Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1037/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. B. i K. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 czerwca 2022 r. nr I-III.7721.11.5.2022 w przedmiocie umorzenia postepowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. B. i K. S. (skarżący) jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (organ odwoławczy) z dnia 24 czerwca 2022 r. nr I-III.7721.11.5.2022 umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] (organ I instancji) nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno- budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla R. G., W. G., M. G. - wspólników spółki cywilnej "[...]" s.c. z siedzibą w [...] obejmujące: budowę budynku przychodni zdrowia [...] oraz dojścia, dojazdu i miejsc postojowych przy ul. [...]. w [...]., na działce nr [...] w [...], gm. [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało dokonaniem niepełnych ustaleń faktycznych, a przez to błędne uznanie, iż projekt spełnia wszystkie warunki określone w art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.) i w konsekwencji błędne uznanie o zgodności zamierzenia architektonicznego z przepisami prawa;

b) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej, fragmentarycznej i niepełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności projektu zagospodarowania działki oraz analizy oddziaływania przedsięwzięcia na działkę skarżących oraz zbadania, czy nie zostanie naruszony interes osób trzecich- właścicieli sąsiadujących działek - skarżących poprzez pominięcie przy wydawaniu decyzji pisma skarżących z dnia 29 listopada 2021 r. oraz dowodu z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych nr [...], co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją jest możliwa i nie narusza obowiązujących przepisów;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. poprzez zatwierdzenie przedłożonego projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę mimo tego, iż obiekt budowlany nie został zaprojektowany w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - skarżących;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 ppkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] w [...] (MPZP) poprzez błędne uznanie, iż projekt został opracowany zgodnie z ustaleniami planu, mimo tego, że zgodnie z MPZP zakazana została lokalizacja przedsięwzięć, których uciążliwość wykraczałaby poza granice terenu (działki, nieruchomości), na której inwestycja będzie realizowana, a uciążliwość przedmiotowej inwestycji wykracza poza granice działki nr [...];

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 6 ust. 4 pkt 6 ppkt e MPZP poprzez błędne uznanie, że projekt został opracowany zgodnie z ustaleniami planu, mimo tego, iż zgodnie z MPZP dla inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem minimalna liczba miejsc postojowych wynosi 14, natomiast w rzeczywistości liczba wskazanych w projekcie miejsc postojowych, które za takie miejsca zgodnie z przepisami mogą być uznane wynosi 8;

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.) poprzez wydanie pozytywnej decyzji, mimo tego, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, a szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m oraz biorąc pod uwagę, iż dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, a zgodnie z projektem inwestor nie zapewnił dojścia i dojazdu o wymaganej przepisami prawa szerokości.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr I-III.7721.11.5.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązkiem organu administracji w pierwszej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, tj. czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca w odniesieniu do postępowań w sprawach o pozwolenie na budowę zawęził pojęcie strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. i jego celem jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w myśl art. 3 pkt 20 u.p.b. (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 u.p.b. została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Przed nowelizacją powołany przepis art. 3 pkt 20 u.p.b. wskazywał, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu 7 października 2021 r., zatem zastosowanie ma znowelizowany przepis art. 3 pkt 20 u.p.b.

W odniesieniu do nowelizacji ww. przepisu organ odwoławczy zauważył, że jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ww. ustawy z 13 lutego 2020 r. (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121): " (...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego".

Organ odwoławczy wskazał, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

W wyniku przeprowadzonej analizy akt sprawy organ odwoławczy nie stwierdził, aby projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją organu I instancji w jakikolwiek sposób wpływała na sposób zabudowy stanowiącej współwłasność skarżących działki nr [...]. Analiza części graficznej projektu zagospodarowania terenu (str. 13, rys. PZT1) wykazała, iż projektowana budowa budynku przychodni zdrowia zlokalizowana została w odległości 8,54 m od granicy działki nr [...]. Ustalono ponadto, że działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytek PsIII, posiada długość ok. 132 m i szerokość ok. 3,10 m (w miejscu sąsiadującym z działką inwestycyjną). Powyższa działka, jak wynika z zalegającego w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej (k. 6), stanowi jezdnię żwirową. Z MPZP wynika, że działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem KPJ - tereny ciągów pieszo-jezdnych. Oznacza to, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną. Ze względu na cechy geometryczne, wielkość, jak również szerokość ww. działki i przede wszystkim jej przeznaczenie w MPZP należy stwierdzić, że nie jest możliwa realizacja na tej nieruchomości jakiegokolwiek obiektu kubaturowego, a tym samym nie może być ona uznana za działkę budowlaną w znaczeniu normatywnym. Skoro działka nr [...] nie jest działką budowlaną, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zamierzona inwestycja objęta decyzją organu I instancji powoduje jakiekolwiek ograniczenia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zabudowy ww. działki nr [...], np. w zakresie wymagań przeciwpożarowych, związanych z przesłanianiem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, itd. W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że przepisów r.w.t. nie stosuje się do budowy ciągów pieszo-jezdnych. O oddziaływaniu na działkę skarżących nie może świadczyć również zaprojektowanie przez inwestora miejsc postojowych dla samochodów osobowych w zbliżeniu do działki nr [...]. Stosownie do § 19 ust. 7 r.w.t. zachowanie odległości stanowisk postojowych od granicy działki budowlanej nie jest wymagane, jeżeli sąsiednia działka jest działką drogową.

Organ odwoławczy zauważył, że w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych dla działki nr [...] wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością o treści "służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu działką drogową [...] położoną w [...], gmina [...], istniejącym szlakiem drogowym wzdłuż granicy z działką nr [...] na długości 35 metrów (zgodnie z załącznikiem graficznym) na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...] położonej w [...], gmina [...]. " Z powyższego wynika, że ograniczenia w zabudowie działki nr [...] wynikają z jej przeznaczenia w MPZP i obciążenia jej służebnością na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działki nr [...], nie zaś z inwestycji projektowanej na działce sąsiedniej. Jednocześnie organ zauważył, iż w zakresie szlaku służebnego inwestor nie planuje do wykonania żadnych robót budowlanych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie można przyjąć, że w każdej sprawie o pozwolenie na budowę właściciel (współwłaściciel) działki przez którą zapewniony jest dojazd do terenu inwestycji jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W przypadku przyjęcia takiego założenia każdorazowo należałoby o prowadzonym postępowaniu zawiadamiać chociażby zarządcę drogi publicznej, czy właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości stanowiących drogę wewnętrzną. Takie działanie stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. W świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego naruszeniem jest nie tylko pominięcie danego podmiotu od udziału w postępowaniu, ale również dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę o statusie strony nie przesądza, jak w przypadku warunków zabudowy, jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, ale tylko takie które w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. będzie wprowadzać ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie odwołanie wniesione zostało przez skarżących, którzy - jak wynika z akt sprawy - w postępowaniu przed organem I instancji traktowani byli jak strona postępowania. Zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania oraz doręczono im zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji, skoro odwołanie wniesione zostało przez osoby, które dopuszczono do udziału jako strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać ich odwołanie. Dopiero jeżeli w wyniku rozpatrywania odwołania organ II instancji dojdzie do przekonania, że strony odwołujące jednak nie uzyskały przymiotu strony (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) - gdyż nie posiadają w tej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku - to winien rozstrzygnąć o tym w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie może odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, gdyż wobec nie posiadania przez nich przymiotu strony, nie przechodzi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Nie jest także zależne od woli organu ani tym bardziej od jego uznania - organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, którą umarza postępowanie odwoławcze.

W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości, zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 138 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego na skutek błędnego ustalenia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku przychodni zdrowia [...] oraz dojścia, dojazdu i miejsc postojowych przy ul. [...] w [...], na działce nr [...] podczas gdy działka nr [...] będąca własnością skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji,

b) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i błędne ustalenie, że skarżącym nie przysługuje w postępowaniu przymiot strony, podczas gdy projektowana inwestycja ma bezpośredni wpływ na ich prawo własności do działki nr [...],

c) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przez organ wzięcia czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania II-go instancyjnego oraz brak możliwości przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszono prawo skarżących do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania,

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności wyjaśnienia czy skarżącym przysługuje przymiot strony poprzez brak wezwania skarżących na etapie postępowania przed organem II instancji, do wykazania interesu prawnego, a także błędne ustalenie, iż działka [...] stanowi jezdnię żwirową, podczas gdy w rzeczywistości jest to droga polna, niczym nie utwardzona,

e) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie przyczynienie się przez organy obu instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i brak zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu,

b) art. 285 w zw. z art. 288 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż ze względu na charakter projektowanego obiektu znacząco zwiększy się uciążliwość istniejącej służebności,

c) art. 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy stanowi on podstawę interesu prawnego skarżących oraz poprzez brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ograniczenia prawa własności skarżących polegającego na utrudnieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem,

d) art. 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie oraz brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie działań, które w sposób naturalny wpływają na nieruchomość skarżących zakłócając korzystanie z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę,

e) art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że inwestor posiada prawo przechodu i przejazdu działką nr [...] na odcinku takiej długości, iż pozwoli mu to na swobodny dojazd do wszystkich miejsc parkingowych, podczas gdy inwestorowi przysługuje służebność na długości tylko 35 m, a projektowany wjazd na część miejsc parkingowych położonych przy granicy z działką [...] został przewidziany na 55 m działki [...] (licząc od ul. [...]), co w sposób istotny narusza prawo własności skarżących,

f) § 14 r.w.t. poprzez wydanie pozytywnej decyzji mimo tego, iż zaprojektowany dostęp do drogi publicznej nie jest odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że organ I instancji bezpodstawnie zastosował art. 138 w zw. z art. 105 k.p.a. i bezpodstawnie umorzył postępowanie. Było to konsekwencją wadliwego ustalenia, że skarżącym nie przysługuje prawo strony w niniejszym postępowaniu.

Skarżący podnieśli, że są właścicielami działki nr [...], która to działka bezpośrednio przylega do działki [...], na której planowana jest inwestycja. Co więcej, działka należąca do skarżących jest obciążona służebnością gruntową na rzecz działki inwestora. Ponadto organ odwoławczy w zupełności pominął wpływ, jaki projektowana inwestycja będzie miała na istniejącą służebność. W projektowanym budynku ma znajdować się m. in. 12 gabinetów lekarskich. Powyższe powoduje, że z całą pewnością zwiększeniu ulegnie częstotliwość korzystania ze służebności. Dotychczas służebność była wykonywana na rzecz pojedynczych gospodarstw domowych, a nie dla znacznej liczby pacjentów korzystających z usług przychodni zdrowia. Zwiększona częstotliwość przejazdów negatywie wpłynie na stan drogi i spowoduje jej szybsze zużycie, a w konsekwencji z uwagi na to, że jest to droga nieutwardzona może w niedługim czasie spowodować, że stanie się ona całkowicie nieprzejezdna. Osobami uprawnionymi do korzystania z drogi znajdującej się na tej działce są nie tylko inwestor, ale także właściciele działek nr [...] oraz [...], którzy również mają ustanowioną służebność, a także sami skarżący, gdyż poprzez działkę nr [...] dojeżdżają do swojej działki nr [...].

Skarżący wskazali, że przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, wbrew stanowisku organu, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. W stosunku do podmiotów niewymienionych w art. 28 ust. 2 u.p.b. żądających dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli wskazują na inne prawa kształtujące ich interes prawny lub obowiązek, niż te wymienione w powyższym przepisie, powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. jako wzorzec odpowiadający zasadom konstytucyjnym w demokratycznym państwie prawnym. Należy mieć na uwadze, że art. 28 ust. 2 u.p.b. zawęża jedynie, ale nie powoduje, że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony przy ustalaniu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że przepis art. 28 k.p.a. może znajdować zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 u.p.b. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego granicach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Z całą pewnością wydana w sprawie decyzja wpływa na prawo własności skarżących.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie materialno- prawną podstawę przyznania im przymiotu strony stanowią art. 285 oraz art. 288 k.c., gdyż ze względu na charakter inwestycji zwiększy się uciążliwość istniejącej służebności. Skarżący podkreślili, że zgodnie z treścią służebności wpisanej do księgi wieczystej prawo przechodu i przejazdu przysługuje tylko właścicielom i posiadaczom działki [...], a nie nieograniczonej liczbie osób trzecich. Korzystanie ze służebności przez wszystkich pacjentów i pracowników przychodni w sposób rażący będzie wykraczać poza zakres ustanowionej służebności. W konsekwencji doprowadzi to do naruszenia prawa własności skarżących w sposób nie mający uzasadnienia w aktualnie obowiązujących przepisach. Tymczasem zgodnie z art. 288 k.c. służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. W przedstawionym stanie faktycznym organy obu instancji w całości pominęły powyższy przepis, nie ustalając, w jaki sposób budowa budynku o charakterze usługowym wpływanie na sposób wykonywania służebności, a także na całą działkę [...], której właścicielami są skarżący. Ponadto organy nie zastosowały przepisów art. 140 oraz 144 k.c., w sytuacji gdy w połączeniu z w/w przepisami k.c. stanowią one podstawę interesu prawnego skarżących. Brak w tym zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Brak także oceny działań związanych z inwestycją, które w sposób naturalny wpływają na nieruchomość skarżących, zakłócając korzystanie z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Organ odwoławczy w zupełności pominął, że inwestycja w sposób istotny ogranicza prawo własności skarżących polegające na utrudnieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Powyższe zaniechanie doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w ten sposób, że organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, a w szczególności zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestycja narusza w sposób oczywisty interesy skarżących, jako właścicieli nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz działki, na której zostanie wykonana inwestycja. Nie można więc podzielić stanowiska organu odwoławczego, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej sprawie, skoro istnienie własnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. wykazali. Co istotne fakt, że skarżący posiadają przymiot strony nie był w ogóle kwestionowany przez organ I instancji.

Ponadto zdaniem skarżących nie bez znaczenia w sprawie jest fakt, że organy całkowicie pominęły okoliczność, iż inwestor nie ma prawa do korzystania z działki nr [...] na całej jej długości, a jedynie na odcinku 35 m. Tymczasem inwestor zaplanował dwa zjazdy do miejsc parkingowych z tym, że jeden z nich ma być umiejscowiony na 55 m, a zatem w miejscu z którego inwestor nie ma prawa korzystać, gdyż wykracza to poza służebność ujawnioną w Księdze Wieczystej nr [...], czego organy w ogóle nie zauważają.

W ocenie skarżących naruszono również § 14 r.w.t. poprzez wydanie pozytywnej decyzji mimo tego, iż zaprojektowany dostęp do drogi publicznej nie jest odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Projektowana inwestycja ma być przychodnią zdrowia w związku z czym przez cały czas będą do niej przyjeżdżać i wyjeżdżać samochody. Szerokość istniejącej drogi uniemożliwia bezpieczne wyminięcie się dwóch pojazdów, a także nie zapewnia należytego bezpieczeństwa pieszym. Wzmożony ruch na tak krótkim odcinku nieutwardzonej drogi stanowi poważne zagrożenie dla okolicznych mieszkańców. Ponadto nie jest możliwy swobodny przejazd większych pojazdów np. służb ratunkowych. Ze względu na specyfikę projektowanej inwestycji wysoce prawdopodobnym jest, że często będą przyjeżdżać tam karetki.

Organ odwoławczy w decyzji wskazał, że działka skarżących zlokalizowana jest w MPZP na terenie oznaczonym jako tereny ciągów pieszo-jezdnych, jednakże skarżący podnieśli, że stan faktyczny uniemożliwia takie przeznaczenie ich działki. Po pierwsze działka ta jest zbyt wąska, aby można było na niej zlokalizować tego rodzaju ciąg. Ponadto, żaden podmiot nigdy nie zwrócił się do skarżących jako właścicieli, aby wyrazili zgodę na takie przeznaczenie ich działki. Co więcej, skarżący zwrócili się do Gminy z zapytaniem, czy zamierza przejąć działkę [...], tak aby wybudować na niej ciąg pieszo-jezdny, uzyskując informację, że Gmina nie ma takich planów. W związku z tym przeznaczenie działki w MPZP ma fikcyjny charakter.

Skarżący wskazali również, że w toku prowadzonego postępowania w ogóle nie wzięto pod uwagę możliwości urządzenia dojazdu do przychodni i miejsc parkingowych w innym miejscu (np. budowy zjazdu bezpośrednio z ul. [...]), który zapewniałby bezpieczny i komfortowy przejazd i jednocześnie nie naruszałby prawa własności skarżących.

Ponadto organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechał dokładnego ustalenia stanu drogi i błędnie przyjął, że jest to droga żwirowa, podczas gdy w rzeczywistości jest to droga polna, niczym nie utwardzona.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził bowiem naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. W granicach możliwości weryfikacyjnych sądu administracyjnego zaskarżona decyzja jest więc prawidłowa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja skarżonego organu w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego w następstwie wniesienia odwołania przez skarżących od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji na działce nr [...]. Skarżący jako współwłaściciele działki nr [...] (działki o przeznaczeniu drogowym), obciążonej służebnością przechodu i przejazdu m.in. na rzecz właścicieli i posiadaczy działki nr [...] w zakresie szlaku drożnego o długości 35 m, zostali uznani za strony postępowania przez organ pierwszej instancji. Kwalifikacja ta została poddana weryfikacji przez organ drugiej instancji w związku z obowiązkiem ustalenia, czy podmiot składający odwołanie rzeczywiście ma legitymację odwoławczą, będącą przedłużeniem szczególnej legitymacji w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b.

Sąd po przeprowadzeniu kontroli legalności stanowiska organu odwoławczego doszedł do niewątpliwego przekonania, że przyjęte przez ten organ wykładnia oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego na tle stanu faktycznego sprawy odpowiadają prawu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma nowa treść przepisu art. 3 pkt. 20 u.p.b., który w wersji obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. stanowi, że obszar oddziaływania obiektu (objętego wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę) obejmuje "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Definicja ta ma bezpośrednie zastosowanie przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W aktualnym stanie prawnym stronami w powyższym postępowaniu są – obok inwestora – właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tylko tych nieruchomości znajdujących się w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego, które są objęte ograniczeniami w zabudowie na podstawie przepisów odrębnych (np. wynikające z przepisów techniczno-budowalnych, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska) w związku z realizacją powyższego obiektu. Wprowadzona zmiana treści art. 3 pkt. 20 u.p.b. doprowadziła jednak do istotnego ograniczenia kręgu stron postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b. W stanie prawnym obowiązującym do 18 września 2020 r. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę byli bowiem – obok inwestora – właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) nie tylko nieruchomości znajdujących się w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego, które są objęte ograniczeniami w zabudowie na podstawie przepisów odrębnych w związku z realizacją powyższego obiektu, lecz także nieruchomości objętych ograniczeniami w szeroko rozumianym zagospodarowaniu, które obejmowało także ich zabudowę.

Nawiązując do powyższej zmiany normatywnej, można stwierdzić, że konsekwencją ograniczenia zakresu pojęcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b.) przez uznanie, że poza inwestorem stronami tego postępowania są właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) tylko takich nieruchomości znajdujących się w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego, co do których jego realizacja na podstawie przepisów odrębnych wprowadza ograniczenia w zabudowie tych nieruchomości, jest wyłączenie skarżących z kręgu stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Jak bowiem wynika z treści obowiązującego na terenie spornej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., należąca do skarżących działka nr [...] jest objęta symbolem KPJ oznaczającym tereny ciągów pieszo-jezdnych (§ 7 ust. 37 pkt 1 lit. e w zw. z § 4 pkt 6). Takie przeznaczenie planistyczne – niezależnie od faktycznego stanu istniejącego aktualnie w terenie – stanowi przeszkodę do zabudowy ww. działki, która do czasu zmiany lub uchylenia planu będzie mogła być wykorzystywana tylko jako niezabudowany ciąg przeznaczony do celów ruchu pieszych lub pojazdów. Oznacza to, że realizacja inwestycji na działce nr [...] nie może a priori na podstawie przepisów odrębnych wprowadzać ograniczeń w zabudowie działki nr [...], albowiem działka ta w chwili obecnej jest planistycznie wyłączona spod normalnej zabudowy. Sytuacja skarżących mogłaby zostać oceniona odmiennie na tle poprzedniego stanu prawnego. W konsekwencji skarżący, jako niespełniający warunku definicyjnego określonego w art. 3 pkt. 20 u.p.b. w nowym brzmieniu, nie mogli nabyć na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b. statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...].

W związku z zarzutami stron skarżących co do naruszenia zakresu lub treści służebności obciążającej ich nieruchomość objętą działką nr [...] przez właściciela działki inwestycyjnej nr [...], Sąd zauważa, że z treści projektu zagospodarowania terenu (k. 13-14 projektu budowlanego) wynika, że planowany wjazd z działki nr [...] (obciążonej służebnością) na działkę nr [...] ma następować na początkowym odcinku (oznaczenie wjazdu na mapie) ustalonego szklaku służebności, co wskazuje, że wyznaczona długość szlaku (35 m) nie powinna być przekraczana. Jeżeli jednak skarżący uważają, że ich prawa rzeczowe do nieruchomości obciążonej mogą być lub są naruszane przez inwestora, to pozostaje im poszukiwanie ochrony prawnej na drodze postępowania sadowego cywilnego w odpowiednich procedurach procesowych lub nieprocesowych (np. z zakresu ochrony treści prawa własności nieruchomości obciążonej, zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności lub zniesienia służebności).

Pozostałe zarzuty skargi jako bezprzedmiotowe lub niemające istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji podlegały oddaleniu bez potrzeby ich odrębnego omawiania.

Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty i przesłanki, Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.