Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 90/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2017 r. [omyłkowo określoną w treści decyzji SKO jako wydaną "[...] lutego 2017 r." – uw. Sądu] nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] października 2016 r. o warunkach zabudowy (zwanej też dalej w skrócie "Decyzją WZ").

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta P. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił uchylenia Decyzji WZ ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w P. przy ulicy [...].

Z treścią tej decyzji nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy [...] (zwana też dalej "Wspólnotą" lub "Skarżącą"), która w swym odwołaniu wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wspólnota zarzuciła temu organowi naruszenie przepisów materialnych, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z naruszeniem dyspozycji przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "rozporządzenie MI"). W szczególności Skarżąca zarzuciła, że nieprawidłowo został określony parametr planowanej wysokości nadbudowy, bowiem został on określony jako maksymalny. Dodatkowo zarzuciła, iż przeprowadzona w tej sprawie analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa, a to zwłaszcza w części dotyczącej ochrony interesów osób trzecich, W ocenie Skarżącej realizacja inwestycji przyczyni się zwłaszcza do naruszenia interesu osób trzecich.

Utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję Prezydenta [...] – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r. – SKO wyjaśniło, że decyzja organu I instancji zapadła po wznowieniu, postanowieniem Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją WZ.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji – przywoławszy treść przepisów normujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy – wskazał, że wbrew twierdzeniu Skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora. SKO podkreśliło, iż w toku postępowania przed organem I instancji, poprzedzającym wydanie Decyzji WZ, sporządzona została zarówno analiza graficzna w postaci mapy oraz analiza urbanistyczna tekstowa, a także wyniki analizy. Wymienione dokumenty, zgodnie z dyspozycją rozporządzenia MI, zostały dołączone do ww. decyzji. Na potrzeby analizy organ I instancji wyznaczył obszar o minimalnej wielkości, przyjmując, że jest to wielkość wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej, obejmującej – jak wynika z przedłożonych akt sprawy – obszar tworzący urbanistyczną całość, obejmujący działki zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej śródmiejskiej. Organ I instancji opisał parametry zabudowy z obszaru analizowanego, uzgodnił inwestycję z organami właściwymi, uznał na tej podstawie, iż nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, i to w sytuacji, gdy planowana nadbudowa nie narusza przepisów odrębnych.

Dalej SKO wskazało, iż nie bez znaczenia jest także okoliczność, że planowana inwestycja pozostaje bez wpływu na parametry, bowiem planowana nadbudowa nie wpływa na ich zmianę, budynek wielorodzinny będzie nadbudowany, przy czym można nadbudować maksymalnie dwie kondygnacje do wysokości budynku wynoszącej 18 m. W ocenie SKO tak określony parametr na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia MI nie pozostawia wątpliwości. Zarzut Skarżącej, iż parametr ten nie jest określony jednoznacznie przez użycie sformułowania, że dopuszcza się wysokość maksymalnie 18 m do górnej krawędzi dachu, jest – według SKO – chybiony, bowiem organ I instancji określił, do jakiej wysokości może nastąpić nadbudowa budynku; wysokość ta może ulec zmniejszeniu na etapie projektowania inwestycji i oceny projektu pod względem zgodności z przepisami technicznymi. Organ ten wyjaśnił ponadto Skarżącej w toku postępowania, że ocena wpływu planowanej inwestycji na mieszkania z budynku sąsiedniego wielorodzinnego, w tym dopływ światła słonecznego, zostanie dokonana na dalszym etapie postępowania, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej; oceny takiej nie można dokonać na etapie ustalania warunków zabudowy.

Ponadto SKO zwróciło uwagę, że wbrew zarzutom skarżącej Wspólnoty, Decyzja WZ nie narusza interesów osób trzecich oraz że Skarżąca, oprócz obawy, iż planowana inwestycja może ewentualnie zakłócić walory estetyczne i funkcjonalnie balkonów w kamienicy przy ul. [...], nie wskazuje na ewentualne, znacznie istotniejsze, naruszenie interesu prawnego. Tymczasem, jak przypomniało SKO, ochrona praw osób trzecich dokonuje się w oparciu o przepis art. 5 ustawy - Prawo budowlane, a więc następuje na dalszym etapie postępowania administracyjnego. Podobnie obawy Skarżącej co do spadku wartości jej nieruchomości są – zdaniem organu II instancji – wyrazem subiektywnej oceny; potencjalne obniżenie wartości nieruchomości nie mieści się w zakresie ochrony praw osób trzecich, nie jest to bowiem interes prawny, lecz faktyczny.

W związku z powyższym SKO stwierdziło, iż podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta [...], że skarżąca Wspólnota nie wykazała w tej sprawie jakiegokolwiek realnego, konkretnego i bezpośredniego naruszenia jej interesu prawnego. Ponadto, w ocenie organu II instancji, planowana inwestycja: nie jest sprzeczna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy, zgodna jest z zasadą dobrego sąsiedztwa, realizowana ma być w obszarze zabudowy śródmiejskiej i jest tożsama z istniejącą w badanym obszarze. Poza tym, w ocenie SKO, w toku postępowania organ I instancji zachował się zgodnie z przepisami prawa procesowego.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ulicy [...], reprezentowana przez ad M.. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione określone w jego hipotezie warunki dla wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

2) prawa materialnego art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – nieuwzględnienie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazywać powinna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób jednoznaczny, nie dopuszczający różnych interpretacji;

3) art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo jej oczywistej niesłuszności i braku uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia,

pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota powtórzyła argument, że analiza architektoniczno-urbanistyczna, na której została oparta Decyzja WZ, nie spełnia norm przewidzianych prawem, w szczególności w części dotyczącej potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji w stosunku do osób trzecich. Ponadto podniosła, że kontrolowana decyzja zawiera niedookreślone rozstrzygnięcie w odniesieniu do wysokości planowanej inwestycji i że stanu tego nie usuwa wskazanie w uzasadnieniu: "wysokość ta może ulec zmniejszeniu, na etapie projektowania inwestycji i oceny projektu pod względem zgodności z przepisami technicznymi", ale przeciwnie – takie rozstrzygnięcie wątpliwości te wzmacnia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody skargi oraz podkreślił, że w Decyzji WZ niedostatecznie zbadano wpływ planowanej inwestycji na wartość nieruchomości Skarżącej. Uczestnik postępowania T. N. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017 r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

Przywołane decyzji zapadły w wyniku wznowienia – na wniosek Skarżącej, która powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") – postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] października 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy ("Decyzją WZ"). Dla porządku należy odnotować, że Decyzja WZ, wydana pierwotnie na rzecz M. P. oraz uzupełniona postanowieniem Prezydenta [...] z [...] października 2016 r., została następnie przeniesiona, decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r., na rzecz T. N..

Od razu należy wyjaśnić, że wbrew mylącym sfomułowaniom zawartym w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji:

i) organu I instancji – że Wspólnota "nie wykazała jakiegokolwiek realnego, konkretnego i bezpośredniego interesu prawnego w tej sprawie" (s. 2),

ii) organu II instancji – że organ ten "podziela pogląd [...] iż skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] [...] nie wykazała w tej sprawie jakiegokolwiek realnego, konkretnego i bezpośredniego naruszenia jej interesu prawnego" (s. 8)

– mogących sugerować, że ww. Wspólnota nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ, a w konsekwencji, że nie doszło w tym postępowaniu do zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że:

- skarżąca Wspólnota, której nieruchomość (działka nr [...]) sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji (działką nr [...]), miała w związku z tym interes prawny (czego nie należy utożsamiać z "naruszeniem" interesu), legitymujący Wspólnotę do udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ. Godzi się zauważyć, że legitymacja ta nie była dotychczas przez Prezydenta [...] kwestionowana, o czym świadczy zwłaszcza wykaz stron postępowania zakończonego ww. decyzją, obejmujący od początku także Wspólnotę (zob. k. 20v. akt adm. I inst.);

- skarżąca Wspólnota bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją WZ, gdyż doręczenia dla niej w tym postępowaniu były wadliwe, jako dokonywane na adres inny niż adres reprezentującego ją zarządcy – co zostało trafnie stwierdzone w postanowieniu Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. o wznowieniu postępowania.

Wobec tego należy uznać, że w toku postępowania zakończonego Decyzją WZ doszło do naruszenia przepisów postępowania, związanego z niezapewnieniem Wspólnocie należnego udziału w tym postępowaniu – tj. do wystąpienia podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organy obu instancji mimo to odmówiły uchylenia Decyzji WZ, wskazując, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a w szczególności zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oraz że w trakcie tego postępowania sporządzono prawidłową analizą urbanistyczną, w oparciu o którą następnie wydano ww. decyzję.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń wskazać należy, iż w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku określonego w pkt 1 – że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu" (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI"). Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz, oczywiście, pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że w sprawie zakończonej Decyzją WZ prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany, a następnie w sposób należyty przeprowadzono analizę, której wyniki pozwalały na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.

Przechodząc do oceny ustalonych w ww. sprawie warunków zabudowy, wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dalej też w skrócie jako "decyzja w.z.") możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., tj.: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika – i nie jest to także kwestionowane przez stronę skarżącą – że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2–4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto w niniejszej sprawie nie może być wątpliwości – zwłaszcza, jeśli się weźmie pod uwagę, że mamy w tym przypadku do czynienia wyłącznie z planowaną nadbudową – iż spełniona została także przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy (pkt 1), która to funkcja de facto nie uległa zmianie. Siłą rzeczy zmianie nie uległy również takie parametry, jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej (§ 4, § 5 oraz § 6 rozporządzenia MI).

Parametrem, który miałby ulec zmianie – i co w rzeczywistości stanowi główną oś sporu w niniejszej sprawie – jest planowana wysokość nadbudowanego budynku, a ściślej: sposób jej określenia w Decyzji WZ.

Odnosząc się do powyższego, należy wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z § 7 rozporządzenia MI, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Skarżąca, stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania cytowanego § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, podniosła, że organ – ustalając w Decyzji WZ "możliwość nadbudowy budynku o dwie kondygnacje, to jest maksymalnie do 18 m od poziomu terenu do górnej krawędzi dachu" – określił parametr "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" w sposób błędny. W ocenie autora skargi powyższy parametr powinien zostać ustalony jednoznacznie, a nie wyłącznie poprzez określenie jego maksymalnej wartości.

Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny, i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji w.z. parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego parametry nowej zabudowy określone w decyzji w.z. nie muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań, NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 rozporządzenia MI nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny.

Podzielając co do zasady przywołane stanowisko NSA, Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Z tej perspektywy nie do zaakceptowania byłoby natomiast określenie parametru w sposób niekonkretny, jedynie przybliżony, np. z użyciem przysłówka "około". Takie określenie, ze swej istoty nieostre (termin "około" znaczy wszak tyle, co: "w przybliżeniu", "mniej więcej" itp. – por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), mogłoby bowiem nastręczać istotnych trudności w ustaleniu czytelnych ram tak określonego parametru w sytuacjach granicznych, a przez to stać się źródłem niepożądanych wątpliwości, a nawet sporów, na kolejnym etapie procedury inwestycyjnej, tj. przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ określając wysokość budynku poprzez wyznaczenie wyłącznie jego maksymalnej wysokości – mając na względzie, że minimalna wartość tego parametru wynika z istniejącej już zabudowy (która ma zostać nadbudowana) – nie naruszył wyżej wskazanych przepisów prawa. Przy dokonywaniu oceny Decyzji WZ nie może bowiem uchodzić uwadze, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest każdorazowo konkretne zamierzenie inwestycyjne, którym w tym przypadku jest nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego.

W niniejszej sprawie Sąd ponadto zauważył, że analiza i jej wyniki nie dają jednoznacznej odpowiedzi, jaka jest dokładna wysokość budynków w obszarze analizowanym, a zwłaszcza na działkach sąsiednich. Jednakże w tym przypadku należy mieć na względzie – co wynika z analizy urbanistycznej, jak również z dokumentacji przedstawionej przez inwestora – że planowana nadbudowa nie przewyższy wysokości budynku po drugiej stronie granicy działki. Nadbudowa budynku spowoduje jedynie, iż wysokością zbliży się on do wysokości budynku sąsiadującego. Jak wynika z akt sprawy, na tyłach planowanej nadbudowy znajduje się budynek przy ul. [...] o 5 kondygnacjach (podobnie budynek przy ul. [...]). Zatem dobudowanie do istniejących 3 kondygnacji kolejnych 2 w istocie doprowadzi do ukształtowania wysokości zabudowy do poziomu zabudowy sąsiadującej bezpośrednio z budynkiem, którego dotyczy inwestycja. Ład przestrzenny w zakresie analizowanego parametru zostanie więc z pewnością zachowany.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego nierozważenia w analizie architektoniczno-urbanistycznej poprzedzającej wydanie Decyzji WZ potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji w stosunku do osób trzecich, należy zauważyć, że celem takiej analizy sporządzanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie średnich parametrów zabudowy dla całego obszaru analizowanego, w oparciu o które może być kształtowana nowa zabudowa. Natomiast prowadząc analizę architektoniczno-urbanistyczną organ planistyczny nie bada ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na prawa osób trzecich, tak jak czyni to organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sama decyzja w.z. nie stanowi aktu, który mógłby naruszać jakiekolwiek prawa osób trzecich. W szczególności nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Potwierdza to treść art. 63 ust. 2 u.p.z.p., stanowiąc, że: "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji."

Podnoszona przez skarżącą Wspólnotę kwestia oceny wpływu planowanej inwestycji na mieszkania budynku sąsiedniego wielorodzinnego, w tym na dopływ światła słonecznego, dokonywana jest – jak słusznie zauważył organ – dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Z tym że ewentualny wpływ realizacji inwestycji na wartość nieruchomości sąsiednich nie podlega badaniu ani w postępowaniu o wydanie decyzji w.z. – kwestii tej poświęcona jest wszak osobna procedura z art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., ani też na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA z 26.01.2012 r., II SA/Lu 946/11, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji WZ, a SKO słusznie to rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. Pomimo bowiem wystąpienia, w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji, przesłanki wznowieniowej, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie Decyzji WZ. A w takim przypadku – zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. – decyzji (tu: Decyzji WZ) nie uchyla się.

Wprawdzie organ I instancji nie przywołał w swej decyzji z [...] marca 2017 r. expressis verbis przepisu art. 146 § 2 k.p.a., ani nie wskazał wyraźnie okoliczności, z powodu których nie uchylił Decyzji WZ, ale uchybienia te, w ocenie Sądu, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy (którym było zasadne pozostawienie Decyzji WZ w obrocie prawnym).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.