Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1006/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 104, art. 107 par. 3 Kpa, art. 140 Kpa,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. L. i D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu Postępowania administracyjnego, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku A. i D. L. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Organ stwierdził dalej, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczący lokalizacji zabudowy zagrodowej bez konieczności kontynuacji funkcji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z wnioskowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, gdyż wnioskodawca uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej na położonej w pobliżu działce nr [...]. Tym samym, przy realizacji obiektów o tej samej funkcji, czyli siedliska rolniczego, wyczerpał uprawnienia z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. po ustaleniu związku funkcjonalnego pomiędzy zabudową zagrodową a gospodarstwem rolnym o wymaganej powierzchni.

Wójt ustalił również, że działka objęta wnioskiem położona jest na terenie Parku Krajobrazowego " ", na terenie którego obowiązuje plan ochrony zatwierdzony rozporządzeniem Wojewody z dnia 22 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 95, poz. 1777), który zawiera jednoznaczny zakaz zabudowy poza obszarem wsi, a w przypadku budowy zagrodowej położonej poza zabudową wsi, dopuszcza jedynie przebudowę i rozbudowę zagrody istniejącej.

W związku z powyższym organ stwierdził, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby niezgodne z prawem.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy podnieśli, że niezrozumiałe jest twierdzenie Wójta o posiadaniu przez nich warunków zabudowy na działce 236/6 albowiem wspomnianą decyzją o warunkach zabudowy przeniesiono na nowych adresatów, J. S. i J. K. Nie są więc obecnie adresatami żadnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto odwołujący się wskazali, że działka [...] nie jest ich własnością, są jednak zainteresowani jej zakupem, ich celem jest uzyskanie informacji co do możliwości jej zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej przed jej ewentualnym zakupem i powołali się na wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2008 r. ( ).

Ponadto podnieśli, wskazując na orzecznictwo sądowe i administracyjne, w tym na wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. , że zapisy planu ochrony przyrody, bez recypowania ich treści do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych ani stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2012, 803, j.t.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że odwołanie nie jest zasadne i wyjaśnił, że w myśl art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, które zacytował.

Wskazując, że przedmiotem wniosku inwestora jest realizacja zabudowy zagrodowej na działce rolnej, Kolegium wywiodło, że do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna z pewnością należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1), oraz że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Wbrew unormowaniom tej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w szczególności na ograniczeniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana -stosownie do art. 7 tej ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów.

W ocenie Kolegium, do przepisów odrębnych mających zastosowanie w tej sprawie należy zaliczyć także art. 5 i 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W związku z tym Kolegium wyjaśniło, że skarżący wezwany prawidłowo przez organ odwoławczy do wykazania się kwalifikacjami rolnymi uprawniającymi do prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie statuuje takiego wymogu, wobec czego przedmiotowe żądanie uznał za bezpodstawne.

Zdaniem organu odwoławczego, wykazanie się faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego i posiadanymi kwalifikacjami rolniczymi jest warunkiem koniecznym do uznania wnioskowanego zamierzenia jako inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej tj. zabudowy realizowanej przez rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 5 i art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Nie jest zatem słuszny zarzut skarżących, że organ odwoławczy nie ma prawa domagać się wykazania spełniania przez stronę ww. przesłanek. Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga wykazania żądanych okoliczności i faktów, jednakże obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych mających zastosowanie w tej sprawie.

SKO zaznaczyło, że powyższy pogląd prawny znalazł akceptacje także w judykaturze, co potwierdza chociażby jedna z tez wyroku WSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., w którym Sąd wskazał m. in., że "analiza stanu faktycznego dokonana przez organ administracji prowadzi do wniosku, że zamiar inwestycyjny skarżących w odniesieniu do działki nr [...] nie obejmuje budowy siedliska zagrodowego z zabudową gospodarczo-garażową związanego z produkcja rolną, lecz w istocie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zatem planowaną inwestycję zaliczyć, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, należy do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Taki rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, jaki stanowi działka nr [...] i winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt, że skarżący uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska na sąsiedniej działce o nr [...]. W tej sytuacji zamiar inwestycyjny skarżących obejmuje budowę drugiego siedliska na obszarze gospodarstwa rolnego. Tym samym dopuszczenie do realizacji na terenach rolnych w ramach gospodarstwa rolnego kolejnych siedlisk prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia tych terenów z produkcji rolnej.

Podzielając taką ocenę Kolegium podniosło, że nie pozostaje bez znaczenia okoliczność, że wnioskodawca wprawdzie nie dysponuje aktualnie decyzją ustalającą warunki na sąsiedni teren, albowiem jak sam podał dokonał jej przeniesienia na inną osobę, ale nie realizując posiadanej decyzji ustalającej, potwierdza fikcyjność prowadzenia gospodarstwa rolnego z jaką ma być związana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej, co w oczywisty sposób wskazuję na brak jakiegokolwiek zamiaru prowadzenia gospodarstwa rolnego, dla którego ustalone siedlisko miałoby stanowić centrum zaplecza rolniczego. Nie wiadomo również dla jakich celów inwestor występuje o budowę dwóch równoległych "siedlisk", bo z pewnością nie dla celów prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego w ramach zabudowy zagrodowej, do prowadzenia którego i tak nie spełnia przesłanek formalnych. Zasadne jest zatem twierdzenie, że takie działanie inwestora zmierza w istocie do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy mieć zawsze na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma jedynie charakteru informacyjnego, ale również niesie za sobą uprawnienia dla wskazanego w niej inwestora. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny oraz wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako przyszłe siedlisko rolnicze związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym rzeczywiście służy funkcji deklarowanej we wniosku (prowadzenie gospodarstwa rolnego), a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że aktualnie podziela zapatrywanie prawne, iż zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, określone w pkt 6, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Okoliczność ta choć podniesiona przez organ I instancji jako przesłanka odmowna wydania decyzji ustalającej nie była akceptowana na obecnym etapie postępowania przez organ odwoławczy i nie stanowiła powodu odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej.

Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako w istocie prawidłową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i D.L. zarzucili powyższej decyzji ostatecznej naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie przedstawiono w niej wiarygodnego uzasadnienia prawnego zastosowanych przepisów oraz naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zarzucają naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym zdefiniowaniu pojęcia " ", o której mowa w wymienionym przepisie i w konsekwencji przyjęciu, że może ona być zrealizowana jedynie przez rolnika indywidualnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 5 ust. 1 oraz art. 6 przy dokonywaniu wykładni pojęć użytych przez ustawodawcę w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących, skoro w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowa zagrodowa, to powinno się stosować dyrektywy wykładni językowej, której pierwszeństwo podczas ustalania rozumienia przepisu podkreślił Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 5.11.2001 r. (sygn. T 33/010). Wskazując, że istota wykładni językowej polega na ustaleniu znaczenia przepisu na podstawie znaczenia użytych wyrażeń i słów w języku potocznym , skarżący stwierdzili, że jeżeli na podstawie znaczenia słownikowego można wywieść definicję zabudowy zagrodowej , to nie powinno się sięgać do definicji zawartych w innych aktach. Powołując się na wskazane słowniki oraz wyroki NSA i WSA skarżący podnieśli, że w języku potocznym "zabudowa" oznacza ogól zabudowań na jakimś terenie , natomiast " " to podwórze z zabudowaniami należącymi do jednego rolnika , to także dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi oraz stwierdzili, że organ II Instancji zamiast dokonać wykładni językowej, dokonał wykładni tego pojęcia odwołując się do art. 5 i 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zdaniem skarżących organ uczynił to mimo braku, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym delegacji do posługiwania się definicjami zawartymi w innym akcie (ustawie o ukształtowaniu ustroju rolnego) oraz mimo odmiennych celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Zdaniem skarżących, przyjęcie sposobu interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oznaczałoby, że o warunki zabudowy wystąpić może jedynie osoba wcześniej zamieszkała na terenie tej gminy od co najmniej 5-ciu lat. , co byłoby nielogiczne i kolidowałoby z art. 32 Konstytucji RP. Przyjęcie sposobu interpretacji art. 61 ust. 4 ustawy zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oznaczałoby ponadto przyjęcie konkluzji, że na terenie RP nie mogą powstać i tworzyć siedlisk żadne nowe gospodarstwa rolne.

Ponadto skarżący wskazali na naruszenie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy interpretować poprzez odwołanie się do art. 5 i art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, podczas gdy brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 5 ust. 1 przy dokonywaniu wykładni pojęć użytych i wyjaśnili, że organy I i II instancji nie kwestionowały załączonej przez nich dokumentacji potwierdzającej istnienie i prowadzenie przez nich gospodarstwa rolnego. Natomiast organ odwoławczy uznał, że za gospodarstwo rolne, zawiązane zabudową zagrodową uznać można jedynie gospodarstwo rodzinne w rozumieniu art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i zażądał od skarżących dowodów wymienionych w tej ustawie. Przy ustalaniu znaczenia pojęcia "gospodarstwo rolne" organ odwoławczy powinien dać pierwszeństwo wykładni językowej, a w przypadku wątpliwości co do znaczenia tego pojęcia zastosować systemowy sposób wykładni i odwołać się do cywilistycznej definicji gospodarstwa rolnego, zawartej w art. 55 3 k.c. , której przesłanki spełnia ich gospodarstwo.

A. L. i D. L. wskazali nadto w uzasadnieniu skargi na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodne z wnioskiem skutkować będzie zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali także na naruszenie art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że do przepisów odrębnych, w jego rozumieniu, można zaliczyć art. 5 i art. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ponadto zakwestionowali zasadność oceny organu odwoławczego przyjmującej, że fakt uprzedniego przeniesienia posiadanej decyzji o warunkach zabudowy na innego adresata oznacza " " stanowiącą przesłankę uniemożliwiającą uzyskanie warunków zabudowy w stosunku do innych lokalizacji.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga na uwzględnienie nie zasługuje, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnienie dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.

Cytowany przepis, poprzez odesłanie ustanowione w art. 140 kpa, ma zastosowanie również do uzasadnienia organu odwoławczego.

W ocenie Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostatecznej wskazuje, że uzasadnienie to spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Zwrócić trzeba uwagę na to, że cytowany przepis nakłada na organ obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji "wyjaśnienia podstawy prawnej", co – wbrew zarzutowi skarżących – nie oznacza, że wymóg ten jest spełniony tylko wówczas, gdy wyjaśnienie to jest zgodne z oczekiwaniami i poglądami wnoszącego skargę. Przeciwnie, organ ma obowiązek wyjaśnienia przyjętej przez siebie podstawy prawnej decyzji i przytoczenia przepisów prawa, które legły u tej podstawy.

Brak akceptacji strony dla zajętego przez organ stanowiska prawnego nie stanowi dostatecznej podstawy do skutecznego formułowania zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko to może natomiast być kwestionowane poprzez postawienie między innymi zarzutu naruszenia prawa materialnego, tak jak zarzucono to zresztą miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych przyczyn podnoszony skargą zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać za chybiony.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego.

Jedną z gwarancji dokonania w decyzji niewadliwej oceny prawnej jest wszechstronne zgromadzenie materiału dowodowego, pozwalające na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i na tej podstawie zrekonstruowanie jej stanu faktycznego. Analiza akt administracyjnych dokonana w kontekście ustaleń wskazanych w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie wykazała, że podjęcie zaskarżonej decyzji nastąpiło po ustaleniu stanu faktycznego odpowiadającego prawdzie materialnej. Sami skarżący zresztą nie przeczą faktom istotnym, lecz kwestionują wyprowadzone na ich podstawie wnioski co do oceny prawnej.

W ocenie Sądu, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena prawna prowadząca do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem nie narusza prawa.

W szczególności stwierdzić trzeba, że podnoszony skargą zarzut naruszenia prawa materialnego opierający się na założeniu, że Kolegium błędnie dokonało wykładni pojęć zabudowa zagrodowa i gospodarstwo rolne nie dotyczy istoty analizowanego przez organ odwoławczy problemu materialno-prawnego i dlatego argumentacja skarżącego nie może odnieść pożądanego skargą skutku. Mianowicie, organ odwoławczy nie zajmował się wykładnią tych pojęć, aczkolwiek do nich się odwoływał, lecz zmierzał do wykazania, że wniosek skarżących dotyczy takiego stanu faktycznego, przy którym wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, godziłoby w ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Niesporne jest, że skarżący wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, a jako lokalizację planowanej inwestycji wskazali działkę nr [...] w obrębie. Działka ta nie stanowi własności wnioskodawców. Wnioskowana inwestycja jest związana z prowadzonym na terenie gminy gospodarstwem rolnym , w skład którego wchodzą działki [...] natomiast właścicielami terenu objętego wnioskiem są E. i M. K.. Nie ulega też wątpliwości, a wynika to zarówno z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych, jak i z ustaleń Kolegium nie kwestionowanych przez skarżących, że A.L. i D. L. wnieśli także o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej na terenie jeszcze jednej działki, również nie stanowiącej ich własności.

Organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że skarżący uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy dla takiej samej inwestycji jak objęta wnioskiem, a zatem wyczerpali swoje uprawnienia wynikające z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. do budowy domu jednorodzinnego w ramach siedliska rolniczego.

Zdaniem Sądu stanowisko to, w realiach tej konkretnej sprawy jest zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie znajduje zastosowania do zabudowy zagrodowej, ale tylko wtedy gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Jeżeli gospodarstwo jest relatywnie duże, to przeprowadzenie inwestycji budowlanych z nim związanych nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej.

Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia " ", ani " ". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwala Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8).

W doktrynie przyjęło się, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, iż działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą.

Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2009 r., SA/Lu 777/08 – dostępny w internecie ).

Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w całości podziela. Aby więc można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust.4 u.p.z.p., siedlisko winno znajdować się na terenie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Zdaniem sądu, jedno gospodarstwo rolne może też mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego ze wskazanego wyżej przepisu.

Dodać także należy, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 ze zm.), gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi wyłącznie do produkcji rolniczej. Dlatego uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego, pozostaje nadal gruntem rolnym, teren ten nie zmienia przeznaczenia.

Jak już była o tym mowa wyżej, skarżący posiadają nieruchomość rolną w miejscowości . Działka rolna nr [...] nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego skarżących, jest ona własnością osób trzecich. W tej sytuacji faktycznej, złożony przez skarżących wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zaplecza gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym nie mógł być rozpatrzony z uwzględnieniem art.61 ust. 4 u.p.z.p., a mógł być rozpatrzony jedynie w oparciu o art. 61 ust.1 tej ustawy ( w tym pkt 1). Inna sytuacja faktyczno – prawna byłyby, gdyby skarżący wystąpili o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej na terenie gruntów rolnych stanowiących ich własność, o czym zresztą świadczy wydanie na ich wniosek pozytywnej decyzji ustalający takie warunki dla inwestycji na działce 236/6, co jednocześnie obala naprowadzany w uzasadnieniu skargi zarzut ograniczenia uprawnień właścicieli gospodarstw rolnych w zależności od miejsca zamieszkania. Okoliczność, że skarżący zrezygnowali z tego zamierzenia i przenieśli uprawnienia wynikające z tej decyzji na inne osoby, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co trafnie ocenił organ odwoławczy.

W przekonaniu Sądu, sytuacja prawna podmiotu ubiegającego się o ustalenie warunków dla zabudowy zagrodowej nie na własnych gruntach rolnych, lecz na gruntach stanowiących cudzą własność zależna jest od realiów konkretnej sprawy, gdyż co do zasady zgodzić się trzeba z zaskarżoną decyzją, że zabudowa zagrodowa powinna znajdować się na gruntach rolnych, do których posiada on tytuł prawny.

Teren działki nr [...] to grunt rolny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody organów wymienionych w ust. 2, a dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty planem miejscowym, nie jest też częścią gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Zatem, w niniejszej sprawie, konsekwencją uznania, że planowana inwestycja de facto nie spełnia przesłanek zabudowy zagrodowej, jest także niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Uzasadnione jest także aktualne stanowisko Kolegium dotyczące oceny poglądu organu I instancji co do wpływu ewentualnej niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem ochrony Parku Krajobrazowego " ". Kolegium nie podzielając stanowiska organu I instancji w tym względzie trafnie przyjęło, że zapisy planu ochrony parku krajobrazowego bez recypowania ich treści do planu miejscowego nie mogą wywoływać bezpośrednich skutków prawnych. Zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 150 poz. 1220 ze zm.), plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają wyraźnego unormowania, uznającego ustalenia planu ochrony za wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się wywieść z przepisów tej ustawy, określających treść planu ochrony parku krajobrazowego.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organu obu instancji trafnie uznały, że w zaistniałej sytuacji faktycznej wydanie skarżącym decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, na gruncie rolnym. Do którego nie maja tytułu prawnego i niestanowiącego części składowej prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi, wynikającymi z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności z art. 3 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.

Wprawdzie powołanie się przez organy administracji jako na przepisy odrębne również na przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 o kształtowaniu ustroju rolnego, co trafnie zakwestionowali skarżący, nie jest zasadne, bowiem przepisy tej ustawy takiego znaczenia nie mają , to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, należało na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.