Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 860/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 137 ust. 7 i 1 i 2, art. 216 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 16 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6,
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 30 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz R. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania R. F. oraz J. F. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z 1 kwietnia

2020 r. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz R. F. , A. F. , J. F., J. F. oraz S. y F. prawa własności nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. J. , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków m. Kielce, obręb 0006, jako działka nr [...] o pow. 1,3088 ha, odpowiadającej części nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka hip. Nr [...] o pow. 2,2059 ha, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 26 listopada 1966 r. Rep. A Nr [...] .

W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że niniejsze postępowanie dotyczy sprawy zwrotu ww. nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Kielce na podstawie księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach. Nieruchomość znajduje się w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w Kielcach, na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej (dalej PMRN) w Kielcach Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 22 maja 1968 r. i z dnia 16 sierpnia 1969 r.

Sprawa zwrotu nieruchomości stanowiącej przedmiot sprawy była już kilkakrotnie prowadzona przed organami obu instancji administracyjnych oraz przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2304/16 oddalił skargę kasacyjną Gminy Kielce, wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 80/16, którym uchylona została decyzja Wojewody [...] ego z dnia 27 listopada 2015 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty S. ego z dnia 29 lipca 2015 r., odmawiająca zwrotu na rzecz Z. a F. , J. F., J. F. oraz S. F. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,3088 ha.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że orzeczenie w sprawie zbędności nieruchomości może nastąpić dopiero po dokonaniu oceny, czy cel przyjęty dla wywłaszczenia nieruchomości jest identyczny ze sposobem korzystania z niej. W tym zakresie niezbędne jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych, które pozwolą przybliżyć cel wywłaszczenia, a następnie dokonać oceny jego realizacji. NSA przyznał za Sądem I instancji, że cel wywłaszczenia znacznego obszaru nieruchomości oznaczonej nr [...] , w skład którego wchodziła nieruchomość objęta żądaniem zwrotu, nie został określony jednoznacznie, co uniemożliwiało jego odniesienie do sposobu, w jakim nieruchomość aktualnie jest wykorzystywana. W akcie notarialnym sporządzonym w dniu 26 listopada 1966 r. powołano się na decyzję lokalizacyjną PMRN w Kielcach z dnia 21 października 1965 r. i wskazano, że działka ta została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast przywołana decyzja lokalizacyjna przeznaczała teren inwestycyjny pod budownictwo indywidualne, ogródki działkowe i zieleń. Brak załącznika graficznego w postaci mapy uniemożliwiał wskazanie, które z tych przeznaczeń było dedykowane działce skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na okoliczność, iż decyzja lokalizacyjna była dwukrotnie anulowana w zakresie częściowym, w trybie art. 136 k.p.a. Decyzją z dnia 4 listopada 1967 r. PMRN w Kielcach anulowało decyzję lokalizacyjną w części dotyczącej osiedla domków jednorodzinnych, zaś decyzją z dnia 20 stycznia 1968 r. organ ten anulował decyzję lokalizacyjną w części obejmującej ogródki działkowe i pasy zieleni oraz ustalił nową lokalizację szczegółową Pracowniczych ogrodów działkowych i pasów zieleni. Organy, w ocenie Sądu, nie podjęły kompleksowych działań zmierzających do odszukania i ustalenia treści aktów szczegółowo określających lokalizację przyjętego w akcie notarialnym celu nabycia. Dopiero skonfrontowanie planów ze zrealizowaną koncepcją pozwoli na dokonanie oceny, czy działka ta była wykorzystana zgodnie z ustalonym uprzednio celem, dla którego dokonano jej wywłaszczenia.

W konkluzji uzasadnienia wyroku NSA stwierdził, że okoliczności rozpatrywanej sprawy uprawniały Sąd I instancji do uznania, iż wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w którym podjęte zostałyby wszelkie starania, by dotrzeć do stosownej dokumentacji dotyczącej zagospodarowania działki skarżących. Dopiero brak tych dokumentów, przy wskazaniu odpowiednich starań w ich pozyskaniu, mógł prowadzić do dopuszczenia innych dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie Starosta S. podjął szerokie działania zmierzające do odnalezienia załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] . W tym celu wystosował pisma do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach oraz do Prezydenta Miasta Kielce. Przeprowadzono również kwerendę w Archiwum Państwowym w Kielcach, w wyniku której zbadano akta zespołu nr 309 i zespołu nr 315. W zespole archiwalnym nr 309 sygn. 2803 odnaleziono załącznik graficzny do decyzji PMRN w Kielcach z dnia 4 listopada 1967 r. o lokalizacji szczegółowej, którego skan na płycie CD włączono do akt sprawy. Nie udało się jednakże odnaleźć załącznika graficznego do decyzji PMRN w Kielcach z dnia 21 października 1965 r. o lokalizacji szczegółowej/o sposobie wykorzystania terenu Nr [...] oraz projektu szczegółowego zagospodarowania pod nazwą Kielce-Szydłówek-Północ z roku 1965, zarówno w Archiwum Państwowym w Kielcach, jak i w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta Kielce, ani też w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kielcach.

W uzasadnieniu decyzji z 1 kwietnia 2020 r. odmawiającej zwrotu prawa własności nieruchomości – działki nr [...] , organ l instancji wyjaśnił, że z uwagi na nieodnalezienie załącznika graficznego do decyzji PMRN w Kielcach o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 21 października 1965 r., dopuścił inne dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym fragment Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. Kielce obowiązującego w latach 1966-1977, który uzyskał moc obowiązującą z dniem 20 kwietnia 1966 r. oraz Opis Techniczny do szkicowego projektu zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych Kielce-Szydłówek, opracowanego na podstawie lokalizacji szczegółowej nr [...] .

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał organowi I instancji podstawę do przyjęcia, że nabyta na rzecz Skarbu Państwa działka hip. nr [...] o pow. 2,2059 ha, została w całości zagospodarowana pod budownictwo mieszkaniowe, ogródki działkowe i zieleń, zgodnie z decyzją PMRN w Kielcach z dnia 21 października 1965 r. o lokalizacji szczegółowej. Zatem, w ocenie organu I instancji, cel wywłaszczenia w całości został zrealizowany i zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n., nieruchomość nie podlega zwrotowi.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionych odwołań, Wojewoda [...] przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, w tym powody uchylenia przez organ II instancji poprzedniej decyzji Starosty S. ego z 29 sierpnia 2019 r., podjętej po zakończeniu postępowań sądowoadministracyjnych. Opisał także zarzuty odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji z dnia 1 kwietnia 2020 r., które koncentrowały się przede wszystkim na wadliwym ustaleniu celu wywłaszczenia.

Wojewoda wskazał na art. 136-142 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w Kielcach: z dnia 16 grudnia 1991 r. sygn. akt Ns 1516/91, z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt Ns [...] oraz z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I Ns 227/14, spadkobiercami i osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy są: Z. F. , J. F. , J. F. oraz S. a F. . Z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 3 września 2019 r. Rep A nr [...] wynika, że spadek po zmarłym Z. F. dziedziczy A. F. i R. F. - po ½ części każde z nich, którzy podtrzymują wniosek o zwrot nieruchomości.

Oględziny mające na celu stwierdzenie stanu zagospodarowania nieruchomości przeprowadzone w dniu 23 września 2011 r. wykazały, że objęta żądaniem zwrotu część wywłaszczonej działki nr [...] , oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. 1,3088 ha, w całości znajduje się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego Zacisze 1. Na terenie objętym żądaniem zwrotu znajdują się działki indywidualnych użytkowników wraz z nasadzeniami i naniesieniami (porosty, altanki) oraz drogi wewnętrzne. Pozostała część wywłaszczonej działki zajęta została pod osiedle domków jednorodzinnych.

Wojewoda podkreślił, że jakkolwiek w akcie notarialnym z dnia 26 listopada 1966 r. jako cel nabycia nieruchomości wskazano budownictwo mieszkaniowe, to jednym z głównych dokumentów będących podstawą nabycia nieruchomości była decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia 21 października 1965 r., w której ustalono lokalizację szczegółową budownictwa indywidualnego, ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie położonym w Kielcach w dzielnicy Szydłówek. Pomimo szerokiego zakresu poszukiwań nie udało się odnaleźć załącznika graficznego do powyższej decyzji.

Jednakże, jak wynika z Opisu Technicznego do szkicowego projektu zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych KIELCE-SZYDŁÓWEK, który opracowano na podstawie lokalizacji szczegółowej Nr [...] , lokalizacją tą objęty został cały teren północnego Szydłówka, bez dokonywania podziału na zabudowę indywidualną, ogródki działkowe i zieleń wzdłuż rzeki Silnicy, a granice między tymi terenami miały zostać określone dopiero po opracowaniu projektów koncepcyjnych.

Wojewoda dodał, że w dacie nabywania nieruchomości obowiązywał już Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kielce uchwalony na lata 1966-1977, zatwierdzony uchwałą PWRN w Kielcach z dnia 15 kwietnia 1966 r. Nr 15/92/66, którego fragment został dołączony do akt sprawy. Zgodnie z rysunkiem planu objęta wnioskiem część działki hip. nr [...] , obecnie oznaczona jako działka nr [...] , została przeznaczona pod ogrody działkowe oznaczone na planie symbolem C 50 ZD, natomiast pozostała część działki hip. nr [...] (nieobjęta wnioskiem) została przeznaczona pod zabudowę.

Będąca podstawą nabycia nieruchomości decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia 21 października 1965 r., ustalająca lokalizację budownictwa indywidualnego, ogródków działkowych i pasów zieleni, została anulowana w części dotyczącej osiedla domków jednorodzinnych decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 4 listopada 1967 r. Decyzją tą ustalono lokalizację szczegółową osiedla mieszkaniowego domków jednorodzinnych na terenie położonym w Kielcach w rejonie ulic: Rewolucji Październikowej, Klonowej, L.. Decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 4 listopada 1967 r. zawiera załącznik graficzny, na którym teren lokalizacji został oznaczony kolorem czerwonym i literami ABCDEFGHIJKLM-A, który stanowi integralną część tej decyzji. Mapa zatytułowana: KIELCE SZYDŁÓWEK 1. PROJEKT KONCEPCYJNY ZAGOSPODAROWANIA TERENU 1:1000 znajduje się w aktach sprawy i obejmuje część działki hip. nr [...] nieobjętą wnioskiem.

Natomiast decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 20 stycznia 1968r. anulowano decyzję lokalizacyjną Nr [...] z dnia 21 października 1965 r., w części dotyczącej ogródków działkowych i pasów zieleni. Również do tej decyzji zachował się załącznik graficzny w postaci mapy przedstawiającej lokalizację szczegółową Pracowniczych Ogródków Działkowych i pasów zieleni na terenie położonym w Kielcach w dzielnicy Szydłówek (określonym kolorem czerwonym i literami ABCDEFGHIJKLMNO-A), oznaczonym na załączonej mapie, która stanowi integralną część tej decyzji. Teren zieleni wzdłuż rzeki Silnicy oznaczono kolorem zielonym i literami BCDEE’D’C’B’-B.

Przedstawiony powyżej stan prawny oznacza, że decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia 21 października 1965 r. została usunięta z obrotu prawnego, w części decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia 4 listopada 1967 r., a w pozostałej części decyzją lokalizacyjną Nr 6/68 z dnia 20 stycznia 1968 r., przestała tym samym wywoływać jakiekolwiek skutki prawne. W tym stanie dalsze poszukiwanie załącznika graficznego do decyzji Nr [...] stało się bezprzedmiotowe, gdyż wiążącymi dla realizacji celu wywłaszczenia stały się załączniki graficzne do decyzji, które zostały wydane w miejsce anulowanej decyzji Nr [...] z dnia 21 października 1965 r.

Organ podniósł, że mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16, dotyczące konieczności odszukania i precyzyjnego ustalenia treści aktów szczegółowo określających lokalizację przyjętego w akcie notarialnym celu nabycia, a także dalszych losów obowiązywania decyzji lokalizacyjnej oraz biorąc pod uwagę treść przywołanych powyżej dokumentów, znajdujących się w aktach niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że działka hip. nr [...] w części południowo-zachodniej została przeznaczona pod budownictwo indywidualne, a w pozostałej części północno-wschodniej, pod ogródki działkowe. Tak więc objęta wnioskiem zwrotowym część działki hip. nr [...] , oznaczona obecnie jako działka ew. nr [...] , zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 20 stycznia 1968 r., którą anulowano decyzję lokalizacyjną Nr [...] z dnia 21 października 1965 r., w części dotyczącej ogródków działkowych i pasów zieleni, przeznaczona została pod ogródki działkowe.

Wojewoda dodał, że takie również przeznaczenie - pod ogródki działkowe, wynika z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kielce obowiązującego w latach 1966-1977, zatwierdzonego uchwałą PWRN w Kielcach z dnia 15 kwietnia 1966 r.

W ocenie Wojewody [...] ego ustalony stan faktyczny sprawy obliguje do stwierdzenia, że nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 26 listopada 1966 r. Rep. A Nr [...] nieruchomość, w części, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia, a zagospodarowanie to nastąpiło przed 22 września 2004 r. Powyższe potwierdza zarówno przekazanie decyzjami PMRN w Kielcach z dnia 22 maja 1968 r. i z dnia 16 sierpnia 1969 r. w trwałe użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Pracowniczych Ogrodów Działkowych w Kielcach terenu pod stałe ogrody działkowe na czas nieokreślony, które funkcjonują do chwili obecnej, jak i przeprowadzone oględziny nieruchomości.

Również ustalenia organu I instancji, poparte zebranym w sprawie materiałem dowodowym doprowadziły do uznania, że cel wywłaszczenia, wynikający pierwotnie z decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia 21 października 1965 r., ustalającej lokalizację budownictwa indywidualnego, ogródków działkowych i pasów zieleni na terenie położonym w Kielcach w dzielnicy Szydłówek, został zrealizowany, poprzez utworzenie na objętej wnioskiem części dawnej działki hip. nr [...] ogródków działkowych. Akt notarialny nabycia nieruchomości Rep A Nr [...] został sporządzony w dniu 26 listopada 1966r., czyli przed wykonaniem projektów koncepcyjnych, zatwierdzonych decyzjami z roku 1967 i 1968, stąd nie mógł on określać precyzyjnie, które z powyższych przeznaczeń dedykowane było przedmiotowej działce.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez R. F. ę dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna z 1965 r. nie określała granic lokalizacji poszczególnych celów publicznych w sytuacji, gdy ze znajdującej się w aktach sprawy części tekstowej decyzji wynika wprost, że granice te były określone, jest bezpodstawne, wobec wykazania powyżej, że granice poszczególnych przeznaczeń zostały określone dopiero w projektach koncepcyjnych zagospodarowania poszczególnych obszarów.

Zarzucenie organowi I instancji naruszenia art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyników postępowania dowodowego prowadzonego po 27 grudnia 2019 r. jest o tyle niezrozumiałe, że to m.in. na skutek braku inicjatywy po stronie skarżącego np. nieudzielenie odpowiedzi na pismo Starosty S. ego z dnia 11 grudnia 2019 r., którym zwrócono się o podanie adresu A. F. i konieczności późniejszego dokonywania tych ustaleń w inny sposób, Starosta był zobligowany wyznaczyć taki termin zakończenia sprawy, w którym mógł się wywiązać z dopełnienia czynności, do których został zobowiązany przez organ II instancji w decyzji z 28 października 2019 r., którą Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty S. ego z 29 sierpnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponadto w piśmie z dnia 27 grudnia 2019 r. organ I instancji wymienił kilka przyczyn, z powodu których przedłuża termin rozpatrzenia sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 9-10 szczegółowo opisał czynności i działania, które podejmował w kwestionowanym przez skarżącego okresie, w tym o przeprowadzonym z wniosku skarżącego postępowaniu o stwierdzenie przewlekłości postępowania, zakończonym postanowieniem Wojewody [...] ego z dnia 18 marca 2020 r., w którym uznano zażalenie wniesione przez R. F. ę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. ego, za nieuzasadnione.

Odnosząc się natomiast do podniesionych przez J. F. zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. z powodu posłużenia się, w miejsce braku istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy szkicu, stanowiącego załącznik do decyzji Nr [...] z dnia 21 października 1965 r., nieuzasadnionym domniemaniem, że granice poszczególnych funkcji zagospodarowania terenu zostały ustalone następczymi po 1966 r. decyzjami wydanymi w latach 1967 i 1968 i że użycie wywłaszczonych gruntów na ogródki działkowe wchodziło w zakres celu wywłaszczenia, określonego umową notarialną z dnia 26 listopada 1966 r., Wojewoda stwierdził ich bezpodstawność wobec przeprowadzonej szczegółowej analizy zebranego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego i dokonanych ustaleń w tym zakresie.

Przywołując fragment wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1428/10, że "organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek dotyczący zwrotu nieruchomości powinny wykazać, że dołożyły wszelkich starań zmierzających do odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej, precyzyjnego ustalenia jej treści, dalszych losów w zakresie obowiązywania tej decyzji oraz konkretnych czynności podejmowanych w jej wykonaniu." Wojewoda podniósł, że organ nie mógł uwzględnić wskazywanej przez skarżącego treści wpisu w księdze wieczystej nr KI1L/00000101/5 prowadzonej dla spornej działki nr [...] przez Sąd Rejonowy w Kielcach, a także decyzji podatkowych, w których to dokumentach nieruchomość ta została zakwalifikowana jako grunty budowlane, a niezwiązanych z celem wywłaszczenia.

Organ nie mógł też naruszyć wskazanego przez skarżącego art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wobec wykazania braku przesłanek określonych przepisem art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. do zwrotu nieruchomości. Przytaczając treść art. 136 ust. 3 u.g.n. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nieruchomość nie stała się zbędna na cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy podkreślił, że "wbrew zarzutom skargi" J. F. , organ I instancji nie dopuścił się ani konfabulacji, ani manipulacji celu wywłaszczenia decyzjami z 1967 r. i 1968 r. Decyzje te zostały bowiem wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a ich treść stała się obowiązująca i wiążąca dla organów i instytucji, które zagospodarowywały objęte nimi tereny. Z kolei anulowanie decyzji lokalizacyjnej Nr [...] nastąpiło w oparciu o art. 136 k.p.a. Przywołany przez skarżącego wyrok SN w sprawie III ARN 7/94 dotyczy innego stanu faktycznego, w którym nie było decyzji lokalizacyjnej.

W ocenie Wojewody zrealizowane zostały zalecenia i uwagi wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16. Organ I instancji dołożył wszelkich starań w odnalezieniu załączników graficznych do wydanych w sprawie decyzji lokalizacyjnych. Z kolei organ odwoławczy ustalił precyzyjnie treść decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia 21 października 1965 r. i dalsze jej losy tj. anulowanie jej w części decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia 4 listopada 1967 r. i w pozostałej części decyzją lokalizacyjną Nr 6/68 z dnia 20 stycznia 1968 r. oraz wykazał, że decyzje te posiadają załączniki graficzne, które precyzują lokalizację poszczególnych przeznaczeń wynikających z tych decyzji.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze R. F. zaskarżył decyzję Wojewody [...] ego z 23 czerwca 2020 r. w całości, wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. Nadto przy jej wydaniu organ odwoławczy naruszył "art. 107 § 3 kpc" w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustaleń faktycznych w zakresie celu wywłaszczenia organ dokonał z pominięciem części materiału dowodowego oraz bez wyczerpującego jego rozpatrzenia. Ustalając, iż celem, na który wywłaszczono nieruchomość stanowiącą obecnie działkę nr [...] , było utworzenie ogródków działkowych, Wojewoda, w ślad za organem I instancji, zupełnie pominął dowody świadczące o okoliczności przeciwnej, tj. że celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe. Organ zignorował treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Tymczasem wpis w dziale 1-0 dokonany w oparciu o dokument źródłowy w postaci załącznika graficznego do decyzji nr [...] wprost świadczy o przeznaczeniu wywłaszczonego gruntu pod budownictwo mieszkaniowe. Organ zignorował również treść decyzji podatkowych, z których jednoznacznie wynika kwalifikacja wywłaszczonej nieruchomości jako terenu budowlanego, nie zaś terenu przewidzianego pod ogródki działkowe. W treści decyzji brak jest uzasadnienia dla takiego wybiórczego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcia części zebranych dowodów świadczących o okoliczności przeciwnej w stosunku do ustaleń organu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego odrzucił wymienione dowody oraz dlaczego takie postępowanie organu I instancji zostało przez niego uznane za prawidłowe, pomimo stosownego zarzutu podniesionego w odwołaniu.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wyjaśnił także sprzeczności pomiędzy dowodami stanowiącymi podstawę ustaleń tj. pomiędzy częścią tekstową decyzji nr [...] wskazującą na naniesienie w załączniku graficznym granic poszczególnych celów lokalizacji, a szkicem. Ponadto organ nie przeanalizował całości materiału dowodowego. Nie odniósł się bowiem do pisma PMRN skierowanego do Państwowego Biura Notarialnego (PBN) w Kielcach, w którym Prezydium wskazywało na przeznaczenie działki w szczegółowym planie (w piśmie tym zdaje się chodzić o decyzję nr [...] o lokalizacji szczegółowej, jako że w ówczesnym okresie obowiązywał jedynie plan ogólny) pod budownictwo mieszkaniowe.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, nie sposób uznać, że dokumentacja wytworzona w późniejszym okresie precyzowała cel wywłaszczenia. Stanowi ona wręcz dowód okoliczności przeciwnej – świadczy o zmianie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Uszło bowiem uwadze organu, że pomiędzy dokumentem określającym cel wywłaszczenia w postaci decyzji lokalizacyjnej nr [...] , a decyzją lokalizacyjną nr 8/68, nie istnieje ciąg logiczny. Po ustaleniu lokalizacji decyzją z 1965 r., określającą cel wywłaszczenia, został bowiem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w całości niezgodny z decyzją. Wniosek o braku zgodności decyzji z planem wynika wprost z faktu anulowania decyzji z 1965 r. w zakresie ogródków działkowych i budownictwa mieszkaniowego dwoma decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi po uchwaleniu planu, w tym decyzją nr 6/68. W świetle powyższego decyzja lokalizacyjna nr 6/68 nie precyzowała celu wywłaszczenia określonego w decyzji nr [...] , lecz ustalała na nowo przeznaczenie terenu wywłaszczonego dwa lata wcześniej. Oznacza to, że przeznaczenie gruntu w roku 1968 zostało określone zupełnie innym aktem niż w roku 1965 oraz, że oba te akty były ze sobą niezgodne. Gdyby bowiem przeznaczenie gruntu w roku 1968 było tożsame z celem wywłaszczenia określonym w 1965 r., to zbędne byłoby uchylenie decyzji nr [...] i określenie nowej lokalizacji szczegółowej. Niezauważenie przez organ braku zależności pomiędzy obiema decyzjami i dokonanie ustaleń w oparciu o decyzję z 1968 r., jak również o faktyczne wykorzystanie gruntu, świadczy o naruszeniu przez Wojewodę art. 7 k.p.a.

Skarżący podniósł, iż organ bezpodstawnie uznał również, że projekt koncepcyjny z 1967 r. określa przeznaczenie wywłaszczonego gruntu w dacie wywłaszczenia, skoro z jego treści wynika wprost, że nie nawiązywał on do części graficznej decyzji lokalizacyjnej nr [...] w zakresie lokalizacji ogródków działkowych, podczas gdy z samej treści decyzji wynika, że szczegółowa lokalizacja ogródków została w niej dokonana. To właśnie nowe przeznaczenie gruntu spowodowało uchylenie decyzji lokalizacyjnej nr [...] określającej cel wywłaszczenia i ustalenie nowej lokalizacji. Tego rodzaju uchybienie organu sklasyfikować należy jako naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wojewoda wywiódł bowiem z przeprowadzonego dowodu wnioski rażąco sprzeczne z samą jego treścią.

W ocenie skarżącego nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody Wojewoda uznał, że plan ogólny z 1966 r. przeznacza sporną cześć działki nr [...] /1 (działkę nr [...] ) w całości pod ogródki działkowe. W szczególności w sprawie nie sporządzono operatu geodezyjnego nanoszącego granice ewidencyjne działki na rysunek planu. Tymczasem wystarczy rzut oka na mapę zasadniczą i część graficzną planu, aby bez wiedzy geodezyjnej dojść do wniosku, że przebieg granicy ogródków działkowych wyznaczonej na części graficznej planu z 1966 r. zupełnie nie odpowiada aktualnemu przebiegowi granicy ogródków na gruncie zgodnej z obecnymi granicami działek ewidencyjnych. Granica ogródków na rysunku planu przebiega znacznie na północ od jej obecnego rzeczywistego przebiegu. Na rysunku planu ogródki zajmują znacznie mniejszą powierzchnię, niż aktualnie zajmowana. Proste zestawienie mapy zasadniczej i rysunku planu musi prowadzić do wniosku, że ustalenie, czy działka nr [...] znajduje się w całości bądź w części w granicach terenu przeznaczonego w planie z 1966 r. pod ogródki działkowe, wymaga wiadomości specjalnych, tj. wiedzy geodezyjnej. Nie zasięgając opinii geodety w tym przedmiocie organ dokonał ustaleń w sposób dowolny, z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a. Brak stosownego operatu geodezyjnego oraz brak załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnej powoduje, że tak naprawdę nie wiadomo, dlaczego organ uznał, że decyzja nr 6/68 odpowiada rysunkowi planu z 1966 r. w zakresie przeznaczenia spornej działki oraz, że plan lokalizuje ogródki działkowe na działce nr [...] .

Skarżący podkreślił, że z rysunku planu wynika, że całość działki nr [...] nie została w nim przeznaczona w przeważającej części pod ogródki działkowe, lecz właśnie pod budownictwo mieszkaniowe – przy czym dokładne ustalenie tej okoliczności winno zostać poczynione w oparciu o opinię biegłego geodety, której w sprawie brak. Wreszcie nie wiadomo, dlaczego organ porównał aktualne granice ogródków z planem z 1966 r., a uchylił się od porównania ich z planem ogólnym obowiązującym w dacie wydania lokalizacji szczegółowej. Ten plan przybliżałby treść lokalizacji szczegółowej z 1965 r. określającej cel wywłaszczenia.

Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił kwestii prowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego po 27 grudnia 2019 r. Wojewoda odesłał skarżącego do treści decyzji Starosty, w której brak jest wskazania jakichkolwiek czynności dowodowych. Nadal nie wiadomo więc, czy czynności te były prowadzone zgodnie z pismem Starosty z 27 grudnia 2019 r. i nie ujawniono ich w decyzji, czy też takowych czynności nie było i pismo nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi postępowania. Organ odwoławczy nie poczynił tutaj żadnych własnych ustaleń, a pomiędzy treścią decyzji Starosty i jego pismem z 27 grudnia 2019 r. zachodzi sprzeczność wymagająca wyjaśnienia. Powyższe uzasadnia naruszenie przez Wojewodę art. 8 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z. art. 140 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej w dalszym ciągu ustawą covidową. Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione i nie złożyły dodatkowych pism procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] ego zapadła w trwającym blisko 10 lat postępowaniu administracyjnym (wniosek złożono 6 marca 2011 r.), w którym jedna z wielu decyzji wydanych w tej sprawie przez organ odwoławczy była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 80/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił objętą złożoną wówczas skargą decyzję Wojewody [...] ego z dnia 27 listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z kolei wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16, wniesiona od powyższego wyroku skarga kasacyjna Gminy Kielce została oddalona.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktualnie rozstrzygnięcia Wojewoda przywołał oba wyroki oraz fragmenty stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 sierpnia 2018 r., pominął natomiast ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie II SA/Ke 80/16. Tymczasem to ten właśnie wyrok zawierał szczegółowe wskazania dla organu administracji oraz rozbudowaną argumentację, która legła u podstaw uchylenia obu decyzji kontrolowanych wówczas przez Sąd. Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny - orzekając w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 1[...] § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. - argumentację tę podzielił w całości, poza jednym tylko stwierdzeniem zawartym w ostatnim akapicie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, w którym Sąd zalecił przy ponownym rozpoznaniu, że "o ile nie dojdzie do odnalezienia załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] , z którego w sposób jednoznaczny będzie wynikało, że już w dacie zawierania umowy notarialnej tj. 26 listopada 1966 r. działka oznaczona obecnie numerem [...] była w całości przeznaczona pod ogrody działkowe, organ winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę i uwzględnić złożony przez spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości wniosek." Zobowiązanie to NSA uznał za przedwczesne uznając, że "wytknięte (...) uchybienia proceduralne, uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione, pozbawiały tak organ jak i Sąd, możliwości dokonania merytorycznej oceny wniosku o zwrot nieruchomości."

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., zaakceptowane przez NSA, ma istotne znaczenie z uwagi na normę zawartą w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kontrolując prawidłowość zastosowania zacytowanego wyżej przepisu przez organy administracji, Sąd dostrzegł, że od daty orzekania w sprawie przez Sądy obu instancji, przepisy u.g.n. regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uległy zmianie. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozpatrzenia złożonego wniosku.

Zgodnie z art. 137 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n., obowiązującym od 14 maja 2019 r., uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 (a więc do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości lub w części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.

Nie ulega wątpliwości, że od daty wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem (czyli od dnia zawarcia umowy nabycia działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r.) upłynęło ponad 20 lat. Z treści przepisów przejściowych ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), która dodała ust. 7 do art. 137, a konkretnie z art. 4 tej ustawy wynika jednak, że regulacji art. 137 ust. 7 nie stosuje się do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 14 maja 2019 r. W sprawie podejmowane były wprawdzie przez Wojewodę [...] ego decyzje ostateczne, w tym także decyzja z dnia 27 listopada 2015 r., kontrolowana uprzednio przez WSA w Kielcach, jednak wskutek uchylenia tego rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 80/16, nie weszła ona do obrotu prawnego. Wszystkie pozostałe decyzje organu odwoławczego miały natomiast charakter decyzji kasacyjnych i podejmowane były w oparciu o art. 138 § k.p.a., nie rozstrzygając merytorycznie wniosku. Tym samym mamy w sprawie do czynienia z postępowaniem wszczętym i niezakończonym decyzją ostateczną przed wejściem w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 14 maja 2019 r., a co za tym idzie nie ma podstaw do zastosowania art. 137 ust. 7 u.g.n. Inna interpretacja art. 4 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. jest nie do przyjęcia, gdyż stawiałaby wnioskodawców w gorszej sytuacji prawnej aniżeli te osoby, które – mimo, że upłynęło już 20 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości - nie złożyły wniosku o jej zwrot do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej u.g.n. Przepis art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. przewiduje bowiem, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 137 ust. 7 u.g.n., upłynął przed 14 maja 2019 r. albo gdy od tego dnia do upływu terminu przewidzianego w art. 137 ust. 7 u.g.n. pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 14 maja 2020 r. Tymczasem wniosek w sprawie złożony został jeszcze w roku 2011, a z uwagi na brak jego merytorycznego rozstrzygnięcia, korzystającego z przymiotu prawomocności (art. 16 § 3 k.p.a.), art. 2 ustawy nowelizującej nie może mieć zastosowania, gdyż nie dotyczy on sytuacji, w których postępowanie administracyjne jest w toku.

Skoro więc przepisy prawa istotne dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie uległy zmianie, to treść art. 153 p.p.s.a. w stanie sprawy oznacza, że organy administracji były związane nie tylko stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., ale przede wszystkim oceną prawną, która znalazła się w wyroku WSA w Kielcach z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 80/16, czego Wojewoda zdaje się nie dostrzegać przywołując wyłącznie fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oba Sądy były zresztą zgodne co do określenia zasad, wedle których organy winny dokonać ustaleń celu wywłaszczenia. W tym zakresie w wyrokach z 9 czerwca 2016 r. i z 7 sierpnia 2018 r. podkreślono wagę stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym niedopuszczalne jest zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innego celu, nawet o charakterze publicznym, aniżeli ten, któremu podyktowane było wywłaszczenie.

W wyroku w sprawie II SA/Ke 80/16 WSA w Kielcach stwierdził, że " (...) w odniesieniu do takiej sytuacji, jaka jest w tej sprawie, część nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. uznaje się za zbędną na cel określony w umowie, jeżeli w dniu złożenia wniosku lub najpóźniej przed 22 września 2004 r. nie został na niej zrealizowany cel określony w umowie zawartej stosownie do art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości." W dalszej części uzasadnienia wyroku WSA podkreślił, że "(...) zasadnie autor skargi zarzuca, że ustalając cel wywłaszczenia organy nieprawidłowo oparły się na późniejszej dokumentacji, w tym decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z 20 stycznia 1968 r. lokalizującej w dzielnicy Szydłówek ogrody działkowe oraz pasy zieleni wzdłuż rzeki Silnicy oraz na fakcie, że tylko na części działki zostało zrealizowane budownictwo mieszkaniowe, a pozostała jej część została przekazana pod ogrody działkowe. Zauważyć bowiem należy, że decyzją z 4 listopada 1967 r. Nr [...], a więc wydaną już po zawarciu umowy sprzedaży, anulowano decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...] w części dotyczącej osiedla domków jednorodzinnych. Jak bowiem wynika z tej decyzji, działki oznaczone kolorem granatowym i cyframi 1-17 zostają wyłączone z granic lokalizacji osiedla. Decyzja ta, którą organ pominął czyniąc swoje ustalenia, świadczy o tym, że już po wywłaszczeniu dokonanym umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. doszło do częściowej rezygnacji z budowy osiedla mieszkaniowego. Tak więc organ nie może czynić ustaleń, że celem wywłaszczenia było utworzenie na części działki [...] ogrodów działkowych na tej tylko podstawie, że już po wywłaszczeniu ta część nieruchomości została na taki cel przeznaczona."

Sąd wyjaśnił także, dlaczego nie ma podstaw do przyjęcia, że przeznaczenie nieruchomości na inny cel aniżeli określony w decyzji o wywłaszczeniu, nawet cel publiczny, spełnia warunki zbędności, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Podkreślił bowiem, że "pierwotnie ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidywała w art. 229a, że przepis art. 229 (zgodnie z którym roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje) stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Przepis ten jednak, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 59, poz. 369) utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r. Tak więc poczynając od tej daty nie jest dopuszczalna odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli został na niej zrealizowany inny cel niż ten, jaki został określony w decyzji (lub umowie zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r.).

Przedstawione wyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 80/16, zostało zaakceptowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2018 r. NSA podkreślił na wstępie swoich rozważań, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu powoduje, iż niedopuszczalne jest zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości także innego celu niż ten, któremu podyktowane było wywłaszczenie. Nie budzi również wątpliwości, że omawiany tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymaga jednoznacznych ustaleń zarówno celu nabycia nieruchomości, sposobu jego realizacji, jak i terminu w jakim do niego doszło. Warunki rozpoznawanej sprawy wymagają podkreślenia, że orzeczenie w sprawie zbędności może nastąpić dopiero po dokonaniu oceny, czy cel przyjęty dla wywłaszczenia nieruchomości jest identyczny ze sposobem korzystania z niej. W tym zakresie niezbędne jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków dowodowych, które pozwolą przybliżyć cel wywłaszczenia, a następnie dokonać oceny jego realizacji."

Ocena prawna wyrażona w niniejszej sprawie przez WSA w Kielcach i NSA jest zatem jednoznaczna co do tego, że cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr [...] (której częścią jest działka nr ew. [...] objęta wnioskiem o zwrot), dokonanego umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), nie może być - co do zasady – ustalony wyłącznie na podstawie późniejszych decyzji PMRN w Kielcach z 4 listopada 1967 r. o lokalizacji szczegółowej Nr [...] oraz z 20 stycznia 1968 r. Nr 6/68, w których anulowano częściowo decyzję lokalizacyjną z 21 października 1965r., odpowiednio w części dotyczącej osiedla domków jednorodzinnych, a następnie w części ogródków działkowych i pasów zieleni.

W wyroku z 7 sierpnia 2018 r. NSA przywołuje wprawdzie okoliczność związaną z dwukrotnym anulowaniem pierwotnej decyzji lokalizacyjnej w trybie art. 136 k.p.a., a także - nawiązując do innego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1428/10 - wskazuje na konieczność ustalenia "dalszych losów w zakresie obowiązywania" decyzji lokalizacyjnej z 21 października 1965 r. oraz "konkretnych czynności podejmowanych w jej wykonaniu", ale to nie oznacza, jak wydaje się to rozumieć organ odwoławczy, że decyzje późniejsze mają określać cel wywłaszczenia. Takiego wniosku nie można w żadnym razie wysnuć na podstawie rozważań zaprezentowanych w wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2304/16, ani tym bardziej w oparciu o przedstawioną wyżej ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Kielcach z 9 czerwca 2016 r., którą NSA zaakceptował.

Słusznie zwraca uwagę skarżący, że w okolicznościach sprawy sam fakt anulowania pierwotnej decyzji lokalizacyjnej dwiema późniejszymi decyzjami z roku 1967 i 1968 świadczy o tym, że nastąpiła zmiana celu, na który miały zostać wykorzystane nieruchomości objęte decyzją z 21 października 1965 r. Podkreślił to już WSA w Kielcach w wyroku z 9 czerwca 2016 r. przyjmując, że po wywłaszczeniu nieruchomości Nr [...] doszło do częściowej rezygnacji z budowy osiedla mieszkaniowego i nie można czynić ustaleń, że celem wywłaszczenia było utworzenie na części tej działki ogrodów działkowych na tej tylko podstawie, że już po wywłaszczeniu, decyzją z 20 stycznia 1968 r., ta część nieruchomości została na taki cel przeznaczona.

W świetle przedstawionej wyżej oceny prawnej zaprezentowanej w wyrokach WSA w Kielcach i NSA, nie można zaakceptować stanowiska Wojewody [...] ego, który w zaskarżonej decyzji przyjął, że skoro decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia 21 października 1965 r. została usunięta z obrotu prawnego, w części decyzją lokalizacyjną Nr [...] z dnia 4 listopada 1967 r., a w pozostałej części decyzją lokalizacyjną Nr 6/68 z dnia 20 stycznia 1968 r. i przestała tym samym wywoływać jakiekolwiek skutki prawne, to wiążącymi dla realizacji celu wywłaszczenia stały się załączniki graficzne do decyzji, które zostały wydane w miejsce anulowanej decyzji Nr [...] z dnia 21 października 1965 r. Opierając się na takim twierdzeniu organ uznał również, że w tym stanie rzeczy dalsze poszukiwanie załącznika graficznego do decyzji Nr [...] stało się bezprzedmiotowe.

Już ten jeden, zacytowany wyżej fragment decyzji organu II instancji, stanowi podstawę do jej uchylenia, gdyż ustalając cel wywłaszczenia Wojewoda pominął wiążącą ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku WSA w Kielcach i zaakceptowaną następnie przez NSA. Organ naruszył tym samym art. 153 p.p.s.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Uzasadnienie decyzji Wojewody [...] ego jest wprawdzie bardzo obszerne, powołuje wszelkie dotychczasowe, jak i nowe dowody zgromadzone przez organ już po wyrokach sądowych, jednak same rozważania dotyczące ustalenia celu wywłaszczenia, sprowadzają się w zasadzie do zaprezentowanego wyżej sposobu rozumowania, którego Sąd, w skomplikowanym stanie sprawy i w świetle wyrażonego już stanowiska WSA, nie może zaaprobować.

Z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że ocena prawna wyrażona w obu zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach, wiąże zarówno orzekające organy administracji, jak i Sąd kontrolujący zaskarżoną obecnie decyzję Wojewody [...] ego. Trzeba jednocześnie mieć świadomość tego, że oba Sądy orzekały na podstawie uboższego materiału dowodowego aniżeli ten, jakim dysponował organ odwoławczy wydając decyzję z 23 czerwca 2020 r. Mimo to, w świetle zaprezentowanej w tych wyrokach oceny prawnej podkreślić należy, że ustalenie celu wywłaszczenia w oparciu o decyzje PMRN w Kielcach z 4 listopada 1967 r. i 20 stycznia 1968 r., podjęte już po dokonaniu wywłaszczenia, jak uczynił to organ odwoławczy, mogłoby zostać uznane za prawidłowe tylko wówczas, gdyby w decyzji lokalizacyjnej z 21 października 1965 r. przewidziano takie samo przeznaczenie całej działki objętej wnioskiem, jak w późniejszych decyzjach z 1967 r. i 1968 r. Dokumentacja zgromadzona w sprawie przeczy jednak takiej tezie, mimo że zabrakło w niej istotnego dokumentu, jakim jest załącznik graficzny do pierwotnej decyzji lokalizacyjnej, na którą powołano się w akcie notarialnym z 26 listopada 1966 r. Jak podkreślił już WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2016 r., decyzja lokalizacyjna z 1965 r. obejmowała prawdopodobnie obszar o powierzchni kilkanaście, jeśli nie kilkadziesiąt hektarów i odwoływała się do szkicu (mapy), do którego organom nie udało się dotrzeć, oraz do znajdującego się w aktach pisma z 21 października 1965 r., załączonego do decyzji o lokalizacji szczegółowej, określającego warunki, jakie powinny być spełnione przy realizacji osiedla w dzielnicy Szydłówek. W piśmie tym w pkt I czytamy, że lokalizacja obejmuje tereny budownictwa niskiego zgodnie z Planem ogólnym i w oparciu o projekt szczegółowy zagospodarowania osiedla "Szydłówek – Północ". Teren oznaczony nr 1 położony na północny – zachód od ul. Rewolucji Październikowej – granice oznaczone linią czerwoną ciągłą i literami ABCDEFGHIJKLMNOA. Granica na odcinku OA biegnie korytem rzeki. Teren oznaczony nr 2 – położony na południowy - wschód od ul. Rewolucji Październikowej - granice oznaczone linią czerwoną ciągłą i literami ABCDEFGA. W pkt II zapisano, że linie rozgraniczające ulic przebiegających przez tereny objęte lokalizacją i wytycznymi należy zachować wg. projektu szczegółowego zagospodarowania wykonanego przez "Miastoprojekt" – Kielce pod nazwą "Kielce - Szydłówek – Północ" z roku 1965. Lokalizacja podaje możliwości powiększenia terenów zabudowy niskiej poza granice określone w projekcie szczegółowym (pkt III). W pkt V postanowiono, że na podkładzie geodezyjnym oznaczone zostały kreskowaniem ukośnym brązowym tereny do zabudowy niskiej wg. projektu "Kielce – północ", kreską brązową jasną – tereny do poszerzenia, kolorem zielonym – zieleń, linią żółtą – ogródki działkowe, zaś tereny zabudowy wysokiej intensywności zakreskowane w kratę kolorem brązowym. Z terenów zabudowy niskiej należało wyłączyć teren bazy gazowni miejskiej leżący w rejonie Nr 1.

Wprawdzie organom nie udało się odnaleźć załącznika mapowego do decyzji lokalizacyjnej z 21 października 1965 r., jednak treść powołanego wyżej dokumentu – stanowiącego faktycznie załącznik opisowy do tej decyzji - wskazuje na to, że lokalizacją objęte zostały dwa obszary, oznaczone nr 1 i 2. Nieruchomość nr [...] , będąca przedmiotem aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r. położona była na terenie obszaru nr 1, na co wskazuje choćby miejsce ulokowania gazowni miejskiej, uwidocznionej zarówno na mapie będącej fragmentem miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, obowiązującego w latach 1966-1977, gdzie teren bazy Gazowni Miejskiej i centralna stacja redukcyjna (w budowie) oznaczony został symbolem C 53 EG (k. 819 i 818 - t.II akt administracyjnych), jak i na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji szczegółowej z 4 listopada 1967 r. (k. 829 – t. II akt adm.). Gazownia zgodnie z treścią pisma z 21 października 1965 r. załączonego do pierwotnej decyzji lokalizacyjnej, umiejscowiona została na terenie nr 1 (pkt VI tego pisma). Tego też terenu dotyczyły decyzje z 4 listopada 1967 r. i z 20 stycznia 1968 r., anulujące pierwotną decyzję lokalizacyjną w części osiedla domków jednorodzinnych, a następnie w części ogródków działkowych.

Z pisma z 21 października 1965 r. zawierającego warunki realizacji lokalizacji przewidzianej decyzją z tej samej daty Nr [...] wynika, że na załączniku mapowym do tej decyzji poszczególne lokalizacje zostały szczegółowo oznaczone, o czym mowa w pkt V. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z innym dokumentem, na który powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie z Opisem technicznym do szkicowego projektu zagospodarowania pracowniczych ogródków działkowych KIELCE-SZYDŁÓWEK, w którym zapisano: "Projekt niniejszy opracowano na podstawie lokalizacji szczegółowej nr [...] . Lokalizacja ta obejmowała cały teren północnego Szydłówka (powyżej zabudowy wysokiej intensywności) bez dokonywania podziału na zabudowę indywidualną, ogródki działkowe i zieleń wzdłuż rzeki Silnicy. Granice między tymi terenami miały być określone po opracowaniu projektów koncepcyjnych. Wykonany w Biurze Projektów Bud. Spółdzielczego "Inwestprojekt", projekt zagospodarowania osiedla domków jednorodzinnych dla Sp-ni "Z." określił granice tego osiedla. Niniejszy projekt nawiązując do projektu osiedla określa granice lokalizacji ogródków działkowych oraz podaje koncepcję zagospodarowania sąsiednich terenów zielonych."

Na podstawie tego zapisu zawartego w Opisie technicznym organ odwoławczy przyjął, że decyzja lokalizacyjna z 21 października 1965 r. nie dzieliła całego obszaru na zabudowę indywidualną, ogródki działkowe i zieleń wzdłuż rzeki Silnicy, gdyż granice między tymi terenami miały zostać określone dopiero po opracowaniu szczegółowych projektów koncepcyjnych. Organ nie wyjaśnia wprawdzie, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma tego rodzaju ustalenie (przy przyjęciu bowiem, że celu wywłaszczenia nie może określać pierwotna decyzja lokalizacyjna, gdyż została wycofana z obrotu prawnego i wiążące stały się dwie późniejsze decyzje z 1967 i 1968 r., pozostaje ono bez większej wagi), skoro jednak argument dotyczący przywołanej wyżej treści Opisu technicznego znalazł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za konieczne odnieść się do niego.

Zdaniem Sądu, twierdzenia Opisu technicznego nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nieruchomości nr [...] , który – zgodnie z aktem notarialnym z 21 listopada 1966 r. – nawiązywał do decyzji z 21 października 1965 r., miał być szczegółowo określony w późniejszych decyzjach lokalizacyjnych. Takie założenie zdaje się czynić organ odwoławczy. Przeczy temu jednak sama treść pisma z 21 października 1965 r. określającego warunki realizacyjne inwestycji, w którym wskazano na obszary przeznaczone pod zabudowę niską, zieleń i ogródki działkowe, nanosząc je na mapie. Ich granice były więc zakreślone, choć bez załącznika mapowego na pewno trudno określić położenie i zasięg terytorialny wyznaczonych obszarów. Okoliczność, że mapa się nie zachowała nie może jednak oznaczać, że cel wywłaszczenia tej konkretnej działki został określony w sposób ogólny, "bez dokonywania podziału na zabudowę indywidualną, ogródki działkowe i zieleń wzdłuż rzeki Silnicy", jak wynika to z zapisów zawartych w Opisie technicznym.

Nie jest rzeczą Sądu wskazywanie organowi innych źródeł pozyskania załącznika mapowego do decyzji lokalizacyjnej z 21 października 1965 r., natomiast twierdzenie Wojewody uznające dalsze poszukiwanie tego załącznika za bezprzedmiotowe z uwagi na anulowanie tej decyzji kolejnymi, podjętymi w roku 1967 i 1968, uznać należy za wadliwe w samym założeniu. Stanowisko organu odwoławczego sugeruje przy tym, że istnieją jeszcze inne źródła pozyskania tego dokumentu. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i podjętych przez organy wielokrotnych, bezskutecznych prób poszukiwania mapy będącej załącznikiem do pierwotnej decyzji lokalizacyjnej, przyjąć jednak należy, że możliwości dowodowe organów administracji zostały w tym zakresie wyczerpane. Taka sytuacja nie oznacza, że celu wywłaszczenia działki będącej przedmiotem wniosku nie da się ustalić. Cel wywłaszczenia można bowiem i należy określić w oparciu o te dowody, które znajdują się w aktach sprawy.

Istotnym dokumentem, który dołączony został po wyrokach WSA w Kielcach i NSA, zauważonym i opisanym w zaskarżonej decyzji, lecz nieocenionym właściwie przez organ odwoławczy, jest fragment Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce obowiązującego w latach 1966-1977, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (PWRN) w Kielcach z dnia 15 kwietnia 1966 r.

Uchwała zatwierdzająca Plan ogólny została podjęta już po decyzji lokalizacyjnej z 21 października 1965 r., ale jeszcze przed nabyciem przez Skarb Państwa nieruchomości nr [...] , której część objęta wnioskiem oznaczona jest jako działka nr [...] . Położenie całej nieruchomości, jak i działki nr [...] , zaznaczono na rysunku planu liniami koloru czerwonego. Wprawdzie z akt nie wynika, kto te kontury oznaczył i na ile są one precyzyjne pod względem geodezyjnym, jednak porównanie graficznego fragmentu planu z mapą sporządzoną na podstawie operatów pomiarowych Nr ew. [...] i planu Nr ew. 1/46, uzupełnionego pomiarem na gruncie w miesiącu lutym 1966 (k. 27 akt administracyjnych), przedstawiającą nieruchomość oznaczoną pierwotnym numerem [...] , pozwala na weryfikację tego naniesienia. Mapa ta wpisana została za numer ewidencyjny 29/66 w dniu 14 lutego 1966 r. i przedstawia położenie wywłaszczonej nieruchomości, która położona była równolegle do ul. Rewolucji Październikowej, od południa przylegała do ulicy L., a na północy do dwóch działek nr 138 i 139. Z części opisowej planu wynika, że nieruchomość Nr [...] znajdowała się na trzech terenach oznaczonych symbolami: C 52 MN przy którym zapisano – "zabudowa niska, zorganizowana w ramach spółdzielni, lokalizacja wydana" (niewątpliwie chodzi o pierwotną decyzję lokalizacyjną z 21 października 1965 r.); C 50 ZD – "ogrody działkowe, projektowane. Zakaz podziału i zabudowy" oraz C 51 ZP – "ogród jordanowski, projektowany. Zakaz zabudowy". Linie rozgraniczające tereny o wskazanych wyżej przeznaczeniach zostały na rysunku planu przedstawione liniami przerywanymi. Działka nr [...] objęta wnioskiem, którą oznaczono na rysunku planu kolorem czerwonym, znajduje się na wszystkich trzech terenach, podczas gdy pozostała część pierwotnej działki nr [...] położona jest wyłącznie na obszarze C 52 MN. Na rysunku planu linia rozgraniczająca teren przeznaczony pod ogródki działkowe biegnie prostopadle do ul. Rewolucji Październikowej i przecina całą nieruchomość na pół, przy czym południowy fragment działki nr [...] znajduje się wyraźnie na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Podkreślenia wymaga, że wnioski przedstawione wyżej wymagają fachowej weryfikacji geodezyjnej, gdyż – jak podkreślono wyżej – z akt nie wynika, aby naniesienie na rysunek planu położenia działki nr [...] , poprzedzone było jakąkolwiek szczegółową analizą w tym zakresie. Okoliczność ta niewątpliwie wymaga wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W aktach administracyjnych znajduje się również mapa z roku 1971, która przedstawia granice terenu przydzielonego dla Pracowniczych Ogródków Działkowych decyzją lokalizacyjną z 20 stycznia 1968 r., oznaczonego linią ciągłą koloru czerwonego i literami ABCDEFGHIJKLŁMNOA (k. 782 akt administracyjnych – t. II). Jak słusznie zauważa skarżący, już proste porównanie granic terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolami C 50 ZD z terenem objętym decyzją lokalizacyjną z 1968 r., uwidocznionym na mapie z roku 1971, wskazuje na to, że obszar przeznaczony i wykorzystany pod ogródki działkowe w zakresie działki objętej wnioskiem, jest inny niż pierwotnie, gdyż granica terenów ogródków została w sposób wyraźny przesunięta na południe działki Nr [...] , która została zaznaczona na mapie z 1971 r. linią koloru żółtego. Na mapie tej naniesiono także ulicę Rewolucji Październikowej, ulicę L., a także gazownię miejską, które są charakterystycznym odniesieniem pozwalającym na dostrzeżenie późniejszego poszerzenia terenu przeznaczonego w planie z 1966 r. pod ogródki działkowe w głąb działki nr [...] . Wprawdzie na mapie nie zaznaczono działki nr [...] , jednak ustalenia organów wskazują na to, że aktualnie jest ona w całości zajęta pod ogrody działkowe, podczas gdy z rysunku planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą z 15 kwietnia 1966 r. wynika, że południowa jej część została przeznaczona pod zabudowę niską mieszkaniową. Tym samym, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Wojewody [...] ego, że pod zabudowę została przeznaczona część działki nr [...] nieobjęta wnioskiem, uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Podniesione okoliczności mają zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia. Wprawdzie z aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r., który jest równoznaczny z decyzją wywłaszczeniową na mocy art. 216 ust. 1 u.g.n., wynika, że działka nr [...] , przedstawiona na opisanej wyżej mapie wpisanej za numer ewidencyjny [...], została w decyzji lokalizacyjnej z 21 października 1965 r. przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, to jednak nie można pominąć tego, że po podjęciu tej decyzji, a przed zawarciem aktu notarialnego, czyli przed wywłaszczeniem, uchwałą PWRN w Kielcach z 15 kwietnia 1966 r. zatwierdzony został ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kielc. To właśnie na ustalenia tego planu, a nie na decyzję lokalizacyjną z 1965 r. powołali się przedstawiciele Skarbu Państwa w piśmie z 10 czerwca 1966 r. skierowanym do K. i J. F. , zawierającym propozycję dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oznaczonej nr [...] przy ul. L. w Kielcach (pierwszy akapit tego pisma - k. 135 akt administracyjnych – tom I). Wprawdzie zarówno w tym piśmie, jak i we wniosku do PBN w Kielcach z 22 listopada 1966 r., dotyczącym sporządzenia aktu notarialnego, mowa jest o przeznaczeniu nieruchomości pod budowę osiedla Spółdzielni "Z." w Kielcach, jednak z obowiązującego już wówczas planu ogólnego wynikało, że budowę osiedla przewidziano jedynie na części działki nr [...] , a na pozostałej – ogrody działkowe i ogród jordanowski. Stwierdzenie zawarte w tych pismach odnośnie do celu wywłaszczenia, jednolitego dla całej nieruchomości, jako sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, nie może więc być podstawą przyjęcia, że działka nr [...] , w tym także jej część objęta wnioskiem, została w całości wywłaszczona pod zabudowę mieszkaniową. Określenie zawarte w obu powołanych wyżej pismach jest jedynie dowodem na to, że ich autorzy nie przywiązywali większej wagi ani do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia ani do jednoznacznego wskazania jego podstawy. Realizacja osiedla Spółdzielni "Z." w Kielcach oznaczała zarówno zabudowę niską, jak i zieleń, ogród jordanowski przewidziany na osiedlu, a także ogródki działkowe. Z kolei jako podstawę wywłaszczenia raz wskazywano ustalenia "planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielc" (jak w piśmie z 10 czerwca 1966 r.), a innym razem decyzję lokalizacyjną z 21 października 1965 r. (jak w akcie notarialnym). Przy ocenie materiału dowodowego nie można zapominać, w jakim okresie wywłaszczano działkę nr [...] . Oczekiwanie, że sporządzane wówczas dokumenty odpowiadały takim samym standardom jakościowym, jakim muszą sprostać obecnie, wydaje się być nieporozumieniem. Dlatego nie można celu wywłaszczenia oprzeć tylko i wyłącznie na treści powołanych wyżej pism, oczywiście sprzecznej z ustaleniami planu ogólnego, do którego się same odwołują. Z tych samych powodów, w stanie sprawy, wyłączną podstawą do ustalenia celu wywłaszczenia nie może być również treść aktu notarialnego z 21 listopada 1966 r., sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w Kielcach, czy też oparte na tym akcie zapisy w księdze wieczystej określające działkę nr [...] jako budowlaną.

W ocenie Sądu, rozstrzygające znaczenie dla rozpoznania wniosku ma to, że zatwierdzenie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 15 kwietnia 1966 r. określało na nowo cel, dla którego nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została wywłaszczona, aczkolwiek są podstawy do przyjęcia, że był on tożsamy z tym, który określała decyzja lokalizacyjna z 21 października 1965 r. Za zasadnością takiego twierdzenia przemawiają następujące argumenty:

Nie ulega wątpliwości, że akt notarialny z 26 listopada 1966 r. zawarty został w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 3 ust. 1 i 2) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Poza tymi celami, na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). W razie nie zawarcia umowy w trybie art. 6, właściwy organ podejmował decyzję o wywłaszczeniu na podstawie art. 14 i nast. ustawy z 12 marca 1958 r.

Z kolei decyzja lokalizacyjna z 21 października 1965 r., podjęta została w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zgodnie z tym przepisem, organy planowania przestrzennego mogły ustalać lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana, oraz - w miarę potrzeby - warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane, które powinny być spełnione przy wykonaniu inwestycji. Podstawą do podejmowania tego rodzaju decyzji były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 powołanej wyżej ustawy), którymi zgodnie z art. 13 pkt 1 i 2 były:

- ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych, oraz plany zagospodarowania przestrzennego obszarów stanowiących zespoły jednostek osadniczych oraz

- szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych, a w przypadkach uzasadnionych - całości tych jednostek.

Z powołanych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym wynika zatem, że decyzja lokalizacyjna określała przeznaczenie terenów na cele, które mogły być podstawą wywłaszczenia. Samo wywłaszczenie dokonywało się natomiast bądź poprzez zawarcie umowy w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (tak jak w stanie sprawy) bądź poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej, jeśli do zawarcia umowy nie doszło. Decyzje lokalizacyjne podejmowane były na podstawie zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego ogólnych bądź szczegółowych, co oznacza, że musiały być z nimi zgodne.

Z treści pisma z 21 października 1965 r., do którego nawiązuje decyzja lokalizacyjna Nr [...] z tej samej daty i które określa warunki, jakie powinny być zachowane przy realizacji osiedla w dzielnicy Szydłówek, wynika, że lokalizacja obejmuje teren budownictwa niskiego zgodnie z Planem ogólnym. Art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym stanowił, że plan ogólny określa w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego.

Wprawdzie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Kielc zatwierdzony został uchwałą PWRN w Kielcach Nr 15/92/66 z dnia 15 kwietnia 1966 r., a więc nie obowiązywał formalnie w dacie podejmowania decyzji lokalizacyjnej z 21 października 1965 r., jednak z treści powołanej uchwały wynika, że był opracowany w latach 1963/65, a więc jego ustalenia były już znane przy podejmowaniu pierwotnej decyzji lokalizacyjnej. Nie ulega więc wątpliwości, że do tego właśnie "Planu ogólnego", o jakim mowa w art. 14 i art. 23 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, nawiązywało pismo z 21 października 1965 r. określające warunki lokalizacyjne. Ponadto, art. 31 ust. 2 tej ustawy przewidywał, że w przypadku gdy zachodzi pilna potrzeba wydania decyzji w sprawie lokalizacji szczegółowej na terenach, dla których nie ma zatwierdzonego planu miejscowego, właściwy organ podejmuje decyzje na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi i po przeprowadzeniu uzgodnień z zainteresowanymi organami. W przypadkach braku zatwierdzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego opracowanie należy do wojewódzkiego organu planowania przestrzennego (a więc w przypadku planu ogólnego, do prezydium wojewódzkiej rady narodowej – art. 23 ust. 1), projekt decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestycji wymaga akceptacji wojewódzkiego organu planowania przestrzennego (art. 32 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1961 r.). Tym samym, decyzja lokalizacyjna z 21 października 1965 r. musiała być podjęta podstawie posiadanych materiałów do planu oraz konsultowana i zaakceptowana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach, które niespełna pół roku później zatwierdziło Plan ogólny uchwałą z 15 kwietnia 1966 r. Powyższe nasuwa wniosek, że w załączniku graficznym decyzji lokalizacyjnej Nr [...] nie mogły znaleźć się inne ustalenia w zakresie granic przeznaczenia nieruchomości oznaczonej nr [...] , aniżeli te, które przewidziane zostały w Planie. Wynika to wyraźnie z treści pisma z 21 października 1965 r., wedle którego lokalizacja przewidziana tą decyzją musiała być zgodna z Planem ogólnym. Ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, że Plan, o jakim mowa wyżej zatwierdzony został po decyzji z 21 października 1965 r., ale jeszcze przed wywłaszczeniem działki nr [...] , zamykając niejako kwestie lokalizacyjne na tym terenie, przynajmniej na rok 1966, w którym wywłaszczenie to nastąpiło. Nawet jeśli uznać, że ustalenia pierwotnej decyzji lokalizacyjnej były inne niż postanowienia Planu, jak twierdzi autor skargi, to uchwała zatwierdzająca Plan ogólny spowodowała, że to właśnie w tym akcie, a nie w decyzji lokalizacyjnej z 1965 r., określone zostało przeznaczenie całego terenu, w tym działki nr [...] , na konkretne cele, co stanowiło podstawę do zaproponowania jej właścicielom zawarcia umowy w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i co faktycznie uczyniono w powołanym wyżej piśmie z 10 czerwca 1966 r.

Z tych właśnie przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w stanie faktycznym sprawy cel wywłaszczenia winien zostać ustalony na podstawie ustaleń ogólnego Planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kielc, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z 15 kwietnia 1966 r., wersji obowiązującej na datę zawarcia aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r. Ewentualne dalsze aktualizacje tego planu bądź też podjęte po wywłaszczeniu decyzje lokalizacyjne nie mogą celu tego określać, tym bardziej, że ze zgromadzonych dowodów wynika, że zmieniały granice pierwotnych przeznaczeń działki objętej wnioskiem. Ustalenie celu wywłaszczenia tak, jak przedstawił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, narusza więc nie tylko art. 153 p.p.s.a., ale także art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z oczywistych powodów koniecznym stało się również uchylenie decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z uwagi na konieczność uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji, Sąd uznał za bezprzedmiotowe odniesienie się do zawartego w skardze zarzutu, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił kwestii prowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego po 27 grudnia 2019 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne oraz treść art. 137 ust. 2 u.g.n, zgodnie z którym, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organ zobowiązany będzie więc potwierdzić w pierwszej kolejności, że znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy fragment miejscowego planu, na którym Sąd oparł swoje rozważania, stanowi pierwotny załącznik graficzny do Planu ogólnego, zatwierdzonego uchwałą z 15 kwietnia 1966 i czy w takiej wersji obowiązywał w dacie zawarcia aktu notarialnego (na fragmencie planu zapisano bowiem, że obowiązywał on w latach 1966-1977 i nie wiadomo dokładnie, czy w aktach znajduje się ten rysunek graficzny planu, który określał przeznaczenie terenów w dacie wywłaszczenia działki nr [...] ). Następnie na tej podstawie organ ustali, czy i jaka część działki nr [...] wedle postanowień Planu ogólnego obowiązującego w dacie zawarcia aktu notarialnego z 26 listopada 1966 r. przewidziana została pod budownictwo mieszkaniowe i zaliczona do obszaru C 52 MN, a jaka stanowić miała ogrody działkowe ( C 50 ZD) i ogród jordanowski (C 51 ZP). Jeśli okaże się, że na części tej działki plan przewidywał ogród jordanowski koniecznym będzie również wyjaśnienie, czy miał on stanowić infrastrukturę planowanego osiedla mieszkaniowego, czyli integralną część zabudowy mieszkaniowej.

Ustalenia w tym zakresie winny zostać poprzedzone sporządzeniem mapy geodezyjnej, która odniesie położenie aktualnej działki będącej przedmiotem wniosku do rysunku planu przestrzennego z 1966 r., a następnie określi, jakie jej części zostały przewidziane dla realizacji wymienionych wyżej trzech obszarów i czy wykorzystanie działki odpowiada ustaleniom tego planu. Będzie organ jednocześnie pamiętał, że zabudowa mieszkaniowa i ogrody działkowe to dwa różne cele wywłaszczenia i jeśli okaże się, że na części działki nr [...] Plan ogólny przewidywał zabudowę mieszkaniową, a następnie zrealizowano na niej ogródki działkowe, to tę część należy uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i co za tym idzie podlegającą zwrotowi.

Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt II wyroku podjęto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.