Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 720/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53  ust. 4  pkt 10a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3  ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1628/09 w sprawie ze skargi A. R. i W. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009r., sygn. IV SA/Wa 1628/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. i W. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2009 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi na części działek nr ew. [...] i [...] w N., w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym.

Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten dotyczy uzgodnień w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością (art. 39 ust. 5 ustawy). Z powyższego wynika zatem, w ocenie organu, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym należą do zadań rządowych, leżących we właściwościach naczelnych i centralnych organów administracji publicznej. Pomimo, iż sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest zadaniem samorządu województwa, to czuwanie nad realizacją zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w tym planie, należy do wojewodów. A zatem wojewoda ma kompetencje do dokonania oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko w zakresie jej bezkolizyjności z zadaniami rządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, wpisanymi do planu miejscowego województwa.

Minister podzielił stanowisko Wojewody, iż na przedmiotowym terenie przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym - drogi krajowej a wydanie decyzji o warunkach zabudowy zagrozi realizacji zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest podstawą ustalenia trasy drogi krajowej, ale art. 39 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakłada na organy samorządu województwa obowiązek inkorporowania do planu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Natomiast art. 53 ust. 4 pkt 10a powołanej ustawy zobowiązuje Wojewodę do ustalenia czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w danym przypadku, zagrozi realizacji na tym terenie programów zawierających zadania rządowe. W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja koliduje z realizacją na tym terenie zadań rządowych, a zatem należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się A. i W. R. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podnieśli, iż Minister Infrastruktury:

- nie podjął kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zmian jakie zaszły w planowanym przebiegu obwodnicy miasta Niska w ciągu drogi krajowej nr 77 i nie dopuścił dowodów dokumentujących te zmiany, czym naruszył art. 7 i 75 k.p.a. oraz,

- wydał dla tych samych działek i analogicznej inwestycji dwa postanowienia, w których wskazał różne organy właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy tj. wojewodę i marszałka województwa. W opinii skarżących wojewoda nie jest organem właściwym w rozpoznawanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, że zostały one wydane przez organy niewłaściwe w sprawie. Teren działek nr [...] i [...] położonych w N., położony jest na trasie projektowanej drogi obwodowej przewidzianej do realizacji w ciągu drogi krajowej nr [...] miasta N., a więc inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było prowadzone zatem na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 tej ustawy - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.).

Przepis art. 39 ust. 3 pkt 3 omawianej ustawy stanowi, iż w planie zagospodarowania przestrzennego województwa uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa oraz określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zatem przy uwzględnieniu tej normy właściwość samorządu województwa reprezentowanego przez marszałka do dokonywania przedmiotowego uzgodnienia ma miejsce wówczas, gdy w planach zagospodarowania na tym szczeblu są umieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Według przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Zadaniami o charakterze wojewódzkim są zadania, które zgodnie z zasadą subsydiarności nie mogą (bądź nie powinny) być realizowane na niższych szczeblach struktury aparatu administracji publicznej. Bliższego określenia zakresu działalności samorządu województwa, w tym jego zadań dokonano w rozdziale 2 tej ustawy. Ważniejsze zadania o charakterze wojewódzkim realizowane przez samorząd województwa wymieniono w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i nie jest to katalog zamknięty.

Ustanawiając ogólną zasadę kompetencyjną samorządu województwa, przepis art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa wprowadził zasadę domniemania kompetencji województwa w sferze zadań publicznych o charakterze wojewódzkim które odnoszą się również i do zadań rządowych, jednakże nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej.

Rozdział 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. Nr 19 z 2007 r. poz. 115 ze zm.) określa administrację drogową. Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad , który realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W ustawie tej nie zastrzeżono na rzecz wojewody jakichkolwiek zadań związanych z drogami krajowymi. Powyższe stwierdzenie zaś w kontekście przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa pozwala przyjąć, że organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi na części działek nr ew. [...] i [...] w Nisku", jest Marszałek Województwa Podkarpackiego, skoro nie jest to zadanie zastrzeżone odrębnymi ustawami na rzecz organów administracji rządowej tj. wojewody, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie został wymieniony w przepisie art. 53 ust. 4 pkt. 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako właściwy do dokonania takiego uzgodnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 10a w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i 156 § 1 pkt 1 k.p.a., w wyniku czego sąd I instancji uznał, że postanowienie Ministra Infrastruktury oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Podkarpackiego dotknięte jest wadą nieważności, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów

– naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów art. 2 pkt 5 w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 upzp oraz niezastosowanie przepisów art. 15 pkt 9 i art. 24 ustawy z 5 czerwca 1998r., o administracji rządowej w województwie i art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 22 pkt 6 ustawy z 23 stycznia 2009 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a upup, co doprowadziło sąd I instancji do pominięcia możliwości występowania w kategorii inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym zadań rządowych, nad których realizacją czuwa wojewoda będący organem administracji rządowej w województwie odpowiadającym za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa przez wykonywanie innych zadań przewidzianych w ustawach, w tym w drodze uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie realizacji zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego.

– naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. przez uznanie na podstawie akt sprawy, mimo wynikających z nich odmiennych ustaleń, że postanowienie Ministra Infrastruktury i postanowienie Wojewody Podkarpackiego zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów.

Wniesiono także o:

– przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy w sprawie, w której wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji zlokalizowanej na terenie przeznaczonym w uchylonym na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym na cele inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym określonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu, i zagospodarowaniu przestrzennym może być właściwy jednocześnie wojewoda w zakresie zadań rządowych i marszałek województwa w zakresie zadań samorządowych ?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 53 ust. 4 pkt 10a w zw. z art. 66 ust. 1 upzp stanowi, że organ prowadzący postępowanie związane z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydaje tą decyzję po uzgodnieniu jej projektu z wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten określa więc cztery różne organy, o różnym zakresie kompetencji oraz o różnym usytuowaniu w sferze administracji rządowej (wojewoda i regionalny dyrektor ochrony środowiska) i samorządowej (marszałek województwa i starosta), które są właściwe do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. O tym, który z tych organów będzie właściwy w danej sprawie będzie przesądzał każdorazowo stan faktyczny. W ocenie Ministra Infrastruktury nie da się z góry przesądzić właściwości każdego z organów wymienionych wart. 53 ust. 4 pkt 10a upzp.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10a upup wymienione organy mają uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy w zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa wart. 39 ust. 3 pkt 3 upzp. Druga część przepisu dopełniająca hipotezę, w brzmieniu "w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1", nie jest istotna dla sprawy, gdyż ten aspekt jest akurat niesporny. Oznacza to, że ustawodawca przez użycie funktora zdaniotwórczego "albo" rozróżnił wyraźnie dwie sytuacje, w których zaistnieje potrzeba zastosowania tego przepisu: może zajść konieczność uzgodnienia projektu decyzji w zakresie zadań rządowych, może też zajść konieczność uzgodnienia projektu decyzji w zakresie zadań samorządowych. Alternatywa rozłączna "albo" podkreśla także rozdzielność obu tych sfer administracji publicznej i rozdzielność właściwości rzeczowej organów znajdujących się w każdej z tych sfer. Nie może organ administracji rządowej dokonywać uzgodnień w zakresie zadań samorządowych i odwrotnie, gdyż godziłoby to w autonomię tych sfer administracji publicznej.

Pojęcie "inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 upzp. Z definicji tej wynika, że takimi inwestycjami są działania o znaczeniu powiatowym, wojewódzkim i krajowym, stanowiące realizację celów, o których mowa wart. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do celów tych zalicza się m.in. budowę dróg (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przyznanie przez art. 2 pkt 5 upzp inwestycjom celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym znaczenia powiatowego, wojewódzkiego lub krajowego nie ma żadnego na wpływu na ich kwalifikację do sfery zadań rządowych lub samorządowych. Znaczenie ponadlokalne danej inwestycji, w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp, jest powiązane z zakładanym urzeczywistnieniem potrzeb społeczności danego szczebla w wyniku zrealizowania danej inwestycji. Zadanie rządowe może mieć znaczenie ponadlokalne w rozumieniu znaczenia powiatowego lub wojewódzkiego, a na pewno krajowego. Podobnie zadanie samorządowe może służyć realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub wojewódzkim, rzadziej krajowym.

Sąd I instancji przy dokonywaniu wykładni art. 53 ust. 4 pkt 10a w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 upzp w ogóle nie uwzględnił brzmienia definicji pojęcia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 2 pkt 5 upzp), z której wynika, że mogą być to inwestycje o znaczeniu powiatowym, wojewódzkim i krajowym, co pozostaje bez wpływu na ich przynależność do sfery zadań rządowych albo zadań samorządowych. WSA nie dostrzegł tej różnicy i potraktował znaczenie wojewódzkie danej inwestycji celu publicznego za jednoznaczne powiązanie z realizacją zadania samorządowego. Stąd Sąd I instancji wywiódł właściwość marszałka województwa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

Przy wykładni art. 53 ust. 4. pkt 10a upzp należy brać pod uwagę, w jaki sposób przepis ten wyznacza zakres uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ma być to uzgodnienie w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego w przedstawionym wyżej rozumieniu wynikającym z art. 39 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 5 i art. 2 pkt 5 upzp. Nie jest to uzgodnienie pod względem zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy zamierzenia inwestycyjnego objętego tym projektem z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Sam fakt umieszczenia w planie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym nie powoduje, że w zakresie ich realizacji właściwe staną się organy samorządu województwa, w tym marszałek województwa. Inwestycje te nadal będą przecież realizowane przez odpowiadające za to organy administracji publicznej i w tym zakresie każdy z organów wymienionych wart. 53 ust. 4 pkt 10a upzp posiada kompetencję do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W tym rozumieniu tego przepisu, w powiązaniu z art. 2 pkt 5, art. 39 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 upzp, marszałek województwa byłby właściwy do uzgodnienia projektu takiej decyzji w zakresie zadań samorządu województwa, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa na podstawie dokumentów przyjętych przez sejmik województwa.

Zawarte w art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp odesłanie do art. 39 ust. 3 pkt 3 upzp wskazuje, iż na podstawie tego przepisu wymienione w nim organy mają uzgodnić projekt decyzji w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, których rozmieszczenie określono w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Należy podkreślić, że rozmieszczenie tych inwestycji nie jest swobodnym działaniem organów województwa. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 5 upzp w planie zagospodarowania przestrzennego województwa umieszcza się te inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w ust. 3 pkt 3, które zostały ustalone w dokumentach przyjętych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Radę Ministrów, właściwego ministra lub sejmik województwa, zgodnie z ich właściwością. Z tego należy wywieść, że mogą to być inwestycje celu publicznego realizujące zadania rządowe, skoro mają one wynikać z dokumentów Rady Ministrów lub właściwych ministrów, albo realizujące zadania samorządowe szczebla wojewódzkiego, jeśli zostały ujęte w dokumentach sejmiku województwa. Tego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji, który w swym uzasadnieniu w ogóle pominął wykładnię art. 39 ust. 5 upzp nie zwracając uwagi na ścisły związek tego przepisu z art. 39 ust. 3 pkt 3 upzp, a w konsekwencji z art. 53 ust. 4 pkt 10a tej ustawy.

Zadania służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym powinny wynikać z rozporządzeń Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 48 ust. 3 upzp. Jednakże art. 39 ust. 5 upzp rozszerza tę zasadę dwojako: po pierwsze, daje możliwość ustalenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w innych, niż rozporządzenia Rady Ministrów, dokumentach Rady Ministrów i ministrów, które dopiero stanowią podstawę określenia tych inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego województwa na podstawie art. 39 ust. 3 pkt 3 upzp. Po drugie, w art. 39 ust. 5 mowa jest o inwestycjach celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a zatem przyjmując definicję tego pojęcia sformułowaną w art. 2 pkt 5 upzp, będą to inwestycje celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim lub powiatowym, realizujące zadania rządowe.

Zatem inwestycje celu publicznego o znaczeniu krajowym realizujące zadania rządowe ujmowane w planie zagospodarowania przestrzennego województwa mogą wynikać zarówno z rozporządzeń Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 48 ust. 3 upzp jak i z innych dokumentów Rady Ministrów i właściwych ministrów.

Te dwie podstawy ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym realizujących zadania rządowe (art. 48 ust. 3 oraz art. 39 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 5 upzp) dostrzegał także ustawodawca, skoro art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp w poprzednim brzmieniu wskazywał, iż zakres uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy ma dotyczyć zadań rządowych albo zadań samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa wart. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 upzp. Ustawodawca podkreślił tę dwoistość nowelizując ustawą z 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw art. 53 ust. 4 upzp i rozdzielając zakres uzgodnień na dwie jednostki redakcyjne. Po wejściu w życie tej noweli, od dnia 15 listopada 2008 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp wojewoda dokonuje uzgodnień w zakresie zadań rządowych realizujących inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, o których mowa w art. 48, a na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a w zakresie zadań rządowych realizujących inwestycje celu publicznego, o których mowa wart. 39 ust. 3 pkt 3.

Właściwość wojewody, a co za tym idzie ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, do dokonywania uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp wynika przede wszystkim z brzmienia tego przepisu. Art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp jest przepisem, który w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jest tak tym bardziej, że art. 53 ust. 5 upzp wprost nakazuje stosować tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. do prowadzenia wszystkich uzgodnień przewidzianych wart. 53 ust. 4 upzp. Wojewoda jest w art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp wyraźnie wymieniony, jako organ dokonujący uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten jest więc samodzielną podstawą dla dokonywania tych uzgodnień przez wojewodę w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zdaje się natomiast tego nie zauważać i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poszukuje takiego przepisu w ustawie o drogach publicznych. Ponieważ takiego przepisu w tej ustawie nie ma, prowadzi to sąd I instancji do wniosku, że właściwym organem będzie marszałek województwa na mocy ogólnego domniemania jego kompetencji wynikającego z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

Art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp dotyczy uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy także w zakresie zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Budowa drogi publicznej należącej do kategorii dróg krajowych jest niewątpliwie zadaniem należącym do sfery zadań rządowych (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Określanie kierunków rozwoju sieci drogowej, w tym rozbudowy dróg krajowych, jak to będzie miało miejsce w stanie faktycznym sprawy przez rozbudowę drogi krajowej nr 77, należy do zadań ministra właściwego do spraw transportu (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Do zadań tego ministra należy także zaliczanie dróg do kategorii dróg krajowych i ustalanie przebiegu istniejących dróg krajowych, czego dokonuje przez wydanie stosownych rozporządzeń (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych). Przebieg drogi krajowej nr 77, w ciągu której ma być zbudowana droga obwodowa miasta Nisko jest ustalony w załączniku nr 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim.

Takie rozporządzenia należy więc uznać za dokument wydawany przez właściwego ministra ustalające rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, w tym przypadku dróg krajowych, które stanowią podstawę do umieszczenia tych inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego województwa w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 upzp. Także ten aspekt umknął uwadze Sądu I instancji, co doprowadziło do błędnej wykładni art. 39 ust. 3 pkt 3 upzp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp oraz do niezastosowania przez ten Sąd art. 39 ust. 5 upzp w zw. z art. 39 ust. 3 pkt 3 upzp.

W czasie wydawania przez Wojewodę Podkarpackiego postanowienia, którego sąd I instancji stwierdził nieważność, obowiązywała jeszcze ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Zgodnie z jej art. 2 pkt 1 wojewoda jest jednym z organów tworzących administrację rządową na terenie województwa. Ponadto wojewoda posiada szczególną kompetencję - jest przedstawicielem Rady Ministrów odpowiedzialnym za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa i w tym celu wykonuje zadania przewidziane w ustawach (art. 15 pkt 9 ustawy o administracji rządowej w województwie). Jednym z takich zadań jest czuwanie nad niezakłóconą realizacją zadań rządowych na terenie województwa, także w aspekcie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, co zostało przez ustawodawcę zapewnione przez wprowadzenie art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp. Ponadto wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie, który ustanawia domniemanie kompetencji wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżonych na rzecz innych organów tej administracji. Analogiczne przepisy znajdują się w ustawie z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, która weszła w życie 1 kwietnia 2009 r. i obowiązywała już w dniu wydania postanowienia Ministra Infrastruktury.

WSA w ogóle pominął w swych rozważaniach fakt obowiązywania powyższych ustaw. Sąd I instancji nie zastosował art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie i art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i nie wywiódł z nich domniemania kompetencji wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżonych na rzecz innych organów tej administracji. Skoro, jak podnosi sąd I instancji, budowa dróg krajowych jest zadaniem rządowym służącym inwestycjom celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, to nie jest zrozumiały wniosek tego Sądu o właściwości w tej sprawie marszałka województwa, który jest organem administracji samorządowej. WSA niewłaściwie zastosował więc art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa po pierwsze dlatego, że nie uwzględnił występowania zastrzeżenia kompetencji wojewody do dokonywania uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp, co zdaniem Sądu I instancji musiało prowadzić do zastosowania domniemania kompetencji marszałka województwa, po drugie, dlatego, że pominął występujące w ustawie o administracji rządowej w województwie oraz w późniejszej ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej.

Tym bardziej nie można zgodzić się z poglądem sądu I instancji, iż organem administracji rządowej właściwym do dokonywania uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskazanym wart. 53 ust. 4 pkt 10a upzp powinien być GDDKiA. Owszem, jest to centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych (art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), jednakże ani ustawa o drogach publicznych, ani upzp nie dają mu kompetencji do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast wyraźnie taką kompetencję art. 53 ust. 4 pkt 10a upzp przyznał wojewodzie.

Na marginesie należy zauważyć, że pkt 10a został wprowadzony do art. 53 ust. 4 upzp ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw. Tymczasem WSA dokonał wykładni art. 53 ust. pkt 10a upzp z zastosowaniem poglądu orzecznictwa wypracowanego wobec art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji. Różnica w brzmieniu tego przepisu przed i po nowelizacji jest istotna. W brzmieniu dotychczasowym przepis ten stanowił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy musi uzgodnić jej projekt z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa wart. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem od 15 listopada 2008 r. art.53 ust. 4 pkt 10 upzp ustanawia obowiązek takich uzgodnień w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa wart. 48. Zaś art. 53 ust. pkt 10a upzp ustanawia obowiązek uzgodnień w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa wart. 39 ust. 3 pkt 3.

Sąd I instancji przyjął bowiem punkt widzenia oparty na motywach postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OW 19/07). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął spór kompetencyjny między marszałkiem województwa a wojewodą o to, który z tych organów jest właściwy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie przeznaczonym pod autostradę w uchylonym planie zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny stanął wówczas na stanowisku, iż z dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt. 10 upzp wynika , że uzgodnienie z zakresu zadań rządowych , o których mowa wart. 48 upzp należy do wojewody, natomiast uzgodnienie w zakresie zadań rządowych albo samorządowych w zakresie art. 39 ust. 3 pkt. 3 upzp należy do marszałka województwa. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł z tego, że art. 39 ust. 3 pkt. 3 upzp stanowi, iż w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się w szczególności rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym. Zatem przy uwzględnieniu tej normy właściwość samorządu województwa reprezentowanego przez marszałka do dokonywania przedmiotowego uzgodnienia ma miejsce wówczas, gdy w planach zagospodarowania na tym szczeblu są zamieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym.

Natomiast w art. 48 ust. 1 upzp odnoszącym się do zadań rządowych służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych o znaczeniu krajowym wskazano, że ministrowie i centralne organy administracji rządowej w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym (w ust 1). Rada Ministrów przyjmuje te programy w drodze rozporządzenia. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewoda właściwy byłby w tej sprawie do dokonania przedmiotowego uzgodnienia tylko i wyłącznie w odniesieniu do zadań ujętych w wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 upzp. Ponieważ w stanie faktycznym, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał spór kompetencyjny brak było wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 upzp rozporządzenia zawierającego zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym obejmującego budowę tej autostrady, właściwość Wojewody Mazowieckiego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem z 26 czerwca 2007 r. była wyłączona.

Jednakże WSA nie wziął pod uwagę innego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OW 55/06. Orzeczeniem tym Naczelny Sąd Administracyjny również rozstrzygnął spór kompetencyjny między wojewodą a marszałkiem województwa dotyczący właściwości organu do dokonania na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie przeznaczonym w uchylonym planie zagospodarowania przestrzennego pod autostradę.

Mimo analogicznego stanu faktycznego i stanu prawnego, jak w omówionym wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnym z 27 czerwca 2007 r., spór kompetencyjny został w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2007r. przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięty odmiennie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zwrotu "w zakresie zadań rządowych", użytego w art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp w ówczesnym brzmieniu, nie należy utożsamiać z zakresem pojęcia "programu zawierającego zadania rządowe", występującego w art. 48 tej ustawy. Z faktu nie zamieszczenia danego przedsięwzięcia w "programie", o którym mowa w ww. art. 48 upzp, nie można wnioskować, że to przedsięwzięcie (budowa autostrady), nie znajduje się "w zakresie zadań rządowych" w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp, gdyż to wynika z innych przepisów, jak np. ustawa o drogach publicznych, ustawa o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że za takim rozumieniem "zadań rządowych" i zakresem odesłania do art. 48 upzp w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp, przemawia jeszcze to, że odesłania do art. 48 ust. 1 upzp zawarte w jej przepisach: art. 10 ust. 2 pkt 7, art. 11 pkt 4 i 7, art. 12 ust. 3, art. 39 ust. 4, art. 41 ust. 1 pkt 7 i art. 47 ust. 3, odnoszą się do "programów", o których mowa wart. 48 ust. 1 upzp. Tymczasem odesłanie zawarte w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp, dotyczy zadań rządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa wart. 48 upzp. Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako organy właściwe do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zarówno marszałka województwa, jak i wojewodę, każdego w zakresie jego właściwości rzeczowej wyznaczonej sferą zadań administracji rządowej i samorządowej za jakie każdy z tych organów odpowiada.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do sądu I instancji postanowienia nakazywał uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przepis ten dodany został przez art. 5 pkt 1 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 nr 201 poz. 1237) z dniem 15 listopada 2008 r. i zastąpił dotychczasowe brzmienie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlegała uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 53 ust. 3 – 5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem także i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji na gruncie przeznaczonym na cel służący realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy (inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym) w tzw. starych planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, powinno zostać poprzedzone na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy uzgodnieniem w trybie art. 106 k.p.a.

Kwestia określenia właściwości organów uprawnionych do dokonania uzgodnienia była przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (poprzedzającym wprowadzenie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy). W postanowieniu z dnia 26 czerwca 2007r. sygn. akt II OW 19/07 stwierdzono, że z dyspozycji art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy wynika, że uzgodnienie z zakresu zadań rządowych, o których mowa w art. 48 ustawy należy do wojewody, natomiast uzgodnienie w zakresie zadań rządowych albo samorządowych w zakresie art. 39 ust. 3 pkt. 3 ustawy należy do marszałka województwa. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przy uwzględnieniu art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy właściwość samorządu województwa reprezentowanego przez marszałka do dokonywania uzgodnienia ma miejsce wówczas gdy w planach zagospodarowania na tym szczeblu są zamieszczone inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Natomiast wojewoda właściwy byłby do dokonania uzgodnienia tylko i wyłącznie w odniesieniu do zadań ujętych w wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu. NSA przyjął zatem w rozpoznawanej sprawie, że właściwość Wojewody w konkretnej, będącej przedmiotem sporu kompetencyjnego sprawie wyłącza fakt braku wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzenia zawierającego zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Skoro zaś wojewoda nie posiada kompetencji do dokonania przedmiotowego uzgodnienia, to według przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tj. Dz. U. Nr 142 , poz. 1590 ze zm. ) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Zadaniami o charakterze wojewódzkim są zadania, które zgodnie z zasadą subsydiarności nie mogą ( bądź nie powinny ) być realizowane na niższych szczeblach struktury aparatu administracji publicznej. Ustanawiając ogólną zasadę kompetencyjną samorządu województwa, przepis art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa wprowadził zasadę domniemania kompetencji województwa w sferze zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, które odnoszą się również i do zadań rządowych, jednakże nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Sprawa, w której zaistniał spór kompetencyjny dotyczyła drogi zaliczonej do kategorii dróg krajowych, a centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który jest także zarządcą dróg krajowych. W ustawie o drogach publicznych nie zastrzeżono na rzecz wojewody jakichkolwiek zadań związanych z drogami krajowymi. Powyższe stwierdzenie zaś, w kontekście przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa spowodowało przyjęcie, że organem właściwym do dokonania przedmiotowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Marszałek Województwa Mazowieckiego, skoro nie jest to zadanie zastrzeżone odrębnymi ustawami na rzecz organów administracji rządowej tj. wojewody, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie został wymieniony jako właściwy do dokonania takiego uzgodnienia.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela powyższego poglądu.

Analizując przepisy art. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a ustawy należy, zdaniem Sądu kwestię kompetencji organów do dokonywania uzgodnień w oparciu o te przepisy oceniać z punktu widzenia charakteru konkretnych zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, z uwagi na które konieczne jest dokonanie uzgodnienia. W sprawie, w której wydano zaskarżone postanowienie przyczyną dokonywania uzgodnień w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy było zlokalizowanie zamierzonej inwestycji na terenie przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa pod budowę odcinka drogi krajowej.

Uznając, że kompetencja organu do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost z art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną, który podnosi, że według art. 24 obowiązującej w dacie orzekania przez organ I instancji ustawy z dnia 5 października 1998r. o administracji rządowej w województwie do kompetencji wojewody należały wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji. Także art. 3 ust. 5 obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2009r. ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31 poz. 206 ze zm.) stanowi, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji;

Organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych i zarządcą dróg krajowych pozostaje, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do organu tego należy zgodnie z art. 20 pkt 1-3 powołanej ustawy opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich a także pełnienie funkcji inwestora.

Skoro zatem budowa dróg krajowych i zarząd nimi jest zadaniem publicznym realizowanym przez organ administracji rządowej, jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to uznać należy, że także i czuwanie nad tym, by możliwe było zrealizowanie zaplanowanej inwestycji w zakresie budowy drogi krajowej należy do zadań administracji rządowej. Jeśli ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, jako jedną z form zabezpieczenia możliwości przyszłej realizacji inwestycji budowy drogi krajowej, uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zaplanowanego na takim terenie, to w sytuacji wskazania wojewody wśród podmiotów kompetentnych do dokonania takiego uzgodnienia w art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy nie ma podstaw, by uznać, że jest on w tym zakresie organem niewłaściwym.

Skoro zaś żaden przepis, jak słusznie dostrzeżono w zaskarżonym wyroku nie przewiduje kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy – to uznać należy, że wojewoda, pomimo braku szczególnych kompetencji w zakresie zarządu dróg krajowych, właściwy jest do dokonania tego uzgodnienia na podstawie przywołanych wyżej przepisów, skoro na terenie zaplanowanej inwestycji plan zagospodarowania przestrzennego województwa przewiduje budowę drogi krajowej. Przeciwne stanowisko pomija konstrukcję właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie w sprawach niezastrzeżonych dla innych organów tej administracji przyjmowaną konsekwentnie od 1998r. w powoływanych wyżej aktach prawnych, regulujących zasady działania i kompetencje administracji rządowej w województwie.

W tym miejscu przywołać można słuszne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2007r. sygn. akt II OW 55/06, w którym wskazano, że sam fakt, że określone zadanie inwestycyjne, ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, nie jest umieszczone w programie, o którym mowa w art. 48 ustawy – nie pozbawia go charakteru zadania rządowego, służącego realizacji celu publicznego. W powołanym postanowieniu NSA wskazał Wojewodę i Marszałka Województwa jako organy kompetentne do dokonania uzgodnienia na podstawie uprzednio obowiązującego art. 53 ust. 4 pkt 10 a ustawy – w sytuacji gdy zamierzona inwestycja miała być realizowana na terenie, gdzie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa przewidziano autostradę.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie dostrzegł potrzeby przedstawienia zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA, uznając za wystarczające przedstawienie swego stanowiska w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Mając na względzie powyższe okoliczności, uznając skargę kasacyjną za w pełni uzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na art. 207§2 p.p.s.a., uznając, że zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od obciążania skarżących obowiązkiem zwrotu kosztów organowi na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy do wydania uchylonego przez NSA wyroku sądu I instancji doszło wskutek niezależnej od skarżących, rozbieżnej interpretacji przepisów prawa, regulujących kompetencje organów władzy publicznej.