Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 180/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 288 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 469/13 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji za okres od II półrocza 2006 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt: II SA/Bd 469/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o. o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 26 lutego 2013 r., nr SKO-60-64/12 w przedmiocie opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji za okres od II półrocza 2006 r., oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Bd 106/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] wydane w przedmiocie ustalenia A. sp. z o.o. w C. opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów za I półrocze 2006 r., za II półrocze 2006 r., za I półrocze 2007 r., za II półrocze 2007 r., za I półrocze 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zarzucił decyzjom organów obu instancji, iż nie zawierały szczegółowych wyliczeń (rachunku), z których jasno wynikałby sposób obliczenia spornej opłaty, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.

Sąd stwierdził, że w decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego ogólnikowo wskazano sposób obliczenia odpadów, bez podania szczegółowych danych matematycznych, pozwalających na czytelne ustalenie podanych ilości sumarycznych. Za uchybienie procesowe organów obu instancji Sąd uznał również brak szczegółowych wyliczeń, z których jasno wynikałby sposób obliczenia spornej opłaty. W ocenie Sądu, nie wzięto pod uwagę wagi odpadu ze względu na jego charakter, choć przepisy rozporządzenia o ustalaniu wysokości opłat różnicują je w odniesieniu do odpadów mokrych. Sąd stwierdził, iż przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakazuje, aby decyzja była czytelna i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą musiały określić szczegółowy sposób obliczania opłaty i wskazać w oparciu o jakie dowody, czy też podstawę prawną, przyjęły określone wartości składowe całego procesu obliczeniowego. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że rozważania (także obliczenia) dotyczące sposobu naliczania opłaty podwyższonej winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej załączniku.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 288 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 260, poz. 2176), pkt 2 Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (Monitor Polski Nr 71, poz. 714), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 106, poz. 723), pkt 2 obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 20 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2008 (Monitor Polski Nr 68, poz. 714), określił A. Sp. z o.o. w C. opłatę za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów za I półrocze 2006 r., za II półrocze 2006 r., za I półrocze 2007 r., za II półrocze 2007 r., za I półrocze 2008 r., wraz z należnymi odsetkami, w łącznej wysokości 166.755,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła firma A. Sp. z o.o. w C., wnioskując o umorzenie postępowania w związku z wygaśnięciem zobowiązania finansowego z powodu przedawnienia, zaś w pozostałej części o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu wniesionego odwołania zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez dowolne i niezgodne z utrwalonym w doktrynie poglądem uznanie za odpad ścinków skór i strużyn skór będących surowcem wyjściowym do dalszej produkcji podkładów skórzanych, art. 288 ust. 1 - Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. poprzez bezzasadne uznanie, że magazynowany surowiec w postaci ścinków skór i strużyn skór stanowi odpad i wymierzenie opłaty bez przeprowadzenia własnych ustaleń co do rzeczywistej wagi magazynowanego surowca w oparciu o szacunkowe wskazanie protokołu WIOŚ co do ilości magazynowanego surowca, pomimo wielokrotnego składania przez stronę wniosku dowodowego o precyzyjne ustalenie wagi magazynowanego surowca w stanie suchym i mokrym, jak i użycie w cytowanym protokole słowa przyjęciu "około" 100 ton co dla organu bezzasadnie stanowiło podstawę precyzyjnego wyliczenia opłaty, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz art. 9, 12 § 1 oraz art. 35 § 1 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania od czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w dniu 28 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Bd 106/10.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia dla A. Sp. z o.o. w C. wysokości nie wniesionej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów za I półrocze 2006 r. – 11.004 z odsetkami od dnia 1 sierpnia 2006 r. i umorzyło postępowanie w tej części oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Zdaniem SKO w Toruniu opłata za korzystanie ze środowiska z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów za I półrocze 2006 r. jest przedawniona, gdyż zgodnie z art. 281 ustawy Prawo ochrony środowiska, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Oznacza to, że zastosowanie znajduje również przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym przedawnienie następuje z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności.

Regulacja przepisu art. 285 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje, iż podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Wobec czego opłata za I półrocze 2006 r. powinna być uiszczona do końca lipca 2006 r. Konsekwencją tego jest fakt, iż opłata za korzystanie ze środowiska z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania za ten okres jest już przedawniona.

Przedawnienie nastąpiło mimo uwzględnienia czasookresu zawieszenia przedawnienia wynikającego z regulacji przepisów art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Gdyby nie doszło do zawieszenia przedawnienia, to opłata za I półrocze 2006 r. przedawniłaby się 31 grudnia 2011 r.

Organ odwoławczy podał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia opłat należnych za korzystanie ze środowiska. Przedmiotem zaś ochrony jest środowisko naturalne i jego stan, a zwłaszcza wpływ na stan środowiska, jaki miało nieprawidłowe postępowanie z odpadami poprodukcyjnymi w postaci odpadów skóry wygarbowanej zawierających chrom (wióry, obcinki, pył ze szlifowania skór) o kodzie 04 01 08 w ilości 100 Mg oraz osady zawierające chrom, zwłaszcza z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 04 01 06 w ilości 2 Mg w okresie od I półrocza 2006 r. do I półrocza 2008 r.

Organ uznał za bezsporny fakt, że strona magazynowała odpady bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów. Dodał, że strona przed rozpoczęciem działalności gospodarczej w zakresie uszlachetniania skór bydlęcych i świńskich o taką decyzję wystąpiła i uzyskała dwie decyzje Burmistrza Miasta C.: z dnia [...] czerwca 1999 r., znak: [...], oraz z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak: [...], w sprawie uzgodnienia sposobu postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne, wytwarzanymi w ilości od jednej tony rocznie do tysiąca ton rocznie. Obydwie decyzje były wydane na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2003 r.

Zatem od dnia 1 stycznia 2004 r. strona prowadziła działalność bez wymaganej decyzji i magazynowała wytwarzane odpady nielegalnie. Zostało to ujawnione podczas kontroli w dniu 19 kwietnia 2007 r. przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ w Bydgoszczy Delegatura w Toruniu.

Zdaniem organu drugiej instancji osobnym zagadnieniem, wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, był stosunek strony do substancji i przedmiotów, które wytwarzała w procesie uszlachetniania skór. Początkowo twierdziła ona, iż są to odpady, natomiast od dnia 5 sierpnia 2009 r., tj. w piśmie pełnomocnika stwierdzono, że ścinki skór i strużyny skór są "surowcem wyjściowym do dalszej produkcji podkładów skórzanych". Pełnomocnik przyznał równocześnie, iż jedynie tzw. wyciski były i są odpadem, który spółka magazynowała.

Organ wskazał na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243), który definiuje pojęcie "odpadu" jako każdą substancję lub przedmiot, który spełnia łącznie dwie przesłanki:

1) można tę substancję lub przedmiot zakwalifikować do jednej z kategorii określonej w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach,

2) można wykazać, iż posiadacz substancji lub przedmiotu pozbywa się go, zamierza pozbyć lub do pozbycia się jest zobowiązany.

Organ podał, że zarówno ścinki skór i strużyny można przydzielić do kategorii Q1 - pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienione w pozostałych kategoriach, a osady zawierające chrom do kategorii Q9 - pozostałości z procesów usuwania zanieczyszczeń (np. osady ściekowe, szlamy z płuczek, pyły z filtrów, zużyte filtry itp.). Rozwinięcie tych kategorii w poszczególne grupy, podgrupy i rodzaje odpadów znajduje się obecnie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206). Natomiast w chwili ubiegania się o niezbędne decyzje do prowadzenia działalności strona powinna przypisać odpady do odpowiednich rodzajów i kodów w oparciu o rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 grudnia 1997 r. w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz.U. Nr 162, poz. 1135) z uwzględnieniem tabelarycznych załączników.

Strona w 1999 r. dokonała niepoprawnej klasyfikacji odpadów wytwarzanych w procesie uszlachetniania skór, opierając się na zapisach umieszczonych w "Programie gospodarki odpadami powstającymi w toku działalności A. Sp. z o. o. w C." z maja 1999 r., przygotowanego przez B. s.c. z Torunia i dołączonego do wniosku strony z dnia 11 maja 2009 r. o uzgodnienie sposobu postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne, tj. niesegregowanymi odpadami podobnymi do komunalnych, papierem i tekturą, ścinkami skór, drobnymi elementami z tworzyw sztucznych, osadami z zakładowej oczyszczalni ścieków, wytwarzanymi łącznie w ilości ok. 27,5 tony rocznie oraz osadami z zakładowej oczyszczalni ścieków wytwarzanymi w ilości ok. 5 ton rocznie. Błędne zaklasyfikowanie odpadów w postaci ścinków skór (02 02 99) oraz osadów z oczyszczalni (02 02 04) do grupy odpadów z rolnictwa, sadownictwa, hodowli, rybołówstwa, leśnictwa oraz przetwórstwa żywności nie było adekwatne do rodzaju działalności prowadzonej przez stronę i powinno zostać skorygowane przez organ wydający decyzję uzgadniającą sposób postępowania z odpadami. Jednakże, w ocenie organu, to przedsiębiorca powinien wiedzieć, jaki rodzaj działalności prowadzi i jakiego rodzaju odpady wytwarza - to na nim spoczywa obowiązek poprawnej klasyfikacji odpadów. Strona powinna zdawać sobie sprawę, iż przedsiębiorstwo uszlachetniające skóry nie prowadzi działalności i nie wytwarza odpadów z zakresu rolnictwa, sadownictwa, hodowli, rybołówstwa, leśnictwa oraz przetwórstwa żywności, czyli z grupy 02. Ten sam błąd strona popełniała w złożonych w grudniu 2008 r. zbiorczych zestawieniach danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za lata 2004-2007. Strona nie wykazała należytej staranności i nie dokonała klasyfikacji odpadów do grupy 04, tj. z przemysłu skórzanego i tekstylnego, tak jak jest to wskazane w § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów: "Katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 następujących grup (...)." Dopiero kontrola inspektorów WIOŚ przywróciła w tym zakresie stan pożądany i zgodny z rzeczywistością.

Organ również stwierdził, iż brak ważnej decyzji, który nastąpił w wyniku braku wystąpienia w odpowiednim czasie z wnioskiem nie oznacza automatycznie braku obowiązku po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska do prawidłowego postępowania z wytwarzanymi odpadami, który został precyzyjnie określony w przepisach prawa i w przedmiotowych decyzjach.

Na marginesie powyższych uwag organ dodał, że strona nie tylko nie miała ważnej decyzji, ale i nie stosowała się do warunków zawartych w ww. decyzjach Burmistrza Miasta C. - osady z zakładowej oczyszczalni ścieków nie były składowane w szczelnych betonowych boksach, a umieszczono je w workach foliowych pod wiatą z zadaszeniem, natomiast ścinki skór nie zostały zgromadzone w szczelnych pojemnikach, ale były składowane na hałdach na terenie otwartym o wybetonowanym podłożu (karta 7 protokołu kontroli). Ten sposób magazynowania odpadów, który zastali inspektorzy WIOŚ, świadczy również o lekceważeniu przez właścicieli A. Sp. z o.o. w C. obowiązków wynikających z określonego sposobu postępowania z odpadami.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243) definiuje pojęcie odpadu kładąc akcent na nowe elementy definicji. Powołując się na komentarz do art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach organ podał, że "odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany." (...) Odpad powstaje więc z chwilą, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania. Obojętne jest przy tym, czy odpad taki znajdzie w przyszłości jakieś zastosowanie. Obojętny jest również stopień zużycia takiego przedmiotu. W tym momencie faktycznie władający przedmiotem staje się posiadaczem odpadu (a w zasadzie jego szczególną odmianą - wytwórcą odpadu - art. 3 ust. 3 pkt 13 i pkt 22). Jego obowiązkiem jest znalezienie dla tego odpadu nowego zastosowania (poddanie procesowi odzysku (zob. art. 3 ust. 3 pkt 9). Jeżeli jest to niemożliwe, powinien odpad unieszkodliwić (art. 3 ust. 3 pkt 21). Gdy obciążają go obowiązki ewidencyjne, jego zadaniem jest też odnalezienie odpadu w Katalogu odpadów w celu przypisania mu właściwego kodu", (s. 65) ("Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Komentarz", red. Jan Jerzmański, wsp. red. Magdalena Bar, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2002).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu podało, iż w toku prowadzonego postępowania nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia ponownej kontroli oraz zważenia pozostałych worków z odpadami, jak również nie było to uzasadnione zebranym wcześniej materiałem dowodowym. Zdaniem organu, ponowna kontrola oraz ważenie pozostawionych przez stronę na własnym terenie worków po ponad 2 latach (obecnie po 5 latach) od przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2007 r. kontroli WIOŚ byłoby bezcelowe i nie wniosłoby żadnych istotnych dla sprawy informacji. Organ dodał, że ważenie pozostawionych przez stronę trzech (lub czterech) worków z odpadami i mnożenie uzyskanej masy przez liczbę pozostałych, których było - jak stwierdził pełnomocnik strony w piśmie z dnia 4 sierpnia 2011 r. – "około 49-50 bagów", a następnie odliczanie od uzyskanego iloczynu masy każdego bagu, którego waga - jak stwierdził pełnomocnik strony w tym samym piśmie – "wynosi około 5 kg", dałoby wynik jedynie przybliżony. Konieczność użycia określenia "około" dotyczy przypadku, gdy nie jest możliwe precyzyjne określenie danej wartości.

Kolejnym zarzutem, wskazanym przez Sąd oraz podnoszonym przez pełnomocnika w toku postępowania był brak wyjaśnienia zwiększenia ciężaru odpadu z uwagi na wodę, która wydatnie wpływa na wysokość opłaty podwyższonej. Kwestią do wyjaśnienia było to, czy winna być podana masa odpadu suchego, czy też mokrego. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 260, poz. 2176) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 106 poz. 723) i załączników nr 2 "Jednostkowe stawki opłat za umieszczanie odpadów na składowisku" niektóre odpady, ujęte w tabeli według poszczególnych grup, podgrup i rodzajów oznaczone są przypisem 1, który został objaśniony pod tabelą:

"1) Opłatę za składowanie na składowisku odpadów zawierających wodę oblicza się, mnożąc całkowitą masę odpadu zawierającego wodę przez jednostkową stawkę obliczoną wg wzoru: Q = (100-W)* 0,01 *n*q, w którym:

Q - jednostkowa stawka opłaty za umieszczanie na składowisku odpadu zawierającego wodę w zł/Mg,

W - zawartość wody w odpadzie w %,

n - współczynnik, którego wartość zależy od zawartości wody w odpadzie, q -jednostkowa stawka opłaty określona w powyższej tabeli w zł/Mg".

Zależności pomiędzy procentową zawartością wody w odpadzie W a współczynnikiem n zostały zawarte w tabeli końcowej załącznika nr 2 pod objaśnieniami.

Z powyższego wynika, że nie wszystkie odpady zawierają wodę i nie podlegają procesowi uwodnienia, zatem w sprawozdaniu podaje się ich masę suchą. W niniejszej sprawie występowały dwa rodzaje odpadów: odpady skóry wygarbowanej zawierające chrom (wióry, obcinki, pył ze szlifowania skór) o kodzie 04 01 08 oraz osady zawierające chrom, zwłaszcza z zakładowych oczyszczalni ścieków o kodzie 04 01 06.

Organ drugiej instancji wskazał, że skóry, które strona uszlachetniała były garbowane chromowo, a zatem zawierały związki chromu, które w procesie kilkukrotnego moczenia w bębnach, a następnie suszenia oddawały chrom w postaci ścieków, które po wysuszeniu stawały się osadami (kod 04 01 06) oraz powstające w wyniku cyplowania (okrawania) wysuszonej skóry ścinek skór i strużyn (kod 04 01 08). Ponadto wszelkie kopie kart, które strona podpisała i przekazała do organu pierwszej instancji zawierają powyższe kody i nazwy odpadów zawierające chrom.

Mając na uwadze powyższe ustalenia SKO stwierdziło, iż strona nie wywiązywała się z ustawowych obowiązków prawidłowego postępowania z wytwarzanymi odpadami, m.in. nie prowadziła ich ilościowej i jakościowej ewidencji (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243). Ewidencję tę należy prowadzić na formularzu karty ewidencji odpadu, dla każdego rodzaju odpadów odrębnie oraz karty przekazania odpadu (art. 36 ust. 4 ustawy). Posiadacz odpadu, który przejmuje odpad od innego posiadacza, jest obowiązany potwierdzić przejęcie odpadu na karcie przekazania odpadu, wypełnionej przez posiadacza, który przekazuje ten odpad (art. 36 ust. 7 ustawy).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. Sp. z o.o. w C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji co do jej drugiego punktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie umorzenie postępowania w związku z wygaśnięciem zobowiązania finansowego z powodu przedawnienia, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. poprzez nieprawidłowe i niezgodne z utrwalonym w doktrynie poglądem uznanie ścinków skór i strużyn skór będących surowcem wyjściowym do dalszej produkcji podkładów skórzanych za odpad,

- art. 288 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. poprzez bezzasadne uznanie, że magazynowany surowiec w postaci ścinków skór i strużyn skór stanowi odpad i wymierzenie opłaty, w drodze decyzji bez przeprowadzenia własnych ustaleń co do rzeczywistej wagi magazynowanego surowca i oparcie się wyłącznie na szacunkowym wskazaniu WIOŚ co do ilości magazynowanego surowca, pomimo wielokrotnego składania przez stronę wniosku dowodowego o precyzyjne ustalenie wagi magazynowanego surowca w stanie suchym i mokrym poprzez dowolne ustalenie wagi magazynowanego surowca jak i użycie w cytowanym protokole słowa przyjęciu "około" 100 ton co dla organu bezzasadnie stanowiło podstawę precyzyjnego wyliczenia opłaty.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 7, art. 8, art. 75, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie nakazu dopuszczenia wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechania przeprowadzenia na żądanie skarżącego dowodu z przeważenia surowca w celu dokładnego ustalenia jego rzeczywistej wagi, a nie posiłkowania się danymi szacunkowymi WIOŚ, co miało istotny wpływ na końcowe wyliczenia opłaty opartej na nieprecyzyjnym ustaleniu wagi surowca. Takie postępowanie przeczy zasadzie wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa i powoduje dowolne i swobodne uznanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że magazynowane ścinki skór oraz strużyny nie były surowcem do ponownego przetworzenia i nie stanowiły odpadu w znaczeniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach.

Zdaniem strony skarżącej, w wyroku z dniu 28 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał na uchybienia popełnione przez organy. Uzupełnienie materiału trwało dwa lata, ale nie przyczyniło się do zanegowania podniesionych przez stronę zarzutów. Zarówno organy I, jak i II instancji skupiły się w głównej mierze na polemice z udzielonymi przez skarżącego odpowiedziami. Podniesione poprzednio, jak i obecnie zarzuty są nadal aktualne. Strona sama przeważyła surowiec. Mokry surowiec załadowano do begów. Obliczono liczbę begów oraz średni ciężar pełnych begów, a następnie z 2 begów wysypano surowiec na posadzkę w zamkniętym pomieszczeniu i wysuszono. Następnie przeważono suchy surowiec.

Natomiast naruszenie art. 7 k.p.a., zdaniem skarżącej spółki, polegało na pobieżnym zebraniu w sprawie materiału dowodowego nazwanego pełnym i wystarczającym pomimo złożenia przez odwołującego wniosku o przeprowadzenie istotnego dowodu w postaci przeważenia surowca w celu ustalenia rzeczywistej jego wagi. Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały tylko i wyłącznie na protokole WIOŚ. Strona skarżąca podważyła również ustalenie kodu odpadów, gdyż jej zdaniem, ścinki skór wielokrotnie płukane nie zawierały już chromu lub mogły zawierać ilości śladowe. WIOŚ nie przeprowadził badań w trakcie kontroli na zawartość chromu w ściankach skóry.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że w dotychczasowym postępowaniu w przedmiocie niniejszej sprawy wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, tj. w prawomocnym wyroku z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Bd 106/10 uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie ustalenia A. Sp. z o.o. w C. opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów za I półrocze 2006 r., za II półrocze 2006 r., za I półrocze 2007 r., za II półrocze 2007 r., za I półrocze 2008 r. Ze względu zatem na uprzednio zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, rozpatrując niniejszą sprawę należało wziąć pod uwagę dyrektywy zawarte w uzasadnieniu tego wyroku. Kwestię oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego reguluje przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z jego treścią ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawa, o której mowa we wskazanym przepisie, stanowi wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania natomiast co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają one na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz nakreślenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie w celu uniknięcia wadliwości tegoż postępowania (por. Bogusław Dauter: Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, wydanie 1, Warszawa 2008 str.289-290). Z treści art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, iż zarówno organy administracyjne, których działanie było przedmiotem skargi, jaki i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana, będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu.

Dokonując oceny w tym zakresie należy uznać w ocenie Sądu pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy administracyjne w całości wykonały wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym rozstrzygnięciu stwierdził wyłącznie naruszenie prawa procesowego w odniesieniu do ustalenia wagi odpadów, ich kwalifikacji i wysokości opłaty. Organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie w tym zakresie w sposób wskazany w wyroku Sądu tj. w szczególności zawarły w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć szczegółowe wyliczenia, z których jasno wynika sposób obliczenia opłaty podwyższonej, wyjaśniły przyczyny zmiany kodu odpadów, ustosunkowały się do twierdzeń strony skarżącej co do wagi odpadów i ich wykorzystania do dalszej produkcji.

W przedmiotowej sprawie organy administracyjne, na podstawie art. 288 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 ze zm.) ustaliły skarżącej spółce wysokość niewniesionej opłaty za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów ostatecznie za: II półrocze 2006 r., I półrocze 2007 r., II półrocze 2007 r., I półrocze 2008 r. wraz z odsetkami (organ II instancji uchylił rozstrzygnięcie organu co do I półrocza 2006 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie). Wymierzona spółce opłata z tego tytułu stanowiła opłatę podwyższoną, jako że korzystanie przez spółkę ze środowiska w postaci magazynowania odpadów miało miejsce, zdaniem organów, bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów.

Ocena legalności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć wymagała zatem zbadania przepisów prawa regulujących zarówno instytucję opłat za korzystanie ze środowiska, w tym opłat podwyższonych, jak i problematykę odpadów, jako że przedmiotowa opłata została wymierzona spółce na skutek ustalenia przez organy, że skarżąca wytwarzała i magazynowała odpady.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska określa w art. 275, że podmioty korzystające ze środowiska obowiązane są do ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska. Jedną z form korzystania ze środowiska obwarowaną wskazaną sankcją finansowo-prawną jest m.in. składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 ustawy). Sposób i zasady wnoszenia opłaty za korzystnie środowiska, w tym więc i opłaty za składowanie odpadów, regulują przepisy Rozdziału 1, Działu II ustawy. Stanowią one m.in., że podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art. 284 ust. 1 ustawy), że opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce (art. 285 ust. 1 ustawy), a także że podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 ustawy). We wskazanym terminie podmiot korzystających ze środowiska obowiązany jest również do przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego informacje i dane, o których mowa w art. 287, wykorzystane do ustalenia wysokości opłat oraz wysokość tych opłat, a w przypadku opłat za składowanie odpadów także do przedłożenia właściwemu wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wykazu na podstawie którego ustalono opłaty za składowanie odpadów (art. 286 ust. 1 i 2 ustawy). W przypadku zaniechania wykonania tych obowiązków tj. nieprzedłożenia przez podmiot korzystający ze środowiska wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, czy też wykazu, na podstawie którego ustalono opłaty za składowanie odpadów, marszałek województwa, zgodnie z art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymierza w drodze decyzji opłatę, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 279 ust. 2 ustawy, w razie składowania lub magazynowania odpadów, podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (a także administracyjnych kar pieniężnych) jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, a więc każdy, kto faktycznie włada odpadami, co oczywiście obejmuje też wytwórcę odpadów.

Wskazano, że na podmiot korzystający ze środowiska poprzez magazynowanie odpadów będący wytwórcą odpadów, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, nakładała szereg obowiązków, w tym i do przedkładania ww. wykazu i prowadzenia ewidencji odpadów. W zależności od źródła odpadów (wytwarzanych w instalacji lub poza nią), charakteru odpadów (niebezpieczne czy inne niż niebezpieczne) oraz ilości wytwarzanych odpadów, zobowiązany był on działalność swoją prowadzić po uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego bądź pozwolenia na wytwarzanie odpadów lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, względnie po przedłożeniu informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami (art. 17 ustawy o odpadach). Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowił bowiem, że wytwórca odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2, jest obowiązany do: 1) uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie; 2) przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. W ust. 2 art. 17 określono natomiast, że wytwórca odpadów jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, które powstają w związku z eksploatacją instalacji, jeżeli wytwarza powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5 tysięcy Mg odpadów innych niż niebezpieczne rocznie. W ust. 4 art. 17 wskazano zaś, że wymóg uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a także przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami nie dotyczy wytwórcy odpadów prowadzącego instalację, na której prowadzenie wymagane jest pozwolenie zintegrowane, o którym mowa w przepisach o ochronie środowiska. Nie mając lub nie przedkładając wymienionych aktów w zakresie wytwarzania odpadów, o których mowa w art. 17 ustawy o odpadach, wytwórca nie mógł również legalnie magazynować odpadów, co wynika z art. 63 ust. 6 ustawy o odpadach. Określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów następowało bowiem zgodnie z art. 63 ust. 6 pkt 1-4 ustawy o odpadach w jednym z pozwoleń, decyzji lub informacji, o których mowa w art. 17 ustawy o odpadach, tj. w: pozwoleniu zintegrowanym, pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi lub informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Odnosząc się do obowiązku złożenia przez wytwórcę informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, w której określane było m.in. miejsce i sposób magazynowania odpadów wyjaśniono, że w przypadku takiej informacji ustawodawca przewidział tryb uproszczony stanowiąc, że informację taką przedkłada się właściwemu organowi w terminie 30 dni przed rozpoczęciem działalności powodującej powstawanie odpadów lub zmianę tej działalności wpływającą na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi (art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach) oraz, że do rozpoczęcia działalności powodującej powstanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach). Z powyższego jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy organ administracyjny nie zakwestionuje w ustawowym terminie w drodze sprzeciwu przedłożonej przez wytwórcę informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, to tym samym rozpoczęcie przez wytwórcę działalności powodującej powstawanie odpadów oraz określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów odbywa się bez aktywności organu w postaci wydania przez niego jakiegokolwiek aktu prawnego, w tym i decyzji czy pozwolenia.

Na tle omawianych regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że "zwykłe" opłaty za korzystanie ze środowiska są ponoszone za korzystanie ze środowiska zgodne z warunkami zawartymi w udzielonym pozwoleniu lub innej decyzji. Administracyjne kary pieniężne natomiast nakładane są za przekroczenie bądź naruszenia warunków zawartych w decyzji (art. 273 ust. 2 ustawy). W przypadku zaś korzystania ze środowiska w ogóle bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. O obowiązku poniesienia tej opłaty wyraźnie stanowi przepis art. 276 ust. 1 ustawy, wskazując iż podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Art. 293 ust. 1 ustawy. określa wysokość opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska polegające na magazynowaniu odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, które traktowane jest na mocy art. 293 ust. 2 ustawy jak składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku składowania odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłatę podwyższoną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Odnosząc się do spornej między stronami kwestii zasadności zaliczenia przez orzekające organy przedmiotowych ścinków skór i strużyny skór oraz osadów z zakładowej oczyszczalni ścieków do kategorii odpadów, wyjaśniono w pierwszej kolejności pojęcie odpadu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach odpad oznacza każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Z przytoczonej definicji wynika, że kwalifikacja produktu jako odpadu uwarunkowana jest z jednej strony postępowaniem jego posiadacza, będącym wynikiem jego woli lub istnienia określonego obowiązku bądź też zaistnienia określonej sytuacji faktycznej, z drugiej zaś okolicznością przynależenia danego produktu do jednej z kategorii opadów wyszczególnionych w załączniku nr 1 do ustawy, których szczegółowy podział na grupy, podgrupy, rodzaje wraz z przypisaniem im odpowiednich kodów określa rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr112, poz. 1206).

Co do drugiego ze wskazanych warunków kwalifikacji produktu jako odpadu, nie budzi wątpliwości, że ścinki i strużyny skór oraz osady z zakładowej oczyszczalni ścieków mogą być zaliczone do wymienionych w załączniku nr 1 kategorii odpadów Q1 (pozostałości z produkcji lub konsumpcji, niewymienione w pozostałych kategoriach) oraz Q9 (pozostałości z procesów usuwania zanieczyszczeń). We wskazanym rozporządzeniu, w oparciu o źródło powstania odpadów, podzielono katalog odpadów na 20 grup: w tym i na grupę 04 – odpady z przemysłu skórzanego, futrzanego i tekstylnego, oraz grupę 02 – odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydrologicznych, rybołówstwa, łowiectwa o raz przetwórstwa żywności. Zdaniem Sądu, przypisanie przez organy spornym produktom i substancjom kodu 04 w świetle bezspornego ustalenia, że skarżąca od 1999 r. prowadziła działalność produkcyjną w zakresie uszlachetniania skór (garbowanie skór), jest prawidłowe i odpowiada charakterowi powadzonej przez skarżącą działalności, w ramach której powstawały te produkty i substancje. Nie zmienia i nie może zmienić tego okoliczność, że strona nieprawidłowo klasyfikowała produkty i substancje powstające w ramach uszlachetniania skór, zaliczając je do grupy 02, oraz fakt, że za skarżącą uczynił to nieprawidłowo Burmistrz Miasta C. w wydanych w 1999 r. decyzjach uzgadniających sposób postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne. O kwalifikacji danych substancji lub przedmiotów do określonej grupy odpadów decyduje obiektywna okoliczność w postaci źródła ich powstania, a nie wola zainteresowanej strony, czy nieprawidłowa ich kategoryzacja dokonana we wcześniejszych decyzjach organów. Dlatego też nie można było powielać dotychczasowego błędu i w dalszym ciągu niezgodnie z prawem kwalifikować sporne produkty i substancje, co słusznie podkreśliły orzekające w sprawie organy, wyjaśniając przyjętą w sprawie grupę i kod odpadów.

W kwestii natomiast spełnienia w sprawie warunku definicji odpadu odwołującego się do faktycznego, zamierzonego lub nakazanego postępowania posiadacza z produktem, a polegającego na pozbywaniu się, zamiarze pozbycia się lub obowiązku pozbycia się produktu wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom skarżącego warunek ten nie jest zależny wyłącznie od woli posiadacza (wytwórcy odpadu), lecz ocena jego musi być podyktowana wszystkimi okolicznościami danego przypadku, pozwalającymi ocenić rzeczywisty zamiar i postępowanie posiadacza odpadu. W doktrynie podkreśla się, że o istocie odpadu decyduje pojęcie "pozbywania się", które jako że nie zostało zdefiniowane w ustawie odpadach, należy rozumieć tak, jak przyjmuje się to w języku potocznym, a więc jako usunięcie, wyeliminowanie, wykluczenie, oderwanie, zakończenie, zarzucenie czegoś niepotrzebnego, nieistotnego. Odpad jest zatem niepotrzebną i niepożądaną pozostałością np. określonego procesu, którą faktycznie usuwa, zamierza usunąć lub obowiązany jest usunąć jej posiadacz. Pozostałość ta nie jest celem i finalnym produktem danego procesu produkcyjnego i jako taka nie jest przydatna jej posiadaczowi, gdyż nie jest możliwe wykorzystanie jej w ten sam sposób i w tym samym celu w ramach procesu produkcyjnego, do którego przestała się już nadawać, być przydatna. Pozostałością z określonego procesu może być też produkt, który w nowej ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. został zdefiniowany jako produkt uboczny nie będący odpadem.

Może także zaistnieć sytuacja, w której określony odpad utraci status odpadu. Przy dokonywaniu kwalifikacji danego produktu jako odpadu istotnym jest zatem odróżnienie tych możliwych sytuacji i poprzez zbadanie całokształtu okoliczności faktycznych danego przypadku, a więc zarówno tych, dotyczących postępowania posiadacza produktu i jego stosunku do niego, jaki i tych, związanych z danym procesem produkcyjnym i określonymi obiektywnymi okolicznościami z nim związanymi. W wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dawniej ETS) z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie C-9/00 Palin Granit Oy i Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (Zb. Orz. TE [2002] I-03533) podkreślono (co zostało także odzwierciedlone w art. 10 nowej ustawy o odpadach), że kwalifikacja rzeczy jako produktu ubocznego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ponowne użycie towarów czy surowców nie jest tylko prawdopodobne, ale pewne i nie wymaga uprzedniego przetworzenia, a także, gdy takie ponowne użycie jest integralną częścią procesu produkcji. Sama możliwość dalszego wykorzystania przedmiotów lub substancji powstających ubocznie w ramach procesu produkcyjnego nie oznacza, że nie stanowią one odpadu w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j.: Dz.U. z 2010, Nr 185, poz. 1243). Aby bowiem taki stan rzeczy zaistniał konieczne jest wystąpienie warunków dalszego ich wykorzystania, w tym przede wszystkim warunku pewności dalszego ich wykorzystania w ramach określonego procesu produkcyjnego. Uzależnienie zatem dalszego wykorzystania takich przedmiotów lub substancji od zdarzeń przyszłych i niepewnych, (np. wystąpienia określonej koniunktury gospodarczej), bez stworzenia jakiegokolwiek profilu i procesu produkcji oraz bez podjęcia jakichkolwiek działań wskazujących na rzeczywistość realizacji takiego zamiaru nie spełnia wymogu pewności ich wykorzystania.

W przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie można mówić o pewności dalszego wykorzystania spornych produktów, skoro sama skarżąca spółka stwierdziła, iż odstąpiła od zamiaru wykorzystania magazynowanych ścinków i strużyn skór do dalszej produkcji podkładów skórzanych (wkładów pod stopę w butach) z powodu jej nieopłacalności i braku środków. Bez stworzenia wspomnianego procesu produkcyjnego oraz bez podjęcia jakichkolwiek czynności i przedsięwzięć potwierdzających nowy sposób postępowania z opadami służący użytecznemu ich zastosowaniu w efekcie ich przetworzenia, nie ma podstaw do uznania - jak chce tego strona skarżąca - że sporne ścinki i strużyny skór utraciły status odpadu i stały się surowcem wyjściowym do dalszej produkcji podkładów skórzanych. Wobec powyższego, w świetle wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe ścinki i strużyny skór oraz osady z zakładowej oczyszczalni ścieków do kategorii odpadów, a więc substancji lub przedmiotów objętych wzorcem odpadów określonym w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, których posiadacz pozbywał się, zamierzał się pozbyć lub był zobowiązany do pozbycia. Przytoczone powyżej okoliczności wskazują bowiem na zbędność i nieprzydatność ścinków i strużyn skór dla skarżącej spółki oraz na nie istnienie jakichkolwiek warunków do uznania ich za produkty uboczne podlegające dalszemu wykorzystaniu, czy też za surowce które utraciły status odpadu. Prawidłowość zakwalifikowania odpadów potwierdza także ustalony przez organy fakt sprzedaży przez stronę skarżącą spornych produktów i substancji Firmie [...] i [...] w dniach: 31 sierpnia 2009 r., 6 października 2010 r., 20 lipca 2010r. i 31 marca 2011 r. jako opadów skóry wygrawerowanej zawierających chrom o kodzie 04 01 08 oraz osadów zawierających chrom, zwłaszcza z zakładowej oczyszczalni ścieków o kodzie 04 01 06, czego dowodem są odpowiednie, znajdujące się w aktach kopie kart przekazania odpadu. To ostatnie potwierdza także, wbrew stanowisku skarżącej, że skóry (bydlęca i świńska skóra techniczna w fazie wet-blue), które skarżąca uszlachetniała, były garbowane chromowo i jako takie zawierały związki chromu, w związku z czym operacje dokonywane na tych skórach (proces kilkukrotnego moczenia w bębnach, płukania, międlenia, suszenia, strugania, okrawania, cyplowania) oddawały chrom w postaci ścieków (po wysuszeniu osadów) oraz powodowały powstawanie ścinków i strużyny skór zawierających chrom, co znajdowało wyraz w przyjętych w kopiach kart kodach odpadów: 04 01 08 i 04 01 06.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut strony skarżącej dotyczący wagi magazynowanych odpadów oraz zaniechania przeprowadzania zawnioskowanego przez stronę dowodu w postaci ich przeważenia. Wyjaśniono, że w dniu 19 kwietnia 2007 r. przeprowadzano została kontrola w firmie skarżącej przez WIOŚ w Bydgoszczy, która została zakończona podpisaniem protokołu nr 97/07 oraz wydaniem zarządzenia pokontrolnego z dnia 7 maja 2007 r. W trakcie tej kontroli stosownych wyjaśnień i informacji udzielili kontrolującym w imieniu kontrolowanego współwłaściciele spółki, tj. Dyrektor Zakładu M.F. oraz K.W. W złożonych wyjaśnieniach Dyrektor Zakładu wyjaśniając, że spółka zakończyła produkcję uszlachetniania skór 1 marca 2007 r. i że od 2004 r. nie przekazywała innym podmiotom odpadów poprodukcyjnych, wypowiedział się co do ilości zgromadzanych na terenie zakładu odpadów, wskazując na nagromadzenie ok. 60 Mg ścinków skór i ok. 40 Mg strużyny skór na wybetonowanym podłożu oraz ok. 2 Mg osadów z zakładowej oczyszczalni ścieków (wyciski z prasy) w workach foliowych pod wiatą z zadaszeniem. Taką też ilość zaprotokołowali kontrolujący w sporządzonym protokole, który ww. właściciele podpisali bez zgłoszenia umotywowanych uwagi i zastrzeżeń co do jego treści, o którym to prawie zostali pouczeni, tak jak i o prawie odmowy podpisania protokołu i możliwości przedstawienia swojego stanowiska na piśmie organowi inspekcji ochrony środowiska w terminie 7 dni. Zaprotokołowana ilość nagromadzonych odpadów pokrywa się przy tym z danymi wynikającymi z przedłożonego przez skarżącą w piśmie z dnia 11 grudnia 2008 r. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach wytworzonych przez spółkę odpadów za 2004, 2005, 2006 i 2007 r. (w zestawieniu tym strona podała nieprawidłowe kody odpadów, co jednak nie ma znaczenia dla oceny ilości wskazanych przez nią odpadów). Znajduje ona również potwierdzenie w wyliczeniach wynikających z technologii produkcji, co właściwie i logicznie wykazały orzekające organy w uzasadnieniu wydanych decyzji.

W tym stanie rzeczy, wobec wzajemnie potwierdzającego się w tym zakresie materiału dowodowego sprawy Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów o bezcelowości przeprowadzenia ponownej kontroli w zakładzie i dokonania przeważenia pozostawionych przez stronę jedynie kilku worków odpadów. Sąd wskazał także na okoliczność, że wskazane czynności wykonywane byłyby po ok. 6 latach od przeprowadzenia kontroli, co po uwzględnieniu sposobu ich przechowywania (na wybetonowanym podłożu, w workach pod wiatą), oraz faktu, że uzyskany wynik dotyczyłby tylko tych kilku worków, a nie całości opadów stwierdzonych w trakcie kontroli, dałoby także jedynie wynik przybliżony zwłaszcza, że uzyskaną masę z przeważenia należałoby pomnożyć przez przybliżoną liczbę worków. Po tak długim okresie i wobec braku większości zgromadzonych wcześniej odpadów nie jest już możliwym precyzyjne i dokładne określenie masy odpadów stwierdzonych w trakcie kontroli, co samo w sobie wiąże się z koniecznością dokonania pewnego uśrednienia ilości odpadów, niemniej jednak mającego oparcie w zebranym materiale dowodowym. Sąd podziela także stanowisko organów, że z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 260, poz. 2176) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 czerwca 2007 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. Nr 106, poz. 723) wynika, iż tylko ze zgromadzonych przez stronę odpadów, odpady o kodzie 04 01 06 ulegają uwodnieniu oraz, że w związku z tym w przypadku odpadów o kodzie 04 01 08 zastosowanie niższej masy poprzez odjęcie wody od ich masy jest niedopuszczalne.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu skarżącej, że magazynowanie spornych substancji i przedmiotów, jako nie stanowiących odpadów w znaczeniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, nie podlegało przez okres 3 lat żadnej opłacie i że naliczenie jej winno nastąpić dopiero po zaprzestaniu przez spółkę produkcji. Jak już wykazano powyżej, przedmiotowe substancje i przedmioty stanowiły odpad. Taka natomiast ich kwalifikacja implikuje konieczność zastosowania reżimu przewidzianego w ustawie o odpadach oraz przestrzegania przewidzianego w niej sposobu postępowania z nimi, zwłaszcza odnośnie miejsca, sposobu i czasu ich magazynowania przez wytwórcę. Kwestie te reguluje przytoczony już art. 17 ustawy o odpadach oraz przepisy art. 63 ustawy odpadach. Wyznaczenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów może mieć zatem postać decyzji administracyjnej (pozwolenie zintegrowane, pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zatwierdzenie programu gospodarki z odpadami) lub kierowanej do organu informacji o wytwarzanych odpadach i sposobach gospodarowania nimi - art. 63 ust. 6 w zw. z art. 17 ustawy o odpadach). Odpady mogą być magazynowane jedynie na terenie, do którego posiadacz ma tytuł prawny. Czas magazynowania odpadów określony został zaś w przepisach art. 63 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Z ich treści wynika, że odpady przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania można magazynować, jeżeli konieczność taka wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez okres 3 lat, natomiast odpady przeznaczone do składowania można magazynować jedynie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez okres 1 roku. Spełnienie tych wszystkich wymogów pozwala uznać, że dane magazynowanie jest działaniem legalnym, za które nie ponosi się opłat. Naruszenie zaś przepisów dotyczących magazynowania odpadów może pociągać za sobą opłaty podwyższone (za magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce ich magazynowania – art. 293 ust. 3 w zw. z ust. 2 i art. 276 ustawy) bądź administracyjne kary pieniężne (za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych decyzją w zakresie magazynowania odpadów - art. 273 ust. 2 ustawy). W świetle powyższego nie ma żadnych podstaw prawnych do poczynienia wniosku, jak chce tego strona skarżąca, iż przez okres 3 lat magazynowania odpadów nie ponosi się żadnych opłat z tego tytułu. Jeżeli bowiem magazynowanie jest legalne, to posiadacz odpadu nie ponosi opłaty "zwykłej" (za korzystnie ze środowiska) z tego tytułu i może to czynić, w zależności od celu magazynowania, przez czas precyzyjnie określony w ust. 3 i 4 art. 63 ustawy o odpadach Gdy zaś magazynowanie odpadów narusza prawo, to posiadacz opadu może ponieść na skutek tego opłatę podwyższoną lub administracyjną karę pieniężną. Tylko te wskazane przesłanki warunkują kwestię naliczenia opłaty w związku z magazynowaniem odpadów. Wśród tych przesłanek ustawodawca nie przewidział przesłanki przekształcenia surowca w odpad po trzech latach jego magazynowania.

Co do zaś zarzutu strony skarżącej dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i w efekcie konieczności uiszczenia odsetek za tak długi okres z tytułu naliczonej opłaty podwyższonej stwierdzono, że przedmiot kontrolowanej sprawy stanowi kwestia legalności wymierzenia skarżącej spółce opłaty podwyższonej z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania, a nie kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Z tego powodu Sąd uznał wskazany zarzut za bezprzedmiotowy.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczność Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło A. sp. z o.o. z siedzibą w C. zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 288 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. poprzez zaniechanie dokonania precyzyjnych ustaleń własnych a jedynie ograniczenie się do przeprowadzenia takich ustaleń własnych, które potwierdzały nieprecyzyjne ustalenia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który ustalił i utrwalił w protokole szacunkową wagę magazynowanego surowca-odpadu na poziomie około 100 ton pomimo, że skarżący od 2009 r. wnioskował o przeważenie zapakowanych w 49 begów mokrego surowca odpadu o łącznej wadze 36,38 ton, co nie zostało uwzględnione przez organ, a następnie dowolne ustalenie precyzyjnej wysokości opłaty na podstawie nieprecyzyjnego określenia wagi około 100 ton, co jest jednocześnie złamaniem zasady prawdy obiektywnej opisanej w treści art. 6 k.p.a. nakazującej podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jest zaprzeczeniem stania na straży praworządności organów administracji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a w szczególności zaniechania przeprowadzenia dowodu na wielokrotnie powtarzane od 2009 r. żądanie strony z przeważenia odpadu-surowca w celu dokładnego ustalenia jego rzeczywistej wagi a nie posiłkowania się danymi szacunkowymi WIOŚ co miało istotny wpływ na końcowe precyzyjne wyliczenie opłaty opartej na nieprecyzyjnym ustaleniu wagi surowca, co przeczy zasadzie wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji argumentacja stoi w opozycji do generalnej zasady prawdy obiektywnej, której konsekwencją jest dokładne i rzetelne przeprowadzenie ustaleń a dopiero na ich podstawie nakładanie zobowiązań. Sąd przeszedł obok najistotniejszej sprawy, która jest punktem wyjścia dla jakichkolwiek rozważań. Wskazano, że ustalenie rzeczywistej wagi odpadu magazynowanego bez wymaganej decyzji daje organowi prawo do nałożenia na stronę opłaty odpowiadającej ustalonej wadze. Strona wielokrotnie powtarzała, że lustrzanym odbiciem wagi jest opłata. W praworządnym państwie nie może być miejsca dla przyjmowania szacunku jako podstawy wyliczeń zobowiązań, jeżeli była faktyczna możliwość ustalenia wielkości podstawy poprzez realne przeważenie odpadu-surowca składowanego bez wymaganej decyzji.

Strona skarżąca kasacyjnie pomimo odmowy przez organ przeważenia surowca sama dokonała tej czynności. Tę czynność można nazwać dokładną i rzetelną. Surowiec mokry załadowano do begów. Obliczono liczbę begów oraz średni ciężar pełnych begów. Następnie z 2 begów wysypano surowiec na posadzkę w zamkniętym pomieszczeniu i wysuszono. Następnie przeważono suchy surowiec.

Organ odmówił przeważenia "około" 100 ton ścinków mokrej skóry, co zapisano wcześniej w protokole WIOŚ z 2007 r., gdyż uczestnicząc w tej czynności organ musiałby zaaprobować wynik rzetelnie przeprowadzonego dowodu a ten wykazał, że w betonowym boksie magazynowano mokry surowiec w rzeczywistej ilości 38740 kg. Sucha masa surowca z 50 begów to 16100 kg wraz z rzeczywistą masą osadów ilości 283 kg.

W szczególności zdaniem strony skarżącej został naruszony art. 7 k.p.a. w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w następstwie czego nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nakazanego treścią przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji doprowadziło to do wadliwego zastosowania dyspozycji art. 288 ust. 1 i 2 ustawy prawo ochrony środowiska.

Podkreślono, że Kodeks postępowania administracyjnego nałożył w szczególności na organy administracji państwowej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Następstwem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, co wynika wprost z treści art. 107 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, wskazanie dowodów, które organ uznał z nieudowodnione jak i w przekonywujący sposób przeprowadzić uzasadnienie swego stanowiska. Nie można zatem zgodzić się z argumentami Sądu pierwszej instancji, który za absolut uważa wagę ok. 100 ton odpadu bez jego fizycznego przeważenia. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał na bezcelowość przeważenia pozostawionych przez stronę jedynie kilku worków odpadów. Sąd dalej stwierdził że czynność ta byłaby wykonywana po 6 latach od przeprowadzenia kontroli i dotyczyłaby kilku worków, co dałoby wynik przybliżony.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne w ocenie strony skarżącej kasacyjnie. Takim samym wynikiem przybliżonym jest waga odpadów w ilości 100 ton. To "przybliżenie" jednak nie skłania Sądu do refleksji. Strona bowiem wystąpiła z wnioskiem o przeważenie po raz pierwszy 5 sierpnia 2009 r. czyli 2 lata po kontroli, a nie jak twierdzi Sąd 6 lat. Wtedy na placu w wybetonowanym boksie leżał odpad zwany przez stronę surowcem. Zatem nie było to kilka worków a kilkadziesiąt a dokładnie 50 begów. Skarżący po bezskutecznym wzywaniu organu do przeważenia begów przystąpił do sprzedaży surowca-odpadu, gdyż uznał, że dalszym magazynowaniem naraża się na dalsze dolegliwości finansowe. Strona przedłożyła organowi karty przekazania odpadu, gdyż sprzedała tylko to co leżało w boksie. Następnie kilka begów skarżący przewiózł do hali, gdzie dokonał suszenia części surowca-odpadu. Oportunistyczne stanowisko organu pozbawiło stronę najistotniejszego dowodu. Sąd pierwszej instancji zaś uznał działanie organu za zgodne z prawem.

Przepis art. 75 k.p.a. stanowi w postępowaniu dowodowym nakaz dla organu, aby ten dopuścił wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy pod warunkiem, że nie jest sprzeczne z prawem. Dopuszczenie dowodu w postaci ważenia surowca organ uznał najwidoczniej dla siebie za niewygodny, gdyż burzył przyjęte założenie, że surowca odpadu jest około 100 ton i od tej wielkości będzie wyższa opłata. Tak też uczynił Sąd pierwszej instancji. Już w skardze do WSA wskazywano, że przeważenie surowca przez organ byłoby dowodem przeciwko treści dokumentów, ale dalej pozostawałoby, to w zgodzie z treścią art. 76 § 3 k.p.a. Wymagałoby to jednak od organu przewartościowania swego stanowiska, co do ilości surowca lub przeprowadzenia drobiazgowej analizy materiału dowodowego, aby dać odpór wskazaniom wagi. Strona skarżąca kasacyjnie przywołała sporządzony przez siebie dokument obrazujący ilość zatrudnionych osób przy produkcji oraz wielkość sprzedaży będącej pochodną produkcji a tym samym i produkcji odpadów (Załącznik nr 1). Z tego zestawienia sporządzonego na podstawie istniejącej dokumentacji wynika, że w 2003 r. zatrudnionych było przy produkcji 43 pracowników, a sprzedaż skór wyniosła 10.810.931 złotych. Załamanie produkcji i jej gwałtowny spadek nastąpił w 2005 r. i przy zatrudnieniu 47 pracowników w styczniu a 21 pracowników w miesiącu czerwcu i grudniu. Sprzedaż wyniosła wtedy 3.754.976 złotych. Na początku roku 2007 stan zatrudnienia wyniósł 16 pracowników produkcyjnych zaś w lipcu zaprzestano jakiejkolwiek produkcji. Sprzedaż roczna wyniosła 586.982 złote. Analiza powyższego zestawienia i wypływające z niej wnioski stoją w jaskrawej opozycji do przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe ustaleń około 100 ton odpadu jako podstawy precyzyjnego wyliczenia opłaty. Na pierwszy rzut widać malejącą produkcję a tym samym drastyczne zmniejszanie wytwarzania odpadów. Tymczasem profesjonalny organ zajmujący się problematyką ochrony środowiska ograniczył się do ustaleń WIOŚ.

Podniesiono, że k.p.a. nie wprowadza pierwszeństwa dowodów uznając zasadę równej mocy środków dowodowych. Wyczerpanie przeprowadzenia wszystkich dowodów dałoby podstawę do weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnięcia prawdziwych wniosków końcowych. Odmową przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu organ naruszył treść art. 77 k.p.a. Nie bez przyczyny w wyroku z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt: I SA/Wr 700/79, NSA wskazał, że: "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji." Podobnie w wyroku z dnia 16 lipca 1985 r., sygn. akt: III SA 601/85, NSA przyjął: "Organ podatkowy uprawniony do ustalenia podstawy obliczenia (podatku w drodze oszacowania nie jest zwolniony od przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego, zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. W wypadku, gdy w grę wchodzi szacunkowe ustalenie podstawy opodatkowania, ustalenie jej wysokości ściśle zgodnie ze stanem rzeczywistym z reguły nie jest możliwe, niemniej jednak na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu ustalenia wysokości tej podstawy w sposób możliwie najbardziej zbliżony do jej rzeczywistej wysokości, w związku z czym nie może przyjmować za podstawę swoich rozstrzygnięć ustaleń dowolnych lub przypadkowych". W niniejszej sprawie natomiast, organ wbrew nałożonym na niego obowiązkom nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu ustalenia podstawy nałożenia opłaty za korzystanie ze środowiska, mimo że miał tego realną możliwość na wstępnym etapie postępowania. Strona zatem nie może ponosić negatywnych skutków zaniechania organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że zgodnie z treścią art. 78 § 1 k.p.a. strona ma prawo żądać przeprowadzenia wskazanego przez siebie dowodu zaś organ jest zobowiązany do jego uwzględnienia jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Żądanie strony z sierpnia 2009 r. przeprowadzenia dowodu z oględzin zebranego w begi odpadu - surowca i jego komisyjnego przeważenia było prawem procesowym strony wyrażonym w treści art. 10 § 1 k.p.a. Jest to jeden z prawnych filarów praworządnego państwa. Od tej właśnie istotnej okoliczności zależała wysokość ewentualnej opłaty za składowanie surowca uznanego za odpad bez wymaganej decyzji. Zawarta w przepisach art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podstawowa zasada postępowania administracyjnego nakładająca na organ obowiązek aktywnej postawy podczas całego postępowania powinna być traktowana jako zobowiązanie organu do wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów a także co najistotniejsze dopuszczenia wszystkich dowodów zgłaszanych przez stronę jeżeli te dowody mają znaczenie dla sprawy. Dlatego też dziwi postawa organu aprobowana przez Sąd, że pomimo negowania przez stronę wątpliwych ustaleń szacunkowych, organ nie zażądał wskazania przez stronę wielkości zatrudnienia, rocznej sprzedaży zawartych m.in. w rocznych bilansach składanych do KRS. Jako dowolne należy traktować ustalenia znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale zdaniem strony niekompletnym czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia końcowe oparte o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wnikliwy i wyczerpujący. Zdaniem strony Sąd naruszył wymagania określone w art. 80 k.p.a., które zobowiązują do dokonania oceny dowodów zgodnie z procedurą i zastosowaniem określonych zasad tej oceny. W kwestii prawidłowego nadania kodu odpadu oraz problematyki surowiec-odpad, ocena winna dotyczyć sytuacji, jaka miała miejsce wtedy, gdy planowano wykorzystać odpad będący jednocześnie surowcem do dalszej produkcji. Ocenianie zachowania strony przez pryzmat roku 2013 jest nietrafione. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie, gdzie w następstwie wydanych decyzji konsekwencje finansowe dla strony są wyjątkowo dotkliwe postępowanie winno być przeprowadzone w sposób rzetelny i zgodny z procedurą administracyjną, co jest ustawowym obowiązkiem organów administracji państwowej.

Pomimo, że sprawa przewlekłości postępowania nie jest przedmiotem zarzutów stawianych w przedmiotowej skardze to strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu w tej sprawie. Organ w dniu 31 stycznia 2011 r. powiadomił stronę postanowieniem o zakreśleniu terminu zakończenia postępowania do 31 marca 2011 r. Od tego momentu organ nie informował strony o dalszych przedłużeniach postępowania, aż do czasu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego w październiku 2012 r. Strona uważa w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym w skardze do WSA w Bydgoszczy, że organ swą dwuletnią niczym nie uzasadnioną opieszałością naraził stronę (w przypadku prawomocnego zobowiązania strony do zapłaty nałożonej opłaty) na wyjątkowo wysokie odsetki liczone za okres nieuzasadnionej przewlekłości w działaniu organu bez zawinienia strony. Jest to rażące naruszenie słusznego interesu strony, jak i rażące nadużycie prawa. Skarżący uważa, ze wysłanie 30 pism - zapytań winno wraz z odpowiedziami zamknąć się w 2-4 miesiącach, co wynika z doświadczenia życiowego i obserwacji pracy urzędów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego.

Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wspomniany wyżej zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego jako zarzut polegający na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów procesowych, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 k.p.a. nie jest uzasadniony. Trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy nie było przeszkód, aby istotne dla sprawy okoliczności faktyczne ustalać na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2007 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy i w oparciu o protokół pokontrolny nr [...] i zarządzenie pokontrolne z dnia 7 maja 2007 r. W sytuacji, gdy ustaleń dokonano w oparciu o wyjaśnienia udzielone w trakcie kontroli przez współwłaścicieli spółki, tj. Dyrektora Zakładu M.F. oraz K.W., których osoby te nie zakwestionowały we wskazanym terminie będąc o tym pouczone, a ponadto zaprotokołowana ilość nagromadzonych odpadów pokrywa się z treścią przedłożonego przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 11 grudnia 2008 r. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach wytworzonych przez spółkę odpadów za 2004, 2005, 2006 i 2007 r., a także znajduje potwierdzenie w wyliczeniach wynikających z technologii produkcji, prowadzenie dowodu w zakresie ustalenia wagi magazynowanych odpadów i to po upływie kilku lat od przeprowadzenia kontroli było niecelowe i zbędne. W tym stanie rzeczy nie znajduje podstaw zarzut niepodjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 288 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, "1.Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska: 1) nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 2 - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska; 2) zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. 2. Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie: 1) pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; 2) innych danych technicznych i technologicznych".

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Strona skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 288 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska upatruje "w zaniechaniu dokonania precyzyjnych ustaleń własnych a jedynie ograniczenie się do przeprowadzenia takich ustaleń własnych, które potwierdzały nieprecyzyjne ustalenia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska". W istocie zatem podniesiony w skardze zarzut kasacyjny dotyczy treści art. 288 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, a jego rozwinięcie wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 288 ust. 2 Prawa ochrony środowiska ma obok charakteru kompetencyjnego również charakter regulacji prawnoprocesowej, wskazuje bowiem na sposób działania organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego i właśnie sposobu działania dotyczy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej. Naruszenie tego przepisu mogłoby być zatem kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono, a zwłaszcza z jej treści nie da się odkodować powiązania tego przepisu z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nawet jednak przyjmując, że dopuszczalne byłoby zarzucanie naruszenia tego przepisu w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, jak to uczyniła strona skarżąca, to dla skuteczności tego zarzutu konieczne było wykazanie błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Tymczasem strona skarżąca nie zarzuca ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu w określonym stanie faktycznym lecz nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.