Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 419/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi H. R. i A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt administracyjnych wynika, że decyzją z "[...]" r. Starosta (dalej jako: "organ I instancji") po rozpoznaniu wniosku H. R. i A. R. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie P., oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr "[...]", która przeszła na własność Gminy. W uzasadnieniu organ wskazał, że strony doszły do porozumienia i dnia 29 marca 1999 r. zawarły ugodę, z której wynika, że właściciele nieruchomości nie będą żądać odszkodowania za drogi, które w wyniku podziału przejdą na własność gminy. Okoliczność tę potwierdza także protokół z 28 lipca 1999 r. z rokowań i uzgodnień dotyczących ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody (dalej jako: "organ II Instancji", "organ odwoławczy") z "[...]" r. z uwagi na niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz na niezasadne, w ocenie organu odwoławczego, powołanie się na protokół rokowań zawierający zrzeczenie się prawa do odszkodowania, mimo że decyzja podziałowa z "[...]" r. nie była jeszcze ostateczna.

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących w wysokości 463 429 zł (kwota wynikająca z operatu szacunkowego) za nieruchomość, która przeszła na własność Gminy ( rozstrzygnięcie dotyczyło tych samych działek, jak we wcześniejszej decyzji, wskazano jedynie dodatkowo poprzedni numer jednej działki - 619/66). Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę.

Również tę decyzję organ II instancji decyzją z dnia "[...]" r. uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Pismem z 30 października 2019 r. skarżący wnieśli o rozdzielenie i oddzielne prowadzenie postępowania administracyjnego, a tym samym wydanie odrębnych decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania na mocy decyzji podziałowych z 1997 r. i z 1999 r. Od tego momentu w sprawie toczyły się dwa postępowania. Niniejsza sprawa dotyczy odszkodowania związanego z decyzją podziałową z 1999 r.

Kolejną decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie P., oznaczoną ewidencyjnie jako działki "[...]", która przeszła na własność Gminy na podstawie decyzji Burmistrza Miasta nr "[...]" z dnia "[...]" r., przyjmując, że nastąpiło zrzeczenie się odszkodowania przez poprzednich właścicieli na podstawie protokołu z dnia 28 lipca 1999 r. z rokowań i uzgodnień dotyczących ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, którego ustaleń właściciele nie podważali wcześniej lub do pewnego momentu i był podpisany przez obydwie strony.

Także ta decyzja została uchylona przez Wojewodę decyzją z "[...]" r. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie wskazał, że w sprawie błędnie został ustalony stan faktyczny, ponieważ wadliwie organ I instancji przyjął, że doszło do skutecznego zrzeczenia się odszkodowania przez byłych właścicieli. Organ odwoławczy podkreślił, że co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jednakże może to nastąpić dopiero wtedy, gdy takie roszczenie powstanie, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy, a to może nastąpić dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję podziałową.

Decyzją z "[...]" r. Starosta ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że skarżący czynili starania o opracowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ich terenie, według którego mogliby podzielić teren i sprzedać działki zgodnie z planem miejscowym jako nieruchomości nierolnicze. Z protokołu rokowań i uzgodnień dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, sporządzonego w dniu 28 lipca 1999 r., wynika, że były właściciel działek rezygnuje z żądania odszkodowania ze względu na ustalenia zawarte w § 8 Uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy jednorodzinnej w P. w rejonie ul. "[...]" (dalej jako: "m.p.z.p.") . Protokołu tego byli właściciele nie podważali wcześniej lub do pewnego momentu i był on podpisany przez obydwie strony. Co prawda z treści punktu drugiego tego protokołu nie wynika jednoznacznie za jakie konkretnie grunty (określone precyzyjnie numerami działek), zamierzali zrzec się odszkodowania skarżący, jednak w punkcie pierwszym tego protokołu wymienione są konkretne numery działek, które zostały wydzielone z ich nieruchomości i przeszły na rzecz gminy P. Potwierdzeniem tego, że chodziło o wszystkie działki wydzielone pod drogi jest także fakt powoływania się przez skarżących we wniosku o odszkodowanie za grunty przejęte na mocy decyzji podziałowej z 1999 r., w której to decyzji numery tych działek są wymienione. Skuteczność oświadczeń złożonych przed uprawomocnieniem się tej decyzji została rozstrzygnięta przez aktualną linię orzeczniczą Sądu Najwyższego.

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r. ("[...]") Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie wniosku A. i H. R. Burmistrz Miasta decyzją z "[...]" r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Pasymiu stanowiącej własność H. i A. R. W wyniku podziału powstały działki przeznaczone w części pod budownictwo jednorodzinne z możliwością pokoi dla turystów, w części pod budownictwo jednorodzinne, w części przeznaczone na cele rolne oraz działki nr "[...]" przeznaczone pod drogę gminną. W decyzji tej wskazano, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami nowo opracowanego m.p.z.p. terenów zabudowy jednorodzinnej w P. w rejonie O. oraz wydziela działki o pow. 23009 m2 przewidziane w planie pod przebieg dróg publicznych. Co prawda w uzasadnieniu tej decyzji omyłkowo pominięto działkę nr "[...]", ale z sentencji decyzji i zsumowania powierzchni działek wydzielonych pod drogi wynika, że działka ta również została przeznaczona na ten cel. Wskazano, że wydzielone pod drogi działki przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna, co nastąpiło 8 sierpnia 1999 r. Prawo własności Gminy do działek przejętych pod drogi zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ II instancji podkreślił, że z wnioskiem o odszkodowanie skarżący wystąpili po 18 latach od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Wojewoda wskazał na protokół rokowań i uzgodnień z 28 lipca 1999 r. podpisany przez skarżących i przedstawiciela gminy, z którego wynikało, że bezspornym jest, że na mocy decyzji podziałowej działki wydzielone pod drogi przeszły na własność gminy oraz że były właściciel działek rezygnuje z żądania odszkodowania ze względu na ustalenia zawarte w § 8 uchwały z dnia 30 marca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść tego dokumentu, w ocenie organu, nie nasuwa żadnych wątpliwości, wskazano w nim precyzyjnie jakiej decyzji dotyczy oraz jakich nieruchomości. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej między gminą a skarżącymi zawarta została ugoda z 29 marca 1999 r. Wskazywała ona, że skarżący są właścicielami terenu położonego w P. przy ul. "[...]" o powierzchni 14,57 ha, dla którego gmina opracowuje m.p.z.p. oraz że przewidziane w planie drogi z mocy prawa przechodzą na własność Gminy, a skarżący nie będą żądać od gminy odszkodowania za przejęte działki pod drogi. W ramach rekompensaty gmina zobowiązała się obniżyć należną opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do wysokości 20%, wynikającą z art.36 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz opracować dokumentację techniczną na uzbrojenie terenu w 1999 r. Wprawdzie ugoda ta nie wskazuje dokładnie, jakich działek dotyczy, ale kwestia ta została wyjaśniona podczas przesłuchań świadków, którzy zgodnie zeznali, że zarówno akt ugody, jak i protokół z rokowań i uzgodnień dotyczy terenów, na które sporządzany był m.p.z.p. Organ przywołał także informację, którą na sesji Rady Miejskiej w dniu 30 marca 1999 r. przedstawił Burmistrz, zgodnie z którą przyjęcie m.p.z.p. rodzi skutki finansowe, gdyż spowoduje przejęcie przez gminę dróg. Aby skutków tych uniknąć została zawarta ze skarżącymi wyżej opisana ugoda. W związku z powyższym w § 8 uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. ustalono, że wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (dla określonych terenów) wynosi 20% w związku z rezygnacją właściciela terenu z żądania odszkodowania za drogi, które w wyniku podziału gruntu z mocy prawa przejdą na własność gminy. Odnosząc się natomiast do kwestii możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, organ odwoławczy powołał się na linię orzeczniczą Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczającą skuteczność takiej czynności.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, dopuszczenia dowodu z dokumentów dołączonych do skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, , art.7a, art. 20, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 oraz art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ odwoławczy jako podstawę nieuwzględnienia odwołania przyjął między innymi fakt, iż skarżący dochodzili swoich praw dopiero po 20 latach. Argument ten jest nieprawdą, gdyż już w grudniu 2000 r., został złożony wniosek o odszkodowanie. Został on źle zaadresowany, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przekazało go Staroście. Starosta pozostawił go bez rozpoznania, pomimo faktu, iż na spotkaniu z nim ustalono, że jest organem właściwym.

W odniesieniu do ugody z 29 marca 1999 r. oraz protokołu z rokowań z 28 lipca 1999 r. skarżący podnieśli, że dokumenty te nie wskazują, jakich gruntów dotyczą, a organy wnioskowanie swoje opierają na przesłuchaniach świadków. Podkreślili, że ze względu na mieszany sposób ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa grunty według procedury określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czyli cywilno-administracyjny charakter czynności, sporne dokumenty dotyczą części cywilistycznej. Organy przekroczyły dopuszczalny procedurą administracyjną zakres możliwości interpretowania niejasnego materiału dowodowego, wchodząc w płaszczyznę cywilną sporu. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawarły umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej". Skoro zatem na podstawie sporządzonych dokumentów cywilnych organ nie jest w stanie rozstrzygnąć jednoznacznie o ich treści, powinien zobligować podmiot, który na jego zapisy się powołuje do dochodzenia swoich racji na drodze cywilnej, zawieszając ewentualnie na ten czas postępowanie administracyjne. Skoro tego nie robi, powinien zastosować art. 81a k.p.a. wskazujący, iż jeżeli pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Skarżący wskazali, że organy dają wiarę zeznaniom świadków, które są znacząco różne od treści zawartej w dokumentach sporządzonych przez organ administracji. Ponadto organ II instancji opiera swoją decyzję na dokumentach dostarczonych przez Gminę, między innymi na protokołach z posiedzeń komisji, rad itp. Dokumenty te nie mają żadnej mocy prawnej w postępowaniu administracyjnym, chociażby z takiego powodu, iż nie zostały podczas sporządzania autoryzowane przez skarżących (brak podpisów) i w swej treści różnią się od ich intencji podczas prowadzenia wstępnych negocjacji z Gminą. Do podpisania protokołu z rokowań jak i ugody doszło w wyniku przymusu, co skutkuje nieważnością tych czynności.

Skarżący zakwestionowali też sposób procedowania sprawy przez organ I instancji, ponieważ nie zostały dochowane terminy na rozstrzygnięcie sporu, jak również strona nie była informowana o przesunięciu terminu jej rozstrzygnięcia. Dlatego nie można się zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, iż nie dopatrzył się on naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego.

Dodatkowo skarżący podkreślili, że organy oparły się jedynie na korzystnych dla Gminy zeznaniach świadków, pomijając jednocześnie zeznania, z których wynika, że skarżący byli niejako zmuszeni do podpisania aktu ugody oraz protokołu z rokowań. Z treści zeznań wynika wprost, iż do sporządzenia m.p.z.p. doszło ze środków pochodzących od skarżących, a podjęcie uchwały w sprawie planu i decyzji podziałowej uzależnione było od podpisania niekorzystnych dla nich dokumentów. Kwestię tę jednak należy rozpatrywać w oparciu o prawo cywilne, a nie administracyjne.

Zastrzeżenie skarżących budził również sposób, w jaki organ II instancji rozpatrzył złożone odwołanie. Ograniczył on się jedynie do weryfikacji wydanej decyzji bez ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozpoznania sprawy administracyjnej. Naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, gdyż nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadniono decyzji we właściwy sposób.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność zastosowanej wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowanej procedury. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.").

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy według wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy odmowy przyznania odszkodowania za działki drogowe wydzielone decyzją podziałową z 1999 r. Skarga na odmowną decyzję odszkodowawczą związaną z decyzją podziałową z 1997 r. została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygnaturą II SA/Ol 418/21 i podlega odrębnemu rozpoznaniu.

Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), Jak stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z treści powołanych wyżej norm wynika jednoznacznie, że przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne, przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg istniejących, jak i tych, które mają powstać w przyszłości.

Art. 98 ust. 3 przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas, gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, dostępnym pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Prawidłowo zatem argumentował organ odwoławczy, że przyjęcie, iż kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego samego odszkodowania.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło między stronami do porozumienia na drodze cywilnoprawnej, zatem nie było podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Sąd ten pogląd podziela. Przy czym w przypadku, w którym organ przyjmuje, że doszło do załatwienia tej kwestii w trybie cywilnym, właściwą formą załatwienia wniosku o odszkodowanie wydaje się być odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, a w jednej z wydanych decyzji (uchylonej przez organ odwoławczy) przyznał nawet skarżącym prawo do odszkodowania, właściwą formą jest decyzja odmawiająca przyznania prawa do odszkodowania, zwłaszcza że co do skutków faktycznych i prawnych efekt obu rozstrzygnięć jest taki sam, tj. brak odszkodowania za nieruchomość.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działki nr "[...]", przeszły na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta z "[...]’ r. na własność Gminy jako działki przeznaczone pod nową drogę gminną. Z protokołu rokowań i uzgodnień dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, sporządzonego tego samego dnia (28 lipca 1999 r.) podpisanego przez skarżących i gminę, wynika, że były właściciel rezygnuje z żądania odszkodowania za działki wydzielone pod drogi gminne na skutek podziału nieruchomości obejmującej działki nr "[...]" decyzją z "[...]" r., ze względu na ustalenia zawarte w § 8 uchwały Rady Miejskiej z ‘[...]" r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p. terenów zabudowy jednorodzinnej w P. w rejonie ul. "[...]". Dodatkowo, w przeddzień uchwalenia tego planu (29 marca 1999 r.) skarżący i gmina zawarli ugodę, z której jednoznacznie wynika, że opracowywany jest plan miejscowy dla terenu stanowiącego własność skarżących, że po zatwierdzeniu tego planu skarżący dokonają podziału geodezyjnego zgodnego z planem i że nie będą żądać od gminy odszkodowania za drogi, które w wyniku podziału przejdą na własność gminy. Natomiast Gmina zobowiązała się w ramach rekompensaty za przejęte drogi obniżyć opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do wysokości 20% i opracować dokumentację techniczną na uzbrojenie terenu w 1999 r. Gmina wywiązała się z podjętych zobowiązań. Skarżący w piśmie z lutego 2000 r., w którym ponownie przyznali, że przekazali bezpłatnie teren pod ulice wyznaczone w planie, zarzucili gminie niewywiązanie się ze zobowiązań, ale z odpowiedzi z dnia 10 marca 2000 r. wynika, że w 1999 r. został opracowany projekt budowlany uzbrojenia terenu, a w planie ustalono 20% stawkę opłaty.

Nie budzi zatem żadnych wątpliwości Sądu, że skarżący po przeprowadzeniu ustaleń z gminą, w ramach ugody i rokowań zrzekli się prawa do odszkodowania za wszystkie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na skutek podziału nieruchomości, otrzymując jako świadczenie ekwiwalentne obniżenie stawki opłaty planistycznej oraz przygotowanie dokumentacji technicznej dotyczącej uzbrojenia terenu. Okoliczność ta wynika jednoznacznie z omówionych wyżej dokumentów, jak i z protokołów z posiedzeń Zarządu Miasta z 10 lutego 1999 r., z 24 i 29 marca 1999 r. oraz protokół Nr "[...]" Sesji Rady Miejskiej z 30 marca 1999 r., a także dowodów uzupełniających w postaci zeznań świadków.

Odnosząc się do prawnej możliwości i skuteczności zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej, bądź przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostateczności, co stanowiło podstawę nieuwzględnienia żądania skarżących przez organy obu instancji, to wskazać należy na wykładnię powołanych wyżej przepisów u.g.n. przedstawioną w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17. Sąd Najwyższy analizując zagadnienia związane z rozporządzalnością prawa do odszkodowania w związku z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, a w pewnych sytuacjach wręcz za wskazane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, więc tym bardziej przed dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Dotyczy to również możliwości zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 Kodeksu cywilnego), przywołując przy tym orzecznictwo sądów, w którym uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11.09.2019 r., sygn. akt II SA/Gd 189/19, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawy data zrzeczenia się roszczenia jest tym samym dniem, w którym wydano decyzję o podziale, co wskazuje na dostatecznie sprecyzowaną sytuację prawną co do obowiązku, z którego zwolniono gminę.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (powoływanym także w skardze) z dnia 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, dostępny w CBOSA) podzielił cytowane wyżej stanowisko Sądu Najwyższego. Wskazał ponadto, że "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy. W świetle bowiem przytoczonego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego."

Wobec powyższego wady oświadczenia woli ( art. 82-88 Kodeksu cywilnego), na które skarżący powołują się w skardze, nie mogą być badane przez organy w toku postępowania administracyjnego. Także sąd administracyjny nie jest właściwy w tym zakresie, gdyż do oceny ewentualnych wad oświadczeń woli powołane są sądy powszechne.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania jeszcze raz podkreślić należy, że

możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, który z mocy prawa przechodzi na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, z tym że w odniesieniu do zrzeczenia dokonanego przed uzyskaniem przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, a nawet przed jej wydaniem, konieczne jest dokładne określenie przedmiotu zrzeczenia. W rozpoznawanej sprawie protokół rokowań jednoznacznie wskazuje, że zrzeczenie prawa do odszkodowania dotyczy wszystkich działek drogowych przechodzących na rzecz gminy, wydzielonych na skutek decyzji podziałowej z 1999 r. i związane jest z wzajemnym świadczeniem wynikającym z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zobowiązaniem się gminy do sporządzenia dokumentacji technicznej. Potwierdzają to także treść ugody zawartej przez strony jeszcze w trakcie procedowania nad m.p.z.p. i opisane wyżej dokumenty w postaci protokołów z posiedzeń Zarządu Miasta i sesji Rady. W ocenie sądu, treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący mieli pełną wiedzę i rozeznanie, które działki podlegać miały podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele przeznaczone. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie i ewentualnego obowiązku jego wypłaty przez gminę oparte zostały na dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu, organy wypełniły obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 i 80 k.p.a. i zgromadziły w aktach sprawy dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuściły jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dokonana została wszechstronna ocena okoliczności sprawy i analiza całokształtu materiału dowodowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie wystąpiły w sprawie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, więc nie mogło dojść do naruszenia art. 81a k.p.a., co zarzucają skarżący. Nie są także zasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło do naruszenia art. 7a k.pa., gdyż treść zastosowanych norm prawnych nie budzi wątpliwości. W sprawie orzekały organy właściwe, zatem art. 20 k.p.a. również nie został naruszony. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., bowiem wszystkie strony posiadające interes prawny uczestniczyły w postępowaniu. Nie było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a., gdyż postępowanie zainicjowane było wnioskiem skarżących i nie było bezprzedmiotowe, co wyjaśniono na wstępie uzasadnienia. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a., są obszerne, opisują stan faktyczny, przeprowadzone dowody i zawierają analizę zastosowanych przepisów prawa, co umożliwiało kontrolę legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

Dowody dołączone do skargi nie wnoszą niczego istotnego do sprawy. Dwa z nich znajdują się w aktach, a trzeci dowodzi jedynie, że w grudniu 2000 r. skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o odszkodowanie, któremu po przekazaniu według właściwości nie został nadany dalszy bieg, co oczywiście nie było działaniem prawidłowym, ale pozostaje bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.