Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2331/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 6 lit a, pkt 9, art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 51 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 771/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 30 grudnia 2009 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.-rejon ulic S., Ł. i P. T. w mieście G. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt Il SA/Gd 771/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta G. z dnia 30 grudnia 2009 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - rejon ulic S., Ł. i P. T. w mieście G..

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Prokurator Okręgowy w G. zaskarżył ww. uchwałę w części obejmującej karty terenu nr (...), (...), (...) i (..., domagając się stwierdzenia jej nieważności w tej części i zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 13/07 z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie uznania za pomniki przyrody niektórych drzew i głazów w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 91, poz. 1434), polegającym na zaniechaniu określenia zasad ochrony wiązu szypułkowego rosnącego przy ul. P. w G. Zdaniem Prokuratora uchwalona dla karty terenu (...) regulacja pozwala na trwałe zniekształcenie rzeźby terenu i zmianę stosunków wodnych w procesach inwestycyjnych, co stwarza podstawy do działań uchylających ochronę pomnikowego wiązu szypułkowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu planistycznego projekt planu uzyskał wszystkie wymagane prawem pozytywne opinie i uzgodnienia, w tym z Wojewodą Pomorskim także w zakresie ochrony przyrody. Ustalenia planu przewidują natomiast ochronę przedmiotowego wiązu w postaci obowiązku jego zachowania. Ponadto przystąpienie do sporządzenia planu nastąpiło w dniu 25 listopada 2004 r., co jest zgodne z § 10 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem przekazanie planu do opiniowania i uzgodnienia nastąpiło w dniu 16 listopada 2006 r., kiedy to projekt planu został udostępniony Wojewódzkiemu Konserwatorowi Przyrody. Wiąz szypułkowy stał się pomnikiem przyrody w dniu 24 maja 2007 r. Poza tym zmiana polegająca na ustanowieniu pomnika przyrody należy do zmian przepisów prawa działających niezależnie od planu miejscowego.

Stwierdzając nieważność ww. uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że została ona podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wskazał Sąd uchwalenie planu poprzedziła procedura planistyczna, łącznie z dwukrotnym wyłożeniem go do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Sporządzona została także w 2006 r. "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon ulic S., Ł. i P. T.". Podstawę tego opracowania stanowiła ustawa Prawo ochrony środowiska oraz inne wskazane akty prawne, które mają daty wcześniejsze niż dzień 15 listopada 2008 r. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miasta G. nie dostrzegła jednakże, że w dniu 3 października 2008 r. została uchwalona ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 roku (art. 174 ww. ustawy), a więc ponad rok przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wskazując następnie na brak przepisów przejściowych oraz niemożność zastosowania w sprawie art. 153 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., Sąd uznał za konieczne zastosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Zgodnie z nią, od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, a które trwają w czasie dokonywania zmian w prawie. Jak zaznaczył przy tym Sąd, w orzecznictwie powstałym na tle stosowania przepisów ww. ustawy do toczących się procedur planistycznych występują rozbieżności i w tym zakresie przytoczył odmienne od powyżej wyrażonego stanowisko, zgodnie z którym brak przepisów przejściowych nie uzasadnia wykładni rozszerzającej i w istocie wstecznego działania nowych regulacji. Sąd pierwszej instancji podzielił jednak pierwsze z wyżej wymienionych.

Tym samym zdaniem Sądu, Rada Miasta G. od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. zobligowana była postępować zgodnie z jej normami. W niniejszej sprawie uchwała została natomiast podjęta bez ich uwzględnienia. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wprowadziła istotne zmiany w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymieniając jej poszczególne regulacje, tj. art.

46 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 51 ust. 2, art. 53, art. 57 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy, a także dodany art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym punkt - 6c, Sąd stwierdził, że pierwsza z ww. ustaw wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a ponadto obowiązek sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast przeprowadzona w sprawie procedura planistyczna nie uwzględniła zmian stanu prawnego wprowadzonego ww. ustawą z dnia 3 października 2008 r., obowiązujących od dnia 15 listopada 2008 r. i nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania planistycznego. Prezydent Miasta G. nie wystąpił o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko ani też nie uzyskał opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. odnośnie projektu zaskarżonego planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Tymczasem organ ten opiniuje projekt planu wraz z prognozą, którą ocenia także pod kątem uwzględnienia dokonanych uprzednio uzgodnień dotyczących zakresu i stopnia szczegółowości wymaganych informacji. W aktach sprawy brak jest jednak dowodów na to, aby Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał opinię o projekcie zaskarżonego planu wraz prognozą oddziaływania na środowisko. Brak jest także potwierdzenia, że Prezydent wystąpił o uzgodnienie zakresu prognozy do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Ponadto w trakcie procedury nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Znajdująca się w aktach sprawy prognoza nie może zostać uznana za odpowiadającą wymogom nowej ustawy, ponieważ o jej zakresie i stopniu szczegółowości zawartych w niej informacji, zgodnie z przepisami obowiązującymi od dnia 15 listopada 2008 r. muszą zadecydować - regionalny dyrektor ochrony środowiska i państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Ponieważ nie przedstawiono tym organom projektu planu (po zmianach ustawą z dnia 3 października 2008 r.), Sąd nie mógł samodzielnie ocenić, czy sporządzona na potrzeby planu prognoza oddziaływania na środowisko odpowiada wymogom tej ustawy. Mógłby to stwierdzić jedynie regionalny dyrektor ochrony środowiska, gdyby otrzymał do zaopiniowania projekt planu wraz ze sporządzoną na tym etapie prognozą oddziaływania na środowisko. Sąd zaznaczył przy tym, że możliwa byłaby sytuacja, w której organ ten zaopiniowałby pozytywnie projekt planu, nie wnosząc uwag do sporządzonej wcześniej prognozy, przez co nie byłoby konieczności powtórzenia procedury planistycznej związanej ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, jednak taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Wskazując następnie na § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, że przekazanie projektu do opiniowania i uzgodnienia miało miejsce to w dniu 16 listopada 2006 r., Sąd zaznaczył, że przepisy te nie dotyczą zmiany przepisów prawa, stąd też nie mogłyby stanowić podstawy do niezastosowania regulacji wprowadzonej ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z tych samych powodów nie mogły one stanowić podstawy do nieuwzględnienia przez Radę wydanego przez Wojewodę Pomorskiego rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2007 r. w sprawie uznania za pomniki przyrody niektórych drzew i głazów w województwie. Akt ten zmienił bowiem stan prawny na terenie objętym opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżonej uchwały. Z dniem bowiem 9 maja 2007 r. został uznany za pomnik przyrody wymieniony w załączniku nr 1 pod poz. 22 wiąz szypułkowy położony w G. przy ul. P. T., na działce stanowiącej własność Miasta G., który to został zapisany w wojewódzkim rejestrze poników przyrody pod poz. 1968. W § 2 tego rozporządzenia ustanowiono określone nakazy, zaś w § 3 określono cele ochrony przyrody, jednocześnie stwierdzając, że nadzór nad formami ochrony przyrody sprawuje Wojewódzki Konserwator Przyrody w G. (§ 4).

Przytaczając następnie treść art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 6 i art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220) oraz art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w świetle tych przepisów, w procesie planowania przestrzennego powinno być brane pod uwagę zarówno utrzymanie na danym terenie form ochrony przyrody, jak i ograniczenia w korzystaniu środowiska wynikające z tego tytułu. Zatem ta szczególna forma ochrony przyrody, jaką jest przedmiotowy pomnik przyrody, powinna była zostać uwzględniona przy ustalaniu sposobu zagospodarowania terenu, na którym się znajduje. W zaskarżonej uchwale kwestia ta nie została uregulowana. Nie może być zatem uznane za wystarczające postanowienie planu zawarte w punkcie 11.3 karty terenu 008, które ogranicza się jedynie do nakazu zachowania wartościowego drzewostanu. Tym samy, zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w związku art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i rozporządzeniem Wojewody Pomorskiego nr 13/07 z dnia 23 kwietnia 2007 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachodzi również podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazywano w orzecznictwie, niedopełnienie bowiem obowiązków wynikających z art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 46 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego skutkiem jest nieważność całej uchwały.

Nadto Sąd zaznaczył, że postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. oddalił wnioski K. W. oraz innych osób o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. Jego wydanie nie stanowiło natomiast podstawy do odroczenia rozprawy, bowiem w rozpoznawanej sprawie składano kolejno wnioski, wykorzystując instytucję o dopuszczenie do udziału w sprawie w celu przedłużenia postępowania, wręcz uniemożliwiając załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania sądowoadministracyjnego były już składane wnioski o dopuszczenie do udziału charakterze uczestników postępowania, w tym K. W., prawomocnie oddalony postanowieniem z dnia 16 lutego 2011 r. Wniosek o dopuszczenie do udziału składało również Stowarzyszenia Nasze S., członkiem zarządu którego jest K. W.. W sprawie tego wniosku Sąd również orzekał dwukrotnie, prawomocnie oddalając wniosek postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. Kolejne wnioski składano z powołaniem się na te same okoliczności.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 17 pkt 6 lit a ww. ustawy oraz z art. 46 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu, pomimo istnienia konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności i wątpliwości Sądu;

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego mimo, że naruszenie trybu sporządzania planu nie było istotne.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz Rady Miasta G. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że mając na uwadze prezentowany pogląd o dopuszczalności zaopiniowania planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po jego uchwaleniu, Sąd powinien był z urzędu przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu. Nadto stwierdzona przez Sąd wadliwość planu nie została wymieniona w skardze Prokuratora, w związku z tym Rada Miasta G. została pozbawiona możliwości ustosunkowania się do niego. Po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z prośbą o uzgodnienie zakresu prognozy oddziaływania na środowisko, a organy te uzgodniły zakres prognozy oddziaływania na środowisko. Uzgodnienia te zostały załączone do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stwierdzenie nieważności całego planu było skutkiem pominięcia w toku procesu planistycznego zmian stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 3 października 2008 r., obowiązujących od dnia 15 listopada 2008 r. skutkiem czego nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania planistycznego. Sąd Wojewódzki stwierdzając, iż Prezydent Miasta G. nie wystąpił o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, ani też nie uzyskał opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. odnośnie projektu zaskarżonego planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, doszedł do wniosku, że niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 17 pkt 6 lit a ww. ustawy oraz z art. 46 ust. 1 ww. ustawy stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie kwestionują w istocie, że do wymienionych w wyroku Sądu Wojewódzkiego naruszeń doszło, jednakże w skardze tej podnosi się (zarzut drugi), iż mimo tych naruszeń obowiązkiem tego Sądu było przeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu, gdyż w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istniała konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności i wątpliwości Sądu. Dopuszczalne jest bowiem, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie zaopiniowanie planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po jego uchwaleniu. Dopiero bowiem po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z prośbą o uzgodnienie zakresu prognozy oddziaływania na środowisko, a organy te uzgodniły zakres prognozy oddziaływania na środowisko, co miałoby wynikać z kserokopii tych dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Wyjaśnić zatem na wstępie trzeba, że sąd administracyjny prowadzi wobec aktów administracji jedynie postępowanie kontrolne, wobec czego w żadnym razie postępowanie sądowoadministracyjne nie może być uznane za kontynuację postępowania kontrolowanego w takim znaczeniu, że sąd administracyjny ma obowiązek uzupełniania tego postępowania, czy też czynienia własnych ustaleń. Z tego powodu w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco, celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie- czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W dodatku może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej zaś sprawie Sąd Wojewódzki nie wyrażał, i słusznie, jakichkolwiek wątpliwości, że zostały pominięte zasadnicze i wymagane obowiązującym prawem elementy procedury planistycznej. Nie było zatem żadnych podstaw, aby jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie usuwać przez czynności dowodowe. Wobec powyższego zarzut drugi skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Kolejny (trzeci) procesowy, zarzut skargi kasacyjnej ściśle wiąże się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, wyrażonym w zarzucie pierwszym. Wobec powyższego należy odnieść się w pierwszej kolejności do tego właśnie zarzutu, gdyż od jego rozpoznania zależy możliwość odniesienia się do zarzutu trzeciego.

Jak już powiedziano stwierdzenie nieważności całego planu było skutkiem pominięcia w toku procesu planistycznego szeregu elementów procedury planistycznej i wbrew poglądom strony skarżącej kasacyjnie, nie chodziło tu tylko o uzgodnienie zakresu prognozy oddziaływania na środowisko, które wypełnić miałyby dwa dołączone do skargi kasacyjnej dokumenty.

Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki zmiana stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 3 października 2008 r., obowiązująca od dnia 15 listopada 2008 r. wprowadzała w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów, wymagania idące dużo dalej, niż prezentuje to strona skarżąca kasacyjnie.

Sąd Wojewódzki analizując zmiany ustawowe wskazał, iż nowo obowiązujące przepisy wprowadziły obowiązek sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, której w tej sprawie brakuje, znajdująca się w zaś w aktach sprawy prognoza nie może zostać uznana za odpowiadającą wymogom nowej ustawy.

Strona skarżąca kasacyjnie koncentrując swoje działania na uzyskaniu potwierdzenia, że uczynione ex post uzgodnienia z organami mogą wypełnić lukę wynikającą z zaniedbań, w szczególności uzyskania opinii projektu planu wraz z prognozą, ocenianą także pod kątem uwzględnienia dokonanych uprzednio uzgodnień dotyczących zakresu i stopnia szczegółowości wymaganych informacji, zdaje się zapominać, że postępowanie planistyczne nie ma charakteru gabinetowego, w którym dokumenty przesyłane są jedynie między organami, a wyniki uzgodnień stanowią jedyną podstawę ocen. Zgodnie bowiem z przepisami zarówno ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) jak i pominiętej ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustalenia te podlegają ocenom podmiotów zewnętrznych, a przede wszystkim stanowią podstawę do udziału społeczeństwa w ochronie środowiska.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znany jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 52/12, LEX nr 1410763. W uzasadnieniu tego wyroku wyrażono słuszny, co do zasady, pogląd, iż naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu.

Ocena taka nie może zatem przechodzić obojętnie obok zbadania jakie konkretnie czynności, oceniane też z punktu widzenia udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, zostały pominięte, i czy ich waga daje podstawy do oceny nieistotności naruszeń.

Jednakże, w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę brak wymaganej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i niezaopiniowanie projektu planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 430/12, LEX nr 1252066

To, że ocenę taką dołączono po wydaniu wyroku sądu I instancji nie oznacza, że zaniedbania takie można ocenić jako nieistotne naruszenia, skoro w toku procedury planistycznej, po wyrażeniu takich opinii następuje dopiero faza opisana w art. 17 pkt 9 u.p.z.p., a następnie po wyłożeniu projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni następuje dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Potem zaś otwiera się możliwość wnoszenia uwag, ich rozpatrywania, wprowadzenia do projektu zmian wynikających z tych uwag i ewentualne powtórne uzgodnienia. Te wszystkie etapy procesu planistycznego stanowią dopiero podstawę do ostatecznych rozstrzygnięć rady uchwalającej plan. Nie ulega zaś wątpliwości, iż ocena całości tych pominięć musi prowadzić do wniosku, że tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został istotnie naruszony. Potwierdzenie tej kwestii znaleźć też można w dalszych fragmentach pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska załączonego do skargi, w którym, obok uzgodnienia, zastrzeżono, że w prognozie należy umieścić załącznik graficzny obrazujący położenie obszaru planu na tle występujących i sąsiadujących form ochrony przyrody. Nie wiadomo zatem jak traktować tak dokonane uzgodnienie, skoro rozporządzenie Wojewody Pomorskiego nr 13/07 w sprawie uznania za pomniki przyrody niektórych drzew i głazów w województwie pomorskim pochodzi z dnia 23 kwietnia 2007 r., prognoza zaś pochodzi z 2006 r.

Pamiętać też należy, że RDOŚ w G. dokonując uzgodnienia zakresu szczegółowości prognozy zwrócił uwagę, że w prognozie tej powinny znaleźć się wszystkie informacje zawarte w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. (o dostępie do informacji ...), a informacje zawarte w prognozie powinny być opracowane stosownie do stanu współczesnej wiedzy oraz dostosowane do stopnia

szczegółowości projektowanego dokumentu oraz etapu przyjęcia tego dokumentu zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

RDOŚ zastrzegł też, że udzielone uzgodnienie stanowi dopiero podstawę do sporządzenia prognozy, o której mowa w art. 51 ust. 1 ww. ustawy i art. 17 ust. 4 u.p.z.p., a do jego kompetencji należy opiniowanie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Zwrócić trzeba uwagę, że zgodnie z art. 55 ust. 1 tej ustawy organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47, bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Ponieważ nie opracowano w ogóle wymaganych przez ustawę dnia 3 października 2008 r. projektów dokumentów jest oczywiste, że nie poddawano poszczególnych elementów wymaganej procedury postępowaniu z udziałem społeczeństwa.

Powyższe uwagi i zastrzeżenia zawarte w przedłożonym piśmie RDOŚ, w żadnym razie nie uprawniają do przyjęcia tezy, że mogłoby ono być podstawą do zaakceptowania wymaganego w procedurze przygotowania projektu planu uzgodnienia, pozwalającego na sanowanie ex post wadliwej uchwały na jakimkolwiek etapie postępowania kontrolnego prowadzonego w odniesieniu do tego planu, a na pewno nie w fazie oceny sądowoadministracyjnej. Przedłożenie zatem przez stronę skarżącą kasacyjnie tego pisma Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i czynienie Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu, iż Sąd ten nie wszczął z urzędu postępowania dowodowego w zakresie uzyskania ww. stanowiska RDOŚ nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia. Z tego też powodu zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

Sygn. akt II OSK 2331/13

1