Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1682/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par.4, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3, art. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 48-49b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 335/09 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) kwietnia 2009 r. znak: (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od S. B. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 490 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 335/09, po rozpoznaniu skargi S. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia (...) kwietnia 2009 r., znak (...), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 9 października 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek S. i E. B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowiska stacji tankowania pojazdów na działce nr (...) w S. w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665, dalej: ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane). Stanowisko będące przedmiotem wniosku, składające się ze zbiornika dwukomorowego, zadaszenia oraz dwóch dystrybutorów, zostało wybudowane w 1998 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dacie budowy lokalizacja stacji była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S.

PINB w K. postanowieniem z dnia (...) października 2007 r. nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia naruszeń przepisów poprzez wykonanie zaleceń wynikających ze złożonej przez nich ekspertyzy technicznej. Po złożeniu przez wnioskodawców oświadczenia o wykonaniu obowiązków oraz oświadczenia o braku sprzeciwu i uwag odnośnie użytkowania obiektu ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), organ I instancji, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r., podjętą na podstawie art. 3 ust.1, 2, 3 i 4 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, udzielił E. i S. B. pozwolenia na użytkowanie stanowiska tankowania pojazdów zgodnie z ich wnioskiem.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r. organ I instancji wznowił postępowanie w niniejszej sprawie wskutek wniosku złożonego przez Z. C., a następnie wydał decyzję z dnia (...) lutego 2009 r., w której stwierdził na podstawie art. 146 § 2 i 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że decyzja tego organu z dnia (...) grudnia 2007 r. o pozwoleniu na użytkowanie wydana została z naruszeniem prawa i nie uchylił tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym stwierdził, że decyzja organu I instancji jest przedwczesna i podlega uchyleniu w celu przeprowadzenia ponownego postępowania w znacznej części. Wskazał, że organ I instancji przed wydaniem decyzji, mając na uwadze treść art. 77 § 1 k.p.a., powinien zbadać i wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, czy inwestorzy zawiadomili organy wskazane w art. 56 ust.1 Prawa budowlanego oraz, czy nie wniosły one sprzeciwu w sprawie możliwości użytkowania obiektu będącego przedmiotem wniosku, jak również jakie jest w tej sprawie stanowisko organu właściwego ds. ochrony środowiska.

S. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższą decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego dopuścił "milczącą zgodę" organów wymienionych w ust. 1 tego artykułu – brak stanowiska w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia oznacza brak sprzeciwu lub uwag. Zwrócił on też uwagę na art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązek przedstawienia oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ciąży na inwestorze. Zdaniem skarżącego w świetle tego przepisu nieuzasadniony jest zarzut postawiony organowi I instancji, że nie wykazał w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, iż inwestor zawiadomił organy wskazane w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy te zajmują stanowisko wyłącznie w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, a wykroczenie poza wspomniany zakres jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. stwierdził, że dopatrzył się w tych decyzjach przesłanki nieważnościowej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego skutkiem musiało być zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd ten stwierdził, że prawidłowo wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w K. z dnia (...) grudnia 2007r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stanowiska stacji tankowania pojazdów. Organy słusznie przyjęły, że w sprawie nie ma zastosowania art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ograniczający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego złożony został wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, był bowiem samodzielnym przepisem prawa materialnego i tryb określony w art. 55 i nast. ustawy Prawo budowlane nie miał do niego zastosowania.

Sąd pokreślił, że stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a, zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygnięcie to dotyczyć musi rozpoznania wniosku z dnia 9 października 2007r., złożonego przez E. i S. B. na podstawie art. 3 ust.1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powyższym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane z 1994r. Dalsze ustępy art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane przewidywały tryb postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a także konkretne obowiązki ciążące na inwestorze oraz wymogi, jakie spełniać musiał samowolnie wybudowany przez niego obiekt budowlany, aby organ mógł wydać decyzję uwzględniającą jego wniosek. W związku z powyższym Sąd uznał, że art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane stanowił szczególny i niezależny od przepisów Prawa budowlanego przepis prawa materialnego (z niezbędnymi elementami proceduralnymi) dotyczący legalizacji samowoli budowlanej w stosunku do obiektów wybudowanych w określonym przedziale czasowym i przy spełnieniu skonkretyzowanych przez ustawodawcę warunków. Jego zastosowanie było jednak także czasowe, o czym świadczy użyty w art. 3 ust.1 zwrot, że przepisów art. 48 - 49b Prawa budowlanego "nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r." Zwrot ten zdaniem Sądu oznacza, że przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane wygasł po dniu 1 stycznia 2008 r. i od tej daty nie ma możliwości zastosowania go w postępowaniu administracyjnym, a tym samym wydania na jego podstawie decyzji orzekającej co do pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym organy obu instancji zastosowały przepis prawa materialnego nie obowiązującego w dacie orzekania. Zaistniała więc przesłanka o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych norm.

Skarżący zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA, iż czasowe obowiązywanie tego przepisu uniemożliwia jego zastosowanie we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy wniosek inwestora oraz ostateczna decyzja została wydana na gruncie obowiązujących wówczas przepisów, oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie przez WSA, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, podczas gdy przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie został prawidłowo zastosowany, oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia Sądu wskazań co do dalszego postępowania, przy uznaniu zasadności wznowienia z przyczyn formalnych.

Skarżący podkreślił, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszenie prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała NSA z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02). Zdaniem skarżącego, przedmiotem nadzwyczajnych trybów postępowania jest nie rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej, a przeprowadzenie kontroli według określonych w prawie kryteriów, prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu głównym. Analiza podstaw wznowienia postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że chodzi o wady postępowania administracyjnego a nie o samo rozstrzygnięcie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swej powinna odbywać się w stanie faktycznym i prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji. To że organ administracji wydając decyzję w trybie art. 151 k.p.a. rozpoznaje sprawę na nowo nie oznacza jednak, że w każdym przypadku musi stosować przepisy obowiązujące w chwili podejmowania decyzji w wyniku wznowienia.

Nie bez znaczenia jest również przesłanka na której wznowiono postępowanie – brak czynnego udziału strony z powodu której postępowanie zostało wznowione, nie może być podstawą do obalenia sytuacji prawnej i podstaw prawnych na których opiera się zaskarżona decyzja. Dopuszczenie do ponowionego postępowania strony pozwoliło, zdaniem skarżącego, usunąć wadę pominięcia strony w postępowaniu. Przesłanka uchylenia decyzji, wynikająca z art. 146 § 2 kpa, zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, niemniej jednak zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, ale na gruncie stanu prawnego określającego warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed 1 stycznia 2008 r. Przyjęcie przez Sąd, iż organy obu instancji zastosowały przepis prawa materialnego skutkujący zaistnieniem przesłanki nieważności, stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ponadto zaskarżony wyrok nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania – Sąd uznał prawidłowość wznowienia postępowania, ale nie udzielił wskazówek co do dalszego kierunku rozpoznawania sprawy przez organ administracyjny ograniczając się jedynie do "związania organu przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania", podczas, gdy warunki uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. są zupełnie odmienne aniżeli na gruncie ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane. Sąd pominął tym samym zagadnienie praw nabytych i zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 kpa, jako stabilizacji porządku prawnego kształtujących sytuację prawną podmiotów, których działania te dotyczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podzielić należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) przez jego niezastosowanie wynikające z błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż czasowe obowiązywanie tego przepisu uniemożliwia jego zastosowanie we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy wniosek inwestora oraz ostateczna decyzja została wydana na gruncie obowiązujących wówczas przepisów.

Zgodnie z ust. 1 artykułu 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane - do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.).

Jak to podkreślano w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1057/09) - prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej nie może ograniczać się do jego literalnego brzmienia, ale wymaga odniesienia się do wcześniejszych regulacji ustawy - Prawo budowlane w kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej, rezultat wykładni winien także pozostawać w zgodzie z zasadami zawartymi w Konstytucji RP.

Pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy - Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie - w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane - lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK - A 2006, nr 9, poz. 124). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji.

Przepis art. 3 ustawy zmieniającej odnosi się zatem wyłącznie do tych budynków, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie legalizacyjne.

Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r.

Tym samym wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że ustawa zmieniająca została opublikowana w dniu 5 czerwca 2007 r. Przewidziany w art. 6 powyższej ustawy 14-dniowy okres vacatio legis spowodował, że weszła ona w życie w dniu 20 czerwca 2007 r.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonując wykładni art. 3 ustawy zmieniającej stwierdził , że zastosowanie tego przepisu było czasowe, o czym świadczy użyty w art. 3 ust.1 zwrot, że przepisów art. 48 - 49b Prawa budowlanego "nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r." Zwrot ten zdaniem Sądu oznacza, że przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane wygasł po dniu 1 stycznia 2008 r. i od tej daty nie ma możliwości zastosowania go w postępowaniu administracyjnym, a tym samym wydania na jego podstawie decyzji orzekającej co do pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym, w ocenie WSA organy obu instancji orzekając we wznowionym postępowaniu zastosowały przepis prawa materialnego nie obowiązującego w dacie orzekania. Zaistniała więc przesłanka o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa – decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Trafnie podnosi kasacja, że stanowisko to jest nieuzasadnione.

Należy mieć bowiem na uwadze, że wprowadzenie art. 3 powołanej ustawy nowelizującej było następstwem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05 (OTK-A 2006/9/124). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny w podkreślił, że wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 2007 r. nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią przedmiotowej regulacji, a także z wartościami i zasadami konstytucyjnymi powołanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. W rezultacie bowiem takiej wykładni osoby, które spełniały przesłanki uzyskania w trybie art. 3 tej ustawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 11 lipca 1998 r. i złożyły wniosek o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007 r. a dniem 31 grudnia 2007 r. - w wyniku niezakończenia prawomocnego postępowania przez organy orzekające przed dniem 1 stycznia 2008r. ( a więc z przyczyn od siebie niezależnych ) - traciłyby prawo do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie w trybie powołanego art. 3.

Przyjęcie, że wyłączenie trybu legalizacji z artykułów 48-49b Prawa budowlanego odnosiło się wyłącznie do spraw, które prawomocnie zakończyły się nie później niż 31 grudnia 2007r. oraz, że nie można zastosować tego unormowania we wznowionym po dniu 1 stycznia 2008r. postępowaniu jest równoznaczne z zawężeniem stosowania art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, naruszającym zasady konstytucyjne. Ten tryb legalizacji zostałby bowiem ograniczony nieomal wyłącznie do tych spraw, w których nie wniesiono odwołania, skargi do sądu administracyjnego czy też nie wznowiono postępowania.

Sam ustawodawca, w art. 3 ust. 5 ustawy zmieniającej dopuścił możliwość wydania przez organ administracji publicznej, w trakcie prowadzonego postanowienia legalizacyjnego, postanowienia nakazującego usunięcie naruszeń przepisów lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyznaczonym terminie, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Już samo przeprowadzenie postępowania z zastosowaniem tego trybu mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której postępowanie administracyjne, nawet w I instancji, nie zakończyłoby się do dnia 1 stycznia 2008 r.

W konkluzji raz jeszcze stwierdzić należy, że wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej, a więc ukończenie budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane. Postępowanie to prowadzone jest w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, a jego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

To samo dotyczy sytuacji, gdy postępowanie takie, zainicjowane wnioskiem złożonym w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007 r. i zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie wydaną w trybie art. 3 ustawy zmieniającej, zostało następnie wznowione.

W takim bowiem przypadku dla zastosowania we wznowionym postępowaniu przepisu art. 3 ustawy zmieniającej istotne znaczenie ma fakt złożenia wniosku o którym mowa w art. 3 ust. 3 tejże ustawy, w okresie pomiędzy dniem 20 czerwca 2007r. a dniem 31 grudnia 2007 r., co jak wskazano wyżej - niezależnie od czasu trwania postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem - obliguje organ do prowadzenia postępowania w trybie art. 3 ustawy zmieniającej.

Na skutek wznowienia postępowanie toczy się w danej sprawie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją ostateczną, przy czym do wznowienia postępowania mają zastosowanie przepisy prawa materialnego z daty orzekania.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte złożonym przez S. i E. B. wnioskiem z 9 października 2007 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowiska stacji tankowania pojazdów na działce nr (...) w S. Wniosek został złożony w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Bez znaczenia jest zatem w omawianej sytuacji okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2008r. ustała możliwość preferencyjnej legalizacji obiektów określonych w przepisie art. 3 ustawy zmieniającej.

Jak wywiedziono bowiem wyżej, utrata możliwości zastosowania preferencji określonych w tym przepisie (wyłączenie art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane) nastąpiła jedynie w odniesieniu do wniosków zgłoszonych po dniu 31 grudnia 2008r.

We wznowionym postępowaniu dotyczącym wniosku S. i E. B. o udzielenie zezwolenia na użytkowanie – zgodnie z zasadą stosowania prawa materialnego z daty orzekania – będzie miał więc nadal zastosowanie przepis art. 3 ustawy zmieniającej, gdyż istotna dla zastosowania tego przepisu jest data złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia – 9 października 2007r.

Tym samym błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2008r. powołanego przepisu art. 3 ustawy zmieniającej i braku możliwości zastosowania go w postępowaniu administracyjnym toczącym się po tej dacie.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego – art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane jest zatem w pełni uzasadniony.

W konsekwencji za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, podczas gdy przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany przez organy orzekające.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, a brak szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania nie może być uznany za mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię przepisu art. 3 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane, odniesie się szczegółowo do zarzutów skargi S. B. na decyzję organu II instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu we wznowionym postępowaniu.