Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2074/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej jako skarżąca, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającą wydania skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu 19 stycznia 2007 r. skarżąca złożyła do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r.

Pismem z dnia 28 maja 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie ZDM ostrzegł stronę o ryzyku nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a także poinformował stronę o przysługujących jej na podstawie przepisu art. 10 k.p.a. prawach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Prezydent [...] W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 104 k.p.a. – odmówił wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących dokumentach:

1) "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 roku przez Komisję Europejską,

2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 - 2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu, w dniu 19 kwietnia 2005 roku,

3) opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...]. W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego,

4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA,

5) pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 roku,

6) pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 roku w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie obowiązujących limitów prędkości,

7) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy,

8) statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego w [...] W. w latach 2004, 2005 i 2006.

Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy, jak również uwzględnił statystykę wypadków drogowych w 2006 roku, według której w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne.

Organ wskazał, iż szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 – 1,5 sekundy.

W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 50 km/h – 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Wskazał, że na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 roku (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Organ wskazał również na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta [...] W. z dnia 17 października 2006 roku podkreślił, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę".

Zdaniem organu I instancji, zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 800 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym – 450 pojazdów na godzinę, przy czym limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. Organ zaznaczył, iż biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent [...] W. uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy nie jest możliwe, bowiem nie zachodzi bowiem przesłanka o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ I instancji stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rej. ul. [...] może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych;

- art. 6 k.p.a. – polegające na naruszeniu przez organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w sposób dyskryminujący skarżącą spółkę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasach drogowych o wysokim natężeniu ruchu na terenie [...] W.

W uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła, iż organ I instancji nie wskazał konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców na obszarze funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego, bowiem w treści uzasadnienia decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w rejonie przedmiotowego nośnika.

Według strony organ nie przeprowadził jakichkolwiek analiz, czy też wizji lokalnych na tym odcinku pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. W ocenie skarżącej organ nie przedstawił żadnych wiarygodnych ekspertyz w przedmiocie wpływu konkretnego urządzenia reklamowego skarżącej spółki na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie objętym wnioskiem. Strona zarzuciła, iż powołane przez organ wyniki badań natężenia ruchu są nieaktualne, albowiem dotyczą okresu dużo wcześniejszego, niż objęty wnioskiem. Ponadto dane oraz wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów są całkowicie niewiarygodne. Zdaniem strony opinia ta została podpisana przez [...] L. K., który nie jest osobą posiadającą uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu w/w Instytutu. Ponadto, opinia ta nie posiada waloru dokumentu naukowego, zaś w jej treści przytoczono jedynie wybiórczo i subiektywnie kompilację wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. W konsekwencji strona uznała, iż opinia ta nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Podobnie krytycznie skarżąca oceniła również opracowanie sporządzone przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. Strona stwierdziła, iż okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego sama w sobie nie przesądza, że nośnik ten zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej konkretnej lokalizacji. Jako powszechnie znany fakt skarżąca powołała nadmierną prędkość, naruszanie zasad ruchu drogowego oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. Zdaniem strony skoro – jak twierdzi organ – nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji wnioskowanego urządzenia reklamowego. Zdaniem skarżącej, brak materiału dowodowego w powyższym zakresie świadczy o tym, że sporny nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego. W chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogowym innych, ruchliwych ulic [...] W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Według skarżącej świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób – w ocenie strony - naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażona w art. 8 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się przede wszystkim na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przy czym organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 roku, OSK 1026/04 (LEX nr 171170) wskazał, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista i nie wymaga bardziej szczegółowego wyjaśnienia. Jego zdaniem, wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek ewentualnego wydania zezwolenia. Organ podniósł, iż już samo powzięcie wątpliwości w powyższym zakresie obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Obowiązkiem zarządcy drogi jest bowiem ochrona interesu publicznego poprzez zakaz wydawania zezwoleń, jeżeli nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Kolegium nie podzieliło też zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołująca się jest dyskryminowana. Sam argument, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogowym za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, albowiem organ odwoławczy nie jest władny oceniać przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto Kolegium wskazało, że wydanie zezwolenia w każdym przypadku jest czasowo ograniczone, co umożliwia zarządcy drogi wykonywanie ustawowych zadań.

C. sp. z o. o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na:

- braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rej. ul. [...] może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych;

- przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie przyjętej tezy o rzekomym zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- oparciu zaskarżonej decyzji na wadliwej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, która nie ma waloru dokumentu stanowiącego dowód z uwagi na pseudonaukowy charakter i sporządzenie jej przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania w/w jednostki badawczej,

2) art. 11 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w W. nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, iż brak jest w obowiązujących przepisach proceduralnych normy, która wyłączałaby stosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem strony skarżącej fakt niezgromadzenia przez organ materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie świadczy, iż sporny nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Ponadto na okoliczność, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie zagraża uczestnikom ruchu drogowego, skarżąca spółka załączyła do skargi dokument w postaci opracowania naukowego wykonanego w dniu 15 grudnia 2003 r. przez I. w V. (USA), z którego treści wynika, iż przeprowadzone badania naukowe wykazały, że billboardy przydrożne, które przykuwają największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy. Strona podtrzymała ponadto swoje dotychczasowe zarzuty formalne dotyczące opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Uznała, iż organy obu instancji nie wykazały realności zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym, a także nie powołały konkretnych i wiarygodnych dowodów, które świadczyłyby o słuszności stanowiska zaprezentowanego w decyzjach tych organów. Organy, wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a., nie uzasadniły dlaczego zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wcześniejszych decyzjach udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem – jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06 – regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który - jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia – dotyczy zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami), dalej zwanej p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Za niezasadny należy uznać, w ocenie Sądu, podniesiony przez skarżącą zarzut błędnego zastosowania przez organ jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p, bowiem jak twierdziła zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ustawy o drogach publicznych, odnoszący się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które zostały zlokalizowane wcześniej, a nie przepis art. 39 regulujący kwestę lokalizacji w pasie drogowym obiektów nowych, umieszczanych po raz pierwszy.

Wskazaź należy, że art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Powyższa norma poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Kierując się tymi – strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami - ustawodawca dopuścił na zasadzie wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.

Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc zakaz lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na brak szczególnie uzasadnionego przypadku, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu.

Skarżącaj posiadała już na wskazaną lokalizację decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe.

Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym jest zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp. (zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) wówczas organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.) uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta pomimo, że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego dwustronnego o wymiarach 36 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła błędne zastosowanie art. 39 u.d.p. zamiast art. 38 ust. 1 u.d.p. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik nie było pierwszym, jak to wynika z twierdzeń skarżącej, to stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik reklamowy, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że organ nie udowodnił, ile konkretnie wypadków drogowych zaistniało w jego pobliżu. Brak ustaleń dotyczących wypadków, wbrew ocenie organu nie oznacza, że stojąca w pasie drogi kilkudziesięciometrowa reklama nie powoduje zagrożenia, czy utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi.

W świetle poglądu literatury, przepis art. 38 ust. 1 ustawy, w myśl którego "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie", ma wyraźnie charakter przepisu przejściowego (tak też P. Świątecki, "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych.", ZCO, Zielona Góra 2002, str. 126; "...przepis art. 38 miał być, w zamierzeniu, przepisem przejściowym. Obecnie nie jest dopuszczalne wznoszenie nowych takich obiektów w pasie drogowym.").

Twierdzenie o odmiennym charakterze tego przepisu, stanowiącym według skarżącej podstawę do "przedłużania" zezwolenia na umieszczenie reklamy, nie jest, w ocenie Sądu, uzasadnione. Zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa uzyskania kolejnego zezwolenia. Wykładnia ta zaprzeczałaby jednak treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Jak już wyżej podkreślono, sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym i mogą dalej pozostać w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi.

W ocenie Sądu nie można się więc zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że organ powinien w stosunku do spornego nośnika reklamowego zastosować art. 38 ust. 1 u.d.p. i zbadać, czy obiekt ten nie stwarza zagrożeń uniemożliwiających ochronę drogi. Korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyklucza bowiem zastosowanie możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 u.d.p., tj. uznania obiektu, którego zezwolenie dotyczy, za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest bowiem to, iż jego wygaśnięcie, przy braku kolejnego zezwolenia powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Podkreślić zatem należy, że zarządca drogi - nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 u.d.p. w niniejszej sprawie - uczynił prawidłowo.

Należy podkreślić, że na tle rozumienia art. 38 ust. 1 udp. wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 i jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów natury procesowej, stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej badana pod tym względem decyzja odpowiada prawu. Skarżąca w sprawie niniejszej stawia zarzuty znajdującej się w aktach opinii [...] K., do której organ odwoływał się w utrzymanej w mocy decyzji I instancji, podnosząc, iż nie posiada ona waloru dokumentu naukowego. Rozważając zasadność tych zarzutów wskazać należy, że w sprawie niniejszej[...] K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jednakże organ nie jest związany taką opinią i ocenia ją swobodnie na podstawie zasad swojej wiedzy, jako organu wyspecjalizowanego. Opinia innego specjalisty jest dla organu materiałem pomocniczym, który ma pomóc w podjęciu prawidłowego rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego. Nie da się bowiem zaprzeczyć, że zasadniczą funkcją nośników reklamowych jest zainteresowanie przedstawianą przez nie treścią, skupienie na niej uwagi. Reklama usadowiona w pasie drogowym jest skierowana bezpośrednio do uczestników ruchu drogowego.

Tym samym zarzuty skarżącej dotyczące błędów metodologicznych opinii sporządzonej przez [...] K. nie mają wpływu na ocenę decyzji, bowiem opinia ta mogła być tylko materiałem pomocniczym uzasadniającym zmianę dotychczasowego sposobu działania organu, w kontekście programu bezpieczeństwa jakiego realizacji podjął się zarządca drogi. Oceniając wpływ opinii [...] K. na treść decyzji należy mieć na względzie, co wyżej wskazano, że istotą reklamy jest właśnie skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od oceny omawianej opinii, zarządca drogi nie tylko mógł, ale i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które minimalizują negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu albo równoważą go swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem.

Niewątpliwie, zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być np. społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd.

W sprawie niniejszej, w istocie rzeczy, treść opinii nie wpłynęła decydująco na treść decyzji. Rozstrzygnięcie organu spowodowane było bowiem faktem, iż chodziło o umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta, a strona nie wykazała, także w odwołaniu, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w tym konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione.

Z tego także względu nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa. Ponownie podkreślić należy, że to wnioskodawczyni powinna wskazać argumenty i dowody, że jej reklama w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony. Takich okoliczności bnie podnosiła także w odwołaniu, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ trafnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym wskazano, że: "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."

Należy podnieść, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie całokształt zebranego materiału, a w tym przyjęty przez Radę Ministrów już w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2006 r. oraz wyniki badań natężenia ruchu drogowego opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., powszechnie znany fakt, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi. Nie ma, w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został przy tym zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów.

Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony do uznania, czy reklama skarżącej spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasadniczo jest on odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Nie ma przy tym obowiązku oczekiwania, czy powoływania konkretnych skutków wpływu tej reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnego zagrożenia.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii [...] K. oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy. Podkreślana przez skarżącą uprzednia zgoda na zajęcie pasa drogowego nie zmienia faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. Tak więc zgoda na umieszczenie reklamy powinna być poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w danym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze itp. Nie zmienia tego w żaden sposób fakt uzyskania wcześniej przez stronę skarżącą decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. W niniejszej sprawie, pomimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione, przy czym skarżąca została przez organ pierwszej instancji powiadomiona o planowanym wydaniu decyzji odmownej. W ocenie Sądu wnioskodawczyni nie wykazała, że jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej.

Brak także jest podstaw do stwierdzenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy art. 6 k.p.a., czy 8 k.p.a. Strona nie wykazała bowiem, że w tym czasie gdy otrzymała odmowę jej konkurentowi przy tej samej ulicy, na podobny okres udzielono zgody na umieszczenie reklamy o zbliżonej powierzchni. Istnienie w istocie innych reklam może wszak wynikać z uprzednio już udzielonej zgody. Zarzuty w tym zakresie nie zostały udowodnione.

Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem działając na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.

.