Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2828/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13g ust. 1b pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej B. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 3100 (trzy tysiące sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2828/14

UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na [...] S.A. z siedzibą w W. kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, podwójnej osi napędowej przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwiema osiami kierowanymi. Przewoźnik nie miał przy tym zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Fakt ten został ujawniony w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości P.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Zatrzymanym do kontroli pojazdem marki [...] o nr rej. [...] kierował P. S.. Wykonywał on przewóz drogowy piasku w imieniu przedsiębiorcy D. R.. Wyniki ważenia wykazały, iż miały miejsce następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk 14,75 t na pojedynczej osi nie napędowej pojazdu - przekroczenie o 0,25 t,

- nacisk 29,05 na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 14,55 t,

- masa całkowita pojazdu 43,80 t - przekroczenie dmc o 11,80 t.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął postępowanie administracyjne wobec skarżącej spółki, wskazanej w protokole kontroli jako załadowca. W toku postępowania skarżąca zaprzeczyła, iż jest jednym z podmiotów, na których - oprócz przewoźnika - spoczywa odpowiedzialność z powodu przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie a więc nadawcą, spedytorom lub załadowcą. Wyjaśniła, iż w ramach realizowanej inwestycji w zakresie budowy autostrady, posiada koncesje na wydobycie kopalin ze złóż lub dzierżawi zakłady górnicze od przedsiębiorców posiadających takie koncesje, w ramach których odbywa się wydobycie i transport kruszywa z zakładów górniczych zlokalizowanych w pobliżu realizowanej inwestycji do terenu budowy. Skarżąca podkreśliła, iż w tym przedsięwzięciu udział bierze wiele podmiotów, a tym samym nie jest możliwe prowadzenie kontroli nad każdym z profesjonalnych przedsiębiorców prowadzących działalność na własny rachunek i ryzyko. Zdaniem skarżącej nie byłoby racjonalne gospodarczo zorganizowanie punktów wagowych w każdym z zakładów górniczych. Skutkowałoby to bowiem poważnym ograniczeniem przepustowości zakładu górniczego, na co skarżąca jako generalny wykonawca wspomnianej inwestycji nie może sobie pozwolić ze względu na napięte terminy jej realizacji. Skarżąca zaznaczyła, że jest jedynie odbiorcą materiałów, za których transport odpowiadają zatrudnieni przez nią przedsiębiorcy. Na poparcie przywołała treść umów zawieranych z kontrahentami, w ramach których znajdują się postanowienia, przenoszące na nich odpowiedzialność za załadunek przewożonych towarów. Kluczowym fragmentem takiej standardowej umowy jest jej § 1 pkt 2, w myśl którego to przewoźnik własnym staraniem oraz w ramach wynagrodzenia wynikającego z umowy dokona załadunku, odbioru, dostarczenia i rozładunku towarów. Tym samym skarżąca spółka nie może zostać obciążona odpowiedzialnością za spowodowanie naruszenia przez przewoźnika. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, iż nie jest w stanie ustalić, który z przedsiębiorców wykonał konkretny załadunek.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż [...] S.A. z siedzibą w W. ponosi odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 22 740 złotych. W ocenie organu pierwszej instancji nie można się zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń. Skarżąca będąc przedsiębiorcą podejmującym się tak dużego przedsięwzięcia, określonego przez nią samą jako inwestycja o strategicznym znaczeniu, powinna w taki sposób zorganizować eksploatację złóż będących w jej posiadaniu, aby pojazdy opuszczające kopalnie nie były załadowane w sposób powodujący przekroczenie dopuszczalnych nacisków oraz dopuszczalnej masy całkowitej. Organ wskazał nadto, iż w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie kontroli znajdują się dowody ważeń dokonanych na wadze zainstalowanej na budowie autostrady w okolicy Węzła R., z których wynika, że kontrolowany pojazd był załadowywany wielokrotnie z przekroczeniem dopuszczalnych parametrów. W opinii organu kontrolnego dopuszczenie do poruszania się po drogach publicznych pojazdu załadowanego towarem którego masa jest znacznie większa od dopuszczalnej, wynika z niewłaściwej organizacji załadunku na terenie zakładu górniczego eksploatowanego przez [...] S.A. oraz brakiem odpowiedniego nadzoru z jej strony, na co strona skarżąca miała wpływ.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – dalej też jako k.p.a. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1, art. 13 g ust. 1 b pkt 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4, 5, 6 ustawy o drogach publicznych oraz lp. 6 pkt 4 lit. b), lp. 6 pkt 9 lit. d) i e), lp. 9 pkt 15 lit. d) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2012 r. nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdził, że przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, przewiduje szerszy krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów; co więcej - decydującą rolę w tych czynnościach, które wszak nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają zwykle właśnie załadowcy wydający ładunek do przewozu. Nie sposób zatem przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Wszak to nie przewoźnik ustala warunki transakcji - ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony - o tym decydują przecież strony transakcji. Organ podkreślił, że art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, jako przesłanki warunkowej odpowiedzialności załadowcy za przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. Ocenił, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż [...] S.A. jako załadowca towaru miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita pojazdu czteroosiowego może wynosić 32 t. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (43,80 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200 kg i 2% dla każdej osi), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi. Mimo to załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. Wartości dmc są jednakowe dla wszystkich rodzajów dróg. Odnosząc się natomiast do umowy zawartej pomiędzy [...] S.A. a przewoźnikiem organ podkreślił, że jej treść jednoznacznie wskazuje, że to [...] S.A. był zobowiązany do kierownictwa i dozoru nad czynnościami związanymi z realizacją zamówienia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła, za pośrednictwem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, skargę, w której zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji - to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa faktyczna do nałożenia na nią kary pieniężnej pomimo, że ze stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie taka odpowiedzialność nie wynika,

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji - to jest art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy granic swobodnej oceny dowodów, polegające na wyprowadzeniu z oceny całokształtu materiału dowodowego błędnych wniosków odnośnie przyjęcia, że skarżąca spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta, wykonującego usługę transportu/dostawy towarów. Zdaniem skarżącej powyższy wniosek jest sprzeczny z doświadczeniem życiowym w zakresie realiów prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ skarżąca nie specjalizuje się w działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Oznacza to, że nie jest specjalistą w zakresie uregulowań w powyższym zakresie, tylko korzysta z usług profesjonalnych podmiotów prowadzących taką działalność. Obciążanie skarżącej wysoką karą pieniężną za niedochowanie wszystkich wymagań stawianych przez prawo profesjonalnemu przedsiębiorcy, z którym została zawarta stosowana umowa dostawy, stanowi naruszenie pewności gospodarczej. Jest to niezgodne z zasadami współżycia społecznego i stanowi naruszenie zasad logicznego rozumowania w powiązaniu z doświadczeniem zawodowym w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w ramach wzajemnych relacji między profesjonalnymi przedsiębiorcami. Organ nie uwzględnił w ustalaniu stanu faktycznego postanowień przedłożonej umowy zawartej przez skarżącą z przewoźnikiem, w powiązaniu z ich właściwą interpretacją w oparciu o normę wynikającą z przepisu art. 65 § 2 k.c. Organ a priori przyjął błędne i bezpodstawne domniemanie, że miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez swojego kontrahenta/podwykonawcy, nie udowadniając powyższej gołosłownej tezy. Z błędnie przyjętego założenia stanowiącego element stanu faktycznego sprawy uczynił podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia,

- naruszenie normy wynikającej z przepisu art. 65 § 2 k.c. (regulującego wykładnię oświadczeń woli) w związku z § 1 ust. 2 i ust. 6 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 umowy z przewoźnikiem poprzez niezastosowanie cytowanego powyżej przepisu do interpretacji jej postanowień,

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji - to jest art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie, a na niektórych etapach postępowania nie zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

- naruszenia normy wynikającej z przepisu art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jej błędne zastosowanie do istniejącego stanu faktycznego w niniejszej sprawie,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) poprzez ich błędną (czyt. niewłaściwą) wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że istnieje podstawa prawa jak i faktyczna do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1311/12 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W..

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 654/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania, rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i oceny całego materiału dowodowego w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu - wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z treści art. 13g ust. 1b pkt 2 cyt. ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Z tego przepisu wynika, że kreowana na jego gruncie odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów - nie ma charakteru bezwzględnego. Bowiem może być ona egzekwowana, zaś kara pieniężna nałożona, tylko i wyłącznie o tyle, o ile "okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot - o którym mowa w tym przepisie - miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Konsekwencją wskazanego zastrzeżenia, gdy chodzi o przesłanki stosowania wymienionego przepisu i nałożenia na jego podstawie kary pieniężnej, jest istnienie wskazanych w nim dowodów oraz niebudzących wątpliwości okoliczności załadunku, a ponadto ich jednoznaczność odnośnie do wykazania na ich podstawie istnienia wpływu lub godzenia się nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszeń.

Powołując się na orzecznictwo Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że uwzględniając treść przywołanej regulacji przyjąć należy, że z logiki przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych wynika, iż samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do nałożenia kary pieniężnej na wymienione w nim podmioty, albowiem organ administracji musi jednoznacznie wykazać w toku postępowania administracyjnego istnienie określonej nim przesłanki, tj. że okoliczności sprawy i dowody w niej zgromadzone jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu. Tezę, że to z ustalonych przez organ okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej w sposób jednoznaczny ma wynikać, iż nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub też zaniechanie doprowadził do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, w oczywisty sposób wspiera argument operowania przez ustawodawcę, na gruncie omawianej regulacji, nieostrymi pojęciami "godzenia się" oraz "wpływu", jako przesłanek warunkujących przypisanie określonym w niej podmiotom odpowiedzialności za określone nią naruszenia, a w konsekwencji nałożenia za nie kary pieniężnej.

Przy tym, wpływ lub też godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu, musi być oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach, jak i tego, w jaki sposób do niego doszło oraz jakiemu podmiotowi, poza wykonującym przewóz, stawiany jest w tym zakresie zarzut. Przy tym, w sytuacji, gdy omawiany wpływ na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, to oznacza to, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag za oczywiste uznał Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki jej wymierzenia. W sytuacji, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w omawianej kategorii spraw dochodzi do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. Tym samym za oczywiste uznać należy, że w analizowanym zakresie wykluczone jest istnienie jakiegokolwiek pola dowolności działania organu administracji publicznej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieprawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej sprostały wskazanym powyżej wymaganiom. W tej mierze, rację przyznano stronie skarżącej kasacyjnie, że stan faktyczny, na którym się oparły – a prawidłowość którego, gdy chodzi o jego zupełność oraz ocenę zaakceptował Sąd I instancji - nie uzasadnia w dostatecznym stopniu tego, aby na jego podstawie można było formułować jednoznaczną tezę, że skarżąca była załadowcą, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie, a ponadto, aby miała ona wpływ albo godziła się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego polegające na przekroczeniu dopuszczalnych nacisków osi na drogach publicznych bez wymaganego zezwolenia, co w rezultacie uzasadniałoby przypisanie temu podmiotowi odpowiedzialności za wymieniony delikt administracyjny, a w konsekwencji ukaranie karą pieniężną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby można było przyjąć, że teza o ziszczeniu się przesłanek odpowiedzialności określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji zasadność nałożenia na tej podstawie kary pieniężnej na skarżącą, rzeczywiście znajduje swoje dostateczne potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, na których oparł się organ administracji publicznej wydając decyzję, kontrolowaną następnie przez Sąd I instancji. Ustalenia te, w świetle dotychczas przedstawionych wywodów zdeterminowane być powinny, gdy chodzi o ich kierunek, treścią art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i określonymi tym przepisem przesłankami odpowiedzialności, do wykazania istnienia których, tj. odnośnie do istnienia wpływu lub godzenia się skarżącej na powstanie naruszenia warunków przewozu drogowego, a także tego, czy jest ona istotnie jednym z podmiotów wymienionych w przywołanym przepisie - organy te były zobowiązane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie słusznie wskazała na deficyt ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do wskazanych przesłanek warunkujących możliwość i dopuszczalność przypisania odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i nałożenia kary pieniężnej, co nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej jako załadowcy. W szczególności organ odwoławczy, mając na względzie przepisy odnoszące się do prowadzenia postępowania dowodowego, powinien uwzględnić również treść umowy o usługi transportowe z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na którą powoływała się skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zbadać relacje jakie zachodziły pomiędzy stronami tej umowy, ustalić czy umowa ta była realizowana, m.in. czy w ramach stosunków gospodarczych powstałych na bazie tej umowy D. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PHU "[...]" D. R. Usługi Transportowe zajmował się poza transportem ziemi nasypowej również jej załadunkiem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z treści tej umowy przewoźnik własnym staraniem oraz w ramach wynagrodzenia wynikającego z umowy dokona załadunku, odbioru, dostarczenia i rozładunku towarów (§ 1 ust. 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydaje się nie budzić żadnych wątpliwości, że potrzeba pogłębionej analizy i następnie oceny tego dowodu, w tym rzecz jasna w relacji również do innych dowodów, a także okoliczności sprawy, była konieczna. Zwłaszcza z punktu widzenia potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia/nieistnienia określonych przepisem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie warunków wykonywania przewozu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił też, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy - mając na uwadze wyjaśnienia skarżącej w kontekście powoływanej umowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. - nie dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych co do tego, jak zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej oraz jak przebiegał proces załadunku i ważenia oraz jaki podmiot tego dokonywał. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się również z Sądem I instancji, który z faktu kontroli przez skarżącą całego procesu transportu kruszywa wywiódł jej odpowiedzialność administracyjno-prawną na gruncie art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało również wyjaśnić - czego nie uczyniły organy - czy w rzeczywistości skarżąca wykonywała w swoim imieniu ważenie pojazdów, jak to zdaje się wynikać z niektórych załączonych do akt dokumentów ważenia pojazdów.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaniechanie organów w tym zakresie należało rozważyć w płaszczyźnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 654/13.

W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1311/12, iż dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania, rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i oceny całego materiału dowodowego w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na deficyt ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do przesłanek warunkujących możliwość i dopuszczalność przypisania odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i nałożenia kary pieniężnej.

Jak słusznie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby można było przyjąć, że teza o ziszczeniu się przesłanek odpowiedzialności określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji zasadność nałożenia na tej podstawie kary pieniężnej na skarżącą, rzeczywiście znajduje swoje dostateczne potwierdzenie w ustaleniach faktycznych, na których oparł się organ administracji publicznej wydając decyzję. Ustalenia te, w świetle dotychczas przedstawionych wywodów zdeterminowane być powinny, gdy chodzi o ich kierunek, treścią art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i określonymi tym przepisem przesłankami odpowiedzialności, do wykazania istnienia których, tj. odnośnie do istnienia wpływu lub godzenia się skarżącej na powstanie naruszenia warunków przewozu drogowego, a także tego, czy jest ona istotnie jednym z podmiotów wymienionych w przywołanym przepisie - organy te były zobowiązane.

Jak podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej jako załadowcy. W szczególności organ odwoławczy, mając na względzie przepisy odnoszące się do prowadzenia postępowania dowodowego, powinien uwzględnić również treść umowy o usługi transportowe z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na którą powoływała się skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zbadać relacje jakie zachodziły pomiędzy stronami tej umowy, ustalić czy umowa ta była realizowana, m.in. czy w ramach stosunków gospodarczych powstałych na bazie tej umowy D. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PHU "[...]" D. R. Usługi Transportowe zajmował się poza transportem ziemi nasypowej również jej załadunkiem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z treści tej umowy przewoźnik własnym staraniem oraz w ramach wynagrodzenia wynikającego z umowy dokona załadunku, odbioru, dostarczenia i rozładunku towarów (§ 1 ust. 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydaje się nie budzić żadnych wątpliwości, że potrzeba pogłębionej analizy i następnie oceny tego dowodu, w tym rzecz jasna w relacji również do innych dowodów, a także okoliczności sprawy, była konieczna. Zwłaszcza z punktu widzenia potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia/nieistnienia określonych przepisem art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie warunków wykonywania przewozu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił też, że organy - mając na uwadze wyjaśnienia skarżącej w kontekście powoływanej umowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. - nie dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych co do tego, jak zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej oraz jak przebiegał proces załadunku i ważenia oraz jaki podmiot tego dokonywał. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się również z Sądem I instancji, który z faktu kontroli przez skarżącą całego procesu transportu kruszywa wywiódł jej odpowiedzialność administracyjno-prawną na gruncie art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało również wyjaśnić - czego nie uczyniły organy - czy w rzeczywistości skarżąca wykonywała w swoim imieniu ważenie pojazdów, jak to zdaje się wynikać z niektórych załączonych do akt dokumentów ważenia pojazdów.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielając przytoczone wyżej wywody i przyjmując je za własne uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą Głównego Inspektora Transportu Drogowego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.