Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 811/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, art. 3 ust. 1-2, art. 7 ust. 1 i 3, art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 31, art. 8 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody z dnia 25 sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 811/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania W. W., J. S., I. S. i B. J. od decyzji Starosty z dnia 10 maja 2021 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B., gm. S., działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa

- uchylił decyzję Starosty z dnia 10 maja 2021 r. w części dotyczącej gruntów wykazanych w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu w jednostkach rejestrowych nr 51, 204 i 329 oznaczonych jako działki; nr 2006 o pow. 1,2546 ha i wartości 6,30 jedn. szac.; nr 2007 o pow. 0,0452 ha i wartości 0,23 jedn. szac.; nr 2109 o pow. 0,1893 ha i wartości 18,93 jedn. szac.

- i w tym zakresie orzekł o wydzieleniu gruntów oznaczonych jako działki: nr 2006 o pow. 1,2326 ha i wartości 6,19 jedn. szac., nr 2007 o pow. 0,0480 ha i wartości 0,24 jedn. szac., nr 2109 o pow. 0,2084 ha i wartości 20,83 jedn. szac., w granicach przedstawionych na szkicu wyznaczenia projektowanych działek po zmianie projektu scalenia gruntów wsi B. w części dotyczącej działek nr 2006, 2007, 2108 i 2109 oraz na mapie obszaru scalenia ze zmianą projektu scalenia gruntów wsi B. w części dotyczącej tych działek, wchodzących w skład dokumentacji włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 sierpnia 2021 r. pod identyfikatorem [...];

- w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 10 maja 2021 r.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zgodnie z postanowieniem Starosty z dnia 3 października 2016 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania scaleniowego, scaleniem objęto wszystkie grunty wsi B. o łącznej powierzchni 644,3493 ha, za wyjątkiem gruntów będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo K. oznaczonych jako działki nr ewid.: 555, 569 i 1272. Granice obszaru scalenia gruntów oznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszego postanowienia. W załączniku nr 2 ustalono wykaz uczestników scalenia. Przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych określono na dzień 30 listopada 2020 r.

Decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt scalenia gruntów została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 10 maja 2021 r., a następnie wywieszona na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Gminy S. oraz we wsi wchodzącej w obszar scalenia od dnia 10 maja 2021 r. na okres 14 dni, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Odwołanie od tej decyzji wniósł m.in. B. J., który opisując szczegółowo stan zagospodarowania gruntów będących jego własnością, podniósł, że zalesienie tych gruntów zostało dokonane przez niego w granicach działek ewidencyjnych i na powierzchni zgodnej z powierzchnią wykazaną w ewidencji gruntów i budynków. Zarzucił, że nie brał czynnego udziału w postępowaniu scaleniowym, gdyż nie jest mieszkańcem wsi B., natomiast po zapoznaniu się z dokumentacją projektu scalenia gruntów w odniesieniu do gruntów objętych scaleniem będących jego własnością oraz po odszukaniu w terenie znaków granicznych zastabilizowanych po wyznaczeniu projektu scalenia na gruncie, stwierdził, że wszystkie należące dotychczas do niego kompleksy leśne zmieniły powierzchnię. Zmianie uległ także przebieg granic tych kompleksów, a w związku z tym, zmianie uległa szerokość stref buforowych utworzonych przy zalesianiu tych gruntów i część drzewostanu znalazła się na gruntach należących do innych właścicieli. Zdaniem strony, zmniejszenie powierzchni zalesionych gruntów, spowoduje zmniejszenie wysokości środków należnych z tytułu zalesienia gruntów w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stwarzając dla niego groźbę naliczenia kar za niespełnienie wieloletnich zobowiązań.

Ustosunkowując się do zarzutów B. J. organ ustalił, że scaleniem objęto grunty będące jego własnością wykazane w ewidencji gruntów i budynków, w rejestrze gruntów, w jednostce rejestrowej nr 128, oznaczone jako działki nr 138, 139, 171, 173, 487, 489, 494, 496, 591, 1156, i 1157 o łącznej powierzchni 8,55 ha i wartości szacunkowej obliczonej zgodnie z zasadami szacunku gruntów, uchwalonymi przez uczestników scalenia, wynoszącej 275,40 jednostek szacunkowych oraz w jednostce rejestrowej nr 312, oznaczone jako działki nr 471 i 498 o łącznej powierzchni 1,83 ha i wartości szacunkowej wynoszącej 60,60 jednostek szacunkowych. Łącznie scaleniem objęto grunty będące własnością B. J. o pow. 10,38 ha i wartości 336,00 jedn. szac. W zamian za grunty wykazane w jednostce nr 128 zgodnie z projektem scalenia, wydzielono grunty oznaczone jako działki nr 2181, 2197, 2199, 2287, 2289, 2294, 2296, 2353 i 2481 o łącznej pow. 8,3782 ha i wartości 266,64 jedn. szac. Natomiast w zamian za grunty wykazane w jednostce nr 312 zgodnie z projektem scalenia, wydzielono grunty oznaczone jako działki nr 2272 i 2298 o łącznej pow. 1,8337 ha i wartości 59,92 jedn. szac. Łącznie w wyniku scalenia na rzecz B. J. wydzielono grunty o pow. 10,2119 ha i wartości 326,56 jedn. szac.

Biorąc pod uwagę przepisy art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. art. 14 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a następnie porównując łączną wartość i powierzchnię gruntów wykazanych w jednostkach rejestrowych nr 128 i 312 przed scaleniem i po scaleniu, organ stwierdził, że projekt scalenia w odniesieniu do tych gruntów został opracowany prawidłowo. Wszystkie grunty będące własnością strony objęte scaleniem zostały zalesione w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Z uwagi na drzewostan istniejący na gruntach oznaczonych przed scaleniem jako działki nr 138, 139, 171, 173,487, 489, 494, 496, 591, 1156, 1157, 471 i 498 w wyniku scalenia wydzielono działki nr 2181, 2197, 2199, 2287, 2289, 2294, 2296, 2353 2481, 2272 i 2298 w tej samej lokalizacji. Wprawdzie przebieg granic działek nr 2181, 2197, 2199, 2287, 2289, 2294, 2296, 2353 2481, 2272 i 2298 nie pokrywa się w pełni z przebiegiem granic przedscaleniowych działek nr 138, 139, 171, 173, 487, 489, 494, 496, 591, 1156, 1157, 471 i 498, jednak analiza zdjęć satelitarnych i ortofotomapy oraz projektu scalenia gruntów wsi B. wskazuje na to, że działki nr 2181, 2197, 2199, 2287, 2289, 2294, 2296, 2353 2481, 2272 i 2298 obejmują w całości drzewostan należący do strony. Z analizy tej wynika, że obszar zalesienia nie zawsze pokrywał się z przebiegiem granic działek ewidencyjnych. Tytułem przykładu organ podał drzewostan istniejący na przedscaleniowej działce nr 471, który częściowo wchodził w obszar przedscaleniowej działki nr 472. W czasie opracowania projektu scalenia granice nowo projektowanych działek zaprojektowano w taki sposób aby dostosować ich przebieg do stanu faktycznego użytkowania i aby drzewostan nasadzony przez stronę znalazł się w granicach działek wydzielonych na jej rzecz.

Zgodnie ze stanowiskiem organu, brak jest dowodów na twierdzenie strony, że zalesienie zostało dokonane w granicach działek zgodnie ze stanem wykazanym przed scaleniem w ewidencji gruntów i budynków. W państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak dokumentacji świadczącej o tym, że strona w związku z planowanym zalesieniem, zleciła wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych wyznaczenie lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych należących do niej, na których dokonano zalesienia. W tej sytuacji nie można również ocenić, czy strefy buforowe opisane w odwołaniu zostały prawidłowo wyznaczone i zachowane przy zalesieniu. Geodeta projektant upoważniony przez starostę do opracowania projektu scalenia gruntów nie ma obowiązku dostosowania przebiegu granic nowo projektowanych działek ewidencyjnych do wymiarów stref buforowych obowiązujących przy zalesieniu.

Organ wyjaśnił ponadto, że ewidencja gruntów wsi B. została założona w latach 60. ub. wieku. Do czasu wszczęcia postępowania scaleniowego nie wykonywano żadnych kompleksowych prac dotyczących aktualizacji lub modernizacji ewidencji gruntów na tym terenie, których przedmiotem byłoby ustalanie i pomiar przebiegu granic działek ewidencyjnych i obliczenie ich powierzchni zgodnie z obowiązującymi obecnie standardami. W praktyce przeważająca większość danych dotyczących powierzchni działek i przebiegu ich granic była wykazana w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. na podstawie dokumentacji sporządzonej przy założeniu ewidencji gruntów. Przebieg granic określony przy założeniu ewidencji gruntów został przedstawiony na mapie ewidencyjnej sporządzonej w wyniku uczytelnienia zdjęć lotniczych doprecyzowanych pomiarem. Wyniki pomiaru zostały przedstawione na zarysie z 1963 r., z którego wynika, że pomiar wykonano w bardzo ograniczonym zakresie. Stąd powierzchnię działek przy założeniu ewidencji gruntów obliczono metodą kombinowaną w znacznej części na podstawie miar pozyskanych z mapy ewidencyjnej. Obliczona w ten sposób powierzchnia działek była mało dokładna, a rzeczywista powierzchnia działek na gruncie mogła różnić się od powierzchni wykazanej w ewidencji gruntów. Brak pomiarów przedscaleniowych działek nr 138, 139, 171, 173, 487, 489, 494, 496, 591, 1156, 1157, 471 i 498 zgodnie z obecnie obowiązującymi standardami i obliczeń powierzchni tych działek ścisłą metodą analityczną z wykorzystaniem współrzędnych prostokątnych płaskich punktów załamania granic tych działek nie pozwala na twierdzenie, że powierzchnia zalesienia odpowiadała powierzchni wykazanej w ewidencji gruntów i budynków przed scaleniem.

Przytaczając brzmienie art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów organ uznał, że geodeta projektant zobowiązany był do przyjęcia stanu wykazanego w ewidencji gruntów i budynków jako stanu wyjściowego do opracowania projektu scalenia gruntów. Jednak pomiary wykonane w trakcie opracowania tego projektu wskazują na to, że rzeczywista powierzchnia działek nr 138, 139, 171, 173, 487, 489, 494, 496, 591, 1156, 1157, 471 i 498 różniła się od powierzchni wykazanej w ewidencji. Pomimo, że przebieg granic działek nr 2181, 2197, 2199, 2287, 2289, 2294, 2296, 2353, 2481, 2272 i 2298 wydzielonych w wyniku scalenia na rzecz strony w większości pokrywa się z przebiegiem granic przedscaleniowych, to powierzchnia tych działek różni się od powierzchni działek przedscaleniowych. Nie ma to jednak wpływu na prawidłowość opracowania projektu scalenia, gdyż przy wydzielaniu ekwiwalentu zachowano przepisy art. 8 ust. 1, ust 2 i ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a nowo zaprojektowane działki obejmują drzewostan należący do B. J .

Z uwagi na obawy strony, że formalne zmniejszenie powierzchni zalesionych gruntów, spowoduje zmniejszenie wysokości środków należnych z tytułu zalesienia gruntów w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, stwarzając groźbę naliczenia kar za niespełnienie wieloletnich zobowiązań, organ wyjaśnił, że Starosta zwrócił się o opinie w tej sprawie do odpowiednich organów. Zgodnie ze stanowiskiem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) [...] Biuro Powiatowe we W. przedstawionym w piśmie z dnia 31 maja 2021 r., oraz ze stanowiskiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przedstawionym w piśmie z dnia 1 czerwca 2021 r., dokonanie scalenia gruntów objętych pomocą na zalesienie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-3013 stanowi jeden z przypadków tzw. "siły wyższej", gdy pomoc ta nie podlega zwrotowi. W piśmie ARiMR z dnia 31 maja 2021 r. podniesiono, że jeżeli w wyniku scalenia gruntów rolnik otrzymał nowe grunty, wówczas na "nowych" gruntach może kontynuować zobowiązanie zalesieniowe, a jeżeli nie może dotrzymać w całości lub w części podjętego zobowiązania nie wymaga się zwrotu wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach zgodnie z ich pierwotnym okresem trwania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez B. J. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. złożonym w toku postępowania odwoławczego, organ podkreślił, że przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w żadnym przypadku nie naruszają przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Scalenie gruntów nie powoduje zmniejszenia gruntów leśnych jak twierdzi strona, wręcz przeciwnie przyczyni się do wykazania prawidłowego stanu w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do tych gruntów. Stosownie do art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określono według danych ewidencji gruntów i budynków istniejących w dacie wszczęcia postępowania chociaż stan istniejący na gruncie mógł odbiegać od tych danych. Skutek zastosowania tej zasady w czasie opracowania projektu scalenia organ wyjaśnił na przykładzie przedscaleniowej działki nr 471 i wydzielonej w tej samej lokalizacji działki nr 2272. Zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie oraz przebiegiem granic działki nr 471 wykazanym w ewidencji gruntów i budynków przed scaleniem, działka ta w części nie została zalesiona, a drzewostan nasadzony przez stronę znajdował się w rzeczywistości częściowo na działce nr 472. Jednak zgodnie ze stanem wykazanym w ewidencji gruntów i budynków grunty stanowiące działkę nr 471 zostały wyszacowane w całości jako grunty leśne, a grunty stanowiące działkę nr 472 jako grunty rolne. Na tej samej zasadzie część gruntów wchodzących w skład nowo zaprojektowanej działki nr 2272 została wyszacowana jako grunty rolne, chociaż w rzeczywistości granice tej działki dostosowano do stanu użytkowania na gruncie i działka ta obejmuje wyłącznie grunty leśne zalesione przez B. J. Stan wykazany w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu w odniesieniu do działki nr 2272 nie zostanie jednak skopiowany do rejestrów gruntów sporządzonych po zakończeniu postępowania scaleniowego. Rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu nie jest rejestrem wchodzącym w skład operatu ewidencji gruntów i budynków. W nowych rejestrach gruntów opracowanych po zakończeniu postępowania scaleniowego użytki leśne zostaną wykazane zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Zatem działka nr 2272 będzie w całości stanowić grunty leśne zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Podobna sytuacja będzie miała miejsce w stosunku do pozostałych działek wydzielonych w wyniku scalenia, które w całości stanowią grunty leśne, chociaż częściowo działki te zostały wykazane w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu jako grunty rolne.

W ocenie organu, biorąc pod uwagę faktyczne użytkowanie gruntów przez B. J. przed scaleniem, a także gruntów sąsiednich, które w znacznej części również zostały zalesione przez ich właścicieli, wydzielenie ekwiwalentu o równej wartości na rzecz strony było technicznie niemożliwe i gospodarczo nieuzasadnione, co uzasadnia zastosowanie 3% różnicy pomiędzy wartością gruntów wniesionych do scalenia przez B. J., a wartością gruntów wydzielonych na jego rzecz po scaleniu. Tytułem przykładu wskazano przedscaleniową działkę nr 489. Ze zdjęć satelitarnych wynika, że na części gruntów wchodzących w skład tej działki znajdował się drzewostan należący do właściciela przedscaleniowej działki nr 490. Nowe działki nr 2289 i 2290 zostały zaprojektowane w taki sposób aby nie naruszyć własności drzewostanów nasadzonych przez właścicieli tych działek, co niewątpliwie miało wpływ na zmniejszenie powierzchni działki nr 2289 wydzielonej na rzecz B. J., w stosunku do przedscaleniowej działki nr 489.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w błąd przy wyrażaniu zgody na wszczęcie postepowania scaleniowego, organ stwierdził, że okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę prawidłowości opracowania projektu scalenia. Projekt został opracowany w większości zgodnie z zasadami określonym w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów, jedynie w przypadku gruntów I. S. organ odwoławczy stwierdził wydzielenia ekwiwalentu z naruszeniem art. 14 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, co poskutkowało wydaniem decyzji reformatoryjnej w tym zakresie.

W skardze do tut. Sądu B. J. zarzucił organom, że postępowanie scaleniowe prowadzone było bez faktycznie skutecznych powiadomień, spowodowało dotkliwe skutki dla jego gospodarstwa leśnego. Wniósł o uchylenie wydanych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. skarżący podniósł, że wydane decyzje doprowadzą do zdezorganizowania działalności jego gospodarstwa. Prowadzi działalność polegającą na zalesianiu gruntów na terenie pięciu powiatów. Scalenie doprowadziło do naruszenia szerokości stref buforowych, które wcześniej rzetelnie pozostawił, miały one szerokość nawet powyżej wymaganych 3 m. Obecnie poprzez ich uszczuplenie ma problem z obsługą lasów i z wjazdem na teren stref buforowych pojazdem, z którego korzysta, tj. Citroenem Berlingo. Oświadczył, że wynajęcie sprzętu do usunięcia pasa drzew i przywrócenia stref buforowych będzie wiązało się z poniesieniem znacznych kosztów. Zgodził się na prowadzenie postępowania scaleniowego, ponieważ urzędnik zapewnił go, że będzie to bardzo korzystne dla regionu. Był przekonany, że scalenie nie będzie dotyczyło jego działek, które objęte są unijnymi programami sięgającymi nawet piętnastu lat na przyszłość. Mieszka 40 km od B., dlatego jego kontakt z lokalną społecznością jest znikomy. Oczekiwał, że przynajmniej telefonicznie zostanie zawiadomiony o planach dotyczących jego zalesionych gruntów, skoro dotyczą ich unijne dopłaty. Wyjaśnił, że przywrócenie szerokości stref buforowych spowoduje ryzyko powstania szkód dla lasu. W odniesieniu do działki nr 496 wskazał, że rząd zalesienia tej działki, zgodnie z zaznaczonymi znakami na gruncie, już nie należy do niego. Natomiast w granicach działki są dwa rzędy unijnego zalesienia, wcześniej należącego do sąsiedniej nieruchomości. Taka sytuacja dotyczy tylko tej działki. Dwie inne działki mają szerokość tylko 5 m. W odniesieniu do działki nr 471 stwierdził, że jak wynika z zaskarżonej decyzji, nie przeanalizowano należycie tego terenu. Oczekuje, że organ w wyniku jego skargi przywróci poprzednie granice i powierzchnie należących do niego działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Tryb i zasady scalania gruntów zostały uregulowane w przepisach ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 908 ze zm.), dalej "uswg". W świetle art. 1 tej ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

W judykaturze dominuje pogląd, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji scaleniowych sprowadza się do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (patrz: wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14, dostępny w cbosa). Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, natomiast przy opracowywaniu samego projektu scalenia organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Jest nieuniknione, że w toku postępowania scaleniowego zwykle rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiada ono cech dowolności, czy nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego (patrz: wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1706/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/13).

Przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia należy mieć też na uwadze treść art. 27 ust. 1 uswg i wynikające z niego konsekwencje. Przepis ten stanowi, że projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek oznacza, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 uswg (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. OSK 908/04). Przepis ten przewiduje co do zasady, że każdy uczestnik scalenia, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1672/06).

Ustalenia faktyczne, które legły u postaw zaskarżonej decyzji wskazują, że warunek wynikający z art. 27 ust. 1 uswg został spełniony tj. większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Na ogólną liczbę uczestników scalenia tj. 364, zastrzeżenia co do projektu scalenia gruntów dotyczyły 4 uczestników scalenia, co stanowi 1,46%. Powyższe potwierdza również fakt, że tylko jedna skarga została wniesiona do Sądu, której przedmiotem jest decyzja Wojewody z dnia 25 sierpnia 2021 r. znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie scaleniowe gruntów wsi B., gm. S. zostało wszczęte prawidłowo. W dniu 3 października 2016 r. Starosta , jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania scaleniowego (art. 3 ust. 1 uswg) wydał stosowne postanowienie znak: [...] (art. 7 ust. 1 uswg), działając na wniosek z dnia 18 maja 2016 r., właścicieli i samoistnych posiadaczy gruntów we wsi B. o łącznej powierzchni 325,5650 ha, co stanowi 50,53% powierzchni obszaru przeznaczonego do scalenia (art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 uswg). Wnioskodawcą był również skarżący, o czym świadczy jego podpis na stronie 18 "Listy właścicieli i posiadaczy gruntów wnoszących o przeprowadzenie scalenia gruntów wsi B." załączonej do wniosku. Okoliczność, że skarżący pozostawał w błędnym przekonaniu, że jego nieruchomości nie będą objęte scaleniem, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wszczęcia postępowania scaleniowego. Skarżący podpisał listę właścicieli i posiadaczy "wnoszących o przeprowadzenie scalenia gruntów wsi B.", bez żadnej wzmianki o tym, że jego grunty mają być wyłączone ze scalenia. W takim więc zakresie organ prowadził postępowanie scaleniowe.

Starosta w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej szczegółowo przedstawił procedurę prowadzonego postępowania scaleniowego:

- postanowieniem z dnia 3.10.2016 r. znak: [...] wszczęto postępowanie scaleniowe;

- w dniu 13 lipca 2017 r. decyzją znak: [...] Starosta stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na scaleniu obrębu B. na obszarze o pow. 644 ha, gmina S.,;

- w dniu 26.08.2019 r. uczestnicy scalenia na zebraniu wybrali radę uczestników scalenia jako społecznego organu doradczego, w składzie 9 osób;

- zarządzeniem Nr [..] z dnia 27.08.2019 r. organ I instancji w oparciu o art. 10 ust. 1 uswg powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze, w składzie 13 osób;

- w dniu 17.09.2019 r. podjęto uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów, w tym ustalono kwotę 200,00zł jako wartość jednej jednostki szacunkowej;

- w dniach od 18.10.2019 r. do 24.10.2019 r. wyłożono do publicznego wglądu mapy szacunku porównawczego;

- na zebraniu w dniu 25.11.2019 r. uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na okazany szacunek gruntów wsi B.;

- w dniach 4.12.2019 do 18.12.2019 r. zbierano indywidualne "życzenia" i wnioski dotyczące scalenia;

- projekt scalenia zgodnie z art. 23 ust. 2 uswg został wyznaczony na gruncie i okazany uczestnikom scalenia w dniach od 10.09.2020 r. do 15.09.2020 r. i w dniu 16.09.2020 r. – kolejne zmiany projektu były ponownie wyznaczane na gruncie i okazywane zainteresowanym stronom stosownie do art. 26 uswg;

Podkreślenia wymaga fakt, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywieszone na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy S. oraz wywieszone do publicznej wiadomości we wsi B. (art. 7 ust. 3 uswg). Skarżący nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie. Nie wniósł też zastrzeżeń do projektu scalenia, o których mowa w art. 24 uswg. Okoliczność, że nie jest mieszkańcem wsi B. nie ma prawnego znaczenia w sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że uczestnicy scalenia mieli zapewniony udział na każdym etapie postępowania scaleniowego, począwszy od wyboru Rady Uczestników Scalenia, poprzez udział w zebraniach, określenie i zatwierdzenie zasad szacunku gruntów, prawo złożenia zastrzeżeń na okazany szacunek, wreszcie prawo złożenia zastrzeżeń co do okazanego projektu scalenia.

Zgodnie z art. 31 uswg o terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów, oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, o terminie okazania projektu scalenia gruntów – starosta zawiadamia uczestników postępowania przez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłaszania.

W świetle powołanego wyżej przepisu, powiadomienie w drodze obwieszczeń o czynnościach postępowania scaleniowego jest wystarczającym, przewidzianym wprost przez tę ustawę sposobem zapewnienia poszczególnym uczestnikom scalenia możliwości aktywnego udziału w postępowaniu. Skorzystanie z możliwości uczestnictwa w czynnościach postępowania scaleniowego jest już wyborem uczestników. W przypadku, gdy uczestnik scalenia był w ten sposób powiadomiony o wyznaczeniu proponowanych granic wydzielonych gruntów i nie stawił się celem udziału w tej czynności, to nie może skutecznie zarzucać, że decyzja scaleniowa została podjęta bez jego wiedzy (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. II OSK 744/09; z dnia 18 marca 2010 r., sygn. II OSK 752/09). Za nieuprawnione zatem należy uznać oczekiwanie skarżącego, by organ indywidualnie np. telefonicznie informował stronę o czynnościach podejmowanych w toku postępowania scaleniowego.

W kontekście zarzutów skarżącego należy wskazać, że stosownie do art. 8 ust. 1 uswg uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (ust. 2). Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty (ust. 3).

Z dokumentacji zalegającej w aktach scaleniowych, tj. karty uczestnika scalenia nr 128 wynika, że skarżący posiadał przed scaleniem w jednostce rejestrowej 128 działki nr 138, 139, 171, 173, 487, 489, 494, 496, 591, 1156, i 1157 o łącznej powierzchni 8,55 ha i wartości szacunkowej 275,40 jednostek szacunkowych, a w jednostce rejestrowej nr 312, działki nr 471 i 498 o łącznej powierzchni 1,83 ha i wartości szacunkowej 60,60 jednostek szacunkowych. Łącznie posiadał przed scaleniem: 10,38 ha o wartości 336,00 jedn. szac. W zamian za grunty wykazane w jednostce nr 128 otrzymał działki nr 2181, 2197, 2199, 2287, 2289, 2294, 2296, 2353 i 2481 o łącznej pow. 8,3782 ha i wartości 266,64 jedn. szac. Natomiast w zamian za grunty wykazane w jednostce nr 312 – działki nr 2272 i 2298 o łącznej pow. 1,8337 ha i wartości 59,92 jedn. szac. Łącznie w wyniku scalenia otrzymał grunty o pow. 10,2119 ha i wartości 326,56 jedn. szac., co stanowi 2,80% mniej od wartości działek objętych scaleniem. Wartość ta nie przekracza dopuszczalnej różnicy 3% (art. 8 ust. 2 uswg).

W świetle powyższego nie sposób uznać, by organy w toku postępowania naruszyły przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Oczywiste jest, że przy tak skomplikowanym przedsięwzięciu jakim jest proces scalenia gruntów nie sposób zadowolić wszystkich jego uczestników. Naruszenie indywidualnego interesu uczestnika, przy uwzględnieniu i wyważeniu interesu społecznego, nie podważa legalności wydanej decyzji, która zawiera w sobie rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym. Organ odwoławczy przekonująco wykazał, że mając na względzie faktyczne użytkowanie gruntów przez skarżącego przed scaleniem, a także gruntów sąsiednich, które w znacznej części również zostały zalesione przez ich właścicieli, wydzielenie ekwiwalentu o równej wartości na rzecz skarżącego było technicznie niemożliwe i gospodarczo nieuzasadnione. Wykazał na konkretnych przykładach, że powierzchnia zalesienia dokonana przez skarżącego wraz ze strefami buforowymi nie odpowiadała powierzchni wykazanej w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący ze swej strony nie przedstawił dowodu na podważenie tego ustalenia. Okoliczność, że wskutek scalenia gruntów uczestnik postępowania scaleniowego ma gorsze warunki gospodarowania niż przed scaleniem, nie jest, w świetle przepisów regulujących postępowanie scaleniowe, przesłanką do przyjęcia, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe dopuścił się naruszenia prawa. Celem scalenia jest poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania, co jednak nie oznacza, że cel ten zostanie w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, nie jest jednak argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia.

Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem, a nie orzekanie o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 2805/14; z dnia 19 kwietnia 20-16 r., sygn. II OSK 2062/14). W niniejszej sprawie skarżący poza wskazaniem, że pozostawał w błędzie co do zasięgu scalenia oraz wskazaniem na trudności związane z obsługą gospodarstwa leśnego na nowo wydzielonych działkach, nie wskazał na żadne przepisy, które jego zdaniem zostały przez organy naruszone. Naruszeń takich nie dopatrzył się również Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ odwoławczy trafnie wyjaśnił skarżącemu, że żaden przepis regulujący postępowanie scaleniowe nie zobowiązuje geodety projektanta do dostosowania przebiegu granic nowo projektowanych działek ewidencyjnych do wymiarów stref buforowych obowiązujących przy zalesieniu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.