Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2831/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W., A. Z., M. N., M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 265/14 w sprawie ze skargi A. W., A. Z., M. N., M. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 265/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W, M. N., M. N. i A. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "kpa", i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w związku ze złożonym przez A. O., A. Z. oraz M. i M. N. wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A." B. A., pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z lokalem mieszkalnym i bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, na działce nr [...], obręb P., gmina M. (kategoria obiektu XVII), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty Średzkiego podniesiono, iż decyzja ta jest niezgodna z treścią uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. dla obszaru działek położonych we wsi P., o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...], wraz z przyległymi drogami. Z akt sprawy wynikało, że A. O., A. Z., M. i M. N. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Odnosząc się do przymiotu strony wnioskodawców organ stwierdził, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, a następnie jej ewentualnego podważenia w trybach nadzwyczajnych. Inwestycja – budowa pawilonu handlowego przeznaczonego do sprzedaży artykułów przemysłowych branży ogrodniczej z lokalem mieszkalnym i garażem wolnostojącym, zaplanowana została na działce nr [...] w miejscowości P. Budynek ten zaprojektowano w części handlowej, jako jednokondygnacyjny, a w części mieszkalnej jako dwukondygnacyjny. Wysokość budynku, liczona do kalenicy dachu, wynosi 8,39 m. Inwestycję tę usytuowano równolegle do granicy z działką nr [...] (droga) w odległości 14,5 m od niej. Odległość od granicy z działką nr [...] (stanowiącą drogę wewnętrzną) projektowanego budynku oraz garażu wynosi 11 m. Wjazd na działkę inwestora zaprojektowano na działce inwestora z drogi zewnętrznej powiatowej (działka nr [...]) o nawierzchni asfaltowej. Wnioskowaną drogę wewnętrzną zaprojektowano równolegle do działki nr [...]. Organ wskazał, że współwłaścicielem działki nr [...] są m. in. A. Z. oraz M. i M. N. Przedmiotowa działka stanowi drogę wewnętrzną, dojazdową do działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] z drogi powiatowej nr [...]. Z uwagi na fakt, że inwestor na terenie własnej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], projektuje drogę wewnętrzną do wnioskowanych budynków, organ stwierdził, że planowana komunikacja odbywać się będzie bez korzystania z działki nr [...]. Wobec powyższego działka ta pozostaje poza obszarem oddziaływania zamierzenia budowlanego. Organ ustalił, że A. O. jest właścicielką działki nr [...], A. Z. jest właścicielem działki na [...], natomiast M. i M. N. są właścicielami działki nr [...]. Mając na uwadze usytuowanie projektowanej inwestycji organ stwierdził, iż zakres obszaru jej oddziaływania nie obejmuje terenów należących do skarżących, a charakter projektowanego budynku oraz jego przeznaczenie nie będzie naruszać prawa własności (lub innego ograniczonego prawa rzeczowego) działek sąsiednich oraz nie będzie ograniczać dopuszczonego przepisami prawa korzystania z nich. Inwestycja nie spowoduje ograniczenia w dostępie do graniczących z nim nieruchomości, możliwości korzystania z infrastruktury technicznej (wody, kanalizacji, energii elektrycznej lub cieplnej), nie wpłynie na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów. Odległość projektowanej zabudowy, której wysokość nie przekracza 8,39 m, od najbliższego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przekracza 45 m. Okoliczność ta – zdaniem organu – wyklucza prawdopodobieństwo przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku skarżących przez budynek projektowany. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika ponadto, że projektowany budynek nie ma wpływu na nasłonecznienie istniejącego budynku skarżących oraz należącej do nich nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie wskazuje aby projektowana inwestycja, biorąc pod uwagę jej charakter, rozmiary oraz odległość jaka ją dzieli od nieruchomości skarżących, skutkowała immisją na teren nieruchomości należących do skarżących. Organ uznał zatem, że skoro inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu należących do skarżących nieruchomości, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż posiadają oni interes prawny w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie skarżący nie mogą zostać uznani za strony w przedmiotowym postępowaniu.

Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego A. O., A. Z., M. N.i i M. N., złożyli zażalenie do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący wywodzą swój interes prawny z posiadania nieruchomości położonych w miejscowości P. A. Z. jest właścicielem nieruchomości nr ew. [...] i posiada udział w prawie własności działki drogowej nr ew. [...], A. O. jest współwłaścicielką nieruchomości o nr ew. [...] oraz posiada udział w prawie własności działki drogowej nr ew. [...], natomiast M. i M. N. są właścicielami działki nr ew. [...]. Z nieruchomości tych najbliżej planowanej inwestycji znajduje się działka drogowa o nr ew. [...], bezpośrednio sąsiadująca z działką nr ew. [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem wyżej wymienionych działek wnioskodawców. W szczególności działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym na podstawie § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), dotyczących odległości budynku ma działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 12) i odległości budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń (§ 13). Jednocześnie usytuowanie projektowanego zbiornika na ścieki w stosunku do działek skarżących nie ogranicza ich zabudowy z punktu widzenia § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczącego usytuowania zbiorników bezodpływowych. Ponadto przedsięwzięcie to nie ogranicza możliwości korzystania przez skarżących z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Inwestycja nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości skarżących z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, pól elektromagnetycznych. Organ więc stwierdził, że nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Z uwagi na charakter spornej inwestycji i jej lokalizację organ stwierdził, że powyższe przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości korzystania oraz zagospodarowania nieruchomości skarżących. Podkreślił, że przymiotu strony skarżący nie mogą wywodzić z faktu realizacji inwestycji lub jej użytkowania niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ustala się bowiem w oparciu dokumentację projektową, która stanowiła podstawę do wydania kwestionowanej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. W. (nazwisko panieńskie O.), A. Z., M. N. i M. N.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61a § 1 kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu inwestora A. B., a przez to błędne uznanie przez organ, że po stronie skarżących zachodzi brak interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r., umożliwiającego im zainicjowanie jako strony postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. Powołując się na powyższe zarzuty skargi wnieśli o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 157 § 2, art. 61a § 1 i art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który, jako przepis szczególny względem art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Zaznaczając, że w rozpatrywanym przypadku istotne jest ustalenie zakresu pojęcia obszar oddziaływania obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podkreślił, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w niniejszej sprawie nie można uznać, by obszar oddziaływania inwestycji wykraczał poza działkę inwestycyjną. To oznacza, że zasadnym było odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Uznając za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organ, Sąd zgodził się, iż zakres obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji nie obejmuje terenów należących do skarżących. Stwierdził ponadto, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., który teren inwestycji przeznacza pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługi o charakterze nieuciążliwym, a do takich należy zaliczyć działalność ogrodniczą inwestora. Sąd I instancji podkreślił, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by działka nr ew. [...], której obecnie właścicielami są M. i M. N., znajdowała się w najbliższej okolicy działki inwestycyjnej. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał odmowę wszczęcia postępowania za zasadną, podzielając stanowisko organu, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osoby niebędące stroną postępowania.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli A. W., A. Z. oraz M. i M. N., reprezentowani przez r.pr. G. H.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy obu instancji naruszyły normę art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 "ust." 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61a § 1 kpa, w wyniku czego błędnie ustalono, że działki skarżących o numerach [...],[...],[...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu inwestora, położonego na działce nr [...], co miało istotny wpływ na wydanie i treść postanowień organów obu instancji oraz na treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło to do błędnego uznania, że po stronie skarżących zachodzi brak interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], umożliwiającego im zainicjowanie – jako stronom – postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że określając obszar oddziaływania obiektu nie można ograniczać się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, a analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej organ administracji nie powinien kierować się tylko tym, czy analizowane oddziaływanie stanowi naruszenie określonych norm. Podano, że przedmiotem wniosku skarżących nie było kwestionowanie prawidłowości sporządzonej dokumentacji projektowej planowanego obiektu z zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zakwestionowanie prawidłowości rzeczywiście realizowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakwestionowanie zgodności udzielonej inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę z miejscowym planem. Skarżący zarzucili, że analiza przeprowadzona przez organy administracyjne ograniczyła się jedynie do porównania dokumentacji projektowej zamierzonej inwestycji z zapisami udzielonej inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie objęła zgodności tej decyzji z zakresem i rodzajem rzeczywiście czynionych przez inwestora prac.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanym norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, kwestionowany przez nich wyrok został podjęty z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organy obu instancji naruszyły normę art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 "ust." 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61a § 1 kpa, w wyniku czego błędnie ustalono, że działki skarżących o numerach [...],[...],[...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu inwestora, położonego na działce nr [...], co miało istotny wpływ na wydanie i treść postanowień organów obu instancji oraz na treść zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadziło to do błędnego uznania, że po stronie skarżących zachodzi brak interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], umożliwiającego im zainicjowanie – jako stronom – postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

Powyższy zarzut nie znajduje usprawiedliwionych podstaw w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Rozpatrując kwestię, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z lokalem mieszkalnym i bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, na działce nr [...], obręb P., gmina M., zauważyć trzeba, że stosownie do mającego w tej kwestii decydujące znaczenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl zaś art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Mając na względzie powyższe unormowania, zarówno organy administracyjne obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo przeanalizowały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy i doszły do uzasadnionego wniosku, że w realiach tej konkretnej sprawy skarżącym przymiot strony nie przysługuje, gdyż projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu należących do skarżących nieruchomości, ani w żaden sposób na te nieruchomości nie oddziałuje.

Podkreślić wypada, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji, w poczynionych rozważaniach uwzględniły nie tylko zachowanie norm odległościowych, usytuowania obiektu i działek skarżących, ale także przeznaczenie inwestycji, jej skomunikowanie z drogą publiczną, możliwość ewentualnych immisji na teren nieruchomości należących do skarżących i korzystania przez skarżących z mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja) oraz treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżących, pawilon handlowy należy zaliczyć do funkcji usługowej towarzyszącej funkcji mieszkaniowej.

Nie można też uznać za trafny zarzutu skarżących, że analiza przeprowadzona przez organy administracyjne ograniczyła się jedynie do porównania dokumentacji projektowej zamierzonej inwestycji z zapisami udzielonej inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie objęła zgodności tej decyzji z zakresem i rodzajem rzeczywiście czynionych przez inwestora prac. Zauważyć bowiem wypada, że przedmiotowa sprawa dotyczyła właśnie udzielenia pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji, a nie niezgodności jej realizacji z tym pozwoleniem.

Jeżeli faktycznie dana inwestycja byłaby realizowana niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, to okoliczność ta podlegałaby badaniu w sprawie odrębnej od udzielenia tego pozwolenia. Jak bowiem można byłoby mówić o niezgodności realizacji inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę, gdyby kwestionowane było to właśnie pozwolenie. Dla możliwości uznania takiej niezgodności konieczne jest przecież istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z którą można byłoby porównać realizowane roboty budowlane. Te kwestie nie podlegały więc badaniu w niniejszej sprawie. Nadmienić jedynie przy tym wypada, że nawet gdyby konkretna inwestycja była realizowana niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, to niezgodność ta nie stanowiłaby żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że nie wystarczy powiedzieć, że dana inwestycja – pomimo zachowania warunków technicznych oraz norm związanych z emisją zanieczyszczeń itp. – oddziałuje na inne nieruchomości, lecz konieczne jest ponadto wykazanie, w jaki konkretnie sposób to czyni. W niniejszej sprawie jednak tego nie uczyniono.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na względzie powyższe. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.