Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 575/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
Hasła tematyczne: Paszporty
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17, art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 758
law: Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling po rozpoznaniu na rozprawie 20 września 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania paszportu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z [...]listopada 2020r., Nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Pana M. M. (określanego dalej jako Strona, Skarżący) decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tekst jedn. - Dz.U. z 2020 r., poz. 617), w związku z art. 34 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. - Prawo konsularne (tekst jedn. - Dz.U. z 2020 r., poz. 195), po rozpatrzeniu odwołania Pana M. M., od decyzji Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania paszportu tymczasowego, utrzymał w mocy decyzję Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z dnia [...] listopada 2020 r.

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu 19 listopada 2020 r. Pan M. M. złożył w Konsulacie RP w [...] wniosek o wydanie paszportu tymczasowego. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania paszportu tymczasowego ustalono, że wobec wymienionego w Centralnej Ewidencji Wydanych i Unieważnionych Dokumentów Paszportowych (dalej CEWiUDP) widnieje adnotacja: "wniosek o odmowę wydania lub unieważnienie paszportu". Konsul RP w [...] zwrócił się do organu paszportowego w Polsce, który dokonał powyższego zapisu w CEWiUDP o udzielenie informacji czy wniosek o odmowę wydania/unieważnienie paszportu pozostaje aktualny.

[...] Urząd Wojewódzki pismem z 17 listopada 2020 r., a następnie z 25 listopada 2020 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...], z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie tego wniosku. W dniu 25 listopada 2020 r. do Konsulatu wpłynęła, za pośrednictwem [...] Urzędu Wojewódzkiego odpowiedź z Sądu Rejonowego w [...], w której potwierdzono aktualność wniosku o odmowę wydania paszportu Panu M. M..

Powołując się na powyższe ustalenia, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Konsul RP w [...] odmówił wydania paszportu tymczasowego Panu M. M.. W rozpatrywanej sprawie organ paszportowy uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o dokumentach paszportowych, zgodnie z którym wydania dokumentu paszportowego odmawia się na wniosek sądu prowadzącego przeciwko osobie ubiegającej się o dokument paszportowy postępowanie w sprawie karnej lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, postępowanie w sprawie nieletniego lub prowadzącego postępowanie cywilne.

W odwołaniu, złożonym z zachowaniem terminu Pan M. M. wskazał, iż od 2006 r. na stałe przebywa i pracuje w [...] i nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość, ponieważ nie posiada ani paszportu, ani dowodu osobistego. Nadto Skarżący wyjaśnił, iż decyzją Wojewody [...] Nr [...] na wniosek Sądu Rejonowego w [...] unieważniony został jego 10-letni dokument paszportowy, wydany przez Konsula RP w [...]. Pan M. M. podkreślił, iż odmawiając mu wydania tymczasowego dokumentu podróży jak i paszportu 10-ietniego, złamane zostały jego prawa obywatelskie zawarte w art. 32 Konstytucji RP. Obecnie nie jest w stanie odnowić wymaganych lokalnie dokumentów (prawo jazdy, paszporty dzieci i inne). Skarżący wniósł o unieważnienie decyzji odmownej i wydanie mu paszportu tymczasowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując odwołanie, przytoczył art. 43 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych, zgodnie z którym, paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczy pospolitej Polskiej wydaje i odmawia ich wydania wojewoda, do którego wpłynął wniosek o wydanie dokumentu paszportowego, a za granicą – konsul. Nadto wskazał, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i konsulów, w zakresie wskazanym w ustawie, a dotyczący m paszportów i paszportów tymczasowych (art. 42 ust. 3 ustawy).

Dalej Minister wywodził, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, dopuszcza się możliwość wydania przez konsula paszportu tymczasowego, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wydania dokumentu. Konsul może wydać paszport tymczasowy z zastrzeżeniem, iż o jego wydaniu informuje organ wnioskujący. Zwracając uwagę na konstrukcję przepisów organ zauważył, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o dokumentach paszportowych, organ paszportowy nie działa według własnego uznania, ale obligatoryjnie odmawia wydania dokumentu paszportowego na wniosek sądu prowadzącego przeciwko osobie ubiegającej się o dokument paszportowy postępowanie w sprawie karnej lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, postępowanie w sprawie nieletniego lub prowadzącego postępowanie cywilne. Podejmując decyzję o odmowie wydania dokumentu paszportowego, organ paszportowy bada jedynie przesłanki formalne, a zatem czy wniosek sporządził uprawniony organ oraz czy w sprawie toczy się postępowanie, do którego odwołuje się przepis prawa. Organ paszportowy związany jest treścią wniosku uprawnianego podmiotu; nie jest władny do rozpatrywania wniosku pod względem merytorycznym, tj. co do jego celowości i zasadności. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o odmowę wydania dokumentu paszportowego w toku prowadzonego postępowania należy do kompetencji organu dokonującego oceny, czy w danej sprawie zachodzi taka konieczność i decyduje na jakim etapie postępowania wystąpić z takim wnioskiem.

W związku z powyższym Minister uznał, iż Konsul RP w [...] dokonał w zaskarżonej decyzji prawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego do powołanego wyżej przepisu. W dniu wydania zaskarżonej decyzji zachodziły przesłanki do podjęcia przez organ paszportowy I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania Panu M. M. paszportu tymczasowego.

Rozpatrując odwołanie Pana M. M. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku o odmowę wydania dokumentu paszportowego ww. W odpowiedzi na powyższe Sąd Rejonowy w [...] przesłał do organu dokumenty potwierdzające aktualność przesłanek do odmowy wydania paszportu Panu M. M., tj.: wniosek z [...] sierpnia 2014 r. o unieważnienie dokumentu paszportowego oraz zarządzenie z [...] czerwca 2019 r. Sędziego Sądu Rejonowego w [...], który zarządził wobec Pana M. M. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o dokumentach paszportowych zwrócić się z wnioskiem do właściwego organu paszportowego o unieważnienie dokumentu paszportowego i odmowę wydania dokumentu paszportowego.

Przechodząc do rozpatrywania podniesionych w odwołaniu zarzutów, naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odmówienie wydania dokumentu paszportowego, a co za tym idzie nierówne traktowanie, w ocenie organu odwoławczego, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 ustawy o dokumentach paszportowych, prawo do otrzymania paszportu przysługuje każdemu obywatelowi RP. Jednocześnie przepis ten wskazuje, iż obywatel może być pozbawiony tego prawa, bądź też prawo do otrzymania paszportu może być ograniczone, na podstawie szczegółowych przepisów. Wydanie decyzji ograniczającej prawo Pana M. M. do posiadania paszportu zostało oparte na przepisach ustawy o dokumentach paszportowych.

Ponadto odwołując się do zarzutów podniesionych przez Pana M. M. należy podkreślić, iż żadna decyzja administracyjna, nie pozbawia obywatela paszportu "na zawsze". W chwili gdy ustąpią ustawowe przyczyny uzasadniające odmowę wydania paszportu, na wniosek Pana M. M., organ paszportowy będzie mógł wydać nowy dokument paszportowy.

W ocenie organu odwoławczego podniesione w odwołaniu zarzuty, nie zasługują na uwzględnienie i brak jest podstaw prawnych do zmiany lub wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji.

W skardze wywiedzionej w dniu 14 marca 2021 r. do WSA w Warszawie Pan M. M. wskazał, iż decyzja Ministra, uniemożliwia mu potwierdzenie polskiego obywatelstwa oraz tożsamości w [...]. Skarżący podkreślił, iż w [...] przebywa na stałe i nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość, co powoduje, iż naruszone zostają jego prawa konstytucyjne, międzynarodowe prawo paszportowe oraz uprawnienia wynikające z Traktatu o Unii Europejskiej. Zaskarżona decyzja pozbawia go praw publicznych oraz uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie w społeczeństwie. Ponadto, Pan M. M. podkreślił, iż w trakcie trwania postępowania o wydanie paszportu, przekazał Konsulowi RP kopię wyroku z 2004 r. (sygn. akt SWK 1125/04), skazującego go na 20 godzin prac społecznych w okresie do 6 miesięcy i karę grzywny, zamienionych później na karę trzech miesięcy pozbawienia wolności. Zdaniem Skarżącego wyrok ten uległ przedawnieniu, a jednocześnie nie ograniczał praw obywatelskich.

Podkreślił, że powyższe decyzje uniemożliwiają mi potwierdzenie mojego polskiego obywatelstwa oraz tożsamości mojej osoby do władz w [...], kraju w którym żyję i pracuje od 2006 r. oraz wymaganą przez władze [...] w ramach [...], w związku wyjściem [...] z Unii Europejskiej. Argumentował, że z uwagi na fakt, iż nie posiada również dowodu osobistego odmowa wydania paszportu stawia Skarżącego w sytuacji braku możliwości identyfikacji mojej osoby oraz mojego polskiego obywatelstwa do władz i administracji [...] jak i jakiegokolwiek innego kraju. Dowodu osobistego w nowej plastikowej formie nigdy nie miał wyrobionego, z uwagi na wczesną emigrację z Polski. O fakcie tym jest poinformowany Konsul w [...] i MSWiA. W chwili obecnej po wyjściu [...] z EU dokument paszportowy jest jedyną formą potwierdzenia mojej tożsamości oraz polskiego obywatelstwa. Wymagany jest też w każdym procesie administracyjnym oraz w sytuacjach życiowych zarówno Skarżącego, jak i jego dzieci które nie posiadają polskiego obywatelstwa a [...], tj. kraju w którym do aktualizacji dokumentów paszportowych wymagane jest stawiennictwo obydwu rodziców wraz z dokumentami tożsamości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Skarga okazała się zasadna, zarówno z powodów materialnych, jak procesowych.

II. Przedmiotem skargi wywiedzionej przez Pana M. M. jest decyzja z dnia [...] lutego 2021 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz art. 42 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, po rozpatrzeniu odwołania Pana M. M., od decyzji Konsula Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...] z [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania paszportu tymczasowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

III. Organy motywowały w uzasadnieniach, że decyzje odpowiadają treści art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o dokumentach paszportowych, zgodnie z którym wydania dokumentu paszportowego odmawia się na wniosek sądu prowadzącego przeciwko osobie ubiegającej się o dokument paszportowy postępowanie w sprawie karnej lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, postępowanie w sprawie nieletniego lub prowadzącego postępowanie cywilne.

Pominęły jednak fakt, że art. 17 składa się z dwóch ustępów, a relewantnym dla stanu faktycznego sprawy jest art. 17 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych, stosownie do którego w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, dopuszcza się możliwość wydania przez konsula paszportu tymczasowego, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wydania dokumentu. Konsul może wydać paszport tymczasowy z zastrzeżeniem, iż o jego wydaniu informuje organ wnioskujący.

Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej subsumcji wyraża się zaś w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie do ustalonego stanu faktycznego nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej (por. NSA w wyrokach z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1285/18, 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 434/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W ocenie Sądu organy dokonały błędnej subsumcji, tj. ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający niewłaściwej normie prawnej (art. 17 ust. 1 ustawy), a jednocześnie nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w odpowiedniej normie prawnej (art. 17 ust. 2 ustawy).

Za podstawowe więc kryterium dla oceny, czy doszło do błędnej subsumcji należy uznac okoliczności sprawy. Odnosząc się zatem do zakresu zastosowania art. 17 ust. 2 ustawy należy zaznaczyć, że przedmiotowy zakres tego przepisu wyznacza sformułowanie "paszport tymczasowy", a zatem ten rodzaj dokumentu, o który ubiegał się Skarżący. Dalej w sposób nienasuwający wątpliwości ustawodawca wskazał, że dopuszcza się możliwość wydania paszportu tymczasowego, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wydania dokumentu.

Normę z art. 17 ust. 2 ustawy należy zatem odczytywać jako lex specialis, w stosunku do art. 17 ust. 1, odnoszącego się do przypadków odmowy wydania na wniosek sądu prowadzącego przeciwko osobie ubiegającej się o dokument paszportowy postępowanie w sprawie karnej lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe, postępowanie w sprawie nieletniego lub prowadzącego postępowanie cywilne. Wzajemna relacja tych przepisów wymusza – zgodnie z regułami wykładni – przyznanie pierwszeństwa zastosowania art. 17 ust. 2 ustawy, jako przepisowi bliższemu stanowi faktycznemu. Powoływanie się organów wyłącznie na normę wyprowadzoną z art. 17 ust. 1 ustawy jest ponadto niezgodne z wynikiem wykładni językowej i nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy, w którym po pierwsze Skarżący wnioskował o wydanie paszportu tymczasowego, po drugie domagał się tego "pomimo istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wydania dokumentu", na które organ się powoływał. Oba zatem wyznaczniki treści normy z art. 17 ust. 2 ustawy zostały w stanie faktycznym spełnione. Ukierunkować powinno to organ na prowadzenie postępowania właśnie na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy, a nie li tylko odwołanie do art. 17 ust. 1 ustawy, do czego organy w sposób wadliwie zawężający się ograniczyły, nie przechodząc na normę szczególną, odpowiadającą okolicznościom sprawy.

Spowodowało to jej rozpatrzenie na podstawie przepisu, nie będącego właściwym do jego zastosowania.

Dodatkowo za takim wnioskiem przemawia kryterium umożliwiające wydanie paszportu tymczasowego, tj. przypadek uzasadniony ważnym interesem osoby ubiegającej się o dokument paszportowy. Istotne życiowe względy, które – w ocenie Sądu – organ powinien potraktować jako ważny interes osoby ubiegającej się o dokument paszportowy konsekwentnie przedstawiał Skarżący zarówno w toku postępowania oraz w skardze. Mianowicie wyjaśnił, iż od 2006 r. na stałe przebywa i pracuje w [...] i nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość, ponieważ nie posiada ani paszportu, ani dowodu osobistego. Decyzją Wojewody [...] Nr [...], na wniosek Sądu Rejonowego w [...] unieważniony został jego 10-letni dokument paszportowy, wydany przez Konsula RP w [...]. Nadto Pan M. M. podkreślił, iż odmowa wydania tymczasowego dokumentu podróży oraz paszportu 10-letniego, powoduje, że nie jest w stanie odnowić wymaganych lokalnie dokumentów (prawo jazdy, paszporty dzieci i inne). Brak jest podstaw, by uznać, że powołane względy nie wyrażają interesu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy. Nie sposób również stwierdzić, że odmowa posiadania dokumentu umożliwiającego funkcjonowanie zarówno Skarżącemu, jak i jego rodzinie należy do kategorii spraw nieistotnych. Wniosek przeciwny byłby sprzeczny z art. 4 ustawy, odnoszącym się do znaczenia dokumentu paszportowego, zgodnie z którym dokument paszportowy uprawnia do przekraczania granicy i pobytu za granicą oraz poświadcza obywatelstwo polskie, a także tożsamość osoby w nim wskazanej w zakresie danych, jakie ten dokument zawiera.

Nadto z normatywnej treści art. 17 ust. 2 ustawy nie wynika, co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji, aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji wydania paszportu tymczasowego, mimo istnienia przesłanek do jego wydania, należało ograniczać.

Uznanie za nieprawidłowe stanowiska, że wniosek o niewydawanie dokumentu paszportowego zawsze blokuje wydanie paszportu poparte jest ponadto brzmieniem ostatniego zdania art. 17 ust. 2 ustawy, zgodnie którym o wydaniu paszportu tymczasowego konsul informuje organ, który wystąpił z wnioskiem o niewydawanie dokumentu paszportowego. Wnosić zatem w uprawniony sposób można o dopuszczonym rzez ustawodawcę "dwugłosie" rozstrzygnięć organów, tj. możliwości wydania paszportu tymczasowego w sytuacji wnioskowania przez inny organ o jego niewdanie. Sam fakt wnioskowania o niewydanie paszportu nie jest zatem – wbrew twierdzeniom sformułowanym w uzasadnieniach decyzji obu instancji – wystarczający do rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów błędne jest stanowisko organu, który stwierdził, że "co prawda każdy obywatel ma prawo do otrzymania paszportu, jednakże pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić w przypadkach przewidzianych w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 3). Na taką sytuację wskazuje właśnie m.in. art. 17 tej ustawy. Wydanie zatem przez organ decyzji w zgodzie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o dokumentach paszportowych nie może być traktowane jako ograniczenie skarżącemu praw publicznych i obywatelskich".

IV. Jeżeli więc rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania paszportu ma charakter wtórny w relacji do zasadniczego rozstrzygnięcia przez sąd karny, to organ nie mógł się nie odnieść do zatarcia, na które powoływał się Skarżący. W ocenie Sądu nie mógł również pominąć kwestii celu tego przepisu. Otóż zgodnie z art. 277 § 1 Kodeksu postępowania karnego w razie uzasadnionej obawy ucieczki można zastosować w charakterze środka zapobiegawczego zakaz opuszczania przez oskarżonego kraju, który może być połączony z zatrzymaniem mu paszportu lub innego dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy albo z zakazem wydania takiego dokumentu. Zakaz opuszczania kraju jako jeden z nielicznych środków zapobiegawczych ma własną, samodzielną przesłankę szczególną. Może być on stosowany tylko w sytuacji ucieczki oskarżonego poza granice kraju, co ma na celu doprowadzenie do końca procesu i wyegzekwowania ewentualnej kary. W sytuacji zatarcia skazania ta szczególna, jedyna przesłanka odpada, tym bardziej, że Skarżący od wielu lat przebywa za granicą. Zdaniem Sądu organ rozpatrując sprawę w jej całokształcie powinien był rozważyć, choćby w ramach ważnego interesu strony czy istotnie utrzymane są względy przemawiające za odmową paszportu. Wykładnia systemowa nie może pomijać okoliczności, że – jak zasadnie wskazuje przy tym L. Wilk, że z chwilą zatarcia skazania: 1) wpis o skazaniu podlega usunięciu z Krajowego Rejestru Karnego bez wniosku skazanego; 2) usunięcie wpisu z rejestru jest czynnością techniczną o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym; 3) wykreślenie danych o skazaniu z innych dokumentów i akt nie następuje z urzędu, ale skazany ma prawo do domagania się usunięcia takich danych (zob. L. Wilk, [w:] Kodeks karny. Komentarz, M. Filar (red.), LEX 2016, Komentarz do art. 106 K.k.).

Na marginesie Sąd wskazuje, że instytucja zatarcia służy niewątpliwie realizacji zasady humanitaryzmu i poszanowania godności człowieka. Szczególnie istotna jest druga ze wskazanych zasad (ta ogólniejsza i obejmująca swym zakresem także pierwszą z zasad), wszak – zgodnie z wolą ustrojodawcy – przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka oraz obywatela, jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 30 Konstytucji RP). Jak wskazuje prof. hab. Katarzyna Dudka prof. nadz. IWS, w opracowaniu "Stosowanie nieizolacyjnych środków zapobiegawczych w praktyce organów wymiaru sprawiedliwości", Warszawa 2011, instytucja zatarcia skazania jest tymczasem z perspektywy tej zasady wręcz niezbędna, bowiem nieskończenie długie przechowywanie danych o skazaniu sprawcy (a więc brak instytucji zatarcia skazania) i brak możliwości skorzystania z prawa do uregulowania swojego statusu świadczyłoby o przedmiotowym, a nie podmiotowym traktowaniu człowieka, rodząc pytanie na tle okoliczności rozpatrywanej sprawy o systemowe wykroczenie poza cel środka zapobiegawczego zastosowanego wobec Skarżącego.

Powyższe rozważania, dotyczące kwestii karnych Sąd zamiesił z uwagi na możliwość odmiennej oceny sytuacji dopuszczalności wydania paszportu od organu wnioskującego (w okolicznościach sprawy – od sądu rejonowego, który wydał zarządzenie o zabezpieczaniu), tj. dopuszczonym rzez ustawodawcę "dwugłosie" rozstrzygnięć organów, w postaci możliwości wydania paszportu tymczasowego w sytuacji wnioskowania przez inny organ o jego niewdanie (o czym była mowa w pkt III uzasadnienia).

Nadto Sąd zaznacza, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. W każdej zatem sytuacji, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (por. np. postanowienia NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07, wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/98, z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1766/08, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wykładnia dokonana przez organ nie odpowiada wykładni celowościowej.

V. Zaskarżona decyzja nie odpowiada ponadto wynikom wykładni celowościowej, bowiem z art. 3 ustawy wynika ogólna zasada, że każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu. Pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Z normy tej należy wywieść dyrektywę interpretacyjną przy stosowaniu rzez organy innych przepisów tej ustawy, oznaczającą traktowanie wydania paszportu jako prawa wnioskującego, a wyjątków jako niepodlegających wykładni rozszerzającej, zgodnie z ogólną zasadą interpretacyjną dotyczącą stosowania wyjątków. Co więcej "ważny interes" z art. 17 ust. 2 ustawy, oznacza, iż mamy do czynienia z sytuacją tzw. uznania administracyjnego, która upoważnia organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi, a zatem z art. 3 ustawy.

VI. Ponadto organ powinien wziąć pod uwagę dyrektywy interpretacyjne, wynikające z Konstytucji. Organy winny dążyć do zachowania proporcjonalności, która nie jest wskazaniem wyłącznie dla ustawodawcy, lecz odgrywa swoją rolę również przy aktach prawnych, kształtujących stan prawny w wymiarze jednostkowym, (por. np. NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 396/17, CBOSA, w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy). Wspomniany sposób wykładni nazywany jest również zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności oraz ograniczania nadmiernej ingerencji (zob. np. P. Pietrasz, Zasada proporcjonalności a postępowanie administracyjne, [w:] J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.p.a., Lublin 2010, s. 637).

VII. W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów odnoszących się do przesłanek stosowania art. 17 ust. 2 ustawy i w opozycji do stanowiska organu trzeba podkreślić – co nie jest bez znaczenia dla oceny stanowiska Skarżącego – że brak jest również przepisów szczególnych, które miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać wydaniu paszportu tymczasowego w sytuacji, w jakiej znalazła się strona skarżąca.

VIII. Omówiona wyżej błędna kwalifikacja prawna dokonana przez organ (pominięcie art. 17 ust. 2 ustawy) skutkowała niezachowaniem wymogów procesowych, poprzez nierozpatrzenie jej okoliczności stanowiących właściwe dla rozstrzygnięcia przesłanki. Naruszeniem art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. - dalej jako K.p.a.) było nieodniesienie się do prezentowanych przez Skarżącego życiowych okoliczności w postaci konieczności uregulowania swojego status za granicą i wyrobienia dokumentów dla siebie i dzieci. Zabrakło zatem zrealizowania wymogu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozpatrzenia w całokształcie. Wymogi te tworzą standardy postępowania warunkujące prawidłowe rozstrzygnięcie, stąd oceniając stopień naruszenia prawa (przesłanka istotnego wpływu na wynik sprawy z art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a.) w kontekście konieczności rozpatrzenia ważnego interesu strony z art. 17 ust. 2 ustawy, zasadnym jest uznanie, że przekładają się one na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ rozważył te przesłanki to dostrzegłby w nich ważny interes Skarżącego, co doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia.

IX. Należy wyraźnie zaakcentować, że rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Istotą uznania jest to, że ustawodawca, wprowadzając do przepisu pojęcie nieostre, przerzuca na władzę wykonawczą konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Odmienne postępowanie narusza zasady postępowania, a zwłaszcza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów oraz zasadę przekonywania strony (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2211/04, LEX nr 154626). W takiej sprawie jak przedmiotowa, ze względu na uznaniowy charakter decyzji, wymogi uzasadnienia decyzji określone w art. 107 § 3 K.p.a. muszą być szczególnie rygorystycznie przestrzegane, tak aby decyzja była zrozumiała dla jej adresata przy uwzględnieniu jego cech, przekonywująca i wykazująca wszechstronność i wnikliwość przy analizie materiału dowodowego i jego ocenie prowadzącej do końcowych wniosków określonych w decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 392/12 z dnia 2 sierpnia 2012 r., Lex nr 1227494).

Temu wymogowi organy nie sprostały nie powołując się na właściwy przepis i nie rozważając w kontekście relewantnej do stanu fatycznego normy z niego wynikającej okoliczności sprawy, które prezentował w toku postępowania Skarżący.

Odnośnie do postępowania organu II instancji doszło również do naruszenia art. 15 K.p.a., bowiem organ ten powinien dostrzec błąd organu I instancji, rozpatrując sprawę w jej całokształcie, tj. dokonując analizy stanu sprawy.

X. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje przedstawioną wyżej wykładnię.

Sąd wskazuje przy tym, że z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Co więcej, przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ (sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (sądem). Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Z uwagi na powyższe, w tym przede wszystkim z uwagi na kategoryczne i jednoznaczne brzmienie art. 153 P.p.s.a., nie można uznać, aby ocena prawna w kwestiach materialnoprawnych wyrażona przez sąd w wyroku wydanym po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie wiązała organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądów. Przepis art. 153 P.p.s.a. nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 774/19, CBOSA).

XI. Te same błędy popełnione przez organ, tj. naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 17 ust. 2 ustawy (czego stwierdzenie przez Sąd odpowiada dyspozycji z art. 145 § pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w kontekście konieczności rozpatrzenia ważnego interesu strony z art. 17 ust. 2 ustawy), dotyczą decyzji obu instancji, stąd Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił oba akty.