Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2355/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 122 par. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, 124 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1739/16 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1739/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego ostateczną decyzją z [...] czerwca 2002 r. na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) nakazał E. i P. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 9,0 x 10,0 m wybudowanego w 2000 r. na działce nr [...] w B. (gmina [...]) bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że inwestorzy nie wykonali rozbiórki tego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. poz. 868 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), skierował do nich upomnienie z dnia [...] lutego 2003 r., a w dniu [...] czerwca 2003 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

Postanowieniem z [...] lipca 2003 r. (nr [...]) organ I instancji nie uwzględnił zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uznając, że okoliczności przedstawione przez zobowiązanych w piśmie z 30 czerwca 2003 r. nie mogą stanowić podstawy zarzutów (art. 33 u.p.e.a.). Po rozpoznaniu zażalenia E. i P. S., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2007 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego postanowieniem z [...] marca 2007 r. (nr [...]) na podstawie art. 26 § 4 i art. 119 § 2 u.p.e.a., nałożył na E. i P. S. grzywę w celu przymuszenia w kwocie 3000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (pkt 1) oraz wezwał do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym nr [...], w terminie 7 dni, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych.

Pismem z 14 marca 2007 r. E. i P. S. złożyli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego z [...] marca 2007 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ ten, nie czekając na jego rozpoznanie, postanowieniem z [...] października 2007 r. (nr [...]) ponownie orzekł o nałożeniu na inwestorów grzywny w celu przymuszenia (określając jej wysokość na 8000 zł.), a następnie, postanowieniem z [...] października 2007 r. (nr [...]), uchylił to postanowienie we własnym zakresie (art. 132 § 1 k.p.a.). W tym samym dniu ([...] października 2007 r.) organ I instancji wydał postanowienie nr [...] o zastosowaniu wykonania zastępczego. To postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy (Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), który postanowieniem z [...] listopada 2010 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego. Organ podał, że tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2003 r. jest niezgodny ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541), ponadto nie zawiera podpisu z podaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego (art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.).

Organ odwoławczy postanowieniem z [...] listopada 2007r. (nr [...]), po rozpoznaniu zażalenia E. i P. S. na "pierwsze" postanowienie organu I instancji z [...] marca 2007 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu, tytuł wykonawczy stanowiący podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucji administracyjnej zawiera wady formalne określone w art. 29 ust. 1 pkt 3 u.p.e.a. Organ I instancji nie podał w nim nie tylko podstawy prawnej wymierzonej grzywny, ale również nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił jej wysokość.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych przeciwko E. i P. S. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] czerwca 2003 r. w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego i umorzył postępowanie egzekucyjne. Następnie organ I instancji wystawił w dniu [...] lutego 2013 r. nowy tytuł wykonawczy nr [...].

W związku z niewykonaniem decyzji o rozbiórce przez zobowiązanych, organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) nałożył na E. i P. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 70 650,00 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia (pkt 1), wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym z [...] lutego 2013 r. w terminie 7 dni, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego (pkt 2), na podstawie art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. i ustalił opłatę za dokonaną czynność egzekucyjną w kwocie 68,00 zł (pkt 3). Organ podał, że wysokość grzywny została ustalona na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy spornego budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w IV kwartale 2015 r. (3.925,00 zł.), ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a.

W zażaleniu na to postanowienie P. i E. S. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 119 § 1 i § 2 i art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach 9 x 10 m, podczas gdy nigdy nie byli zobowiązani do rozbiórki takiego budynku. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zawiera elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., zaś grzywna w celu przymuszenia została prawidłowo obliczona na podstawie art. 125 § 5 u.p.e.a. Organ dodał, że z mocy art. 29 ust. 1 u.p.e.a. nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

P. S. w skardze na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione nałożenie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki budynku mieszkalnego oraz art. 124 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie postanowienia. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie narusza również art. 119 § 1 u.p.e.a. Na tej podstawie P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżone postanowienie o wymierzeniu skarżącemu i E. S. grzywny w celu przymuszenia zostało wydane na skutek ponownego wystawienia (w dniu 14 lutego 2013 r.) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tytułu wykonawczego w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego w związku z umorzeniem przez ten organ postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wadliwego tytułu wykonawczego z 18 czerwca 2003 r. W dniu [...] lutego 2013 r. organ wystawił "nowy" tytuł wykonawczy (na P. S. i E. S.). Z treści tego tytułu wykonawczego wynika, że uprawnia on do egzekucji rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 9 x 10 m wybudowanego na działce nr ew. [...] w B.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z przepisu art. 122 § 1 u.p.e.a. wynika natomiast, że w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zobowiązanemu doręczane są dwa akty: odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Od każdego z wymienionych aktów przysługuje inny środek zaskarżenia – od tytułu wykonawczego przysługuje prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zaś od postanowienia o nałożeniu grzywny służy zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie przyjmuje się, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia można podnosić jedynie okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów. Zobowiązani nie złożyli zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (dotyczy drugiego tytułu), wnieśli natomiast zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Te same uchybienia skarżący zarzucił MWINB w skardze do WSA, podnosząc, że P. S. i E. S. nigdy nie byli właścicielami budynku mieszkalnego o wymiarach 9 x 10 m, o którym mowa w tym tytule i nigdy nie byli zobowiązani do jego rozbiórki. Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącego, ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w treści spornego tytułu wykonawczego z [...] lutego 2013 r. jest mowa o budynku gospodarczym (a nie mieszkalnym), oraz zaznaczył, że organ egzekucyjny w postępowaniu zakończonym postanowieniem o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a.) oraz to, czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 tej ustawy. Do przesłanek dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, zalicza się: 1) istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej; 2) wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ; 3) właściwość konkretnego organu egzekucyjnego do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym; 4) podległość osoby wskazanej w tytule wykonawczym jako zobowiązany orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (przesłanką niedopuszczalności egzekucji jest korzystanie przez zobowiązanego z przywilejów immunitetów dyplomatycznych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie było podstaw do przyjęcia, że sporny tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych, określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Zawiera m.in. określenie treści obowiązku podlegającego egzekucji, a także podstawę prawną tego obowiązku. Skarżący nie kwestionuje zresztą tej okoliczności. Organ nie ocenia natomiast zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 2 u.p.e.a.). Zarzuty podniesione w zażaleniu oraz w skardze do Sądu dotyczą właśnie zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tych powodów nie były uzasadnione zarzuty naruszenia art. 119 u.p.e.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy określone w art. 122 § 2 u.p.e.a. Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia, nie dokonał wyliczeń dotyczących wysokości nałożonej grzywny (opartych o art. 121 § 5 u.p.e.a., zgodnie z którym ustalenie grzywny w celu przymuszenia następuje według iloczynu powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych), niemniej mając na uwadze, że zobowiązani nie kwestionowali wysokości tej grzywny, a organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, w którym takie szczegółowe obliczenia zostały zawarte, należy przyjąć, że ten brak nie miał wpływu na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki ocenił również, że nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia określonych w skardze przepisów k.p.a. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania. Jak już powiedziano, w postępowaniu zakończonym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz to, czy tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i czy doręczone zostało upomnienie. Zdaniem Sądu organ wywiązał się z tego obowiązku należycie, w związku z tym nie można mu zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ egzekucyjny doręczył zobowiązanym odpisy tytułu wykonawczego w dniu [...] lutego 2016 r. (art. 122 § 1 pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w dniu [...] kwietnia 2016 r. W tej sprawie nie zachodziła potrzeba ponownego przesłania zobowiązanym upomnienia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. Celem upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Jeżeli wierzyciel upomniał zobowiązanego, a wszczęte postępowanie zostało umorzone, w przypadku składania kolejnego wniosku o jego wszczęcie wierzyciel nie musi ponawiać upomnienia, o ile egzekucja dotyczy tego samego obowiązku i tego samego zobowiązanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 oraz w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 9,0x10,0 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B., utrzymana w mocy skarżoną decyzją, jest przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia jej wygaśnięcia, tj. wyeliminowania jej z obrotu prawnego, było więc w pełni uzasadnione wstrzymanie się przez Sąd pierwszej instancji z wydaniem rozstrzygnięcia, bowiem w razie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] egzekwowanie obowiązku, który będzie wówczas bezprzedmiotowy stanie się - zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a. niedopuszczalne,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego nr [...] wydane z rażącym naruszeniem prawa w zakresie nakazania uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia (termin taki jak na wniesienie zażalenia), tj. rażące naruszenie art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nakazanie stronie wykonania postanowienia przed upływem terminu na wniesienie rozpoznanie środka zaskarżenia, podczas gdy zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, mającymi w sprawie zastosowanie, przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie nie ulega wykonaniu, a wniesienie zażalenia wstrzymuje wykonanie postanowienia;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr 919/2016 utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego nr [...], wydane z rażącym naruszeniem prawa w zakresie poinformowania o konsekwencjach na wypadek niewykonania postanowienia. Skarżący został powiadomiony, że w przypadku niewykonania obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, podczas gdy tak określony termin na wykonanie obowiązku jest taki sam, jak termin na wniesienie środka zaskarżenia na postanowienie i taki sam, jak termin na wykonanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, przez co nie zachodzi gradacja środków egzekucyjnych od najmniej uciążliwych do bardziej uciążliwych, tylko uprawdopodobnione niebezpieczeństwa ich zastosowania jednocześnie, co stanowi naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego, ewentualnie na podstawcie art. art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Dodatkowo na podstawie art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zawieszenie z urzędu niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 9,0 x 10,0 m wybudowanego na działce nr [...] w B. bez pozwolenia na budowę, toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1815/16), oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki – z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. pominął przy ocenie legalności kontrolowanych postanowień kwestię terminów wyznaczonych na uiszczenie grzywny oraz wykonanie obowiązku w postaci rozbiórki budynku gospodarczego. Zawarte w petitum skargi kasacyjnej zarzuty (pkt 2 i 3) należało rozpatrywać w powiązaniu z art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a., powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z wymienionym przepisem postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w wyznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Niewątpliwie wyznaczenie obu terminów przewidzianych w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. jest ważnym elementem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a zatem organ egzekucyjny, określając te terminy powinien mieć na uwadze cel nakładanej grzywny oraz konsekwencje prawne wynikające z dniem niewykonania poszczególnych obowiązków przez zobowiązanego.

Podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia nie pełni funkcji represyjnej, a jej zastosowanie ma stanowić dodatkową presję na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Dodatkowo złagodzeniem dolegliwości tego środka egzekucyjnego jest możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia w przypadku wykonania obowiązku (porównaj Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Art. 119, WK 2018).

Również w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Wskazuje się także, że przy określaniu terminu uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym organ egzekucyjny powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie możliwa. W przeciwnym razie nałożenie grzywny traci charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku i wobec obiektywnego braku możliwości jego wykonania w zakreślonym terminie niejako od razu przybiera w istocie charakter kary za brak jego wykonania z konsekwencjami wykonania zastępczego (por. wyroki WSA: z dnia 28 lutego 2018 r. VII SA/Wa 1208/17, z dnia 8 maja 2018 r. II SA/Rz 356/18).

Powyższych uwarunkowań Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie nie uwzględnił i w efekcie bez należytej weryfikacji zaakceptował kontrolowane postanowienie. Tymczasem żaden z organów orzekających w przedmiocie grzywny nie wyjaśnił, jakie okoliczności sprawy determinowały wyznaczenie 7-dniowych terminów zarówno na uiszczenie grzywny, jak też wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego.

W tym kontekście trafnie podniesiono zastrzeżenie co do nierozważenia nadmiernych uciążliwości związanych z wyznaczeniem tego samego 7-dniowego terminu na uiszczenie grzywny oraz wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy termin ten pokrywa się jednocześnie z terminem przewidzianym na wniesienie środka zaskarżenia od postanowienia. Jak zauważył autor skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie hipotetycznie może dojść do zastosowania wykonania zastępczego, zanim postanowienie stanie się ostateczne.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy z jednej strony pamiętać, że zgodnie z art. 17 § 2 u.p.e.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego, natomiast z drugiej strony konieczne jest takie określenie obowiązków zobowiązanego, aby ich realizacja była obiektywnie możliwa i służyła celom stosowanego środka w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Organ egzekucyjny wyznaczając przewidziane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. terminy powinien mieć na uwadze, że stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Dlatego organ egzekucyjny powinien rzetelnie rozważyć zależność terminu wyznaczonego na określenie obowiązku (rozbiórki budynku) oraz terminu oznaczonego na uiszczenie grzywny tak, aby środki te skutecznie dyscyplinowały zobowiązanego w kierunku wykonania obowiązku, ale też pozwalały na skorzystanie z dobrodziejstwa umorzenia grzywny na podstawie art. 125 § 1 u.p.e.a.

Podkreślić również należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno być uzasadnione według wskazań wynikających z art. 124 § 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a., a w szczególności powinno zawierać wyjaśnienie przesłanek determinujących wyznaczenie przez organ egzekucyjny terminu na wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz uiszczenie grzywny.

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu żadnej analizy co do okoliczności związanych z terminami określonymi w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez organ wojewódzki bez wyczerpującego wyjaśnienia i rozważenia kwestii istotnych dla weryfikacji terminów wyznaczonych przez organ powiatowy w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tym samym doszło do naruszenia przepisów artykułu 7, 77 § 1, art. 80, 124 § 2 w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Niedostrzeżenie omówionych uchybień przez Sąd Wojewódzki skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę, w efekcie czego rozstrzygnął także o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się jeszcze do skargi kasacyjnej należy wskazać, że niezasadnie sformułowano w niej zarzut dotyczący naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew przekonaniu strony skarżącej toczenie się postępowania administracyjnego, bądź sądowego w przedmiocie wygaśnięcia nakazu rozbiórki nie stanowiło przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie ukształtowany został jednolity pogląd, że samo uruchomienie nadzwyczajnych środków, zmierzających do wzruszenia decyzji administracyjnych, nie daje podstaw do przerwania postępowania egzekucyjnego. Dopóki decyzja objęta tytułem wykonawczym nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź jej wykonanie nie zostanie wstrzymane, to nie istnieją podstawy do zakończenia lub zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego, nieważnościowego, w sprawie uchylenia bądź wygaśnięcia decyzji) zasadniczo nie ma też istotnego znaczenia dla postępowania sądowego toczącego się w przedmiocie sprawy egzekucyjnej. (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia drugiego 20 grudnia 2011 r., II OSK 1932/10; 10 grudnia 2014 r., II FSK 2488/14, 16 maja 2018 r., II OSK 1591/11).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.