Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 769/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 2 i art. 88b ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2349/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2349/06 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] znak [...] Dyrektor Generalny Urzędu Nadzoru Budowlanego poinformował [...] Spółkę z o.o. o wysokości kosztów ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej pawilonu wystawienniczego położonego na terenie [...] w K. w kwocie [...] zł , przesyłając w załączeniu fakturę oraz wskazując na konieczność przekazania w/w kwoty na rachunek Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego tytułem zwrotu poniesionych kosztów .

W dniu [...] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo [...] Spółki z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] .

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Dyrektora Generalnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowe pismo z dnia [...] nie stanowi decyzji. Jak wyjaśniono decyzją administracyjną jest akt administracyjny stanowiący objaw woli organu administracji publicznej o charakterze władczym , który kształtuje prawo i obowiązki jednostki w konkretnej sytuacji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Natomiast pismo to nie stanowi woli organu administracji publicznej gdyż wystosowane zostało do adresata przez Dyrektora Generalnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego , kierującego urzędem przy pomocy , którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ administracji publicznej wykonuje swoje zadania. Podniesiono więc , że Dyrektor Generalny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie jest organem administracji publicznej .

Ponadto zauważono , że przedmiotowe pismo nie zawiera składników , jakie powinna zawierać decyzja w trybie art. 107 §1 kpa ( podstawa prawna , rozstrzygnięcie , uzasadnienie , pouczenie o trybie weryfikacji ) co z kolei wynika z faktu , iż przepisy prawa materialnego tj. art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje wydania decyzji w kwestii wynikającej z przedmiotowego pisma z dnia [...]. Podkreślono , iż w trybie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na tej podstawie jest wynikiem oceny zdolności do działań w sprawie osoby wnoszącej żądanie , legitymacji strony , jak również wykazania tego , że nie istnieje decyzja , której ważność należy poddać . W tej sprawie organ uznał , że postępowanie nieważnościowe może się toczyć tylko w stosunku do decyzji lub postanowienia od którego przysługuje zażalenie (art. 126 kpa) , stąd też uznano , że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wobec pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ze względów przedmiotowych.

Decyzją z dnia [...] znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] poinformował zarządcę obiektu – [...] Sp. z o.o., o wysokości kosztów wykonanych ekspertyz niezbędnych do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej, zaistniałej w dniu [...] na terenie [...] w K. Pismo to, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, nie jest decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie zostało wydane przez organ administracji publicznej, zawiera ono jedynie informację o kosztach sporządzonej ekspertyzy, które obciążają Spółkę.

Oznacza to, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż nie jest to decyzja ani postanowienie, od którego przysługuje zażalenie.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdzono , że nie mogą one stanowić podstawy do uwzględnienia żądań w nim zawartych , albowiem są ponowieniem wcześniejszych żądań.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły [...] Sp. z o.o. zarzucając decyzji naruszenie:

art. 78 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na wydanie przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzji w sprawie, w której właściwym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ pierwszej instancji;

art. 88 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na wydanie przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego decyzji, pomimo, iż Główny Urząd jest powołany do pomocy przy wykonywaniu zadań przez organ, którym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego;

- rażące naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 kpa poprzez niezawarcie w decyzji następujących elementów: powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, pouczenia, w jakim trybie służy odwołanie;

- rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez wyłączenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

rażące naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

rażące naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób wyłączający pogłębienie zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

- rażące naruszenie art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania Spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

Ponadto w skardze zarzucono także naruszenie art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54 poz. 535 ze zm.) poprzez wyłączenie prawa Spółki do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego oraz naruszenie art. 84 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie na Spółkę ciężarów w sposób oraz w wysokości sprzecznej z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], ewentualnie jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezspornym jest to , że sankcja nieważności dotyczyć może decyzji, postanowień, od których służy zażalenie, a z mocy przepisów odrębnych także określonych czynności materialno-technicznych.

Przypomniano , iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administracji, podjęte w wyniku zastosowania normy prawa materialnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego, zakomunikowany stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materiainoprawnego, (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub części), bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji. Także pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje, elementy te to ;oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt; wskazanie adresata aktu; rozstrzygnięcie o istocie sprawy ;podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Odnosząc te uwagi do postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż pismo Dyrektora Generalnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kpa.

Wyjaśniono , że zgodnie z art. 78 § 2 Prawa budowlanego, właściwy organ nadzoru budowlanego może zlecić na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy.

Pismem z dnia [...] Dyrektor Generalny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, że koszt wykonania ekspertyz, niezbędnych do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej zaistniałej w dniu [...] na terenie [...] wynosi [...] zł . Wbrew twierdzeniom skargi jak uznano pismo to nie może być uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Podzielono więc stanowisko organu, iż nie zawiera ono nawet minimum elementów, które pozwalałyby na zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej.

Konkludując uznano , że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] organ prawidłowo wskazał, iż prowadzenie takiego postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego w formie decyzji.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu niewłaściwości organu orzekającego podkreślono, iż z uwagi na charakter zdarzenia stanowiącego katastrofę budowlaną ustawodawca w art. 77 Prawa budowlanego, dopuścił możliwość przejęcia prowadzenia postępowania wyjaśniającego przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Niezasadne są także zdaniem Sądu zarzuty naruszenia w prowadzonym postępowaniu art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa. bowiem organ w ogóle nie wszczął postępowania nieważnościowego. Wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania z wniosku strony zależy bowiem zawsze od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność.

[...] Sp. z o.o. wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne zastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego w tym w szczególności art. 156 § 1 k.p.a.

2. art. 141 § 4 ustawy procesowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez co w uzasadnieniu wyroku nie zawarto w koniecznym zakresie przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia;

Ponadto wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego , tj.

1. art. 78 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, iż zlecenie na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenia ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy, nie następuje w formie decyzji;

2. art. 88b ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, który jest powołany tylko i wyłącznie do pomocy przy wykonywaniu zadań przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie posiada legitymacji prawnej do wydawania decyzji administracyjnych może nałożyć na stronę postępowania obowiązek zwrotu kosztów wykonanych na zlecenie GINB kosztów ekspertyz.

3. art. 78 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji w sprawie, w której właściwym jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ pierwszej instancji;

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...], [...], ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów.

W motywach skargi kasacyjnej podano, że w toku prowadzonego postępowania skarżąca podniosła i wykazała naruszenie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne szeregu norm postępowania, m. in. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 84 Konstytucji RP. W szczególności zaś wskazała na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiącego, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Przypadek taki ma miejsce gdy np. decyzja zostanie podpisana przez osobę nie mającą upoważnienia do załatwiania spraw . Tym samym w przypadku próby nałożenia na stronę postępowania obowiązków przez podmiot nieuprawniony do wydawania decyzji administracyjnych zachodzi sytuacja wskazana w art. 156 § 1 pkt 1 kpa wymuszająca wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności dokumentu stanowiącego w opinii skarżącej decyzję.

Zdaniem skarżącego uznanie, iż pismo, którym administracja państwowa nakłada na obywatela obowiązek zapłaty wskazanej kwoty, ingeruje w sferę praw i obowiązków, nie stanowi decyzji administracyjnej jest zaprzeczeniem podstawowych zasad państwa prawa oraz zasady, iż sprawy w postępowaniu administracyjnym załatwiane są poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Posiadając odmienne w tej kwestii stanowisko i uznając, że nałożenie jakichkolwiek obowiązków winno odbywać się na drodze decyzji skarżąca Spółka uznaje, iż w przypadku dokumentu wydanego przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, jako iż jest decyzją, wydaną jednakże przez nieuprawniony do tego podmiot i z rażącymi naruszeniami prawa poprzez naruszenie art. 107 § 1 kpa., art. 10 § 1 kpa., art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz art. 9 kpa. winno było być przynajmniej wszczęte postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, czego nie uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i z czym zgodził się Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę Spółki naruszając poprzez to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy procesowej .

Wskazując na treść art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca Spółka podniosła , że w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu wyroku Sąd w ogóle nie odniósł się do kwestii naruszenia art. 86 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług ( Dz. U. Nr 54 poz.535 ze zm.) oraz art. 84 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Również sposób i zakres rozpatrzenia zarzutów skarżącej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jest nie do pogodzenia z obowiązkiem odniesienia się do całości zarzutów skarżącej Spółki i nie może ograniczać się do zawarcia ogólnikowych twierdzeń nie odnoszących się do stanu sprawy.

Wskazano również , iż rozważania sądu poczynione w odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącej, pozbawione są logicznej spójności, jak również stanowią wprost zaprzeczenie podstawowych zasad porządku prawnego. Kolejnym koniecznym elementem uzasadnienia wyroku, który został nienależycie przygotowany, jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można jednak mówić o rzetelnym przedstawieniu stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaniem strony ograniczył się bowiem wyłącznie do przytoczenia ogólnikowych informacji odnoszących się do stanu faktycznego, w całkowitym oderwaniu od całości sprawy, w szczególności zaś okoliczności związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji, co podnosiła Spółka. Ponadto w opisie stanu faktycznego Sąd celowo pomijał istotne dla sprawy elementy, tak aby móc dokonać jego obranej przez Sąd, a zarazem błędnej interpretacji prawnej. Ma to miejsce w szczególności na stronie 3, przedostatni akapit zaskarżonego orzeczenia, gdzie w opisie pisma z dnia [...] pomija się jednoznaczne żądanie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wpłaty wskazanej kwoty na jego konto, co stanowi oświadczenie woli będące fundamentalnym elementem decyzji administracyjnej. Mając na uwadze okoliczność, iż istotą prowadzonego obecnie postępowania są zastrzeżenia skarżącej Spółki w kwestii ingerencji w jej prawa i nakładania obowiązków z całkowitym wyłączeniem jej udziału w prowadzonym postępowaniu, z pominięciem głównych zasad postępowania administracyjnego pomijając najistotniejszy z elementów Sąd mógł przyjąć korzystną dla organu i naruszającą interesy Spółki, interpretację przepisów.

Opisując stan faktyczny jak zauważył skarżący Sąd pomija również wskazanie na podstawie jakiej decyzji lub też postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przejął prowadzenie postępowania zgodnie z art. 77 Prawa budowlanego, co stanowi istotną okoliczność dla przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. W świetle powyższego koniecznym jest uznanie, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nie do pogodzenia z zasadami postępowania sądowo-administracyjnego, wobec powyższego zaskarżony wyrok nie może zostać utrzymany w obrocie prawnym.

Ponadto podniesiono , iż w świetle normy art. 78 § 2 Prawa budowlanego w określonym stanie faktycznym, związanym z zaistnieniem katastrofy budowlanej, właściwemu powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego przysługują uprawnienia w zakresie zlecenia na koszt strony przeprowadzenia określonych działań. Bezspornym jest zatem, iż przepis ten wprost reguluje uprawnienia organu łączące się z ingerencją w prawa i obowiązki jednostki. Podkreślono, iż zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. istnieje domniemanie rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej, zwłaszcza jeśli rozstrzygnięcie organu administracji w jakikolwiek sposób kształtuje obowiązki lub prawa strony.

Za błędne uznano twierdzenie Sądu , jakoby "pismem z dnia [...] Dyrektor Generalny Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, że koszt wykonania ekspertyz, niezbędnych do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej (...) wynosi [...] zł". Powyższe twierdzenie zdaniem strony celowo pomija fakt, iż w dokumencie znajduje się również żądanie zapłaty tej kwoty. Na skutek tego pominięcia, uprawnionym stało się twierdzenie, iż pismo z dnia [...] nie jest decyzją, gdyż nie nakłada żadnych obowiązków na Spółkę i w żaden sposób nie ingeruje w jej interesy. Twierdzenie to zdaniem skarżącego staje się jednak bezpodstawne, jeśli przyjmiemy, iż przedmiotowe pismo mówi o podjęciu decyzji nakładającej pewne bliżej nieokreślone koszty na Spółkę. Tym samym można mówić wyłącznie o rozstrzygnięciu sprawy, organ władczo zadecydował, w ramach przyznanego mu imperium, o prawa i obowiązkach Spółki nakładając na nią określone obowiązki finansowe.

Wobec powyższego nieuprawnionym jest twierdzenie Sądu, iż decyzja GINB z dnia [...] nie jest decyzją administracyjną albowiem to prowadziłoby do wniosku, iż możliwa jest ingerencja w prawa i obowiązki strony postępowania przez organy administracji bez wydawania stosownej decyzji. Koniecznym jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W ścisłym związku z powyższą argumentacją zdaniem skarżącej Spółki pozostaje zarzut naruszenia art. 88b Prawa Budowlanego w zw. z art. 78 ust. 2 w zw. z art. 83 ust 1 Prawa budowlanego. Logiczną konsekwencją wyroku z dnia 12 lutego 2007 r. jest przyjęcie, iż Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, w imieniu którego działał Dyrektor Generalny jest uprawniony do ingerencji w prawa i obowiązki strony postępowania, może nałożyć na nią obowiązek zapłaty wskazanych przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego kwot. Stosownie do art. 88b Prawa budowlanego Główny Urząd Nadzoru Budowlanego został powołany do pomocy Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przy wykonywaniu jego zadań, jednakże nie jest organem administracji i nie posiada kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych i ingerencji w prawa i obowiązki obywateli, do czego uprawniony w zakresie prawa budowlanego upoważniony jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , zaś w sytuacjach określonych w art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego na mocy art. 83 ust 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Dodano ,że stosownie do art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego organ właściwy może zlecić na koszt właściciela sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub do ustalenia przyczyn katastrofy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zadania i kompetencje, o których mowa w art. 78 Prawa budowlanego należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego w świetle powyższego zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani tym bardziej Główny Urząd Nadzoru Budowlanego , nie był uprawniony do zlecenia, w trybie art. 78 Prawa budowlanego sporządzenia ekspertyzy mającej na celu ustalenie przyczyn zaistniałej katastrofy budowlanej bowiem zgodnie z art. 83 ust 1 Prawa Budowlanego, był nim powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, co również podkreśla treść art. 74 Prawa budowlanego w zw. z art. 83 ust 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy , iż postępowanie wyjaśniające w sprawie przyczyn i okoliczności powstania katastrofy budowlanej może przejąć do prowadzenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( art. 77 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ) , który musi być wcześniej o tej katastrofie powiadomiony przez organ właściwy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takiej sprawie ( art. 74 w związku z art. 76 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego).

Z dyspozycji art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego wynika , że organ , który przejął prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie przyczyn i okoliczności powstania katastrofy budowlanej , jeżeli jest to niezbędne do ustalenia przyczyn katastrofy może zlecić wykonanie ekspertyzy w tym przedmiocie.

Przejęcie postępowania w sprawie ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej przez organ wyższego stopnia tak jak w tej sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutkuje przede wszystkim powołaniem nowej komisji do spraw ustalenia przyczyn katastrofy. Przejęcie postępowania w sprawie wyjaśnienia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej nie wiąże się jednak z przejęciem postępowania administracyjnego w sprawie. Postępowanie administracyjne będzie zawsze prowadzone przez właściwy organ miejscowo i rzeczowo do orzekania w sprawie.

Tym samym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mając legitymację do wyjaśnienia przyczyn katastrofy budowlanej powiadomił stronę skarżącą pismem z dnia [...] o zleceniu na jej koszt ekspertyzy ustalającej przyczyny katastrofy budowlanej z dnia [...] a następnie pismem z dnia [...] o kosztach związanych ze sporządzeniem ekspertyzy ,zobowiązując jednocześnie do ich zapłacenia .

Strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie wniosła o stwierdzenie nieważności pisma z dnia [...] wywodząc , że jest to decyzja administracyjna i konsekwentnie podtrzymuje to stanowisko w skardze kasacyjnej.

Zatem kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest przedstawienie rozważań co do charakteru tego pisma. Niewątpliwie celem postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest wyjaśnienie przyczyn oraz okoliczności katastrofy budowlanej i samo to postępowanie w tak określonym zakresie nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jest to niewątpliwie postępowanie szczególne, które nie musi przecież kończyć się jakąkolwiek decyzją , natomiast może być w szczególności podstawą do skierowania wniosków do prokuratury lub ewentualnego wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym.

Tym samym mając na uwadze charakter postępowania w sprawie wyjaśnienia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej przesądzono w sprawie II OSK 768/07 , że pismo z dnia 10 lutego 2006 r. jest wyłącznie pismem informacyjnym.

Natomiast w odniesieniu do pisma z dnia [...] Nr [...] podpisanego przez Dyrektora Generalnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zauważyć należy , iż dotyczy ono zawiadomienia strony skarżącej o kosztach wykonania ekspertyzy w kwocie [...] zł i "prosi" się w nim adresata o pilne przekazanie wskazanej kwoty na rachunek Urzędu.

Ekspertyza w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej zlecana jest w drodze czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy z ekspertem na jej wykonanie (potwierdzają to również akta rozpoznawanej sprawy). Dlatego też należność z tego tytułu tj. wykonania tej umowy ma również charakter cywilnoprawny i tym samym po zapłaceniu kosztów wykonanej ekspertyzy biegłemu, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia okoliczności i przyczyn wystąpienia katastrofy budowlanej ma roszczenie o ich zwrot. Nie uznanie tego roszczenia przez podmiot , na koszt którego wykonano ekspertyzę sprawia , że właściwym do rozpatrzenia takiej sprawy będzie sąd cywilny. Tym samym kwestionowanie wysokości kwoty za wykonaną ekspertyzę w tej sprawie możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym, niedopuszczalne jest natomiast czynienie tego w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Ponadto mając na uwadze wskazany szczególny charakter postępowania w tej sprawie dotyczący wyłącznie ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej, nie można tym samym uznać , że należność za ekspertyzę to koszty postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził postępowania administracyjnego , w którym zmierzałby do konkretyzacji prawa poprzez nałożenie obowiązku lub przyznanie uprawnienia lecz ustalał przyczyny i okoliczności katastrofy budowlanej . Natomiast w myśl art. 262 § 1 pkt. 1 i 2 kpa stronę obciążają koszty postępowania , które wynikły z winy strony bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony , a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie, zatem koszty te wiążą się wyłącznie z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Postępowanie takie nie było prowadzone przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skoro należność za wykonaną ekspertyzę nie stanowi kosztów postępowania administracyjnego to istnienie domniemanie , że należności z tego tytułu mają charakter cywilny .

Niezależnie od powyższego podkreślić należy , iż żądanie zwrotu określonej należności , może mieć charakter czynności z zakresu administracji publicznej , zaskarżanej skargą do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowań przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Jednakże skarga w opisanym wyżej trybie możliwa byłaby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy gdyby dotyczyła żądania zwrotu opłaty publicznoprawnej lecz należność za wykonaną ekspertyzę w ramach tej sprawy nie ma takiego charakteru. Jak już wyżej zauważona żądanie zwrotu należności za wykonaną ekspertyzę w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma charakter opłaty cywilnej co uzasadnia w kwestiach spornych zaistnienie postępowania przed sądem powszechnym ( art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ).

Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 78 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię , że zlecenie na koszt zarządcy obiektu budowlanego sporządzenia ekspertyzy jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub ustalenia przyczyn katastrofy nie następuje w formie decyzji. Przy czym należy wskazać , iż ten zarzut odnoszony jest przede wszystkim do pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , które nie było przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie. Podobnie zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 78 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego jak i przepisu art. 88b ust. 1 w związku z art. 78 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego również nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydawał decyzji administracyjnej. Nie można również w kategoriach braku umocowania do wydawania decyzji oceniać pismo Dyrektora Generalnego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...], bowiem nie ma ono takiego charakteru. Brak także jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania , iż nałożenie na stronę obowiązku zwrotu kosztów wykonanej na zlecenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ekspertyzy dokonywane jest w drodze decyzji . W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za chybione .

Skoro przedmiotowe pismo z dnia [...] jest wyłącznie pismem informacyjnym to zasadnie na skutek wniosku strony skarżącej o stwierdzenie jego nieważności podjęto rozstrzygniecie w trybie art. 157 § 3 kpa. Stosownie do dyspozycji tego przepisu odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w tym przedmiocie jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony , wykazania tego , że nie istnieje decyzja , której ważność należy poddać ocenie .

W tej sprawie właśnie brak przesłanki przedmiotowej pozwolił organowi podjąć decyzję w trybie art. 157 § 3 kpa. Natomiast przypomnieć w tym miejscu należy ,że zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objęte są wszystkie decyzje administracyjne, postanowienia ,na które służy zażalenie (art. 126kpa) , postanowienia wydane na skutek zażalenia czy też zatwierdzone ugody .

Natomiast wniosek skarżącej Spółki dotyczący stwierdzenia nieważności odnosił się do pisma informacyjnego z dnia [...]. Niewątpliwie przesłanką odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania ,do której nie odnosi się instytucja nieważności a z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Zatem z powodu niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów przedmiotowych zasadnie podjęto zaskarżoną decyzję.

Dlatego też nie można uznać , iż z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy procesowej wydano zaskarżony wyrok .

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej Sąd przyjmując tę podstawę uwzględnienia skargi stwierdza inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tego przepisu obowiązków organu lub uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenie jednakże nie zaistniało w rozpoznawanej sprawie stąd też prawidłowo oddalono skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy procesowej .

Nieusprawiedliwiony pozostaje również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy procesowej , który określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu . Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw .

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie wszystkie niezbędne aspekty sprawy , w których są wątpliwości.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika , że sąd przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Uzasadnienie to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy procesowej i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po pełnej analizie akt sprawy oraz że wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione . To , że Sąd pierwszej instancji nie wskazał w części opisowej na pełną treść pisma informacyjnego z dnia [...], czy też nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej , naruszenia przez organ ustawy o podatku od towarów i usług w okolicznościach tej sprawy nie może wpłynąć na wyżej wyrażony pogląd , skoro okoliczności te w żaden sposób nie mogły wpłynąć na prawidłowość wydanego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wówczas uzasadniony gdy wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast uchybienia wyżej wskazane nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy . Niezależnie od powyższego podnieść należy , że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze jeżeli argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności ( porównaj wyrok NSA z dnia 13 III 2007 r. sygn. akt II GSK 326/06 niepublikowany ).

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji wbrew wywodom skargi kasacyjnej prawidłowo wskazał również w motywach zaskarżonego wyroku , iż zarzuty naruszenia przepisów kpa podniesione w skardze do Sądu pierwszej instancji nie mogły być uwzględnione , skoro oceniane było rozstrzygniecie podjęte w trybie art. 157 § 3 kpa.

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy , iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .