Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2217/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Po 252/11 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 252/11 oddalił skargę C. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ I instancji), po wznowieniu postępowania, uchylił z urzędu decyzję własną z dnia [...] listopada 2005 r. i odmówił przyznania C. M. płatności na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożył sankcję w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych. W uzasadnieniu organ podniósł, iż [...] stycznia 2008 roku organ został poinformowany przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, o fakcie nie użytkowania przez skarżącego w latach 2005-2007 własnych gruntów. Do pisma załączono: umowę dzierżawy z dnia [...] września 2005 r. zawartą pomiędzy C. M. i A. C., oświadczenie A. C., C. M. i B. M. dotyczące okoliczności zawarcia umowy dzierżawy. Organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie przyznania dopłat do gruntów rolnych skarżącemu. W toku postępowania ustalono, iż skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2005, a był nim A. C.; w związku z powyższym nie przysługiwały mu dopłaty do zawnioskowanych działek.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., rozpoznając odwołanie skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności. Wyjaśniono, iż powodem wznowienia postępowania były dowody złożone w sprawie. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem otrzymania płatności jest posiadanie przez danego producenta działek o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Tym samym organ zaznaczył, iż jednym z warunków przyznania płatności jest posiadanie gruntów rolnych. Jeżeli istniały dowody świadczące o tym, iż producent rolny składający wniosek o przyznanie płatności obszarowych nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego, nie było możliwe przyznanie na jego rzecz płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Fakt przeniesienia gospodarstwa rolnego nie mógł mieć znaczenia w sprawie, bowiem istotnym momentem był fakt złożenia wniosku o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek pierwotny, a ani właściciel ani dzierżawca nie poinformowali organu w terminie 14 dni od przeniesienia posiadania o tym fakcie, a tylko wówczas dopłaty mogłyby być przyznawane przejmującemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącego wskazał, że organ I instancji wydał w dniu [...] listopada 2005 roku decyzję przyznającą stronie płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2005, w tym Jednolitą Płatność Obszarową i Uzupełniającą Płatność Obszarową. Powodem przyznania płatności było ustalenie przez organ, iż wnioskodawca spełniał przesłanki wskazane w art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Skoro z ujawnionych w sprawie dokumentów wynikało, iż C. M. pomimo pozostawania właścicielem gruntów wskazanych we wniosku, nie użytkował ich rolniczo w chwili wydania decyzji z dnia [...] listopada 2005 roku o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i okoliczność ta była organowi nie znana to zasadnym było wznowienie postępowania.

Jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, a skarżący nie wykazał, iż wydając decyzję o przyznaniu płatności organ I instancji posiadał wiedzę o oddaniu w dzierżawę A. C. działek zgłoszonych we wniosku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w postępowaniu wznowieniowym dołączył do sprawy dotyczącej wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych korespondencję otrzymaną z Placówki Terenowej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P.: umowę dzierżawy z dnia [...] września 2005 roku zawartą pomiędzy C. M. i A. C., oświadczenia osób będących stronami tej umowy oraz wyjaśnienia złożone Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lutego 2008 roku.

W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż nie zostały spełnione ustawowe wymogi do przyznania skarżącemu płatności i właściwie decyzją z dnia [...] lipca 2010 roku uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2005 roku i odmówił przyznania płatności za 2005 rok z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, płatność zostaje odmówiona a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Skoro w przypadku skarżącego różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i stwierdzoną wyniosła 1514,71 %, a użytkowany przez niego grunt nie przekraczał 1 ha, organ I instancji zobligowany był nałożyć na C. M. sankcję w postaci zwrotu nienależnie pobranej płatności.

Dalej podkreślono, że składając wniosek o przyznanie płatności z dnia [...] maja 2005 r. skarżący przyjął do wiadomości i podpisał oświadczenie, iż zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie organu o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności bezpośrednich oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Nie było zatem wątpliwości, iż skarżący o takich zmianach organu nie informował. Wskazano, że po podpisaniu umowy dzierżawy z dnia [...] września 2005 roku z wnioskiem o przyznanie płatności mógł ewentualnie w terminie 14 dni od przeniesienia posiadania wystąpić A. C., czego jednak nie uczynił. Celem płatności jest bowiem przyznanie producentowi rolnemu środków pieniężnych z przeznaczeniem na pokrycie kosztów poniesionych przez niego w danym okresie w związku z uprawą gruntów rolnych. Reasumując WSA uznał, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, wobec czego należało orzec na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył C. M. zaskarżając go w całości wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów udzielonej pomocy prawnej.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 i 2, w zw. z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2005 r., poprzez ich błędną wykładnię tj. poprzez przyjęcie, że zawarty w tych przepisach wymóg posiadania gruntów rolnych dotyczy:

a) wyłącznie posiadania samoistnego, oraz, iż

b) w ujęciu czasowym okresu od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania w tej sprawie decyzji,

a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie spełniał warunków przyznania płatności bezpośrednich za 2005 r. w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej za 2005 r., z uwagi na zawarcie dnia [...] września 2005 r., a zatem przed dniem wydania w tej sprawie decyzji przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, umowy dzierżawy gruntów rolnych

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna C. M. opiera się na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. W ocenie pełnomocnika strony, sąd orzekający w tej sprawie naruszył art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez przyjęcie, że zawarty w tych przepisach wymóg posiadania gruntów rolnych dotyczy wyłącznie posiadania samoistnego od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania w tej sprawie decyzji. W konsekwencji błędnie uznano, że skarżący nie spełniał warunków przyznania płatności bezpośrednich na rok 2005 z uwagi na zawarcie [...] września 2005 r. umowy dzierżawy gruntów rolnych.

Za podstawę wyroku z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 252/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. przyjął prawidłowo, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. C. M. składając [...] maja 2005 r. wniosek o przyznanie płatności podpisał oświadczenie, że zobowiązuje się do niezwłocznego informowania Agencji o każdym fakcie, który będzie miał wpływ na nienależne przyznanie płatności bezpośrednich oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Skoro C. M. w dniu [...] września 2005 r. zawarł umowę dzierżawy z A. C., to tym samym w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności – [...] listopada 2005 r., nie użytkował zgłoszonych we wniosku działek. Z tego też powodu nie zostały spełnione ustawowe wymogi do przyznania płatności na rok 2005.

Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd przedstawił ocenę prawną ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie jest zasadny.

Według tych przepisów, posiadaczowi gospodarstwa rolnego będącego producentem rolnym przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego.

W przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełni on warunki do jej przyznania.

Z tych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla przyznania płatności ma nieprzerwane i rzeczywiste posiadanie przez producenta rolnego (wnioskodawcę) gospodarstwa rolnego od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji. Jeśli przed dniem wydania decyzji o przyznaniu płatności, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca będący producentem rolnym wyzbył się posiadania gospodarstwa rolnego poprzez zawarcie [...] września 2005 r. umowy dzierżawy z A. C., to tym samym utracił prawo do przyznania płatności.

Inaczej mówiąc prawo do płatności nabywa ten producent rolny. który w rzeczywistości posiada grunty rolne i utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w ciągu roku, którego dotyczy płatność.

Mając na uwadze niesporne okoliczności faktyczne sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (B. Gruszczyński, Komentarz do art. 174 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w uzasadnieniu zaskarżonego tutaj wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tych ramach jednoznacznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd przyjął, że rozstrzygając sprawę co do jej istoty organ administracji załatwił ją według czteroetapowego modelu stosowania prawa: ustalenie normy obowiązującej dla potrzeb rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony faktu na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy, subsumcja faktu pod stosowaną normę prawną, wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej (Wróblewski J., Sądowe stosowanie prawa, PWN, Warszawa 1972 r. str. 52).

Na końcu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a, decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej; uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Decyzja ostateczna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. powołuje podstawę prawną. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę, to tym samym uznał, że organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego, które miało w sprawie zastosowanie. Wojewódzki sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rozstrzygał w granicach danej sprawy, której jednym z elementów były zastosowane przepisy prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. prawidłowo wykonał funkcję kontrolną wynikającą z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ponieważ nie przekroczył granic kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej jedynie pod względem zgodności z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony – C. M. korzysta z prawa pomocy.

O wynagrodzeniu wyznaczonego radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej orzeknie na podstawie art. 250 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P.