Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1249/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 pkt 1 i 4, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 665/14 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz G.S. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 665/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2013r. nakazującą G. S. doprowadzenie, w terminie do dnia 30 grudnia 2013 r., mieszkania nr 1 w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych w pokojach w ścianie usytuowanej na granicy z działką budowlaną [...], w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 października 2014 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowe otwory okienne w pokojach (I i II) w amfiladzie w lokalu nr 1, należącym do G. S., nie zostały wykonane przez obecnego właściciela lokalu, który nie posiada dokumentów dotyczących ich wykonania. Otwory te ograniczają rozbudowę budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność I. J. i A. J. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Człuchowie nr XXIX.187.2012 z dnia 21 listopada 2012 r. (Dz.Urz.Woj. Pom. z dnia 10 stycznia 2013 r. poz. 215) nieruchomości stanowiące działki nr [...] znajdują się na terenie zabudowy usługowo- mieszkalnej (oznaczonym symbolem 50 UM). Na terenie tym została dopuszczona zabudowa na granicy działki budowlanej, z uwzględnieniem wyznaczonych linii zabudowy, zaś nową zabudowę należy kształtować w formie zabudowy plombowej.

Właściciel sąsiedniej nieruchomości A. J. stwierdził, że otwory okienne powstały w końcu lat 60-tych. R. S. oświadczyła, że w lokalu mieszkała prawdopodobnie od roku 1957, w momencie wprowadzania się do lokalu otwory okienne już istniały.

Dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie można ustalić dokładnej daty powstania przedmiotowych dwóch otworów okiennych i uzasadnione jest przyjęcie, że powstały w latach 1945 - 1989. Z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej, że przedmiotowe okna powstały w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę lub przyjęte zgłoszenie, organ uznał, że prace polegające na wykonaniu okien zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Organ przeanalizował obowiązujące w tym okresie unormowania prawne stwierdzając, że wykonane roboty w całym powyższym okresie wymagały pozwolenia na budowę. Analizowane przepisy, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli nie umożliwiały również, co do zasady realizacji okien w ścianie na granicy z sąsiednią nieruchomością. A realizacji tych okien w ścianie szczytowej nie można uznać także za służącą zaspokojeniu niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych, skoro nie są one jedynymi otworami okiennymi w lokalu. Odstępstwo przewidziane w przepisach rozporządzenia z 21 lipca 1961 r. miało charakter wyjątkowy i nie powinno być interpretowane rozszerzająco.

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek usytuowany na granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może posiadać otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W niniejszym przypadku ściana szczytowa budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. [...] w [...] znajduje się na granicy działki i stanowi część pierzei. Fakt, iż pierzeja nie została jeszcze uzupełniona, nie może stanowić podstawy do zaakceptowania samowolnej zmiany elewacji na granicy (zmiana naruszająca przepisy techniczno-budowlane). Istnienie przedmiotowych otworów okiennych uniemożliwia zabudowę nieruchomości sąsiedniej, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Elewacja tego budynku może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem (stanu poprzedniego) jedynie poprzez zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych.

Organ odwoławczy, uwzględniając upływ w toku postępowania odwoławczego, wyznaczonego zobowiązanemu terminu na wykonanie obowiązku, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 października 2014 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Za niezasadne organ drugiej instancji uznał zarzuty odwołania G. S. wskazując, że przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane znajduje zastosowanie również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Okoliczność, że zamurowanie spornych otworów okiennych będzie skutkować pozbawieniem dopływu światła do części pomieszczeń w lokalu, nie może skutkować odstąpieniem od wydania nakazu usunięcia tych otworów. Działania organów nadzoru budowlanego mają bowiem na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nakaz zamurowania tych otworów jest uzasadniony koniecznością usunięcia stwierdzonego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu, objęcie budynku ochroną konserwatorską w obowiązującym miejscowego planie zagospodarowania przestrzennego, nie może skutkować odstąpieniem od wydania nakazu usunięcia (zamurowania) przedmiotowych otworów okiennych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji wyjaśnił, że I. J. została uznana za stronę na etapie postępowania odwoławczego, o czym strony zostały poinformowane pismem z dnia 8 maja 2014 r. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz treścią księgi wieczystej I. J. i A. J. są współwłaścicielami działki nr [...], która graniczy z działkami nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję G. S. zarzucił naruszenie:

- prawa procesowego poprzez rażące naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem mających zastosowanie dla sprawy przepisów prawa, bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytej koncentracji materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpoznania sprawy,

- art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez nakazanie skarżącemu decyzją administracyjną wykonania prac budowlanych na nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków z pominięciem w/w normy prawnej, podczas gdy zgodnie z ust. 1 pkt 1 oraz pkt 11 tego przepisu dokonywanie narzuconych skarżoną decyzją prac uzależnione jest od pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków,

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 57, poprzez wydanie decyzji nakazującej dokonanie przez skarżącego prac budowlanych skutkujących naruszeniem obowiązujących norm prawa budowlanego w zakresie zapewnienia należytego oświetlenia pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że w organ ustalił, że sporne okna powstały w latach 1945 - 1989. Tymczasem z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej budynek przy ulicy [...], wynika, że do realizacji otworów okiennych doszło najprawdopodobniej zaraz po II Wojnie Światowej, nie później jednak niż na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Tym samym niezrozumiałe jest ustalenie przez organy zakresu czasowego, w jakim mogło dojść do przedmiotowych robót. Skarżący zakwestionował również prawidłowość ustalenia stanu prawnego na dzień realizacji okien. Żaden z przywołanych przez organy aktów prawnych nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Jeżeli okna zostały wybudowane w okresie obowiązywania przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., to nie doszło do samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z § 76 tego rozporządzenia otwory w ścianie przeciwpożarowej były dopuszczalne, z zastrzeżeniem warunku, że ilość i wielkość otworów powinna być ograniczona do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych. Kwestionowane okna stanowią właśnie zaspokojenie niezbędnych potrzeb użytkowych, a tym samym w przypadku ich posadowienia pod reżimem powyższego rozporządzenia nie może być mowy o samowoli budowlanej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skarżący wskazał, że zabudowanie okien będzie miało nie tylko wpływ na zmianę wyglądu budynku ale stanowi kategorię robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, jak i jest wskazany do ochrony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym nakazane przez organ roboty budowlane wymagają uprzedniego wyrażenia zgody przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, co organ w postępowaniu administracyjnym pominął. Budynek, w którym kwestionowane okna się znajdują, został objęty ochroną w takim kształcie, w jakim istniał na dzień jego objęcia - zatem wraz z przedmiotowymi oknami.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy prawa materialnego. Z bezspornych ustaleń organów poczynionych w toku postępowania wynikało, że właściciel lokalu nr 1 G. S. nabył ten lokal w 2012 r. od R. S. W dacie nabycia przez niego lokalu nr 1 istniały już okna znajdujące się w ścianie graniczącej z działką nr [...]. Organy nadzoru budowlanego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz złożonych oświadczeń ustaliły, że przedmiotowe okna powstały w latach 1945 – 1989. Ustalono również, że brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że wskazane roboty budowlane wykonane zostały legalnie na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo do zakwestionowanych robót budowlanych zastosowały tryb postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie było możliwie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem istnienie okien w ścianie budynku na granicy nieruchomości jest sprzeczne z przepisami prawa. Wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku stanowiło realizację robót budowlanych, które wymagały pozwolenia właściwych organów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokładne ustalenie daty wybicia okien nie miało w sprawie istotnego znaczenia, gdyż niezależnie od tej daty, realizacja takich robót, począwszy od okresu powojennego zawsze wymagała pozwolenia na budowę. Niemniej za słuszny Sąd uznał zarzut, że zawężenie okresu realizacji robót było w niniejszej sprawie możliwe. Z oświadczenia poprzedniej właścicielki lokalu wynika, że otwory okienne powstały w budynku najpóźniej w latach pięćdziesiątych. W całym tym okresie obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23 poz. 202 ze zm.), uchylone ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 61, Nr 7, poz. 46 ze zm.). Rozporządzenie to, jak słusznie stwierdził organ, wprowadzało wymóg uzyskania pozwolenia na realizację prac tego rodzaju. Z art. 333 lit. b tego rozporządzenia wynika bowiem, że pozwolenie na wykonanie robót konieczne było m.in. na przebudowę, przeróbki i takie zmiany istniejących budynków, przy których zostają zmieniane, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne tych budynków, bądź części, wpływające na bezpieczeństwo budynków od ognia lub stan zdrowotny, wreszcie, gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynków, ich części lub szczegółów architektonicznych.

Gdyby okna zrealizowano w latach sześćdziesiątych w grę wchodziłoby zastosowanie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 61, Nr 7, poz. 46 ze zm.), uchylonej 1 marca 1975 r. Wydane na podstawie przepisów tej ustawy rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. (Dz.U. nr 38 poz. 197 ze zm.) w § 3 ust. 2 w związku z § 4 wprowadziło wymóg uzyskania od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego pozwolenie na budowę dla tego rodzaju prac. Wymóg taki obowiązywał do daty uchylenia tego rozporządzenia, tj. 1 marca 1973 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy poczyniły analizę unormowań w zakresie prawa budowlanego na przestrzeni dłuższego okresu, w którym mogły powstać przedmiotowe okna. Doprowadziło to do wniosku, że przez cały okres, w którym mogły zostać wykonane roboty budowlane związane z otworami okiennymi, obowiązywały regulacje prawne uzależniające wykonanie robót budowlanych od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, organy słusznie przyjęły, że brak wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowych otworów okiennych winien zostać zakwalifikowany jako samowola budowlana, do której znajduje zastosowanie tryb art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji zgodził się również ze stanowiskiem organów, że niedopuszczalne jest umiejscowienie okien w ścianie położonej na granicy z działką sąsiednią. Stwierdził, że oceniając wymogi techniczne organy prawidłowo odwołały się do regulacji aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O ile bowiem ocena istnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę winna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie realizacji robót, o tyle doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem winno, co do zasady, nastąpić przy zastosowaniu norm prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji. W przedmiotowej sprawie istnienie dwóch otworów okiennych w ścianie znajdującej się na granicy z działką sąsiednią pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogami przepisów rozporządzenia obowiązującego w dacie rozpoznawania sprawy. Uzasadnia to nakazanie rozbiórki zrealizowanych samowolnie prac.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że także przepisy obowiązujące w dacie realizacji robót nie dopuszczały budowy okien w ścianie na granicy nieruchomości. Zwrócił uwagę na dokonaną w tym zakresie analizę przez organy, z której wynika, że zrealizowane roboty, wykonane w latach pięćdziesiątych pozostawały w sprzeczności z unormowaniami art. 196 rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.

Sąd pierwszej instancji uznał, że także w sytuacji realizacji otworów okiennych w latach sześćdziesiątych, ich powstanie było niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. W okresie tym obowiązywały rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38, poz. 196 ze zm.), a następnie rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U Nr 26, poz. 157). Regulacje w zakresie realizacji okien w budynku na granicy nieruchomości były w obu tych aktach prawnych zbliżone i wynikało z nich, że realizacja okien na granicy nieruchomości była niedopuszczalna za wyjątkiem sytuacji, gdy otwory okienne były konieczne do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych (§ 78 ust. 1 pkt 1 w związku z § 76 ust. 5 pkt 1 i rozporządzenia z 21 lipca 1961 r. oraz § 79 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 11 czerwca 1966 r.). Przedmiotowe otwory okienne, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie są niezbędne do zabezpieczenia potrzeb ewakuacyjnych.

Sąd podkreślił, że wszczęcie postępowania nastąpiło na skutek wniosku właściciela sąsiedniej nieruchomości, który dąży do jej zabudowy. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, wysokość zabudowy między budynkami 5 i 11 na ul. [...], między którymi położna jest nieruchomość oznaczona nr 7 winna nawiązywać do istniejącej historycznej zabudowy. Stanowiące historyczną zabudowę budynki nr 5 i 11 są budynkami dwupiętrowymi, budynek na działce nr 7 jest budynkiem parterowym. Istnienie okien będących przedmiotem postępowania uniemożliwia realizację zabudowy nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, mającym na celu wprowadzenie ładu architektonicznego na tym obszarze miasta.

Oceny sprzeczności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym stanem prawnym nie może zmienić okoliczność, że zamurowanie spornych otworów okiennych, doprowadzi do sytuacji, w której lokal nr 1 przestanie spełniać wymogi aktualnie obowiązującego rozporządzenia - § 13, § 57 i 60 w zakresie nasłonecznienia i oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przedmiotowy lokal nie posiadał poprzednio okien od strony sąsiedniej działki, ich zamurowanie doprowadzi do stanu pierwotnego. W lokalu znajdują się okna w innych pomieszczeniach, w tym po przeciwnej i prostopadłej stronie budynku. Zapewnienie właściwego doświetlenia i nasłonecznienia lokalu może nastąpić poprzez wybicie okien z drugiej strony budynku w pokojach lub przebudowę układu pomieszczeń w lokalu.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegającego na braku pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na zamurowanie otworów okiennych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wskazał bowiem, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, zatem brak jest podstaw stawiania wymogu uzyskania pozwolenia konserwatora w sytuacji wykonywania robót w tym budynku. Obowiązek uzgodnienia z organem ochrony konserwatorskiej, przewidziany w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji w nim wskazanych czyli pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, w których inicjatorem podejmowania aktywności w zakresie robót budowlanych jest inwestor, a nie znajduje zastosowania w przypadku orzekania przez organ nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowlanych.

W sytuacji braku możliwości doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w ramach posiadanych kompetencji jest zobligowany orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakaz rozbiórki wykonanych robót budowlanych (doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) i nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem konserwatora zabytków.

Sąd stwierdził, że w dacie powstania obiektu przedmiotowe okna nie istniały. Wpis do ewidencji nastąpił w związku z walorami zabytkowymi obiektu wynikającymi z daty jego powstania i nie był powiązany z istnieniem w lokalu okien. Przywrócenie poprzedniego wyglądu ściany budynku poprzez zamurowanie otworów okiennych nie ma wpływu na istnienie walorów historycznych, ze względu na które budynek ten objęto ochroną w postaci wpisu do ewidencji zabytków.

Za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania. Brak udziału I. J. w postępowaniu przed organem I instancji nie uzasadnia uchylenia wydanej decyzji, bowiem to do strony postępowania pozbawionej możliwości udziału w postępowaniu należy inicjatywa składania wniosków w tym zakresie, jak i podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nadto Sąd ocenił jako prawidłowe uznanie za stronę postępowania A. J., gdyż zgodnie z odpisem z księgi wieczystej, znajdującym się w aktach administracyjnych organu II instancji, jest on współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położnej na granicy z budynkiem, w którym znajdują się okna będące przedmiotem postępowania, znajdującym się na działce nr [...].

G. S. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie;

1) § 13 oraz 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w związku z brakiem uwzględnienia, że na skutek zamurowania otworów okiennych oraz brakiem możliwości wykonania okien w innym miejscu pomieszczenia skarżącego nie będą miały właściwego oświetlenia dziennego,

2) art. 355 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym, poprzez brak ustalenia, że wykonanie prac budowlanych w postaci wybicia okien nie wymagało pozwolenia na budowę,

- naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie A. J. za stronę niniejszego postępowania,

2) art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego na skutek nieprawidłowego uznania, że wydanie decyzji przez organy inspekcji nadzoru budowlanego nie wymagało uprzedniego uzgodnienia ze strony konserwatora zabytków.

3) art. 134 P.p.s.a. na skutek braku zbadania sprawy w jej granicach poprzez brak ustalenia właściwego stanu faktycznego (terminu, kiedy zostały wykonane sporne okna oraz tego czy ściana, w której znajdują się okna, w momencie ich wybicia rzeczywiście znajdowała się na granicy działek), a tym samym i ustalenia właściwych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (a przede wszystkim tego czy rzeczywiście dla wykonania tych prac było niezbędne uzyskanie pozwolenia na budowę).

Z tych powodów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. i I. J. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek zostały one przytoczone nieprecyzyjnie i częściowo wadliwie.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a."). Wynika z nich, że skarżący kwestionuje przede wszystkim prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie, jako zgodnej z prawem, decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania subsumpcji pod właściwe normy prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne było zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez nakazanie skarżącemu doprowadzenie "mieszkania nr 1" do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych w pokojach w ścianie usytuowanej na granicy z działką budowlaną 34/1. Zasadnie skarżący zarzuca, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom organów i Sądu pierwszej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje w sposób jednoznaczny na wykonanie spornych otworów okiennych w warunkach samowoli budowlanej.

W rozpoznawanej sprawie przede wszystkim należy mieć na względzie, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy położony przy ul. [...] w [...], został wzniesiony na początku XX wieku (ok. 1904r.). Poza sporem pozostaje, że przedmiotowe otwory okienne w ścianie bocznej budynku zostały wykonane na późniejszym etapie użytkowania tego budynku. W realiach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należało ustalić, jaka w dacie wykonania otworów okiennych była sytuacja własnościowa, jaki był podział gruntów, czy taki jak obecnie, czy inny, czy sporny budynek pozostawał w granicy z działką sąsiednią, czy może położenie granicy uległo zmianie i czy ówcześnie obowiązujące przepisy zezwalały na realizację w tym budynku spornych otworów okiennych.

Podkreślenia wymaga, iż czas wykonania spornych otworów okiennych nie został w postępowaniu administracyjnym jednoznacznie ustalony i w toku postępowania pozostawał w istocie przedmiotem sporu. Zgodzić należy się z oceną Sądu pierwszej instancji, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjąć należało, w oparciu o zeznanie świadka R. S., że istniały one już w 1957r. Powyższa konstatacja nie jest jednak wystarczająca do określenia rzeczywistej daty ich wykonania, w stopniu dostatecznym dla zweryfikowania np. panujących wówczas stosunków własnościowych nieruchomości, na której posadowiony jest budynek oraz nieruchomości sąsiedniej oraz przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Z pewnością wadliwe było stanowisko organu odwoławczego, który uznał za wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, iż "można przyjąć, że przedmiotowe dwa okna powstały w latach 1945-1989". Uwzględniając nadto wskazywany w toku postępowania upływ czasu, zniszczenia wojenne, specyfikę okresu powojennego i odbudowy, sposobu zasiedlania nieruchomości położonych w centrach miast, organy winny z większą starannością i ostrożnością dokonywać wiążącego prawnie ustalenia istotnych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych. O ile bowiem, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego należałoby rozważać okres pomiędzy rokiem 1945 (w czasie II wojny światowej zniszczeniu uległ budynek sąsiedniej kamienicy) a 1957, to z pewnością brak podstaw do rozważania okresu po 1957 r.

W powyższym okresie, co zasadnie wskazały organy oraz Sąd pierwszej instancji, obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202 z póżn.zm.), jednak samo wskazanie przez organ art. 196 , art. 333 lit.a-c, i art. 334 lit. a i b, a przez Sąd na przepisy art. 196 i art. 333 lit. b tego rozporządzenia, nie jest wystarczające.

Z przepisów tych przede wszystkim nie wynika stan faktyczny oraz prawny nieruchomości w dacie realizacji otworów okiennych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania.

Przepis art. 196 ww. rozporządzenia, dotyczący murów ogniochronnych stanowił, że budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów (...), powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach. Uzależnione od uznania właściwej władzy było urządzanie w murze ogniochronnym otworów, zamurowanych szkłem drutowym, albo szklanymi cegłami (art. 198).

Zgodnie z art. 241 ust. 2 i 3 rozporządzenia, lokale przeznaczone na pobyt ludzi powinny być zaopatrzone w dostateczną ilość okien, wychodzących bezpośrednio na wolną przestrzeń a zapewniających wystarczający dopływ światła i należyte przewietrzanie odnośnych pomieszczeń. Łączna powierzchnia okien w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna wynosić co najmniej jedną dziesiątą część powierzchni podłogi, z wyjątkiem wypadków, przewidzianych w artykule 325.

Z kolei kwestię odległości budynków od granic i innych budynków regulował art. 277 rozporządzenia, stanowiąc, że nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej wskazanych odległości od granic sąsiadów, w tym dla budynków ogniotrwałych, posiadających od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi – 4 metry, a nieposiadające od strony granicy takich otworów – 3 metrów (ust. 1 lit. b i c). Trzeba również zaważyć, że stosownie do ustępu drugiego art. 277 wskazanego rozporządzenia przepisy ustępu pierwszego, a więc określające odległości od granic sąsiadów, nie będą stosowane, gdy prawnie będzie zapewnione niezabudowanie przyległej działki do odległości, wymaganych dla poszczególnych rodzajów budynków w myśl art. 279 i 280. Uregulowanie to wskazuje, że wyłączne powołanie przez organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów niniejszego rozporządzenia tylko w zakresie normatywnym, nie jest wystarczające.

Zgodnie z art. 332 rozporządzenia, na wykonanie robót, wyszczególnionych w artykułach 333 i 334, o ile roboty te nie dotyczą budynków państwowych, wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. Organ administracji pierwszej instancji, nie ustalił jednoznacznie okresu wykonania otworów okiennych i dowolnie przytaczał podstawy prawne regulujące te zagadnienia. Organ odwoławczy, również dokonał jedynie zarysowego określenia okresu wykonania przedmiotowych otworów, a nadto co do przepisów ww. rozporządzenia ograniczył się do zacytowania treści art. 333 lit. a-c oraz art. 334 lit. a i b, jak również później wprowadzonych norm prawnych, uchylając się od jednoznacznej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych w kontekście powyższych przepisów. Z kolei Sąd pierwszej instancji, bez dostatecznego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy w kontekście zastosowania normy prawa materialnego, ocenił jako prawidłowe stanowisko organu, że rozporządzenie wprowadzało wymóg uzyskania pozwolenia na realizację prac tego rodzaju, precyzując, że zgodnie z art. 333 lit. b wymagane było uzyskanie pozwolenia m.in. robót na: przebudowę, przeróbki i w ogóle takie zmiany wspomnianych istniejących budynków, przy których zostają zmieniane, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne tych budynków, bądź części, wpływające na bezpieczeństwo budynków od ognia lub stan zdrowotny, wreszcie, gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynków, ich części lub szczegółów architektonicznych. Powyższe stanowisko co do zasady nie budzi wątpliwości. W sytuacji jednakże, gdy jak to już zostało wskazane, organy nie ustaliły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy, w tym przeznaczenia przedmiotowego budynku oraz jego części, w jakim został on wzniesiony i ewentualnie czy np. przedmiotowe roboty nie były związane ze zmianą pierwotnego przeznaczenia lokalu, nie można także wykluczyć zastosowania w niniejszej sprawie lit. c art. 333 dotyczącej zmiany przeznaczenia istniejących budynków lub ich części, a w szczególności na przeróbkę na pomieszczenia dla pobytu ludzi takich lokali, które uprzednio miały inne przeznaczenie lub były budowane dla innego celu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie wszystkich powyższych, a zbagatelizowanych przez organy, z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W tym miejscy należy odnieść się do powiązanego z niniejszą kwestią, zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 355 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. przez niewłaściwe zastosowanie, poprzez brak ustalenia, że wykonanie prac w postaci wybicia okien nie wymagało pozwolenia na budowę. Uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego jednoznacznie wskazuje, że w istocie zmierza on do zakwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia, a nie prawa materialnego. W aspekcie podstawy materialnoprawnej tak sformułowany zarzut nie może odnieść zamierzonego przez jego autora skutku, tym bardziej, że poza wskazaniem polemizującego stanowiska, że budynek przy ul. [...], był budynkiem państwowym, w rozumieniu art. 355 rozporządzenia, nie przedstawiono w tym zakresie ani dowodów, ani uzasadnienia dla takiego stanowiska. Nadto zważyć przyjdzie, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący kasacyjnie, że nawet w sytuacji gdy na skutek uzupełnienia postępowania dowodowego zostało ustalone, że w dacie wykonania przedmiotowych otworów okiennych, ów budynek był budynkiem państwowym, nie oznacza to, że nie obowiązywały w przypadku takich robót przepisy rozporządzenia w zakresie odległości od budynków sąsiadów, czy też ochrony przeciwpożarowej. Z art. 332 w zw. z art. 355 wynika tylko to, że na wykonanie robót wymienionych w art. 333, a dotyczących budynków państwowych, nie było wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. Roboty te mogły być jednak wykonane tylko po sporządzeniu, względnie zatwierdzeniu odnośnych projektów przez właściwe władze. Należy to zatem odczytywać jako różnicę w trybie i formie, a nie dowolność w realizacji robót budowlanych, o których mowa w art. 333 rozporządzenia.

Uwzględniając datę wzniesienia budynku (ok 1904r.), jak również datę wykonania przedmiotowych robót budowlanych (w bliżej nieustalonym czasie pomiędzy rokiem 1945 a 1957), zwrócić należy uwagę, że w tym czasie obowiązujące przepisy nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania i archiwizowania dokumentacji prowadzonych robót budowlanych, w tym uzyskanych pozwoleń, dokonanych zgłoszeń. Obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, a więc również pozwolenia na budowę został wprowadzony dopiero przepisem art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Nieuprawniona jest zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocena, zarówno organów nadzoru budowlanego, jak również Sądu pierwszej instancji, że brak możliwości ustalenia czy na wykonanie przedmiotowych robót inwestor uzyskał stosowne zezwolenie, skutkuje uznaniem, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Trzeba zauważyć, że w gruncie rzeczy organy nie wskazały kiedy nastąpiło wykonanie przedmiotowych dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...], obecnie na granicy z sąsiednią nieruchomością oznaczoną nr [...]. Nie wskazały także wprost jakie przepisy, obowiązujące w dacie ewentualnego wykucia otworów okiennych, tą kwestię regulowały. W szczególności czy na tym terenie obowiązywał szczegółowy lub ogólny plan zagospodarowania i jakie były jego ustalenia dla tego terenu. Wobec treści art. 196 i art. 277 rozporządzenia konieczne jest niewątpliwie ustalenie statusu, przeznaczenia przedmiotowego budynku, a w szczególności lokalu, w którym wykonano przedmiotowe otwory okienne, przebiegu granic w tym czasie oraz tego czy wówczas budynek w ogóle znajdował się "przy granicy sąsiadów" lub w jakiej od niej odległości. Niewątpliwie bowiem ustalenie, że w dacie wykonania spornych robót budowlanych przedmiotowy budynek stanowił własność tego samego podmiotu, co obecna działka nr [...], może mieć zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wymienienie wszystkich aktów prawnych, w których unormowano sytuowanie ścian z otworami okiennymi względem granic z działką sąsiednią stanowi jedynie wybieg mający zatuszować brak precyzyjnych ustaleń faktycznych i nie może zostać uznane za prawidłowe stosowanie prawa materialnego.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jego przepisy mają zastosowanie "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem art. 207 § 2". W rozpoznawanej sprawie nie wykazano spełnienia żadnej z przesłanek zastosowania rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organy nie wykazały również, że istnienie otworów okiennych powoduje naruszenie przepisów rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz oświetlenia awaryjnego w sposób zagrażający życiu ludzkiemu, co uzasadniłoby zastosowanie przepisów rozporządzenia do użytkowanego istniejącego budynku stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 414/13 LEX nr 1779343).

Za skuteczny należy wobec powyższego uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a (mimo, iż w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano jednostki redakcyjnej tekstu prawnego), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 roku, sygn. akt II SA 915/97, publ. OSP 1999/4/79, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Kraków 2005, s. 319). Z drugiej strony - Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, jest obowiązany zarzuty i wnioski te oraz podstawę prawną skargi rozważyć (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2005 roku, sygn. akt OSK 1862/04, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonego aktu przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji nie ujawniła wskazanych wyżej uchybień postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2014r. Wobec tego kontrola legalności zaskarżonej decyzji jako niepełna nie czyni zadość dyspozycji art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 1 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, przedwczesnym czyni rozważania związane z zastosowaniem w sprawie § 13 i § 57 tego rozporządzenia, w zakresie możliwych sposobów zapewnienia w lokalu mieszkalnym skarżącego wymaganych tymi przepisami warunków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, określonego jako naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez uznanie Andrzeja Jachimowicza, za stronę postępowania, należy uznać go za zasadny, czyniąc jednocześnie zastrzeżenie, że art. 28 K.p.a., mimo iż usytuowany w ustawie regulującej zasadniczo zagadnienia proceduralne, jest przepisem prawa materialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie jednolicie wiąże się kwestię uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony z koniecznością wykazania własnego interesu prawnego, wyznaczonego granicami wynikającymi nie tylko z przepisu art. 28 K.p.a., ale i z konkretnego przepisu prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2188/99, stwierdził, że interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w takim wypadku do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. W orzecznictwie przyjęto, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 niepubl.).

Podobnie w wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83 (niepubl.) stwierdzono, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dodać trzeba, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia czy podmiot żądający wszczęcia postępowania ma w tym interes prawny, jak również ustalenie kręgu stron uprawnionych do udziału w tym postępowaniu. Regulacja taka w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 K.p.a., wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) nie tylko z urzędu, ale również na wniosek właściciela działki sąsiedniej. Skoro zaś właściciel działki sąsiedniej do terenu inwestycji może mieć, co do zasady, w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) przymiot strony, czyli prawo do ustalenia, czy nie zostały naruszone jego prawa samowolną inwestycją, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w takiej sytuacji wszczęcie postępowania i wyjaśnienie okoliczności sprawy, także w tym zakresie, czy wnioskodawca ma wywodzony z konkretnych przepisów materialnoprawnych interes prawny w danej indywidualnej sprawie.

Nawet w sytuacji, gdy inicjatywa wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego pochodzi od podmiotu, co do którego okaże się, że nie posiada w tym zakresie własnej legitymacji prawnej, nie oznacza to, że postępowanie właściwego organu nadzoru budowlanego staje się niejako "automatycznie" bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W takim bowiem przypadku organ z urzędu zobligowany jest, w ramach własnych kompetencji, prowadzić postępowanie administracyjne celem zweryfikowania, czy istnieją podstawy do władczej ingerencji, na podstawie właściwych przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organy administracyjne w niniejszej sprawie, jak również przez Sąd pierwszej instancji ocena, że A. J. oraz jego żona I. J., posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie legalności wykonania dwóch otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku (w lokalu nr 1, stanowiącym własność skarżącego) posadowionego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w części jednak w której nieruchomość graniczy wyłącznie z działką nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], nie jest prawidłowa.

W okolicznościach sprawy niesporne pozostaje, że w dacie orzekania przez organy oraz Sąd pierwszej instancji, co potwierdził A. J. w swoich pismach oraz na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym nie dysponował on żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, w ścianie w granicy z którą wykonane zostały przedmiotowe otwory okienne, na wysokości pierwszej kondygnacji budynku na działce nr 23. A. J. wraz z żoną pozostawali współwłaścicielami zabudowanej budynkiem usługowym nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], która także graniczy bezpośrednio z działką nr 23, ale jedynie do granic z działką nr [...].

W prowadzonym postępowaniu A.J. nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów świadczących, iż dysponuje tytułem prawnorzeczowym będąc jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, lub też innym tytułem prawnym pozywającym mu, przykładowo na zabudowę lub inne zagospodarowanie nieruchomości, na którą oddziałuje wykonanie przedmiotowych okien w ścianie znajdującej się na granicy z działką nr [...]. Tylko z tego faktu skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w niniejszym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w tym legitymację do wystąpienia z żądaniem zamurowania tychże otworów okiennych. Podkreślenia wymaga, iż sporne otwory okienne nie znajdują się na tej części ściany budynku na działce nr [...], w której graniczy on z nieruchomością, do której tytułem prawnym dysponowali małżonkowie J.

Nie budzi wątpliwości, że z uwagi na wielkość, usytuowanie i sposób zabudowy własnej nieruchomości, sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] oraz warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu, określone w obowiązującym w dacie orzekania przez organy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego [...] z otaczającym śródmieściem w [...] uchwalonego uchwałą nr XXIX.187.2012 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 listopada 2012r. (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego poz. 212 z 21.11.2012r.), A. J. jest w dużym stopniu zainteresowany w tym, aby ściana sąsiedniego budynku na całej jego długości pozostawała ścianą bez otworów okiennych. Z uwagi na przyszłe własne plany inwestycyjne, umożliwiłoby to ewentualną rozbudowę, czy też przebudowę budynku na stanowiącej jego własność nieruchomości (działka nr ...) wzdłuż granicy z działką nr [...], bowiem umożliwia to, a nawet preferuje, plan miejscowy. Stanowi to jednak wyłącznie o interesie faktycznym A.J. w niniejszej sprawie administracyjnej, która co zasadnie wywodzi skarżący, nie dotyczy ani jego interesu prawnego ani obowiązku. Same bowiem przepisy planu miejscowego określające możliwy sposób zabudowy i zagospodarowania danego terenu, nie stanowią źródła prawa dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane.

Wbrew jednak oczekiwaniu skarżącego, powyższe naruszenie przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji prawa materialnego - art. 28 K.p.a., pozostaje bez wpływu na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, jak również administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Jak wyżej wywiedziono, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest z urzędu prowadzić postępowanie w trybie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego, a nadto zarówno postępowanie odwoławcze, jak również postępowanie przed sądem administracyjnym toczyło się z inicjatywy skarżącego kasacyjnie. Powyższa ocena, może mieć oczywiście wpływ na status małżonków J. w dalszym postępowaniu administracyjnym.

Należy również stwierdzić, iż znajduje usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek także został nieprecyzyjnie sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 39 ust. 3 (jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, omyłkowo określony jako "art. 36 ust. 3") Prawa budowlanego, które strona skarżąca kasacyjnie w istocie upatruje w błędnej wykładni prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że wydanie przez organy nadzory budowlanego decyzji, w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie wymagało współdziałania z właściwym konserwatorem zabytków w określonej przepisami prawa formie. Zdaniem skarżącego, brak wypowiedzenia się w sprawie konserwatora zabytków, stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego wynik.

W uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegający na braku pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na zamurowanie otworów okiennych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym, a z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też z przepisów Prawa budowlanego, nie można domniemywać objęcia tą regulacją również obiektów budowlanych objętych inną formą ochrony zabytków, jak ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy wpis do gminnej ewidencji zabytków. Przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, zatem brak jest podstaw stawiania wymogu uzyskania pozwolenia konserwatora w sytuacji wykonywania robót w tym budynku.

Wskazując nadto na treść art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego Sąd zważył, że dotyczy on "wyłącznie przypadków w nim określonych, a więc pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego". Wymóg uzyskania uzgodnienia dotyczy przypadku wykonywania przez inwestora robót budowlanych. Obowiązek uzgodnienia z organem ochrony konserwatorskiej aktualizuje się w sytuacjach, w których inicjatorem podejmowania aktywności w zakresie robót budowlanych jest inwestor. Nie znajduje on natomiast zastosowania w przypadku orzekania przez organ nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowlanych.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że w sytuacji braku możliwości doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w ramach posiadanych kompetencji jest zobligowany orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakaz rozbiórki wykonanych robót budowlanych i nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem konserwatora zabytków.

Powyższego stanowiska nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, albowiem oparte jest ono na błędnej wykładni, przywołanych przez Sąd pierwszej instancji wybiórczo przepisów prawa. Skutkowało to zaakceptowaniem odstąpienia przez organy od wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego i dokonaniem na tej podstawie również błędnych ustaleń w tym zakresie przez Sąd.

Zważyć przyjdzie, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z treści wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego [...] z otaczającym śródmieściem w [...] uchwalonego uchwałą nr XXIX.187.2012 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 listopada 2012r. wynika, że teren na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...], to teren zabudowy usługowo mieszkaniowej (UM) w ścisłym historycznym centrum miasta [...]. Jak wynika wprost z zapisu § 7 ust. 1 powyższego aktu prawa miejscowego, w obszarze objętym ustaleniami planu występują obiekty oraz obszary wpisane do rejestru zabytków wojewódzkiego konserwatora zabytków, oznaczone na rysunku planu odpowiednim symbolem graficznym, w tym Układ urbanistyczny miasta [...] – nr rejestru zabytków województwa pomorskiego 386 (pkt 2). Zgodnie z ust. 2 § 7 dla obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków wojewódzkiego konserwatora zabytków ustalono, że wszelkie roboty budowlane (...) podejmowanie wszelkich działań mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany, wymagają uzgodnienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Nadto, w § 7 ust. 6 pkt 5 planu miejscowego, wśród występujących w jego obszarze obiektów o wartościach kulturowych (oznaczonych na rysunku planu) chronionych jego ustaleniami, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, w tym wskazanych do ochrony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, prawodawca lokalny wskazał wprost budynek mieszkalno-usługowy – ul. [...]. Dalej karta 36 pkt 1 ustalenia dla terenu 50.UM i 51.UM w pkt 4 lit. a stanowi, że teren znajduje się w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego – układ urbanistyczny miasta [...] – w granicach terenu obowiązują ustalenia dla obszaru zgodnie z § 7 ust. 2. W lit. d wskazuje, że w granicach terenu 50.MU znajdują się budynki objęte ochroną wpisane do gminnej ewidencji zabytków, w tym zlokalizowany przy ul. [...] – ustalenia dla obiektu zgodnie z § 7 ust. 7.

Porównując zapisy części tekstowej powyższego planu miejscowego, z oznaczeniami w części graficznej, aczkolwiek nie ustalił tego wprost ani organ administracji ani Sąd pierwszej instancji, należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy przy ul. [...] jest nie tylko obiektem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, lecz co bardziej istotne, znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków województwa pomorskiego (nr 386) jako układ urbanistyczny miasta [...]. Okoliczność ta jednak wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, na podstawie stosownych dokumentów, w szczególności decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zgodnie z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formami ochrony zabytków są między innymi wpis do rejestru zabytków oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...). Po myśl art. 9 ust. 1 ww. ustawy, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych (ust.3).

Z kolei, zgodnie z art. 21 ww. ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Po myśli art. 22 ust. 5 w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z przywołanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 36 ust. 1 ww. ustawy wynika jednoznacznie, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie wszelkich prac konserwatorskich, restauracyjnych lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (pkt 1), a także wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku (pkt 2).

Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, przepisy tej ustawy, nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto zgodnie z art. 39 ust. 1 P.b. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga uzyskania decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (ust. 2). W stosunku natomiast do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3). Przy czym w ust. 4 zastrzeżono, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Błędne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w ramach posiadanych kompetencji jest zobligowany orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tego Prawa nakaz rozbiórki wykonanych robót budowlanych (doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) i nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem konserwatora zabytków. Przeciwnie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w ramach przedmiotowego postępowania zamierza wydać nakaz wykonania robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada samodzielnych kompetencji, do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest bowiem w takim przypadku, bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przy czym wbrew zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji ścieśniającej językowej wykładni art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek taki dotyczy nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, lecz także innych postępowań prowadzonych w trybie ustawy Prawo budowane, w tym postepowania legalizacyjnego i naprawczego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacjach wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenie, czy też niezgodnie z jego treścią ewentualne postępowanie naprawcze i wydana w jego następstwie decyzja nakazująca wykonanie konkretnych robót budowlanych czy to rozbiórkowych, doprowadzić ma do sytuacji zgodnej z prawem i niekiedy zastąpić ma pierwotne pozwolenie. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11 w którym wskazano, iż stwierdzając, że skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 153/09, z 14 stycznia 2016r., sygn. II OSK 1157/14, z 8 grudnia 2016r. sygn. II OSK 676/15, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. II OSK 2152/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynki wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Analogicznie należy odnieść to do obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, gdzie w postępowaniu legalizacyjnym wymagane jest dokonanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy że, kwestia czy przedmiotowy obiekt znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – co w konsekwencji wymagałoby decyzji konserwatorskiej w toczącym się postępowaniu zmierzającym do legalizacji wykonanym w nim prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę a dokonanych bez zachowania tego wymogu – nie zostały wyjaśnione. Niewątpliwie znajduje się on jednak w gminnej ewidencji zabytków. Podkreślić nadto należy, że wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, jak wynika z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z prawnych form ochrony zabytków, zatem stanowią obowiązujące na danym terenie powszechnie normy prawne.

Z tych przyczyn, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności czy wykonanie przedmiotowych otworów okiennych nastąpiło w warunkach określonych w art. 50 Prawa budowlanego, ponownie zweryfikować krąg stron postępowania, w decyzji precyzyjnie określić przedmiot prowadzonego postępowania i rozważyć celowość prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz uwzględnić wymaganą formę współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi NSA, na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania za obie instancje.