Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 958/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136-142, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 844/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2/ zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz K. K. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2011r. (Sygn. akt II SA/Po 844/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1954r. wywłaszczono m.in. parcelę nr [...] o powierzchni 377 m2 położoną w P., która stanowiła część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Pani K. K. (obecnie K.). Wywłaszczenie nastąpiło w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31) na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w P.

Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2008r. K. K. wystąpiła o zwrot części nieruchomości położonej w P. oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...] z arkusza mapy [...] obręb P., w skład której wchodzi wywłaszczona parcela nr [...] o powierzchni 377 m2.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Starosta Poznański orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawczyni nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako parcela nr [...] o powierzchni 377 m2, a stanowiącej obecnie część nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...] z arkusza mapy [...] obręb P., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z siedzibą w W. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, na podstawie jakich dokumentów ustalono aktualne geodezyjne oznaczenie przedmiotowego terenu, który obecnie wchodzi w skład działki nr [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Ustalono, że na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2000r. grunt Skarbu Państwa położony w P., a pozostający w zarządzie [...] S.A., oznaczony geodezyjnie m.in. jako działka nr [...] o pow. 0,4470 ha ark. mapy [...], zapisany w KW [...], stał się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego [...] S.A. Powyższa decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wskazano ponadto, iż działka nr [...] o pow. 0,2052 ha zgodnie z wpisem w księdze wieczystej stanowi teren kolejowy. W obowiązującym w latach 1989 – 2003 planie zagospodarowania przestrzennego Miasta P. działka ta przeznaczona była pod tereny PKP tory kolejowe i tereny kolejowe. W obowiązującym w latach 1962-1989 planie perspektywicznym [...] działka przeznaczona była pod lasy i zieleń użyteczności publicznej. Natomiast z okresu sprzed 1962r. brak jest opracowań planistycznych. Z informacji [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w P. wynika, iż działka nr [...] zabudowana jest infrastrukturą służącą do obsługi ruchu kolejowego – placem dojazdowym, a dawna działka nr [...] w latach 1954-1964 była wykorzystywana jako teren związany z obsługą linii kolejowej. Z przekazanego przez [...] wykazu środków trwałych wynika, że na dawnej parceli nr [...] znajdują się: cześć placu dojazdowego, ogrodzenie z przęseł betonowych, wiata rowerowa ogrodzona siatką stalową, słupy oświetleniowe oraz stalowa brama wjazdowa. Ustalono także, że na działce nr [...] znajduje się budynek schroniska Sekcji Eksploatacji w L., który jest niezbędny dla działalności Spółki [...] S.A. oraz urządzenia podziemne – kable srk. Wskazano, iż w toku postępowania organ nie uzyskał dowodów z których wynikałoby, iż za wywłaszczoną działkę wypłacone zostało odszkodowanie lub przyznana nieruchomość zamienna.

Wyjaśniono, iż zakres przedmiotowy ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje także postępowanie o zwrot nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Powołując się na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano jednak, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do odmowy zwrotu nieruchomości, bowiem przed dniem 1 stycznia 1998r. zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a prawo to ujawniono w księdze wieczystej, co wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości. Podstawą ujawnienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. była ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2000r., w następstwie której nieruchomość pozostająca dotychczas w zarządzie [...] została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] S.A. z dniem 5 grudnia 1990r. Prawo użytkowania wieczystego powstało zatem z mocy samego prawa, a wpis do księgi wieczystej miał charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. W związku z tym roszczenie o zwrot nie przysługuje, choćby zostały spełnione przesłanki z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo wskazano, że [...] S.A. jest poprzednikiem prawnym podmiotu, na wniosek którego doszło do wywłaszczenia.

Od decyzji tej odwołała się K. K. podnosząc, że decyzja ta narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej oddanie gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste, zgodnie z art. 254 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 158 kodeksu cywilnego, wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, przy czym w myśl art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wymagany w takim przypadku wpis w księdze wieczystej. Z powyższego wynika, że wpis w księdze wieczystej ma znaczenie konstytutywne. Skarżąca podniosła, iż z zebranego materiału nie wynika, że taka umowa została zawarta przez Skarb Państwa z [...] przed dniem 1 stycznia 1998 r. i że przed tym dniem nastąpił wpis tego prawa w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącej z zebranego w sprawie materiału nie wynika, że przedmiotowa działka wchodzi w skład gruntu Skarbu Państwa wymienionego w ust. 1 decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2000r.

Decyzją z dnia [...] października 2010r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że w użytym w tym przepisie sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" niewątpliwie mieści się zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy (zawartej w formie aktu notarialnego), jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy. Odwołał się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2001r. (sygn. akt I SA 2572/99). Zdaniem organu nie może budzić wątpliwości, że dyspozycja tego przepisu obejmuje również nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda wskazał, że ani przepisy tej ustawy, jak również żadnego innego aktu prawa, nie wymagają wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Decyzja wydana przez Wojewodę Wielkopolskiego jedynie potwierdzała stan zaistniały z mocy prawa w określonej dacie, a więc ma charakter deklaratoryjny. Wojewoda wskazał, że przepisy, na podstawie których stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, stanowią wyjątek od zasady, zgodnie z którą do powstania tego prawa konieczne jest dokonanie wpisu do księgi wieczystej ujawniającego to prawo. W tym przypadku wpis ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2008r. (sygn. akt I OSK 949/07 Lex nr 496171) Wojewoda podał, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 i uniemożliwia dochodzenie zwrotu nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed dniem 1 stycznia 1998r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rozpatrywanej sprawie prawo użytkowania wieczystego nabyły [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r., prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej na wniosek [...] z 25 września 2000r. na podstawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2000r.

Odnosząc się do zarzutu braku udokumentowania, iż dawna działka nr [...] wchodzi w skład gruntu Skarbu Państwa wymienionego w ust. 1 powyższej decyzji organ II instancji wskazał, iż Starosta w swojej decyzji w sposób szczegółowy omówił przekształcenia geodezyjne, jakie związane były z tą działką od daty wywłaszczenia. Z dokumentów przedłożonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu w piśmie z dnia 17 października 2008 r. wynika, że parcela nr [...] odpowiada części działki nr [...], która powstała z podziału działki nr [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. K., zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 105 §1 k.p.a. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podkreśliła, że przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków, których w tym przypadku nie spełniono. Z tych względów nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia formułuje art. 137 ustawy. Jednocześnie jednak - zgodnie z art. 229 ustawy - roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, regułą jest bowiem merytoryczne badanie wystąpienia przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 229 jest przy tym przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym i odnosi się do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej, a punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis ten, określający przypadki, kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" mieści się również zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie są zatem trafne zarzuty skarżącej, iż prawo użytkowania wieczystego może zostać ustanowione wyłącznie w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym (umowa zawarta w formie aktu notarialnego). Dyspozycja przepisu art. 229 ustawy obejmuje bowiem także ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości z mocy prawa, w tym także na podstawie przepisów powołanych przez Wojewodę Wielkopolskiego w decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. W odniesieniu do przedmiotowej działki Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 1 czerwca 2000r., wydaną na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r., art. 42 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] oraz art. 6a ustawy o transporcie kolejowym, stwierdził nabycie przez [...] z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w skład którego weszła wywłaszczona nieruchomość. Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości na wniosek [...] S.A. z dnia 25 września 2000r. Zgodnie z powołanym w tej decyzji przepisem art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzenie nabycia, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż zarówno do wydania decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, której częścią jest dawna parcela [...], jak i do ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, doszło już po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (1 stycznia 1998r.). Wskazano, iż zarówno decyzja uwłaszczeniowa wydana w opisanym wyżej trybie, jak i wpis potwierdzonego przez nią prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, mają charakter deklaratoryjny. Decyzja uwłaszczeniowa nie tworzy w tym przypadku nowego stanu prawnego, bowiem powstał on z mocy ustawy, a decyzja jedynie stan ten potwierdza. Także wpis prawa do księgi wieczystej nie jest przesłanką konstytutywną dla powstania tego prawa, a jego nabycie nie wymaga wpisu do księgi wieczystej. Powołano się przy tym na orzecznictwo Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem brak wpisu do księgi wieczystej przysługującego [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego - w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania przepisu art. 229 ustawy w przedmiotowej sprawie. W sytuacji, gdy na wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot powstało z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego, okoliczność ta stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nawet ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia, nie pozwalałoby na orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów skargi co do niewystarczającego udokumentowania, iż postępowanie zwrotowe dotyczyło dawnej parceli nr [...] oraz, że także tej parceli dotyczy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2000r. Podzielono bowiem stanowisko organów administracji, iż z dokumentów przedłożonych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu wynika, że parcela nr [...] odpowiada części działki nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Nie uwzględniono także zarzutu skarżącej, iż [...] S.A. nie jest osoba trzecią w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, jak również, że nie jest następcą podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Wyjaśniono, iż osoba trzecia w rozumieniu powyższego przepisu to każdy podmiot inny aniżeli Skarb Państwa oraz jednostka samorządu terytorialnego. [...] S.A. jest następcą pod tytułem ogólnym przedsiębiorstwa państwowego [...], tj. podmiotem, który wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki podmiotu, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia m.in. dawnej parceli nr [...] ([...]). W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że [...] S.A. nosi przymiot osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż zakres przedmiotowego postępowania nie obejmuje postępowania zakończonego decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2000r., którą organ ten stwierdził nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w skład którego weszła wywłaszczona nieruchomość. Tym samym zarzuty podnoszone przez skarżącą na rozprawie, dotyczące braku powiadomienia byłego właściciela o zamiarze oddania wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] S.A., nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela kierunek w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego podkreśla się, że nie ma znaczenia, czy konsekwencją zastosowania tego przepisu winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy też odmowa jej zwrotu. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że były właściciel nie może otrzymać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła K. K. reprezentowana przez adwokata. Zarzucono naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie ziściły się określone w tym przepisie przeszkody formalne uniemożliwiające merytoryczne wystąpienie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarzucono niezastosowanie art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a tym samym błędne przyjęcie, ze nabycie przez [...] użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa i obejmującego wywłaszczoną nieruchomość nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990r., a wpis do księgi wieczystej tego prawa ma charakter deklaratoryjny. W związku z tym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu lub o uchylenie zaiskrzonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż literalna wykładania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż ustawodawca wyłączył merytoryczne badanie przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości w dwóch przypadkach, a mianowicie gdy osoba trzecia nabyła nieruchomość lub gdy ustanowiono na rzecz osoby trzeciej użytkowanie wieczyste na nieruchomości. Przy czym w obydwu przypadkach istotne jest, by zdarzenia te miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998r. Przy czym w ocenie skarżącej kasacyjnie zarówno nabycie prawa własności nieruchomości, jak i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest immamentnie związane z koniecznością jego ujawnienia w księdze wieczystej. Wymóg kumulatywnego spełnienia obydwu przesłanek wskazanych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika z użytego w tym przepisie i właściwego wyłącznie dla koniunkcji spójnika "i". Zatem uzyskanie wpisu do księgi wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego jest niezbędnym warunkiem skorzystania z dyspozycji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi kasacyjnej powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego, ustanowione na rzecz [...] S.A., zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 27 stycznia 2002r., a więc dopiero po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt bezzasadności orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniesiono, iż bez wpisu w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego nie istnieje. Pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku o deklaratoryjności wpisu do księgi wieczystej kłóci się z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zaprezentowaną w skardze kasacyjnej linią orzeczniczą sądów administracyjnych, a także orzecznictwem Sądu Najwyższego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także, iż błędne jest twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa stanowi samodzielną negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych przesłanek i uwarunkowań określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pozbawiającą konstytutywności wpisu tego prawa do księgi wieczystej. Ustawodawca bowiem nie uzależnił stosowania treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami od źródła powstania prawa użytkowania wieczystego. Na poparcie swojej tezy skarżąca kasacyjnie przytoczyła stosowne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. Ponadto wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął w swoich rozważaniach treść art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu – od chwili wszczęcia tego postępowania. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny winien badać datę złożenia wniosku o wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Poza tym wpis ten ma charakter konstytutywny, ale działa z mocą wsteczną od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Wskazano, iż wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] SA został złożony dopiero w dniu 25 września 2000r., a więc po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998r.). Oznacza to, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Przede wszystkim należy podnieść – co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny - iż regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały zawarte w przepisach art. 136 - art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Zatem to przede wszystkim te przepisy określają zarówno warunki, jakie muszą być spełnione, aby właściciel mógł skutecznie ubiegać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także zasady, na jakich zwrot nieruchomości następuje. Natomiast art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stał się podstawą do odmowy zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie, został umieszczony w dziale zawierającym przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe. Niewątpliwie zatem przepis ten należy traktować jako wyjątek od ogólnych zasad zwrotu nieruchomości, określonych w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym nie można go interpretować rozszerzająco.

Należy zatem zwrócić uwagę, iż w myśl powołanego art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawodawca zatem wyraźnie określił, iż dla zastosowania przedmiotowego przepisu nie jest wystarczające samo ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot, ale także ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, co ma nastąpić przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998r. Słusznie przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999r. (Sygn. akt OPK 27/99, LEX nr 1027147), w której wyrażono stanowisko, iż przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym, którego istota polega na tym, ze odnosi się do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Jednakże z uwagi na redakcję art. 229 należy uznać, iż regulacja zawarta w tym przepisie odnosi się tylko do takich stosunków prawnych, które nie tylko istniały w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także zostały ujawnione w księdze wieczystej.

W związku z tym nie można podzielić stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy orzekające w niniejszej sprawie, iż skoro decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2000r. stwierdzała nabycie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] S.A. z dniem 5 grudnia 1990r., to nie ma znaczenia okoliczność, iż wpis do księgi nastąpił już po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa nie zmienia bowiem faktu, iż wpis do księgi wieczystej przedmiotowego prawa nastąpił po dniu 1 stycznia 1998r., czyli pod dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nie został zatem spełniony drugi z warunków określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie prawo użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Należy przy tym wskazać, iż w orzecznictwie sądowadministracyjnym także przyjmowany jest pogląd, iż istotna jest data wpisu do księgi wieczystej. Przy czym np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2002r. (Sygn. akt I SA 2683/00, LEX nr 82657) wskazano, iż przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, który w swojej treści stanowi, iż wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Zatem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w takim przypadku, gdy wprawdzie ujawnienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale wniosek w tym przedmiocie został złożony do sądu przed tą datą. W niniejszej sprawie jednak nie tylko wpis do księgi wieczystej nastąpił po dniu wejścia w życie ustawy, ale i wniosek do sądu został złożony po tej dacie, skoro decyzja stwierdzająca nabycie użytkowania wieczystego została wydana przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu [...] czerwca 2000r. Nie można zatem przyjąć, iż zaistniały podstawy do zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uznając zatem, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżony wyrok, a także decyzje obydwu instancji. Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.