Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 204/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 a pkt 13, art. 5 par. 1, art19 par. 1i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 12 b
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Teza: Zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji  (Dz. U. z  2012 r. poz. 1015 ze zm.) prezydent miasta na prawach powiatu, jako organ ustalający wysokość opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jest w odniesieniu do tych opłat wierzycielem, co uprawnia go do ich poboru, a tym samym sprawia, że spełnione zostały obie przesłanki przewidziane w art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądzające o jego właściwości jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej tych należności pieniężnych.

TEZY

Zgodnie z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji  (Dz. U. z  2012 r. poz. 1015 ze zm.) prezydent miasta na prawach powiatu, jako organ ustalający wysokość opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jest w odniesieniu do tych opłat wierzycielem, co uprawnia go do ich poboru, a tym samym sprawia, że spełnione zostały obie przesłanki przewidziane w art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądzające o jego właściwości jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej tych należności pieniężnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 323/11 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Rzeszowa na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz Gminy Miasta Rzeszowa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 323/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta Rzeszowa (dalej określanej jako "Gmina") stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia

[...] lutego 2011 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] o uznaniu za bezzasadne zarzutów Gminy wobec tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], dotyczącego opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej za lata 2007 i 2008.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. W tych ramach nawiązał do decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia

[...] października 2002 r., nr [...], na podstawie której wystawiono wspomniany tyłu wykonawczy. Decyzją tą na wniosek K.B. i R.D. zezwolono na wyłączenie z dniem 4 listopada 2002 r. z produkcji rolnej gruntów o powierzchni 0,3461 ha stanowiących działki nr 1,2,3,4,5 położone w Rzeszowie obr. 218, zobowiązując wnioskodawców do uiszczania z tego tytułu opłat rocznych, płatnych na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego przez 10 lat, począwszy od 2003 r. W dniu 20 grudnia 2006 r. rozwiązana została jednak umowa użyczenia, w związku

z którą wskazane osoby posiadały tę nieruchomość, w wyniku czego "prawo władania ww. działkami przeszło na Gminę M. Rzeszów, a decyzja o ich wyłączeniu z produkcji rolnej nadal pozostawała w obrocie prawnym".

W konsekwencji Marszałek Województwa Podkarpackiego, po bezskutecznym dwukrotnym wezwaniu Gminy do uiszczenia opłat rocznych, wystawił oznaczony wyżej tytuł wykonawczy, skierowany do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, lecz Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonej przeciwko niej egzekucji administracyjnej. Pełnomocnik podniósł błąd co do osoby zobowiązanego, a także to, że egzekucja prowadzona jest przez niewłaściwy organ egzekucyjny i na podstawie tytułu wystawionego przez nieuprawniony podmiot. Jego zdaniem zgodnie z art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.e.a."), skoro obowiązek uiszczenia opłaty rocznej jest ustalany decyzją starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu), czyli organu jednostki samorządu terytorialnego, to organ ten jest również wierzycielem i ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1266 ze zm., dalej powoływanej jako "u.o.g.r.l.") nie zmienia tej zasady, w szczególności nie przyznając marszałkowi województwa uprawnień wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym.

Następnie Sąd omówił argumenty powołane w uzasadnieniu postanowienia

z dnia [...] października 2010 r., wydanego przez Marszałka Województwa Podkarpackiego w przedmiocie zarzutów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie jego wcześniejszego postanowienia, z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 4 pkt 4 u.o.g.r.l. pojęcie "właściciela" obejmuje również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę oraz że w wyniku rozwiązania umowy użyczenia prawo do "dysponowania" nieruchomością przeszło z dotychczasowych użytkowników na właściciela, tj. Gminę. Jego zdaniem doszło zatem do zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., a co za tym idzie – do przeniesienia obowiązku uiszczania opłat rocznych na jej nabywcę.

Marszałek Województwa Podkarpackiego nie zgodził się też z zarzutem dotyczącym właściwości organu egzekucyjnego. Podkreślił, że istotne z tego punktu widzenia jest to, iż opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji są dochodami Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych (art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.g.r.l.), którym dysponuje samorząd województwa działający przez zarząd województwa (art. 24 ust. 4 u.o.g.r.l.). W efekcie organem egzekucyjnym nie może być Prezydent Miasta Rzeszowa, mimo iż to ów organ ustala opłaty roczne, ponieważ to nie on, lecz Marszałek Województwa, jest właściwy do pobierania tych opłat.

Gmina nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem, wnosząc zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2010 r. Uznała mianowicie, że zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., musi przybrać formę czynności prawnej przenoszącej własność według reguł prawa cywilnego. Podtrzymała jednocześnie pogląd, iż właściwym w sprawie organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta Rzeszowa, który ustalił egzekwowaną należność w decyzji

z dnia [...] października 2002 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie uwzględniło jednak zażalenia, utrzymując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy przywołanym już postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium odwołało się do zasady przewidzianej w art. 5 ust. 6 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121 poz. 1267 ze zm.), w myśl której wykonywanie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych należy do zakresu działania naczelników urzędów skarbowych. Wyjątek w tej materii stanowi unormowanie art. 19 § 2 u.p.e.a. W jego świetle organy gmin są organami egzekucyjnymi w zakresie należności pieniężnych, w odniesieniu do których są jednocześnie właściwe do ich ustalania lub określania i pobierania. W tym kontekście Kolegium zaznaczyło, że Prezydent Miasta Rzeszowa, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wydał wprawdzie decyzje zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, lecz nie jest organem właściwym do poboru opłat rocznych z tego tytułu, stanowiących dochód Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, będącego w dyspozycji zarządu województwa. Tym samym w rozpatrywanej sprawie wierzycielem jest Marszałek Województwa Podkarpackiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło również przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji wykładnię art. 4 ust. 4 i art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l.

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r., w której sformułowane zostały dwa zarzuty. Pierwszy odniesiony został do art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l. W tych ramach Gmina zakwestionowała twierdzenie, że rozwiązanie umowy użyczenia jest zbyciem w rozumieniu tego przepisu. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez uznanie, że organem egzekucyjnym w sprawie jest naczelnik urzędu skarbowego, oraz art. 5 § 1 u.p.e.a poprzez uznanie, że wierzycielem w niej jest marszałek województwa, a nie starosta (prezydent miasta na prawach powiatu).

W uzasadnieniu skargi, w którym powtórzono większość racji wcześniej przywołanych przez stronę, nawiązano również do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 76/09 (LEX nr 582883). W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny – rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy naczelnikiem urzędu skarbowego a prezydentem miasta na prawach powiatu – uznał, że organem egzekucyjnym w sprawie należności

z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji jest prezydent miasta, czyli organ właściwy do ustalenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku uwzględniającego skargę na wstępie wskazał przyczyny, dla których postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu pełnomocnika Województwa Podkarpackiego, po czym odniósł się do skargi. Podkreślił, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, jest zobowiązany zbadać, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów regulujących kwestię właściwości organów oraz na regułę wynikającą z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako "K.p.a."), zgodnie z którą organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości. Przypomniał też m.in. treść art. 19 § 2 u.p.e.a., określającą kompetencje, jakie w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych przysługują organom gmin o statusie miasta.

Rozwijając tę myśl, Sąd poruszył różne zagadnienia generalne związane m.in. ze statusem gminy i jej organów. Skonstatował w szczególności, że wedle art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania w sprawach ochrony gruntów rolnych należy do starosty, a w miastach na prawach powiatu do prezydenta miasta oraz że "odnieść ją należy również do postępowania egzekucyjnego

w administracji, w zakresie pojęcia jednostki samorządu terytorialnego". W związku

z tym ostatnim spostrzeżeniem wskazał na art. 1a pkt 14 u.p.e.a., stanowiącym, że pod pojęciem właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa.

Następnie Sąd – w kontekście przytoczonej przez siebie definicji ustawowej, zawartej w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. – rozważył problem wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyraził w szczególności pogląd, że wierzyciel taki, którym może być w zasadzie tylko organ administracji rządowej i organ gminy – inaczej niż w sądowym postępowaniu egzekucyjnym – ma obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Jego zdaniem "ustawowa definicja <> w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym doznaje ograniczenia do podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku".

Powracając do poprzedniego wątku, Sąd powtórzył, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. Prezydent Miasta Rzeszowa jest organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Odwołując się do przywołanego

w skardze postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 76/09, konkludował, że w świetle art. 19 § 2 u.p.e.a. oznacza to, iż organ ten jest właściwy także do egzekucji ustalonych przez siebie należności pieniężnych.

Sąd przytoczył wypowiedziany w orzecznictwie pogląd, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Swoje rozważania zamknął natomiast konkluzją, że to Prezydent Miasta Rzeszowa winien wystawić tytuł wykonawczy, skoro zadania prezydentów są władczymi kompetencjami odrębnymi od uprawnień zarządców województwa jako dysponentów terenowych funduszy ochrony gruntów rolnych.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 października 2011 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik, powołując się na podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., sformułował jeden zarzut. Kwestionując stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucił mianowicie zaskarżonemu wyrokowi "naruszenie stanowiącego podstawę wyrokowania przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż ww. postanowienia zostały wydane

z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy obowiązujące normy procesowe i materialne zastrzegają wyłączną kompetencję do inicjowania

i nadzorowania postępowania egzekucyjnego przez organy wskazane w tych postanowieniach".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi względnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przypomniał stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, po czym stwierdził, że nie można się z nim zgodzić. Rozwijając tę myśl, przytoczył treść art. 19 § 2 u.p.e.a.

i skonstatował, że w jej świetle organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych

w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jeżeli łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki. Organ ten musi być bowiem uprawniony nie tylko do ustalania lub określania wspomnianych należności pieniężnych, lecz także do ich pobierania.

Pełnomocnik zgodził się, że w sprawie zachodzi pierwsza przesłanka, gdyż organ gminy, stosownie do art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l., jest właściwy do ustalenia wysokości opłaty związanej z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolnej. Podkreślił natomiast, iż nie ziściła się przesłanka druga, skoro w myśl 22b u.o.g.r.l. rozpatrywana opłata stanowi dochód samorządu województwa. W jego ocenie zatem Prezydent Miasta Rzeszowa, nie będąc organem uprawnionym do pobierania opłat rocznych, nie jest też – zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. – organem egzekucyjnym właściwym rzeczowo do ich egzekucji. W sprawie zastrzeżona jest ogólna właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, wynikająca z art. 19 § 1 u.p.e.a.

Pełnomocnik, odwołując się do art. 12 ust. 17 u.o.g.r.l., stwierdził nadto, że "Marszałek Województwa Podkarpackiego, wbrew stanowisku Sądu, nie jest organem egzekucyjnym, a przysługuje mu w niniejszej sprawie status wierzyciela uprawnionego, zgodnie z zasadą ogólną u.p.e.a. obowiązku prowadzenia egzekucji, do sporządzenia tytułu wykonawczego". Uznał również, że zaskarżony wyrok nie nawiązuje w swojej treści do przyjętych wniosków w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 76/09, bowiem Sąd ten rozstrzygał sprawę w nieco odmiennym stanie faktycznym

i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi, na wstępie odnotować wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co

w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając

o tym, czy skarga ta może w ogóle zostać uwzględniona, czy też nie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej powoduje konieczność prawidłowego ich sformułowania, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zaskarżone orzeczenie ma uchybiać,

w sposób jednoznaczny na tyle, by sąd nie musiał domniemywać intencji strony

i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Rozpoznawana skarga kasacyjna budzi poważne zastrzeżenia z tego punktu widzenia. Jej autor, redagując jedyny przywołany w niej zarzut, nie sprecyzował, czy ma on charakter materialnoprawny, czy też procesowy. Fakt, iż nieco wcześniej powołał się on na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pozwala przyjąć tę druga możliwość, skoro o przepisach prawa materialnego mowa jest w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Podkreślić jednak trzeba, że przepis, do którego odnosi się zarzut skargi kasacyjnej, tj. art. 156 § 1 K.p.a., jest przepisem prawa materialnego, a nie procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna tak właśnie postrzega się unormowanie przewidujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, które wymienione są we wspomnianym art. 156 § 1 K.p.a. (tak np. wyroki z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt II FSK 951/05, LEX nr 266985 oraz z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1505/10, LEX nr 1068423). Określają one przecież nie reguły dotyczące przebiegu postępowania, lecz materialnoprawne podstawy wzruszenia decyzji ostatecznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 920/07, LEX nr 493537 dotyczący art. 155 K.p.a.).

Uchybienie to nie wyczerpuje wszelako listy mankamentów, którymi dotknięta jest skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Pełnomocnik odniósł swój zarzut ogólnie do art. 156 § 1 K.p.a., pomimo iż przepis ten dzieli się na liczne dalsze jednostki redakcyjne określające poszczególne przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem kształtujące odmienne sytuacje prawne. Tym samym nie wskazał dokładnie przepisu prawa, który miał zostać naruszony, co zmusza Naczelny Sąd Administracyjny do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi, do czego, jak już była o tym mowa, nie jest on uprawniony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1356/05, LEX nr 236405).

Niemniej w niniejszej sprawie możliwe jest ustalenie podstawy skargi kasacyjnej w oparciu o jej tekst, aczkolwiek, wskutek jej niestarannej redakcji, wymaga to pewnej interpretacji.

Po pierwsze, pełnomocnik oświadczył, że zarzutem skargi kasacyjnej objął przepis "stanowiący podstawę wyrokowania", tę zaś Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym wyroku prawidłowo. Przywołał w szczególności art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji administracyjnej wydanej

z naruszeniem przepisów o właściwości. Wytknąć trzeba jednak pełnomocnikowi organu, że oznaczenia tego unormowania nie powtórzył należycie, i to w tak ważnej części skargi kasacyjnej, jaka poświęcona jest określeniu zarzutów kasacyjnych.

Po drugie, z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyciągnąć wniosek, że jego autorowi chodzi w istocie wyłącznie o rozpatrywany punkt 1 art. 156 § 1 K.p.a. Otóż odwołał się on głównie do treści art. 19 § 2 u.p.e.a., przeprowadzając polemikę z poglądem Sądu pierwszej instancji, który na jej podstawie uznał, że organem egzekucyjnym w sprawie jest Prezydent Miasta Rzeszowa, a nie, jak przyjęły organy, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Rzeszowie. Z tego powodu niezrozumiałe pozostają przyczyny, dla których pełnomocnik nie powiązał art. 156

§ 1 pkt 1 K.p.a. z art. 19 § 2 u.p.e.a. już w ramach podstaw kasacyjnych.

Oceniając opisany stan rzeczy, odnotować jednak wypada tendencję przejawiająca się w orzecznictwie, polegającą na liberalizacji postrzegania wymogów formalnych skargi kasacyjnej, stanowiącą konsekwencję wywodów zawartych

w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010, nr 1, poz. 1). W uchwale tej dopuszczono możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie tylko jednego z przepisów stosowanych łącznie z uwagi na fakt, iż pozostają one

w pewnego rodzaju związku normatywnym; w uchwale mowa była o normach odniesienia i dopełnienia. Zbliżony stan rzeczy występuje w niniejszej sprawie, co oznacza, że pomimo dostrzeżonych ułomności konstrukcyjnych skargi kasacyjnej należy ją w możliwym zakresie rozważyć merytorycznie.

Przystępując zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej, przypomnieć wypada, że stosownie do art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania

i pobierania jest właściwy ten organ. Regulacja ta stanowi jedno z odstępstw od wymienionej w art. 19 § 1 u.p.e.a. zasady, iż właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego. Podzielić należy stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że o właściwości organu gminy jako organu egzekucyjnego decydują dwie przesłanki, o których mowa w końcowym fragmencie przytoczonego unormowania. Organ gminy musi mianowicie być właściwy zarówno do ustalenia lub określenia egzekwowanej należności pieniężnej, jak i do jej poboru, przy czym obie te okoliczności muszą zachodzić łącznie. Pogląd ten jest utrwalony zarówno

w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu (P. Pietrasz [w:] Ustawa

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz /pod. red.

D.R. Kijowskiego/, LEX 2010, komentarz do art. 19, pkt 5.5., T. Brzezicki,

W. Morawski, Organ gminy o statusie miasta jako organ egzekucyjny należności pieniężnych – wybrane zagadnienia, Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych 2010, nr 9, s. 22 i 24, W. Grześkiewicz, Egzekucja administracyjna wykonywana przez organy samorządu terytorialnego – potrzeba zmian, Samorząd Terytorialny 2012, nr 6, s. 76, K. Łuczak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2309/10, Orzecznictwo Sądów Polskich 2013, nr 1, poz. 11, s. 75 oraz K. Sobieralski, Dochodzenie należności pieniężnych z tytułu mandatów, kar i grzywien nakładanych przez straż miejską, Nowe Zeszyty Samorządowe 2009, nr 1, s. 43, a także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08, LEX nr 493859).

W sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Rzeszowa, zgodnie

z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l., jest właściwy do ustalenia należności dochodzonych w toku egzekucji, czyli opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Spór ogniskuje się natomiast w istocie wokół przesłanki drugiej. Otóż pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podniósł, że nie została ona spełniona, gdyż Prezydent Miasta Rzeszowa nie jest uprawniony do poboru omawianych opłat, skoro w myśl art. 22b ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l. stanowią one dochód budżetu województwa. Podtrzymał więc argumentację powoływaną w tej materii przez organy w toku postępowania, eksponującą znaczenie kryterium beneficjenta egzekwowanych należności. Podkreślić zarazem wypada, że nie mógł podjąć w analizowanym zakresie polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się wyłącznie do odwołania się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 76/09. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. określającego wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie wyroku, toteż Naczelny Sąd Administracyjny nie może –

z przedstawionych wyżej względów – badać zaskarżonego orzeczenia pod tym kątem. Nie może wszak również uznać, że trafna jest konstatacja, zamieszczona pod koniec uzasadnienia skargi kasacyjnej, skądinąd także sformułowana bez dostatecznej precyzji, iż zaskarżony wyrok nie nawiązuje w swojej treści do powołanego postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., które rozstrzygało spór kompetencyjny "w nieco odmiennym stanie faktycznym i prawnym". Niewątpliwie bowiem w postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął identyczny problem prawny jak ten występujący w niniejszej sprawie i wypowiedział stanowisko, które podzielił Sąd pierwszej instancji. Nie wiadomo więc, na czym polegać miała odmienność wspomniana przez pełnomocnika organu, a zwłaszcza, w jaki sposób miała ona wpłynąć na wynik sprawy; pełnomocnik w ogóle tego nie wyjaśnił.

Niezależnie od ostatniego spostrzeżenia powtórzenia wymaga, że sposób rozumienia pojęcia "pobór" jest kwestią kluczową dla zastosowania art. 19 § 2 u.p.e.a. i że Sąd pierwszej instancji do tej kwestii się nie ustosunkował, co uzasadnia rozważenie jej z uwzględnieniem – w pierwszej kolejności – racji wskazanych

w skardze kasacyjnej.

Racje te nie są przekonujące. Za błędne uznać trzeba bowiem zapatrywanie kategorycznie utożsamiające uprawnionego do poboru należności z jej beneficjentem. Prawidłowość takiego rozumowania podważył trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II FW 4/09 (LEX nr 587063). W orzeczeniu tym Sąd wyraził pogląd, że poborem należności jest tylko jej ściągnięcie, odebranie od kogoś, i nie ma znaczenia, czy dokonujący poboru ma możliwość dysponowania ściągniętymi środkami. Do wniosków tych doszedł na podstawie wykładni przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), w których rozpatrywane pojęcie występuje. Przytoczył zwłaszcza treść art. 8 i art. 9 tej ustawy, zawierające definicje odpowiednio płatnika i inkasenta. Według nich oba te podmioty zobowiązane są do pobrania podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu, przy czym na płatniku ciąży dodatkowo powinność wcześniejszego obliczenia należnej kwoty. Pobór ma zatem charakter czynności techniczno-rachunkowej (tak zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 1984 r., sygn. akt SA/Gd 929/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 115), a jego dokonanie, zgodnie

z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, stanowi jedną z form wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Nie musi on polegać jednak na przyjęciu należności na poczet własnych dochodów. W konsekwencji nie można twierdzić, że marszałek województwa jest organem uprawnionym do poboru opłat rocznych z tego powodu, iż opłaty te wpłacane są na rzecz województwa, na wyodrębniony rachunek bankowy, na którym, wedle art. 22b ust. 2 u.o.g.r.l., zarząd województwa gromadzi dochody m.in. z tego tytułu. Skądinąd w art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l. mowa wyłącznie

o uiszczaniu opłat rocznych za dany rok w terminie do 30 czerwca tego roku, nie wspomina się zatem w ogóle o ich poborze. Opłaty te powinny być zapłacone przez zobowiązanego samodzielnie, bez wezwania, a nie pobrane przez jakikolwiek podmiot w sposób odpowiadający znaczeniu wynikającemu z powołanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że

w rozpatrywanym przypadku do poboru dojdzie w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykona tego obowiązku, tj. gdy nie dojdzie do dobrowolnej zapłaty opłaty rocznej

w terminie wynikającym z art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l. Innymi słowy, pojęcie "poboru" obejmuje również przymusowe ściągnięcie należności – w takim wypadku następuje on z chwilą przekazania ściągniętych środków beneficjentowi, który jest uprawniony do dysponowania tymi środkami.

W efekcie beneficjent nie staje się wierzycielem w rozumieniu określonym

w art. 1a pkt 13 u.p.e.a., czyli podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 909/10, LEX nr 750522). Dostrzegł to Sąd pierwszej instancji, trafnie podkreślając, że wierzyciel obowiązków

o charakterze publicznoprawnym różni się zasadniczo od wierzyciela w znaczeniu przyjmowanym dla potrzeb prawa prywatnego, w tym cywilnego postępowania egzekucyjnego. Nie można zatem podzielić przeciwnego poglądu prezentowanego

w skardze kasacyjnej, uznającego za wierzyciela Marszałka Województwa Podkarpackiego, jako organ występujący w imieniu beneficjenta. Na marginesie zaznaczyć zarazem wypada, że – wbrew twierdzeniu wypowiedzianemu w tym kontekście przez pełnomocnika organu – Sąd pierwszej instancji wcale nie przyjął, iż Marszałek Województwa Podkarpackiego jest organem egzekucyjnym, skoro jego zdaniem tym organem jest Prezydent Miasta Rzeszowa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może dystansować się w rozpatrywanej sprawie od problemu wierzyciela, mimo że zarzuty skargi kasacyjnej nie nawiązują wprost do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji podjętego w tym zakresie. Ustalenie, komu przysługuje status wierzyciela opłat rocznych, jest bowiem istotne

z punktu widzenia wskazanej wyżej wykładni, w myśl której pobór tych opłat obejmuje również ich przymusowe ściągnięcie. Analogicznie postrzega się tę zależność w doktrynie. Dowodzi tego zapatrywanie, że skoro w świetle art. 19 § 2 u.p.e.a. organ gminy staje się organem egzekucyjnym m.in. tych należności, do których poboru jest uprawniony, to oznacza to, że może być takim organem wyłącznie wtedy, gdy jednocześnie jest wierzycielem uprawnionym do wykonania obowiązku uiszczenia należności (tak W. Grześkiewicz, op. cit., s. 76).

Odnosząc się do tego zagadnienia, podzielić trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, który – inaczej niż organy – słusznie stwierdził, że wierzycielem opłat rocznych jest w rozpatrywanym przypadku Prezydent Miasta Rzeszowa. Wynika to jednoznacznie z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., która nie została jednak przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis ów, rozwijając przywołaną już definicję zawartą w art. 1a pkt 13 u.p.e.a., ustanawia bowiem zasadę, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej podlegających tej egzekucji obowiązków w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że organem takim jest Prezydent Miasta Rzeszowa, który w drodze decyzji ustalił egzekwowane opłaty roczne.

Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Prezydent Miasta Rzeszowa, jako organ ustalający wysokość opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, jest zatem w odniesieniu do nich wierzycielem, co uprawnia go do ich poboru, a tym samym sprawia, że spełnione zostały obie przesłanki przewidziane w art. 19 § 2 u.p.e.a. przesądzające o jego właściwości jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej tych należności pieniężnych. Teza ta pokrywa się ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku, co przesądza o zasadności podjętego nim rozstrzygnięcia, tj. o stwierdzeniu nieważności postanowienia wydanego przez niewłaściwy organ oraz utrzymującego go w mocy postanowienia organu drugiej instancji.

Konsekwencje tego rozstrzygnięcia wykraczają jednak poza kwestię będącą zasadniczym jego przedmiotem, tj. ocenę stanowiska wierzyciela wobec zgłoszonych zarzutów. Rzutuje ono przecież na przebieg całego postępowania egzekucyjnego,

w którym już na wstępnym jego etapie błędnie oznaczono zarówno organ egzekucyjny, jak i wierzyciela. Przypomnieć jednocześnie wypada, że Gmina stanowczo polemizuje z uznaniem jej za zobowiązanego w tym postępowaniu, do czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść, ze względu na związanie granicami skargi kasacyjnej, w której ten aspekt problemu został całkowicie pominięty. Nie można jednak od niego abstrahować, rozważając ewentualne dalsze działania mające na celu wyegzekwowanie wspomnianych opłat rocznych.

Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego skarżącej Gminy, będącego radcą prawnym, stosownie do wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).