Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3334/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 2, art. 15, art. 21, art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 4, art. 25, art. 75  § 1 , art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 104, art. 127 § 1 i 2, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
article: art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h, art. 11d ust. 5, art. 11e, art. 11f ust. 1 i 3, art. 11g ust. 1 pkt 2, art. 11g ust. 3, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 16, art. 23
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: § 2, 3 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
article: art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140, 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 7 i 10
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 948/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., A. W. i K. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 948/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w Warszawie (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa") oraz skargę A. W. i K. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wymienione orzeczenie zapadło w poniższym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm., dalej: "u.s.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438 z późn. zm.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości i projekt budowlany oraz zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. M. na odcinku od ślepego zakończenia placem manewrowym do skrzyżowania z ul. K. (km [...] – km [...]) wraz z budową odwodnienia (rozmieszczenie wpustów ulicznych), oświetlenia ulicznego, przebudową kolidującej sieci telekomunikacyjnej i linii napowietrznej oraz sieci energetycznej, na terenie Dzielnicy B., miasta stołecznego Warszawy, w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], na działkach nr [...], oraz w obrębie ewidencyjnym [...], na działkach nr [...]. Ponadto Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zezwolił na budowę i przebudowę infrastruktury technicznej na działce nr [...], obręb [...], oraz działce nr [...] i [...], obręb [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 18 maja 2016 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, działając przez Burmistrza Dzielnicy B., wystąpił z wnioskiem o wydanie niniejszej decyzji. Projekt budowy ul. M. zakłada budowę ulicy ślepo zakończonej placem do zawracania i włączenie jej po nowym śladzie do ul. K. przez skrzyżowanie zwykłe czterowylotowe. Powyższy projekt uwzględnia także wykonanie jezdni o nawierzchni bitumicznej, ciągów pieszych, zjazdów, zatok parkingowych, progów zwalniających, budowę oświetlenia i odwodnienia (wskazanie lokalizacji i rozmieszczenie wpustów ulicznych), przebudowę kolidującego uzbrojenia (sieć telekomunikacyjna i napowietrzna linia telekomunikacyjna, kable energetyczne). W ramach inwestycji przewiduje się również wyznaczenie nowej linii rozgraniczającej ul. M. po stronie północnej w celu poszerzenia istniejącego pasa drogowego. Oznacza to rozbiórkę i odtworzenie istniejących ogrodzeń posesji prywatnych kolidujących z projektowanym rozwiązaniem. W dniu 14 czerwca 2016 r. strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania przez wysłanie zawiadomień i dokonanie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy dla Dzielnicy B., w prasie lokalnej, na stronie internetowej Dzielnicy B. oraz w pobliżu miejsca planowanej inwestycji. W dniu 26 lipca 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa skierowała do organu I instancji pismo, w którym wniosła o wyjaśnienie procedury uregulowanej w powołanej ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W powyższym piśmie wskazano także na brak bezpośredniego poinformowania skarżącej o postępowaniu w sprawie realizacji budowy ul. M. W odpowiedzi organ administracji publicznej wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa została powiadomiona o rozważanej inwestycji w dniu 14 czerwca 2016 r. przez obwieszczenie. Skarżąca została ponadto poinformowana o dokumentach, które zarządca drogi powinien przedłożyć. Wskazano w tej mierze w szczególności na mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości. Organ I instancji dodał również, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.s.z.p. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza jednocześnie podział nieruchomości. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazał poza tym, że zasady nabywania nieruchomości pod drogi publiczne i ustalania wysokości odszkodowania za te nieruchomości przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ I instancji stwierdził, że dokumentacja przedłożona przez inwestora spełnia wymogi opisane w art. 11d u.s.z.p., a załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, sprawdzenia i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projektanci złożyli przy tym oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Od powyższej decyzji odwołał się K. P., zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

2. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c u.s.z.p. przez zaniechanie określenia w zaskarżonej decyzji rozbiórki istniejących obiektów budowlanych na działce nr [...], nieprzewidzianych do dalszego użytkowania.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu K. P. wskazał, że projekt budowlany powinien wyznaczać mniejszą szerokość jezdni, w tym przede wszystkim należało zrezygnować z konieczności budowy chodnika. Ze względu na ograniczone możliwości terenu (wąski pas drogowy i bliskość zabudowy mieszkaniowej) najkorzystniejszym rozwiązaniem byłoby zrealizowanie drogi klasy D o szerokości 4,5 m, bez wyodrębniania jezdni i chodnika. Przekrój ten odpowiadałby warunkom technicznym dla dróg publicznych, jak i przepisom przeciwpożarowym. Możliwe jest również umieszczenie mediów pod jezdnią oraz użycie kostki brukowej zamiast asfaltu jako nawierzchni. Rozwiązanie to zapewniłoby łatwy dostęp do mediów, a przy tym byłoby tańsze. Ograniczony zostałby również zakres dokonanych wywłaszczeń. Ponadto na działce nr [...] znajduje się ogrodzenie i murowana brama zjazdowa, trwale związana z gruntem. Pominięcie w decyzji organu I instancji kwestii rozebrania powyższego obiektu budowlanego jest rażącym naruszeniem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c u.s.z.p.

Odwołanie o tej samej treści co wyżej opisane podanie K. P.złożyli również A. W. i J. W.

Ponadto odwołanie od powyższej decyzji złożyła także Wspólnota Mieszkaniowa.

W uzasadnieniu odwołująca zwróciła się o wyjaśnienie braku informacji o postępowaniu dotyczącym ul. M. oraz podstawy prawnej podziału działki nr [...], a także związanego z tym wywłaszczenia i odszkodowania, w tym również kosztów związanych z przeniesieniem ogrodzenia. Ponadto Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie i umożliwienie zapoznania się z zebraną dokumentacją.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 11g ust. 1 pkt 2 u.s.z.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji złożył uprawniony podmiot – Burmistrz Dzielnicy B. Miasta Stołecznego Warszawy jako zarządca drogi. Podmiot ten uzyskał pozytywne opinie Zarządu Województwa Mazowieckiego, Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz Stołecznego Konserwatora Zabytków. Mapy, analizy powiązania projektowanej drogi z istniejącymi drogami publicznymi oraz projekt budowlany, załączone do wniosku, okazały się prawidłowe. Nie było też potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Strony zostały w ocenie organu odwoławczego prawidłowo poinformowane o wszczęciu postępowania, jego podstawie prawnej, prawie do składania wniosków i uwag, a także o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających znaczenie w sprawie. Zawiadomienia dokonano korespondencyjnie na adres wnioskodawcy, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Pozostałe strony powiadomiono w drodze obwieszczenia. Badając zaskarżoną decyzję, organ II instancji stwierdził, że spełnia ona wymogi art. 11f ust. 1 u.s.z.p., zawierając wszystkie niezbędne elementy. Wprawdzie w pkt 2 decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. odwołano się do oznaczenia naniesionego kolorem niebieskim na załączniku nr 1, gdy tymczasem w projekcie budowlanym oznaczenie to jest wykonane kolorem pomarańczowym. Niemniej błąd ten należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską. Tym samym zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Skargę, zarejestrowaną pod sygn. VII SA/Wa 949/17, na powyższą decyzję złożyli K. P. i A. W., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 11a ust. 1 i art. 11i u.s.z.p. przez błędną interpretację i uznanie, że organy administracji publicznej są związane wnioskiem inwestora i mają obowiązek wydania decyzji pozytywnej, nie dysponując prawem kontrolowania zastosowanych rozwiązań technicznych;

2. art. 6 k.p.a. przez niezastosowanie i wydanie obu zaskarżonych decyzji bez odniesienia się do słusznego interesu obywateli i bez uwzględnienia tego interesu;

3. art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co naruszało obowiązek podejmowania wszelkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości oraz niepowołanie biegłych;

4. art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h u.s.z.p. w zw. z art. 10 ust. 7, 10 i 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm., dalej: "u.p.r.d.") w zw. z § 2, 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729 z późn. zm.) przez niezasięgnięcie opinii właściwej miejscowo jednostki Policji, czy przebudowa drogi i planowana organizacja ruchu, po zmianie granic nieruchomości podlegających wywłaszczeniu, zapewni bezpieczeństwo w ruchu drogowym jego uczestnikom i zaniechanie obowiązku czuwania nad ważnym interesem ogólnospołecznym.

K. P. i A. W. wnieśli o uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie o uznanie, że zachodzą przesłanki z art. 11g ust. 3 u.s.z.p. i uchylenie obu zaskarżonych decyzji w części odnoszącej do odcinka drogi, przy którym położone są nieruchomości skarżących. Wystąpili oni również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że K. P. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną przy ul. M. w W. Planowana inwestycja przebiega m.in. przez teren jego nieruchomości. Wykonanie przedsięwzięcia wiąże się zatem z utratą części prawa własności. Skarżący zaznaczył, że nie zgadza się z projektem przyjętym przez organy administracji publicznej. W toku postępowania mieszkańcy domów przy ul. M. zaproponowali własny projekt, który nie przewiduje konieczności poszerzenia jezdni ulicy kosztem własności nieruchomości. Obecny kształt inwestycji spowoduje ponadto zbliżenie ulicy do granicy ich nieruchomości oraz pozbawi działki funkcjonalności albo istotnie ją ograniczy. Propozycje mieszkańców nie zostały jednak zaakceptowane przez organy administracji publicznej. W ocenie skarżących organy administracji publicznej naruszyły art. 11a ust. 1 i art. 11a u.s.z.p., uznając, że wniosek inwestora jest wiążący i obliguje do wydania decyzji pozytywnej bez prawa do kontroli zastosowanych rozwiązań technicznych. Niemniej, nawet gdyby przyjąć, że wspomniany wniosek wiąże organy administracji publicznej, nie oznacza to, że wykluczona jest odmowa wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zastosowanie w tym przypadku znajdują bowiem ogólne zasady postępowania administracyjnego. Tymczasem Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wbrew art. 6 k.p.a. w ogóle nie odnosi się w swojej decyzji do interesu strony. Z kolei Wojewoda Mazowiecki jedynie zdawkowo wspomina o tym interesie, nie dokonując wcale wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Tymczasem słuszny interes skarżących w niniejszej sprawie polega na nieskrępowanym korzystaniu z ich nieruchomości w granicach wyznaczonych przez prawo. Organy administracji publicznej nie zachowały również konstytucyjnej zasady proporcjonalności, która mogłaby służyć do wyważenia interesu społecznego i ważnego interesu strony. Ponadto przy wydawaniu zaskarżonych decyzji poprzestano jedynie na zaakceptowaniu pisemnych wyjaśnień inwestora o braku możliwości uwzględnienia konkretnych, alternatywnych projektów realizacji inwestycji, przedłożonych przez skarżących. Takie działania stanowiły naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a.; tym bardziej, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dysponują wiadomościami specjalnymi z zakresu budownictwa, niezbędnymi do oceny prywatnej opinii i wyjaśnień inwestora. Konieczne było powołanie biegłego, czego nie uczyniono. Nie przeprowadzono również oględzin nieruchomości podlegających wywłaszczeniu, co uniemożliwiło ocenę naruszenia prawa własności przysługującego skarżącym. Poza tym z art. 10 u.s.z.p. wynika, że realizacja przebudowy drogi wymaga zaplanowania przyszłej organizacji ruchu przy uwzględnieniu ważnego interesu ogólnospołecznego. Wykonanie omawianego przedsięwzięcia niewątpliwie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu na ul. M. Wobec tego należało uzyskać opinię, o jakiej mowa w § 7 powołanego rozporządzenia. Organy administracji publicznej nie wzięły również pod uwagę specyfiki lokalizacji przedmiotowej drogi i otoczenia, w którym ona się znajduje.

Skargę, zarejestrowaną pod sygn. VII SA/Wa 948/17, na powyższą decyzję złożyła także Wspólnota Mieszkaniowa, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 11f ust. 1 pkt 4 u.s.z.p. przez niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przeznaczonych pod realizację inwestycji, w sytuacji, gdy w świetle zebranego materiału dowodowego możliwe było sporządzenie projektu ul. M. o parametrach technicznych bardziej uwzględniających słuszne interesy stron;

2. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c u.s.z.p. przez niezastosowanie i nieokreślenie w zaskarżonej decyzji lub decyzji ją poprzedzającej obowiązku i terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych przewidzianych do dalszego użytkowania, tj. ogrodzeń i bram wjazdowych posadowionych na działkach;

3. art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 4 w zw. z art. 25 k.p.a. i art. 11a ust. 1 u.s.z.p. przez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem, gdy decyzja ta została wydana przez prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty na wniosek prezydenta miasta działającego jako zarządca drogi gminnej; ustawodawca zakazuje bowiem pracownikowi orzekania w sprawie, w której sam jest stroną, a naruszenie tego uregulowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.;

4. art. 28 w zw. z art. 21 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r., nr 85, poz. 388 z późn. zm.) przez niepoinformowanie skarżącej jako strony o wszczęciu postępowania oraz niezagwarantowanie jej możliwości przystąpienia do toczącego się już postępowania i prawa czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności przez brak udzielenia stosownych wyjaśnień w czasie pozwalającym na podjęcie realnych działań, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiału zgromadzonego w aktach sprawy, a także mimo brak przesłanek do odstąpienia od powyższych zasad zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a.

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ odwoławczy i organ I instancji działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sposób mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także dowolną ocenę zebranych dowodów; w szczególności nie zbadano zgodności projektów realizacji ul. M. z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie wyjaśniono wątpliwości podnoszonych przez uczestników w toku spotkania z inżynierem ruchu Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 12 stycznia 2016 r. oraz wątpliwości związanych z pismem Przedsiębiorstwa "A" z dnia 10 sierpnia 2016 r. oraz nie uwzględniono uzasadnionego interesu stron w wytyczeniu mniej inwazyjnego projektu planowanej ulicy i zatwierdzenie projektu ulicy bez jednoczesnych ustaleń dotyczących budowy sieci wodociągowej, wobec czego projekt ten należy uznać za niespełniający oczekiwań mieszkańców i niekompletny;

6. art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i 2 oraz art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy samodzielnego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności niesprawdzenie przez organ II instancji zgodności zatwierdzonego projektu z powszechnie obowiązującymi przepisami, co było konieczne do uznania, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem; tym samym naruszona została również zasada dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo wystąpienia licznych, opisanych wyżej, naruszeń przepisów postepowania, a zakres sprawy konieczny do jej wyjaśnienia miał istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna w świetle art. 11f ust. 1 pkt 4 u.s.z.p. zagwarantować ochronę praw osób trzecich przez wskazanie konkretnych rozwiązań, które ograniczą negatywny wpływ przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to, jak i projekt powinny zatem uwzględniać w maksymalnym zakresie interes osób trzecich, na które zamierzenie budowlane będzie miało bezpośredni wpływ. Realizacja tego postulatu następuje przez uczynienie inwestycji najmniej inwazyjną i najbardziej uzasadnioną pod względem ekonomicznym i technicznym. Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14, w którym w ocenie skarżącej wskazano na możliwość weryfikacji zasadności wykonania danego wariantu przedsięwzięcia, gdy istnieją dla niego rozwiązania alternatywne, ograniczające ingerencję w prawa osób trzecich. Wymogi te nie zostały zachowane w niniejszej sprawie. Lakoniczne brzmienie pkt 6 decyzji organu I instancji nie czyni zadość art. 11f ust. 1 pkt 4 u.s.z.p. Ponadto dopiero w trakcie postępowania przed organem odwoławczym rozpoczęto analizowanie alternatywnego przebiegu projektowanej drogi. Nie ulega też wątpliwości, że na terenie działek wydzielonych pod pas drogowy znajdują się ogrodzenia oddzielające teren nieruchomości od terenu ulicy. Tym samym w świetle art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c u.s.z.p. w zaskarżonej decyzji powinny znaleźć ustalenia dotyczące określenia obowiązków i terminów rozbiórki tych obiektów budowlanych. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie rozstrzygają natomiast tej kwestii. Skarżąca wskazała również, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. została wydana przy zbiegu kompetencji, gdyż ten sam organ administracji publicznej wystąpił jako wnioskodawca i rozstrzygający sprawę. Zachodzi zatem konflikt interesów, który wzmacnia dodatkowo fakt, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej spowoduje utratę nieruchomości należących do gminy. W tej sytuacji organ I instancji powinien był wyłączyć się od orzekania, czego nie uczynił. Zgodnie z art. 11c u.s.z.p. w zakresie nieuregulowanym przez przepisy powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie robót budowlanych zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Kwestia wyłączenia organu administracji publicznej nie została uregulowana w ustawie szczegółowej, wobec czego zastosowanie powinien znaleźć art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie temu przepisowi stanowi podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżącej nie można przyjąć, że wyraz " strona" w świetle art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 u.s.z.p. oznacza właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, a wyrażenie "pozostałe strony" – podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. W konsekwencji skarżąca od samego początku była stroną i poprzez zarząd reprezentowała interesy członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Organy administracji publicznej nie powiadomiły jednak skarżącej o postępowaniu na etapie przygotowywania projektu. Nie przekazano jej także informacji o wszczęciu kontrolowanego postępowania. Wspólnota Mieszkaniowa dowiedziała się o toczącym się postępowaniu dopiero w drugiej połowie lipca 2016 r., a więc ponad miesiąc od dnia zainicjowania tej procedury. Na pismo skarżącej z dnia 19 lipca 2016 r. organ I instancji odpowiedział dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r., tj. w dniu, w którym wydał decyzję administracyjną. Działanie to należy uznać za sprzeczne z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że niniejsze postępowanie jest skomplikowane dla przeciętnej osoby, a także wymaga specjalistycznej wiedzy i dużego nakładu czasu w celu zrozumienia rozważanego zagadnienia. Co więcej, skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zapewnienie stronie prawa do udziału w postępowaniu dopiero na etapie rozpatrywania odwołania należy natomiast uznać za niewystarczające. Wspólnota Mieszkaniowa została zatem pozbawiona prawa do czynnego uczestniczenia w procedurze administracyjnej, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. Organy administracji publicznej naruszyły także przepisy dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W tej mierze przeprowadzono jedynie formalną analizę wniosku, bez wnikliwego rozważania zgodności projektu wnioskodawcy z normami technicznymi i zasadami sztuki sporządzania takich opracowań. Warianty omawianej inwestycji zostały zbadane dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co dodatkowo przemawia za pozbawieniem strony prawa do czynnego udziału w procedurze administracyjnej. Organy administracji publicznej nie rozważyły również całego materiału dowodowego, w tym pisma inżyniera ruchu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 stycznia 2016 r., który wskazuje na możliwość zrealizowania przedsięwzięcia w sposób mniej inwazyjny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by wykonanie ul. M. wiązało się z realizacją sieci wodociągowej, co stanowiło jeden z argumentów wnioskodawcy za proponowanym rozwiązaniem. Przeciwnie, w piśmie Dyrektora Przedsiębiorstwa "A" z dnia 10 sierpnia 2016 r. wynika, że terminy realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zostaną ustalone dopiero na spotkaniu w dniu [...] sierpnia 2016 r. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. narusza więc również zasadę dwuinstancyjności, gdyż decyzja organu I instancji powinna być uchylona.

W odpowiedziach na obie skargi Wojewoda Mazowiecki wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 948/17 i sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 948/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zarządził prowadzić dalej postępowanie pod sygn.. akt VII SA/Wa 948/17.

Wymienionym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od orzekania. Z art. 11a u.s.z.p. wynika, że decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a w miastach na prawach powiatu – prezydent miasta, mimo że organ ten w świetle art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) jest również zarządcą dróg publicznych z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad. Ustawodawca dopuszcza zatem sytuacje, gdy ten sam organ występuje o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i następnie prowadzi postępowanie we wskazanym przedmiocie. Sąd I instancji zauważył następnie, że powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej jest szczególnym aktem prawnym, przewidującym uproszczony i przyspieszony tryb wykonania przedsięwzięć drogowych. Ze względu na znaczenie tych inwestycji ustawodawca zwiększył uprawnienia inwestora, ograniczając zarazem uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji. Organ administracji publicznej nie dysponuje w tej mierze kompetencją do badania zasadności lub celowości danego przedsięwzięcia, a także nie decyduje o jego przebiegu. Kwestie pozostawione są bowiem inwestorowi, który wybiera optymalny sposób usytuowania drogi i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Ustawodawca nie zobowiązuje również inwestora do przedstawienia alternatywnych wariantów inwestycji. Na wnioskodawcę nie nałożono także obowiązku uwzględniania oczekiwań stron lub innych podmiotów. Związanie organu administracji publicznej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji tego ostatniego podmiotu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami prawnymi, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.). Nie można zatem w niniejszej sprawie zarzucić organom administracji publicznej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a organowi odwoławczemu naruszenia także art. 15, art. 127 § 1 i 2 i art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego co do zgodności projektu inwestycji z przepisami i naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym także postanowienia dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich i terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Skarżąca została przy tym prawidłowo zawiadomiona w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył K. P., zarzucając sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11i i art. 11e u.s.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy wydające decyzję na podstawie powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych są związane wnioskiem inwestora i zobligowane do wydania decyzji pozytywnej; organy te nie dysponują prawem kontrolowania zastosowanych rozwiązań technicznych; organy te nie musiały uwzględniać interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; przyjęcie szerokiej interpretacji wskazanych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych, polegające na uznaniu, że zawsze każdy interes publiczny ma pierwszeństwo przed prawem własności; uznanie, że art. 11e u.s.z.p. wyłącza zastosowanie zasad ogólnych wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. przez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie; niewłaściwą ocenę stanu faktycznego, polegającą na przyjęciu za organem II instancji, że K. P. i A. W. korzystają z sieci wodno-kanalizacyjnej z sąsiadującego z ich gospodarstwami osiedla podczas, gdy działka K. P. posiada własną studnie i szambo i nie jest podłączona do kanalizacji miejskiej czy sąsiedniego osiedla; niewzięcie pod uwagę, że organ I i II instancji nie badał słusznego interesu obywateli; niewzięcie pod uwagę, że organ I i II instancji nie badał alternatywnych parametrów drogi; niewzięcie pod uwagę, że organ I i II instancji nie dokonał oględzin nieruchomości, ani nie przeprowadził dowodów z opinii biegłych; brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi; nieuwzględnienie zarzutów dotyczących konieczności zasięgnięcia opinii Policji co do organizacji ruchu w trakcie przebudowy drogi, jak i po jej przebudowie;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżących zarzutów w sposób lakoniczny podczas, gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto powinno w sposób pełny i wszechstronny te zarzuty rozważać; nieodniesienie się do zarzutów dotyczących braku ustalenia i oceny organizacji ruchu na ul. M. w trakcie jej przebudowy i po jej przebudowie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu K. P. wskazał, że wywody sądu I instancji byłyby zasadne w świetle art. 11a ust. 1 u.s.z.p. gdyby nie art. 11c u.s.z.p., odsyłający do przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w tym do art. 7 k.p.a. Stosowania przepisów tej ostatniej ustawy nie wyłącza również art. 11i u.s.z.p. Z kolei art. 11e u.s.z.p. zakazuje uzależniania udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zasada ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, o jakiej mowa w art. 7 k.p.a., nie stanowi warunku lub świadczenia w rozumieniu art. 11e u.s.z.p., a nawet gdyby przyjąć wniosek przeciwny, to art. 11e u.s.z.p. i tak nie znajdowałby zastosowania, gdyż wspomniana zasada nie jest nieprzewidziana przez obowiązujące przepisy. Bezpodstawnie zatem w zaskarżonym wyroku powołano się na art. 11e u.s.z.p. Wykładnia przepisów powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych nie jest przy tym jednolita. W orzecznictwie można odnotować nie tylko stanowisko reprezentowane w zaskarżonym wyroku, lecz także pogląd odmienny. W tym ostatnim ujęciu organy administracji publicznej nie mogą ograniczyć się tylko do badania względów formalnych wniosku inwestora, lecz należy rozważyć także zasadność wywłaszczenia w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 535/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 872/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2196/11). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne zawsze i w każdym zakresie, skoro kompensuje je odszkodowanie. Pogląd ten nie zasługuje jednak na aprobatę, gdyż odszkodowania w świetle przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") stanowi rekompensatę za ograniczenie lub odjęcie prawa własności tylko wtedy, gdy takie działanie ma rozmiary adekwatne do potrzeb wyższego rzędu. W niniejszej sprawie nie występuje wymieniona rekompensata, ponieważ organy administracji publicznej nie rozważyły przebiegu inwestycji, który skutkowałby brakiem konieczności wywłaszczenia nieruchomości albo wywłaszczeniem mniejszej jej części. Możliwość oceny interesów osób trzecich w toku postępowania o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej należy wprawdzie do kwestii spornych w orzecznictwie. Niemniej nawet przyjęcie, że wniosek inwestora jest w tej mierze wiążący, nie jest równoznaczne z obowiązkiem pozytywnego rozpatrzenia tego podania. Należy bowiem stosować ogólne zasady ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co wynika z art. 11c u.s.z.p. Organy administracji publicznej nie uwzględniły w ogóle słusznego interesu obywateli, który polega na nieskrępowanym korzystaniu z posiadanej nieruchomości zgodniej z jej przeznaczeniem, czego podstawą jest art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz art. 20 i art. 21 Konstytucji RP. W zaskarżonych decyzjach, jak i w wyroku sądu I instancji brakuje uzasadnienia, dlaczego interes publiczny powinien przeważać nad interesem indywidualnym; tym bardziej, że przepisy powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej podlegają ocenie z perspektywy konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Naruszenie równowagi między interesem publicznym i interesem indywidualnym było również często rozpatrywane w przypadku Polski w postępowaniu przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. W sprawach tych składy orzekające przyznawały rację skarżącym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, skarżący wskazał, że zdaniem sądu I instancji i organów administracji publicznej przeprowadzanie pogłębionego postępowania dowodowego nie jest konieczne z uwagi na związanie wnioskiem inwestora. W tym ujęciu wykluczone jest również prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku ustalenia i wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Skarżący zauważył, że w toku postępowania administracyjnego przedstawił alternatywne rozwiązanie poparte opinią inżynierską. Organ I instancji zwrócił się do inwestora z pytaniem o wyjaśnienie. W odpowiedzi wnioskodawca oświadczył jednak, że realizacja wymienionego wariantu jest niemożliwa. Jednocześnie organy administracji publicznej poprzestały wyłącznie na tym oświadczeniu, co należy uznać za niewystarczające. Biorąc pod uwagę brak wiedzy specjalnej organów, niezbędne było powołanie biegłego. Nie przeprowadzono również oględzin nieruchomości podlegających wywłaszczeniu i ul. M. na odcinku, który ma być przebudowany, w celu dokonania oceny, czy prawo własności skarżącego jest naruszone i jak zmieni się użyteczność jego nieruchomości. Ulica M. stanowi przy tym drogę gminną, a zatem zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.r.d. zarządca tej ulicy ma obowiązek nią zarządzać. Oznacza to w szczególności w świetle art. 10 ust. 10 u.p.r.d., że organy sprawujące nadzór nad zarządzeniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Bezpieczeństwo ruchu na ul. M. po jej przebudowie i zmianie granic nieruchomości prywatnych, na których w części ma przebiegać droga po jej przebudowie, musi ulec zmianie. Inwestor powinien zatem stosownie do § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. przedłożyć opinię o bezpieczeństwie planowanych zmian ruchu, wydaną przez organy Policji. Organy administracji publicznej nie wzięły również pod uwagę, że ul. M. jest krótka, peryferyjna, ślepo zakończona i służy tylko do ruchu lokalnego. Rozbudowa tej ulicy w formę szerokiej jezdni z szerokimi chodnikami jest zabiegiem bezcelowym, pozbawionym wpływu na przelotowość i przepustowość drogi. Teren ten ma ponadto ograniczone możliwości rozbudowy z uwagi na wąski pas drogowy i bliskość istniejącej już zabudowy. Nieruchomości położone przy ul. M., w tym działka skarżącego, mają nierzadko nietypowy kształt utrudniający ich zagospodarowanie. Posesja K. P. ma kształt trójkąta, wobec czego realizacja inwestycji spowoduje zbliżenie się jezdni i chodników pod okna domu. Przedsięwzięcie utrudni także korzystanie z terenu, na którym znajduje się garaż i wyjazd oraz z terenu między działką a domem (tarasem i wejściem). Z prywatnej opinii skarżącego wynika, że możliwe jest zlokalizowanie innych elementów tej inwestycji bez uszczerbku dla mieszkańców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował jeden zarzut naruszenia prawa materialnego oraz trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należało zatem zbadać argumenty odnoszące się do nieprawidłowe zastosowania przepisów prawa procesowego.

K. P. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. przez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego, niezgromadzenie wymaganych dokumentów oraz nierozważenie całości materiału zebranego w aktach sprawy. Wskazał on przy tym na wiele szczegółowych uchybień, których miał się dopuścić sąd I instancji. Naruszenie wymienionych przepisów miało przede wszystkim polegać na niedokonaniu kontroli zaskarżonych decyzji. Mimo znacznej zwięzłości części prawnej uzasadnienia wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r., nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się z powyższym twierdzeniem. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skargach, w tym w szczególności wskazał na brak podstaw do wyłączenia organu I instancji od orzekania w sprawie, omówił cel powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, uznał zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i zaaprobował sposób powiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej o wszczęciu postępowania administracyjnego i jego wyniku. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że kontrolowane decyzje są poprawne i zawierają wszystkie wymagane elementy, także w zakresie ochrony interesów osób trzecich i ustalenia terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszej eksploatacji.

Skarżący kasacyjnie wywodził ponadto, że wskazane wyżej przepisy zostały naruszone przez sąd I instancji w wyniku uznania za organem odwoławczym, że K. P. korzysta z sieci wodno-kanalizacyjnej z sąsiadującego z ich gospodarstwem osiedla, gdy w rzeczywistości posiada on własną studnię i szambo, a jego działka nie jest podłączona do kanalizacji miejskiej i sąsiedniego osiedla. Argument ten również okazał się bezzasadny. Sąd I instancji wskazał jedynie w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że takie stanowisko w sposób ogólny wyraził Wojewoda Mazowiecki. Kwestia obsługi wodno-kanalizacyjnej nieruchomości skarżącego kasacyjnie nie była natomiast w ogólne podnoszona przez Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie.

Nietrafne jest również twierdzenie K. P., w świetle którego wymienione wcześniej przepisy zostały naruszone w wyniku nieuwzględnienia przez sąd I instancji faktu niezbadania przez organy administracji publicznej słusznego interesu obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił bowiem specjalny charakter przepisów powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, a także wskazał, że własność nie jest prawem absolutnym. Wywody sądu I instancji są wprawdzie zwięzłe. Nie pozwala to jednak przyjąć, że naruszono przepisy wskazane przez skarżącego kasacyjnie. W zaskarżonym wyroku trafnie zwrócono bowiem uwagę, że wspomniane prawo rzeczowe może podlegać ograniczeniom, na co wskazują zresztą expressis verbis art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 21 Konstytucji RP, powołane w skardze kasacyjnej.

K. P. wywodził poza tym, że sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie faktu, że organy administracji publicznej nie badały alternatywnych parametrów drogi. Zarzut ten okazał się częściowo zasadny w odniesieniu do zaskarżonego wyroku. W orzeczeniu tym wyrażono mianowicie pogląd, w świetle którego art. 11e u.s.z.p. wyklucza dokonywanie przez organ administracji publicznej oceny zasadności i celowości inwestycji drogowej. Wniosek inwestora byłby zatem w takim ujęciu bezwzględnie wiążący dla organów wydających zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przy czym w ocenie sądu I instancji to inwestor samodzielnie powinien sprawdzić zgodność projektu z przepisami. Taka konstrukcja prawna zwalniała w konsekwencji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy administracji publicznej z zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy także z zarzutu naruszenia art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 136 k.p.a.

Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie budzi pewne zastrzeżenia w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 11e u.s.z.p. nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Należy w tej mierze zgodzić się z sądem I instancji, że decyzja o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej ma charakter związany. Organ administracji publicznej nie może oceniać trafności, zasadności lub celowości przedsięwzięcia. W konsekwencji Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy i Wojewoda Mazowiecki nie mogli określić warunków przedmiotowej inwestycji znacząco różniących się od opisu zawartego w dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Nie oznacza to jednak, jak zdaje się twierdzić sąd I instancji, że rolą organu administracji publicznej w omawianym postępowaniu jest jedynie bierne zaakceptowanie wniosku o wydanie decyzji. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powinny bowiem zbadać legalność tego przedsięwzięcia, tj. zweryfikować, czy dokumentacja złożona przez inwestora jest kompletna, rzetelna i odpowiada wymogom przewidzianym przez ustawodawcę. Wbrew wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku, nie tylko inwestor, lecz także organy administracji publicznej mają zatem obowiązek sprawdzenia wspomnianej dokumentacji.

W powyższym zakresie zarzut skarżącego kasacyjnie okazał się zatem trafny. Trzeba przy tym od razu podzielić również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11i i art. 11e u.s.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji publicznej w ramach postępowania o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową są związane wnioskiem inwestora i muszą wydać pozytywną dla niego decyzję. Wskazane uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada w tej mierze prawu. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych wskazuje bowiem, że organy administracji publicznej zbadały legalność wniosku inwestora wraz z załączoną do niego dokumentacją.

Organ I instancji zweryfikował poza tym, czy możliwe jest wykonanie inwestycji w kształcie zaproponowanym przez skarżących. Wynik tej analizy okazał się jednak negatywny, o czym świadczy w szczególności pismo Burmistrza Dzielnicy B. z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], wskazujące, że obecny pas drogowy jest niewystarczający do wybudowania koniecznych mediów i elementów drogi. Podobnie wypowiedziało Przedsiębiorstwo "A" w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r., nr [...]. Taka konkluzja została również zawarta w piśmie Burmistrza Dzielnicy B. z dnia 7 kwietnia 2016 r., nr [...] wykluczającym umieszczenie oświetlenia ulicznego na wspólnych słupach. Wobec tego nie można zlikwidować chodników w przypadku planowanej inwestycji, gdyż i tak niezbędne jest ich wyznaczenie w celu lokalizacji słupów oświetleniowych, kabli zasilających i sieci gazowej. Wniosek ten w zakresie oświetlenia potwierdza także korespondencja e-mailowa z dnia 5 kwietnia 2016 r. W piśmie z dnia 12 października 2016 r. Spółka "A" w W. oświadczył, że omawiana inwestycja została zaprojektowana w sposób minimalizujący ingerencję w prawo własności nieruchomości zlokalizowanych przy pasie drogowym.

Przedstawione działania organów administracji publicznej należy zatem ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. Spostrzeżenie to przemawia w konsekwencji za wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie podnosił jednak, że wymienione przepisy zostały naruszone również przez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości i opinii biegłego. Żaden z przepisów w rozdziale 2a powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych nie przewiduje jednak obowiązku pozyskania wspomnianych dowodów. Trzeba także zaznaczyć, że ustawodawca wymaga przeprowadzenia tylko tych dowodów, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Użycie słowa "niezbędne" w przytoczonym przepisie wskazuje, że ustawodawca nie formułuje bezwzględnego obowiązku podjęcia wszystkich możliwych działań, które w jakimkolwiek stopniu i przy jakimkolwiek prawdopodobieństwie mogłyby wyjaśnić sprawę. Przeciwnie, organ administracji publicznej musi uwzględnić wytyczne zawarte w art. 7 k.p.a. i rozważyć, czy dany środek dowodowy jest niezbędny do wyjaśnienia sprawy, tj. czy skorzystanie z danego źródła informacji jest zasadne i wykonalne, jaka jest szansa pozyskania istotnych danych, jakie są koszty takiego przedsięwzięcia, jak poszukiwanie dalszych dowodów wpłynie na ekonomikę procesową itd. Mając zatem na uwadze charakter przepisów powyższej ustawy oraz rodzaj przedmiotowej inwestycji, należy uznać w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby uzyskiwania dowodu z oględzin lub opinii biegłego.

K. P. zarzucał ponadto sądowi I instancji naruszenie że art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutów dotyczących konieczności zasięgnięcia opinii Policji co do organizacji ruchu w trakcie przebudowy drogi, jak i po jej przebudowie. Argument ten nie zasługiwał jednak na aprobatę. Należy bowiem zaznaczyć, że kwestia organizacji ruchu drogowego nie jest rozstrzygana w toku postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Oba zagadnienia mają charakter odrębny. Nie zawsze mianowicie przebudowa drogi publicznej wiąże się z koniecznością zmiany organizacji ruchu drogowego, jak i nie każda zmiana tej organizacji wiąże się z przebudową drogi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił następnie naruszenie "art. 145 § 1 pkt § lit. c" p.p.s.a., co jak można przypuszczać powinno odpowiadać art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez niestwierdzenie naruszenia art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. i oddalenie skargi na wydane decyzje. Zarzut ten okazał się nietrafny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że działania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i Wojewody Mazowieckiego były legalne i znajdowały oparcie normatywne w przepisach powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Wywód ten jest trafny w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie. Jak sygnalizowano natomiast wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejsze sprawie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone poprawnie i wystarczającym zakresie. Organy administracji publicznej zgromadziły niezbędne dowody i dokonały ich prawidłowej oceny. Mimo częściowo nietrafnego uzasadnienia, sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a.

Ponadto w skardze kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie zbyt zwięzłego uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, a w szczególności nieodniesienie się do zarzutów dotyczących braku ustalenia i oceny organizacji ruchu na ul. M. w trakcie jej przebudowy i po tej przebudowie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając z tej perspektywy zaskarżony wyrok, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wskazanie motywów rozstrzygnięcia zostało przedstawione zwięźle, a sąd I instancji nie odniósł się do wskazanego zarzutu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji przedstawił bowiem zasadnicze motywy wydanego orzeczenia, a przyjęte rozstrzygnięcie jest trafne i odpowiada prawu.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.