Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 317/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 89 par. 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy z mocy prawa oddala skargę. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L. od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, znak; [...] z dnia [...] r., orzekającej:

1) o ustaleniu odszkodowania w kwocie 118 159,00 zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość, wydzieloną pod drogę publiczną gminną, położoną w gminie L., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 37/4 o powierzchni 0,4386 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Ł. -V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...],

2) o przyznaniu ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz R. B.,

3) o zobowiązaniu Wójta Gminy L. do wypłaty odszkodowania w w/w kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego,

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. poz. 935), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy na wniosek R. B., reprezentowanego przez adwokata, przed Starostą [...] wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy L., wydzieloną pod drogę publiczną gminną, położoną w gminie L., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 37/4 o powierzchni 0,4386 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Ł. - V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...].

Decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej własność R. B., położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 37 o pow. 4,5522 ha. W wyniku przedmiotowego podziału powstała min. działka nr 37/4 o pow. 0,4386 ha, która z dniem kiedy ww. decyzja stała się ostateczna przeszła z mocy prawa na własność Gminy L..

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1 art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 21 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) orzekł o ustaleniu na rzecz R. B. odszkodowania za działkę nr 37/4 w kwocie 118 159 zł, która z mocy prawa stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego - Gminy L..

W uzasadnieniu wskazano, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem przedmiotowej nieruchomości a Gminą L., zatem zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stosowne przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W toku postępowania zlecono wykonanie wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu J. G. o numerze uprawnień 4390. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wykonanym w dniu 31 lipca 2018 r. określiła wartość rynkową działki nr 37/4 o powierzchni 0,4386 ha w wysokości 118 159,00 zł.

Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy może stanowić wiarygodny dowód, będący podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 37/4 o powierzchni 0,4386 ha.

Zatem odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela zostało ustalone w oparciu o sporządzony operat szacunkowy.

Od ww. decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy L.. Odwołujący się podniósł, iż działania podjęte przez Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. działkę były przedwczesne, ze względu na brak zakończenia negocjacji pomiędzy Wójtem Gminy L. a R. B., a także ze względu na brak przeprowadzenia w toku postępowania prowadzonego przez ww. Starostę rozprawy administracyjnej.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, znak: [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż decyzją Wójta Gminy L. znak: [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej własność R. B., położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 37 o pow. 4,5522 ha. W wyniku przedmiotowego podziału powstała min. działka nr 37/4 o pow. 0,4386 ha, która z dniem kiedy ww. decyzja stała się ostateczna przeszła z mocy prawa na własność Gminy L. - pod projektowaną drogę publiczną gminną.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położonych w obrębach [...] i [...], w gminie L. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr 61, poz. 541 z dnia 12 marca 2011 r. oraz ustaleniami zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczonego dla ww. obszaru działka nr 37/4 znajduje się na terenach przeznaczonych w planie symbolem 02 KDD.

Wojewoda [...] przytaczając treść art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 128 i art. 134, art. 130 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił, iż mając powyższe na uwadze zlecono rzeczoznawcy majątkowemu J. G., sporządzenie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wykonanym w dniu 31 lipca 2018 r. określiła wartość rynkową działki nr 37/4 o powierzchni 0,4386 ha w wysokości 118 159,00 zł.

Przedmiotowy operat został sporządzony w oparciu o transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi.

Dalej organ II instancji wskazał, iż kwestia określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne została uregulowana w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Cytując treść § 36 ust.1 – 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda podniósł, iż z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.

Organ odwoławczy wskazał, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Przy doborze transakcji w procesie wyceny należy uwzględnić w pierwszej kolejności dane z lokalnego rynku (rynek gminy i powiatu). W sytuacji braku danych na rynku lokalnym wskazuje się na konieczność poszerzenia granic rynku do rynku regionalnego, rozumianego jako rynek całego województwa. § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje także rynek regionalny odpowiadający danej nieruchomości. Biegły powinien rozszerzyć analizę rynku na transakcje zanotowane poza obszarem rynku lokalnego po stwierdzeniu, że na tym rynku nie występowała wystarczająca ich ilość.

Organ podkreślił, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdzie działka nr 37/4 znajduje się na terenach oznaczonych jako 02 KDD przeznaczonym pod tereny dróg publicznych. Zatem w zaistniałych okolicznościach, zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4 rozporządzenia, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu organ przyjął, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych.

Nadto organ podniósł, iż jak wskazano w treści operatu szacunkowego, dla potrzeb niniejszej wyceny poddano analizie rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż analizę rynku nieruchomościami rozszerzono na obszar rynku regionalnego. Na analizowanym obszarze wytypowano dwanaście transakcji nieruchomościami drogowymi.

Mając na względzie powyższe organ uznał, że operat spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny oraz standardami zawodowymi i może stanowić w ocenie organu II instancji podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Wojewoda wskazał, iż organ I instancji przyznał oszacowane odszkodowanie w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podniósł, iż R. B. działający przez pełnomocnika, wystąpił do Wójta Gminy L. o wypłacenie odszkodowania za działkę gruntu nr 37/4, zajętą zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną gminną.

W wyniku braku porozumienia co do wysokości odszkodowania Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie były właściciel działający przez pełnomocnika, do dnia wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., był zapraszany do Urzędu Gminy L. na spotkania celem omówienia kwestii odszkodowania za przedmiotową działkę. Przy czym wnioskodawca poinformował pisemnie, iż nie widzi podstaw do dalszych negocjacji.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy podkreślił, iż negocjacje w przedmiotowej sprawie nie mogą być odwlekane w nieskończoność, a do dnia wydania decyzji przez Starostę [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Tym samym zasadne było ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się natomiast do braku przeprowadzenia rozprawy organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 89 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej przeprowadza z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa.

Z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek ze stron występowała o przeprowadzenie rozprawy i nie wymaga tego przepis prawa.

Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska odwołującego się, że w sprawie obligatoryjne było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako znajdującego zastosowanie na mocy odesłania z art. 98 ust. 3 ww. ustawy. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że "...na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości".

W orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że na mocy tego przepisu zastosowanie znajdują tu art. 128 i nast. u.g.n. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1107/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1527/15), a więc unormowania dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Tymczasem art. 118 ust. 1 u.g.n. dotyczy postępowania stricte wywłaszczeniowego i nie ma zastosowania w sprawie ustalenia samego odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego, ze względu na charakter sprawy, regulacje zawarte w art. 96a-96n znowelizowanej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył Wójt Gminy L. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej "k.p.a.", przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego nieprawidłowych wniosków skutkujących wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a tym samym powielenie uchybień Starosty [...], które to uchybienia były przedmiotem oceny organu;

- art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenia w przedmiocie negocjacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz powielenie nieprawidłowych ustaleń w przedmiocie wysokości odszkodowania w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy;

- art. 89 § 2 k.p.a. przez uznanie za nieuzasadniony zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy przed organem I instancji, podczas gdy istniały obiektywne względy przemawiające za jej przeprowadzeniem, w szczególności w sytuacji niezakończenia negocjacji między skarżącym i R. B. oraz zarzutów w stosunku do opinii biegłego rzeczoznawcy;

- art. 98 ust. 3 w zw. z art. 118 oraz w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) - dalej "u.g.n." poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

- uznaniu, iż wnoszący skargę oraz dotychczasowy właściciel nieruchomości zakończyli rokowania w przedmiocie odszkodowania w sytuacji, gdy nie doszło do ich zakończenia, zatem postępowanie administracyjne nie mogło być w niniejszej sprawie wszczęte;

- przyjęciu, że rokowania są zakończone w każdym wypadku zwrócenia się przez dotychczasowego właściciela o ustalenie odszkodowania z pominięciem tego, czy rokowania były przez ten podmiot prowadzone lub czy sposób ich prowadzenia mógł w ogóle doprowadzić do zawarcia porozumienia;

- brak jest podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji istotnych wątpliwości co do tego, czy rokowania zostały między stronami przeprowadzone i zakończone;

- wydaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodzą istotne wątpliwości co do tego, czy nieruchomość przeszła na własność podmiotu publicznego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n.;

- art. 128 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu wewnętrznie sprzecznych kryteriów i niedostatecznym wyjaśnieniu stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę L. oraz pominięcie w wycenie okoliczności obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, co ma wpływ na ustalenie kwoty odszkodowania.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania R. B. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. o ustaleniu na rzecz R. B. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość, wydzieloną pod drogę publiczną gminną położoną w gminie L., obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 37/4 i zobowiązaniu do jej wypłaty Gminy L..

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), powoływanej także jako: "u.g.n.". Zgodnie z art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Sąd badając zgromadzony przez organy materiał dowodowy w kontekście przywołanej regulacji stwierdził, że w realiach tej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie.

Okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest przede wszystkim fakt, że decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy L., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność R. B. położonej w gminie L., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 37 o pow. 4.5522 ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. W wyniku przedmiotowego podziału powstała min. działka nr 37/4 o pow. 0,4386 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w Ł. -V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. Projekt podziału, co również nie budzi wątpliwości, jest zgodny z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 13 stycznia 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach [...] i [...], w gminie L. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr 61, poz. 541 z dnia 12 marca 2011 r. oraz ustaleniami zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia 26 listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczonego dla ww. obszaru. Według zapisów planu miejscowego działka nr 37/4 – zlokalizowana na terenach określonych w planie symbolem 02 KDD - przeznaczona została pod drogę dojazdową, docelowo gminną, o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających min. 10,0 m.

Jednocześnie zauważyć należy, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 98 ust. 1 u.g.n. zwrotem "pod drogi publiczne" trzeba interpretować przy uwzględnieniu treści art. 93 ust. 2 tej ustawy, zatem jako przeznaczenie i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu pod drogi publiczne, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Nie chodzi więc w tym przepisie o już wybudowaną drogę, będącą drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych, ani nawet o zaprojektowaną drogę, lecz o planistyczne przeznaczenie wydzielonego w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę z wyznaczonymi granicami (liniami) pasa drogowego. Z kolei wymienienie w omawianym przepisie dróg publicznych w znaczeniu wynikającym z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) oznacza jedynie wskazanie podmiotu, który stanie się właścicielem działki z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, a w konsekwencji zobowiązany będzie do wypłaty odszkodowania (gmina, powiat, województwo lub Skarb Państwa).

Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że nie ma decydującego znaczenia przy orzekaniu o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Dodać trzeba, że nadanie drodze określonej kategorii następuje po jej wybudowaniu. Skoro zaś przejście własności na rzecz gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa następuje z mocy prawa, nie ma również żadnego znaczenia, czy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności działki wydzielonej pod drogę, a nadto czy taka droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1384/11, dostępny na stronie internetowej: https://cobis.nsa.gov.pl).

Skoro zatem w następstwie wydania wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] r. wydzielona została pod drogę publiczną działka nr 37/4, to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a więc z dniem 2[...] r., własność tej nieruchomości przeszła z mocy prawa na Gminę L., która w świetle powołanej regulacji art. 98 ust. 3 u.g.n. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi tej działki. Nieistotny dla ustalenia obecnego właściciela nieruchomości i ciążącego na nim obowiązku odszkodowawczego pozostaje przy tym fakt nieujawnienia w księdze wieczystej praw Gminy L. do działki nr 37/4.

Jednocześnie analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi spełnienia podstawowego warunku dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a mianowicie braku uzgodnienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem nieruchomości R. B., a obecnym właścicielem Gminą L., wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną (gminną). W szczególności z akt sprawy wynika, że inicjatorem rokowań był R. B., który pismami z dnia 5 stycznia 2017 r. i 16 lutego 2017r., zwrócił się do Wójta Gminy L. o zapłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę. W odpowiedzi Wójt Gminy L. wyznaczył na dzień 14 grudnia 2017 r. spotkanie w celu omówienia kwestii odszkodowania. Z notatki służbowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w dniu 14 grudnia 2017 r., podczas tegoż spotkania, Wójt Gminy L. przedstawił wnioskodawcy propozycję przekazania w ramach odszkodowania działki budowlanej zlokalizowanej w obrębie [...] (działki o nr 0d 2/15 do 2/19) bądź w obrębie [...] (działki o nr od 59/29 do 59/25 i dalej), jako ekwiwalent odszkodowania. Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. Wójt Gminy L. wyznaczył kolejny termin negocjacji na dzień 14 czerwca 2018 r. Pismem z dnia 4 stycznia 2018r. R. B. oświadczył, iż nie jest zainteresowany proponowanymi przez Wójta Gminy L. nieruchomościami, które miałyby zostać przekazane w ramach odszkodowania, wnosząc o wypłatę odszkodowania w kwocie wskazanej przez wnioskodawcę. W związku z faktem, iż Wójt Gminy L. nie zaakceptował propozycji R. B., w terminie zakreślonym w ww. piśmie, wnioskodawca w piśmie z dnia 28 września 2018 r., uznał negocjacje za zakończone. Wobec faktu, iż na wyznaczone na dzień 14 czerwca 2018 r. spotkanie wnioskodawca nie stawił się, Wójt Gminy L., pismem z dnia 9 lipca 2018 r., wyznaczył kolejny termin spotkania na dzień 15 listopada 2018r.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pomiędzy stronami, nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Zaistniała sytuacja bez wątpienia uprawniała R. B. do zrezygnowania z dalszego prowadzenia rokowań z Gminą L. i uruchomienia administracyjnego postępowania odszkodowawczego, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 28 września 2018 r., oświadczając, że rokowania prowadzone między nimi a Wójtem Gminy L. uznaje za ostatecznie zakończone z jego strony i nie będzie kontynuować rokowań. Należy podkreślić, że prawo odstąpienia od rokowań przysługuje zarówno dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, jak i obecnemu właścicielowi zwłaszcza w sytuacji, gdy brak jest realnych możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania. Z kolei fakt, że obecnie Wójt Gminy wyraża chęć prowadzenia rokowań, nie uzasadnia trafności zarzutu podniesionego w skardze o przedwczesnym wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Oceniając ten zarzut nie można abstrahować od okoliczności sprawy, w szczególności działań obecnego właściciela, który chociażby wyznaczaniem odległych terminów negocjacji przesuwał znacznie w czasie możliwość jakiegokolwiek załatwienia sprawy, co może świadczyć o pozorności prowadzenia negocjacji. Słusznie przy tym podkreślił organ odwoławczy, że subiektywne poczucie jednej ze stron, iż rokowania nie zostały zakończone, nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska o ich niezakończeniu. W tym stanie rzeczy zarzut strony skarżącej o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w rezultacie art. 98 ust. 3 u.g.n., jest zupełnie chybiony.

Nieuzasadnione są także zarzuty skargi skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11, Lex nr 1120654).

Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Analizując treść operatu szacunkowego Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że został on sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Niewątpliwie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano w nim stan nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie również sprecyzowany został cel wyceny i jego zakres. Przyjęto także prawidłowe daty istotne dla procesu wyceny, a analizę rynku nieruchomości przedstawiono odpowiednio do celu i sposobu wyceny. W końcowej części operatu przedstawiono zaś stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieszczono klauzule i zastrzeżenia.

Konkludując, w ocenie Sądu organ odwoławczy rzetelnie przeanalizował sporządzony dla potrzeb wyceny i ustalenia odszkodowania operat szacunkowy i dokonał jego prawidłowej oceny, czemu dał wyraz w motywach podjętego rozstrzygnięcia, które w całej rozciągłości spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Dodać jedynie można, iż jeśli w przekonaniu strony skarżącej sporządzony operat był wadliwy, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skorzystała z możliwości przewidzianych w art. 157 u.g.n. Skarżąca nie może bowiem zapominać, że w sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne Sąd, z uwagi na brak wiadomości specjalnych w tym zakresie, nie jest uprawniony do jej podważania.

W ocenie Sądu nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem rozprawę organ powinien przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Art. 89 § 2 k.p.a. nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. W niniejszej sprawie stanowiska strony przedstawiły, były one organowi znane i rozstrzygnięcie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy nie było niezgodne z tym przepisem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 492/10, LEX nr 597638).

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów zastępstwa procesowego złożony na rozprawie był natomiast z przyczyn prawnych niedopuszczalny. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały natomiast określone w art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach Sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. W przepisach art. 200-202 wskazanej ustawy, odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania. Sąd może zasądzić koszty tylko na rzecz skarżącego od organu i tylko wówczas, gdy uwzględni skargę, a strona skarżąca złoży do momentu zamknięcia rozprawy wniosek o zwrot kosztów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 462/12, LEX nr 1249191). Tym samym wskazany wniosek nie mógł być uwzględniony.

A. P.