Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 21/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 93 i art. 142 ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 768/08 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej pośrednika pracy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej pośrednika pracy − uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] lutego 2008 r. E. S. skierowała do Wojewody [...] wniosek o nadanie licencji zawodowej pośrednika pracy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił nadania wnioskodawczyni licencji zawodowej pośrednika pracy na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Organ wskazał, że E. S. na dzień składania wniosku o nadanie licencji zawodowej pośrednika pracy nie udokumentowała – stosownie do przepisu art. 92 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – posiadania co najmniej 12 miesięcznego stażu pracy na stanowisku pośrednika pracy - stażysty. Organ wyjaśnił, że w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego posiadanie wieloletniego stażu pracy i znajomość zagadnień z zakresu pośrednictwa pracy nie są wystarczającym argumentem dla przyznania licencji zawodowej.

Orzekając w sprawie Sąd uznał, że Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] naruszył przepis art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 2 i art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że z art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osoby zatrudnione w urzędach pracy lub ochotniczych hufcach pracy w dniu wejścia w życie ustawy, jeżeli przez okres co najmniej 12 miesięcy były zatrudnione na stanowiskach pośrednika pracy lub wykonujące zadania w zakresie pośrednictwa pracy, z dniem wejścia w życie ustawy stają się z mocy prawa pośrednikami pracy, o których mowa w art. 92 ust. 2. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych.

W ocenie Sądu bez względu na datę wydania w tym zakresie aktu, uzyskanie licencji zawodowej pośrednika pracy następuje z dniem 1 maja 2004 r. Właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie jest wojewoda.

Sąd stwierdził, że organ winien najpierw wyjaśnić, czy skarżąca uzyskała licencję zawodową pośrednika pracy z mocy samego prawa na podstawie art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli organowi na ewentualne badanie spełnienia przez skarżącą warunków do uzyskania licencji zawodowej pośrednika pracy w trybie art. 92 ust. 2 tej ustawy.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. oraz art. 138 k.p.a. przez przyjęcie błędnej wykładni art. 92, art. 93 i art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydając decyzję o utrzymaniu decyzji Wojewody [...] odmawiającej E. S. nadania licencji zawodowej pośrednika pracy, opierał się na przepisach prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji tj. [...] marca 2008 r. W związku z niejednorodnym nazewnictwem stanowisk, na których w owym czasie, tj. przed wejściem w życie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zatrudniani byli pracownicy urzędów pracy i ochotniczych hufców pracy wykonujący zadania w zakresie pośrednictwa pracy, ustawodawca w rozdziale "Przepisy przejściowe", określił szeroko kto może ubiegać się o licencję zawodową pośrednika pracy. Zgodnie z art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoby zatrudnione w urzędach pracy lub ochotniczych hufcach pracy w dniu wejścia w życie ustawy, jeżeli przez okres co najmniej 12 miesięcy były zatrudnione na stanowiskach pośrednika pracy lub wykonywały zadania w zakresie pośrednictwa pracy, z dniem wejścia w życie ustawy stały się z mocy prawa pośrednikami pracy, o których mowa w art. 92 ust. 2 ustawy.

Organ wskazał, że ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366), która weszła w życie 1 listopada 2005 r. wprowadziła jednak zmiany w przepisie art. 92 ust. 2 pkt 4. Według zmienionego przepisu pośrednikiem pracy mogła zostać osoba, która m.in. wykonywała zadania w zakresie pośrednictwa pracy przez okres co najmniej 12 miesięcy w publicznych służbach zatrudnienia.

Kolejna zmiana w treści art. 92 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), która weszła w życie w dniu 26 października 2007 r., polegała na tym, że o nadanie licencji zawodowej pośrednika pracy mogła ubiegać się jedynie osoba, która wykonywała zadania na stanowisku pośrednika pracy - stażysty, w zakresie pośrednictwa pracy przez okres co najmniej 12 miesięcy w publicznych służbach zatrudnienia.

W ocenie organu zbyt daleko idącym jest twierdzenie Sądu I instancji, iż przepis art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest samodzielną podstawą do wydawania decyzji administracyjnych i pozwalał na zakwalifikowanie decyzji administracyjnych, wydawanych na jego podstawie, jako decyzji deklaratoryjnych.

Organ stwierdził, że gdyby decyzja o nadaniu licencji zawodowej pośrednika pracy miała wyłącznie charakter deklaratoryjny stanowiłaby ona jedynie rodzaj powiadomienia. Tymczasem dopiero wydanie decyzji o nadaniu licencji zawodowej pośrednika pracy stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danej osoby powstały skutki określone w art. 92 oraz art. 93 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W decyzji takiej tkwi niewątpliwie element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa i stanowi podstawę do wykonywania określonych prac.

Organ stwierdził, że E. S. w dniu składania wniosku o nadanie licencji zawodowej pośrednika pracy, tj. 6 lutego 2008 r. nie mogła udowodnić posiadania 12 miesięcznego stażu pracy na stanowisku pośrednika pracy - stażysty. Z zaświadczenia z dnia 22 stycznia 2008 r. wydanego przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nr [...] w Ł., dołączonego do wniosku o nadanie licencji zawodowej pośrednika pracy oraz do odwołania od decyzji odmownej wydanej przez organ I instancji, wynikało iż E. S. była zatrudniona na stanowisku starszego pośrednika pracy w okresie [...] lipca 1996 r. – [...] listopada 2000 r., a na stanowisku pośrednika pracy - stażysty dopiero od dnia [...] stycznia 2008 r. Zaświadczenie to jasno więc wskazuje, iż w dniu wejścia w życie obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy E. S. ani nie była zatrudniona na stanowisku pośrednika pracy ani nie wykonywała zadań z zakresu pośrednictwa pracy co najmniej przez okres 12 miesięcy na stanowisku pośrednika pracy - stażysty. Zdaniem organu przepis art. 142 ust. 4 nie miał tu zastosowania.

Ponadto organ zaznaczył, że E. S. warunek zawarty w obecnie obowiązującym przepisie art. 92 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy spełni w dniu 1 stycznia 2009 r. i wtedy będzie mogła wystąpić do Wojewody [...] z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej pośrednika pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że nie spełnia ona wymogów formalnych przewidzianych dla tego środka zaskarżenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano jakie warunki musi spełniać skarga kasacyjna. M.in. w wyroku tutejszej Izby z dnia 23 maja 2006r. w sprawie II GSK 18/06 (LEX nr 236385) zostało wskazane, że: "Skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw, ale także ich uzasadnienie. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jest - poza przytoczeniem naruszonego przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie i jak, zdaniem skarżącego, powinien on być rozumiany i stosowany. Koniecznym natomiast elementem uzasadnienia drugiej podstawy z art. 174 pkt 2 jest wskazanie, które przepisy - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy."

Przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. W skardze tej powołano obie podstawy kasacyjne wskazując łącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie błędnej wykładni art. 92, art. 93 i art. 142 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn.zm.). Tak więc nie wiadomo, które z tych przepisów miałyby być naruszone w ramach której z podstaw kasacyjnych, a także czy sposób i forma ich naruszenia odpowiada przesłankom różnie określonym dla każdej z wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych.

Już zatem choćby z tych względów wniesiona skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.

Nadmienić jednocześnie należy, że również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie niweluje wskazanych wyżej uchybień. W uzasadnieniu tym np. w ogóle nie zostało przedstawione, na czym miałoby polegać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie zawarte w tej części rozważania dotyczą bowiem jedynie art. 92, art. 93 i art. 142 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Przedmiotowe rozważania również nie spełniają wprowadzonych przez ustawodawcę wymogów. Przyjmując, na podstawie sposobu sformułowania postawionego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, że zmierzają one do wykazania naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię należy zauważyć, że w takiej sytuacji skarżący powinien wskazać na czym polega błąd w interpretacji danego przepisu przez Sąd. Tymczasem strona skarżąca jedynie przedstawia własny sposób rozumienia tych przepisów, nie wskazując na czym miałby polegać błąd Sądu, prócz tego, że inaczej on interpretuje te przepisy niż strona skarżąca. Z tego względu należy przypomnieć, że odmienna od wykładni strony lub organu wykładnia dokonana przez Sąd nie uzasadnia uwzględnienia zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej, albowiem musi to być wykładnia błędna, a nie odmienna od tej, jaką przedstawia strona lub organ.

Na marginesie jedynie, w kontekście expressis verbis nie podniesionego zarzutu błędnego zastosowania art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należy przy tym zauważyć, że zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (które Naczelny Sąd Administracyjny podziela) organ winien najpierw wyjaśnić, czy strona uzyskała licencję zawodową pośrednika pracy z mocy samego prawa na podstawie art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli organowi ewentualnie badać spełnienie przez wymienioną warunków do uzyskania licencji zawodowej pośrednika pracy w trybie art. 92 ust. 2 tej ustawy.

Wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w skarżonym wyroku jest logiczną konsekwencją jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości brzmienia art. 142 ust. 4 przedmiotowej ustawy, który wprost stanowi, że: "Osoby zatrudnione w urzędach pracy lub ochotniczych hufcach pracy w dniu wejścia w życie ustawy, jeżeli przez okres co najmniej 12 miesięcy były zatrudnione na stanowiskach pośrednika pracy lub wykonujące zadania w zakresie pośrednictwa pracy, z dniem wejścia w życie ustawy stają się z mocy prawa pośrednikami pracy, o których mowa w art. 92 ust. 2". Jeżeli więc ktoś w dniu 1 czerwca 2004 r. (wejście w życie ustawy) był zatrudniony w urzędzie pracy lub ochotniczym hufcu pracy i jeżeli przez okres co najmniej 12 miesięcy był zatrudniony na stanowisku pośrednika pracy lub wykonywał zadania w zakresie pośrednictwa pracy, to z tym dniem stawał się z mocy samego prawa pośrednikiem pracy, o którym mowa w art. 92 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jako logiczne i oczywiste należy zatem przyjąć, że do osoby takiej nie może mieć wprost zastosowania wymóg z art. 92 ust. 2 tej ustawy, gdyż przepis ten ma zastosowanie do osób, które jeszcze nie są pośrednikami pracy, a nie do osób, które w dniu 1 czerwca 2004 r. już stały się pośrednikami pracy z mocy samego prawa.

Z tych względów, opierając się na dosłownym i jednoznacznym brzmieniu przepisów rangi ustawowej, nie można podzielić zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu, jakoby przepis art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy "był niejako uzupełnieniem dla art. 92" tej ustawy. Wręcz przeciwnie. Z art. 142 ust. 2 jasno wynika, że jeżeli już ktoś z mocy prawa stał się w dniu 1 czerwca 2004 r. pośrednikiem pracy, to bezprzedmiotowym jest przyznawanie mu ponownie tych samych uprawnień po tej dacie. Tak więc słusznie, uchylając decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że celem załatwienia sprawy organ (przede wszystkim organ I instancji) powinien rozważyć, czy wydać decyzję deklaratoryjną o nabyciu uprawnień zawodowych z mocy samego prawa w dniu 1 czerwca 2004 r., czy też decyzję konstytutywną o przyznaniu licencji.

Na marginesie powyższych rozważań nie można nie zauważyć, że sposób zredagowania art. 142 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazuje, iż przepis ten przyznaje uprawnienia pośrednika pracy osobom, które w dniu wejścia w życie tej ustawy były zatrudnione na jakimkolwiek stanowisku w urzędzie pracy lub ochotniczych hufcach pracy i przed tym dniem przez okres 12 miesięcy (bez precyzowania okresu i ewentualnego wymogu ciągłości) były zatrudnione na stanowiskach pośrednika pracy lub wykonywały zadania w zakresie pośrednictwa pracy; już przez to, z dniem wejścia w życie tego aktu prawnego, z mocy samego prawa, osoby te stawały się pośrednikami pracy, "o których mowa w art. 92 ust. 2". Być może bardziej racjonalne byłoby wprowadzenie węższych kryteriów, jak np. wymóg bycia zatrudnionym w tym charakterze w dniu wejścia w życie tej ustawy i wcześniejsza ciągłość tego zatrudnienia przez okres roku. Być może też takie intencje legły u podłoża przedmiotowej regulacji, jednakże organy i sądy wiąże faktyczny sposób sformułowania przepisu, tym bardziej gdy – tak jak w tym przypadku – ustalenie jego znaczenia na podstawie reguł językowych nie budzi wątpliwości. Natomiast zastępowanie niebudzącego wątpliwości rzeczywistego brzmienia przepisu domniemaniem sprzecznego z jego faktyczną treścią ratio legis ustawodawcy nie może znaleźć uzasadnienia w warunkach demokratycznego państwa prawnego. W szczególności gdy dany przepis wywołał już bezpośrednie skutki prawne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.