Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1041/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31, art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Tolkmicko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1202/14 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr LI/407/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Tolkmicko na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1202/14 stwierdził nieważność uchwały nr LI/407/14 Rady Miejskiej w Tolkmicku z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo.

Sąd I. instancji wskazał, że Rada Miejska w Tolkmicku, powołując się na art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), podjęła w dniu 28 sierpnia 2014r. uchwałę nr LI/407/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Chojnowo. W uzasadnieniu uchwały wskazała, że obszar objęty planem położony jest w granicach Parku Krajobrazowego Wysoczyzny Elbląskiej, gdzie obowiązują zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych. Wyjaśniła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony w celu ochrony wybitnych walorów krajobrazowych obszaru miasta i gminy Tolkmicko, poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, rozumianej jako ogół budynków na działce. Podała także, że w planie miejscowym ustala się sposób przeznaczenia terenu głównie jako tereny użytkowane rolniczo, dopuszczając przy tym lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, tj. budowli oraz obiektów małej architektury w rozumieniu Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko - Mazurski, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 16 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, zaś w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Podał, że Rada Miejska w Tolkmicku uchwaliła plan miejscowy, zawierający rysunek planu miejscowego, sporządzony na mapie w skali 1:5000. Stwierdził, że wprawdzie w uchwalonym planie miejscowym wprowadzono zakaz zabudowy, ale jednocześnie dopuszczono lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury oraz lokalizację zagospodarowania niezbędnego dla rozwoju funkcji agroturystycznych w istniejących gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodowych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 8 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). W związku z tym uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wprowadzony w § 8 pkt 1 uchwały zakaz zabudowy, uzasadniający sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, nie jest zakazem zupełnym zabudowy w świetle postanowień § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 8 pkt 2 uchwały. Możliwość lokalizacji obiektów, o których mowa w ww. postanowieniach uchwały, wynika również z uzasadnienia do skarżonej uchwały. Ponadto wprowadzono możliwość ograniczonego zainwestowania, tzn. dopuszczono zabudowę ograniczoną do obiektów niezbędnych do pełnienia podstawowej funkcji. Zwrócił uwagę, że u.p.z.p. nie definiuje pojęcia zakazu zabudowy, jednakże pojęcia tego nie można wykładać w oderwaniu od definicji budowy. W jego ocenie, mając na uwadze treść art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ustawy - Prawo budowlane uznać należy, że wprowadzony zakaz zabudowy nie jest zupełny, gdyż dotyczy tylko budynków. To powoduje, że sporządzenie załącznika do uchwały w innej skali niż wymagana zasadniczo przy sporządzaniu planu miejscowego w u.p.z.p., narusza zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określoną w art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co - stosownie do art. 28 ust, 1 u.p.z.p. - powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości.

Podniósł również, że w § 6 pkt 3 uchwały Rada w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustaliła, iż w strefie ochrony archeologiczno - konserwatorskiej stanowisk archeologicznych prace ziemne należy poprzedzić weryfikacyjnymi sondażowymi badaniami archeologicznymi; szczegółowy zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych przy zabytku określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda stwierdził, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została kompleksowo w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 1446), dalej jako; "ustawa o ochronie zabytków". Rada wprowadzając kwestionowany przepis, określiła zatem materię już uregulowaną w art. 31 ustawy o ochronie zabytków, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny, co stanowi istotne naruszenie prawa i prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę.

Dalej Wojewoda nie zgodził się z treścią § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały. Zauważył, że w przepisie tym Rada, ustalając zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, postanowiła, iż na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Wojewody, wprowadzając powyższy przepis, Rada przekroczyła granice władztwa planistycznego, poprzez scedowanie na inne podmioty określenie lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji przepisy te wprowadzają możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Wskazał ponadto, że dopuszczenie możliwości lokalizacji wszelkich obiektów infrastruktury technicznej, np. budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, do których należą, m.in. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, w skrajnych wypadkach może doprowadzić do zmiany w planie miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w związku z tym rada nie może scedować tych uprawnień na inny podmiot, co czyni w kwestionowanym przepisie.

Wojewoda zakwestionował także § 8 pkt 2 uchwały, w którym Rada ustalając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, dopuściła na całym terenie objętym planem, z wyłączeniem obszarów stanowiących płaty ekologiczne oznaczone jako B1, B2, B3, B4, B5, B6 oraz na obszarze do 100 m od granicy tych płatów ekologicznych, lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego, ustalając w ppkt lit. a i b ich gabaryty. Podał, że powyższy przepis oraz § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały, umożliwiające dowolne lokalizowanie budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem, w tym na gruntach rolnych i leśnych, z wyjątkiem terenów wyłączonych, może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych - ministra środowiska lub marszałka województwa. Podniósł, że w granicach uchwalonego planu znajdują się użytki rolne klas III i grunty leśne, a z dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby występowano o zgodę odpowiednich organów.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tolkmicko wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że gdyby ustawodawca miał intencję rozszerzenia pojęcia zabudowa na budowie, a także na obiekty małej architektury, to niewątpliwie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym użyłby pojęcia obiekty budowlane, czyli dokładnie takiego samego jak w ustawie - Prawo budowlane. Natomiast gdyby miał intencję rozumieć zakaz zabudowy jako zakaz budowy, czyli zakaz wykonywania odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, to w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym użyłby pojęcia zakaz budowy, czyli w takim samym brzmieniu i znaczeniu jak w ustawie Prawo budowlane. Tak więc utożsamianie pojęć zabudowa i obiekt budowlany oraz zakaz zabudowy jako zakaz budowy jest całkowicie nieuprawnione w świetle założenia, że działania ustawodawcy są racjonalne. Podała, że stanowisko Wojewody co do naruszenia zasady uchwalania planu, określonej w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie znajduje oparcia w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych, gdyż nie dotyczą one porównywalnych sytuacji. Wskazała, że na obszarze objętym zaskarżonym planem nie ma żadnej zabudowy, a ustalenia planu, poprzez ustalenie wprost zakazu zabudowy, nie dają możliwości lokalizacji nowej zabudowy.

Organ nie zgodził się także z zarzutem niezgodności z prawem § 6 pkt 3 uchwały. Podniósł, że ustalenia zawarte w tym przepisie nie są sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 31 ust. 1a) oraz nie nakładają na inwestora ograniczeń i obowiązków o zakresie większym, niż obowiązki i ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 31 ust. 1a). Przepis ten jedynie wskazuje na konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do konkretnego zabytku archeologicznego (wymienionego w § 6 pkt. 2 planu miejscowego), co uzyskało uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zwrócił uwagę, że w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymienia się, jako jedną z form ochrony zabytku, (pkt. 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Rada zakwestionowała także twierdzenie Wojewody, że w planie dopuszcza się lokalizację wszelkich obiektów infrastruktury technicznej. Wyjaśniła, że zgodnie z § 3 i § 8 uchwały w planie określone zostały tereny przeznaczone pod funkcje rolnicze oraz leśne, a zatem na obszarze objętym planem możliwe jest wyłącznie takie zagospodarowanie terenu, które nie narusza przeznaczenia rolnego bądź leśnego. Ponadto zgodnie z § 14 uchwały nie zmienia się przeznaczenia objętych planem gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dlatego też planowana przez potencjalnego inwestora realizacja infrastruktury technicznej musi przewidywać zachowanie statusu gruntów rolnych oraz leśnych. W obszarze planu nie mogą więc powstać obiekty infrastruktury technicznej, takie jak np. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, gdyż budowle te nie mogą być lokalizowane na gruntach rolnych bądź leśnych, a ich realizacja wymagałaby zmiany przeznaczenia terenu. Nie ma zatem możliwości naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można również w granicach planu lokalizować zabudowy, tj. budynków. Natomiast co do infrastruktury, której realizacja jest możliwa w oparciu o zapisy planu, to można do niej zaliczyć m.in. budowę linii energetycznych, przedsięwzięcia dotyczące sieci telekomunikacyjnej, budowę sieci wodno-kanalizacyjnej. Dotyczy to jednak wyłącznie modernizacji, rozbudowy istniejącej bądź budowy nowej infrastruktury technicznej, takiej, która może być realizowana na gruntach rolnych lub leśnych i która musi pozwalać na dotychczasowe rolne, bądź leśne użytkowanie terenu. W ocenie Rady w przedmiotowym planie miejscowym ustalono, jakie rodzaje infrastruktury technicznej są w granicach planu dopuszczone, określając niezbędne parametry infrastruktury, co znalazło odzwierciedlenie w § 10 pkt 4 i 5 kwestionowanej uchwały. Zaznaczyła, że w granicach planu nie zakłada się powstania nowych dróg, a także nie ma zabudowy, zatem nie było potrzeby ustalania zasad obsługi komunikacyjnej poza ustaleniem o dostępie terenów do dróg, jak wstanie istniejącym. Zwróciła również uwagę, że inaczej formułowane są ustalenia planu dla terenów śródmiejskich, a inaczej dla terenów zabudowy wiejskiej, czy też dla terenów rolnych czy leśnych, gdzie nie przewiduje się zabudowy. Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje swoimi granicami teren kilkuset hektarów terenów wolnych od zabudowy kubaturowej. Przyjęte rozwiązania pozostawiają możliwość przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami w gminie, potrzebami inwestorskimi, bądź wynikającymi np. z konieczności realizacji inwestycji ponadlokalnych. Uzasadnione jest przy tym, aby przeprowadzenie sieci odbywało się zgodnie z zamierzeniem inwestorskim, którego szczegóły będą znane dopiero na etapie projektów budowlanych. Natomiast całkowity zakaz budowy infrastruktury technicznej powodowałby paraliż inwestycyjny albo skutkowałby nieustanną koniecznością zmiany planów. Podobny efekt miałoby ustalanie parametrów i przebiegów infrastruktury w sytuacji, gdy obecnie nie są znane ewentualne przyszłe potrzeby w tej materii. Przyjęta formuła zapisów planu w odniesieniu do infrastruktury technicznej została zatem ustalona w sposób adekwatny do potrzeb i respektuje obowiązujące normy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd I. instancji podał, że z treści art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że sporządzenie mapy w skali 1:5000 jest dopuszczalne w sytuacji ściśle określonej, a mianowicie, gdy plan miejscowy sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W niniejszej sprawie rada gminy uchwaliła plan miejscowy, którego mapa została sporządzona w skali 1:5000, uzasadniając to faktem wprowadzenia w planie zakazu zabudowy. Wskazano przy tym na zapis § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym na całym terenie obowiązuje zakaz zabudowy; przy czym jako zabudowę rozumie się ogół budynków na działce. Jednocześnie w myśl § 8 pkt 2 tejże uchwały dopuszczono na całym terenie lokalizację budowli oraz obiektów małej architektury - w rozumieniu Prawa budowlanego, dla których ustalono określone gabaryty (§ 8 pkt 2 lit. a i b uchwały) oraz nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 8 pkt 3 uchwały).

Podał, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Brak jest zatem upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji zabudowy i zawężania tego pojęcia jedynie do "ogółu budynków na działce". Wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego jednak nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do definiowania pojęcia zabudowy. W związku z tym interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym przede wszystkim o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) i zawartą tam definicję budowy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego, a obiektem budowlanym - w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy - jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąc całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Z kolei z definicji budowli wynika, że zalicza się do nich m.in: obiekty liniowe, sieci techniczne, budowle ziemne, hydrotechniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Natomiast obiekty małej architektury to niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Skoro zatem w planie miejscowym dopuszczono lokalizację wyżej określonych budowli i obiektów małej architektury, to nie można podzielić stanowiska gminy, że przedmiotową uchwałą wprowadzono zakaz zabudowy. Dodatkowo podniósł, że w samej treści uchwały istnieją rozbieżności co do rozumienia pojęcia zabudowy. W § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono wprawdzie zapis o zakazie zabudowy, ale już w pkt 3 tego paragrafu określono nieprzekraczalne linie zabudowy. W tej sytuacji słuszne jest stanowisko Wojewody, że przedmiotowy plan miejscowy nie został sporządzony w celu wprowadzenia zakazu zabudowy, a tym samym przyjęta skala mapy narusza zasady sporządzania planu, określone w art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie stwierdził, że słusznie podniesiono w skardze, iż zapisy planu dotyczącego dopuszczalności lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie objętym planem miejscowym (§11 pkt 1 pkt 1 uchwały) wykracza poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Podał, że zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Po przytoczeniu treści § 4 pkt 9 tego rozporządzenia uznał, że wprowadzając przedmiotowe regulacje rada nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury. Zapisy te powodują, że sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I. instancji podzielił także zarzut Wojewody, że dopuszczenie na całym terenie objętym planem lokalizacji budowli oraz obiektów małej architektury, w rozumieniu Prawa budowlanego (§ 8 pkt 2 uchwały), a także możliwość dowolnego lokalizowania budowli oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na całym terenie, co umożliwia zapis § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały, może doprowadzić do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1205 ze zm.), wymagającego - w przypadku przeznaczenia w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a w przypadku gruntów leśnych - ministra środowiska lub marszałka województwa. Skoro bowiem na terenie objętym planem są użytki rolne klasy III oraz grunty leśne, to przy braku jednoznacznego określenia lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może dojść do ich umiejscowienia na takich terenach. Nie można przy tym podzielić stanowiska, że zapisy planu uniemożliwiają lokalizację przedmiotowych obiektów i urządzeń na terenach gruntów rolnych i leśnych. Z zapisów planu wynika, że ich lokalizacja jest dopuszczalna na całym terenie objętym planem, z wyłączeniem tylko obszarów chronionych, a jedyny zakaz dotyczący użytków rolnych dotyczy zakazu ich zalesiania (§ 3 pkt 2 uchwały). Ponadto pełnomocnik Gminy sam podał w odpowiedzi na skargę, że "przyjęte rozwiązania były działaniem przemyślanym i miały na celu umożliwienie przeprowadzania sieci w miejscach, których nie daje się przewidzieć na etapie realizacji planu, a zostaną ustalone dopiero na etapie projektowania przebiegu sieci infrastruktury, jak też ewentualnej zabudowy poza planem". Wskazał przy tym, że takie rozwiązania pozostawiają możliwość przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami w gminie, potrzebami inwestorskimi bądź wynikającymi np. z konieczności realizacji inwestycji ponadlokalnych. Zatem rada gminy uchwaliła zapisy, które mogą naruszać powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnosząc się zaś do ostatniego z zarzutów skargi, wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W związku z tym, zdaniem Sądu, zgodzić należy się z zastrzeżeniami Wojewody odnośnie do treści § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który reguluje bezsprzecznie zagadnienie unormowane już szczegółowo w cytowanym powyżej art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W takiej sytuacji nie ma w ogóle potrzeby konkretyzowania tego obowiązku jeszcze raz w akcie prawa miejscowego. § 6 ust. 3 planu miejscowego stanowi w istocie streszczenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków, a więc stanowi jego modyfikację, co może skutkować niewłaściwą jego interpretacją. Organ gminy błędnie rozumie treść art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków. W świetle tego przepisu w miejscowym planie można objąć ochroną konserwatorską wyszczególnione w planie nieruchomości gruntowe lub budynkowe, które nie korzystają z tej ochrony z innego tytułu np. wpisu do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak konieczności powtarzania, czy streszczania przepisów ustawy o ochronie zabytków, która ma przecież moc powszechnie obowiązującą.

Dodatkowo wskazał, że w § 4 pkt 2 wprowadzono definicję reklamy, pomimo, iż pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.). W zaskarżonej uchwale zapis dotyczący reklamy nie tylko powtarza definicję ustawową, ale także w sposób niedopuszczalny ją modyfikuje, co powoduje jego nieważność.

Ponadto podał, że jako powtórzenie przepisów ustawowych należy potraktować regulację § 12 zaskarżonej uchwały, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji zagospodarowania tymczasowego i określenie, że jako zagospodarowanie tymczasowe należy rozmieć sposób wykorzystywania i urządzenia terenu, a także sposób użytkowania obiektu inny niż przeznaczenie terenu ustalone w planie. Zakaz zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu w sposób inny niż przeznaczenie terenu ustalone w planie miejscowym - niezależnie czy ma charakter tymczasowy, czy trwały - wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym z przepisów u.p.z.p. i Prawa budowlanego. Natomiast niedopuszczalne jest tworzenie definicji pojęcia zagospodarowania tymczasowego. W art. 15 u.p.z.p. brak jest upoważnienia rady gminy do definiowania takich pojęć.

Końcowo zwrócił uwagę, że w § 13 zaskarżonej uchwały zawarto zapis, że ustalenie stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania, ponieważ ustalenia planu nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu. Zdaniem Sądu prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale < 0% i <= 30%, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki, w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, iż zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Do takich przypadków należy zaliczyć sytuację, w której np. gmina jest właścicielem całego gruntu objętego uchwalonym planem. Natomiast w przypadku - tak jak zapisano to w zaskarżonej uchwale - braku zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, musi istnieć pewność, że faktycznie uchwalenie planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym należy mieć tu na względzie zarówno faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i ten określony w poprzednim planie miejscowym, o ile taki obowiązywał. Ponadto nawet dopuszczenie możliwości lokalizacji budowli i obiektów malej architektury może mieć wpływ na wartość nieruchomości. Dlatego też zapis wskazujący na brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu, bez wskazania, czy chodzi o faktyczny sposób zagospodarowania, czy też o poprzedni obowiązujący plan, nie rozwiewa wątpliwości co do prawidłowości przyjętego założenia, że uchwalenie przedmiotowego planu nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości objętej planem, a w związku z tym zapis ten także narusza powołany wyżej przepis u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy w Tolkmicku, reprezentowana przez radcę prawnego T. J., zaskarżając wyrok ten w całości podniósł następujące zarzuty:

naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I. Instancji błędnie przyjął, iż Gmina uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła art. 28 u.p.z.p. z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego mapa została sporządzona w skali 1:5000

uzasadniając to wprowadzeniem zakazu zabudowy,

naruszenie art. 31 w związku z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że plan nie może określać zakresu ochrony zabytków,

naruszenie przepisów zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 1000, poz.908) myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miejska w Tolkmicku naruszyła powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym regulując jeszcze raz to, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, jak również modyfikując przepis ustawowy przez akt wykonawczy niższego rzędu bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego,

naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określone stawki procentowe nie są zgodne z wymaganiami ustawy.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. uzasadnieniu wskazał, że podziela w całości stanowisko Sądu I. instancji zawarte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wypada podkreślić, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktów planistycznych wiążą się z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej. Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymogi wprowadzanych ustaleń wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. prowadzący do niewłaściwego przyjęcia przez Sąd, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż przyjęcie dla uchwalenia planu mapy sporządzonej w skali 1:5000 było uzasadnione wprowadzeniem zakazu zabudowy. Nie zgadza się przy tym z zaprezentowanym przez Sąd I instancji sposobem odkodowania użytego w powołanym przepisie sformułowania: "zakaz zabudowy" wywodząc, że zakaz ten odnosi się do budynków, a nie wszystkich rodzajów obiektów budowlanych.

Przystępując do rozważań nad tak postawionym zagadnieniem należy podkreślić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy Prawo budowlane tworzą prawne podstawy procesu inwestycyjnego. Nie sposób zatem interpretować przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oderwaniu od norm zawartych w ustawie Prawo budowlane. Wprowadzony w art. 16 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. wyjątek dopuszcza stosowanie zwiększonej skali mapy (1:5000) w przypadku, gdy plan sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia grunty pod zalesienie lub wprowadzenia zakazu zabudowy. W doktrynie wskazuje się, iż nie byłoby wskazane sporządzenie planu w tak dużej skali dla obszarów, na których plan wprowadza zakaz nowej zabudowy, ale obszary te są już zabudowane i na podstawie zmian sposobu zagospodarowania terenów wydawane będą decyzje o pozwoleniu na budowę (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. pod red. Z.Niewiadomskiego, Wyd.C.H. Beck, 2011, s. 171). Większa skala planu będzie więc możliwa do zastosowania dla terenów, co do których plan nie przewiduje wydawania pozwoleń na budowę. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie wykluczyć nie sposób. Na objętym regulacją planistyczną obszarze występuje różnorodna zabudowa, dla której ustalono odpowiednie parametry i funkcje, a zatem zarówno przy wznoszeniu nowych budynków, jak i przy wykonywaniu niektórych robót budowlanych w budynkach istniejących, stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane, koniecznym będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wprowadzony więc zakaz zabudowy jedynie na części terenu objętego planem nie może usprawiedliwić zastosowanej w niniejszej sprawie dla projektu planu mapy w skali 1:5000. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc następnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej powyższy zarzut wiąże z pominięciem przez Sąd okoliczności, iż wprowadzony w strefie ochrony archeologiczno-konserwatorskiej nakaz znajduje swoje uzasadnienie w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważyć zatem należy, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowią jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), przy czym wymogiem ustawowym jest określenie w planie miejscowym zasad ochrony zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przez co należy rozumieć obowiązek wskazania obiektów i terenów chronionych planem, a także przedstawienie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Formułując owe ograniczenia, czy wymogi rada musi przestrzegać norm hierarchicznie wyższych, mając w szczególności na uwadze, iż kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami architektoniczno-budowlanymi i nadzorem budowlanym w procesie budowlanym zostały już unormowane w ustawie o ochronie zabytków i ustawie Prawo budowlane. Powyższe prowadzi do przyjęcia, iż normodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania zakresu działania organów konserwatorskich. Lokalny prawodawca nie jest również uprawniony do powtarzania normy ustawowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Wobec powyższego nie sposób podzielić poglądu Gminy T., iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 31 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przechodząc do materii, do jakiej odnosi się zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zauważyć należy, że stawki opłaty planistycznej nie zawsze i nie wobec każdego obszaru powinny być ustalane, niekiedy bowiem przeciwko ich ustalaniu przemawiają określone okoliczności, które wyłączają samą możliwość ich pobierania. Za wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10 i z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1506/12, powtórzyć należy, że odstąpienie od ustalenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy jest pewne, że uchwalenie lub zmiana planu miejscowego nie spowoduje skutku w postaci wzrostu wartości nieruchomości, uzasadniającego pobranie renty planistycznej. Może to mieć miejsce także w sytuacji, gdy plan nie zmienia przeznaczenia gruntów. Ustalenie, które obszary objęte zaskarżonym planem miejscowym wymagają określenia dla nich stawki opłaty planistycznej, wymaga zatem uwzględnienia w szczególności następujących przesłanek: możliwości objęcia danych nieruchomości obrotem prawnym (zbywaniem), oczywistości braku zmiany wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, sposobu dotychczasowego wykorzystania nieruchomości, możliwości komercyjnego wykorzystywania nieruchomości i czerpania z tego tytułu zysków. Należy jednak mieć na względzie, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w sytuacji odstąpienia od ustalenia stawki procentowej powinno to znaleźć swoje uzasadnienie w materiałach planistycznych. W okolicznościach niniejszej sprawy objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym plan miejscowy nie określa stawek opłaty planistycznej dla terenów objętych planem (§ 13 uchwały), a odstąpienie od określenia tych stawek nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą na etapie procedury planistycznej, prowadząc do naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych. W tej sytuacji nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I. instancji błędnie uznał, że wprowadzona w miejscowym planie zagospodarowania definicja reklamy (§ 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały) powtarza definicję ustawową reklamy i w sposób niedopuszczalny ją modyfikuje.

Wskazać należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy kwestionowany zapis 4 pkt 2 uchwały ma brzmienie następujące:

Ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym walorów kompozycji krajobrazu: obowiązuje zakaz lokalizacji reklam. Jako reklamę rozumie się nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi, zamocowaniami, przy czym tablice informacyjne o powierzchni do 0,3 m2 z nazwą usługi oraz tablice informacyjne podmiotów publicznych nie są reklamami.

Podczas gdy istniejąca w czasie podejmowania uchwały definicja ustawowa, zawarta w art. 4 pkt 23 uchwały o drogach publicznych i odnosząca się do użytkowników dróg miała następującą treść:

reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę;

Była to definicja sformułowana na użytek tej konkretnej uchwały. Nawiązanie do niej w § 4 pkt 2 uchwały, w ogólnym tylko zakresie a zarazem z uściśleniem odnoszącym się do wszystkich reklam – wbrew stanowisku Sądu I. instancji - nie może być uznane za naruszające prawo w stopniu który mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Powyższa okoliczność nie wpływa jednakże na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie bowiem pozostałe uchybienia zawarte w uchwale, powołane przez Sąd I. instancji, stanowią podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Na marginesie należy jedynie wskazać, że obecnie w ustawie została zawarta ogólna definicja reklamy, nie tylko dla potrzeb ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 ww. ustawy.