Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2554/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], nakazującą B. A., jako inwestorowi i użytkownikowi, dokonać rozbiórki zabudowy części tarasu (tzw. "ogrodu zimowego") przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...], przez demontaż zadaszenia oraz ścian osłonowych z płyt poliwęglanowych w ramach PCV.

Po rozpoznaniu wniosku B. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wskazaną powyżej decyzję własną z [...] lipca 2017 r.

Wskazując, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest skontrolowanie, czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że przedmiotem tej decyzji były wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegające na zabudowie części tarasu przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W sprawie ustalono, że skarżący B. A. wykonując przedmiotowe roboty budowlane, zakwalifikowane jako rozbudowa obiektu budowlanego, nie legitymował się wymaganym w okresie ich realizacji pozwoleniem na budowę. Przyjęta przez organy kwalifikacja wykonanych robót budowlanych (rozbudowa) opierała się, m.in., na ocenie prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. II SA/Bd 538/09.

Organ wskazał, że wykonanie robót budowalnych polegających na rozbudowie w warunkach samowoli budowlanej (braku pozwolenia na budowę) stanowi podstawę do wszczęcia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm.). W związku z tym organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ powiatowy odstąpił od nałożenia obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej obiektu, zaopiniowanej przez specjalistę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, gdyż dokumenty takie zostały złożone we wcześniejszej fazie postępowania. Inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co spowodowało, że w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (utrzymaną w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2013 r.) na mocy art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę wykonanej zabudowy.

W odniesieniu do tych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty orzekania w postępowaniu zwykłym, organ wskazał, że okoliczności podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (wydanie decyzji o rozbiórce w niewyjaśnionych okolicznościach sprawy, realizacji ogrodu zimowego nie w ramach samowoli, pominięciu postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej), nie mają wpływu na treść podjętego już rozstrzygnięcia, również w kontekście zapadłego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. II SA/Bd 538/09.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. złożył B. A.. Decyzjom objętym skargą skarżący zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego – art. 6 k.p.a. i art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 49b ust. 2i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane;

- przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 i art. 107 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi błędne przyjęcie, że wykonując roboty budowlane związane z realizacją ogrodu zimowego inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę. Zdaniem strony, stanowisko organu jest sprzeczne z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który w sposób jednoznaczny wyłącza roboty budowlane przy tzw. ogrodzie zimowym z obowiązku uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych również wynika, że realizacja ogrodów zimowych pozwolenia na budowę nie wymaga. Jak wskazał przykładowo skarżący, w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 586/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że realizacja ogrodu zimowego na tarasie to stan prawny niezdefiniowany ustawowo; nie stanowi ona ani budowy, ani rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Skarżący wskazał równocześnie, że nie zgadza się ze stanowiskiem przyjętym w wyroku z dnia 24 listopada 2009 r. II SA/Bd 538/09, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że roboty budowlane, będące przedmiotem decyzji o rozbiórce, stanowią rozbudowę.

Ponadto, w ocenie skarżącego, postanowienie PINB [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów w terminie do dnia 6 sierpnia 2011 r. było z mocy prawa nieważne, albowiem nie spełniało ustawowego warunku wyznaczenia 30-dniowego terminu na przedłożenie dokumentów (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego).

Zdaniem skarżącego, objęte skargą decyzje nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnego z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności nie wyjaśniają przyczyn uchylenia decyzji legalizujących z dnia [...] marca 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r., co narusza art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W decyzjach brak jest stanowiska nawiązującego do zasady uwzględniania w procesie decyzyjnym słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Zdaniem skarżącego, jego zły stan zdrowia, wymagający codziennej rehabilitacji w warunkach domowych, tj. w przedmiotowym ogrodzie zimowym, mieści się w pojęciu słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawie tego rodzaju, której dotyczy rozpoznawana skarga, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2017 r., na mocy której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. nakazującą B. A. dokonać rozbiórki zabudowy części tarasu (tzw. "ogrodu zimowego") przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...].

Zakres sądowej kontroli kwestionowanej przed Sądem decyzji z [...] sierpnia 2017 r. determinuje zatem tryb, w jakim zaskarżona decyzja została wydana. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem zbadanie kwestionowanej decyzji wyłącznie przez pryzmat przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie może zatem przystąpić do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a tym samym do gromadzenia w tym celu materiału dowodowego, czy jego uzupełniania. W toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza bowiem ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Koncentruje się na materiale dowodowym już pozostającym w aktach postępowania zakończonego badaną decyzją i w oparciu o ten materiał dowodowy dokonuje weryfikacji kwestionowanego aktu.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, podstawą wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowy części tarasu przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] były następujące ustalenia organów nadzoru budowlanego:

1) roboty budowlane polegające na zabudowie części tarasu przy przedmiotowym lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ulicy [...] w [...] B. A. wykonał w 2002 r. Inwestor wykonał wówczas zadaszenie istniejącej pergoli oraz zamontował ścianki osłonowe z płyt poliwęglanowych w ramach z PCV, w wyniku czego powstał tzw. ogród zimowy o wymiarach 6,59 m x 2,56 m. Roboty wykonano bez wymaganego pozwolenia organu administracji budowlanej;

2) B. A. zajmuje ww. lokal mieszkalny na zasadach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu;

3) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. II SA/Bd 538/09 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany (inwentaryzację budowlaną powykonawczą) zabudowy części tarasu (tzw. "ogrodu zimowego") przy lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przyjąć należy, że powiększenie istniejącego obiektu poprzez dobudowanie do niego nowych pomieszczeń takich jak: wiatrołap, weranda, wykusz, ogród zimowy stanowi rozbudowę obiektu budowlanego;

4) organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] zatwierdził złożony przez inwestora projekt budowlany (inwentaryzację budowlaną) przedmiotowej zabudowy części tarasu nie kwalifikując tych robót jako podlegających rozpatrzeniu w trybie art. 48 lub art. 49 ustawy Prawo budowlane;

5) ww. decyzja została uchylona przez organ nadzoru budowlanego II instancji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], w której wskazano, iż powiększenie istniejącego obiektu przez dobudowanie nowych pomieszczeń stanowi rozbudowę obiektu budowlanego i z tego względu samowolnie zrealizowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane;

6) postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] organ I instancji nałożył na B. A. obowiązek przedstawienia dodatkowych dokumentów związanych z realizacją zabudowy części tarasu - zaświadczenia Prezydenta Miasta zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz – mając na względzie, że roboty budowlane zostały wykonane w części wspólnej budynku mieszkalnego - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (inwentaryzacja obiektu została złożona we wcześniejszej fazie postępowania). Zobowiązany przedłożył decyzję o warunkach zabudowy, nie dostarczył jednak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia 25 lutego 2014 r. poinformowała, że zgody na dysponowanie częścią wspólną nieruchomości na cele budowlane B. A. nigdy nie udzielono;

7) wobec niewywiązania się przez inwestora z obowiązków na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w nawiązaniu do art. 48 ust. 4 tej ustawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], organ I instancji nakazał rozbiórkę wykonanej zabudowy części tarasu;

8) organ II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienie art. 10 k.p.a., tj. poprzez brak zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego;

9) powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowej zabudowy części tarasu przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...];

10) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., której stwierdzenia nieważności żądał skarżący, organ II instancji utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z [...] października 2013 r. o nakazie rozbiórki.

W nawiązaniu do tych ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie nakazu rozbiórki w zaskarżonej decyzji trafnie powiązano ze prawidłowym ustaleniem, iż kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana przez właściwy organ, ma podstawę prawną, nie narusza rażąco prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwego podmiotu, jest wykonalna i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał w szczególności podstaw by uznać, że poddana jego kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Za "rażące naruszenia prawa", w świetle jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, uznaje się oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, chodzi zatem o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Podkreśla się również, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Odnosząc się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych dotyczących prawidłowości zaskarżonej decyzji GINB w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na obecnym etapie postępowania kwestionowanie kwalifikacji wykonanych przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych uznać należało za nieskuteczne. Ma to bezpośredni związek z tym, że w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poprawnie uznał, iż nie można stwierdzić, że przyjęte w kontrolowanej przez niego decyzji o nakazie rozbiórki stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odnoszące się kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych na trasie oraz trybu ich legalizacji rażąco naruszało prawo, skoro było ono wynikiem związania organu wojewódzkiego na zasadzie wynikającej z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy we wskazanym powyżej prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Bd 538/09. W powołanym powyżej orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonane w miejscu pergoli na przyległym do lokalu nr [...] tarasie częściowe zadaszenie oraz ścianki osłonowe z płyt poliwęglanowych w ramach z PCV, w wyniku czego powstał tzw. "ogród [...]", skutkowało powstaniem pomieszczenia kubaturowego, będącego częścią powierzchni mieszkalnej lokalu zajmowanego przez skarżącego. Kierując się przyjętym w orzecznictwie rozumieniem pojęcia rozbudowa obiektu WSA w Bydgoszczy stwierdził, iż przyjąć należy, że powiększenie istniejącego obiektu poprzez dobudowanie do niego nowych pomieszczeń takich jak: wiatrołap, weranda, wykusz, ogród zimowy stanowi rozbudowę obiektu budowlanego. Jeśli się ponadto zważy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ww. prawomocnym wyrokiem zobowiązał jednocześnie organy do wydania decyzji stosując prawidłowy tryb likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej przy uwzględnieniu wskazań co do wykładni przepisów omawianej ustawy zawartych w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2009 r., to konsekwencją kwalifikacji tych robót jako rozbudowy musiało być wdrożenie procedury określonej w art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na budowie, do której zalicza się rozbudowie, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w sprawie nakazu rozbiórki, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wzgląd na tę regułę każe stwierdzić, że nie ma racji skarżący podważając znaczenie, jakie ocenie prawnej wyrażonej w wyroku w sprawie II SA/Bd 538/09 przy dokonywaniu analizy naruszenia decyzją o rozbiórce z dnia [...] kwietnia 2014 r. prawa w sposób kwalifikowany nadał w tej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ocena przyjęta w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. II SA/Bd 538/09 determinuje również rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jeśli się zważy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10). Tego rodzaju przypadków tej sprawie nie stwierdzono.

Konsekwencją uwzględnienia omawianej regulacji na gruncie niniejszej sprawy musi być zatem odrzucenie argumentacji skargi odwołującej się do linii orzeczniczej wskazującej na legalność realizowania tzw. ogrodów zimowych bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Bd 538/09. Ze wskazanych powyżej względów wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2009 r. ma kluczowe znaczenie w tej sprawie, nie zaś wyroki powołane w uzasadnieniu skargi przez skarżącego, w odniesieniu do których skarżący próbuje podważyć kwalifikację prawną wykonanych przez siebie robót budowlanych związanych z zadaszeniem tarasu. Bez znaczenia zatem pozostaje to, czy przyjęte w powołanym wyroku w sprawie o sygn. II SA/Bd 538/09 stanowisko orzecznicze dotyczące wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego można - jak twierdzi skarżący, uznać za odosobnione. Kwestionowanie przez skarżącego oceny prawnej wyrażonej w tym prawomocnym wyroku Sądu jest na obecnym etapie postępowania spóźnione.

Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogły doprowadzić również inne zarzuty podniesione w skardze, w szczególności zarzut nieuwzględnienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wydane w toku postępowania postanowienie PINB [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów w terminie do dnia 6 sierpnia 2011 r. rażąco naruszało art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, który w dacie wydania tego postanowienia miał brzmienie nakazujące organowi wyznaczyć 30-dniowy termin na przedłożenie dokumentów. Zarzut ten nie jest trafny już choćby z tego względu, że podstawę prawną postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. stanowił art. 48 Prawa budowlanego, który zakreślenie terminu na wykonanie przez inwestora obowiązków przedstawienia m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego) pozostawiał w gestii organu.

W nawiązaniu zaś do zarzutu dotyczącego nieustalenia opłaty legalizacyjnej, pomimo przedłożenia przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, wskazać trzeba, że postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowoli budowlanej wydaje się dopiero na zakończenie postępowania zmierzającego do legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i stwierdzeniu przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje to, że inwestor nie przedłożył żądanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwiło pozytywne dla niego zakończenie procesu legalizacji poprzez zatwierdzenie, po wcześniejszym uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, projektu budowlanego – inwentaryzacji budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia zaskarżoną decyzją art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja zaskarżonej decyzja oceniana w odniesieniu do wzorca kontroli wyznaczonego w tym zakresie przepisami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie zawiera takich niedostatków, które nakazywałaby ją uchylić w oparciu o uprawnione stwierdzenie, że doszło do pominięcia w jej uzasadnieniu ustalenia okoliczności faktycznych lub/i oceny tych okoliczności mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lic c p.p.s.a.). Decyzje z dnia [...] marca 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r., do których w uzasadnieniu skargi nawiązuje skarżący, zostały uchylone prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. II SA/Bd 538/09, do którego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ się odwołał, a przyczyny ich uchylenia wyjaśnił w ww. wyroku, wiążącym organy nadzoru budowlanego, WSA w Bydgoszczy. Brak szerszych rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być zatem oceniony jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji znalazły się kompletne ustalenia (dokonane w zgodzie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.) odnośnie do tego, że sporne roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a także co do tego, że inwestor nie wypełnił warunków, od których uzależnione zostało zakończenie postępowania legalizacją tych robót (art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego), które organ przeanalizował przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej skardze skarżący nie wskazał ponadto takich następstw decyzji w przedmiocie rozbiórki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa, zaś Sąd również takich następstw nie dostrzegł. Wbrew stanowisku skarżącego, organy nie odpuściły się naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji, gdyż działały na podstawie i w granicach prawa. W rozpoznawanej sprawie nie doszło ponadto do naruszenia wskazanych w skardze zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. ma na celu stworzyć takie warunki w toku postępowania, które umożliwią dokonanie ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością, jednak nie można tracić z pola widzenia, że zasady ogólne prawa materialnego muszą być wykładane i stosowane w sposób służący stworzeniu warunków realizacji prawa materialnego. Nakaz uwzględniania przez organy w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) nie może zatem być rozumiany w sposób, w jaki przyjmuje skarżący, tj. jako dający podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w odniesieniu do której nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. wyłącznie w oparciu o potrzebę ochrony subiektywnie postrzeganego przez skarżącego jego interesu osobistego. Przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. II OSK 3347/14). Wzgląd na zasadę trwałości decyzji administracyjnej sprzeciwia się podważaniu ostatecznych rozstrzygnięć (decyzji lub postanowień) administracyjnych, o ile ich wydanie nie nastąpiło z obrazą przepisów noszącą znamiona kwalifikowanego naruszenia prawa procesowego lub materialnego. Takiej kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. przypisać, jak trafnie uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej, nie można.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.