Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 883/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1, 138  par. 1 pkt 2, 123, 134, 28 i 157  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi Związku [...] "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją (nazwaną postanowieniem) z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku Związku Pracowników [...] "[...]" w W. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w całości i na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., którą orzeczono o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na lat 99 gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...], położonego w W. w rejonie ulic [...] , na rzecz [...] Spółdzielni [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 1997 r. Zarząd Gminy W. orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na lat 99 gruntu opisanego powyżej.

W dniu 12 maja 2006 r. Związek Pracowników [...] złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...] lutego 2008 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r.

W dniu 3 marca 2008 r. Związek Pracowników [...] złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

We wniosku zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 kpa, w zw. z art. 154 § 2 kpa w zw. z art. 157 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nie objętym postępowaniem w sprawie tj. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. podczas, gdy wniosek Związku Pracodawców [...] w W. dotyczył decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r.

- przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez sprzeczność między osnową decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., a treścią uzasadnienia tej decyzji,

- przepisów postępowania, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 3 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania z uwagi na rzekomy brak interesu prawnego Związku Pracodawców [...],

- przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez nie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. z urzędu w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- przepisów art. 221 § 1 kp w zw. z art. 227 kpa w zw. z art. 234 § 2 kpa w zw. z art. 237 § 3 kpa w zw. z art. 238 kpa poprzez bezzasadne pominięcie skargi na decyzję Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. złożonej przez Związek Pracodawców [...] w piśmie z dnia 12 maja 2006 r. zawierającym również wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

W konkluzji wniosku Związek Pracodawców [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, to jest stwierdzenie nieważności w całości decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z [...] grudnia 1997 r..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę uchyliło swoją decyzję z [...] lutego 2008 r. w całości, z związku z tym, iż wydana została w przedmiocie nie objętym postępowaniem w sprawie, tj. dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r., podczas gdy wniosek Związku Pracodawców [...] w W. dotyczył decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r.

Organ nadzoru wskazał, że oceniając złożone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, należało w pierwszej kolejności dokonać analizy dopuszczalności podjęcia tego postępowania, gdyż ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ustawodawca wprowadził nadzwyczajną instytucję odmowy wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa). Taka odmowa może nastąpić w przypadku braków przedmiotowych lub podmiotowych.

Powołując się na przepis art. 28 kpa, organ stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu będzie osoba fizyczna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednak dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji.

Za stronę postępowania administracyjnego może więc być uznany jedynie podmiot, który – zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy – posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania, wniesione przez ten podmiot, będzie jednak skuteczne tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku.

Organ nadzoru podkreślił, że treścią pojęcia "interesu prawnego" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Organ podniósł, że istotną cechą "strony" w rozumieniu art. 28 kpa jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czy normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 3 kpa, uznało, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., ponieważ Związek Pracodawców [...] nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art.28 kpa w tym postępowaniu. Organ nadzoru stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Związek Pracodawców [...] wywodzi swoje prawa z umowy dzierżawy zawartej w dniu 14 lipca 1995 r. z Gminą W. dotyczącej części nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. W ocenie organu okoliczność ta jest niewystarczająca do uznania, że istnieje konkretna norma prawna, z której można wywieść istnienie po stronie wnioskodawców interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. Zdaniem organu nadzoru "dzierżawa, jako stosunek o charakterze zobowiązaniowym nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693 k.c. daje dzierżawcy jedynie prawo do uznania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z tego nie wynika interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa.

Ponadto organ zauważył, że z treści § 3 umowy dzierżawy nr [...] z dnia 14 lipca 1995 r. wynika, że umowa ta została zawarta do 30 czerwca 2005 r., a zatem także z tego względu w dacie złożenia wniosku Związek Pracodawców [...] nie mógł wywodzić swoich uprawnień do przedmiotowego gruntu z umowy dzierżawy.

Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji musi pochodzić od strony, a skoro wnioskodawca nie ma uprawnień strony w zakresie decyzji ostatecznej, z dnia 16 grudnia 1997 r. z tego względu zgodnie z przepisem art. 28 kpa, nie jest on uprawniony do skutecznego żądania podjęcia takiego postępowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Związek Pracodawców [...] w W.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. ;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez rozstrzygnięcie postanowieniem w przedmiocie wniosku Związku Pracodawców [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. ([...]).

- naruszenie art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. bez ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego,

- naruszenie art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Związek Pracodawców [...] nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., to jest nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji,

- naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uzasadnienia faktycznego, a w szczególności zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz rozważań dotyczących oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- naruszenie art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie w toku ponownego rozpoznania sprawy zarzutów zawartych przez Związek Pracodawców [...] we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym pozbawienie strony prawa do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy,

- naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 7 kpa poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. z urzędu, mimo uprawdopodobnienia przez skarżącego, iż w odniesieniu do tej decyzji zachodzą przesłanki jej nieważności z art. 156 § 1 kpa.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że w postępowaniu z powództwa spółdzielni przeciwko skarżącemu o wydanie nieruchomości Sąd Okręgowy w W. zawiesił postępowanie w sprawie wskazując m.in. iż toczy się postępowa- nie administracyjne z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], a wynik tego postępowania będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie cywilnej. Skarżący podniósł, że wystąpił do Sądu Okręgowego w W. z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 30.XII.12997r. o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste spółdzielni "[...]"

Skarżący zarzucił, że orzeczenie przez organ co do istoty sprawy w drodze postanowienia zamiast decyzji stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego już tylko w oparciu o ten zarzut niniejszej skargi zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że art. 157 § 3 kpa ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Skarżący podniósł, że umowa dzierżawy z dnia 14 lipca 1995 r. nie była jedyną podstawą, z której wywodził swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...]. Podkreślał on bowiem zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że jego interes prawny znajduje oparcie w postępowaniach cywilnych toczących się między skarżącym, a [...] Spółdzielnią [...] oraz z Miastem W. (postępowanie o wydanie nieruchomości oraz postępowanie o stwierdzenie nieważności umowy o oddalenie gruntu w użytkowanie wieczyste). Wskazywał również w jakim zakresie rozstrzygnięcie organu nadzoru wpłynie na jego sytuacje prawną. Organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższych kwestii. Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło również pod uwagę interesu prawnego rozumianego, jako konieczność ustalenia przez skarżącego podmiotu posiadającego tytuł prawny do zajmowanego przez skarżącego gruntu celem dokonania m.in. rozliczeń związanych z wygaśnięciem umowy dzierżawy. Skarżący poniósł znaczne nakłady na dzierżawioną nieruchomość, a co za tym idzie, przed jej ewentualnym wydanie ma prawo do rozliczenia tych nakładów (art. 676 k.c. w zw. z art. 694 k.c.). Rozliczeń tych może dokonać jednak bądź z właścicielem nieruchomości bądź z użytkownikiem wieczystym. Wobec tego niewątpliwie zachodzi konieczność ustalenia czy [...] Spółdzielnia [...] jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Skarżący zarzucił, że pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r. doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Organ winien bowiem, stosownie do treści art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 i § 3 kpa rozpatrzyć wszystkie powoływane przez skarżącego okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające jego interes prawny, a w szczególności dokonać szczegółowej analizy sytuacji prawnej skarżącego oraz wpływu na tę sytuację ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Poczynienie takich ustaleń, zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą, możliwe jest jednak dopiero po wszczęciu postępowania. Wobec powyższego, gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się zarzucanych wyżej uchybień, ustaliłoby, że skarżącemu przysługuje interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], a co za tym idzie, nie wydałoby orzeczenia odmawiającego wszczęcia tego postępowania. Zarzucił on, że organ orzekł o braku interesu prawnego po stronie skarżącego wyłącznie oparciu o samą treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], mimo, iż w treści samego wniosku skarżący szczegółowo wywodził swój interes prawny i wskazywał na tę okoliczność konkretne dowody.

Skarżący powołując się na przepis art. 28 kpa i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rozumienia tego przepisu wskazał, że jego interes prawny w twierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] grudnia 1997 r. wypływa z dwóch, niezależnych od siebie podstaw. Po pierwsze z przepisów prawa materialnego, to jest z przepisów dotyczących rozliczeń między byłym dzierżawcą nieruchomości, a podmiotem posiadającym tytuł prawny do tej nieruchomości (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym), gdyż podczas trwania umowy dzierżawy dokonywał szeregu nakładów i ulepszeń na nieruchomość, a co za tym idzie, przed wydaniem tej nieruchomości powinien dokonać rozliczeń z uprawnionym podmiotem. Wobec tego rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy grunt, który dzierżawił został zgodnie z prawem oddany w użytkowanie wieczyste wpływa w bezpośredni sposób na jego sytuację prawną. Skierowanie roszczeń z art. 676 kc w zw. 694 k.c. do niewłaściwego podmiotu będzie skutkowało ich bezskutecznością. Skarżący podniósł, że kwestia administracyjna rozstrzygnięta decyzją nr [...] bezpośrednio wpływa na stosunki cywilnoprawne między skarżącym, a ewentualnym uprawnionym do przedmiotowego gruntu, a jedynie w postępowaniu administracyjnym istnieje możliwość wzruszenia decyzji nr [...]. Wskazał, że nawet gdyby wystąpił z powództwem do sądu powszechnego o ustalenie, czy [...] Spółdzielnia [...] jest użytkownikiem wieczystym dzierżawionych niegdyś, a obecnie zajmowanych przez skarżącego gruntów, to i tak istniałaby konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Sąd powszechny związany jest bowiem treścią ostatecznej decyzji nr [...] i nie mógł czynić ustaleń sprzecznych z tymi, które wynikają z treści tej decyzji.

Skarżący podkreślił, że kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], wpływa bezpośrednio na sytuacje procesową w postępowaniach cywilnych toczących się przed Sądem Okręgowym w W. [...] Wydział Cywilny. [...] Spółdzielnia [...] wystąpiła przeciwko skarżącemu z powództwem o wydanie nieruchomości, powołując się na swój tytuł do nieruchomości jako użytkownik wieczysty. Jednocześnie skarżący, kwestionując ów tytuł Spółdzielni, wytoczył przed tym Sądem, powództwo o ustalenie, iż umowa z dnia 30 grudnia 1997 r. o oddalenie gruntów w użytkowanie wieczyste Spółdzielni przez Gminę W. jest nieważna. Część gruntów, których dotyczy umowa, objętych jest również decyzją nr [...]. W toku postępowania o wydanie nieruchomości Sąd Okręgowy wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania m.in. ze względu na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...].

Skarżący zarzucając naruszenie przez organ nadzoru przepisu art. 107 § 3 kpa wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło postępowanie dowodowe w jakimkolwiek zakresie – brak bowiem choćby wzmianki o czynieniu ustaleń faktycznych związanych z interesem prawnym skarżącego. Brak nawet wskazania podstawy, na jakiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło fakt zawarcia umowy dzierżawy w dniu 14 lipca 1995 r. przez skarżącego i Gminę W. Uzasadnienie zawiera obszerne rozważania dotyczące pojęcia strony w rozumieniu art. 28 kpa, jednak bez odniesienia ich do okoliczności faktycznych istniejących w niniejszej sprawie. Organ pominął bowiem całkowicie fazę oceny materiału dowodowego, jak też pomiął w całości etap czynienia ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem z jakich powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości pominęło inne, oprócz faktu zawarcia umowy dzierżący w dniu 14 maja 1995 r., okoliczności na które powoływał się skarżący wykazując swój interes prawny.

Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ustosunkowano się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu jedynie powtórzono te zarzuty bez zajmowania wobec nich jakiegokolwiek stanowiska. Organ jedynie powtórzył swoje wcześniejsze stanowisko, zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. bez odnoszenia się do okoliczności faktycznych i prawnych podniesionych przez skarżącego w środku odwoławczym.

Skarżący zarzucił również, że nawet gdyby przyjąć, że nie ma on interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wszcząć postępowanie w tym zakresie z urzędu, gdyż we wniosku o stwierdzenie nieważności, a także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał on szereg okoliczności, które uprawdopodobniają przesłanki nieważności przedmiotowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagą powyższe kryteria, należy uznać, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zaskarżony akt administracyjny z 31 marca 2008 r., nazwany postanowieniem, jest w istocie, wbrew nazwie, decyzją administracyjną wydaną w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2008 r. Akt administracyjny z 31 marca 2008 r. zawiera bowiem: oznaczenie organu administracji publicznej, który go wydał, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej jego wydania, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o przysługującej od decyzji skardze do sądu administracyjnego, podpisy członków składu organu z podaniem imion i nazwisk.

W orzecznictwie sądowym i w doktrynie prawa administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości, że o charakterze danego aktu administracyjnego rozstrzyga nie jego nazwa, lecz treść merytoryczna, jaką ten akt zawiera (por. Jan P. Tarno – Prawo o postępowaniu administracyjnym, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze ,,Lexis Nexis, Warszawa, 2006 s. 25). A więc nawet rozstrzygnięcia nienazwane, jeżeli spełniają minimum elementów, o jakich mowa w art. 107 kpa, są decyzjami w rozumieniu tego przepisu.

Powyższy pogląd ukształtował się już na początku orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 20 lipca 1981 r. sygn. akt S.A. 1163/81 (OSP 1982/2/169) Sąd ten stwierdził, że: ,,pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Z tezy wyżej powołanego wyroku wynika więc, że nawet akty nienazwane, a także błędnie nazwane, są decyzjami, jeżeli tylko zawierają niezbędne minimum elementów przewidzianych dla decyzji administracyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że nie ma racji skarżący, zarzucając, że organ nadzoru naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127§ 3 kpa, stosując nieprawidłową formę rozstrzygnięcia poprzez rozpoznanie postanowieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Pomimo nieprawidłowej nazwy aktu, organ prawidłowo wskazał postawy rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie może budzić wątpliwości, że powyższy przepis nie przewiduje możliwości działania organu w formie innej niż decyzja. Z osnowy i uzasadnienia aktu jednoznacznie wynika na skutek, jakiego środka zaskarżenia został on podjęty, czego dotyczy (jest wynikiem oceny zdolności skarżącego do wszczęcia postępowania nadzorczego), że odnosi się do kwestionowanej przez skarżącego decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 kpa, który to przepis również nie przewiduje innej formy prawnej działania organu niż decyzja. Także z pouczenia wynika wprost, że: "decyzja jest ostateczna". Należy ponadto zwrócić uwagę, że kontrolowany akt nie powołuje się na żadne przepisy odnoszące się do postanowień, np. art. 123, 134 kpa.

W ocenie Sądu niewłaściwie użyte słowo ,,postanowienie" zamiast ,,decyzja" w nazwie kontrolowanego aktu (który wbrew swej nazwie jest decyzją), nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia co do stosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Ten ostatni przepis stanowi podstawę do oceny interesu prawnego (art. 28 kpa) w żądaniu skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1997 r. Ponadto wadliwe słowo w nazwie kontrolowanego aktu, nie oznacza samo przez się, że z tego powodu akt jest dotknięty jedną z wad, o której mowa w art. 156 § 1 kpa oraz że narusza przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tylko błędna forma prawna działania organu polegająca na rozstrzygnięciu w drodze postanowienia, zamiast w drodze decyzji, oznaczałaby, że akt dotknięty byłby nieważnością. Jednakże taka sytuacja z powodów wyżej omówionych w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Zatem nie ma żadnych podstaw procesowych do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji tylko z tej przyczyny, że została błędnie nazwana postanowieniem.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została podjęta bez ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a także bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 157 § 3 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa).

Otóż przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na podstawie art. 7 kpa i przepisów szczegółowych można przyjąć, że przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mającej znaczenie prawne.

Określania faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Tak więc tylko pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa (por. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, 9 wyd. 2008, Art. 77 Nb 5 s. 413). Tym faktami w niniejszym postępowaniu nie są ani postępowania cywilne toczące się między skarżącym a [...] Spółdzielnią Mieszkaniową [...] oraz z Miasta W., ani postanowienie o zawieszenie postępowania przez Sąd Okręgowy w W. w sprawie z powództwa [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przeciwko skarżącemu o wydanie nieruchomości, ani ewentualne przyszłe roszczenia o zwrot nakładów.

Jak wyżej zaznaczono, celem postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenie normy prawa materialnego. W kontrolowanym postępowaniu wyjaśniającym chodziło wyłącznie o ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] grudnia 1997 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 zd.1 posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Tak więc tylko wskazanie przesłanek do zastosowania tej normy prawnej, mogło stanowić podstawę do skutecznego domagania się przez skarżącego wszczęcia postępowania nadzorczego.

W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego.

Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej uzasadnił swój interes prawny umową dzierżawy z 14 lipca 1995 r. oraz powództwem wytoczonym przeciwko skarżącemu przez Spółdzielnię [...] o wydanie nieruchomości, w którym powodowa spółdzielnia powołuje się na decyzję uwłaszczeniową.

W niniejszej sprawie ze skutecznym żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek strony może wystąpić tylko podmiot, który wykaże, iż to on, a nie uwłaszczona spółdzielnia, był posiadaczem gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz, że to wnioskodawcy, a nie gminie, przysługiwało w tym dniu prawo własności do nieruchomości, która została uwłaszczona. Są to przesłanki z art. art. 80 ust 2 zd.1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Także obecnie posiadany tytuł prawno- rzeczowy do nieruchomości mógłby mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego.

Tymczasem wnioskodawca na te przesłanki nawet się nie powoływał, a co istotniejsze w sposób oczywisty ich nie spełnia.

Ponad wszelką wątpliwość skarżący nie był posiadaczem spornych nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r., dopiero bowiem 14 lipca 1995 r. została zawarta umowa dzierżawy gruntu z Gminą W. ( umowa dzierżawy w aktach adm). Ponadto, jak trafnie wskazał organ nadzoru, w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji umowa dzierżawy już wygasła na skutek upływu terminu jej obowiązywania. Wprawdzie organ omawiając brak interesu prawnego skarżącego nie odniósł się wprost do przesłanek z art. 80 ust. 2 ustawy, jednakże to uchybienie również nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ wskazał, bowiem, że skarżący wprawdzie posiadał nieruchomość jako dzierżawca, lecz nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją uwłaszczeniową, a w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności umowa dzierżawy już wygasła, wobec czego skarżący nie może z niej wywodzić interesu prawnego żądając stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Organ nadzoru wskazał także, że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa skarżący może wywodzić jedynie z normy prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego interesu prawnego lub obowiązku oraz że treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej.

Toczące się pomiędzy skarżącym i Spółdzielnią [...] postępowanie o wydanie nieruchomości, które zostało zawieszone przez sąd powszechny, a także przyszłe rozliczenia z tytułu poniesionych nakładów nie dotyczą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 157§ 2 kpa. Nie wynikają bowiem z wyżej wskazanej normy prawa materialnego.

Jak przyjmuje NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (teza druga): "Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32).

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Nawet ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie stworzy dla skarżącego praw i obowiązków, które będzie mógł realizować co do nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej, a które wynikać będą z decyzji administracyjnej kreującej jego uprawnienia i obowiązki. Zważyć należy, że prawo użytkowania wieczystego spółdzielnia wywodzi nie tylko z decyzji uwłaszczeniowej, lecz także z zwartej w formie aktu notarialnego umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Skarżący, nie będący stroną umowy, nie może być skutecznie legitymowany czynnie w postępowaniach przed sądem powszechnym do wzruszenia aktu notarialnego. Nieskuteczne będzie też powództwo o ustalenie, czy spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym, gdyż jej prawa wynikają z tytułu prawnego jakim jest akt notarialny i ewentualnie dokonany na jego podstawie wpis do księgi wieczystej.

Nie można podzielić stanowiska skargi, że interes skarżącego wynika z rozliczeń w przedmiocie nakładów. Nie ma tu stanu niepewności prawnej. Skarżący wie, kto jest właścicielem nieruchomości i kto jej użytkownikiem wieczystym. Wie z kim zawierał umowę dzierżawy i bez trudu może ustalić, kto korzysta z nakładów przez niego poczynionych.

Wprawdzie organ nadzoru nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, jednakże ten brak nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, a ponadto, z przyczyn wyżej omówionych, nie była to okoliczność istotna dla ustalenia interesu prawnego. Organ prawidłowo omówił przesłanki z art. 28 kpa i art. 157 § 3 kpa i wyciągnął z nich właściwe wnioski. Dlatego zarzut, że nastąpiło naruszenie art. 107 § 3 kpa, które w ocenie skarżącego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, jest niezasadny.

Nie można podzielić zarzutu skargi, że organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a następnie go umorzyć, w sytuacji gdy jednostka wnosząca podanie nie wywodzi własnego interesu prawnego oraz gdy w wyniku złożonego procesu wykładni organ dojdzie do przekonania, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Z tej przyczyny powołane w skardze wyroki NSA nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż skarżący w sposób oczywisty nie ma przymiotu strony, o czym była mowa powyżej. Natomiast w powołanych w skardze orzeczeniach NSA były w tych kwestiach istotne wątpliwości.

Rozumienie przepisu art. 157 § 3 kpa, jakie prezentuje skarżący w istocie oznaczałoby, że przepis ten jest zbędny. Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie wszczęcie postępowania nadzorczego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność" (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, niepubl.; podobnie w wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, niepubl.). Można przyjąć, że przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ przeprowadza analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu postępowania, bądź też decyzją o odmowie wszczęcia. Tak też uczynił organ nadzoru i prawidłowo uznał, że skarżący nie ma przymiotu strony postępowania, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Wobec tego z przyczyn powyżej wskazanych niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 28 kpa w zw. 157 § 3 kpa.

Nie można też podzielić zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. art. 140 kpa. w zw. 77 §1 kpa i 107 § 3 kpa. Organ nadzoru nie ograniczył się do przedstawienia sprawozdania z dotychczasowego przebiegu postępowania, lecz w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia na podstawie art. 157 § 3 kpa i rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. Wynikiem tego rozpatrzenia było uchylenie własnej decyzji z 8 lutego 2008 r i orzeczenie co do istoty sprawy, co mieści się w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, w tym także wyżej powołanego przepisu, jest chybiony.

Zarzut skargi, że organ nadzoru obowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, nie uwzględnia faktu, że postępowanie zakończone kontrolowaną przez Sąd decyzją było zainicjowane wnioskiem skarżącego. W tym postępowaniu organ miał obowiązek badać przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania nadzorczego wyłącznie z tego wniosku. Jeżeli organ uznałby, że należy wszcząć postępowania z urzędu, to byłoby to już inne postępowanie (w nowej sprawie) niż niniejsze. Skarżący powołując się w uzasadnieniu skargi na tezę wyroku NSA z 6 X 1998 r. w sprawie IV S.A. 2338/97 Lex 43772 nie wziął pod uwagę rozstrzygnięcia wyroku i jego uzasadnienia. NSA oddalił bowiem skargę uznając, że skoro skarżący nie mieli przymiotu strony, to domaganie się przez nich stwierdzenia nieważności decyzji nie mogło skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego "na żądanie strony".

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w postępowaniu sądowym, gdyż dotyczyły one kwestii merytorycznych, które mogły by być badane dopiero po ewentualnym wszczęciu postępowania nadzorczego.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Dlatego z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec oddalenia skargi wniosek skarżącego o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2008 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej co do użytego słowa w nazwie aktu administracyjnego nie mógł być rozstrzygnięty, gdyż art. 135 ppsa dotyczy tylko orzeczeń uwzględniających skargę. Ponadto dla oceny prawidłowości decyzji z 31 marca 2008 r. postanowienie prostujące nie ma doniosłości prawnej z przyczyn wyżej omówionych.