Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 493/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2-4,
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art.77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Józef Kremis, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia [...] r., odmawiającą umorzenia na wniosek I.G. (zwanej dalej skarżącą) należności z tytułu nieopłaconych składek.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołując się na przepis art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwana dalej "u.s.u.s".) wskazał, że z analizy danych zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym wynika, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W szczególności organ potwierdził, iż materiał dowodowy w postaci decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej skarżącej z dniem [...] r. wpisu dokonanego w dniu [...] r., dotyczącego działalności: "handel, w tym odzieżą używaną, sortowaną, usługi transportowe, eksport-import, prowadzenie ww. działalności w zakresie nie wymagającym koncesji i zezwoleń" wskazuje, że wystąpiła okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności. Jednakże organ podkreślił fakt, iż od dnia [...] r. skarżąca posiada prawo do renty rodzinnej, przyznane decyzją z dnia [...] r., na stałe, co dowodzi, że skarżąca posiada majątek, z którego można egzekwować należności. Wobec powyższego – w ocenie organu - nie występuje jednoczesna z zaprzestaniem prowadzenia działalności okoliczność braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a tym samym niespełniona pozostaje, przesłanka zawarta w art. 28 ust. 3 pkt 3 "u.su.s."

Po konstatacji, iż nie zachodzi w sprawie przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 "u.s.u.s." dalsze rozważania organ przeprowadził na tle regulacji zawartej w art. 28 ust 3b, w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) wskazując, iż realny dochód z tytułu świadczenia rentowego skarżącej wynosi obecnie [...] zł, jest ono bowiem obciążone egzekucją, tytułem której ze świadczenia w wysokości [...] zł, potrącana jest kwota [...] zł. Skarżąca nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego, wierzytelności, praw majątkowych. Udokumentowane koszty utrzymania, w tym czynsz w kwocie [...] zł, media - [...]zł, energia - średnio [...]zł, gaz - [...]zł, wynoszą ogółem [...]zł. Skarżąca opłaca ubezpieczenie mieszkania, którego miesięczna składka wynosi średnio [...]zł.

Wobec tak przedstawionej oceny sprawy, w szczególności po uwzględnieniu okoliczności, iż dochód, którym skarżąca dysponuje, w kwocie [...]zł, jest niższy niż wyżej określone wydatki, a te nie uwzględniają dalszych kosztów, takich jak zakup żywności, środków czystości itp., organ stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w myśl której Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przechodząc do dalszych rozważań w zakresie zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek, organ podkreślił, iż brak jest okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika, których umorzenie może nastapić jedynie w przypadku wystąpienia całkowitej nieściągalności należności, gdyż przesłanka ta w przypadku skarżącej nie zachodzi. Dlatego też – jak podkreslił organ – po jego stronie nie zachodzi choćby obowiązek rozważenia instytucji zastosowania instytucji umorzenia w odniesieniu do należności na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Dalsze rozważania organ zawężył zatem do należności na własne ubezpieczenia skarżącej, jako płatnika składek, które wyniosły odpowiednio: na ubezpieczenia społeczne - składki za okres od grudnia 1999 r. do sierpnia 2000 r. i od października 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie [...] zł oraz odsetki za zwłokę liczone na dzień [...]r. w kwocie [...] zł, na ubepzieczenie zdrowotne - składki za okres od grudnia 1999 r. do sierpnia 2000 r. i od października 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie [...] zł oraz odsetki za zwłokę liczone na dzień [...] r. w kwocie [...] zł, na Fundusz Pracy - składki za okres od stycznia 2000 r. do sierpnia 2000 r. i od października 2000 r. do listopada 2004 r. w kwocie [...] zł oraz odsetki za zwłokę liczone na dzień [...] r. w kwocie [...] zł. Następnie organ zaznaczył, iż nie może budzić wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek jest instytucją nadzwyczajną. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość umarzania niektórych należności w ogóle, jak w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych, ale też, mimo wyznaczenia przesłanek, które mogą uzasadniać umorzenie, ostateczną decyzję w sprawie pozostawił Zakładowi. Zatem wystąpienie przesłanek przewidzianych dla zastosowania instytucji umorzenia należności zarówno w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych jak i w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. nie obliguje Zakładu do umorzenia. Konstrukcję zawartych w ustawie i rozporządzeniu przepisów w zakresie umarzania należności z tytuły składek ustawodawca oparł bowiem na uznaniu administracyjnym, wyrażonym poprzez odpowiednie zapisy - w ustawie: "należności z tytułu składek mogą być (przez Zakład) umarzane..." oraz w rozporządzeniu, które stanowi: "Zakład może umorzyć ...". Oznacza to, że w przypadku wystąpienia określonych okoliczności Zakład może umorzyć należności, ale nie ma takiego obowiązku. Ostateczne zatem rozstrzygnięcie w sprawach o umorzenie ustawodawca pozostawił Zakładowi. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż w sprawie pomimo, iż uznano za spełnioną przesłankę określoną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wystąpiły okoliczności, które nie uzasadniają potraktowania skarżącej w sposób szczególny. Skarżąca jako płatnik składek wykazała się bowiem brakiem dyscypliny zarówno w zakresie opłacania składek, jak też w zakresie wywiązywania się z obowiązku składania w Zakładzie wymaganych ustawą dokumentów ubezpieczeniowych i rozliczeniowych. Wobec braków w dokumentacji ubezpieczeniowej, które mimo wezwania nie zostały uzupełnione również w trakcie prowadzonego postępowania na wniosek o umorzenie, zadłużenie, w związku z przedmiotowym wnioskiem, ustalone zostało w części przypisem składek z urzędu. Skarżąca, zdaniem organu, nie podjęła żadnych działań ukierunkowanych na uregulowanie zadłużenia składkowego. Jeszcze w trakcie prowadzenia działalności, mając możliwość skorzystania z umorzenia części długu składkowego na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, skarżąca nie złożyła również stosownego wniosku w tej sprawie. Nie podejmowała też żadnych innych działań mających na celu zmniejszenie narastającego z czasem długu. Po zaprzestaniu natomiast prowadzenia działalności, skarżąca - pomimo iż podkreśla, że w dalszym ciągu jej sytuacja płatnicza wykluczała podjęcie spłaty zobowiązania - nie podjęła prób spłaty zaległości, mimo uzyskania w 2008 r. prawa do świadczenia emerytalnego, a więc uzyskania stałego źródła dochodu, które to świadczenie aktualnie zawieszone jest w związku z wypłatą od pierwszego listopada 2010 r. renty rodzinnej.

Organ podniósł, że nie można przyjąć, aby opieka nad wnuczką mająca na celu umożliwienie córce podjęcia pracy jak również wiek skarżącej stanowiły wystarczające okoliczności usprawiedliwiające zaprzestanie przez skarżącą aktywności zawodowej oraz podkreślił fakt, iż w okresie od zaprzestania prowadzenia działalności w roku 2004 do czasu nabycia uprawnień emerytalnych skarżąca nie była zgłoszona jako osoba bezrobotna. Wynikiem powyższego jest bowiem – w ocenie organu - świadoma rezygnacja skarżącej z dążenia do wywiązania się z ciążącego na niej zobowiązania składkowego poprzez założenie braku efektywności poszukiwania źródeł zarobkowych. Skoro skarżąca nie wykazywała jakiegokolwiek ograniczenia zdrowotnego w zarobkowaniu, to wobec braku skuteczności własnych działań w zakresie poszukiwania pracy, w celu zadośćuczynienia ciążącemu na niej obowiązkowi zapłaty zaległych należności składkowych, mogła skorzystać z doświadczeń profesjonalnych instytucji oferujących szkolenia, przekwalifikowania, zapoznawanie z potrzebami rynku, przez co jej szanse na zatrudnienie mogłyby ulec zwiększeniu.

Słuszne jest zdaniem organu - twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, iż działalność gospodarcza jest działalnością profesjonalną, prowadzoną na rachunek i ryzyko przedsiębiorcy, który, podejmując decyzję o rozpoczęciu prowadzenia działalności, przyjmuje na siebie jednocześnie zobowiązanie w postaci opłacania składek ubezpieczeniowych. Obowiązek składkowy nałożony jest na płatników składek ustawą, nie będąc zależnym od tego, czy działalność gospodarcza przynosi określone rezultaty finansowe, czy też nie. Tymczasem – jak dalej stwierdził organ - skarżąca, która jako przedsiębiorca i płatnik składek, nie wywiązała się z nałożonych ustawą obowiązków, domagając się umorzenia należności z tytułu składek, oczekuje uprzywilejowania względem innych płatników, którzy, mimo iż niejednokrotnie borykają się z podobnymi problemami, to podejmują wszelkie możliwe działania zarówno w trakcie prowadzenia działalności jak też po zaprzestaniu jej prowadzenia, mające na celu wywiązanie się z tego zobowiązania. Organ nie dostrzegł też, po stronie skarżącej symptomów woli spłaty zadłużenia. Okoliczności te, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, uzasadniają, zdaniem organu, brak przesłanek do potraktowania skarżącej w sposób szczególny i uprzywilejowany.

Organ wskazał nadto, iż rozstrzygając kwestię umorzenia należności z tytułu składek, a przez to uszczuplenie zasobów administrowanych funduszy, musi brać pod uwagę ich interes oraz ogólny stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zobligowany jest bowiem do wpłaty na bieżąco świadczeń długoterminowych, podczas gdy umarzanie należności, poprzez rezygnację z części środków, które winny zasilić ten fundusz, prowadzi do spadku gwarancji jego stabilności. Organ wskazał, iż jako wierzyciel należności składkowych, nie ma zatem swobody w dysponownaiu wierzytelnością, która służy wszystkim ubezpieczonym, bowiem składki gromadzone w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych służą nie tylko temu, kto je płaci, również gdy zobowiązanie wynika z prowadzenia działalności gospodarczej. Rezygnacja z dochodzenia wykonania przez zobowiązanego obowiązku musi być więc rozpatrywana z punktu widzenia równości i powszechności opłacania składek.

Uwzględniając powyższe, jak również nałożony na organ ustawą obowiązek prowadzenia działań egzekucyjnych mających na celu odzyskanie wierzytelności składkowych, przy czym egzekucja z pobieranego przez skarżącą świadczenia gwarantuje systematyczność wpłat i wypełnia zasadę sprawiedliwości społecznej znajdującej wyraz w powszechności obowiązku składkowego, organ stwierdził, iż argumentacja obciążenia skarżącej spłatą zaległych należności przy jednoczesnej perspektywie braku końca okresu spłaty, ze względu na brak realnego zmniejszenia długu wobec stale narastających odsetek za zwłokę, nie jest wystarczająca do uwzględnienia wniosku w sytuacji, gdy możliwe jest choćby niepełne odzyskanie wierzytelności.

Odnosząc się do argumentacji przywołanej przez pełnomocnika skarżącej we wniosku z dnia [...] r., iż Prezydent W. z uwagi na trudną sytuację skarżącej (zaległości w opłatach czynszu za lokal użytkowy w kwocie [...] zł oraz za lokal mieszkalny w kwocie [...] zł) decyzją z dnia [...] r. umorzył podatek od nieruchomości, organ podniósł, że skoro w postępowaniu przed organem wykazała jedynie zadłużenie w kwocie [...] zł, to uznać należy, iż skarżąca wywiązała się ze spłaty długu w kwocie blisko [...] tys. zł. Dodatkowo organ wskazał, iż strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle nie odniosła się do tej kwestii.

Podsumowując organ wskazał, że uzasadnieniem dla braku wcześniejszej rezygnacji z prowadzenia działalności był dla skarżącej fakt zapewnienia utrzymania córce i wnuczce. Aktualnie skarżąca wskazała, że nie podała zamieszkujących wspólnie z nią wnuczki i córki, ponieważ gospodarują one odrębnie, utrzymując się z własnych dochodów - córka z dochodów uzyskiwanych z tytułu zatudnienia, wnuczka z alimentów, a skarżąca jedynie korzysta z ich wsparcia. W tej kwestii organ zwrócił uwagę, że odstąpienie skarżącej od realizacji obowiązku składkowego i zwlekanie z decyzją o zaprzestaniu prowadzenia działalności argumentowane wskazaniem faktu, iż na jej wyłącznym utrzymaniu ówcześnie pozostawały córka i wnuczka, aktualnie, w związku z faktem, że zarówno po stronie skarżącej, jak również po stronie jej córki oraz wnuczki występują źródła dochodów, może wpłynąć na wsparcie skarżącej w utrzymaniu na poziomie umożliwiającym przystąpienie do rozłożonej w czasie spłaty długu składkowego. Organ zaznaczył, że udzielenie przez Zakład ulgi na spłatę należności w ratach, po spełnieniu określonych warunków, wiąże się z zatrzymaniem biegu dalszych odsetek i wstrzymaniem działań egzekucyjnych na czas realizacji tej formy spłaty.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła od niniejszej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

- art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, który miał wpływ na treść decyzji, a polegającym na przyjęciu że w odniesieniu do skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek określona w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.);

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

- art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) uchyla decyzję, kiedy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem na względzie wskazane przesłanki oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez ZUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz na podstawie akt sprawy, Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Decyzja w sprawie ulg w spłacie zobowiązań pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Redakcja przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jt. Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 z późn. zm.), w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane (...)", daje Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w podejmowaniu takich uznaniowych rozstrzygnięć, a ograniczają ją jedynie materialnoprawne dyrektywy wynikające z norm art. 28 ust 2 – 4 oraz wydanego na podstawie ustawowej delegacji Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku, w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić dokładnie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, dopełniając nie tylko normę art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, lecz i sporządzić odpowiednie – wnikliwe i logiczne, wyjaśniające przesłanki którym organ się kierował - uzasadnienie decyzji, jak go obliguje art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006r. sygn. akt: II SA/Wa 2427/06 LEX nr 328895).

Przesłanki i granice dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostały unormowane przede wszystkim w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym podstawową przesłanką, umożliwiającą w ogóle rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy tzw. "całkowitej nieściągalności" należności. Pojęcie "całkowitej nieściągalności" definiuje sam prawodawca w art. 28 ust. 3 tej samej ustawy. Stan ten zachodzi mianowicie wtedy, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek tam określonych, daje możliwość umorzenia należności.

W art. 28 ust 3a u.s.u.s. przewidziano zaś wyjątek od generalnej zasady, wedle której całkowita nieściągalność przesądza o możliwości umorzenia należności w składkach, dla ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek - stanowiąc, że należności tego rodzaju mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tu ustawodawca wprowadza jednak nieostre pojęcie, uzależniając ewentualne umorzenie od zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Znaczenie tego pojęcia wywieść można z § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Według brzmienia tego przepisu - zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ - pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); dłużnik poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub koniecznym jest sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Zdaniem Sądu organ nie naruszył przepisów postępowania zarówno w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., jak i na podstawie § 3 rozporządzenia.

W świetle zebranego materiału dowodowego, uprawnione jest stanowisko organu, że w sprawie nie zachodzi zasadnicza przesłanka umorzenia uzasadniająca umorzenie, tj. stwierdzenie całkowitej nieściągalności, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Niewątpliwie bowiem w sprawie nie zaistniały przypadki, o których mowa w pkt 1-2 i 4-6 tego przepisu. Oceniając zaś, czy w sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z pkt 3 cytowanego art. 28 ust.3 ZUS trafnie przyjął, iż w kontekście pkt 3 spełnienie tamże występującej przesłanki wymaga łącznego zaistnienia kilku warunków - zaprzestania prowadzenia działalności przez dłużnika przy jednoczesnym stwierdzeniu braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Tymczasem według bezspornych ustaleń organu – jakkolwiek skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r., o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] r.), to w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała żadna z pozostałych okoliczności wymagana redakcją przepisu pkt 3 ust. 3 art. 28 ustawy. Skarżąca posiada bowiem od dnia [...] r., prawo do renty rodzinnej, przyznanej na stałe decyzją z dnia [...] r. wchodzącej bez wątpienia w skład jej majątku. Powyższe nie pozwala w konsekwencji na stwierdzenie, iż w sytuacji skarżącej doszło do wystąpienia jednoczesnej z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej okoliczności braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Dodać należy przede wszystkim, że pojęcie "majątku" obejmuje szeroki zakres i wobec tego w jego skład wchodzi każde mienie nieruchome, ruchome, w tym środki pieniężne – to znaczy wszelkie osiągane dochody, z jakichkolwiek tytułów prawnych, a ponadto wypada zauważyć, że przez "brak majątku" należy rozumieć stały jego brak, a nie czasowy, czy też przejściowy. Tymczasem w sytuacji skarżącej nie można stwierdzać o braku majątku skoro otrzymuje ona przyznane na stałe - comiesięczne świadczenie rodzinne, a po wtóre dlatego, że - jak wskazał organ, sukcesywne spłaty zadłużenia z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych opiewającego łącznie na kwotę jedynie [...] zł., stanowią tylko czasowe obciążenie jej budżetu. Godzi się przy tym podkreślić, że według niezakwestionowanych przez skarżącą ustaleń ZUS – z aktualnego na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy wynika, że na skarżącej poza wnioskowanymi do spłaty obciążeniami z tytułu omawianych składek wobec ZUS – ciąży tylko to właśnie zadłużenie, innych zobowiązań przypadających do spłaty bowiem nie wykazała i nie zaprzeczyła twierdzeniom organu o wywiązaniu się przez nią z uprzednio istniejącego zadłużenia w opłatach czynszu za lokale użytkowy oraz mieszkalny.

Trzeba też wyraźnie wskazać, iż przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności wobec ZUS organ jest zobowiązany jedynie do zbadania istnienia przesłanek precyzyjnie określonych i taksatywnie (wyczerpująco) wymienionych w powyższym art. 28 ustawy, wobec czego nie może uzależniać ewentualnego umorzenia postępowania od wystąpienia innych przesłanek pozaustawowych. W szczególności organ nie może uzależniać umorzenia należności wobec ZUS od badania zasadności ich nałożenia, albowiem nie ma on takich kompetencji w postępowaniu dotyczącym wniosku o umorzenie długu wobec ZUS. Wbrew zatem twierdzeniom pełnomocnika skarżącej okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek oraz powody, dla których wobec rosnącego zadłużenia skarżąca nie podjęła decyzji o likwidacji działalności gospodarczej - nie mogą stanowić i nie stanowią podstawy do umorzenia należności (vide wyrok WSA w Warszawie z 30.01.2009 r., V SA/Wa 2902/08). Przy tym wypada zauważyć, że jak argumentował organ, skarżąca jako płatnik składek wykazała się brakiem dyscypliny nie tylko w zakresie opłacania składek, ale również nie wywiązywała się z obowiązku składania w Zakładzie wymaganych ustawą dokumentów ubezpieczeniowych i rozliczeniowych, które nie zostały uzupełnione nawet w trakcie trwania postępowania z wniosku o umorzenie zaległości, a które z istoty swej mogą mieć wpływ na uksztaltowanie się i wysokość obowiązku z tytułu składek.

W takim stanie rzeczy ZUS trafnie przyjął, że zgłoszone przez skarżącą we wniosku należności do umorzenia – nie mogą być umorzone na tej podstawie prawnej, tj. w wypadku całkowitej nieściągalności, skoro "całkowita nieściągalność" w rozumieniu wyżej podanym nie występuje

Ustawa stwarza jednak możliwość umorzenia w uzasadnionych przypadkach należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stanowi o tym art. 28 ust. 3a ustawy, z tym, że powołany przepis dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a więc ich własnych obciążeń z tego tytułu. Nie obejmuje zatem należności innego rodzaju, tzn. z tytułu składek za zatrudnianych pracowników. Prezentowana interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., III UK 84/06, OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287).

Prawidłowo zatem w dalszych wywodach swej decyzji ZUS ograniczył się w tej materii do merytorycznego rozpoznania wniosku w części odnoszącej się do należności przypadających z tytułu składek na własne ubezpieczenie strony skarżącej, w kwocie wynoszącej na dzień złożenia wniosku: [...] zł na ubezpieczenie społeczne oraz [...] zł na ubezpieczenie zdrowotne oraz [...] zł na Fundusz Pracy (umarzając odrębną decyzją postępowanie na gruncie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do odsetek za zwłokę od nieopłaconych za okres od 15 marca 2000 r. do 15 listopada 2004 r. składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek).

Podał, że sytuacja majątkowa skarżącej jest na tyle trudna, że trzeba przyjąć spełnienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia. Podkreślił jednak również, iż skarżąca dysponuje stałym comiesięcznym dochodem w postaci renty rodzinnej. Wprawdzie okoliczność ta nie pozwala skarżącej na jednorazową spłatę zadłużenia, wszakże ratalna, comiesięczna egzekucja z pobieranego przez nią świadczenia rodzinnego gwarantuje systematyczność wpłat i w konsekwencji realną spłatę zaległych wobec organu zaległości chociażby w niepełnym stopniu. Wskazał, iż z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. o umorzeniu podatku od nieruchomości wynika, iż okolicznościami mającymi wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie było zadłużenie skarżącej w opłatach za czynsz za lokal użytkowy w kwocie [...] zł oraz za lokal mieszkalny w kwocie [...] Tymczasem, o czym mowa wyżej, w postępowaniu przed ZUS wykazane zostało zadłużenie jedynie z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych opiewające na kwotę [...] zł. Nie stwierdzono zatem istnienia innego zadłużenia, w tym chociażby z tytułu zaciągniętych kredytów, czy też pożyczek. Powyższe prowadzi do uzasadnionego wniosku, iż skarżąca posiadała jednak płynność i zdolność finansową umożliwiającą jej wywiązanie się ze spłaty długu w kwocie około [...] tys. złotych a czasowy charakter aktualnie posiadanego zadłużenia podatkowego przy niewielkich ale stale otrzymywanych środkach w formie renty rodzinnej, jak trafnie przyjął organ, gwarantuje sukcesywną spłatę zadłużenia składkowego przynajmniej w jakiejś części. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt korzystania przez skarżącą ze wsparcia córki, zamieszkującej wspólnie z dzieckiem i pozyskującej dochody w postaci comiesięcznego wynagrodzenia za pracę, których to dochodów strona nie ujawniła.

Te wszystkie okoliczności w sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej oraz dodatkowo aspekty związane z brakiem staranności skarżącej w wypełnianiu swych powinności względem ZUS od czasu zaprzestania prowadzenia działalności - organ (pomimo wystąpienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia) wziął pod uwagę i korzystając z możliwości jaką daje art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. uznania administracyjnego - odmówił umorzenia zaległości.

Jak już wyżej bowiem wskazano, nawet w przypadku wystąpienia przesłanki umorzenia należności, organ nie ma – co wymaga zaakcentowania Sądu - obowiązku udzielenia ulgi. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie odmowa ta nie ma charakteru dowolnego, mieści się w dopuszczalnych granicach uznania administracyjnego. W decyzji bowiem organ podał uzasadnione przesłanki, które zdecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku. Podkreślić należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Osoba prowadząca działalność gospodarczą winna natomiast – jak słusznie podniósł organ – liczyć się z faktem, iż obowiązek składkowy nałożony na płatników składek ustawą, jest niezależny od okoliczności, czy działalność ta przynosi określone rezultaty finansowe, czy też ich nie przynosi.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przeanalizował sytuację majątkową i finansową skarżącej i to - co wymaga podkreślenia – na dzień wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 17/10) i wskazał – wbrew twierdzeniom skargi - na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Ustalenia organu, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. W szczególności wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, dowodowym, z zachowaniem reguł art. 7 i 77 K.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo rozważył wszystkie okoliczności o charakterze prawotwórczym, ocena organu nie może być uznana za dowolną, mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W wyniku powyższego Sąd nie dostrzegł w postępowaniu organów naruszenia art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, sformułował, że w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania do organów wyrażonej w art. 8 k.p.a. konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa", co też miało, w ocenie Sądu, miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.