Wyrok NSA, sygn. akt V SA 436/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
Teza: Słowo "może" użyte w przepisie prawa oznacza, że jeżeli spełnią się okoliczności zawarte w hipotezie normy określające wydanie decyzji, to wtedy organ musi wydać określoną decyzję. Nie można natomiast interpretować normy upoważniającej organ państwa do wydania decyzji, a wyrazu "może" w ten sposób, że nawet po spełnieniu się okoliczności uzasadniających wydanie decyzji-organ państwa mógłby wydać decyzję odmowną.

TEZY

Słowo "może" użyte w przepisie prawa oznacza, że jeżeli spełnią się okoliczności zawarte w hipotezie normy określające wydanie decyzji, to wtedy organ musi wydać określoną decyzję. Nie można natomiast interpretować normy upoważniającej organ państwa do wydania decyzji, a wyrazu "może" w ten sposób, że nawet po spełnieniu się okoliczności uzasadniających wydanie decyzji-organ państwa mógłby wydać decyzję odmowną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2001 r. sprawy ze skargi Kamo M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody D. z dnia 7.11.2000 r. (...), (...).


UZASADNIENIE

Obywatel Republiki Armenii Kamo M., przebywający w Polsce wraz z rodziną, wystąpił w dniu 8 maja 2000 r. do Wojewody D. z wnioskiem o przedłużenie jemu i jego małoletniemu synowi B. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce.

Wojewoda D. decyzją z dnia 8 sierpnia 2000 r. (...) odmówił przedłużenia zamieszkania na czas oznaczony w Polsce wnioskodawcy oraz jego synowi B. i nakazał im opuszczenie terytorium państwa do dnia 30 września 2000 r. W uzasadnieniu decyzji jako podstawową przyczynę odmowy podano zbyt niskie dochody uzyskiwane przez wnioskodawcę z prowadzonej przez niego spółki z o.o., które zdaniem Wojewody są zbyt niskie aby utrzymywać rodzinę /żonę i dziecko/.

Skarżący od powyższej decyzji Wojewody D. odwołał się dnia 21 sierpnia 2000 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i wyjaśnił, że Wojewoda błędnie przyjął wysokość jego dochodów miesięcznych, a nadto, że dla jego syna B. urodzonego w Polsce w 1990 r. wyjazd do Armenii byłby wielce niekorzystny.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 5 października 2000 r. (...) uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 8 sierpnia 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Wojewoda D. decyzją (...) z dnia 7 listopada 2000 r. ponownie odmówił udzielenia przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce skarżącemu i jego synowi.

Od decyzji Wojewody D. skarżący odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia 27 grudnia 2000 r. (...) postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Jako motywy uzasadnienia podano - niski dochód uzyskiwany przez skarżącego oraz to, że od dnia 3 lipca 2000 r. przebywa w Polsce nielegalnie.

Dnia 1 lutego 2001 r. Kamo M. złożył skargę do NSA, w której odrzuca motywy decyzji Wojewody D. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i wyjaśnia, że jego powrót do Armenii odbiłby się bardzo niekorzystnie na jego rodzinie, a w szczególności na jego synu.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2000 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody D. z dnia 7 listopada 2000 r. (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zagadnienie będące przedmiotem decyzji i skargi to odmowa przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, regulowane jest w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./. Instytucja odmowy przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony regulowana jest w art. 22 ustawy o cudzoziemcach obok zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz jego cofnięcia.

Stosownie do postanowień art. 22 ust. 2 ustawy cudzoziemcowi odmawia się przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli:

1/ ustała przyczyna, dla której zostało udzielone i

2/ wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1.

Są to okoliczności, które gdy wystąpią uzasadniają odmowę wydania wizy lub odmowę wjazdu na terytorium RP /np. istnieje uzasadnione podejrzenie, że prowadzi działalność terrorystyczną - art. 13 ust. 1 pkt 4/. To są przesłanki podjęcia decyzji o przedłużeniu zezwolenia. Są to przesłanki zarówno pozytywne /art. 22 ust. 2 pkt 1 przez odesłanie do przepisów ustawy uzasadniających udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony/ jak i przesłanki negatywne /art. 22 ust. 2 pkt 2/. Przesłanki pozytywne wymienione są w art. 17 ustawy przy pomocy formuły "w szczególności". Zaś przesłanki negatywne wyliczone są wyczerpująco - art. 13 ustawy.

Co do pierwszej przesłanki wymienionej w art. 22 ust. 2 pkt 1 - ustanie przyczyny, dla której zezwolenie zostało wydane - to organ wydający decyzję zupełnie ją pominął w uzasadnieniu, z czego należy wnosić, że nie ustała żadna z przyczyn, dla których zezwolenie zostało wydane.

Decyzja powołuje jako uzasadnienie odmowy przedłużenia zezwolenia jedynie jedyną z okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy, a mianowicie pkt 9, który w związku z art. 22 ust. 2 pkt 2 oznacza, że można odmówić przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi, jeśli jego pobyt /w Polsce/ jest niepożądany ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa albo z uwagi na konieczność ochrony ładu i porządku publicznego.

Te okoliczności będące przesłanką odmowy wydania zezwolenia skarżącemu noszą charakter okoliczności bardzo ogólnych, a raczej mało precyzyjnych. Dlatego właśnie organ wydający decyzję o odmowie wydania zezwolenia powinien ze szczególną starannością uzasadnić ich istnienie w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem z uzasadnienia do decyzji ostatecznej, a także z odpowiedzi na skargę można wnosić, że zagrożeniem dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz dla ładu i porządku publicznego jest to, że skarżący przebywa w Polsce zdaniem Ministra SWiA nielegalnie, bez zezwolenia i że prowadzi dodatkową działalność gospodarczą na podstawie zgłoszenia do ewidencji, do czego nie jest uprawniony, a nadto, co jest tylko podniesione w uzasadnieniu do decyzji, a nie jest podnoszone w odpowiedzi na skargę, że nie ma dostatecznych dochodów dla utrzymania w Polsce rodziny.

Zdaniem Sądu, okoliczności jako wystarczające do odmowy udzielenia przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przywołane w decyzjach są nieprzekonujące.

Po pierwsze - skarżący nie przebywa w Polsce nielegalnie, bowiem trwa postępowanie w sprawie odmowy udzielenia jemu przedłużenia zezwolenia na pobyt. Dopiero po jego zakończeniu będzie można powiedzieć, czy przebywa na terytorium państwa nielegalnie.

Po drugie - nie zostały podane przekonujące argumenty na rzecz tezy o naruszeniu przez skarżącego ładu i porządku publicznego przez to, że prowadzi działalność gospodarczą, od której, jak wynika z akt sprawy, płaci podatek zryczałtowany.

W tym miejscu Sąd pragnie wypowiedzieć się na temat poglądów zawartych w decyzji Ministra i w odpowiedzi na skargę dotyczących rozważań na temat wyrazu "może" w kontekście podejmowania przez organ administracji decyzji o przedłużeniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Otóż akcentowanie w uzasadnieniu do decyzji i w odpowiedzi na skargę swobody wyboru rozstrzygnięcia w takim przypadku, polega na błędnym rozumieniu pojęcia kompetencji organu państwa. Sąd pragnie przypomnieć, że słowo "może" w kontekście rozpatrywanej sprawy oznacza, że jeżeli spełnia się warunki do wydania decyzji, tzn. spełnia się okoliczności zawarte w hipotezie normy określającej wydanie decyzji, to wtedy organ musi wydać określoną decyzję, a w rozpatrywanym przypadku decyzję o przedłużeniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Nie można natomiast interpretować normy upoważniającej organ państwa do wydania decyzji, a wyrazu "może" w ten sposób, że nawet po spełnieniu się okoliczności uzasadniających wydanie decyzji - organ państwa mógłby wydać decyzję odmowną.

Wreszcie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że przy podejmowaniu decyzji zarówno Wojewoda D. jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zupełnie pominęli sytuację faktyczną i prawną syna skarżącego, którego owe decyzję dotyczyły w tym samym stopniu co jego ojca, co narusza konstytucyjne standardy ochrony praw dziecka i rodziny. Zdaniem Sądu należało przed podjęciem decyzji o odmowie przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie dokonać także oceny skutków w sytuacji syna skarżącego, który byłby zmuszony do opuszczenia Polski. Tej oceny w uzasadnieniu do decyzji zabrakło. Odwoływanie się jedynie do interesu społecznego w tym przypadku jest niewystarczające i mało przekonujące. Należało także rozważyć i ewentualnie uwzględnić interes skarżącego i jego syna. Argumentując decyzję należało zważyć znaczenie interesu społecznego w konfrontacji z interesem skarżącego i jego syna. Tego materiału ani tych rozważań Sąd nie znajduje w aktach sprawy i dopatruje się w tym naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 orzekł jak w sentencji.