Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 432/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 12a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 560/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic W. P. i P. w B. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 560/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic W. P. i P. w B.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] zarzucił Radzie Miejskiej brak prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego w zakresie wyznaczenia liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W § 11 ust. 3 uchwały Rada dopuściła lokalizację miejsc parkingowych, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w karę parkingową: 1) na terenach dróg publicznych, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych; 2) na terenach, na których dopuszczono je w rozdziale 2. Z kolei w ust. 4 tego paragrafu ustalono, że w obrębie działek przeznaczonych pod zabudowę ustala się następujące minimalne wskaźniki miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych: 1) 1 miejsce postojowe na każde 40 m2 powierzchni użytkowej w nowych lokalach usługowych; 2) 1 miejsce parkingowe na każde 2 stanowiska pracy w nowych obiektach produkcyjnych; 3) 2 miejsca parkingowe na jedno nowe mieszkanie. Wojewoda wskazał, że powyższe przepisy uchwały zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 uchwały z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zgodnie z którym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zauważono, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zmieniony na mocy art. 5 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446). Zgodnie z jego brzmieniem sprzed nowelizacji w planie miejscowym określało się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania. Zatem wykładania celowościowa w powiązaniu z wykładnią historyczną art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może pozostawiać wątpliwości co do zamiaru ustawodawcy aby w obecnym stanie prawnym w planie miejscowym określona została zarówno minimalna liczba miejsc do parkowania, tzw. ogólna, jak i minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Według organu nadzoru należy mieć również na uwadze, że zmiana dokonana przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny ustala, że minimalna liczba miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową powinna zostać ustalona w ramach ustaleń ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania. Z kolei wymóg określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy odnieść do każdego z przeznaczeń terenów ujętych w planie miejscowym (w ramach faktycznych potrzeb ich ustalenia). W przekonaniu organu nadzoru, o ile Rada ustalając minimalną liczbę miejsc postojowych dokonała ich ustalenia co do konkretnych przeznaczeń terenów (§ 11 ust. 4 uchwały), to w zakresie obowiązku ustalenia w ramach tej minimalnej liczby również miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, Rada ograniczyła się w § 11 ust. 3 uchwały do dopuszczenia lokalizacji miejsc parkingowych, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w kartę parkingową. Zgodnie z przepisem art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460) - organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100. W ocenie organu nadzoru, przy tak ukształtowanych regulacjach dotyczących wymogu ustalenia minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, nie jest możliwe ustalenie konkretnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w odniesieniu do poszczególnych terenów objętych planem miejscowym, na których dopuszcza się lokalizację miejsc parkingowych.

Odpowiedzi na skargę udzielił Burmistrz B., który wnosząc o jej oddalenie podniósł, że tezy i argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi są bezpodstawne i nie znajdują oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyjaśnił bowiem, że z § 11 ust. 3 i 4 uchwały jednoznacznie wynika, że obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wypełniono w planie miejscowym, gdyż określono minimalną liczbę miejsc do parkowania, dla każdego terenu, dla którego dopuszczono w planie ich lokalizację, zaś w ust. 3 tego paragrafu ustalono, że w ramach tych miejsc można zrealizować miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o których mowa w przepisach odrębnych. Odesłanie w planie miejscowym do przepisów odrębnych wyższego rzędu w zakresie ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jest jak najbardziej prawidłowe i spełnia wymóg ustawowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę jako bezzasadną.

W ocenie Sądu, Rada Miejska B., podejmując zaskarżoną uchwałę, zrealizowała obowiązek ustawowy w zakresie wyznaczania liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Na podstawie § 11 ust. 3 uchwały Rada Miejska B. dopuściła lokalizację miejsc parkingowych, w tym miejsc do parkowania samochodów wyposażonych w karę parkingową: 1) na terenach dróg publicznych, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych; 2) na terenach, na których dopuszczono je w rozdziale 2. Ponadto, w ust. 4 tego paragrafu ustalono, że w obrębie działek przeznaczonych pod zabudowę ustala się następujące minimalne wskaźniki miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych: 1) 1 miejsce postojowe na każde 40 m2 powierzchni użytkowej w nowych lokalach usługowych; 2) 1 miejsce parkingowe na każde 2 stanowiska pracy w nowych obiektach produkcyjnych; 3). 2 miejsca parkingowe na jedno nowe mieszkanie. W przepisie § 11 ust. 3 uchwały uregulowano zatem minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W konsekwencji uregulowano jeden z obligatoryjnych elementów planu miejscowego, wymagany na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd wskazał, że problem związany z prawidłowym wyznaczeniem i zabezpieczeniem odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla posiadaczy kart parkingowych, a więc osób niepełnosprawnych, pojawił się w wyniku dokonania nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przytoczył treść tego przepisu w wersji obowiązującej przed i po nowelizacji. Zdaniem Sądu, przedstawiona przez organ nadzoru interpretacja art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy nie znajduje wystarczającego oparcia w treści tego przepisu, gdyż nie pozwala on na wyprowadzenie z jego brzmienia w sposób jednoznaczny dodatkowego zastrzeżenia, zgodnie z którym w planie miejscowym należy każdorazowo, poza określeniem w sposób odrębny ogólnej minimalnej liczby miejsc do parkowania, określić również minimalną liczbę miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, a także odrębnie dla każdego rodzaju tych miejsc sposób ich realizacji. Jest to za daleko idące stanowisko, choćby z tego powodu, że w zmienionej części przepisu ustawodawca nie użył sformułowania "w tym liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową". W świetle przyjętego przez skład orzekający rezultatu wykładni językowej należy uznać, że prawidłową realizacją obowiązku nałożonego mocą znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy będzie już wskazanie, że w ramach dopuszczonej minimalnej liczby miejsc do parkowania przewidziane zostały miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W zmienionym brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, pojęcie "minimalnej liczby miejsc" odnieść należy bowiem zarówno do ogólnej liczby miejsc do parkowania, jak i miejsc przeznaczonych dla posiadaczy kart parkingowych. Przyjętą interpretację potwierdza posłużenie się przez ustawodawcę po sformułowaniu "minimalną liczbę miejsc do parkowania" zaimkiem "w tym" w sensie "wliczając w to" i brak poprzedzenia przecinkiem pozostałej części zdania "miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową". Oznacza to, że w ramach jednego ogólnego zbioru miejsc do parkowania traktowane są miejsca do parkowania oraz miejsca dla posiadaczy kart parkingowych. Nie potrzeba w tym zakresie wskazywać odrębnej wartości liczbowej dla każdego rodzaju tych miejsc. Wzmocnieniem przyjętego stanowiska będzie dalsze brzmienie analizowanego przepisu, które nakazuje łącznie określić sposób realizacji przyjętej w planie ilości miejsc do parkowania. Ponadto w związku z omawianą nowelizacją nie wprowadzono jakichkolwiek zmian w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Brak jest zatem konieczności przyjmowania rozwiązań, które bezpośrednio wiązałby miejsca dla posiadaczy kart parkingowych ze wskaźnikami wyznaczającymi ogólną liczbę miejsc postojowych przewidzianą dla poszczególnych przeznaczeń terenów ustalonych w planie. Idąc dalej, z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. nie można wywieść obowiązku określenia minimalnej ilości miejsc parkingowych pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową odrębnie dla każdego z przeznaczeń terenów ustalonych w planie. Prawidłową realizacją analizowanego obowiązku może być już zatem wskazanie kategorii przeznaczeń, gdzie taka minimalna liczba miejsc ma być wyznaczona. Mogą to być, tak jak w niniejszej sprawie, tereny dróg publicznych oraz tereny, na których uchwała dopuszcza lokalizację miejsc parkingowych (zob. § 14 ust. 2 lit. a, § 15 ust. 2 lit. a, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały). Przeciwne stanowisko organu nadzoru w tym zakresie wynika z rozszerzającej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i prowadzi do niedopuszczalnego domniemania władztwa planistycznego, które może być ustanawiane jedynie w drodze jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości podstawy materialnoprawnej.

Z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikają zatem dwa wymogi. Pierwszy odnosi się do obowiązku wskazania minimalnej liczby miejsc do parkowania, a drugi do określenia sposobu realizacji tego obowiązku z uwzględnieniem miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2015 r., II SA/Wr 384/15). Wsparciem dla prezentowanego wyżej stanowiska jest również odwołanie się do wykładni celowościowej i systemowej. O zgodzie z wykładnią celowościową przyjętego rozumienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w ocenie składu orzekającego, świadczy możliwość realizacji - zakładanego przez ustawę z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw - celu wprowadzonych zmian, jakim jest zabezpieczenie miejsc przeznaczonych do parkowania dla osób niepełnosprawnych. Prezentowana w sprawie wykładania art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy pozostaje także w zgodzie z wynikającym z art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy obowiązkiem uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych. Dokonując wykładni systemowej należy natomiast zwrócić uwagę na zachowanie spójności pomiędzy zaprezentowanym rozumieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy a regulacją wynikającą z dodanego na mocy art. 3 ustawy z dnia 23 października 2013 r. - przepisu art. 12a ustawy o drogach publicznych, jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie – zob. § 18 (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 października 2015 r., II SA/Wr 554/15).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę, tj. w zakresie punktu II i podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego oraz poprzez uznanie, że zgodne z tym przepisem są zapisy uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic W. P. i P. w B., mimo że nie określają one prawidłowo minimalnej liczby miejsc parkingowych przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic W. P. i P. w B., mimo że podjęta ona została w tym zakresie z naruszeniem z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż analiza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o dopuszczenie miejsc na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, lecz na ich określenie, czyli ustalenie ich liczby dla poszczególnych terenów. Sformułowanie "minimalna liczba miejsc do parkowania" odnosi się zarówno do ogólnej liczby miejsc, jak również do liczby miejsc dla posiadaczy kart parkingowych. W § 11 zaskarżonej uchwały jedynie dopuszczono realizację takich szczególnych miejsc parkingowych, a nie określono konkretnie ich liczby lub sposobu wyliczenia. Zapis ten nie zapewnia realizacji celu jaki miał ustawodawca, dokonując nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, iż powołany przez Sąd art. 12 a ustawy o drogach publicznych dotyczy tylko określonych obszarów (dróg publicznych, stref zamieszkania i stref ruchu), które przecież nie muszą się pokrywać z obszarami objętymi planem miejscowym, a w stosunku do których wystąpi konieczność ustalenia tego rodzaju miejsc parkingowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Wojewody [...] jest uzasadniona.

Zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2014 r. stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Został on zmieniony ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), którą jednocześnie znowelizowano m.in. art. 8 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który określa przesłanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12 a w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzed nowelizacji, w planie miejscowym określało się jedynie obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Wskazana ustawa nowelizująca wprowadziła obowiązek określenia w planie dodatkowo miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że skoro organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania i "w tym" miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to nie jest wystarczające samo dopuszczenie w planie możliwości realizacji takich miejsc, lecz konieczne jest określenie w planie również minimalnej liczby tych miejsc (podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż dla prawidłowej realizacji obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające będzie wskazanie w planie miejscowym, że w ramach minimalnej liczby miejsc do parkowania dopuszcza się miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, gdyż w konsekwencji wyliczenie dokładnej liczby tych miejsc dla poszczególnych inwestycji pozostawione zostanie organom architektoniczno-budowalnym na etapie udzielania pozwolenia na budowę, które to organy powinny zastosować wskaźniki określone w art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Rację ma Wojewoda, że przyjęcie takiego stanowiska czyni zbędną regulację przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. To gminę jako podmiot posiadający tzw. władztwo planistyczne ustawodawca uprawnił do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie nakładając na nią obowiązki zawarcia w planie kompleksowych ustaleń określających dopuszczalny sposób zagospodarowania przestrzeni na danym terenie. Zatem to do obowiązków gminy należy również określenie w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Gmina ma obowiązek określić liczbę tych miejsc (podać wskaźniki umożliwiające jej ustalenie), ewentualnie różnicując tę liczbę w zależności od przeznaczenia obiektów, przy których miejsca te mają się znaleźć.

Przepis art. 12a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 12a ust. 2 tej ustawy stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli i liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100". Przepis ten jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (np. parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). Zatem nie można przyjąć, że w przypadku braku odrębnych regulacji w planie w zakresie miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową przepis ten - jako przepis szczególny - będzie miał zastosowanie do każdej inwestycji na terenie objętym planem. Poza tym w przepisie tym jest mowa o minimalnej liczbie stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przy czym przy ogólnej liczbie miejsc postojowych do 5 nie przewiduje się obowiązku wyznaczenia stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w taką kartę. Ustalenia planu nie mogą więc naruszać art. 12 a ustawy o drogach publicznych, jeżeli chodzi o minimalną liczbę miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach wskazanych w tym przepisie, gmina w planie może jednak wskazać większą liczbę tych miejsc, dostosowując ją do przeznaczenia terenu i innych przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma ponadto dowolność w ustaleniu liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach, na których nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Gmina ma więc przyznany szeroki zakres władztwa planistycznego w tym zakresie, zatem nie można uznać, że są to kompetencje organów architektoniczno-budowlanych na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Reasumując stwierdzić należy, iż rada gminy na obowiązek ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie tylko minimalną ogólną liczbę miejsc do parkowania, lecz również minimalną liczbę miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zatem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych przepisów jest błędna, a jej konsekwencją jest niezastosowanie w tym zakresie art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji oceni czy przepis § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały jest zgodny z przedstawioną wykładnią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odniesie się do zawartego w skardze żądania organu nadzoru stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.