Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1455/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1540/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1540/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. złożonym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie [...], dalej jako "Stowarzyszenie", zwróciło się do Burmistrza [...], dalej jako "Burmistrz", o udostępnienie (1) skanu umów, których stroną jest P.K. oraz udostępnienie wszelkich faktur wystawionych w związku z tymi umowami, (2) skanu umów, których stroną jest M.W. oraz udostępnienie wszelkich faktur wystawionych w związku z tymi umowami, (3) skanu dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających - w odniesieniu do kontroli wewnętrznych i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2013, 2014 i 2015 - ewentualnie podanie adresu strony internetowej, na której zostały udostępnione te informacje. Jednocześnie wskazano adres e-mail, na który organ winien przesłać wnioskowane informacje.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015.2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", Burmistrz po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. w części dotyczącej skanu umowy/umów, której stroną jest P.K. oraz udostępnienia wszelkich faktur, wystawionych w związku z tą umową/umowami, odmówił w całości wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", na podstawie art. 138 § 2 i art. 127 §2 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 ze zm.), dalej jako "u.f.p.", uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien dokonać szczegółowej analizy zapisów zawartych we wnioskowanych umowach celem ustalenia czy wolą stron umowy było ich utajnienie, a jeżeli tak to w jakim zakresie oraz czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.2003.153.1503 ze zm.), dalej jako "u.z.n.k.". Nadto w uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać treść umownych klauzul poufności z uwzględnieniem ewentualnej anonimizacji treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej - skanu umowy/umów, której stroną jest P.K. oraz udostępnienia wszelkich faktur wystawionych w związku z tą umową/ umowami.

Burmistrz podał, że w treści umów została zawarta klauzula ochronna, a wolą stron umowy było utajnienie treści umowy w całości, co wynika z treści pkt 2 lit k tej umowy. Odnosząc się do konieczności ustalenia czy zaskarżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa organ administracji powołał się na orzecznictwo sadów administracyjnych przyjmując, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przedsiębiorcy, gdyż ma dla niego wartość gospodarczą skoro może wpływać na pozycję rynkową wykonawców.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zawierając umowy z Gminą [...], a zatem jednostką sektora finansów publicznych, P.K. musiał się liczyć z tym, że umowy takie mogą zostać udostępnione.

Zdaniem SKO, w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci skanu umowy/umów, której/których stroną jest P.K. oraz udostępnienie wszelkich faktur, wystawionych w związku z tą umową/tymi umowami, prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Organ ten wskazał, że P.K., realizując zadania radcy prawnego w ramach zawartej z gminą umowy ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Zasadne jest więc twierdzenie, że jest on osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Stanowisko takie utrwalone jest w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sadów administracyjnych.

Ostatecznie SKO za zasadne uznało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wskazało, że taka treść rozstrzygnięcia wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jest to możliwe jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym.

Na powyższe rozstrzygnięcie Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej również jako "WSA", zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wedle strony skarżącej wszystkie informacje zawarte w żądanej umowie i skanach z nią związanych są jawne i nie podlegają ograniczeniu. P.K. jako radca prawny i pełnomocnik organu jest bowiem osobą pełniącą funkcje publiczne, więc w świetle art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma podstaw do ograniczenia dostępności informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że podjętej przez organ odwoławczy próby "przymuszenia" organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji nie można ocenić jako zgodnej z prawem. Podniósł także, iż problem powielania przez organ zobowiązany decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej po kolejnych decyzjach kasatoryjnych organu II instancji i wbrew jego poglądowi, jest specyficzny dla spraw o udostępnienie informacji publicznej. Specyfika ta wynika stąd, że organ odwoławczy nie może ani wydać decyzji reformatoryjnej, ani nie może sam informacji udzielić, nie będąc jej posiadaczem i adresatem wniosku. Dlatego WSA stanął na stanowisku, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować odpowiednio do charakteru tych spraw. Odpowiedniość ta polega na tym, że organ II instancji przekazuje sprawę organowi I instancji także wtedy, kiedy jego zdaniem niezasadnie przyjęto istnienie ograniczenia wynikającego z art. 5 u.d.i.p. Odpowiedniość ta nie może jednak być równoznaczna z dowolnością.

Następnie WSA zaznaczył, że decyzja SKO z dnia [...] października 2016 r. wydana została na podstawie art. przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Podkreślił przy tym, że w cytowanym przepisie pojęcie "części" odnosi się do wyodrębnionego przedmiotu lub podmiotu postępowania, a nie do sposobu załatwienia sprawy.

Kontynuując WSA zaznaczył, że umorzenie postępowania organu pierwszej instancji następuje w związku ze ziszczeniem się przesłanek określonych w art. 105 § 1 k.p.a., a zatem decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Przy czym umorzenie postępowania pierwszej instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Takiego, prawnie obiektywnego skutku decyzji o opisanej treści, nie może zmienić wyrażona przez SKO intencja zmierzająca do "przymuszenia" organu pierwszej instancji do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego. WSA wskazał, że wskutek umorzenia postępowania pierwszej instancji, sprawa - z punktu widzenia proceduralnego - została rozstrzygnięta i zakończona. Decyzja SKO oznacza bowiem, że przed organem pierwszej instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2016 r., wobec czego organ nie ma obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

W ocenie WSA skoro wniosek o udostępnienie informacji jest podtrzymywany, a organ odwoławczy uznał, że przyjęta przez organ I instancji przeszkoda w pozytywnym załatwieniu tego wniosku nie istnieje, to winien był tę odmowną decyzję skasować i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stosowanym z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji objął kontrolą także decyzję Burmistrza i uznał, że uchylenie tej, także wadliwej decyzji, jest konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Badana decyzja bowiem została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. WSA przyznał rację Kolegium, iż radca prawny świadczący obsługę prawną Gminy, wynagradzany ze środków publicznych tej Gminy, niewątpliwie jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, wobec czego nie ma żadnych powodów, aby określone umowami warunki świadczenia na rzecz Gminy usług, nie mogły być ujawnione. Sąd ten zaznaczył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie przyjmuje się szeroką wykładnię pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w wyniku błędnego przyjęcia przez WSA w Krakowie, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegającym - w ocenie Sądu - na wadliwym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało doprowadzić do umorzenia postępowania w całości, a co za tym idzie zwolnienia organu pierwszej instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (str. 10 uzasadnienia wyroku) podczas gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej - będące konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji w stanie faktycznym sprawy była niezgodna z prawem - nie spowodowało niemożności ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem - jak wyraźnie wskazano w decyzji organu odwoławczego - umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z chwilą doręczenia organowi pierwszej instancji decyzji o takiej treści, organ ten winien rozpatrzyć wniosek o udostępnienie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, która doprowadziła do wydania wcześniejszej decyzji odmownej, zaś konieczność orzeczenia w stanie faktycznym o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika z faktu, że brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego;

- w konsekwencji takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, zamiast oddalić skargę w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a.;

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (reformationis in peius)

- polegające na orzeczeniu o uchyleniu korzystnej dla skarżącego decyzji SKO umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, w sytuacji gdy decyzja tej treści oznaczała, że dysponent informacji publicznej rozpatrując powtórnie wniosek o jej udostępnienie nie mógłby ponownie odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę odmowy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od skarżącego na rzecz SKO zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść kwestionowanej w sprawie decyzji wynikała z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zwrócono uwagę na brak podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono wyjątkowy charakter tego przepisu i niedopuszczalność rozszerzającej jego wykładni. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw do wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to ze względu na niedopuszczalność nakazywania organowi administracji przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia) udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że organ II instancji, będąc związanym treścią art. 138 k.p.a., nie mógł poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji organu I instancji (takiej możliwości kodeks nie przewiduje), stąd umorzył postępowanie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wydana przez Kolegium decyzja była oczywiście korzystna dla skarżącego. Oznaczała, że dysponent, rozpatrując powtórnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie mógłby ponownie odmówić udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę prawną, bowiem taka decyzja byłaby obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ewentualne wydanie przez organ odwoławczy decyzji jedynie kasatoryjnej w żaden sposób nie zagwarantuje wnioskodawcy, że w następstwie ponownego rozpatrzenia jego wniosku dysponent nie wyda powtórnej decyzji odmownej opartej na tej samej co uprzednio podstawie prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uchylił tę decyzję stwierdzając, że Kolegium uznając nietrafność rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej powinno za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjąć art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną przez ten Sąd argumentację przemawiająca za tym stanowiskiem. Stanowisko to jest oparte na ugruntowanym już poglądzie prezentowanym w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w sprawach, w których adresatem wniosku był Burmistrz [...] (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1218/13, z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1226/15, z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1263/16, z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17).

Dlatego Sąd kasacyjny uznał za nietrafny opisany wyżej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 u.d.i.p. (odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, zatem kontrola instancyjna tego rozstrzygnięcia powinna zostać oparta na przepisach k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Trzeba w tym miejscu odwołać się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. W sprawach w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, czego organ II instancji uczynić nie może. Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ II instancji musi np. zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jeśli uzna np. że zastosowano bezzasadnie ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., pomimo że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 1218/13 i I OSK 1250/14).

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Należy tu przypomnieć, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, czyli chodzi o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy. Tym niemniej w judykaturze za dominujący uznaje się pogląd, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela nieaktualnego już odmiennego stanowiska prezentowanego przez NSA w sprawach dotyczących bezczynności w wyrokach z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 557 /10 i z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I OSK 401/11. Zauważyć tu trzeba, że w sprawach tych NSA wypowiedział się w kwestii stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko w ograniczonym zakresie, tj. co do możliwości dalszego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując, trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy strona skarżąca żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - fakt, iż odmowna decyzja organu I instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wobec bowiem przyjętego wyżej poglądu prawnego, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy, gdyż jest to cały czas jedno postępowanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz [...] w sposób nieuzasadniony odmówił udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Taka jednak decyzja – uchylająca odmowną decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, została w przedmiotowej sprawie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Oznacza to, że przed organem I instancji nie mogłoby się już toczyć żadne postępowanie wywołane wnioskiem, organ nie miałby obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Słusznie również przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, iż jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w niniejszej sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę (w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Wbrew bowiem twierdzeniom SKO, jak już wskazano wyżej, organ pierwszej instancji wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mógłby w dalszym ciągu rozpatrywać tej sprawy, albowiem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. To czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. tj. zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej (reformationis in peius). Zaskarżona decyzja SKO spowodowałaby bowiem formalne zwolnienie Burmistrza z dalszego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 29 listopada 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17). Tymczasem zaskarżony wyrok eliminuje tę barierę. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, w tym spornego pomiędzy stronami pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy w sposób korzystny dla wnioskodawczyni. Stwierdził również, że radca prawny jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, nie może zatem korzystać z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ma zatem w ocenie tego Sądu żadnych powodów, aby określone umowami warunki świadczenia na rzecz gminy usług, nie mogły być ujawnione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. w tej części skargę kasacyjną oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.