Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 746/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. i I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 539/16 sprawie ze skargi J. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK746/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. G. i I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 1 października 2015 r. Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry, działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.199 z późn. zm. - u.p.z.p.) oraz § 174 Uchwały Nr XXXVI11/424/2013 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnych dzielnic miasta Tarnowskie Góry - Opatowce. Rybna. Strzybnica, Pniowiec, Sowice, części Lasowic na północ od ul. Częstochowskiej i terenów leśnych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 2361), ustalił dla J. G. i I.G., zam. przy ul. [...]. w T. G., opłatę w wysokości 16.485,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] położonej przy ul. [...] w T. G., spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] położonej przy ul. [...] w T. G., w związku z jej zbyciem przez małżonków G.. Fakt zbycia przedmiotowej nieruchomości za kwotę 150.000 zł potwierdza akt notarialny sporządzony w dniu 3 kwietnia 2015 r.

Dalej, organ wskazał przepisy stanowiące podstawę naliczenia i pobrania opłaty planistycznej oraz zasady jej wyliczania, podkreślając w szczególności to, że warunkiem ustalenia opłaty jest spełnienie dwu podstawowych przesłanek w postaci: wzrostu wartości nieruchomości pozostającym w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) oraz zbycia takiej nieruchomości przed upływem pięciu lat od wejścia w życie takiego planu (art. 37 ust. 4 w zw. 1 z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Natomiast podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest opinia w przedmiocie wartości nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, przez rzeczoznawcę majątkowego.

W myśl obowiązującego do 31 grudnia 2002r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowskie Góry, przyjętego przez Radę Miejską w Tarnowskich Górach uchwałą z dnia 21.04.1993 r. nr XLIX/400/93 (Dz. Urz. woj. Kat. nr 9 z 1993 poz. 69), działka nr [...], położona przy ul. [...] w T. G., była przeznaczona pod tereny łąk i pastwisk - symbol G17 RZ. Od dnia 1 stycznia 2003 r. dla wskazanej działki brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od dnia 13 kwietnia 2013 r. w terenie gdzie położone są przedmiotowe działki, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnych dzielnic miasta Tarnowskie Góry - Opatowice, Rybna, Strzybnica, Pniowiec, Sowice, części Lasowic na północ od ul. Częstochowskiej i terenów leśnych przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach Nr XXXVIII/424/2013 z dnia 27 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 2361).

W aktualnym planie miejscowym, działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, obejmującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi opieki zdrowotnej, społecznej, przedszkolnej, żłobki, a także usługi handlu detalicznego, obiekty biurowe - symbol ustalenia planu 1P-MNUI oraz w niewielkiej części pod tereny rolnicze - symbol ustalenia planu 5P-RI. Brak jest tożsamości ustaleń planu obowiązującego do 31 grudnia 2002 r. z planem obecnie obowiązującym, w związku z tym nieruchomość podlega trzykrotnej wycenie: w warunkach planu, który obowiązywał do 2002 r., faktycznego sposobu wykorzystania oraz w warunkach obowiązującego planu miejscowego.

Stwierdzono, że wyceniana nieruchomość w dniu wejścia w życie nowego planu zagospodarowania stanowiła grunt rolny. Nie ma przy tym znaczenia, czy grunt ten był uprawiany czy odłogowany. O rolniczym przeznaczeniu nie decyduje to, czy faktycznie jest on uprawiany rolniczo, ale to czy wykorzystanie rolnicze tego terenu jest dopuszczalne, nawet jeżeli teren ten w rzeczywistości leży odłogiem. W sąsiedztwie działki wycenianej były usytuowane działki niezabudowane i łąki. Z danych stanowiących ewidencję podatkową będącą w posiadaniu organu wynika, że właściciel terenu był podatnikiem podatku rolnego od gruntu sklasyfikowanego jako użytki pastwiska, łąki. Ekofizjografia wykonana dla miasta Tarnowskie Góry wskazuje że, przedmiotowe tereny użytkowane były rolniczo.

W okresie braku planu miejscowego, w dniu 5 marca 2009 r. złożony został wniosek o warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku, a w szczególności o udokumentowanie prawnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Wniosek nie został uzupełniony, zatem podanie pozostało bez rozpatrzenia. Decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana, bowiem działka ówcześnie nie posiadała dostępu do drogi publicznej.

Jak wynika z operatu szacunkowego, wartość rynkowa nieruchomości gruntowej według stanu po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu miejscowego wynosi 149.488 zł. Oszacowana wartość rynkowa nieruchomości gruntowej według planu miejscowego obowiązującego do 31 grudnia 2002 r. wynosi 94.537 zł. Natomiast oszacowana wartość rynkowa nieruchomości gruntowej z uwzględnieniem faktycznego jej wykorzystania w okresie braku obowiązywania planu miejscowego wynosi to 94.537 zł.

W celu ustalenia wzrostu wartości do porównania zastosowano wartość rynkową nieruchomości według stanu po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu miejscowego oraz wartość rynkową nieruchomości według faktycznego jej wykorzystania, która jest tożsama z wartością rynkową nieruchomości według planu miejscowego obowiązującego do 31 grudnia 2002 r.

W wyniku przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości o 54.951 zł.

Stosownie do § 174 Uchwały Nr XXXVIII/424/2013 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnych dzielnic miasta Tarnowskie Góry wysokości stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30%, dla wszystkich terenów w granicach planu. Wobec tego wysokość opłaty planistycznej wynosi 16.485,30 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania J i I G Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymało w całości w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego stanowisko co do podstaw ustalenia opłaty, jak i wyliczenia jej wartości wynikającej z operatu szacunkowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podnieśli zarzut naruszenia art.36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w związku z czym istnieje uzasadniona podstawa naliczenia opłaty, art. 37 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego, jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości sprzedanej przez skarżących w sytuacji, gdy operat ma poważne wady, które nie pozwalają uznać go za wiarygodny dowód w sprawie stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej, przepisów rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przejawiające się w nie rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyliczenia wzrostu wartości działki w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy nieuwzględnieniu informacji skierowanej przez skarżącego odnośnie kwestionowanego podwyższenia wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w skardze podniesione zostały zarzuty natury procesowej, które wymagały rozpatrzenia w pierwszym rzędzie oraz zarzuty materialnoprawne, odnoszące się w istocie rzeczy do konsekwencji uchybień proceduralnych.

Zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, iż stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony ze względu na nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy, co przejawia się w bezkrytycznym przyjęciu wyliczenia wzrostu wartości działki w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym pojawił się także zarzut dotyczący braku wyjaśnienia skarżącym przesłanek, którymi kierował się organ.

W ocenie Sądu zarzut ten, jak wykazuje analiza operatu szacunkowego zawartego w aktach sprawy, nie znajduje uzasadnienia. Biegły w sposób zgodny z przepisami u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dokonał ustalenia wysokości opłaty planistycznej, co zostało poprzedzone ustaleniem wartości przedmiotowej nieruchomości w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed 31 grudnia 2002 r., po wygaśnięciu tego planu oraz po przyjęciu nowego planu miejscowego z dnia 27 lutego 2013 r.

Biegły zastosował właściwą metodologię – podejście porównawcze uwzględniające specyfikę działki (w szczególności: brak dostępu do drogi publicznej, położenie na obrzeżach miasta, rów melioracyjny), stosując współczynniki korygujące, jak i to, że po wejściu w życie nowego planu część działki jest przeznaczona pod zabudowę usługowo-mieszkaniową (odrębnie wyceniono część działki przeznaczonej do zabudowy i część stanowiącą grunt rolny).

Skarżącym, jak wynika ze skargi, a także z odwołania, chodzi przede wszystkim o to, aby uwzględnić budowlany charakter działki przed przyjęciem planu miejscowego. Zdaniem Sądu nie jest to możliwe, pomimo tego, iż zapewne uzyskaliby oni pozytywną decyzję o warunkach zabudowy w roku 2009 (przed wejściem w życie nowego planu) pod warunkiem przedłożenia dowodu potwierdzającego dostęp do drogi publicznej. Jednakowoż przy sporządzaniu operatu należało uwzględniać rzeczywisty sposób wykorzystania nieruchomości w tym okresie, a nie jedynie hipotetyczny.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut dotyczący niewyjaśnienia przesłanek ustalenia opłaty planistycznej. Wynikają one z operatu, do którego skarżący mieli dostęp. Świadczy o tym ich wniosek z dnia 22 września 2015 r. kierowany do organu, z żądaniem wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej Gmina zamierza obciążyć J.G. opłatą planistyczną (k. 19 akt administracyjnych) oraz wyjaśnienie Naczelnika Wydziału Architektury z dnia 25 września 2015 r. (k. 21 akt administracyjnych), a przede wszystkim przekazanie kopii operatu skarżącej w dniu 24 września 2015 r. (k 20 akt

administracyjnych). Wyjaśnienie tych przesłanek, bardzo szczegółowe, znajduje się także w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry z dnia 1 października 2015 r.

W świetle powyższych ustaleń nie mogą się ostać zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, w tym:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem zmiana planu zagospodarowania przestrzennego skutkowała wzrostem wartości nieruchomości, co uzasadniało naliczenia opłaty;

- art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a., skoro brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego. Tym samym mógł on stanowić wiarygodny dowód w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej;

- przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący nie wskazali, jakie przepisy tego aktu zostały naruszone, zaś ocena Sądu dokonana w tym zakresie nie wskazuje na jakiekolwiek uchybienia zawartym tam normom.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący reprezentowani przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, podnieśli zarzuty naruszenia:

1. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana wartości nieruchomości pozostaje w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 37 ust. 1 zd. 2 in fine u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zwrot "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości" pozostaje w związku z podmiotem właścicielskim, a nie samą charakterystyką nieruchomości;

3. § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 u.g.n., przejawiające się w bezpodstawnym uznaniu, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy nie porównał przynajmniej kilkunastu podobnych działek i posłużył się dla celów porównawczych w większości transakcjami sprzedaży działek o nieadekwatnych (niepodobnych) wielkościach,

4. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w wyniku której uznano, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości odpowiadał przeznaczeniu na tereny rolne, podczas gdy sposób ten wskazywał na przeznaczenie mieszkalne,

5. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, w wyniku której orzeczenie oparto na dowodzie z wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego nieuwzględniającego różnicy wartości pomiędzy stanem z dnia 31 grudnia 2002 r., tj. dnia utraty mocy przez plan zagospodarowania przestrzennego, a stanem z dnia poprzedzającego wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego,

6. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia nieuwzględnienia zarzutu z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego, nie odnosząc się przy tym do nieuwzględnienia w wycenie zmiany wartości nieruchomości w okresie od utraty ważności planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2002 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego,

7. art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie przez Sąd faktów powszechnie znanych, tj. zjawiska wzrostu wartości nieruchomości w okresie od utraty ważności planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2002 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego,

8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości odpowiadał przeznaczeniu na tereny rolne, podczas gdy sposób ten wskazywał na przeznaczenie mieszkalne,

9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry z dnia 1 października 2015 r. w przedmiocie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie naruszają prawa, pomimo ich oparcia na ustaleniach biegłego zawartych w operacie szacunkowym, przy zaniechaniu własnych ustaleń faktycznych przez organ wydający decyzję, mimo, iż biegły niewłaściwie wychwycił istotne cechy nieruchomości porównywanych (ich wielkość) z nieruchomością wycenianą.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., przy jednoczesnym uwzględnieniu zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych za obie instancje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jednocześnie skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, jednak zarzuty te nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, mimo że odnoszą się do naruszenia wielu przepisów prawa, sprowadzają się w zasadzie do trzech podstawowych kwestii:

po pierwsze, skarżący kasacyjnie podnoszą, że w operacie szacunkowym błędnie przyjęto, że przed uchwaleniem obowiązującego m.p.z.p. nieruchomość miała przeznaczenie rolne, a nie pod zabudowę mieszkaniową, na skutek czego przyjęto, że na skutek uchwalenia m.p.z.p. nastąpił wzrost wartości nieruchomości;

po drugie, skarżący kasacyjnie zarzucają nieuwzględnienie różnicy wartości nieruchomości między stanem z dnia utraty mocy przez plan miejscowy poprzednio obowiązujący a dniem poprzedzającym wejście w życie planu miejscowego aktualnie obowiązującego i pominięcie powszechnie znanego zjawiska wzrostu wartości nieruchomości;

po trzecie, skarżący kasacyjnie zarzucają bezpodstawne przyjęcie, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy nie porównał przynajmniej kilkunastu podobnych działek i posłużył się dla celów porównawczych w większości transakcjami sprzedaży działek o nieadekwatnych (niepodobnych) wielkościach.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowią art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do tych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty planistycznej jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zostały uregulowane w przepisach u.g.n., do których odsyła art. 37 ust. 11 u.p.z.p. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. To rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Stosownie do treści § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Powyższe przepisy dają podstawę do przyjęcia, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Podkreślenia jednak wymaga, iż należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jak wynika z akt sprawy, odwołujący się z tej możliwości nie skorzystali, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym przekonaniu o ich słuszności.

Odnosząc się do pierwszej z kwestii poruszanych w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z nowym m.p.z.p. sporna działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, obejmującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi opieki: zdrowotnej, społecznej, przedszkolnej, żłobki, a także usługi handlu detalicznego, obiekty biurowe - symbol ustalenia planu 1P-MNUI oraz w niewielkiej części pod tereny rolnicze - symbol ustalenia planu 5P-RI. W myśl m.p.z.p. obowiązującego do 31 grudnia 2002 r. działka była przeznaczona pod tereny łąk i pastwisk - symbol G17 RZ. Od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 12 kwietnia 2013 r. dla wskazanej działki brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skoro zatem stary plan miejscowy utracił moc z końcem 2003 r., zaś nowy plan miejscowy zaczął obowiązywać dopiero od dnia 13 kwietnia 2013 r., zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie, czy w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości i wzrost wartości powinno nastąpić w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie nowego planu miejscowego, który to sposób jest sporny.

Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 1378/11, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, jaki ma miejsce przed uchwaleniem planu należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Jeżeli na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i w odniesieniu do znajdującej się na tym terenie konkretnej działki gruntu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, nie wyklucza to uznania, że faktyczne przeznaczenie tej nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa. Dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego istotne znaczenie ma bowiem nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę choćby sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie już istnieje lub jest realizowana, czy też wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie była dopuszczalna. Jeżeli więc przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie – w istocie potwierdzające faktyczne przeznaczenie dotychczasowe – w rzeczywistości mogło nie mieć wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji uprawnione byłoby twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że twierdzenia skarżących kasacyjnie o "mieszkalnym" przeznaczeniu spornej nieruchomości są nieusprawiedliwione. Nieruchomość stanowiła porośnięty trawą nieużytek, a jak wskazano w operacie szacunkowym w najbliższym sąsiedztwie również nie było zabudowy mieszkaniowej, co przesądzić musi o braku takiego faktycznego użytkowania (a nawet przeznaczenia) nieruchomości i nie zmienia tego fakt bezskutecznego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji trafnie przyjęto w rozpoznawanej sprawie, że w nowym m.p.z.p. ustalono odmienne od faktycznego użytkowania przeznaczenie nieruchomości. Tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Odpowiedzi natomiast wymaga, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. zaowocowała wzrostem jej wartości. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał na podstawie operatu szacunkowego, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił, a do samego operatu szacunkowego zasadnie nie zgłosił zastrzeżeń. Nie są przy tym trafne zastrzeżenia zgłaszane przez autora skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim ponownie wyjaśnić należy, że wzrostem wartości nieruchomości jest różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej zadaniem rzeczoznawcy majątkowego nie było ustalenie wartości nieruchomości w poszczególnych datach w przedziale czasowym od roku 2002 do 2013 i analiza wzrostu cen rynkowych, lecz ustalenie, jaki wpływ na wartość nieruchomości miała zmiana przeznaczenia terenu, co - w pewnym uproszczeniu - wymagało porównania, jaką cenę w dacie zbycia można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby m.p.z.p. nie został uchwalony. Stąd też nie są zasadne zarzuty dotyczące nieuwzględnienia trendu w postaci wzrostu wartości nieruchomości między rokiem 2002 a 2013. Natomiast zauważyć należy, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy biorąc pod uwagę wybrane transakcje wyjaśnił, że nie dokonywał aktualizacji cen na dzień wyceny, ponieważ analiza danego sektora rynku w wybranym okresie wykazała brak występowania wyraźnego trendu czasowego. Powyższe czyni bezzasadnymi zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. Sformułowane dwa zarzuty naruszenia art. 106 § 5 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez dowolna ocenę dowodów są natomiast bezprzedmiotowe. Sąd I instancji nie stosował bowiem wymienionych przepisów. Mają one zastosowanie jedynie do postępowania przeprowadzonego przez sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika, by sąd I instancji przeprowadzał uzupełniające dowody z dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zastrzeżeń autora skargi kasacyjnej co do wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości do porównania. Rzeczoznawca przyjął kilkanaście transakcji z rynku nieruchomości, które to nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, a więc nie miały identycznych parametrów. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyr. NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2014/06). Jak wynika z powyższego, warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. Dlatego też osoba sporządzająca operat szacunkowy na potrzeby wyceny określiła, w jaki sposób dane cechy nieruchomości (podobne i różniące) mają wpływ na wartość, zastosowała współczynniki korygujące, co sprawia, że sposób sporządzenia operatu pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec powyższego nie znajdują usprawiedliwienia również zarzuty naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 16 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutu skargi należy stwierdzić, że fakt nie odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Jako że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.