Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 16/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
659
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Zobowiązano organ do wydania aktu
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 149,  art. 154  par. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. G.-G. i H. K.-D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wymianie gruntów 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do wydania aktu załatwiającego wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 18 grudnia 2013 r., w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 4) wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu grzywnę w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania w wysokości 500 (pięćset) złotych, 5) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz M. G.-G. i H. K.-D. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. G.-G. oraz H. K.-D. jest zarzucona przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej żądania zwrotu gruntów zamiennych za działki gruntu odebrane poprzednikowi prawnemu skarżących, w związku z wymianą gruntów w [...].

W skardze z dnia 29 stycznia 2014 r. nazwanej skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania pełnomocnik skarżących J. G. wskazał na nie udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 stycznia 2014 r., bezczynność organu w okresie od 30 grudnia 2011 r. do 20 marca 2012 r. na skutek dwumiesięcznej nieuzasadnionej zwłoki w doręczeniu decyzji nr [...] oraz od 30 września 2013 r. do 6 grudnia 2013 r. na skutek dwumiesięcznej zwłoki w doręczeniu decyzji nr [...] i przewlekłość postępowania przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 21 stycznia 2013 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 grudnia 2011 r., nr [...].

W wyniku zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 marca 2014 r. skarga w części dot. przewlekłego prowadzenia sprawy została wydzielona do przedmiotowego postępowania, natomiast skarga na bezczynność organu jest przedmiotem odrębnego postępowania, toczącego się przed tut. Sądem pod sygnaturą akt II SAB/Op 11/14.

Skarżące wnosiły o "dokonanie oceny prawnej, merytorycznej i logicznej" powoływania się przez SKO w Opolu na nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji o wymianie gruntów oraz decyzji o zwrocie tylko jednej z działek wniesionych do istniejącego w okresie powojennym [...] (faktycznie chodzi o Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w [...]) i w oparciu o powyższe o dokonanie zmiany orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Brzegu z dnia 15 października 1960 r., nr [...] o wymianie gruntów we wsi [...], poprzez utrzymanie tego orzeczenia w obrocie prawnym w zakresie zwrotu działki nr a i przy jednoczesnym wyeliminowaniu z jego zakresu "nie dokonanej wymiany gruntów rolnych obejmujących działki nr b, c i d". Wnosiły też o spowodowanie niezwłocznego zakończenia postępowania administracyjnego, prowadzonego od 1992 r. i o wymierzenie SKO w Opolu grzywny na podstawie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że w dniu 24 lutego 1992 r. poprzedniczka prawna skarżących wystąpiła do Wojewody Opolskiego o zwrot gruntów rolnych o pow. 7,38 ha, przekazanych do RSP w [...], a nie zwróconych po jej rozwiązaniu. Wojewoda udzielił jej odpowiedzi odmownej w dniu 30 października 1992 r. Ten sam organ ponownie rozpatrywał sprawę w latach 2005 -2010, po czym postanowieniem z dnia 29 listopada 2010 r. przekazał ją do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu. Ten zaś organ decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. stwierdził, że kwestionowane orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa b. PPRN w Brzegu zostało wydane z naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, a następnie skargę na przewlekłość postępowania w tej sprawie. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 5 grudnia 2013 r. okazało się, że w dniu 30 września 2013 r. Kolegium stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji i w związku z tym doszło do cofnięcia skargi. Formalnie decyzja ta została doręczona skarżącym dopiero w dniu 6 grudnia 2013 r. Zdaniem skarżących kluczową kwestią jest nadal konieczność wyjaśnienia czy decyzja o częściowym zwrocie gruntów mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne.

Kolegium wnosiło o oddalenie skargi, relacjonując w uzasadnieniu przebieg postępowania administracyjnego. Wskazało, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 30 września 2013 r. wpłynął w dniu 18 grudnia 2013 r., w dniu 8 stycznia wystosowano do skarżących pismo informujące o względach organizacyjnych uniemożliwiających rozpoznanie sprawy w terminie oraz wyznaczono termin jej rozpoznania na dzień 28 lutego 2008 r. Po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania Kolegium zwróciło się do Starosty Brzeskiego odnośnie aktualnego stanu prawnego działek o nr e i f oraz do Sądu Rejonowego w Brzegu o udzielenie informacji w przedmiocie postępowań spadkowych po zmarłych J. i J. T. Informacje te były niezbędne dla ustalenia kręgu stron postępowania. Odpowiedź Starosty Brzeskiego wpłynęła w dniu 20 lutego 2014 r., natomiast w dalszym ciągu nie udzielił informacji Sąd Rejonowy w Brzegu. W związku z tym poinformowano strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 28 marca 2014 r. Kolegium zwróciło uwagę na to, że sprawy o wskazanych w skardze numerach zostały już zakończone (ta druga nieprawomocnie). Podtrzymało też argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę w sprawie II SAB/Op 54/13, podkreślając usprawiedliwione nieobecności członka składu orzekającego (sprawozdawcy) oraz fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r., było wynikiem jej skierowania do osób nieżyjących. Podniosło też, że postępowanie ze skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania nie ma na celu merytorycznego rozpoznania sprawy, o co wnioskują skarżące.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2014 r. pełnomocnik skarżących, podtrzymując skargę w przedmiocie przewlekłości postępowania, wskazał na wielokrotne przesuwanie przez organ terminu załatwienia sprawy, kwestionując przy tym potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i konieczność poszerzenia kręgu stron postępowania o osoby, które jego zdaniem nie mają ze sprawą nic wspólnego.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. Kolegium w dalszym ciągu wnosiło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację, ponosząc, że dopiero w dniu 3 kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy w Brzegu przedstawił dane dotyczące postępowania spadkowego po J. T., natomiast do chwili obecnej nie udzielił analogicznej informacji odnośnie J. T. Podkreśliło, że pozyskiwane informacje są konieczne do prawidłowego określenia stron postępowania, a nieprawidłowe ustalenie kręgu stron w decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r. miało miejsce z przyczyn niezależnych od organu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. skarżący wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 grudnia 2011 r., nr [...], dotyczącej stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa wspomnianego wyżej orzeczenia b. PPRN w Brzegu z dnia 15 października 1960 r., nr [...]. Pismem z dnia 2 maja 2013 r. organ zwrócił się do Starosty Brzeskiego o udzielenie informacji na temat potencjalnych następców prawnych nieżyjących stron postępowania: J. T., J. T. oraz H. M. i w związku z tym przedłużono termin rozpoznania sprawy do dnia 30 maja 2013 r. W dniu 29 maja 2013 r. organ zwrócił się do wnioskodawczyń o sprecyzowanie pełnomocnictwa udzielonego J. G., przedłużając jednocześnie termin rozpoznania sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. przedłużono powyższy termin do 15 lipca 2013 r. z powodu usprawiedliwionej nieobecności członka zespołu orzekającego w sprawie. W dniu 10 lipca 2013 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i poinformowano o tym, że sprawa zostanie rozpoznana w terminie 14 dni od upływu terminu wyznaczonego stronom na realizację uprawnienia wynikającego z art. 10 K.p.a. W dniu 16 września 2013 r. zawiadomiono strony o kolejnym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 30 września 2013 r. z powodu "nieobecności członka zespołu orzekającego Kolegium". W dniu 30 września 2013 r. wydano decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r. Decyzję tę doręczono stronom w grudniu 2013 r. W międzyczasie pełnomocnik skarżących wniósł skargę na przewlekłość postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. umorzył postępowanie wobec cofnięcia skargi przez wszystkich skarżących. W dniu 18 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżących złożył do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 30 września 2013 r. Z pism złożonych przez strony wynika, że w dniu 8 stycznia 2014 r. organ przedłużył termin rozpoznania wniosku do dnia 28 lutego 2014 r. z powodu zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do zbyt szczupłej obsady kadrowej. W dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżących wezwał organ o usunięcie naruszenia prawa wywołanego niedochowaniem terminu z art. 35 § 2 K.p.a. Pismem z dnia 5 lutego 2014 r. organ uzupełniająco wyjaśnił, że dodatkowym powodem odroczenia rozpatrzenia sprawy jest konieczność "uzupełnienia materiału dowodowego celem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania". Poinformowano też strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 28 marca 2014 r. Jednocześnie organ wystąpił do Starosty Brzeskiego i do Sądu Rejonowego w Brzegu z zapytaniami dot. wyników postępowań spadkowych po zmarłych J. T. oraz J. T. Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Kolegium poinformowało strony o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy oraz o kolejnym przedłużeniu rozpoznania sprawy, tym razem do dnia 30 kwietnia 2014 r. Wcześniej o takim terminie rozpoznania sprawy poinformowano strony w dniu 28 marca 2014 r. Następnie pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. poinformowano strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 30 maja 2014 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego postępowania spadkowego po J. T. oraz brak stosownej odpowiedzi ze strony Sądu Rejonowego w Brzegu.

W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem postępowania jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w zakresie rozpatrywania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 30 grudnia 2011 r., nr [...], czyli skarga wniesiona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając tego rodzaju skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi, w związku z czym zaznaczyć przyjdzie, że w świetle art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., może być wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 K.p.a. W odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, w stosunku do którego - w myśl art. 17 K.p.a. - nie ma organu wyższego stopnia, środkiem zaskarżenia jest wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżące przed złożeniem skargi dopełniły wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w tej samej dacie. Ta okoliczność upoważniała Sąd do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym.

Przystępując do kwestii merytorycznych, wskazać przyjdzie na wstępie, że z punktu widzenia sprawności działania instytucji publicznych, podstawowe znaczenie ma zasada ogólna szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 K.p.a. Realizacja tej zasady zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy, tj. art. 35 K.p.a., wedle którego sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (§ 1), a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie, które są mu znane (§ 2). Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno natomiast nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Nadto, w świetle art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ obowiązany jest zawiadomić strony i podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Należy ponadto dodać, że przewlekłość jest instytucją nową, wprowadzoną od dnia 11 kwietnia 2011 r. zarówno do przepisów procedury administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.). W szczególności ustawą tą uzupełniono treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez ustanowienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a także odpowiednio zmodyfikowano przepis art. 149 P.p.s.a. Powyższa ustawa nie określiła jednak definicji "przewlekłego prowadzenia postępowania", o którym mowa w tych przepisach, przy czym wyodrębnienie skargi na przewlekłość postępowania i skargi na bezczynność wskazuje, że dotyczą one odmiennych sytuacji. Na tle rozróżnienia tych instytucji w orzecznictwie i doktrynie ukształtowany został pogląd, że stan "bezczynności" organu ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy w sensie podjęcia wymaganej prawem czynności procesowej (z reguły chodzi tu o wydanie aktu załatwiającego sprawę). Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje skuteczne działania na podstawie przepisów K.p.a., w tym w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny, uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (np. domagając się wykonania pewnych obowiązków procesowych przez stronę), dzięki którym nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 K.p.a. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., I OSK 1031/12, LEX nr 1228235; J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 70 oraz Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011 r., z. 6, s. 33). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie wobec tego opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Z tych względów przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była w istocie prawidłowość realizacji przez organ kardynalnej zasady sprowadzającej się do obowiązku podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia wniesionego przez skarżące środka w postaci wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i rozpoznania tego odwołania w rozsądnym terminie. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania, a weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na tożsamość organu I instancji i organu odwoławczego nie ma podstaw do odrębnej oceny procedowania tego organu jako organu po raz pierwszy rozpoznającego wniosek oraz osobno jako organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W świetle poczynionych dotychczas uwag, w ocenie Sądu, postępowanie dotyczące rozpatrzenia otrzymanego w dniu 22 stycznia 2013 r. było przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu prowadzone przewlekle. Wskazują na to jednoznacznie dowody zawarte w aktach administracyjnych, dokumentujące kolejne czynności Kolegium, których chronologię przedstawiono w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Z dokumentacji tej wynika, że działania organu - wśród których można wyodrębnić dwa etapy - były podejmowane z opóźnieniem nieznajdującym uzasadnienia w okolicznościach sprawy, które w przeważającej mierze nie było niezależne od organu, a sprawa mogła być załatwiona w terminie wcześniejszym. W szczególności, nie został dotrzymany żaden z licznych wyznaczanych przez Kolegium terminów załatwienia sprawy (nawet termin 30 września 2013 r. tylko pozornie został dotrzymany, gdyż decyzja datowana na ten dzień została doręczona stronom z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem). Zauważyć przy tym trzeba, że pierwszym działaniem Kolegium, podjętym po otrzymaniu wniosku, w ramach pierwszego etapu postępowania, było pismo z dnia 2 maja 2013 r., którym zwrócono się do Starosty Brzeskiego o informacje o osobach mogących być uczestnikami postępowania. Czynność tę podjęto już po upływie terminu do załatwienia sprawy, jaki został zakreślony organowi odwoławczemu w art. 35 § 3 K.p.a. a uzyskana informacja w żaden sposób nie została wykorzystana. Powrócono do tej czynności dopiero w postępowaniu z wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, już po wydaniu decyzji z dnia 30 września 2013 r. Początkowo podawaną przez organ przyczyną przesunięcia terminu były trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej SKO. Przyczyn tych, znanych zapewne organowi już w dacie wpływu odwołania i związanych z organizacją pracy Kolegium, nie można uznać za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., co jednoznacznie dowodzi naruszenia zasad rozpoznawania spraw administracyjnych. Dodać wypada, że terminy z art. 35 § 1 – 4 K.p.a. mają charakter terminów maksymalnych, a okoliczności wyłączające przewidziane w art. 35 § 5 K.p.a. należy wykładać ściśle. Przebieg procedowania organu wykazuje, że w pierwszej części postępowania organ - poza przedłużeniem postępowania do dziewięciu miesięcy - nie podejmował jakichkolwiek czynności, które miałyby na celu rozstrzygnięcie istoty sprawy. Nie są nimi kwestie procesowe (pełnomocnictwo, oznaczenie stron), które winny być zbadane natychmiast po wpływie sprawy do organu. Natomiast w drugim etapie - w okresie od 18 grudnia 2013 r. do chwili obecnej prowadzi postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia spadkobierców osób nieżyjących (jak się wydaje traktowanych przez organ jako kolejnych uczestników postępowania), chociaż kwestia ta była rozważana już przy pierwszym rozpoznaniu sprawy i organ określił inny krąg uczestników, z pominięciem tych osób.

W ocenie składu orzekającego, tego rodzaju działanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, co jest jednoznaczne z przewlekłością postępowania, która stanowi naruszenie prawa. Podkreślić trzeba, że skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 K.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Skład orzekający podziela pogląd, że względy organizacyjne leżące po stronie organu i duża ilość załatwianych spraw nie mogą usprawiedliwiać tak długiego okresu rozpoznawania odwołania i wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12; z 16 kwietnia 2013 r., I OSK 70/13, zamieszczone na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanym przypadku formalne przedłużanie terminów załatwienia sprawy od chwili wpływu wniosku do dnia 30 września 2013 r. oraz po dniu 18 grudnia 2013 r. następowało z powodu braku należytej koncentracji materiału dowodowego oraz braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko z przyczyn organizacyjnych leżących po stronie organu. Mając na uwadze argumentację organu w tym zakresie nie można uznać, że taka nadmierna zwłoka w rozpoznaniu odwołania była uzasadniona. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron.

Dodatkowo powtórzyć należy pogląd wyrażony już przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SAB/Op 67/13 opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, że nawet jeśli decyzja kończąca sprawę zapadła na posiedzeniu zespołu orzekającego w określonym dniu (w tym wypadku w dniu 30 września 2013 r.), nie przekreśla to możliwości powoływania się na przewlekłe prowadzenie postępowania, skoro w tym samym dniu nie doszło do jej ekspedycji do stron. Skład orzekający stoi na stanowisku, że datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ (podobnie wyrok WSA w Opolu z 12 stycznia 2012 r., II SA/Op 347/11, LEX nr 1109827 oraz wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1292/06, LEX nr 357455). Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) kolegium - co do zasady - orzeka w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, orzeczenia kolegium zapadają m.in. na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (ust. 1 i 2) i są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym dotyczące warunku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisania decyzji organu kolegialnego przez osoby upoważnione do jej wydania, określone zostały w art. 107 § 1 K.p.a. Z tego względu nie jest uprawnione twierdzenie, że warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo tego, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na egzemplarzu decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób i wydają decyzję w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 K.p.a.

Jak wskazano wyżej, ocena skargi na przewlekłość postępowania dokonywana jest na dzień zamknięcia rozprawy. Wynikająca z art. 149 P.p.s.a. możliwość uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności, jest konieczna jedynie wówczas, gdy przewlekłość trwa nadal w dacie wyrokowania. Na tle wykładni art. 149 P.p.s.a. ukształtowana została linia orzecznicza akceptująca pogląd, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Omawiany przepis, w brzmieniu ustalonym od dnia 17 maja 2011 r. przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), zawiera bowiem w § 1 zdanie drugie, w którym jest mowa o "jednoczesnym" stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym art. 149 § 2 przewiduje możliwość orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (por. wyroki NSA: z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, LEX nr 1228235; z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 17/13, LEX nr 1336319; z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 1269646 oraz postanowienia NSA: z 18 września 2012 r. II OSK 1953/12, LEX nr 1329469; z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 nr 1, poz. 70). W rozpatrywanej sprawie organ wydał już wprawdzie decyzję o znamionach decyzji pierwszoinstancyjnej, ale nadal nie podjął decyzji o charakterze odwoławczym. Możliwe i konieczne było zatem zobowiązanie organu do wydania tego rodzaju decyzji, przy czym termin do jej wydania określono z uwzględnieniem regulacji art. 35 § 3 K.p.a. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że skarżące już raz wystąpiły do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłość postępowania, gdyż skarga ta została cofnięta a postanowienie sądowoadministracyjne umorzone. Tego rodzaju postanowienie nie powoduje stanu powagi rzeczy osądzonej.

Oceniając stopień naruszenia prawa przez organ odwoławczy w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a., należy dojść do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie to ma charakter rażący. Zdaniem Sądu, działania organu pozostają w oczywistej sprzeczności z omówioną wyżej podstawową zasadą procedury administracyjnej, wynikającą z art. 12 K.p.a. i przepisami art. 35 oraz 36 K.p.a., wyznaczającymi terminy załatwiania spraw przez organ odwoławczy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Nie sposób bowiem zaakceptować sytuacji, w której termin załatwienia sprawy jest wielokrotnie przedłużany z uwagi na braki kadrowe bądź krótkie urlopy lub kilkudniowe zwolnienia lekarskie osoby będącej sprawozdawcą w sprawie. Wszystkie te okoliczności stanowią desygnat nieuzasadnionego przedłużania załatwienia sprawy. Wiążą się bowiem jednoznacznie z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego też egzekwowanie od członka sprawozdawcy albo innych członków zespołu orzekającego obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie.

Przedstawione okoliczności, uzasadniające stwierdzenie rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego, zadecydowały również o wymierzeniu organowi przez Sąd z urzędu grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. (Mon. Pol. z 2014 r., poz. 146) - w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł. Miarkując wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej i uznał, że kwota 500 zł będzie dostatecznie represyjna, a jednocześnie spełni rolę dyscyplinującą i będzie oddziaływała prewencyjnie, zapobiegając popełnianiu przez organ podobnych naruszeń w przyszłości.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.

Sąd jednocześnie nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżących o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i ustosunkowanie się co do posiadania przymiotu strony przez nabywców działki nr a w [...], gdyż postępowanie w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego nie jest tożsame z merytorycznym kontrolnym postępowaniem sądowoadministracyjnym dotyczącym konkretnego aktu lub czynności, w toku którego ocenie podlegać będzie trafność zajętego przez organ administracyjny stanowiska, w tym także kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.