Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 14/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Edward Struczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2005r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. na z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nałożono na przedsiębiorcę – firmę "M." Spółka z o.o. z siedzibą w S. karę pieniężną w kwocie 600,00 zł. W uzasadnieniu stwierdzono, że podstawę prawną wymierzenia kary stanowił art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.11.11 ust. 1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.), a także art. 15, art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 123, poz. 1354). W opisie naruszenia podano, ze dnia [...] lutego 2004 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez p. B. K. W toku kontroli stwierdzono brak 3 szt. wykresówek (lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) z dni [...],[...] i [...] lutego 2004 r. Kierowca oświadczył, że w tych dniach wykonywał inne prace. Zgodnie z art. 15 powołanej wyżej ustawy o czasie pracy kierowców kierowca na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zapis z przyrządu kontrolnego oraz kart drogowych za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, a za dzień, w którym pojazdu nie prowadził, zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu. Kierowca kontrolowanego pojazdu zobowiązany jest posiadać przy sobie podczas kontroli wykresówki, karty drogowe lub zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona zarzucając jej naruszenie:

- art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 123, poz. 1354) poprzez błędne przyjęcie, że to na pracodawcy kontrolowanego kierowcy ciąży obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w tymże przepisie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że adresatem obowiązku określonego w powołanym przepisie jest jedynie kierowca, i jedynie kierowca może ponosić odpowiedzialność za naruszenie tego przepisu;

- art. 31 ust. 2 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że Spółka nie zastosowało się do tego przepisu, podczas gdy Spółka nie została wezwana do okazania zapisów z przyrządu kontrolnego, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że naruszyła obowiązek wynikający z art. 31 ust. 2 ustawy;

- art. 92 ust. 1 pkt 2 art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.), będące konsekwencją naruszeń wskazanych powyżej, przez przyjęcie, że doszło ze strony Spółki do naruszenia przepisów ustawy o czasie pracy kierowców;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia Spółce wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji;

i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że z art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców wyraźnie wynika, że to kierowca na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zapis z przyrządu kontrolnego oraz kart drogowych za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, a za dzień, w którym pojazdu nie prowadził, zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu. Przepis ten wyraźnie i jasno nakłada określony obowiązek na kierowcę, nie zaś na jego pracodawcę. Brak jest przy tym jakiegokolwiek przepisu, który czyniłby odpowiedzialnym pracodawcę za naruszenie obowiązku przez kierowcę, który to obowiązek, jak już stwierdzono wyżej, jest obowiązkiem kierowcy, nie zaś obowiązkiem pracodawcy. Jeżeli zatem kierowca nie zastosuje się do przepisu art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, to tylko i wyłącznie kierowca może ponieść konsekwencje, nie zaś inny podmiot, do którego nie jest skierowany obowiązek określony w powołanym wyżej przepisie. Do pracodawcy jest zaś skierowany obowiązek, o którym mowa w art. 31 ust. 2 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców. W myśl tego przepisu zapisy z przyrządów kontrolnych oraz kart drogowych pracodawca przechowuje przez okres co najmniej dwunastu miesięcy po wykorzystaniu i udostępnia ich kopie na wniosek kierowców, których one dotyczą, a także jest obowiązany okazać lub wydać na żądanie każdej osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Odpowiedzialności za naruszenie tego przepisu pracodawca mógłby zatem podlegać, gdyby nie wydał lub nie okazał zapisów na każde żądanie osoby uprawnionej do kontroli. Warunkiem odpowiedzialności jest zatem uprzednie żądanie, wyraźnie i jasno sformułowane, do okazania lub wydania zapisów z przyrządu kontrolnego. Brak takiego żądania powoduje, że pracodawca nie ma obowiązku wydać lub okazać zapisów z przyrządu kontrolnego i nie może tym samym ponieść odpowiedzialności za naruszenie takiego obowiązku. Należy przy tym wskazać, że żądanie takie powinno być skierowane do pracodawcy, a więc w przypadku spółki z o.o. – do jej zarządu (art. 201 § 1 Ksh w związku z art. 205 § 2 Ksh ), nie zaś do innej osoby (np. pracownika), gdyż w takim przypadku nie ma żądanie skierowanego do pracodawcy. Ponadto żądanie musi określać termin do jego wypełnienia, gdyż z reguły nie będzie możliwe, aby okazać lub wydać dokumenty niezwłocznie, w przeciwieństwie do kontrolowanego kierowcy, który w myśl art. 15 ustawy o czasie pracy kierowców powinien okazać dokumenty w ramach kontroli. Jeżeli zatem w rozpatrywanej sprawie nie zażądano od Spółki okazania lub wydania jakichkolwiek dokumentów, to nie może być ona pociągnięta do odpowiedzialności za naruszenie art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców, gdyż obowiązek określony w tym przepisie w ogóle w stosunku do Spółki nie powstał.

Z przedstawionych okoliczności wynika, że orzekając w rozpatrywanej sprawie organ I instancji naruszył art. 15 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców. To zaś pociągnęło za sobą naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który przewiduje sankcje za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. Jeżeli nie doszło ze strony Spółki do naruszenia jakichkolwiek przepisów ustawy o czasie pracy kierowców, to tym samym brak było podstaw do ukarania Spółki karą za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o czasie pracy kierowców. Ponadto podniesiono, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez to, że nie umożliwił Spółce wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Gdyby organ nie poniechał tego obowiązku, to z pewnością szybciej niż w odwołaniu Spółka mogłaby przedstawić zaświadczenia, że w dniach [...],[...] i [...] lutego kierowca nie prowadził pojazdu (do odwołania dołączono powyższe zaświadczenia oraz wykresówki).

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz lp. 1.11.11 ust. 1 lit b) załącznika do powołanej ustawy, art. 31 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879), art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (OJ.L.85.370.8), po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie między innymi ważny dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg, wymagane zapisy z urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (OJ.L.85.370.8) stanowi, że na żądanie uprawnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca jest zobowiązany okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 31 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Nr 3821/85/EWG, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przedstawia zaświadczenie, które powinno zawierać w szczególności następujące dane: imię i nazwisko kierowcy, okresy, których dotyczy, wskazane przyczyny nieposiadania wykresówek, o których mowa wart 15 ust. 7 rozporządzenia Nr 3821/85/EWG,, miejsce i datę wystawienia, podpis pracodawcy. Zaświadczenie takie pracodawca wystawia kierowcy przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. W przypadku gdy kierowca w określonych dniach nie prowadził pojazdu w trakcie wykonywania danego zadania przewozowego, pracodawca niezwłocznie wystawia i przekazuje zaświadczenie na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Biorąc powyższe pod uwagę zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, jak również ustawy o czasie pracy kierowców – podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 do 15.000,00 zł. Należy odrzucić zarzuty strony zawarte w odwołaniu, że organ administracji nie wezwał przedsiębiorcy do okazania stosownych zapisów z tachografu i w związku z tym nie jest on odpowiedzialny za stwierdzone przez Inspekcje Transportu Drogowego naruszenie. Natomiast zważyć należy, że z brzmienia art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (OJ.L.85.370.8) wynika, że pracodawca wydaje kierowcom wystarczającą liczbę wykresówek, mając przy tym na uwadze, że wykresówki te mają charakter osobisty, uwzględniając długość okresu pracy, konieczność zastąpienia uszkodzonych wykresówek lub wykresówek zabranych przez upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Pracodawca wydaje wyłącznie wykresówki, których wzór został zatwierdzony, i które są odpowiednie do urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe. Ponadto z brzmienia § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów. (Dz.U. Nr 120, poz. 1025) wynika, że jeśli podczas przeprowadzenia kontroli kontrolujący stwierdzi nieprawidłowości uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, sporządza decyzję o nałożeniu kary pieniężnej i doręcza jej oryginał kontrolowanemu (przedsiębiorcy), a jej kopie kierowcy.

Inspektorzy Transportu Drogowego wykazali, że kierowca – p. B. K. nie posiadał trzech wykresówek z urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju za bieżący tydzień – to jest [...],[...] i [...] luty 2004 r. Nie okazał on również zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdów. Sankcja przewidywana za powyższe naruszenie opiewa na kwotę w wysokości 200, 00 zł za każdą wykresówkę, a wynika ona z lp. 1.11.11 ust. 1 lit b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca - firma "M." Spółka z o.o. z siedzibą w S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności względnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:

- przepisów ustawy (bez bliższego sprecyzowania) z dnia 21 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez to, że do stanu faktycznego zaistniałego pod rządami powołanej ustawy o czasie kierowców zastosowano przepisy ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879),, co doprowadziło do działania prawa wstecz";

- art. 7 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 K.p.a. przez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji - [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], a w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o czasie pracy kierowców;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonych naruszeniem przepisów prawnych wskazanych w odwołaniu.

W uzasadnieniu, podtrzymującym argumentację użytą w odwołaniu, podniesiono dodatkowo zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na niewłaściwych przepisach prawa. Zdaniem skarżącej Spółki brak posiadania przez kierowcę wykresówek dotyczył dnia [...],[...] i [...] lutego 2004 r., a więc został stwierdzony pod rządami ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców. Przepisy tej ustawy zostały uchylone przez art. 32 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879), której przepisy weszły w życie z dniem 1 maja 2004 r. (art. 33 ustawy). Mimo tego organ II instancji zastosował do rozstrzygnięcia sprawy przepisy nowej ustawy, a także rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (OJ.L.85.370.8). Miało tu więc miejsce zastosowanie prawa "wstecz", bowiem w dniu [...] lutego 2004 r., w którym dokonano kontroli pojazdu, nie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a tym bardziej wspomnianego rozporządzenia, które weszły w życie z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej. Tym samym zostały naruszone przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż organ stosując prawo wstecz naruszył podstawową zasadę Państwa prawa. Ponadto organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu naruszenie prze organ I instancji przepisów art. 15 oraz 31 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców. Tym samym Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył art. 7 i 107 § 3 K.p.a. nie wyjaśniając wszechstronnie okoliczności sprawy oraz nie zajmując stanowiska wobec zarzutów podniesionych przez stronę. Podniesiono również zarzut naruszenia decyzją organu II instancji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 Kodeksu podnosząc, że ten ostatni przepis ma oczywiste pierwszeństwo przed powołanym przez Głównego Inspektora § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania kontroli dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego i przewozu na potrzeby własne oraz dokumentów stosowanych przez uprawnionych do kontroli, a także wzorów tych dokumentów. W świetle przytoczonych zarzutów uznano, że zaskarżona decyzja powinna być uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie powtarzając w zasadzie dotychczas podniesioną argumentacje. W odniesieniu do podniesionych przez stronę zarzutów proceduralnych organ II instancji stwierdził, że strona przez cały tok postępowania miała możliwość brania w nim czynnego udziału, a w szczególności wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r., utrzymującą w mocy w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r., którą nałożono na przedsiębiorcę – firmę "M." Spółka z o.o. z siedzibą w S. karę pieniężną w kwocie 600,00 zł za brak 3 szt. wykresówek (lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) z dni [...],[...] i [...] lutego 2004 r.

Zaskarżonej decyzji postawiono w skardze szereg zarzutów, będących w znacznej części powtórzeniem zarzutów podniesionych już w odwołaniu, które - generalnie biorąc – dotyczyły już to niewłaściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (użycia niewłaściwego prawa, nie obowiązującego jeszcze w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, traktowanego przez skarżącego jako naruszenie swoiście rozumianej zasady nieretroakcji), już to naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Ponadto skarżący twierdził, że niewłaściwym było nałożenie kary za określone wyżej naruszenie na Spółkę, a więc w istocie na przewoźnika, podczas gdy w jego przekonaniu wyłączną odpowiedzialność powinien ponosić kierowca pojazdu.

W związku z zarzutem użycia jako podstawy prawnej orzekania przez organ II instancji innych przepisów, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji, niż w decyzji organu I instancji, obowiązujących w dacie zdarzenia (kontroli pojazdu) należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego postąpił prawidłowo. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "organ odwoławczy (tak samo zresztą, jak organ ponownie rozpatrujący sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa) ocenia sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy – zachowując tożsamość sprawy – obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy (drugoinstancyjny) orzeka bowiem w sposób apelacyjny (merytoryczny). Rozstrzygając sprawę merytorycznie obowiązany jest więc stosować przepisy aktualnie obowiązujące (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 738/01, LEX nr 77127). Taka sytuacja (bez wyjątków wynikających z nowych przepisów) miała miejsce w rozpatrywanej sprawie i dlatego też organ odwoławczy (Główny Inspektor Transportu Drogowego) prawidłowo przywołał w podstawie prawnej decyzji wydawanej w II instancji dnia [...] września 2004 r., a więc już po wejściu Polski do Unii Europejskiej, również art. 31 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879) oraz art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (OJ.L.85.370.8). Należy przy tym zwrócić uwagę, że w podstawie prawnej tej samej decyzji przywołano jednocześnie art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz lp. 1.11.11 ust. 1 lit b) załącznika do powołanej ustawy, na które to przepisy powoływano się także w decyzji wydanej przez organ I instancji.

Podstawa prawna decyzji administracyjnych związanych z czasem pracy kierowców ma bowiem z założenia charakter złożony: zasady wykorzystywania tego czasu, z podziałem na czas pracy i czas odpoczynku, w odniesieniu do różnych sytuacji oraz sposób dokumentowania wykorzystania tego czasu są uregulowane w ustawie o czasie pracy kierowców, natomiast zasady przeprowadzania kontroli oraz wysokość kar pieniężnych pozostają przedmiotem regulacji ujętej w przepisach ustawy o transporcie drogowym.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że poddany kontroli samochód był zarejestrowany na przedsiębiorcę - firmę "M." Spółka z o.o. z siedzibą w S., która była również uprawniona z licencji Nr [...] do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy. Te dokumenty określają uprawnienie administracyjne do wykonywania transportu drogowego jednoznacznie wskazując podmiot, który bezpośrednio korzysta z praw i podlega obowiązkom zawartym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.). Ustawodawca wyraźnie odniósł sankcje określone w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Osobami takimi nie mogą być zatem kierowcy przedsiębiorcy – przewoźnika – i to niezależnie od tytułu ich zatrudnienia, lecz sam przedsiębiorca, co wynika przede wszystkim z definicji transportu drogowego i przewozów na potrzeby własne zawartych w art. 4 pkt 1 – 3 i 4 ustawy. Potwierdzenie znajduje się także w przepisach prawa cywilnego, jako że art. 774 Kc stanowi, że przez umowę przewozu przewoźnik zobowiązuje się w zakresie działalności swojego przedsiębiorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy. Jeżeli przewoźnik przy wykonywaniu działalności przewozowej posługuje się inną osobą, to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą – zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i administracyjnego – ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje.

Kierowca pojazdu nie wykonuje transportu drogowego w rozumieniu ustawy i nie jest przewoźnikiem w cywilistycznym pojęciu tego słowa. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy na mocy uprawnienia administracyjnego (licencji) odpowiedzialność administracyjną ponosi z podmiotowego punktu widzenia uprawniony z licencji, czyli przedsiębiorca i – w zależności od jego formy organizacyjnej – jego organy. Także za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje – i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (umowa o pracę, umowa zlecenia, itp.) – także co do obowiązku wyposażenia kierowcy w dokumenty wymienione w art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Na tle przedstawionych ustaleń nawet na gruncie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 123, poz. 1354, z późn. zm.) nie jest uprawniony pogląd, że kara za nieokazanie wykresówek bądź stosownego zaświadczenia obciąża kierowcę pojazdu a nie przewoźnika, do którego obowiązków należy wyłącznie przechowywanie i udostępnianie ich kopii na wniosek kierowców, których one dotyczą, bądź na żądanie każdej osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli. Art. 31 ust. 2 powołanej wyżej ustawy nie może być bowiem rozpatrywany w oderwaniu od powołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza art. 87 ust. 1, w myśl którego podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego (...) jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłat za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, oraz art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym kto wykonuje transport drogowy (a więc przedsiębiorca – przewoźnik) naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów m.in. ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 123, poz. 1354, z późn. zm.) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. Na tle tych przepisów jest bowiem oczywiste, że art. 31 ustawy z 2001 r. o czasie pracy kierowców reguluje przede wszystkim obowiązki pracodawców związane z kontrolą przedsiębiorcy i przechowywaniem zapisów z przyrządów kontrolnych, nie mające bezpośredniego związku z zakresem dokumentów, które zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, i w które powinien zostać wyposażony przez pracodawcę – przewoźnika (przedsiębiorcę). W tej sytuacji zarzut, że o powyższe dokumenty należało zwrócić się do przewoźnika (przedsiębiorcy), i że uczyniono to ze znacznym opóźnieniem, jest oczywistym wypaczeniem intencji ustawodawcy, wynikającym z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa.

W przedstawionym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, wielokrotnie podkreślany w decyzjach Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że w toku kontroli drogowych istotne znaczenie ma natychmiastowe okazanie organom dokonującym kontroli wymaganych dokumentów. Także w rozpatrywanym przypadku istotne znaczenie miał fakt, że kierowca nie posiadał wykresówek i stosownego zaświadczenia w chwili kontroli, jak wymaga tego art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a nie że dokumenty te zostały przedstawione dopiero przy złożonym odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r., nakładającym na przewoźnika odpowiednią karę pieniężną. Nie jest przy tym istotne, czy przedstawione później organowi kontroli dokumenty istniały w momencie kontroli, czy też zostały zebrane i wystawione później, gdyż dla organów inspekcji drogowej, jak i dla Sądu, rozstrzygające znaczenie ma fakt, że kierowca nie miał przy sobie i nie przedstawił organowi kontroli tych dokumentów w chwili kontroli, do czego zobowiązywał go przepis art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Należy przy tym zauważyć, że działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom. Wyrazem tego jest art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie tego transportu, i to przy spełnieniu określonych w pkt 1 – 5 tego przepisu wymogów, tj.: - dobrej reputacji; - legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem; - posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa w określonej ustawą wysokości; - przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz, muszą spełniać wymagania określone w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku; - posiadania tytułu prawnego do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany.

Z tych też powodów wykładnia językowa i celowościowa przepisów o transporcie drogowym zmierza do wymuszenia takiej organizacji przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, aby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia innych osób. Taka też jest idea i prewencyjny cel sankcji zawartych w powołanych w zaskarżonej decyzji przepisach. Akceptacja poglądu przeciwnego, prezentowanego przez skarżącego, prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. Tymczasem kierowca w sytuacji wynikającej z bezspornie przedstawionego stanu fatycznego nie jest przewoźnikiem, a wykonuje jedynie jedną z czynności składających się na sekwencję działań, których suma jest dopiero transportem drogowym w rozumieniu ustawy transportowej.

Reasumując, trzeba stwierdzić, że z określonych wyżej powodów, uzasadniających powołanie przez organ II instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów, które weszły w życie już po wydaniu decyzji organu I instancji, nie można zgodzić się ze strona skarżącą, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji miało miejsce naruszone przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Nie można też podzielić przedstawionej przez skarżącego wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 15 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z 2001 r. o czasie pracy kierowców, z powodu jej zupełnego oderwania od treści i celu art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W tej sytuacji brak też przesłanek do uznania naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 107 § 3 w związku z art. 140, art. 10 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W szczególności zaś nie można podzielić opinii skarżącego, iż zaskarżona decyzja kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności z powodu wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa jest bowiem w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prawniczym wystarczająco precyzyjnie określone, by można było uznać, że nie miało ono miejsca przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wysokość nałożonej kary pieniężnej została ustalona właściwie, na podstawie oraz lp. 1.11.11 ust. 1 lit b) załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.