Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 948/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 103
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.F. i S.F. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 maja 2013 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 maja 2013r., Nr [...], znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania J. F. i S. F., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 16 listopada 2012 r., znak [...], nakazującą inwestorom J. F. i S. F. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego przy ul. R., na działce nr [...] obr. [...] w K., zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej - tj. rozbiórkę:

1) ściany wiatrołapu o długości ok. 1,7 m i wysokości ok. 2,5 m, w której umieszczone są drzwi wejściowe do wiatrołapu, usytuowanej równolegle do ulicy R.,

2) części ściany wiatrołapu o długości ok. 4,60 m i wysokości ok. 2,5 m, w której umieszczone są otwory okienne, usytuowanej równolegle do granicy z działką nr [...] obr. [...] - pozostawiając murek o wysokości 70 cm,

3) garażu o konstrukcji stalowej, obudowanej płytami OSB, krytego blachą falistą, usytuowanego od strony granicy z działką nr [...] obr. [...], o wymiarach w rzucie poziomym ok. 3,85 m x 10,20 m.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Orzekając w ten sposób Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem T. B. z dnia 22 czerwca 2011 r., w którym wskazano, iż sąsiad zam. K. ul. R. ma dom oddalony od granicy posesji T. B. 2,5 m. Okna domu wychodzą na posesję T. B., co jest niezgodne z prawem. Sąsiad do domu dostawił ganek którego nie ma w planach budynku w odległości 1 m od ogrodzenia, nadto dostawił do domu halę garażową długości 10 m, szerokości 4 m wysokości 2.5 m, w której prowadzi działalność gospodarczą.

W dniu 30 września 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] obr. [...] w K., w obecności J. i S. F.. Strona przedłożyła do wglądu projekt budowlany budynku jednorodzinnego położonego na tej działce, który jest załącznikiem do decyzji z dnia 30 maja 1985 r., znak [...]. Strona poinformowała również, iż budynek został przyjęty do użytkowania, na dowód czego zobowiązała się przedłożyć zaświadczenie. Porównując wykonany w terenie budynek mieszkalny z przedłożonym projektem budowlanym ustalono, że od strony granicy z działką nr [...] utworzony został wiatrołap, natomiast od strony granicy z działką nr [...] wykonano wiatę o konstrukcji stalowej. Powyższe prace wykonane zostały przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania. Wiatrołap kryty jest blachą, posiada dach. Wiata stalowa posiada wymiary 10,2 m x 2,75 m, kryta jest blachą falistą ze spadkiem w kierunku działki nr [...] obr. [...]. Wiatę zamontowano do podłoża za pomocą śrub i w ten sam sposób zespolona jest z budynkiem. S. F. oświadczył, że w 2010 r. wiata została obudowana płytami, zamontowano także bramę i drzwi wejściowe. Na te roboty inwestor nie posiadał zgody właściwego administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu 5 października 2011 r. S. F. przedłożył kopię zawiadomienia z dnia 24 sierpnia 1993 r., znak [...] o przystąpieniu do użytkowania domu mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. przy ul. R. oraz kopię z części projektu budowlanego niniejszego domu jednorodzinnego.

Pismem z dnia 8 listopada 2011 r., znak [...] organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. R.".

Następnie organ uzyskał uwierzytelnioną kserokopię akt sprawy znak: [...], związanych ze zgłoszeniem zakończenia budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. R. w K., a także zwrócił się do Wydziału Geodezji UM o podanie daty dokonania naniesienia na mapie zasadniczej przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz ganku przylegającego do niego od strony zachodniej i wyjaśnienie, na podstawie jakich dokumentów dokonano wspomnianych naniesień. W odpowiedzi Wydział Geodezji UM wskazał, iż nie odszukano dokumentacji geodezyjno-kartograficznej na podstawie której ujawniony został na mapie zasadniczej budynek mieszkalny , natomiast na archiwalnym rastrze mapy zasadniczej zamieszczonym w przeglądarce Msip Viewer sekcja 1326D z 1995 r., skala 1:1000 przedmiotowy budynek jest już naniesiony (bez ganku). W dniu 1 lutego 2005 r. został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat pomiarowy nr [...] o asortymencie pracy: aktualizacja mapy zasadniczej, mapa do celów projektowych ul. R.i ul. M., w K., obr. [...]. Na podstawie pomiaru sytuacyjno-wysokosciowego zmierzono między innymi, budynek mieszkalny nr [...] przy ul. R. na działce nr [...] oraz przylegający od strony zachodniej do budynku mieszkalnego ganek — brak oznaczenia funkcji tego obiektu w operacie. W związku z powyższym, na obowiązującej mapie zasadniczej prowadzonej w systemie informatycznym V-System przedmiotowy ganek został oznaczony jako obiekt niezidentyfikowany, wniesiony w mapę w 2005 r.

W dniu 18 maja 2012 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie znak [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie, bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. R. o wiatrołap i pomieszczenie pełniące funkcję garażu oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 20 lipca 2012 r. stosownych dokumentów.

W dniu 6 lipca 2012 r. J. i S. F. przedłożyli w PINB oświadczenie, w którym wskazali, że nie prowadzą żadnych robót budowlanych na swojej działce, a wszystkie roboty zostały wykonane w latach osiemdziesiątych.

Pismem z dnia 24 lipca 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 10 k.p.a., PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uprawnienia tego skorzystał T. B., który zapoznał się z aktami postępowania w dniu 31 sierpnia 2012 r. T. B. wskazał jednocześnie, przedmiotowy ganek budynku nr [...] przy ul. R. został zrealizowany około roku 1986, tj. przed otynkowaniem całości budynku.

Do akt postępowania włączono też uwierzytelnioną kopię dziennika budowy przesłanego ponownie przez Wydział Organizacji i Nadzoru UM wraz z aktami znak [...].

W związku z zebraniem dodatkowego materiału dowodowego, w dniu 4 października 2012 r. organ pierwszej instancji ponowił zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a.

Po zapoznaniu się z aktami postępowania T. B. dodał w sprawie samowoli budowlanej jaką jest ganek, który stoi 1,2 m od jego granicy działki, że zgodnie z warunkami technicznymi w ścianie zwróconej w stronę jego działki nie powinno być okien. W sprawie garażu od strony wschodniej oświadczył, że w 2007 r. S. F. wybudował samo zadaszenie, które w czasie zimy uległo uszkodzeniu od ciężkiego śniegu, a w 2010 r. załamana konstrukcja została rozebrana i wykonano garaż z bramą pojazdową zamykaną.

Inwestorzy po zapoznaniu się z materiałem dowodowym wyjaśnili, iż ganek został wybudowany w 1983 r., natomiast wiata w 1993 r., którą później naprawiono.

W dalszych wywodach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. organ uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego i postępowania administracyjnego.

W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W przepisach prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna rozbudowy. W związku z tym w niniejszym zakresie zachodzi konieczność posiłkowania się doktryną i orzecznictwem sądowym. W orzecznictwie wskazuje się, że choć brak definicji legalnej pojęcia "rozbudowa", należy przezeń rozumieć zmianę pewnych charakterystycznych dla obiektu budowlanego wartości, w szczególności kubatury, wysokości, szerokości i powstanie nowej substancji budowlanej, a zasada ogólna stanowi, że budowa obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, wobec czego jego rozbudowa również. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie wykonana została rozbudowa budynku mieszkalnego. Dokonując porównania projektu budowlanego przedmiotowego budynku (akta znak [...]) z faktycznie istniejącym w terenie, inspektorzy PINB ustalili, iż od strony granicy z działką nr [...] obr. [...] utworzony został wiatrołap, natomiast od strony granicy z działką nr [...] wykonano wiatę o konstrukcji stalowej. W protokole kontroli dokonanej w dniu 30 września 2011 r. zapisano, iż powyższe roboty wykonane zostały przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania, zatem można domniemywać, iż były to istotne odstępstwa w stosunku do projektu budowlanego. Celem zweryfikowania powyższego organ pierwszej instancji dokonał analizy dziennika budowy uzyskanego w Wydziale Organizacji i Nadzoru UM, a stanowiącego dokumentację sprawy znak [...], związanej ze zgłoszeniem zakończenia budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. R. w K.. Jak wynika z jego treści budynek mieszkalny został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i w takim stanie został przyjęty do użytkowania w 1993 r. W aktach PINB znajduje się również oświadczenie kierownika budowy, z którego wynika, iż dom jednorodzinny przy ul. R. został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, zatwierdzoną dokumentacją [...], przepisami i normami państwowymi. Powyższe potwierdza również zawiadomienie z dnia 24 sierpnia 1993 r. i z dnia 12 sierpnia 1993 r. znak: [...] o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku. Wszystkie powyższe dokumenty zostały dołączone do akt organu pierwszej instancji w formie uwierzytelnionych za zgodność z oryginałem kopii.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż uwierzytelnione kopie dokumentów, stanowiące odpisy dokumentów mają moc dowodową oryginału. Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Powszechnie przyjęty jest pogląd, że prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego autentyczności dokumentu. Oba domniemania mogą być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, a nie tylko zeznaniami świadków. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić. W zakresie postępowania przed organami nadzoru budowlanego taki szczególny charakter posiada dziennik budowy. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ. Dziennik budowy stanowi część składową dokumentacji budowy, ma status dokumentu urzędowego oraz jest przechowywany w miejscu wykonywania robót budowlanych. Status ten oznacza nadanie dziennikowi rangi stosunkowo silnego środka dowodowego, bowiem większość przepisów proceduralnych wiąże z dokumentami urzędowymi domniemanie prawdziwości ich treści.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż budynek w obecnych gabarytach został zrealizowany w 1983 r. i tak został odebrany należy zauważyć, że z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, iż rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła już po przyjęciu budynku do użytkowania, a potwierdzają dokumenty urzędowe, o których mowa powyżej. W aktach brak wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że budynek został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności dowodu takiego nie mogą stanowić wyłącznie oświadczenia stron.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wiata i wiatrołap powstały po 1995 r. Co prawda T. B. wskazał, iż wiatrołap powstał w okresie wcześniejszym, tj. około roku 1986, niemniej jednak brak wiarygodnych dowodów potwierdzających powyższe. W szczególności istnienia wiatrołapu nie wykazano w 1993 r. w chwili przyjęcia obiektu do użytkowania. Nadto, jak podał Wydział Geodezji UM budynek mieszkalny położony na działce nr [...] obr. [...] został ujawniony już w 1995 r. na archiwalnym rastrze mapy zasadniczej zamieszczonym w przeglądarce Msip Viewer sekcja 1326D z 1995 r., skala 1:1000 i na dokumentacji tej nie widnieje ganek. Trafnie zatem organ pierwszej instancji uznał, że wykonany wiatrołap i wiata to nowe roboty budowlane, stanowiące rozbudowę budynku mieszkalnego. Rozbudowa ta została zakończona ok. 2010 - 2011 r.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuły 29-31 określają przypadki robót budowlanych, które nie wymagają takiego pozwolenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że wykonany zakres robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 29-31 Prawa budowlanego. Inwestor nie legitymował się takowym pozwoleniem stąd PINB prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb postępowania określony w art. 48 Prawa budowlanego. W toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego organ pierwszej instancji wydał postanowienie, którym w myśl którym na podst. art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 20 lipca 2012 r. następujących dokumentów:

1) oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...], Obr. [...] w K.;

2) zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Póz. 462) wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Żądana dokumentacja nie została przedłożona.

Wobec niespełnienia obowiązków nałożonych na inwestorów w myśl art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji zobligowany był do nakazania rozbiórki wykonanej rozbudowy.

J. F. i S. F. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący zarzucali, że nietrafne są ustalenia faktyczne, poczynione w sprawie. W tym zakresie wskazywali, że projekt i decyzja zezwalająca na budowę to nie rok 1985, lecz 1980. Dane uzyskane z Wydziału Geodezji sprawę zaciemnieją, a nawet wprowadzają w błąd. Budynek powstał w latach 1980-1983 łącznie z gankiem. Nie są w stanie przedstawić dowodu bo minęło 30 lat, z wyjątkiem swojego świadectwa i świadectwa syna. Wskazali, że w 1992 r. budynek wraz z gankiem już istniał i na tą okoliczność mogą przedłożyć nagrania oraz zdjęcia zaprzeczające ustaleniom, które stały się podstawą podjęcia decyzji. Wiatrołap został zaprojektowany, a jedynie nastąpiła korekta w trakcie budowy. Spowodowane to zostało racjonalnością, zmiana wpłynęła dodatnio na energetykę cieplną budynku. Wykonanie tego typu zmiany nie kwestionował inspektor nadzoru, nie zostały wniesione zastrzeżenia przy odbiorze budynku do zamieszkania.

Skarżący zaznaczali też, że nakazy zawarte w postanowieniu z dnia 18 maja 2012r. były dla nich niewykonalne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 14 października 2013 r., nazwanym uzupełnieniem skargi, skarżący wskazali iż domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki ściany wiatrołapu o długości ok. 1,7m i wysokości ok. 2,5 m, w której umieszczone są drzwi wejściowe do wiatrołapu, usytuowanej równolegle do ul. R. oraz części ściany wiatrołapu o długości ok. 4,60m. i wysokości ok. 2,5 m, w której umieszczone są otwory okienne, usytuowanej równolegle do granicy działki nr [...] obr. [...].

Skarżący wskazali też, że zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, polegające na uznaniu, że wybudowanie powyższych ściany wiatrołapu nie stanowi nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska J. F. i S. F. wskazali, że sporne ściany wiatrołapu wykonano w latach osiemdziesiątych, co zostało zatwierdzone bez zastrzeżeń przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Skarżący podali też, że objęty nakazem rozbiórki garaż o konstrukcji stalowej rozebrali w dniu 2 października 2013r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności wielu z podnoszonych w nich zarzutów.

Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający wymogom, sformułowanym przepisami k.p.a.

I tak, stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zgodnie z art. 75 k.p.a. § 1 zdanie 1., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu 2. tegoż przepisu podano przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Kolejną z zasad postępowania istotnych w stanie faktycznym spraw przewiduje art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Analiza wydanego w sprawie niniejszej postanowienia i decyzji, a także zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej obu instancji nie spełniły wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów proceduralnych.

W tym zakresie należy wskazać, że jedną z najistotniejszych okoliczności, jaką organy nadzoru budowlanego winny były ustalić w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z wyżej przytoczonych przepisów, jest data powstania spornych części budynku. Powyższe ma zasadnicze znaczenie z uwagi na zmiany stanu prawnego, w tym regulacje intertemporalne zawarte w art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. - dalej P.b.). Stosownie do art. 103 ust. 1 P.b., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Artykuł 103 ust. 2 P.b. stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jeżeli sporny obiekt powstał przed dniem wejścia w życie P.b., tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., albo wówczas wykonano przy nim określone roboty budowlane, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wiata i wiatrołap powstały po 1995 r., a roboty budowlane stanowiące w tym zakresie rozbudowę budynku mieszkalnego zostały zakończone ok. 2010 - 2011 r. Takie ustalenia poczyniły zaś uwzględniając treść dokumentów urzędowych. Podstawowym dowodem, na którym powyższe ustalenia zostały oparte było oświadczenie kierownika budowy (k. 50 akt organu pierwszej instancji). Zdaniem organów obu instancji z oświadczenia tego ma wynikać, jakoby dom jednorodzinny przy ul. R. został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, a w konsekwencji – że nie mógł wówczas posiadać niezgodnych z projektem budowlanym wiatrołapu i wiaty. Organy nadzoru budowlanego skupiły się na tym dokumencie, nie próbując pozyskać na stwierdzoną okoliczność innych dowodów - np. zeznań świadków i stron.

Analiza dokumentu, na którym organy nadzoru budowlanego oparły zasadnicze ustalenia faktyczne wskazuje jednak, że z jego treści wynika coś wręcz przeciwnego od tego, co stwierdzono w postępowaniu administracyjnym. Niedatowane oświadczenie kierownika budowy stanowiło załącznik do podania z dnia 4 sierpnia 1993r. o dokonanie odbioru budynku (k. 51 akt organu pierwszej instancji). Między innymi na podstawie tego oświadczenia organ zawiadomił inwestorów o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania (zawiadomienie z dnia 12 sierpnia 1993r., k. 52 akt organu pierwszej instancji). Przedmiotowy formularz oświadczenia kierownika budowy zawiera fragment następującej treści: "niniejszym oświadczam, że powyższy obiekt (nie) został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, zatwierdzoną dokumentacją...". Umieszczone w nawiasie słowo "nie" pozostało w nim niewykreślone. Gdyby składający oświadczenie chciał potwierdzić wykonanie obiektu zgodnie ze sztuką budowlaną, a zwłaszcza zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, słowo "nie" w nawiasie powinno zostać wykreślone. Pozostawienie niewykreślonego słowa " nie " mogło być działaniem celowym. W kolejnych częściach formularza kierownik budowy wykreślił bowiem zwroty, umieszczone w nawiasach. Bez dalej idącego postępowania dowodowego należało zatem przyjąć, że kierownik budowy w analizowanym dokumencie oświadczył, iż budynek nie został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, zatwierdzoną dokumentacją. Z dokumentu wynika zatem stan przeciwny do tego, co na jego podstawie zostało ustalone przez organy nadzoru budowlanego, a to oznacza istotne naruszenie zasad z art. 80 k.p.a.

Wspomniane oświadczenie kierownika budowy może – w ocenie Sądu – wskazywać na to, że część spornej rozbudowy, zwłaszcza w zakresie wiatrołapu, powstała jeszcze przed przyjęciem przez właściwy organ zgłoszenia zamiaru przystąpieniu do użytkowania budynku. Nie da się bowiem wykluczyć, że w trakcie realizacji budynku wykonano sporny wiatrołap, a kierownik budowy dostrzegając to odstępstwo uznał je za nieistotne. Podobne podejście mógł prezentować organ administracji publicznej, który przyjął zgłoszenie dotyczące zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, zwłaszcza iż przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie wprowadzały regulacji analogicznych do przewidzianych obecnie w art. 36a, które ułatwiały by zdefiniowanie robót kwalifikowanych jako istotne i nieistotne odstąpienia od projektu budowlanego. Taka wersja byłaby zresztą zgodna z oświadczeniami stron postępowania, które pomimo konfliktu interesów spójnie wskazywały na powstanie wiatrołapu jeszcze przed zgłoszeniem obiektu do użytkowania. Treść pisma Urzędu Miasta z dnia 7 maja 2012r. (k. 58 akt organu pierwszej instancji) wcale tej zgodnej wersji stron nie wyklucza. Podano w nim bowiem jedynie, że przedmiotowego ganku nie naniesiono na archiwalnym rastrze mapy zasadniczej z roku 1995. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie i kiedy dokonywano aktualizacji tej dokumentacji. Nadto projekt budowlany wyraźnie zakłada wykonanie częściowej osłony wejścia do budynku od jego zachodniej strony (k. 19, k. 26 akt organu pierwszej instancji). Zapisy w dzienniku budowy są z kolei lakoniczne i odzwierciedlają jedynie zasadnicze etapy budowy.

Nieco odmiennie przedstawia się stan faktyczny w zakresie realizacji wiaty - względnie kolejno rożnych wiat ( w tym ostatniej skutkującej rozbudową budynku), gdzie twierdzenia zainteresowanych stron były już zasadniczo różne. Stan taki jednakże również obligowało do przeprowadzenia dalej idącego postępowania dowodowego.

W tym kontekście należy zauważyć, że na podstawie owego błędnie ocenionego oświadczenia kierownika budowy i innych nie zawierających niebudzącej wątpliwości dokumentów organy nadzoru budowlanego zaniechały uzupełnienia postępowania dowodowego, tj. nie przesłuchały stron i świadków.

Strony ( w tym inwestorzy ) nie były przy tym informowani o sytuacji faktycznej i prawnej, a także o możliwości i potrzebie dowodzenia swoich twierdzeń. Takiej potrzeby nie sygnalizuje także treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 maja 2012 r., znak [...], które nie wymagało uzasadnienia.

To niezaskarżalne postanowienie narusza prawo jako przedwczesne, zaś nadto w świetle zgromadzonych dowodów brak uzasadnienia dla zakazu wstrzymania robót budowlanych, które nie były już prowadzone.

Oprócz wadliwej oceny materiału dowodowego i jego niekompletności, czy uchybienia zasadom z art. 9 k.p.a. należy wytknąć również nieprawidłowy sposób przeprowadzenia części dowodów, tj. w sposób naruszający prawo stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu. Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w tym konkretnym postępowaniu, a następnie zapewnić tym podmiotom możliwość udziału w myśl art. 10 k.p.a. Trzeba przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału w nim stron. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ogólna dyrektywa art. 10 k.p.a. znajduje również uszczegółowienie w przepisach dotyczących postępowania dowodowego. Stosownie do art. 79 § 1 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Artykuł 79 § 2 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. wynika zatem, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem; ma ona wówczas prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Treść rozdzielnika dołączonego do zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 28 akt organu pierwszej instancji) naprowadza, że za strony postępowania uznano w sprawie niniejszej sześć osób (w tym oboje skarżących). Tymczasem czynności nazwane przez organ nadzoru budowlanego kontrolnymi – a stanowiące w istocie oględziny spornego obiektu – odbyły się przed wszczęciem postępowania i bez zawiadomienia stron innych niż inwestorzy (protokół – k. 14 - 15 akt organu pierwszej instancji). Tak przeprowadzony dowód z oględzin narusza art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., zaś o ile powyższe uznać za kontrolę, to oględzin przeprowadzonych z zachowaniem przepisów proceduralnych należało w sprawie dokonać.

Postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji narusza zatem przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co nadto skutkuje przedwczesnym wyborem matarialnoprawnych podstaw orzekania, zwłaszcza w odniesieniu do wiatrołapu. Dodatkowo Sąd zwraca również uwagę, że jeżeli okazałoby się, iż sporna rozbudowa (albo jej część) wykonana została przed zawiadomieniem właściwego organu o przyjęciu zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku (przed dniem 24 sierpnia 1993r.), to niezbędne byłoby rozważenie, czy przyjęcie takiego zgłoszenia nie sanuje wszelkich wcześniej dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Powyższe uchybienia przesądzają o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości.

W toku postępowania doszło do zmian w stanie faktycznym albowiem skarżący dokonali rozbiórki garażu powstałego przez dobudowę wiaty do budynku mieszkalnego. Skarżący zmienili co prawda pierwotny zakres zaskarżenia w sposób podany w części historycznej uzasadnienia, ale podali jednocześnie, że wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji w części wynika z faktu, że garaż o konstrukcji stalowej został rozebrany przez skarżących w dniu 2 października w związku z otrzymaniem wezwania do niezwłocznego wykonania obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nadto, skarżący nie cofnęli w tej części skargi, a nieistnienie części określonego obiektu budowlanego nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem skargi kwestionującej całość decyzji. Z uwagi na kontrolny charakter tego postępowania przekracza kognicję Sądu wyjaśnianie przyczyn, dla których skarżący nie dokonali również rozbiórki wiatrołapu po otrzymaniu upomnienia, nie mniej jednak uzasadnienie niniejszego wyroku naprowadza na możliwe różnice w rzeczywistym stanie faktycznym i prawnym obu zrealizowanych części budynku.

Przy braku podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, nie istnieją także przesłanki do uchylenia kontrolowanych aktów administracyjnych jedynie w części, a wnioskami skarżących Sąd nie jest związany.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. sentancji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. W szczególności, rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego zgromadzą wyczerpujący materiał dowodowy i wnikliwie go ocenią, tak aby bez żadnych wątpliwości ustalić datę wykonania kwestionowanych części budynku. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zastosują właściwe przepisy prawa materialnego. Organy wezmą przy tym pod uwagę wskazany aktualnie przez skarżących fakt dokonania rozbiórki wiaty garażowej, co w tym zakresie może czynić postępowanie bezprzedmiotowym.

Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.