Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1898/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] delegowanego do Prokuratury Okręgowej w [...] K. K. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska solidarnie na rzecz skarżących A. S. i J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. S. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. dokonał zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku. Według zgłaszającego szkoda ta polega na zanieczyszczeniu gleby fenolem w związku ze stwierdzeniem ponad trzydziestokrotnego przekroczenia wartości dopuszczalnych, po upływie około roku od fizycznego zakończenia działalności firmy J. S.J. będącej sprawcą tego zanieczyszczenia. Wskazana spółka od 15 grudnia 2006 r. do około połowy 2012 r. na wydzierżawionej od G. L. nieruchomości prowadziła działalność polegającą na odzysku, wytwarzaniu, magazynowaniu i transporcie odpadów. Działalność prowadzona była na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2007 r. Powyższa spółka przekształciła się następnie w J. Sp. z o.o.

Drugiego zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi dokonał [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. W zgłoszeniu poinformował o podjęciu niezapowiedzianych czynności kontrolnych na terenie nieruchomości położonej w M., na której działalność polegającą na odzysku odpadów prowadzi firma J. S.J.

Wojewódzki Inspektor podał, że w trakcie kontroli ustalono, że działalność na terenie nieruchomości polegającą na świadczeniu usług ogólnobudowlanych i wykończeniowych prowadzi Firma O.

Firma ta wynajmuje nieruchomość od 1 marca 2013 r. od jej właścicielki - G. L. Z uwagi na interwencję dotyczącą zanieczyszczenia gleby, na terenie ww. posesji, pobrano trzy próbki gleby oraz próbkę czwartą jako próbkę zerową, spoza kontrolowanego terenu. Wśród badanych zanieczyszczeń wymienione zostały metale ciężkie i fenol. Wojewódzki Inspektor dokonał oceny otrzymanych wyników porównując je do standardów jakości, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz, 1359), dla gruntów grupy B i wskazał na przekroczenie fenolu we wszystkich badanych próbkach.

Ze sprawozdania wynika, że pobrane próbki gleby poddano analizie na zawartość metali ciężkich oraz oznaczono w nich indeks fenolowy, a nie fenol jak to stwierdzono w piśmie.

J. Sp. z o.o. pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. wyjaśniła, że jej działalność prowadzona na tym terenie obejmowała odzysk odpadów rozpuszczalnikowych, które, zgodnie z deklaracją i dokumentacją producenta, nie zawierały związków fenolu. W maju 2012 r. spółka przeniosła z terenu wskazanej nieruchomości wszystkie urządzenia i od tego czasu do końca lutego 2013 r. nie prowadziła tam odzysku odpadów. W piśmie poinformowano również, że "spółka J. Sp. z o.o. dawniej J. S. J. padła ofiarą próby wyłudzenia środków pieniężnych ze strony Państwa S., którzy w marcu br. skierowali do spółki wniosek o zadośćuczynienie, grożąc w przypadku braku porozumienia nękaniem firmy". Następnie w uzupełnieniu do tego pisma pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. J. Sp. z o.o. przekazała organowi m.in. kartę charakterystyki mieszaniny stosowanej w odzysku, kopię pisma A. i J. S. (dalej: "skarżący") z dnia 11 marca 2013 r. oraz kopię protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej 22 maja 2013 r. przez Starostwo Powiatowe w G. W protokole odnotowano twierdzenie właścicielki nieruchomości, że "w trakcie trwania umowy najmu, podczas sporadycznego przebywania na działce [...], nie zauważyła odpadów leżących w niepowołanym miejscu. Nie odczuła też zapachu rozpuszczalników ani oparów w pobliżu pomieszczeń gdzie była prowadzona przedmiotowa działalność".

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, w związku ze stwierdzonym na terenie działek nr [...] i [...] w M., zanieczyszczeniem gleby fenolem, powstałym w miejscu prowadzenia działalności przez J. S.J.

Skarżący pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. zgłosił sprzeciw do uznania za winnego szkody w środowisku wyłącznie firmy J. S.J. Podniósł, że współwinną jest właścicielka działki godząca się na wynajem terenu i prowadzenie na nim szkodliwej działalności.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. pismem z dnia 26 lipca 2013 r. poinformował skarżącego, że ponieważ jest on w posiadaniu wyników badania gleby, z których wynika jej zanieczyszczenie fenolem, to zaleca się niespożywanie produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie skażenia.

W toku postępowania ustalono, że właścicielem działki ew. nr [...] i [...] są skarżący, a działki ew. nr [...] G. L

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. pismem z dnia 3 września 2013 r., skierowanym do Starosty G. stwierdził, że wskazane byłoby przeprowadzenie szczegółowych badań na zawartość szeregu wymienionych w piśmie zanieczyszczeń, głównie metali ciężkich, ale również fenolu.

Skarżący pismem z dnia 23 września 2013 r. przesłał organowi I instancji pismo, do którego dołączył liczną korespondencję z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który nie udzielił mu odpowiedzi na pytanie czy ten organ dokonywał odbioru budynku gospodarczego na działce nr [...] w M.. Równocześnie zwrócono się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z pytaniem dlaczego firma J. S.J. otrzymała zezwolenie na składowanie odpadów pomimo, że w swoim wniosku o to się nie zwracała..

Pismem z dnia 20 września 2013 r. Wójt Gminy G. poinformował Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., że uwagi od skarżących dotyczące nieprawidłowości w prowadzeniu działalności J. S.J. zaczęły się pojawiać dopiero po zakończeniu działalności tej firmy. Natomiast Gmina G. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Asesor Prokuratury Rejonowej w G. pismem z dnia 23 września 2013 r. zgłosił udział w postępowaniu prowadzonym przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w związku z zanieczyszczeniem gleby fenolem - działek ew. nr [...] i [...] w M.

J. Sp. z o.o. pismem z dnia 27 września 2013 r. wniosła o umorzenie postępowania. W piśmie zwrócono uwagę, że J. SJ. prowadziła swoją działalność na działce nr [...] do maja 2012 r. Podkreślono, że to nie J. Sp. z o.o. (następca prawny J. S.J.) ponosi odpowiedzialność za powstałe zanieczyszczenie. Zanieczyszczenia zostało stwierdzone również na działce nr [...], do której J. Sp. z o.o. nie miała nigdy tytułu prawnego. Tytuł prawny do tej działki posiadają skarżący, przy czym J. S. jest podmiotem korzystającym ze środowiska ponieważ prowadzi on działalność gospodarczą. Nigdy podczas całej działalności firmy właściciele działki [...] nie zgłaszali żadnych uwag ani zastrzeżeń, co do prowadzonej przez firmę działalności. Działania takie podjęli dopiero po zakończeniu działalności firmy pod wskazanym adresem, w sytuacji braku zgody spółki na wypłatę zadośćuczynienia. Prowadzona działalność obejmowała odzysk odpadów rozpuszczalnikowych, które - zgodnie z deklaracją producenta - nie zawierają związków fenolu. W dalszej części wniosku podniesiono, że nie ma fizycznej możliwości dokonania takiego zanieczyszczenia przez J. Sp. z o.o. Fenol jest bowiem substancją bardzo szybko biodegradującą.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. pismem z dnia 30 września 2013 r., poinformował organ I instancji, że organy inspekcji sanitarnej nie sprawują nadzoru nad indywidualnymi ujęciami (studniami przydomowymi). Takich ujęć również nie dotyczy Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61 poz. 417 ze zm.). Wieś M. została zwodociągowana we wrześniu 1990 r. i zaopatrywana jest w wodę z wodociągu wiejskiego w M. Systematyczne badania wody z tego ujęcia wykazują dobrą jakość wody. Ten sam organ pismem z dnia 30 września 2013 r., poinformował skarżącego, że korzystanie ze studni przydomowej przy istniejącym wodociągu sieciowym wynika z własnego wyboru właściciela studni, jednakże organ podkreślił wątpliwą jakość wody z tego źródła. W świetle prowadzonych wcześniej badań studnie przydomowe były często źródłem wody zanieczyszczonej bakteriologicznie i chemicznie. Nawet po czyszczeniu i dezynfekcji studni woda systematycznie do niej napływając może nieść zanieczyszczenia nawet z odległych miejsc.

W dniu 25 października 2013 r. przeprowadzono na terenie działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M. dowód z oględzin, z której to czynności sporządzono protokół. W trakcie oględzin pobrano do badań uśrednione próbki gleby. W protokole opisano sposób użytkowania ww. działek: [...] jest użytkowana rolniczo, [...] stanowi sad, [...] to teren gospodarstwa wiejskiego z częścią nieużytkowaną, a [...] to teren, na którym znajduje się budynek gospodarczy, a pozostała część działki jest nieużytkowana. Pełnomocnik J. Sp. z o.o. - r.pr. B. J. wniósł o wpisanie do protokołu, że na bramie wjazdowej na działkę ew. nr [...] umieszczony jest szyld informujący o prowadzeniu na terenie tej działki hotelu dla zwierząt. Zarówno skarżąca jak i pełnomocnik J. Sp. z o.o. zakwestionowali zakres planowanych oznaczeń. Do protokołu dołączono wykonaną w trakcie oględzin dokumentację fotograficzną prezentującą działki stanowiące przedmiot oględzin. Ponadto w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P., jej pracownik uczestniczący w oględzinach, sporządził notatkę służbową, z której wynika, że skarżący byli bardzo niezadowoleni z wyboru miejsc poboru próbek, a także z powodu odmowy wykonania analiz na zawartość fenolu w ich przetworach zgromadzonych w piwnicy. Próbki gleby zostały pobrane z miejsc, które wcześniej zostały ustalone. Pracownik sporządzający notatkę odnosił wrażenie, że skarżący chcieli aby pobór próbek odbywał się w sposób przez nich narzucony, ze wskazanych przez nich miejsc.

W aktach sprawy znajdują się oświadczenia kilku osób zamieszkałych w M. oraz w G. i stwierdzających swój zły stan zdrowia, a także członków swoich rodzin. Ponadto znajduje się sprawozdanie z badań wykonane przez firmę S. prezentujące wyniki analiz gleby na zawartość fenolu i krezoli. Wszystkie wyniki fenolu oznaczono jako "<0,50" mg/kg s.m., natomiast krezolu "<1,50" mg/kg s.m. Pismem z dnia 18 listopada 2013 r., poinformowało Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o błędzie, do którego doszło na etapie przenoszenia wyników z raportu podwykonawcy. W piśmie przedstawiono pełne wyniki wykonanych oznaczeń z podaniem konkretnej zawartości badanego zanieczyszczenia w poszczególnych próbkach z których wynika, że żadna z pobranych próbek nie wykazuje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości gleby lub ziemi, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, w stosunku do zawartości fenolu. Natomiast w przypadku analizy na zawartość krezolu, w próbce nr 10 stwierdzono zawartość tego zanieczyszczenia w ilości 0,157 mg/kg s.m. Była to próbka pobrana z działki ew. nr [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzonym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. zanieczyszczeniem gleby fenolem na terenie działek [...] i [...].

Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na fakcie braku występowania przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) w odniesieniu do uzyskanych wyników analiz fenolu. Odnosząc się do krezolu podkreślił, że tylko w jednej próbce uzyskano wynik świadczący o przekroczeniu standardów jakości gleby. W jego ocenie jest to przekroczenie niewielkie i nie stanowi ono zagrożenia dla zdrowia ludzi. Ponadto podniósł, że należałoby wykazać związek przyczynowy pomiędzy prowadzoną działalnością przez podmiot korzystający ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku a powstałym zanieczyszczeniem. Natomiast w maju 2013 r. na przedmiotowym terenie nie prowadzono już tego rodzaju działalności. Organ zwrócił uwagę, że krezol wchodzi w skład środków do odkażania i zmywania powierzchni, środków czystości; wykazuje działanie bakterio-grzybobójcze, a także ma właściwości insektobójcze. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie pożądane efekty przyniesie naturalna regeneracja jako działanie naprawcze, co jest dopuszczone przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia (Dz. U. Nr 103, poz. 664).

J. Sp. z o.o. złożyła odwołanie od ww. decyzji w którym zarzuciła organowi I instancji błędne i bezpodstawne wskazanie, że najwyższe stężenie fenolu wynosiło 6,96 mg/kg s.m. podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że w trakcie badań nie oznaczano tego zanieczyszczenia.

Skarżący również złożyli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc szereg zarzutów dotyczących gospodarowania odpadami, wydania decyzji na zbieranie i odzysk odpadów przez Starostę G. oraz zarzutów związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy. Odnieśli się do takich zagadnień jak m.in. magazynowanie odpadów na gruntach rolniczych, prowadzenie odzysku odpadów przy otwartych oknach, magazynowanie odpadów bezpośrednio na powierzchni ziemi, nieprzygotowanie pracowników do pracy ze środkami chemicznymi, prowadzenie odzysku ponad przyznany limit. W odwołaniu poruszyli również problem konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadku prowadzenia odzysku odpadów czy niezgłoszenie przez firmę zmiany sposobu użytkowania. Z kolei Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. zarzucili prowadzenie postępowania w sposób stronniczy. W ocenie skarżących dowodem braku obiektywizmu jest nieuznanie wystąpienia szkody w środowisku pomimo przekroczenia zawartości fenolu w glebie ustalonego na podstawie badania Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. Organ I instancji pominął liczne dowody dostarczone przez skarżących tj. zdjęcia prezentujące odpady niebezpieczne magazynowane na działce położonej w M. pod nr [...] przez firmę J. z jesieni 2011 r. Powyższe zostało udokumentowane materiałem fotograficznym zrobionym w 2011 r. Organ nie odniósł się również w decyzji do oświadczenia pracownika firmy J. dotyczącego sposobu obchodzenia się z odpadami. Organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Poza tym manipulował materiałem dowodowym w celu wydania decyzji umarzającej postępowanie. Podnieśli, że firma emitowała zanieczyszczenia, ale przy braku informacji o tym czym się firma zajmuje skarżący nie uznali, że jest to niebezpieczne. Dopiero w marcu 2013 r. dowiedzieli się o rodzaju tej działalności. W odwołaniu podnieśli także, że właścicielka działki [...] wynajmując nieruchomość miała świadomość jaka działalność będzie tam prowadzona. Skarżący przytoczyli wypowiedź właścicielki, że nie zauważyła ona gromadzenia odpadów w miejscu niewłaściwym, a równocześnie w innym miejscu stwierdziła, że wynajęła nieruchomość firmie J. na działalność, na którą firma uzyskała zezwolenie Starosty G. Właścicielka pojawiała się na terenie swojej działki pomimo twierdzenia, że umowa najmu wyklucza taką możliwość. Skarżący zakwestionowali argumenty organu I instancji dotyczące rezygnacji z prowadzenia działalności na przedmiotowym terenie. Podali, że pozostaje to bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia ponieważ nie było żadnego innego podmiotu, który prowadziłby działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub swoim działaniem taką szkodę mógłby wyrządzić. Stwierdzili, że nieprawdą jest, że w maju 2012 r. z działki zostało zabrane wszystko co należało do firmy J. M. L. potwierdziła obecność na działce nr [...] odpadów we wrześniu 2012 r. Skarżący zwrócili uwagę, że specyfika prowadzonej przez sześć lat działalności w zakresie odzysku odpadów jak i sposób prowadzenia tej działalności ewidentnie wskazują na bezpośredni związek ze szkodą w środowisku. Zarzucili organowi I instancji, że nie uzyskał stanowiska WIOŚ dotyczącego wyników badań wykonanych na zlecenie RDOŚ w odniesieniu do wyników uzyskanych przez WIOŚ. Skarżący podnieśli, że organ I instancji nie zlecił badania na wyłącznie fenolu i krezolu. Organ I instancji zlecił wykonanie analiz jednostce działającej poza granicami kraju, a przecież są w Polsce laboratoria posiadające akredytację. Poza tym organ I instancji wziął pod uwagę opinię przeprowadzoną na zlecenie J. Natomiast kluczowe do określenia stanu skażenia środowiska jest wyznaczenie miejsc poboru próbek. Decyzję o lokalizacji tych miejsc podjął subiektywnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. Nie bez znaczenia dla prowadzonego postępowania jest uwzględnienie w protokole z oględzin wniosku pełnomocnika J. Sp. z o.o. o odnotowanie, iż na bramie wjazdowej na działkę [...] umieszczony jest szyld informujący o prowadzeniu na terenie tej działki hotelu dla zwierząt. W odwołaniu zarzucili organowi I instancji oszustwa w zakresie poboru próbek na działkach nr [...] i [...]. Zarzucili również wydanie decyzji, w której uzasadnieniu nie wskazano faktów, na których organ się oparł, które uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Do odwołania dołączyli oświadczenie skarżących o poborze do badań pierwszych próbek gleby o nr 1, 2 i 3 z działki ew. nr [...], a nie jak wykazano w sprawozdaniu z działki nr [...]. Z działki tej pobrane zostały ostatnie próbki. Podnieśli, że w trakcie oględzin odmówiono wpisania do protokołu obecności w trakcie oględzin sąsiadów z M.

Skarżący pismem z dnia 20 maja 2014 r. złożył skargę, że nie otrzymał do podpisu protokołu z poboru prób. Protokół ten został podpisany wyłącznie przez pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P.

Minister Środowiska pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. przekazał skargę skierowaną do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. To samo pismo wpłynęło bezpośrednio od skarżących do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu 14 maja 2014 r. Do powyższego pisma dołączono wyniki analiz zleconych przez A. S., a wykonanych przez Katedrę Inżynierii Środowiska Wydziału Inżynierii Procesowej i Ochrony Środowiska Politechniki L. Wyniki dotyczą analiz gleby i wody ze studni. Próbki zostały dostarczone przez A. S.. Raporty z badań opatrzone są ręcznym dopiskiem, że dotyczą wody "ze studni działka [...]" oraz próbek gruntu "do 30 cm".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w rozpatrywanej sprawie do wszczęcia postępowania doszło na podstawie zgłoszenia m.in. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r., poinformował Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., że w trakcie czynności kontrolnych podjętych w związku ze zgłoszeniem dotyczącym możliwości zanieczyszczenia gleby na skutek działalności prowadzonej przez J. S.J. pobrano do badania cztery próbki gleby z głębokości do 0,3 m p.p.t. Jedna z pobranych próbek pochodziła z nieruchomości sąsiedniej i była przez Inspekcję potraktowana jako próbka kontrolna, natomiast trzy pozostałe próbki zostały pobrane z nieruchomości pod adresem M. [...], działka nr [...], gdzie swą działalność prowadziła w przeszłość! firma J. S.J. W piśmie tabelarycznie zestawiono otrzymane wyniki, z których wnosić należy, że próbki poddano analizie na zawartość wymienionych w tabeli metali ciężkich oraz na zawartość fenolu. Uzyskane wyniki przyrównano do standardów jakości gruntów grupy B, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Dopuszczalne stężenie fenolu dla takich gruntów zgodnie z rozporządzeniem wynosi 0,1 mg/kg s.m. Z ww. tabelarycznego zestawienia wynikało, że w próbie zerowej zawartość fenolu wynosiła 0,2 mg/kg s.m., natomiast w przypadku trzech próbek pobranych z działki nr [...] wartości te wynosiły: 6,96; 3,11 oraz 3,33 mg/kg s.m. Natomiast stężenia metali ciężkich nie wykazywały przekroczeń w stosunku do wskazanych standardów jakości. Równocześnie do zgłoszenia dołączono sprawozdanie z badań nr [...] oraz załącznik mapowy z naniesionymi miejscami poboru prób. W sprawozdaniu z badań przedstawiono w zestawieniu tabelarycznym analizowane zanieczyszczenia podając równocześnie metodę, którą zastosowano do analizy poszczególnych zanieczyszczeń. Przy czym różnica w odniesieniu do zgłoszenia polegała na tym, że w sprawozdaniu nie został wymieniony "fenol" jako badane w próbkach zanieczyszczenie, a "indeks fenolowy". Podkreślił, że nie są to pojęcia tożsame. Ich utożsamianie jest błędne. W rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi nie został wymieniony "indeks fenolowy" lecz "fenol" i tylko oznaczenie jego zawartości w badanej próbce gleby może być porównywane do wskazanego standardu. Istotne jest również to, że w rozporządzeniu tym nie ma mowy o fenolach w liczbie mnogiej, a o fenolu, jako konkretnym, jednym związku chemicznym. Ponadto zwrócił uwagę, że oznaczenie indeksu fenolowego świadczy jedynie o występowaniu w próbie nieokreślonych bliżej związków fenolu. Natomiast fenol, inaczej hydroksybenzen, jest konkretnym związkiem chemicznym. Z kolei indeks fenolowy, jak sama nazwa wskazuje, jest tylko pewnym wskaźnikiem. Indeks fenolowy jest liczbą określającą stężenie, wyrażone w miligramach fenolu na litr, różnych związków fenolowych dających barwne produkty reakcji z 4-aminoantypiryną w warunkach opisanych w metodzie. Również z opisu ćwiczeń oznaczania indeksu fenolowego wynika, że jest to oznaczenie obejmujące zawartość fenoli lotnych, czyli różnych związków fenolowych, a nie fenolu (hydroksybenzenu) jako konkretnego związku chemicznego. Zwrócił na to uwagę również pełnomocnik J. Sp. z o.o. w piśmie z dnia 27 września 2013 r. powołując się na treść normy PN-ISO 6439:1994, w oparciu o którą laboratorium WIOŚ wykonało analizy, który podnosi, że "procentowego składu różnych związków fenolowych obecnych w badanej próbce nie można przewidzieć". I dalej: "Metod zamieszczonych w niniejszej normie nie można wykorzystywać do określania zawartości różnych związków fenoli." Norma ta przeznaczona jest do oznaczania obecności związków fenolowych w wodach i ściekach. Natomiast orzeczenie o wystąpieniu szkody w środowisku w powierzchni ziemi może dotyczyć fenolu, a nie ogólnie różnych niezidentyfikowanych związków fenolowych. Ponadto wynik tego oznaczenia dokonywanego w próbce gleby prezentowany jest w mg/kg s.m., natomiast indeks fenolowy definiuje się jako liczbę określającą stężenie różnych związków fenolowych wyrażone w mg/dm3 (litr). W związku jednak z tym, że badanie dotyczyło indeksu fenolowego nienormowanego w rozporządzeniu dotyczącym standardów jakości gleby i ziemi, na zlecenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., wykonano kolejne badania, tym razem na zawartość fenolu i krezoli w glebie. Nie wystąpiła konieczność ponownego badania zawartości metali ciężkich w glebie bowiem badanie to nie budzi zastrzeżeń. Laboratorium WIOŚ w tym zakresie posiada akredytację dlatego uznać należy, że są to wyniki miarodajne. Organ podkreślił, że na obszarach działalności człowieka, antropogeniczne źródła stanowią główny czynnik wprowadzający metale ciężkie do środowiska przyrodniczego. Dlatego to właśnie głównie zawartość metali ciężkich obrazuje negatywne oddziaływanie danej działalności na środowisko. W rozpatrywanej sprawie otrzymane wyniki nie przekraczały dopuszczalnych wartości standardów jakości gleby. Zlecone badania, zarówno w zakresie poboru prób jak i analiz, zostały zrealizowane przez jednostkę akredytowaną. Pobór prób został dokonany przez S. według normy PN- ISO 10381-5:2009, natomiast analizy zostały wykonane przez laboratorium podwykonawcy - nr akredytacji: [...] (L [...], A. s.r.o., P.) P. (P.) jak i C. (C.) są sygnatariuszami Wielostronnego Porozumienia EA (European co-opration for Accreditation), w ramach którego wzajemnie uznawana jest równoważność systemów akredytacji. S. pismem z dnia 18 listopada 2013 r., przekazał organowi I instancji wyniki analiz prezentujące ściśle określone stężenia badanych zanieczyszczeń. Uzyskane wyniki nie potwierdziły występowania stężeń fenolu na poziomie świadczącym o przekroczeniu obowiązujących standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi dla gruntów grupy B. Natomiast w przypadku krezoli, w jednej próbce, próbce nr 10, stwierdzono zawartość 0,157 mg/kg s.m. zanieczyszczeń stanowiącą wartość przewyższającą standard jakości dla gruntów grupy B. Pozostałe próbki nie wykazywały przekroczeń standardów jakości gleby lub ziemi. Próbka nr 10 pochodziła z działki ew. nr [...] i pobrana została od strony działki ew. nr [...]. W odniesieniu do takiego ustalenia, mając na względzie, iż dopuszczalne stężenie krezoli na gruncie grupy C wynosi 50 mg/kg/s.m., to skażenie to nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi. Ponadto organ zwrócił uwagę, że skoro stężenie fenolu w maju 2013 r. wynosiło nawet 6,96 mg/kg.s.m., a w październiku 2013 r. nie stwierdzono ponadnormatywnych stężeń fenolu, to należy wnioskować, że pożądane efekty przynosi naturalna regeneracja, która jest uwzględniana przy prowadzeniu działań naprawczych. Przypisanie odpowiedzialności za powstałe zanieczyszczenie podmiotowi prowadzącemu działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku wymaga ustalenia niebudzącego wątpliwości związku przyczynowo-skutkowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że należy zgodzić się z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. co do podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie tego organu wymaga jednak uzupełnienia. Kolejnym bowiem bezwzględnym warunkiem umożliwiającym zastosowanie w sprawie przepisów ustawy szkodowej, co w konsekwencji pociąga za sobą nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych jest występowanie związku przyczynowego pomiędzy działalnością wskazanego podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, a negatywną mierzalną zmianą mającą charakter szkody w środowisku. Przedmiotem rozpatrzenia jest stwierdzone w analizach stężenie krezoli na poziomie wskazującym na przekroczenie obowiązujących standardów jakości gleby i ziemi dla gruntów grupy B. W związku z tym, w celu zastosowania przepisów ustawy szkodowej, należałoby wykazać związek przyczynowy pomiędzy działalnością podmiotu, prowadzoną na zanieczyszczonej nieruchomości, a powstaniem zanieczyszczenia krezolami czyli przypisanie powstałego zanieczyszczenia do konkretnej działalności określonego podmiotu korzystającego ze środowiska. Na działce nr [...] działalność prowadziła firma N. S.J. w okresie od 15 lutego 2007 r. do 29 lutego 2013 r. (faktyczna działalność trwała krócej), a następnie przez okres około dwóch miesięcy firma K., która w tym okresie prowadziła remont wynajmowanej nieruchomości. Firma K. prowadziła działalność w zakresie usług budowlanych, w związku z tym wykluczyć należy, że zachodzi przesłanka działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Tego rodzaju działalność nie wpisuje się w katalog działalności stwarzającej ryzyko, wymienionej w art. 3 ustawy szkodowej. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują by do zanieczyszczenia mogło dojść na skutek działań tej firmy. Nie można więc w stosunku do firmy K. A. M. zastosować przepisów ustawy szkodowej. Odnosząc się do J. S.J., której następcą prawnym jest J. Sp. z o.o. podał, że niewątpliwie firma ta prowadziła działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu (odzysku) odpadów. Działalność ta wymieniona została w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o odpadach. Spełniona jest więc jedna z podstawowych przesłanek ustawy szkodowej. Kolejnym krokiem jest więc przeanalizowanie związku przyczynowego pomiędzy wskazaną wyżej działalnością, a skażeniem gleby. Analizując dołączone do akt sprawy sprawozdania firmy N. S.J. prezentujące rodzaje i ilości odpadów zbieranych oraz poddawanych odzyskowi, w opinii organu, nie można znaleźć żadnego jednoznacznego dowodu na to, że źródłem analizowanego zanieczyszczenia była działalność wspomnianej firmy. W analizie tej bardziej istotnym dowodem, że zanieczyszczenie nie pochodzi od tej firmy jest fakt, że zarówno fenol jak i krezole ulegają stosunkowo łatwo procesowi biodegradacji. Wskazał, że analizując karty charakterystyki zarówno fenolu jak i krezoli zwrócić należy uwagę, że w przypadku fenolu biodegradacja wynosi 85% w ciągu 14 dni, natomiast dla krezoli 80 - 89% w ciągu 28 - 30 dni. Na łatwość podleganiu biodegradacji fenolu słusznie wskazuje również pełnomocnik - r. pr. B. J. w swoim piśmie z dnia 27 września 2013 r. Organ podał, że nawet przyjmując wspomniane wartości jako orientacyjne dojść należy do przekonania, że źródłem stwierdzonego na działce nr [...] zanieczyszczenia krezolami nie może być J. Sp. z o.o. Według oświadczenia pełnomocnika firmy, działalność na tym terenie została zakończona w maju 2012 r. Z kolei skarżący twierdzą, że jeszcze we wrześniu 2012 r. odpady były gromadzone na posesji. Przyjmując jednak, że odpady były gromadzone tam jeszcze dłużej, do czasu wygaśnięcia umowy najmu, to wątpliwym jest by tak łatwo degradowalna substancja, której obecność wykryto na badanym terenie w dniu 25 października 2013 r., była na nim obecna przez co najmniej osiem miesięcy po zakończeniu działalności gospodarczej. Musiałaby być wprowadzona do gleby w ilości niemożliwej do wprowadzenia na co zwraca uwagę pełnomocnik i czemu nie można odmówić racji. W analizie źródła pochodzenia zanieczyszczenia należy również zwrócić uwagę na zastosowanie zarówno fenolu jak i krezoli. Otóż najważniejsze zastosowania fenolu to produkcja żywic fenolowo- formaldehydowych (np. bakelitu), leków (np. kwasu acetylosalicylowego), detergentów, herbicydów, fungicydów i barwników. Jest stosowany jako środek dezynfekujący w sanitarnych środkach czyszczących. Fenol również naturalnie występuje w glebach. Powstaje podczas biodegradacji polimerów zawierających pierścienie aromatyczne, jak ligniny i taniny (A. M., Z., K. 2009). Poza tym w ww. pracy M. M. autor stwierdza, że wieloletni brak płodozmianu podnosi poziom fenolu w glebie z powodu kumulacji rozkładających się resztek roślinnych. Podobnie jest w przypadku długiego zalegania takich resztek na polach. Niskie pH gleby, ciepło, wilgotność i łatwy, dostęp tlenu tworzą sprzyjające warunki do kumulacji fenoli. Natomiast krezole służą jako środki dezynfekcyjne i konserwujące ze względu na ich działanie bakteriobójcze i grzybobójcze. Są stosowane jako konserwanty drewna, jako dodatki do płynów hydraulicznych, olejów i smarów, do produkcji rozpuszczalników organicznych, substancji zapachowych, herbicydów, insektycydów, a także wchodzą w skład lakierów do przewodów nawojowych. W Polsce krezol dostępny jest pod nazwą lizol. Organ podsumowując stwierdził, że nie jest możliwe, szczególnie w sytuacji zaprzestania wspomnianej działalności, znalezienie związku przyczynowego pomiędzy powstałym zanieczyszczeniem, a działalnością firmy J. S.J. Równie dobrze wykazane zanieczyszczenie może pochodzić z działalności osoby fizycznej. W ocenie organu nie występują w sprawie przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisów ustawy szkodowej.

Następnie zwrócił uwagę, że dokumentację fotograficzną skarżący wykonali już w 2011 r. Celem części fotografii było przedstawienie etykiet z oznakowaniem substancji niebezpiecznych. Niezrozumiałe jest więc dokonanie zgłoszenia dopiero po zakończeniu działalności przez ww. firmę. Podał, że nie można wykluczyć, iż dokumentacja prezentowała same, puste opakowania bowiem jak wynika ze zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach zebranych odpadów J. w czasie swojej działalności prowadzonej na działce ew. nr [...] prowadzili działalność polegającą na zbieraniu m.in. opakowań zawierających pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone o kodzie 15 01 10*. Tak więc prezentowane zdjęcia mogą tylko stanowić dowód niepodważalnego faktu prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów, którego to faktu nikt nie podważa.

Odnosząc się do pisma skarżących z dnia 14 maja 2014 r., do którego dołączono wyniki analiz zleconych przez A. S., a wykonanych przez Politechnikę L. zwrócił uwagę, że wykonane one zostały po upływie ponad roku od zakończenia wszelkiej działalności jaka była prowadzona na działce nr [...] w M. Ewentualna obecność związków fenolu ulegających szybkiej biodegradacji nie może być wiązana z uprzednio prowadzoną na tym terenie działalnością. Nie mogą więc stanowić świadectwa skażenia środowiska przez podmiot korzystający ze środowiska. Ponadto zarówno sam pobór próbek, jak i wykonanie analiz nie było realizowane przez jednostkę akredytowaną. Politechnika L. posiada cztery certyfikaty, nie dotyczą one jednak Katedry Inżynierii Środowiska będącej wykonawcą wspomnianych analiz. Tak uzyskane wyniki nie są wiarygodne i nie mogą stanowić żadnego dowodu w rozpatrywanej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących zakresu gospodarowania odpadami jak i przestrzegania zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w trakcie działalności J. S.J. podał, że zagadnienia te pozostają poza kompetencjami zarówno Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. jak i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prowadzących postępowanie w zakresie stosowania przepisów ustawy szkodowej. Wspomniane postępowanie i zastosowanie przepisów ustawy szkodowej uzależnione jest wyłącznie od spełnienia przesłanek merytorycznych, których ustawa ta dotyczy. Nie jest natomiast oceniana legalność czy zgodność z decyzją prowadzonego gospodarowania odpadami. Tak samo dotyczy to przestrzegania przepisów z zakresu bhp, niezgłoszenie przez firmę zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także konieczność czy też jej brak sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w przypadku prowadzenia odzysku odpadów. Sposób postępowania z odpadami czy nieprzestrzeganie przepisów bhp pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy nie są spełnione inne przesłanki ustawy szkodowej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących właścicielki działki nr [...] G. L., która według skarżących miała świadomość rodzaju prowadzonej przez wynajemcę działalności, a równocześnie twierdziła, że nie zauważyła gromadzenia odpadów w miejscu niewłaściwym, organ zwrócił uwagę, że te dwie podnoszone sprawy wzajemnie się nie wykluczają. Świadomość rodzaju prowadzonej działalności nie jest tożsama z dokonaniem oceny prawidłowości jej prowadzenia. Do takiej oceny organem powołanym był bądź to [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jako organ kontrolny bądź też Starosta G. jako organ wydający, decyzję na zbieranie i odzysk odpadów. Przetrzymywanie pojemników z chemikaliami lub po nich, poza budynkiem nie świadczy o gromadzeniu odpadów w miejscu niewłaściwym. Taką ocenę przeprowadzić można dopiero po przeanalizowaniu treści decyzji zezwalającej na zbieranie i odzysk odpadów dokonaną przez upoważniony do tego organ.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów wskazał, że oględziny są jednym z rodzajów dowodów, które można przeprowadzać w trakcie postępowania. Są one nierozerwalnie związane z konkretną, indywidualną sprawą administracyjną, w której uczestniczą określone strony postępowania. Słusznie więc w ich trakcie nie brały udziału osoby postronne niezwiązane z prowadzonym postępowaniem. Poza tym nie należy mylić faktycznej kolejności poboru próbek z ich oznaczeniami uwzględnionymi zarówno w umowie jak i w protokole z poboru. Kolejność poboru nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowego pobrania próbek gruntu. Zwrócił również uwagę, że w trakcie oględzin obecny był Asesor Prokuratury Rejonowej uczestniczący w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu i nie zgłosił on żadnych zastrzeżeń co do jakości wykonanego poboru prób. Nie ma też żadnych innych przesłanek mogących świadczyć o zgłoszonych nieprawidłowościach. W aktach sprawy znajdują się fotomapy, na których zaznaczono sektory przeznaczone do poboru prób o poszczególnych numerach oraz miejsca w obrębie poszczególnych sektorów, z których pobrano pojedyncze próbki, składające się na próbkę główną. W wymienionych dowodach występuje zgodność. Podkreślił, że nie było możliwe podpisywanie protokołu z poboru próbek przez wszystkie strony postępowania. Pobór próbek stanowił realizację umowy podpisanej pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P., a firmą S.. W związku z czym to właśnie strony tej umowy podpisywały wspomniany protokół.

Anna i J. S. niezgadzając się z powyższą decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W skardze podnieśli zagadnienia nieprawidłowości w prowadzonej przez J. Sp. z o.o. działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Podali, że odzysk odpadów odbywał się w instalacji "samoróbce". Skarżący powołując się na art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stwierdzili, że brak pomiarów emisji prowadzi do uznania, że wielkości emisji zostały przekroczone. Ich zdaniem odzysk odpadów odbywał się z przekroczeniem przyznanych limitów, o czym wiedzę posiadał Marszałek Województwa i na ten fakt nie reagował. W firmie J. Sp. z o.o. będącej następcą prawnym J. Sp. z o.o. stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, w tym niezgodne ze stanem rzeczywistym prowadzenie ewidencji odpadów. Nieprawidłowości dotyczyły również zatrudniania pracowników bez stosownego orzeczenia lekarskiego, bez szkolenia bhp oraz bez odzieży ochronnej. Zarzucili również Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. oszustwo w zakresie poboru próbek. W ich ocenie zarówno organ I, jak i II instancji, pominął ustalenia WIOŚ o występowaniu zanieczyszczenia na przedmiotowym terenie natomiast protokół z poboru próbek nie został udostępniony skarżącym, a jego interes "polega na prawie do zapoznania się z treścią protokołu z poboru próbek i akceptacji stanu faktycznego przez złożenie podpisu (...)". Podnieśli, ze organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i mataczą w celu ochrony osób, które skaziły środowisko. Zwrócili także uwagę na fakt prowadzenia przez J. Sp. z o.o. działalności niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem w zakresie odzysku odpadów poprzez dwukrotne przekroczenie przyznanego limitu oraz poprzez magazynowanie odpadów niebezpiecznych niezgodnie z zakresem zezwolenia. Ponadto firma ta prowadziła działalność na terenie rolniczym, a nie przemysłowym i naruszała przepisy ustawy o odpadach. W opinii skarżących zastanawiający jest brak kontroli firmy w ciągu sześciu lat prowadzenia jej działalności przez organy uprawnione do kontroli. Organowi odwoławczemu zarzucili "wybielanie" G. L. - właścicielki wynajmowanej nieruchomości, a w ocenie skarżących jest ona współwinna zaistniałej sytuacji. Podnieśli, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie wyjaśnili dlaczego na przedmiotowej działce znajdowały się odpady z firmy B. z N. do firmy N. Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przemilczał fakt naruszenia przepisów stwierdzony przez Inspekcję Pracy i Wojewódzki inspektorat Ochrony Środowiska w P.

Następnie zarzucili, że zgodnie z podaną wcześniej informacją, pobór prób i analizy miały zostać wykonane przez firmę S. Sp. z o.o., a w praktyce firma ta dokonała wyłącznie poboru, natomiast badania zlecone zostały czeskiemu laboratorium. Dodatkowo podnieśli, że nie jest możliwe pobranie próbek z działki nr [...] o godzinie 8.30, skoro o tej godzinie rozpoczęły się oględziny, a zbiórka uczestników oględzin odbywała się na terenie działki nr [...]. Prawidłowości poboru nie ma prawa potwierdzać Prokuratura Rejonowa w G. ponieważ jej przedstawiciel nie podpisywał protokołu z poboru próbek. Również inne strony postępowania, w tym skarżący, nie potwierdzili przeprowadzenia czynności zgodnie ze stanem faktycznym, bowiem nie zapoznano ich z treścią tego protokołu. Zapewne wynika to z wadliwości tej czynności. Oszustwo w badaniu potwierdzono w badaniach wykonanych przez Politechnikę L. na zlecenie skarżących. Zdaniem skarżących organ odwoławczy winien zlecić biegłemu ocenę czy doszło do szkody w środowisku. Ponadto organowi odwoławczemu zarzucili naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z zasadą praworządności; naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i przyjęcie, że ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania; naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez przyjęcie, że nie doszło do szkody w środowisku; naruszenie art. 67 § 1 Kpa i 68 § 1 i 2 oraz naruszenie art. 81 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej spawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzonym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. zanieczyszczeniem gleby fenolem na terenie działek [...] i [...] w miejscowości M..

Postępowanie w sprawie niniejszej było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Stosownie do art. 24 ust. 1 ww. ustawy organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna (ust. 2). Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację, potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (ust. 4). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony (ust.6).

W sprawie niniejszej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, w związku ze stwierdzonym na terenie działek nr [...] i [...] w M., zanieczyszczeniem gleby fenolem, powstałym w miejscu prowadzenia działalności przez J. S.J.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji uznał jednak, że nie ma podstaw do prowadzenia tego postępowania. Powyższe oparto na stwierdzeniu o braku występowania przekroczenia standardów jakości gleby, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359) w odniesieniu do uzyskanych wyników analiz fenolu.

Odnosząc się do zanieczyszczenia krezolem organ I instancji stwierdził, że tylko w jednej próbce uzyskano wynik świadczący o przekroczeniu standardów jakości gleby. W jego ocenie jest to przekroczenie niewielkie i nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi. Ponadto podniósł, że należałoby wykazać związek przyczynowy pomiędzy prowadzoną działalnością przez podmiot korzystający ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku a powstałym zanieczyszczeniem.

Sąd zauważa, że powyższe stwierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu organu nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżących i pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 czerwca 2013 r.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy tj. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w prowadzonym przez siebie postępowaniu odwoławczym nie wykazał, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są zasadne.

Należy przypomnieć, że organ odwoławczy miał obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie i odnieść się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest całościowe rozważenie wszystkich okoliczności sprawy.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie zastosował się do tej zasady i nie wyjaśnił wszystkich jej istotnych okoliczności, w tym nie wyjaśnił dokładnie, wynikiem jakiej działalności są stwierdzone w toku postępowania i podczas badań przeprowadzonych na zlecenie strony skarżącej zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z uregulowaniami ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie organ przyjmujący zgłoszenie o szkodzie w środowisku jest zobowiązany do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Dopiero stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odstąpienia od prowadzenia postępowania. Stwierdzenie niewystąpienia szkody w środowisku mogłoby uzasadniać uznanie, iż prowadzenia postępowania jest bezprzedmiotowe.

W sprawie niniejszej jednak taka sytuacja nie miała miejsca.

Strona skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego (również w postępowaniu odwoławczym) przedstawiała szereg zarzutów odnośnie postępowania jak też przedstawiała dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń odnośnie zanieczyszczenia terenu. Zastrzeżenia Sądu budzi chociażby kwestia wykrytego zanieczyszczenia gleby krezolem i niewyjaśnienie, co było powodem tego zanieczyszczenia.

Wskazanie, że tylko w jednej próbce uzyskano wynik świadczący o przekroczeniu standardów jakości gleby oraz, że jest to przekroczenie niewielkie i nie stanowi zagrożenia dla ludzi nie może zdaniem Sądu prowadzić do uznania postępowania szkodowego za bezprzedmiotowe. Organy nie wyjaśniły, co może być przyczyną wystąpienia tego zanieczyszczenia, i czy może występować związek przyczynowy pomiędzy prowadzoną na przedmiotowej nieruchomości działalnością polegającą na odzysku, magazynowaniu i transporcie odpadów przez podmiot korzystający ze środowiska, a powstałym zanieczyszczeniem.

Sąd stwierdza, ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób pełny do przedstawionych przez stronę skarżącą przy piśmie z dnia dniu 14 maja 2014 r. wyników analiz wykonanych przez Katedrę [...] Wyniki dotyczą analiz gleby i wody ze studni. Próbki zostały dostarczone przez A. S. Raporty z badań opatrzone są ręcznym dopiskiem, że dotyczą wody "ze studni działka [...]" oraz próbek gruntu "do 30 cm".

Z analiz tych wynika, że na przedmiotowym terenie mogło dojść do zanieczyszczenia gleby i wód gruntowych.

Strona skarżąca podniosła również, że w toku postępowania nie była zapoznawana z wynikami badań przeprowadzanych na zlecenie organu administracji.

We wskazanych okolicznościach podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 kpa, zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 kpa udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Ze względu na konstrukcję przywołanych przepisów zasady te wyznaczają sposób działania organu, mającego rozważyć, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.

Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie pełnych działań dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Mając na uwadze powyższe, dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należało, że wydano je bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Ponadto organ powinien dać wyraz dokonanej analizie materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji, czego wymaga przepis art. 107 § 3 kpa stanowiący, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nieustalenie przez organy lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien odnieść się do wszystkich aspektów sprawy, w tym również do wyników analiz przedstawionych przez stronę skarżącą.

Sąd stwierdza, że organ administracji może w toku swojego postępowania skorzystać z usług biegłego, który dokona kompleksowego badania przedmiotowej nieruchomości pod kątem jej ewentualnego zanieczyszczenia.

Bez jednoznacznego wyjaśnienia kwestii zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wskazane powyżej uchybienia przesądziły o uchyleniu przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a zaskarżonej decyzji, gdyż wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.