Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 491/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185 w związku z art. 193 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 674/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 674/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz B. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w wyniku rozpoznania wniosku M .S. z [...] marca 2020 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym R. C. Organ uznał, że postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe zgodnie z art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponieważ sprawa ustalenia prawa wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad R. C. była już przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem z [...] marca 2019 r. W wyniku rozpoznania tego wniosku Burmistrz B. decyzją z [...] maja 2019 r. odmówił wnioskodawczyni prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że jako siostrzenica osoby wymagającej opieki, a zatem spokrewniona z nim w linii bocznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie należy do osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego – nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o." Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2019 r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 29 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 805/19 oddalił skargę M. S. na tę decyzję.

W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji ustalił, że wymagający opieki R. C. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wnioskodawczyni jest jego siostrzenicą i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...] czerwca 2013 r. została ustanowiona jego opiekunem prawnym. Strona podjęła się opieki nad wujem z uwagi na brak osób, które mogłyby nad nim sprawować opiekę. Okoliczności tożsame były przedmiotem poprzednio prowadzonego postępowania. Organ uznał, że nie ujawniono żadnych nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Nie uległy zmianie okoliczności prawne określające sytuację prawną strony, ponieważ od czasu rozstrzygnięcia wniosku z marca 2019 r. nie zmieniły się ani przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani K.r.o. Organ wyjaśnił, że załączone przez wnioskodawczynię nowe orzeczenie wydane przez Lekarza Orzecznika ZUS z [...] września 2019 r., zgodnie z którym R. C. zaliczono do osób trwale całkowicie niezdolnych do pracy oraz trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji, nie może być uznane za potwierdzenie okoliczności wskazującej na zmianę stanu faktycznego sprawy, gdyż poprzednie orzeczenie z [...] sierpnia 2018 r., również wskazywało konieczną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zaliczało R. C. do osób całkowicie niezdolnych do samodzielnej egzystencji, natomiast jego ważność była ograniczona datą [...] sierpnia 2019 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania M. S., decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko, że przyczyną bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z [...] marca 2020 r. jest tożsamość tej sprawy ze sprawą już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygniętą, co oznacza, że organ nie mógł ponownie orzekać w tej samej sprawie. Organ potwierdził, że w sprawie występują te same podmioty (strona – M. S. i podopieczny – R. C.), sprawa dotyczy tego samego przedmiotu (wydania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego), tożsamy jest też stan prawny obowiązujący w datach wydania decyzji odmownej z [...] maja 2019 r. i zaskarżonej (przepisy prawa nie uległy zmianie) oraz niezmieniony jest stan faktyczny sprawy, mający istotne znaczenie. Wnioskodawczyni nadal nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", ponieważ nie można jej zaliczyć do żadnej z osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Jako siostrzenica osoby wymagającej opieki nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny określony w art. 128 i art. 129 K.r.o. Okoliczność wydania nowego orzeczenia w sprawie niepełnosprawności osoby podlegającej opiece, jak również ustalenie, czy są inne osoby, które byłyby zobowiązane do alimentacji i mogłyby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

M. S. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd analizując art. 17 ust. 1 u.ś.r. stwierdził, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania ciągłej opieki nad osobą niepełnosprawną. Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi zaś do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna w obu przypadkach wskazanych w tym przepisie musi być spowodowane potrzebą wykonywania opieki nad osobą niepełnosprawną, co oznacza, że pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

Sąd przyjął, że w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r., wydanej w wyniku rozpoznania pierwszego wniosku z [...] marca 2019 r., wskazano, że wnioskodawczyni jest osobą niepracującą – zrezygnowała z pracy z uwagi na stan zdrowia wujka, nad którym podjęła opiekę. Jednocześnie wskazano, że od [...] października 2018 r. skarżąca była zarejestrowana w urzędzie pracy z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Zdaniem Sądu, posiadanie statusu osoby bezrobotnej przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne wyklucza uznanie, że dana osoba zaprzestała lub nie podejmuje pracy z powodu konieczności sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 u.ś.r. Oznacza to bowiem, że dana osoba ubiega się o pracę, a status osoby bezrobotnej jest niejako surogatem zatrudnienia. Ma to istotne znaczenie dla uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Z tego powodu Sąd uznał, że w sprawie nie mamy do czynienia z identycznym stanem faktycznym jak we wcześniejszym postępowaniu. Fakt utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych i ewentualnie statusu osoby bezrobotnej zaprzecza – zdaniem Sądu - twierdzeniu organu o pełnej tożsamości sprawy. Tymczasem kwestia ta, a w szczególności czy skarżąca nadal posiada status osoby bezrobotnej, nie została wyjaśniona. Tym samym – w ocenie Sądu - konsekwencją powyższych uchybień było co najmniej przedwczesne zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wobec tego, że organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji, nie mogły dokonać jego subsumpcji do norm prawa materialnego, a tym samym uznać, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.

Zdaniem Sądu, o trafności zaskarżonej decyzji nie przesądza też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wydany w sprawie II SA/Sz 805/19 oddalający skargę od poprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że wyrok nie zawiera uzasadnienia ze względu na brak wniosku, to jednak - w ocenie Sądu - podstawą oddalenia skargi było nie tyle pełne podzielenie przez Sąd stanowiska organów w tej sprawie, co fakt, że skarżąca posiadała wówczas status osoby bezrobotnej, z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, a zatem również z tego powodu przedmiotowe świadczenie by jej nie przysługiwało.

Sąd pierwszej instancji wskazał też na pogląd wyrażany w nowym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie, w jakim wyklucza z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby niespokrewnione w linii prostej i niezobowiązane do alimentacji w rozumieniu art. 128-133 K.r.o., rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, gdy inni krewni nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi opieki, uchybia konstytucyjnej zasadzie równości. Orzeczenia takie odwołują się do prokonstytucyjnej, jak też celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wyrok WSA w Olsztynie z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 245/20, wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2947/19).

Za chybione natomiast Sąd uznał zarzuty wskazujące na brak tożsamości sprawy z tego powodu, że uległ pogorszeniu stan zdrowia osoby, nad którą skarżąca sprawuje opiekę, ponieważ obecnie orzeczono wobec niej niepełnosprawność w stopniu znacznym i niezdolność do samodzielnej egzystencji na czas nieokreślony. Argument ten jest pozbawiony znaczenia prawnego wobec faktu, że zarówno w poprzednim, jak i w nowym orzeczeniu stwierdzono, że osoba ta dla swojej egzystencji wymaga opieki innej osoby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony i nie uzasadnia zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., gdyż nie zachodzi tożsamość sprawy już rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, przy czym naruszenie przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy skarga strony, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., wyrokowi zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie normy prawnej art. 17 ust. 6 u.ś.r., która powinna być zastosowana w sprawie, ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że posiadanie, bądź nie, statusu osoby bezrobotnej przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne ma istotne znaczenie dla uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, wbrew jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości normie art. 17 ust. 6 u.ś.r.,

– naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że przesłanka rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia określona w tym przepisie i warunkująca przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zachodzi jedynie w przypadku nieposiadania przez osobę ubiegająca się o to świadczenie statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy okoliczność posiadania statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego,

co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia na rzecz M. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym R. C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., w sytuacji gdy skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na podstawie przedstawionych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi i rozpoznanie sprawy przez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Istota sprawy sprowadza się do kwestii, czy zachodzi tożsamość spraw wszczętych wnioskami skarżącej z [...] marca 2019 r. i [...] marca 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym wujkiem – R. C., a co za tym idzie czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania i zasadne było jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania w oparciu o wyżej przytoczoną regulację nie niesie żadnych skutków materialnoprawnych dla strony, lecz wywiera inny skutek prawny tj. skutek procesowy - rozstrzygnięcie to kończy postępowanie administracyjne bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty sprawy. Następuje tak, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe - brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 100/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1088/17). Forma decyzji administracyjnej została w tym wypadku przez ustawodawcę zastrzeżona intencjonalnie, aby móc zapewnić stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia pełną możliwość dochodzenia swoich praw. Umożliwia ona uruchomienie trybu kontroli decyzji przez drugą instancję i późniejsze ewentualne wniesienie skargi do sądu administracyjnego (za: Woś T.; Knysiak-Molczyk H.; Krawiec A.; Kamiński M.; Kiełkowski T.: Postępowanie administracyjne. Wyd. I, LexisNexis, Warszawa 2013, s. 296).

Do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy niewątpliwie zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa - występują te same strony w obu sprawach, jak i przedmiotowa - sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Jest to rozumiane jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym - przy czym ten ostatni warunek dotyczy regulacji prawnej, na podstawie której decyzję wydano, a która to regulacja wpływa lub może wpływać na zasadność roszczenia zgłoszonego na nowo (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 167/18, wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2391/19, wyrok WSA w Krakowie z 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 159/21). W razie zaistnienia takiego stanu rzeczy, tj. ustalenia, że postępowanie które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmiennym stanie prawnym, obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3648/18).

Niesporne pozostają okoliczności, że wnioskodawczyni jest siostrzenicą wymagającego opieki R. C., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, a także że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad wujkiem.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r. wskazano, że wnioskodawczyni jest osobą niepracującą – zrezygnowała z pracy z uwagi na stan zdrowia wujka, nad którym podjęła opiekę oraz od [...] października 2018 r. jest zarejestrowana w urzędzie pracy z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Z tej okoliczności, potwierdzonej decyzją Starosty S. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2019 r. na okres 365 dni, Sąd Wojewódzki wywiódł że posiadanie statusu osoby bezrobotnej przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne wyklucza uznanie, że osoba ta zaprzestała lub nie podejmuje pracy z powodu konieczności sprawowania opieki, w rozumieniu art. 17 u.ś.r. W ocenie Sądu oznacza to, że dana osoba ubiega się o pracę, status osoby bezrobotnej w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest niejako surogatem zatrudnienia. Sąd uznał zatem, że utrata prawa do zasiłku i ewentualnie statusu osoby bezrobotnej zaprzecza twierdzeniu organu o pełnej tożsamości sprawy, kwestia ta ma bowiem istotne znaczenie na uprawnienia do przedmiotowego świadczenia.

Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżące kasacyjnie Kolegium i co wynika z ustaleń organu znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, odmowne załatwienie wniosku M. S. z [...] marca 2019 r. decyzją Burmistrza B. [...] maja 2019 r. nr [...] (k – 29 akt administracyjnych), utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [...] lipca 2019 r. nr [...] (k – 35 akt administracyjnych), było wynikiem analizy przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z przepisami art. 128 i art. 129 § 1 K.r.o. regulującymi obowiązki alimentacyjne osób spokrewnionych, pod katem określenia czy siostrzenica należy do osób, na których zgodnie z K.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny. Przypomnienia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z akt sprawy wynika (uzasadnienia ww. decyzji), że po analizie art. 128 i art. 129 § 1 K.r.o. organy uznały, że dzieci rodzeństwa osoby wymagającej opieki (jak strona) nie są zobowiązane do świadczeń alimentacyjnych, co w odniesieniu do okoliczności sprawy w rezultacie oznacza, że siostrzenica nie należy do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wymagającego opieki R. C., a tym samym nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy ww. decyzjach przyjęły, że samo sprawowanie opieki nie stanowi o istnieniu uprawnienia do świadczenia opiekuńczego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, a skoro krewnych rodzeństwa nie obciąża obowiązek alimentacyjny (nie należą do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) nie było sensu badać spełnienie warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Powyższe wskazuje, że stan faktyczny sprawy w poprzednim postępowaniu, ostatecznie i prawomocnie zakończonym, uwzględniający okoliczność posiadania przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku, nie był podstawą wydania negatywnej dla skarżącej decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno przez Burmistrza B., jak i Kolegium. Zbyt daleko idące jest także rozumowanie Sądu pierwszej instancji, że wyrok tego Sądu z 29 listopada 2019 r. oddalający skargę od poprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, nie podzielał w pełni stanowiska organów co do dokonanej oceny uprawnienia skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osoby niezobowiązanej do alimentacji wobec wujka, a opierał się na fakcie posiadania wówczas przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Zgodzić się trzeba z Kolegium, że twierdzenie takie, oparte jedynie na domniemaniu oceny prawnej dokonanej przez Sąd w poprzednim wyroku oddalającym skargę pozostaje nieuprawnione zarówno z powodu braku uzasadnienia, jak i treści art. 17 ust. 6 u.ś.r. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wskazuje bowiem w art. 17 ust. 6, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ust. 6 został dodany przez art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1428) zmieniającej nin. ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 sierpnia 2017 r., a więc obowiązywał na dzień wydania decyzji Burmistrza B. z [...] maja 2019 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [...] lipca 2019 r., a także decyzji objętych niniejszym postępowaniem. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 z zm.) wynika, że bezrobotnym jest osoba (...), która nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego łub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że z przepisów tych wywieść należy, że status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, czy też bez, nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako osoby bezrobotnej. Z tych powodów zmiana stanu faktycznego w zakresie pobierania przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych, nie uzasadnia przyjęcia, że jest to zmiana prawnie relewantna dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji wpływa na tożsamość sprawy administracyjnej.

Uznane więc przez Sąd pierwszej instancji za istotne – świadczące o braku tożsamości spraw – okoliczności, że skarżąca z dniem [...] października 2018 r. zrezygnowała z pracy i jest zarejestrowana w urzędzie pracy z prawem do zasiłku dla bezrobotnych oraz utrata statusu osoby bezrobotnej i zasiłku z tego tytułu, stanowiły elementy stanu faktycznego o charakterze indyferentnym z punktu widzenia spełnienia przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie. Rację należy przyznać Kolegium, że o tożsamości sprawy świadczą jedynie okoliczności i fakty mające znaczenia prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie jakiekolwiek okoliczności, których zmiana jest wynikiem choćby upływu czasu, jak w przedmiotowej sprawie.

Wyjaśnienia też wymaga, że powoływane przez Sąd pierwszej instancji wyroki WSA z Olsztyna z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 245/20 i NSA z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2947/19, odwołujące się do prokonstytucyjnej, celowościowej i funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. są nieodłącznie związane z ściśle określonymi stanami faktycznymi i prawnymi danej sprawy, nie można w związku z tym automatycznie, przenosić wniosków z nich płynących na inne stany faktyczne – do rozpoznawanej sprawy. W obu tych wyrokach z okoliczności stanu faktycznego spraw wynika, że osoby ubiegające się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki należą do kręgu osób, na których zgodnie z przepisami K.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, bądź to z tytułu pokrewieństwa w linii bocznej, bądź z tytułu relacji powinowactwa. I tak, w pierwszym z wyroków było rozważane przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad całkowicie ubezwłasnowolnionym niepełnosprawnym bratem w sytuacji braku możliwości sprawowania opieki przez synów tego brata. W drugim zaś wyroku rozważane było prawo pasierbicy do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojczymem. Powołane więc wyroki dotyczyły odmiennych stanów faktycznych i – w drugim przypadku – odmiennego stanu prawnego. Nie można zatem przenosić argumentacji tam zawartej do realiów niniejszej sprawy.

Podkreślenia wymaga, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego bez wątpienia miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy przepisy art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13 treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Tym samym zasadne pozostają zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię zmierzającą do uznania, że przesłanka rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia określona w tym przepisie i warunkująca przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zachodzi jedynie w przypadku nieposiadania przez osobę ubiegającą się o to świadczenie statusu osoby bezrobotnej, podczas gdy okoliczność posiadania statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało błędnym pominięciem przez Sąd pierwszej instancji treści art. 17 ust. 6 u.ś.r.

Ponowny wniosek skarżącej M. S. z [...] marca 2020 r. został oparty więc na identycznych podstawach prawnych i tożsamych okolicznościach stanu faktycznego istotnych z punktu widzenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, jak wniosek inicjujący pierwsze postępowanie. Zainicjowanie postępowania administracyjnego przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznaczałoby jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji". Zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko uznając, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, (por. M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019. Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie w której wydano już decyzje ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., naruszającego zasadę res iudicata (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 100/20, wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1503/20).

Jak wywiedziono powyżej, zawisła przed organem sprawa z wniosku skarżącej z [...] marca 2020 r. jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą wnioskiem z [...] marca 2019 r., gdyż w obu sprawach występowały te same podmioty (skarżąca i podopieczny), ten sam przedmiot - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tożsamy stan/prawny (regulacje prawne dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że postępowanie w tym stanie rzeczy należało umorzyć. Dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji in merito zaowocowałoby powstaniem decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zastosowanie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. należy uznać za prawidłowe - nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszyły prawo.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i zgodnie z art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.