Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 36/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Urząd Kontroli Skarbowej w O. przeprowadził w Powiecie O. (dalej: "Skarżący", "Strona" lub "Powiat") kontrolę w zakresie prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych, stanowiących podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. W związku z wynikami kontroli Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów (dalej: "Minister" lub "organ") o uzyskaniu przez Powiat nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

Minister wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie zakończone wydaniem w dniu [...] listopada 2016 r. decyzji zobowiązującej Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.327.426 zł.

Organ podał, że w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., przez dyrektora:

- G. [...] w J. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P2, P26, P40 została zawyżona o 12 uczniów,

- M. w J. liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 12 wychowanków,

- S. przy [...] w D. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P2, P40 została zawyżona o 10 uczniów,

- M. w D. liczba wychowanków przeliczonych wagą P33 została zawyżona o 10 wychowanków,

- Z. w D. – Z. w D. liczba uczniów przeliczonych wagą P4 została zawyżona o 1 ucznia, ponadto dwoje uczniów zostało niesłusznie przeliczonych wagą P4 zamiast wagą P2.

W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 268,5778, a tym samym została zawyżona o kwotę 1.327.426 zł część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 dla Powiatu O.

W związku z decyzją Ministra Rozwoju i Finansów, w dniu 15 grudnia 2016 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Powiatu O. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie decyzji w części.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2016 r.

Organ wyjaśnił, że podstawę do naliczenia kwot części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) wykazywane w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r. W systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, oraz opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, wagą P2, P3 oraz P4 mogli być przeliczeni uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm., zwana dalej: "u.s.o."). W związku z powyższym, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy ww. wagach nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali wymienionych orzeczeń.

Ponadto zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do ww. rozporządzenia wagą P34 mogli być przeliczeni jedynie wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji gdy na dzień 30 września 2011 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowywania w ośrodku brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., a tym samym brak podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.

Odnosząc się do zarzutu Strony wskazanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie nie uwzględnienia uczniów M. oraz M. Minister wskazał, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 stanowi, iż waga P33 i P34 przysługuje tym wychowankom, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. nr 23, poz. 225 ze zm.), regulującymi m.in. prowadzenie przez placówki systemu dokumentacji oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. nr 178, poz. 1833, ze zm.) "wychowankiem" jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Wychowankiem nie jest osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz niewpisana do księgi wychowanków. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości finansowania osób niebędących wychowankami młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

Podsumowując ten fragment rozważań Minister zaznaczył, że warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, nie spełniali nieletni niezakwaterowani i nieprzebywający w ośrodku 30 września 2011 r. (a jedynie skierowani) do placówki. Osoby, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią, nie można uznać za wychowanka korzystającego z zakwaterowania w ośrodku. W związku z tym błędne było wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka).

W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że nie sposób podzielić zapatrywania Strony, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tegoż ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby bowiem uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Ponadto, przyjęcie takiego punktu widzenia powodowałoby, że tak definiowany wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego byłby wykazywany w systemie informacji oświatowej podwójnie - jako uczeń szkoły macierzystej (gdzie nie został jeszcze skreślony z listy uczniów) oraz jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka (wychowanek ośrodka staje się jednocześnie uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki), co skutkowałoby nieprawidłowościami w podziale części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto, organ II instancji nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania i z wszystkich wyżej wymienionych powodów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję Powiat O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2017 r. w zaskarżonej części (dotyczącej kwoty 1.287.795,84 zł) i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.

Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

I. Przepisów prawa materialnego:

1) art. 90 ust. 3a u.s.o. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "wychowanek" w oderwaniu od treści i celu ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich oraz celu i zasad funkcjonowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych oraz młodzieżowych ośrodków socjoterapii, określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178. poz. 1833 z późn. zm.),

2) § 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225) poprzez błędne przyjęcie, iż wskazane przepisy decydują o statusie wychowanka MOW lub MOS,

3) § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż subwencja oświatowa na rzecz MOW lub MOS przysługuje wyłącznie dla wychowanków już zakwaterowanych w ośrodku,

3) art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.), dalej: "u.d.j.s.t." oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 co skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, iż na skutek nieprawidłowego wskazania danych w Systemie Informacji Oświatowej na dzień 30 września 2011 r. Powiat O. nienależnie uzyskał kwotę 1.287.795,84 zł z tytułu części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r.

II. Przepisów postępowania:

1) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), tj. zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez nałożenie na Skarżącego obowiązku zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w sytuacji, gdy Minister Edukacji Narodowej w latach 2011-2016 dokonywał diametralnie odmiennych i sprzecznych ze sobą interpretacji wyżej wskazanych przepisów,

2) art. 107 § 3 k.p.a, poprzez naruszenie przepisów dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku Skarżącego z dnia 26 października 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe zarzuty Skarżący rozwinął w motywach skargi. Podniósł m.in., iż nie zgadza się z przedstawionym przez organ rozumieniem pojęcia "wychowanek" młodzieżowego ośrodka wychowawczego, z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 opisujące wagę P34 - dotyczącą wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, a także przepisy regulujące m.in. prowadzenie przez placówki systemu oświaty dokumentacji.

W ocenie Skarżącego dokonanie właściwej wykładni prawa, także systemowej, celowościowej i funkcjonalnej w zakresie pojęcia "wychowanek" młodzieżowego ośrodka wychowawczego jest kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszej sprawy. Zdaniem Skarżącego, Minister powołując się na przepisy prawa, uczynił to w oderwaniu od systemu, w którym funkcjonuje wskazany przepis oraz celu, któremu przepis ten miał służyć.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakreślonych tymi przepisami granicach, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na stronę obowiązek zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów, jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

Dla pełnego wyjaśnienia sprawy Sąd wskazuje, iż do zadań własnych Powiatu należy zakładanie i prowadzenie między innymi Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych, których celem jest eliminowanie przyczyn i przejawów niedostosowania społecznego oraz przygotowanie wychowanków do życia zgodnego z obowiązującymi normami społecznymi i prawnymi. W tym zakresie Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje konstytucyjne zadanie Państwa jakim jest oświata. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt K 13/10 (dotyczącym zgodności art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela z art. 2, art. 7 oraz z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, jednakże mającym bezpośrednie odniesienie do rozpoznawanej sprawy) w finansowaniu tego zadania znaczący udział mają środki pochodzące z budżetu państwa, ale nie są one jedyne. Władze lokalne ponoszą dodatkowe wydatki ze swoich dochodów własnych, bowiem subwencja oświatowa nie musi pokrywać 100% wydatków oświatowych i samorząd terytorialny musi w tych wydatkach partycypować.

Na tym tle należy stwierdzić, iż organ zasadnie przyjął, że zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na 2012 rok przy wadze P33 i P34 mogli być uwzględnieni jedynie nieletni wykazani w Systemie Informacji Oświatowej, którzy według stanu na 30 września 2011 r. byli zakwaterowani i przebywali w MOW i MOS.

Zgodnie z przepisami, obowiązującymi w rozpoznawanym okresie, właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządzał wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazywał wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji. Na podstawie tego wniosku ORE wskazywał staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamiał o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydawał skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazywał skierowanie do tego ośrodka (§ 3 ust. 1, 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii; Dz.U. z 2004, Nr 178, poz. 1833).

M. czy też M. prowadzi księgę wychowanków, do której między innymi wpisuje się datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków (§ 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji; Dz.U. z 2002 r., Nr 23, poz. 225). Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę (§ 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach; Dz.U. z 2005 r. Nr 52, poz. 467 ).

Dla tych wychowanków korzystających z zakwaterowania w tych Ośrodkach przypisana jest waga P33 i P34 przewidziana w algorytmie określonym z załączniku do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. nr 288 poz. 1693 z późn. zm.).

Sąd stwierdza, iż organ prawidłowo ustalił, że nieletni, skierowani do M. w J. i do M. w D., nie powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., jako uczniowie gimnazjum/szkoły podstawowej oraz wychowankowie korzystający z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, skoro bezspornym jest, że w dniu sprawozdawczym te osoby nie przybyły (nie zostały doprowadzone) do ww. ośrodków i nie zostały w nich zakwaterowane oraz nie były uczniami szkoły podstawowej/gimnazjum w tych ośrodkach.

Trafnie wskazał Minister, iż nie chodzi tu zatem stricte o definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego (która dla potrzeb określonego przepisu mogłaby nawet mieć charakter rozszerzający) i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu nadzień 30 września 2011 r. - liczby uczniów uczęszczających do gimnazjum/szkoły podstawowej oraz liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych/młodzieżowych ośrodkach socjoterapii.

Jak wynika ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, zawyżenie liczby wychowanków przeliczonych wagą P 33 i P34, jest skutkiem zawyżenia liczby wychowanków wykazanych w systemie informacji oświatowej, podczas, gdy taktycznie nie przebywali oni w ww. placówkach w dniu 30 września 2011 r.

Sąd uznał, że nietrafnie strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 polegające na niezastosowaniu wagi P33 i P34 do wychowanków, którzy 30 września 2009 r. nie byli zakwaterowani w M. w J. i do M. w D. Przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując ww. waga może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do ww. ośrodków, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w M. w J. i w M. w D., korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15).

Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest najnowszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 879/18 gdzie podkreślono, iż kwestią zasadniczą jest nie to kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. z 2004 r. Nr 178, poz. 1833 ze zm.), nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku socjoterapii, kierowany jest do ośrodka wskazanego przez ORE przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego (§ 1 ww. rozporządzenia). Dokładnie ten mechanizm przedstawia się następująco: starosta sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla nieletniego ośrodka i przekazuje go do ORE za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, następnie ORE wskazuje staroście odpowiedni ośrodek dla danego nieletniego, powiadamia sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców (opiekunów), w konsekwencji starosta wydaje dla nieletniego skierowanie do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje je do ośrodka również za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (§ 3 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. rozporządzenia). Do skierowania, przysyłanego do wskazanego ośrodka za pośrednictwem poczty, należy dołączyć dokumentację nieletniego wymienioną w § 6 ww. rozporządzenia. Przyjęcie nieletniego do ośrodka jest więc równoznaczne z jego zakwaterowaniem i objęciem całodobową opieką.

Powyższy schemat umieszczania nieletniego w młodzieżowym ośrodku socjoterapii nie koliduje z przepisami zawartymi w u.s.o., będącymi podstawą do przyznania subwencji oświatowej z budżetu państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu, niezasadne jest stanowisko powiatu, że dla uwzględnienia wychowanka w subwencji wiążące jest już samo wskazanie dla niego MOS przez ORE. Subwencja oświatowa na 2012 rok dotyczyła rzeczywistego stanu wychowanków na dzień 30 września 2011 rok. Gdyby przyjąć inną datę, aniżeli datę przyjęcia nieletniego do ośrodka, teoretycznie placówka mogłaby otrzymać dotację na wychowanka, który nigdy w placówce się nie pojawił, o czym świadczy § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. (pomimo aktualnego skierowania nieletni mogą nie być doprowadzeni w terminie 1 miesiąca od dnia wskazania ośrodka przez ORE i nigdy nie być jego wychowankami).

Poza tym, z treści art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 139, poz. 814 ze zm., zwana dalej: "u.s.i.o.") - obowiązującego w dacie 30 września 2011 r. - wynika, że przekazanie danych do bazy danych SIO jest równoznaczne z potwierdzeniem przez kierownika podmiotu prowadzącego lokalną bazę danych SIO zgodności przekazanych danych ze stanem faktycznym i dokumentacją szkoły, placówki oświatowej lub innej jednostki wykonującej zadania z zakresu oświaty. Stąd dyrektor MOS mógł zarezerwować nieletniemu miejsce, ale to nie oznacza, że w SIO może wykazywać tzw. puste miejsca (zarezerwowane, oczekujące na przybycie nieletniego skierowanego do ośrodka).

Jak to podkreślono powyżej w SIO należało wykazać faktyczną liczbę wychowanków według stanu na dzień 30 września 2011 r. i tylko wobec takiej liczby osób można było zastosować wagę P33 przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej wychowanków (wychowankowie korzystający z zakwaterowania w ośrodku).

Powyższe stanowisko jest akceptowane w aktualnym orzecznictwie sądowym (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4093/15, z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 12/15, z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3795/15, wszystkie publ. cbosa, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, publ. Lex nr 2258565).

Sąd, w świetle powyższych rozważań, podziela stanowisko Ministra, że przepisy oświatowe nie obejmują możliwości subwencjonowania placówki również za gotowość przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do placówki. Środków na utrzymanie takich miejsc powiat winien szukać w swych dochodach własnych, bowiem część oświatowa subwencji ogólnej jest jedynie jednym ze źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt K 13/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3331/15, publ. cbosa).

Wbrew zarzutom skarżącego, Minister właściwie zastosował przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. W sytuacji zawyżenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej naliczonej dla powiatu na rok 2012 na skutek błędnego wykazania danych o liczbie uczniów przez dyrektorów szkół i placówek w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. i zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu, Minister zobligowany jest do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Nieuprawnione jest stosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów dotyczących przyznawania dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych placówek (art. 90 u.s.o.), czego dotyczy powoływana przez Skarżącego interpelacja poselska nr 4731 z dnia 25 maja 2012 r. oraz podniesiony w skardze zarzut naruszenie przepisu art. 90 ust. 3a u.s.o.

Przekazanie części oświatowej subwencji ogólnej odbywa się w ramach relacji: budżet państwa - jednostka samorządu terytorialnego, a dotację z budżetu powiatu może uzyskać niepubliczna placówka oświatowa. Skoro subwencja oświatowa stanowi jedno ze źródeł dochodów jednostki samorządu terytorialnego, to błędne jest przekonanie, że ma ona pokrywać wszystkie wydatki na realizację zadań oświatowych tej jednostki.

W wyroku NSA z dnia 12 października 2016 r. wydanym w sprawie II GSK 696/15 jednoznacznie wskazano, iż w sprawie ustalenia kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej nie są istotne przyczyny, które spowodowały przyznanie tej subwencji w niewłaściwej wysokości, w tym z jakich powodów w SIO wykazano wychowanków MOW i MOS w ww. ośrodkach, którzy na dzień 30 września 2011 r. nie byli zakwaterowani i objęci całodobową opieką tego ośrodka. Istotne jest, że skarżący miał obowiązek stosowania przepisów oświatowych w tym zakresie i przekazać do SIO informacje o stanie rzeczywistym wychowanków tego ośrodka na dzień 30 września 2011 r.

W świetle powyższych rozważań nie sposób podzielić argumentacji skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. przez załatwienie sprawy w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, jak również art. 7 k.p.a. przez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Wskazać w tym miejscu należy, że reguła wyrażona w art. 7 in fine k.p.a. ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 696/15, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 432/12, wszystkie publ. cbosa). Natomiast decyzja podejmowana w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. jest decyzją związaną. Minister, wobec ustalenia, że część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, miał obowiązek wydania określonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ nie mógł wybrać innego sposobu załatwienia sprawy, kierując się interesem społecznym rozumianym jako interes lokalnej wspólnoty powiatu (por. w.cyt. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., wyroki WSA w Warszawie: z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 770/16, publ. Lex nr 2316937, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 463/12, publ. Lex nr 1303186).

Minister, wydając zaskarżoną decyzję, podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ją na dokumentach sporządzonych przez organy administracji publicznej w zakresie ich działania, w tym na ustaleniach kontroli przeprowadzonej wobec skarżącego. Jednocześnie dokonał wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest przekonujące, jasne i logiczne, zawierające odniesienie się do zarzutów odwołania, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadą przekonywania z art. 11 k.p.a.

Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia osobie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Kwestia realizacji zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., nie oznacza przekonania osoby o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Nie wymaga się od organu osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania skarżącego do prawidłowości podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 631/13, publ. Lex nr 1387627).

W świetle powyższego zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu, dlatego Sąd uznał, że są one niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku