Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 470/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek ( spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014r. sprawy ze skargi J. Ł. i A. sp.z.o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę myjni dla samochodów ciężarowych i cystern oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołań J.Ł. – prowadzącego działalność gospodarcza pod firmą A. z siedzibą we W. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą we W., od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 17 lutego 2014 r., nr [...] ustalającej na rzecz T. A., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "C." warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę myjni dla samochodów ciężarowych i cystern oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. w rejonie ul. Ż., na terenie oznaczonym geodezyjnie: działki nr [...] i część działek nr [...] i nr [...], AM-8, obręb [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji uwzględniając wniosek T.A. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, podkreślił, że planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych oraz jest zgodna z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i jego uzasadnienie. Kolegium wskazało, że wnioskowane przez inwestorkę zamierzenie planowane jest na terenie, który w poprzednio obowiązującym ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. (przyjętym uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 10 czerwca 1988 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr 11, poz. 165), oznaczony był symbolem "PP" i przeznaczony pod przemysł, składy, magazyny, bazy budowlane, zakłady produkcyjno- usługowe. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Organ odwoławczy stanął wobec tego na stanowisku, że wnioskowane zamierzenie polegające na budowie myjni dla samochodów ciężarowych i cystern oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, wraz z zagospodarowaniem terenu, nie jest inwestycją produkcyjną o której mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p, lecz usługową, dlatego konieczne było wykonanie analizy stanu zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, tzw. analizy urbanistycznej. Analiza ta pozwala na ustalenie, czy spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. czy istnieje, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium wyjaśniło, że zasady sporządzania analizy regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: r.M.I. Powołane rozporządzenie wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego, na podstawie zabudowy którego organ lokalizacyjny ocenia dopuszczalność wnioskowanego zamierzenia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się, zgodnie z § 3 ust. 2 r.M.I., w odległości, nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50m.

Kolegium ustaliło, że zamierzenie przewidziane jest do realizacji na działce nr [...] Ba (na terenie której posadowiony miałby być budynek myjni) oraz na części sąsiedniej działki nr [...] Ba (przez którą odbywałby się wyjazd z myjni). Główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie od strony działki nr [...] (działka ta mimo oznaczenia "[...]", jest wykorzystywana przez współuprawnionych do niej w celu zapewnienia dojazdu do należących do nich nieruchomości). Front działek zainwestowania wynosi ok. 43m, stąd granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości, co najmniej ok. 129m w każdym kierunku, licząc od granic działek zainwestowania. Według Kolegium zasadnym było poszerzenie wymaganego obszaru analizowanego tak, aby możliwe było uzyskanie na jego podstawie pełnej wiedzy o stanie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Dzięki takiemu działaniu, wyznaczony obszar analizowany tworzy urbanistyczną całość, zamkniętą z jednej strony arterią komunikacyjną - ulicą Ż., następnie jego granica przebiega wzdłuż działek nr [...], [...], [...], dalej wzdłuż brzegu rzeki M., obejmując teren ogródków działkowych, następnie biegnie wzdłuż ul. L., działek drogowych nr [...], nr [...], [...], aż do ul. Ż..

Przyjęty obszar analizowany, w ocenie Kolegium, umożliwił pełną ocenę stanu zagospodarowania działek w nim położonych, szczególnie pod kątem realizacji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Informacje uzyskane w toku tejże analizy pozwoliły, zdaniem Kolegium, na ocenę dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia. Z analizy tej wynika, że inwestycja polegająca na budowie myjni dla samochodów ciężarowych i cystern oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, wraz z zagospodarowaniem terenu, planowana jest na zwartym i wyraźnie odróżniającym się obszarze zurbanizowanym, wśród nieruchomości przemysłowych (oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków symbolem "Ba" (np. dz. o nr: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]), innych terenów zabudowanych oznaczonych symbolem "Bi" (np. dz. nr [...]), incydentalnie występujących terenów mieszkaniowych "B" (działka nr [...]), a więc wśród intensywnej zabudowy przemysłowej, magazynowej, usługowej, handlowej. W obszarze analizowanym znajdują się także zurbanizowane tereny niezabudowane (dz. nr [...] i nr [), a także ogródki działkowe (dz. nr [...]), zajmujące rozległy obszar.

W ocenie Kolegium, ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przewidujący konieczność respektowania przez wnioskowane zamierzenie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". W przekonaniu organu drugiej instancji, sąsiednią zabudowę, szczególnie tę położoną w bliskim sąsiedztwie, stanowią przede wszystkim obiekty handlowe, magazynowe, usługowe, związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (np. hurtownia spożywcza, branży instalacji grzewczej, salon samochodowy, stacja kontroli pojazdów, serwis opon, myjnia samochodowa, serwis blacharsko-lakierniczy). Istniejąca zabudowa nie ma charakteru uporządkowanego. Brak jest jednoznacznych wzorców urbanistycznych. Szczególnie jest to widoczne wzdłuż działki nr [...] Ba, wykorzystywanej w celach komunikacyjnych. Zdaniem Kolegium, stan ten pozwolił na przyjęcie stanowiska, że wnioskowane zamierzenie nawiązuje funkcją (usługową) do zabudowy istniejącej w obszarze poddanym analizie. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że dalsze sąsiedztwo (aczkolwiek w obrębie tego samego obszaru analizowanego) stanowią ogródki działkowe oraz zurbanizowane tereny niezabudowane. Stanowią one zwarte tereny położone poza zabudową handlową, magazynową i usługową związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej, stanowiącą najbliższe sąsiedztwo terenu zainwestowania. W ocenie Kolegium z powyższego wynika, że wnioskowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy występującej obszarze analizowanym, a szczególnie w bliskim sąsiedztwie. Stanowić będzie także kontynuację parametrów, cech i gabarytów sąsiedniej zabudowy. W tym zakresie organ odwoławczy przyjął, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,33; średnia szerokość elewacji frontowej - 43 m; średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 6 m n.p.t.; geometria dachu - dach płaski lub inny, kąt nachylenia 0°-20°, średnia wysokość głównej kalenicy - 6 m n.p.t. Ustalone w decyzji dla wnioskowanego zamierzenia parametry kształtują się następująco: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]: do 0,35 (tylko na tej działce jest planowana zabudowa). W ocenie organu odwoławczego ten współczynnik tylko nieznacznie przekracza wartość średnią charakterystyczną dla całego obszaru analizowanego. Kolegium przy tym zauważyło, że dla zabudowy handlowej, magazynowej i usługowej, związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, stanowiącej najbliższe sąsiedztwo terenu zainwestowania, parametr ten mieści się w granicach się od 0,03 do 0,66 (0,03 dla dz. nr [...]; dz. nr [...] i nr [...] - 0,12; dz. nr [...] - 0,15; dz. nr [...] - 0,20; dz. nr [...] - 0,33; dz. nr [...] i nr [...] - 0,38; dz. nr [...] - 0,44; dz. nr [...], nr [...], nr [...] i dz. nr [...] - 0,50; dz. nr [...] - 0,59; dz. nr [...] -0,66). Szerokość elewacji frontowej: od strony drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...]: do 31 m. Jest ona mniejsza niż wartość średnia tego parametru występująca w obszarze analizowanym, jednakże dla zabudowy stanowiącej najbliższe sąsiedztwo terenu zainwestowania, parametr ten waha się od 9,00 do 80 m. Według organu ustalenie omawianego parametru na takim poziomie, z uwagi na istniejące znaczne rozbieżności w występujących wartościach oraz z uwagi na specyfikę zamierzenia budowlanego, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Maksymalna wysokość budynku: do 9 m n.p.t. W tym przypadku organ zauważył, że wprawdzie średnia wartość dla obszaru analizowanego wynosi 6 m, jednakże ustalenie tego parametru na wskazanym poziomie także nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, planowana wysokość jest bowiem zbliżona do wysokości istniejącej w sąsiedztwie zabudowy (np. dla zabudowy położonej na dz. nr [...], nr [...], nr [...] - wysokość ta wynosi 8,00 m; na dz. nr [...] - także 8,00 m; dz. nr [...] - 9,00 m; dz. nr [...]- 7,00 m.

W ocenie Kolegium, spełnione zostały także pozostałe warunki wymagane przez art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren zainwestowania (działka nr [...] i części działek nr [...] i nr [...]) posiada dostęp do drogi publicznej - ul. Ż., przez działkę nr [...] dr (będącą własnością Gminy W.), oraz nr [...] dr (będącą własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.). W przekonaniu organu również istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji. W tym zakresie zauważono, że tylko w odniesieniu do odprowadzania wód opadowych MPWiK sp. z o.o. we W. wskazała, że "na wysokości planowanej inwestycji w drodze dz. nr [...] brak jest miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Odprowadzenie wód opadowych do istniejącej kanalizacji deszczowej w ul. Ż. będzie możliwe w ograniczonych ilościach". Także z pisma Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej we W. z dnia 4 grudnia 2013 r. wynika, że podmiot ten "nie posiada urządzeń mogących być odbiornikiem wód opadowych z terenu zainwestowania. W związku z powyższym inwestor winien wody opadowe zagospodarować na własnym terenie". Ponadto Kolegium stwierdziło, że teren potencjalnego zainwestowania został określony w ewidencji gruntów symbolem "Ba" (grunty zabudowane i zurbanizowane - tereny przemysłowe). Nie wymaga zatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Również przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania lokalizacyjnego, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego, zostały również spełnione wymogi z art. 54, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wynikające z tego przepisu obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej zostały zapisane w decyzji, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589).

Według organu drugiej instancji, wnioskowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), i nie znajduje się w katalogu zawartym w § 2 i § 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Wydana decyzja nie wymagała również uzyskania pozostałych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymaganych przepisem § 2 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., organ odwoławczy wskazał, że obsługa komunikacyjna terenu przebiegać będzie od ul. Ż. (drogi publicznej), przez działkę nr [...] dr oraz nr [...] dr. Wymagana ilość miejsc postojowych to min. 3 dla samochodów ciężarowych i cystern oraz min. 1 dla samochodów osobowych. W ocenie Kolegium, ustalone przez organ minimalne liczby miejsc postojowych - z racji braku norm przewidujących, jaka ich ilość jest odpowiednia dla inwestycji danego rodzaju - są zgodne z doświadczeniem życiowym oraz odpowiadają specyfice inwestycji. W przekonaniu Kolegium w decyzji ustalono także prawidłowo wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zapisując je w sposób określony w przepisie § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., tj. jako określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Określając warunki ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wskazano, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), z zastosowaniem w razie potrzeby, odpowiednich rozwiązań funkcjonalno-technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto w przekonaniu Kolegium w sprawie prawidłowo ustalono warunki ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, także określono warunki ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby. W ten sam sposób ustalono także warunki ochrony gruntów sąsiednich przed zalaniem wodami opadowymi i odprowadzaniem ścieków. Również obszar potencjalnego zainwestowania nie znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi oraz usytuowany jest w znacznym oddaleniu od O. i tym samym hipotetycznie nie powinien być narażony na zagrożenie spowodowane wysokim stanem wody. W przekonaniu Kolegium, taka ocena nie oznacza jednak, że po wydaniu decyzji przez organ lokalizacyjny nie zostanie zaliczony - przez właściwy rzeczowo organ - do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) u.p.z.p oraz art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145). W sposób prawidłowy w decyzji zawarto także "ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych", w tym m.in. Prawa budowlanego i przepisów do niego wykonawczych oraz Prawa wodnego i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Jednocześnie organ odwoławczy zastrzegł, że przepisy te pełnią funkcję informacyjną, wskazując inwestorowi, jakie przepisy będą miały zastosowanie na następnym etapie procesu inwestycyjnego.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień procesowych, które mogłyby uzasadnić usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Według organu administracyjnego, postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny w nim udział (art. 10 k.p.a.). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomiono wszystkie strony o wszczęciu postępowania, a także o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych. Zastrzeżeń organu II instancji nie wzbudziło także ustalenie dotyczące wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ponieważ odbyło się ono z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych, wynikających z u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, dokonana przez organ pierwszej instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej jego oceny. Wyciągnięte wnioski są spójne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający organu drugiej instancji dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ lokalizacyjny. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia uznane zostało za odpowiadające wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prawidłowo organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Ponadto projekt decyzji został przygotowany przez osobę legitymującą się wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Kolegium wyjaśniło, że spełnione zostały wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., determinujące możliwość ustalenia warunków zabudowy. Ocena ta znajduje pełne uzasadnienie w zgromadzonym przez organ lokalizacyjny materiale dowodowym. Brak było zatem podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Wbrew twierdzeniom stron odwołujących się, organ lokalizacyjny szczegółowo przeanalizował kwestię dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, a ustalenia wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, znalazły odzwierciedlenie w treści decyzji. Dostęp do drogi publicznej - ul. Ż., zapewniają działki nr dr i nr [...] dr. Działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolem Ba, co oznacza, że nie stanowi ona - w świetle danych zawartych w ewidencji gruntów - terenu komunikacyjnego, tj. drogi (te bowiem oznaczone są w ewidencji symbolem dr). Jak wynika z odwołań oraz pism inwestorki, faktycznie stanowi ona teren utwardzony, wykorzystywany przez jego współużytkowników w celu zapewnienia dojazdu, od strony ul. Ż., do należących do nich nieruchomości. Współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] - jak wynika z wykazu właścicieli i władających (obrazującego stan na dzień 13 lutego 2014 r.), znajdującego się w aktach sprawy - są m.in. zarówno odwołujący się J. Ł., jak i potencjalna inwestorka. W przekonaniu organu drugiej instancji, o bezzasadności podniesionego w odwołaniach zarzutu świadczy także okoliczność, że w toku postępowania lokalizacyjnego organ pierwszej instancji uzyskał stanowisko Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., z którego jednoznacznie wynika, że "istniejąca infrastruktura drogowa w rejonie planowanej inwestycji, w myśl art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy (...), jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji." Za zasadne Kolegium uznało wyjaśnienie, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że w u.p.z.p. nie został zawarty wymóg aby teren potencjalnego zainwestowania bezpośrednio przylegał do drogi publicznej. W rozpatrywanej sprawie teren zainwestowania (obejmujący działkę nr [...], części działek nr [...] i nr [...]), ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, przez działki nr [...] dr i nr [...] dr.

Za przedwczesny organ odwoławczy uznał zarzut wadliwego przyjęcia w zaskarżonej decyzji, że możliwe jest przyłączenie zamierzenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a to z tego powodu, że "przedmiotowa inwestycja stałaby na przeszkodzie zapewnieniu właściwych warunków obsługi komunikacyjnej, bezpieczeństwa i niepogarszaniu warunków obsługi istniejącego już zespołu zabudowy oraz jej otoczeniu, a ponadto nie uzyska zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]". W przekonaniu tego organu kwestia legitymowania się przez inwestorkę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (czy zgodą pozostałych współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych) nie podlega badaniu w postępowaniu lokalizacyjnym, lecz dopiero w toku postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę. Wówczas to wnioskodawczyni będzie musiała wykazać się stosownym tytułem prawnym do wszystkich działek objętych wnioskiem. Organ nie ma bowiem uprawnienia do badania, czy - choćby hipotetycznie - uzyskanie takiej zgody od pozostałych współuprawnionych jest możliwe. O możliwości przyłączenia terenu inwestycji do sieci wodno-kanalizacyjnej jednoznacznie wypowiedzieli się dostawcy stosownych mediów. Nie przesądza to natomiast, że wykonanie stosownych prac budowlanych (budowa przyłączy) w istocie będzie miało miejsce. Kwestia ta będzie badana w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym. W przekonaniu Kolegium ewentualne niedogodności, czy uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi, mają przejściowy (przemijający) charakter i nie stanowią trwałego utrudnienia, wpływającego na sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących odwołującym się stronom.

Według organu drugiej instancji również nieuzasadniony jest zarzut błędnego zastosowania art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez pozostawienie bez rozpatrzenia kwestii ochrony środowiska i zagrożeń, jakie może nieść wykonywanie deklarowanej przez inwestorkę działalności gospodarczej. W tym zakresie za zasadne organ odwoławczy uznał wyjaśnienie, że powołany przez pełnomocnika odwołujących się przepis dotyczy prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzanej przy opracowywaniu dokumentów wskazanych w art. 46 lub art. 47 powołanej ustawy, które nie są dokumentami sporządzanymi dla potrzeb postępowania lokalizacyjnego. Ponadto w przekonaniu Kolegium, wymagane ustalenia w zakresie ochrony środowiska zawarte zostały w treści zaskarżonej decyzji w sposób adekwatny dla wymogów postępowania lokalizacyjnego (np. ust. 2 pkt b) decyzji pt. "ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi" oraz ust. 2 pkt e) pt. "ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich", w którym ustalono warunki w zakresie ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Również za całkowicie gołosłowny potraktowany został zarzut naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Odwołujące się strony miały bowiem zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania lokalizacyjnego. Podobnie jak pozostałe strony postępowania lokalizacyjnego, także te strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz pouczone o uprawnieniach i obowiązkach stron w toku postępowania. Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. wszystkie strony, w tym J. Ł. oraz spółka B., zostały zawiadomione o nowym terminie załatwienia sprawy. Kolejnym pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. strony, w tym również J. Ł. i B. sp. z o.o., zawiadomiono o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego. Pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. podmioty te raz jeszcze zostały poinformowane o nowym terminie załatwienia sprawy. Kolegium przy tym zauważyło, że z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym skorzystała tylko potencjalna inwestorka.

Skargi do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyli J. Ł. – prowadzący działalność gospodarcza pod firmą: A. z siedzibą we W. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą we W.. Reprezentujący skarżących pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 kwietnia 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 17 lutego 2014 r. Formułują takie żądanie skarżący zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez utrzymanie decyzji organu I instancji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że droga umiejscowiona na działce nr [...] spełnia wymogi obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji; 3) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 199 k.c. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu decyzji, jako warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w przedmiocie sposobu zaopatrzenia w media, że możliwym jest przyłączenie się do: a) sieci wodociągowej po zaprojektowaniu i wybudowaniu w drodze działki nr [...] odpowiednich przewodów wodociągowych do wysokości działki nr [...], b) odprowadzania ścieków po zaprojektowaniu i wybudowaniu w drodze działki nr [...] odpowiednich przewodów kanalizacji sanitarnej do wysokości działki nr [...], do czego brak podstaw prawnych i faktycznych, a przedmiotowa inwestycja stałaby na przeszkodzie zapewnieniu właściwych warunków obsługi komunikacyjnej, bezpieczeństwa i niepogarszaniu warunków obsługi istniejącego już zespołu zabudowy oraz jej otoczeniu, a ponad to nie uzyska zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]; 4) art. 52 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji pominięcia istotnych dla sprawy kwestii; 5) art. 15 k.p.a. przez brak rozpoznania sprawy, jako organ II instancji i ograniczenie swojego działania tylko do weryfikacji decyzji organu I instancji; 6) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, a w tym nierzetelne wyjaśnienie wszystkich zagadnień powstałych w toku postępowania; 7) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, przez brak informowania i zawiadamiania właścicieli działek przyległych o planowanej inwestycji; 8) art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanie decyzji, która koliduje z zagospodarowaniem działek sąsiednich; 9) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom skarżącym, czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji brak faktycznego umożliwienia stronie zapoznania się i odniesienia do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 10) art. 73 § 1 i 2 k.p.a. poprzez m.in. uniemożliwienie stronom skarżącym wglądu w akta sprawy, sporządzenia z nich notatek, kopii lub odpisów; 11) art. 75 k.p.a. poprzez wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej, co przejawia się w uznaniu dowodów wygodnych jedynie dla organu administracji.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor wskazał, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wynika z faktu, iż przesłanki wskazane w tym artykule, nie zostały w sprawie łącznie spełnione. Przede wszystkim dokonując ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w kwestii dostępu do drogi publicznej oraz miejsc parkingowych organ administracji błędne przyjął, że działka nr [...], na której ma powstać inwestycja przylega bezpośrednio do drogi publicznej, co w efekcie doprowadziło do bezpodstawnego uznania za spełnioną przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Według pełnomocnika, organ I instancji kompletnie pominął fakt, że dostęp do drogi publicznej z ul. Ż. jest możliwy przez działkę nr [...], która stanowi współwłasność jednego ze skarżących. W treści decyzji wskazano jedynie kwestię wymaganej ilości miejsc parkingowych, lokalizację miejsc parkingowych na terenie, na którym niniejsza inwestycja ma być realizowana oraz konieczność uzyskania w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta warunków przyłączenia do dróg lądowych w przypadku budowy nowego zjazdu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ II instancji zbagatelizował przedmiotową kwestię przerzucając obowiązek weryfikacji na inne ograny w ewentualnych dalszym postępowaniu uzyskania zezwoleń na budowę przez inwestora. Wobec tego, w przekonaniu skarżących, jednoznacznie można stwierdzić, że na etapie I i II instancji nie została przeprowadzona analiza dostępu do drogi publicznej oraz czy droga umiejscowiona na dz. nr [...] spełnia wymogi obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Kolegium naruszyło również art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 199 k.c. przyjmując, że została spełniona przesłanka istnienia lub będącego projektowanym, uzbrojenia terenu, które jest wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Ocena spełnienia warunków określonych tą przesłanką została dokonana poprzez przyjęcie możliwości przyłączenia: a) sieci wodociągowej po zaprojektowaniu i wybudowaniu w drodze dz. nr [...] odpowiednich przewodów wodociągowych do wysokości dz. nr [...], b) odprowadzania ścieków po zaprojektowaniu i wybudowaniu w drodze dz. nr [...] odpowiednich przewodów kanalizacji sanitarnej do wysokości dz. nr [...], jako warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w przedmiocie sposobu zaopatrzenia w media. Według skarżących brak jest do tego podstaw prawnych oraz faktycznych, ponieważ przedmiotowa inwestycja stałaby na przeszkodzie zapewnieniu właściwych warunków obsługi komunikacyjnej, bezpieczeństwa i niepogarszaniu warunków obsługi istniejącego już zespołu zabudowy oraz jej otoczeniu. Organ II instancji zbagatelizował zarzut podnoszony przez strony uznając, że istniejące instalacje kanalizacyjne będą w stanie podołać przyjmowaniu ścieków z nowej inwestycji wbrew oświadczeniom złożonym przez stosowne podmioty w toku postępowania przed organem I instancji. Autor skargi zauważył, że działka nr [...] stanowi współwłasność jednego ze skarżących, który nie wyraża zgody (jak i pozostali współwłaściciele dz. nr [...].) na prowadzenie nowych inwestycji. Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, a sporna inwestycja do nich należy, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W tym miejscu zaznaczono, że zarówno organ I jak i II instancji nie podjął żadnych kroków w celu ustalenia czy pozostali współwłaściciele działki nr [...] wyrażają zgodę na prowadzenie inwestycji ani czy istnieje, chociaż teoretyczna podstawa do uzyskania takiego pozwolenia w drodze postępowania sądowego. Ponadto w ocenie strony skarżącej organ I i II instancji błędne zastosował art. 52 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji pominął istotne dla sprawy kwestie. Pozostawiono bowiem bez rozpatrzenia kwestie ochrony środowiska i zagrożeń, jakie może nieść wykonywanie deklarowanej przez inwestora działalności gospodarcze. Przedmiotowa inwestycja bezsprzecznie będzie miała znaczący wpływ na środowisko wobec faktu używania przez inwestora w toku prowadzenia deklarowanej działalności gospodarczej detergentów. Planowana inwestycja zakłada mycie samochodów ciężarowych i cystern, jednakże nie ustalono czy będzie to mycie tylko karoserii czy też części pojazdów narażonych na znaczne zanieczyszczenia np. silnika, wnętrza cysterny czy choćby kół. Autor skargi nie zgodził się ze sposobem traktowania skarżących, polegającym na pominięciu podnoszonych w toku postępowania kwestii związanych z zagrożeniem dla życia i zdrowia, jakie mogą wystąpić w wyniku używania detergentów przez inwestora czy hipotetycznie innych związków chemicznych, powstałych w wyniku mieszania detergentów z bliżej nieokreślonymi zanieczyszczeniami rozpylanymi na okoliczne działki w toku mycia. Przedmiotowe zagrożenia szczególnie mogą dotknąć bezpośrednio J.Ł., wobec faktu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na magazynowaniu i sprzedaży towarów spożywczych. Podkreślono, że organy I i II instancji nie odniosły się do tej kwestii pozostawiając ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich bez jakiegokolwiek rozpatrzenia. Zdaniem autora skargi, w postępowaniu administracyjnym nie konsultowano w jakimkolwiek stopniu zamierzenia inwestycyjnego ze skarżącymi. Szeroki zakres inwestycji wywrze natomiast znaczny wpływ na funkcjonowanie prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej, a zatem tym bardziej organ administracji powinien należycie rozeznać stan faktyczny w tym zabudowę okolicznych działek. Poprzez brak informacji ze strony organów I i II instancji, skarżący nie mieli nie tylko możliwości w pełni wzięcia udziału w postępowaniu, ale także nie mieli możliwości zajęcia stanowiska i ustosunkowania się do ustaleń i wyników poszczególnych postępowań organów administracyjnych, wziętych pod uwagę przy wydaniu decyzji. Zarzucając wadliwość podstawy faktycznej decyzji utrzymanej przez organ II instancji, skarżący zwrócili uwagę na brak zebrania niezbędnych dowodów, nieodniesienie się do infrastruktury na działkach sąsiednich, co spowodowało całkowicie błędną ocenę przesłanek decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczając, że art. 107 § 3 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, co akcentuje wysoką rangę uzasadnienia faktycznego decyzji, skarżący wskazali, że zarówno organ I jak i II instancji naruszyli tą zasadę, poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii. W przekonaniu skarżących w sprawie naruszono nie tylko zasadę prawdy obiektywnej, wynikające z art. 7 k.p.a., ale również zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, uregulowaną w art. 8 k.p.a., zasadę udzielania informacji, wskazaną w art. 9 k.p.a. oraz zasadę wysłuchania stron wynikającą z art. 10 k.p.a. Według nich w sprawie nie dokonano wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, natomiast wynikające z tego naruszenia konsekwencje nie pozwoliły na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a jest to niezbędny element prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dalej argumentowali, że naruszona zasada wynikająca z art. 8 k.p.a., obejmuje swym zakresem poszanowanie kultury administrowania, a ponadto ma ona na celu zebranie w jedną całość ogólnych zasad postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi. Zwracając uwagę, że podniesiona w skardze argumentacja, powtarza dosłownie zarzuty przedstawione już przez strony w złożonych uprzednio odwołaniach, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą na rzecz T. A., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "C." z siedzibą we W. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę myjni dla samochodów ciężarowych i cystern oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji we W. w rejonie ul. Ż., na terenie oznaczonym geodezyjnie: działka nr [...] i część działek nr [...] i nr [...], AM-8, obręb [...].

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej także "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej, której szczegółowe zasady określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "r.M.I". Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 r.M.I. obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nadto część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4 r.M.I.).

Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy podkreślić, że przedmiotem wniosku, który rozpoznawany był przez organy administracji w niniejszej sprawie, była inwestycja obejmująca budowę myjni dla samochodów ciężarowych i cystern oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z zagospodarowaniem terenu. Wobec tego oczywiste jest, że planowana inwestycja prowadzi do powstania nowego obiektu budowlanego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji została sporządzona przez uprawnionego urbanistę "Analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu". Treść tej analizy potwierdziła występowanie w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jako trzykrotna szerokość frontu działki, zwartego i wyraźnie odróżniającego się obszaru intensywnej zabudowy przemysłowej, magazynowej, usługowej, handlowej - oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków symbolem "Ba" (np. dz. o nr: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]) oraz "Bi" (np. dz. nr [...]). W obszarze analizowanym znajdują się także incydentalnie tereny mieszkaniowe "B" (działka nr [...]), zurbanizowane tereny niezabudowane (dz. nr [...] i nr [...]), a także ogródki działkowe (dz. nr [...]). Istnienie takiej zabudowy i zagospodarowania znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej. Słusznie więc organy obu instancji oceniły, że planowana inwestycja będzie stanowić w istocie kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego, wobec czego spełniony jest warunek tzw. dobrego sąsiedztwa przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnioskowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację parametrów, cech i gabarytów sąsiedniej zabudowy. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo przyjęły, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,33; średnia szerokość elewacji frontowej - 43 m; średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 6 m n.p.t.; geometria dachu - dach płaski lub inny, kąt nachylenia 0°-20°, średnia wysokość głównej kalenicy - 6 m n.p.t. Ustalone w decyzji dla wnioskowanego zamierzenia parametry kształtują się następująco: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]: do 0,35, co tylko nieznacznie przekracza wartość średnią charakterystyczną dla całego obszaru analizowanego. Szerokość elewacji frontowej: od strony drogi wewnętrznej, tj. działki nr [...]: do 31 m, co jest mniejsze niż wartość średnia tego parametru występująca w obszarze analizowany. Maksymalna wysokość budynku określona została do 9 m n.p.t., przy średniej wartość dla obszaru analizowanego wynoszącej 6 m. Sąd podzielił w tym zakresie ocenę Kolegium, że ustalenie na wskazanym poziomie tego parametru nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, ponieważ planowana wysokość jest zbliżona do wysokości istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Również parametr dotyczący geometrii dachu został w sposób prawidłowy ustalony.

W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy zasadne jest, zdaniem Sądu, stanowisko Kolegium, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ pierwszej instancji nie mógł odmówić inwestorce ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia, zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, że podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące naruszenia przysługującego im prawa własności przez inwestorkę, nie mają znaczenia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co zasadnie podniosło Kolegium, nie rodzi bowiem żadnych praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Należy podkreślić, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że adresat decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, gdyż kwestia ta oceniana jest dopiero przez organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające o udzieleniu pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja taka stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego zamierzenia inwestycyjnego na wskazanym we wniosku terenie. Sama zaś realizacja inwestycji wymaga spełnienia wymogów określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), w tym wymaga legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. Komentarz do art. 63 [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 2). Nawet wówczas, gdyby hipotetycznie tylko skarżący pozostawał jedynym właścicielem objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], a wniosek w tym przedmiocie złożyła inna osoba, to sam fakt sprzeciwu właściciela wobec takiej inwestycji, nie dawałby podstaw do wydania decyzji odmownej. Podstawę taką może stanowić wyłącznie stwierdzenie przez właściwy organ administracji sprzeczności planowanej inwestycji z określonym przepisem prawa. Takiej zaś sprzeczności zarówno organy administracji ani Sąd nie dopatrzyły się w niniejszej sprawie. Nie wskazali jej również skarżący.

W pełni przyjdzie także zgodzić się z organem odwoławczym wskazującym, że podnoszone w treści zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 199 k.c., wątpliwości odnoszące się do zaopatrzenia spornego zamierzenia w media oraz odprowadzania ścieków, będą badane w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym. Według art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. interpretowanego w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do ust. 5 warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, że na kontrolowanym przez Sąd etapie procesu inwestycyjnego, o możliwości przyłączenia terenu inwestycji do sieci wodno-kanalizacyjnej wypowiedzieli się dostawcy stosownych mediów, szczegółowo wskazując uwarunkowania techniczne jakie inwestor będzie musiał spełnić w przypadku przystąpienia do realizacji inwestycji. Organ pierwszej instancji uwzględnił przy tym warunek wskazany przez MPWiK o konieczności zaprojektowania i wybudowania w działce nr [...] odpowiednich przewodów kanalizacyjnych i wodociągowych oraz konieczności zagospodarowania na działce inwestora wód opadowych. O tym, czy faktycznie będzie możliwe wybudowanie w drodze działki nr [...] odpowiednich przewodów wodociągowych i kanalizacji sanitarnej do wysokości działki nr [...], zdecyduje odrębne postępowanie administracyjne. Na etapie ustalenia warunków zabudowy wymagane jest bowiem jedynie wyjaśnienie, czy istniejące lub planowane uzbrojenie jest (lub będzie) wystarczające dla obsługi inwestycji. Należy również wyraźnie zaznaczyć, że na tym etapie nie rozważa się kwestii kolizji uzbrojenia, czy też braku zgody na wykonanie przyłączy. Te kwestie, jak słusznie zauważyło Kolegium, należą do późniejszego etapu uzyskiwania pozwolenia na budowę. Również dopiero wówczas zostaną określone szczegółowe obowiązki ciążące na inwestorce w związku z zapewnieniem właściwych warunków obsługi komunikacyjnej, bezpieczeństwa i niepogarszania warunków obsługi istniejącego już zespołu zabudowy oraz jego otoczenia jakie niewątpliwie będą się wiązały z pracami dotyczącymi realizacji spornych przyłączy wod-kan. Ponadto, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, organ lokalizacyjny nie jest uprawniony aby w ogóle badać kwestie uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli działki nr [...].

Zamierzonego przez skarżących skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że droga umiejscowiona na działce nr [...] spełnia wymogi obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Ze sposobu sformułowania tego zarzutu wynika, że kwestią sporną pozostaje zaistnienie w kontrolowanej sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w tym wykładnia terminu "teren ma dostęp do drogi publicznej". Podkreślenia wymaga przy tym, że definicja legalna tego terminu zawarta została w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ze wskazań zawartych w tym przepisie wynika zaś, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje zatem bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku do uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. W kontrolowanej sprawie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, teren zainwestowania określony wnioskiem strony postępowania, obejmuje nie tylko działkę nr [...], ale także część działki nr [...] i działki nr [...] w granicach zakreślonych na mapie ewidencyjnej. Tak zakreślony teren zainwestowania posiada dostęp do drogi publicznej – ul. Ż., przez działkę nr [...] dr (będącą własnością Gminy Wrocław), oraz nr [...] dr (będącą własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.). Przy czym należy zauważyć, że organ drugiej instancji nie twierdził, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Z decyzji nie wynika również aby obsługa komunikacyjna odbywała się przez działkę nr [...], ale przez działki nr [...] dr i [...] dr (stanowiące drogi). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym taki dostęp do drogi publicznej jest traktowany jako równoznaczny z dostępem bezpośrednim (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1471/08 oraz z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 710/13).

Stanowisku skarżących, że nie zostanie zapewniona odpowiednia obsługa komunikacyjna w rejonie inwestycji przeczy również stanowisko ZDIUM. Potwierdza ono istnienie w rejonie inwestycji infrastruktury drogowej, która jest wystarczająca dla zapewnienia bezpiecznej komunikacji. Nie można także nie zauważyć, że zamierzone przez inwestorkę wykorzystanie działki nr [...] (zakwalifikowanej w ewidencji jako Ba), odbywać się będzie w podobny sposób, w jaki czyni to również skarżący do obsługi transportu samochodów ciężarowych, które korzystają z usług firmy przez niego prowadzonej. Powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej przesłanej do Sądu przez pełnomocnika uczestnika postępowania przy piśmie z dnia 19 listopada 2014 r.

Pozbawiony podstaw prawnych okazał się również zarzut skargi polegający na niezastosowaniu w sprawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podzielając w tym zakresie w całości argumentację Kolegium, należy też zgodzić się z organem, że wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały zawarte w sposób adekwatny do wymogów postępowania lokalizacyjnego w części decyzji w której określono "ustalenia dotyczące ochrony środowiska" i "ustalenia dotyczące wymagań dotyczących ochrony osób trzecich".

W ocenie Składu orzekającego nieuzasadnione okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury administracyjnej w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku przedstawionemu przez autora skargi, organ odwoławczy nie ograniczył się wyłącznie do zweryfikowania prawidłowości decyzji organu I instancji. W szczegółowych i rozbudowanych motywach decyzji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., Kolegium rozpatrzyło ponownie sprawę.

W sposób prawidłowy zgromadzone w toku postępowania lokalizacyjnego dowody, wbrew zarzutom skargi wskazują, że wszystkie wymogi przewidziane w art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione, co przy związanym charakterze decyzji ustalającej warunki zabudowy, determinowało pozytywne rozstrzygnięcie. W tym zakresie za całkowicie niezrozumiały uchodzi zarzut dotyczący naruszenia "art. 75 k.p.a., przez wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej, co przejawia się w uznaniu dowodów wygodnych jedynie dla Państwa". Należy zatem zgodzić się z Kolegium, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zgodnie z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej, orzekające organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący – zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.). W przeprowadzonym w poszanowaniu takich zasad proceduralnych postępowaniu administracyjnym orzekające organy wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku zbadania spełniona łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 u.p.z.p.

W świetle przesłanego wraz ze skargą materiału aktowego, za pozbawione podstaw prawnych i faktycznych potraktować należy także zarzuty naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady udzielania informacji prawnej i faktycznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.). W tym zakresie należy powtórzyć za organem drugiej instancji, że skarżący na równi z innymi stronami byli informowani o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organy w toku postępowania lokalizacyjnego. Wobec czego nie można stwierdzić, że wobec nich organy nie uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Co więcej, skarżący w toku prowadzonego postępowania, poza odwołaniem, nie przejawiali żadnej aktywności, ograniczając się do odbioru korespondencji w sprawie. Ponadto należy zauważyć, że zarówno przepisy u.p.z.p. jaki i regulacja procesowa wynikająca z k.p.a. nie nakładają na organ lokalizacyjny obowiązku prowadzenia konsultacji ze stronami postępowania. Sami zresztą skarżący nie precyzują na czym takie konsultacje miałyby polegać. Z lektury skargi nie można również wywnioskować na czym miałaby polegać "faktyczna" możliwość zapoznania i odniesienia się przez skarżących z zebranymi dowodami oraz umożliwienie im wglądu do akt sprawy oraz sporządzania notatek, kopi lub odpisów.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargi oddalił.