Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 281/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1659/18 w sprawie ze skargi Gminy Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r., I SA/Wa 1659/18, oddalił skargę Gminy Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obydwu instancji pomimo, że organ II instancji uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie zawiadamiając jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych), co ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej, tj. przedstawienia dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia oraz wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, ponieważ organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o pismo H. Z. z 11 czerwca 2018 r., wraz załącznikami (str. 7 i 8 decyzji Ministra), które to stanowiły istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ II instancji oparł m.in. swoje twierdzenia na powyższych dowodach;

2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na dokonaniu nieprawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej i wskutek tego niezastosowaniu środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja ta została wydana w postępowaniu, w którym skarżąca została bez swojej winny pozbawiona, jako strona postępowania, prawa do czynnego udziału w tymże postępowaniu, w tym zgłoszenia wniosków dowodowych, wypowiadania się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez ich niezastosowanie, przejawiające się dokonaniem przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, skutkującej niewłaściwą oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegającą na niestwierdzeniu istotnego naruszenia przepisów proceduralnych, niedołożeniem wszelkich starań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustosunkowaniem się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nierozpatrzeniem go w sposób wyczerpujący;

4. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu, a polegające na naruszeniu zasady praworządności i prawdy obiektywnej, wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na błędnym zrekonstruowaniu stanu faktycznego, przyjętego za podstawę orzeczenia, wyrażające się w stwierdzeniu, że nieruchomości objętej postępowaniem miały charakter mieszkalno-reprezentacyjny, a także polegające na uznaniu, że postępowanie wyjaśniające dostarczyło niezbędnych materiałów dowodowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do braku zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez Ministra;

5. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na odmowie zastosowania powołanego przepisu w niniejszej sprawie;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3 poz. 13; dalej: dekret) przez przyjęcie, że: zespoły pałacowo-parkowe niezwiązane funkcjonalnie z pozostałą częścią majątku ziemskiego nie podpadały pod działanie dekretu i nie przechodziły na własność Skarbu Państwa, pomimo że według dekretu przechodziły na własność Skarbu Państwa całe nieruchomości ziemskie, nie wyłączając dworów, pałaców i parków, a w konsekwencji uznanie, że zespół pałacowo-parkowy nie mógł być przydatny do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu, w tym także w lit. e) tego przepisu; zespół pałacowo-parkowy nie stanowił części nieruchomości ziemskiej, jeżeli nie miał rolniczego charakteru, pomimo że dekret nie dawał żadnych podstaw do dokonywania tego rodzaju włączeń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżącą, będącą stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, pozbawiono prawa zapoznania się z całą zebraną dokumentacją przez organ II instancji. Nie mogła odnieść się przede wszystkim do złożonych przez stronę oświadczeń ani też przedstawionych dokumentów. Skarżąca mogła na tą okoliczność wnosić o przesłuchanie w charakterze strony wnioskodawcy, skonfrontować jego zeznania z innymi dowodami czy też powołać świadków na okoliczności podniesione przez syna poprzedniego właściciela. Prowadzone postępowanie wyjaśniające, zostało jednak ograniczone tylko do dowodów podniesionych przez wnioskodawcę, nie wyjaśniając też innych przesłanek, kluczowych do wszechstronnego i wyczerpującego zbadania niniejszej sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że złożony przez wnioskodawcę dokument, tj. umowa dzierżawy sporządzona w formie aktu notarialnego z 29 kwietnia 1936 r., Nr Rep. [...] pomiędzy A. Z. (działający w imieniu swojej matki H. Z.) a M. S., wymagała jej zdaniem dogłębnej analizy przez organ II instancji. Jak wynika z treści powołanego dokumentu z dzierżawy wyłączona została z wykazu hipotetycznego [...] ks. tab. przy Sądzie Okręgowym w Tarnowie nieruchomości położone w P. składające się z "atoli większej części parku, całego ogrodu warzywnego, części podwórza gospodarczego, całego pastwiska na "O.", całego pałacu, clawów, wozowni z dwupokojowym mieszkaniem i przybudówką, stajni cugowej, garażu i jednej stodoły krytej słomą, czyli z wyłączeniem parcel budowlanych [...], [...], większej części parceli budowlanej [...], części parceli budowlanej [...] a ponadto z wyłączeniem całych parcel gruntowych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz większej parceli gruntowej [...], tudzież części parceli gruntowej [...] oraz [...] a w szczególności odnośnie do tej ostatniej parceli tej części, która obejmuje ogród warzywno-owocowy, oraz obszar na którym stoi budynek mieszkalny" (str. 1-2 umowy dzierżawy). Z treści powyższego dokumentu wynika, że H. Z. nie wydzierżawiała całego swojego gospodarstwa rolnego, co można odczytywać, że prowadzone było również przez nią jak i jej syna gospodarstwo rolne tylko o mniejszej części obszarowej. O powyższym świadczy przede wszystkim zobowiązanie dzierżawcy do oddawania części plonów, nieużytkowania pomieszczeń gospodarskich, jak i również, że umowa została zawarta na okres 9 lat licząc od 1 lipca 1936 r. do 1 lipca 1945 r.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie uwzględnił podniesionych przez skarżącą wątpliwości co do opracowania geodezyjno-prawnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego, które odnosi się tylko do parcel składających się na teren obejmujący zespół dworsko-parkowy, na który składają się tylko przedmiotowe działki ewid., natomiast wykaz – ks. tab. [...] Ł.-P. zawierał również parcele gruntowe odpowiadające przyległemu gospodarstwu rolnemu, obecnie własność Spółdzielni Rolniczo-Handlowej "S." w Ł. oraz parcele, które następnie po przejęciu uległy parcelacji. Zgodnie decyzją WRN Urzędu Wojewódzkiego K. z [...] kwietnia 1948 r. park dworski w P. składa się z parcel: [...], [...], p.bud. l.k [...], pgr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Iwh [...] ks. tab. Skarbu Państwa p.bud. lk.[...]. LWH [...] ks.gm. kat. Ł., został uznany za zabytek podlegający ochronie. Z kolei decyzją Urzędu Wojewódzkiego w T. z [...] stycznia 1976 r. wpisany został do rejestru zabytków "Zespół pałacowo-parkowy w Ł. W skład zespołu wchodzi budynek pałacu wraz z parkiem oraz pozostałością kompleksu gospodarczego z zachowanym budynkiem d. oficyny z 1908r." Zdaniem skarżącej kasacyjnie, na organach ciążył obowiązek ustalenia czy na działkach objętych wnioskiem nie znajdowały się w czasie przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu budynki gospodarcze (folwark, oficyna, kuźnia, podwórze gospodarcze, ogród warzywny czy inne urządzenia gospodarskie). Organy ograniczyły się tylko do zbadania powierzchni aktualnego położenia dworu wraz z parkiem, pomijając przy tym, że należało zbadać czy zabudowania gospodarcze w dniu wejścia w życie dekretu lub przed dniem 1 września 1939 r., znajdowały się również z obrębie obecnej działki nr [...], [...] oraz [...].

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto, że Sąd I instancji bezpodstawnie nie uwzględnił naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., albowiem zdaniem skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony. W niniejszej sprawie naruszony został również przepis art. 77 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy nie został zebrany w prawidłowy sposób, w związku z czym nie można mówić o poprawności dokonanych ustaleń faktycznych. Zarzut nieprawidłowości ustaleń faktycznych może zostać bowiem wykluczony dopiero wówczas, gdy ustalenia te znajdują oparcie w prawidłowo zebranym i zabezpieczonym materiale dowodowym (art. 80 k.p.a.), zgromadzonym i rozpatrzonym w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe wymogi nie zostały zachowane w postępowaniu administracyjnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że o istnieniu lub nie istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego można mówić dopiero wówczas, gdy ustali się położenie i funkcje wszystkich zabudowań w obrębie obecnych działek według stanu z dnia wejście w życie dekretu lub przed dniem 1 września 1939 r., jeśli po wybuchu II wojny światowej doszłoby do zasadniczych zmian w funkcjonowaniu nieruchomości ziemskiej (np. zniszczenia, śmierć właściciela, utrata rynków zbytu na produkty wytwarzane w nieruchomości ziemskiej). Z dowodów zgromadzonych dotychczas organy obu instancji nie zbadały czy wybuch wojny w zasadniczy sposób zmienił funkcjonowanie przedmiotowej nieruchomości ziemskiej, przynajmniej do 1944 r., kiedy na skutek działań wojennych niektóre zabudowania mogły zostać uszkodzone, ale organy do tego zagadnienia w ogóle się nie odniosły. W orzecznictwie funkcjonuje wprawdzie pogląd, że "przy badaniu czy przyjęcie na cele reformy rolnej nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem należy uwzględnić nie tyle stan prawny z daty przejęcia, lecz stan prawny i faktyczny z 1 września 1939 r. (zob. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2007 r., I OSK 824/06), jednakże pogląd ten odnosi się przede wszystkim do okoliczności wymienionych w art. 2 ust. 2 dekretu, czyli podziałów prawnych i fizycznych nieruchomości, dokonanych po 1 września 1939 r. Zatem zasadnicze znaczenie dla ustalenia związku funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej miały dowody ze źródeł osobowych, które na dodatek powinny być właściwe i precyzyjnie powiązane z dokumentami "graficznymi", zgromadzonymi w aktach sprawy. Jednakże organy ani nie przeprowadziły w sposób zgodny z prawem "dowodów ze źródeł osobowych" ani nie potrafiły wniosków wynikających z tych dowodów przedstawić w sposób przejrzysty i jednoznaczny w odniesieniu do właściwych dowodów z dokumentów zwłaszcza obrazujących w formie graficznej sposób zagospodarowania obszaru stanowiącego obecnie przedmiotowe działki. Istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy – na terenie części rezydencjalnej lub poza (wyroki NSA: I OSK 287/08, I OSK 1014/08, I OSK 27/09) i miejsce gdzie rządca przyjmował interesantów. Istotne może być też ustalenie, że w części mieszkalnej pałacu czy dworu znajdował się także np. kantor czy biuro, z którego wykonywany był stały zarząd doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej (znajdowały się tam księgi rachunkowe, dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom itp.). Minister uznał, że samo posiadanie przez właściciela kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego czy tez bezpośrednie sprawowanie zarządu częścią rolną majątku nie można uznać, że pomiędzy obiema częściami majątku istniał związek funkcjonalny. Zdaniem skarżącej funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby, do wniosku, że część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, że nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować. Dekret nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości ziemskich. Z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, które zostały wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Przy wyjaśnianiu pojęcia "nieruchomości ziemskie" należy uwzględnić normatywne cele reformy rolnej, zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Pogląd taki zaprezentował NSA w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, że zakresem normowania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu objęte były nie tylko te nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, które w momencie wejścia w życie dekretu faktycznie były wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie (w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej), ale także te, które ówcześnie "nadawały się" (były przydatne) do takiego wykorzystania lub wykorzystania na inne cele reformy rolnej. Istotne znaczenie miała więc również potencjalna możliwość wykorzystania nieruchomości na te cele – oczywiście przy założeniu konieczności poniesienia jedynie rozsądnych, z gospodarczego punktu widzenia, nakładów. Innymi słowy, sama potencjalna możliwość wykorzystania danej nieruchomości o charakterze rolnym na szeroko rozumiane cele reformy rolnej mogła być uznana za wystarczającą dla stwierdzenia, że nieruchomość ta podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, o ile możliwość takiego wykorzystania znajdowała racjonalne uzasadnienie gospodarcze (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., I OSK 2569/14). Ponadto, z perspektywy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu kluczowe znaczenie miał charakter danej nieruchomości – rolniczy, a już nie miejsce jej położenia. Wyjątkowo zaś pod działanie ww. przepisu dekretu mogła podpadać także nieruchomość niebędąca nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, o ile pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z taką nieruchomością (por. uzasadnienie uchwały NSA (7) z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 123, s. 42- 43, i tam przywołane orzecznictwo; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2334/15).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. Z. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, kwestionując zarzuty.

Zarządzeniem z 30 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym i oświadczyła, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Pozostali uczestnicy postępowania wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Koncentrują się one na dwóch kwestiach, pierwsza związana jest z zarzutem pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, druga natomiast z zarzutem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunek ten jest istotny i nie może być bagatelizowany, w szczególności nie jest wystarczające jedynie zadeklarowanie, że uchybienie wpływ taki na rozstrzygnięcie mogło wywrzeć. Nie jest bowiem dopuszczalne uchylanie przez sąd administracyjny decyzji w sytuacji, gdy ponowne przeprowadzenie postępowania nie może doprowadzić do zmiany rozstrzygnięcia, taka praktyka byłaby czynnikiem przyczyniającym się do przewlekłości postępowań w sprawach administracyjnych.

Prawdopodobieństwo, że przeprowadzenie postępowania niedotkniętego wskazanymi uchybieniami może doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia, powinno być możliwe do ustalenia przez Sąd w szczególności w oparciu o konkretnie wskazane przez stronę materiały i dowody, jakie zostały pominięte. Nie oznacza to, że dowody te miałyby w pełnym zakresie zostać przeprowadzone przed sądem (chociaż art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza przeprowadzenie dowodu z dokumentów), powinny jednak na etapie postępowania sądowego zostać zindywidualizowane, twierdzenia strony powinny znajdować umocowanie w materiale, którego ocena mogłaby doprowadzić sąd do wniosku, że możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy jest możliwa i realna. Warunku skuteczności zarzutu przewidzianego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie spełniają zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej.

Faktem jest, że Minister naruszył art. 10 § 1 k.p.a., albowiem bezpośrednio przed wydaniem decyzji zaniechał zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. W skardze kasacyjnej nie określono jednak, w jaki sposób zaniechanie to mogło w istotny sposób wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie. Składając odwołanie Gmina wiedziała o toczącym się postępowaniu odwoławczym, a w konsekwencji, o możliwości składania wniosków dowodowych, w tym z przesłuchania w charakterze świadków następców prawnych poprzedniego właściciela, albowiem byli on jej znani. Ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie określiła również, jakie konkretnie wnioski dowodowe i na jaką okoliczność planowała złożyć, w ten sposób nie jest możliwa ocena stopnia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a w szczególności uznanie, że wpływ ten mógł być istotny. Z akt wynika również, że strony były trzykrotnie informowane przez Ministra o przewidywanych kolejnych terminach załatwienia sprawy, wyznaczanych do dnia 30 czerwca 2017 r., 31 grudnia 2017 r. i końcowo pismem z 1 grudnia 2017 r. zostały zawiadomione przez Ministra o przewidywanym terminie rozpoznania odwołania do 30 czerwca 2018 r. Zaskarżona decyzja została wydana po tej dacie i Gmina miała w konsekwencji wiedzę o terminie, w jakim mogła zapoznać się z aktami lub złożyć ewentualne wnioski dowodowe. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie uzasadniał zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a oddalając skargę Sąd i instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a.

Faktem również jest, że na etapie odwoławczego do Ministra wpłynęło pismo strony, o którym Gmina nie została poinformowana. W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak, po pierwsze, zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a. Po drugie, zacytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie jest przytoczony w sposób adekwatny. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że fakt dzierżawy części majątku znajduje potwierdzenie w materiale zebranym w toku postępowania i dokumentach znajdujących się w aktach. W odniesieniu do twierdzeń spadkobiercy poprzedniego właściciela majątku, że istnieli również inni dzierżawcy gruntów Minister stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia w innych dokumentach. Natomiast ocena Ministra, że nie odmawia wiarygodności wyjaśnieniom spadkobiercy właściciela majątku, została sformułowana względem kolejnej kwestii, to jest miejsca sprawowania zarządu majątkiem z oficyn znajdujących się na terenie folwarku. Ta okoliczność znajduje potwierdzenie w publikacji książkowej autorstwa M. C. i w tym zakresie Minister stwierdził, że wobec analogicznych stwierdzeń zawartych w tej publikacji, organ nie znajduje podstaw do odmowy wiarygodności wyjaśnieniom strony. Publikacja ta natomiast niewątpliwie znana jest Gminie, albowiem została przez Gminę powołana w odwołaniu i z tego względu Minister zwrócił się pismami z 6 czerwca 2018 r. zarówno do Gminy, jak i do Publicznego Gimnazjum im. R. w Ł. o jej nadesłanie. Nie znajdują zatem potwierdzenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 135 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach, albowiem zbadał decyzję organu administracji i zastosował środek znany ustawie.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty dotyczące niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego przeznaczenia nieruchomości, związane z zarzutami naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przedmiotem postępowania był wyłącznie dawny budynek mieszkalny oraz otaczająca go część dawnego parku. Ustalenia faktyczne dotyczące przedmiotu postępowania zostały poczynione w oparciu o dokumenty nadesłane przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. i Narodowy Instytut Dziedzictwa: "Ewidencję założenia parkowego w Ł." i "Kartę ewidencyjną architektury i budownictwa", a także protokół z 8 grudnia 1947 r. w sprawie opisania i przekazania Gminnej Spółdzielni Samopomocy Chłopskiej w Ł. ad P. resztówki oraz inwentarzy żywych i martwych znajdujących się w rozparcelowanej nieruchomości ziemskiej Ł. ad P., protokołu oględzin resztówki z 23 lutego 1950 r. oraz map, szkiców archiwalnych oraz publikacji M. C.: "P. – pałac w Ł. historia i współczesność. To w oparciu o te materiały Minister doszedł do przekonania, że pałac i park stanowiły część fizycznie wyodrębnioną od części folwarcznej majątku i odróżniały się od niej rezydencjonalnym charakterem, na co wskazuje rodzaj nasadzeń i charakter zabudowy. Nadto pałac był zlokalizowany w części centralnej parku. Zabudowania w tej części pozbawione były charakteru gospodarczego, były to oranżeria oraz ogrodowe założenia tarasowe. Na tej podstawie przyjęto, że objęty wnioskiem teren stanowił wyodrębniona całość, która nie miała charakteru rolniczego, jak też nie służyła prowadzeniu działalności rolniczej na pozostałym terenie majątku. Oddanie części majątku w dzierżawę ustalono w oparciu o dane z kontraktu znajdującego się w aktach sprawy.

Podnosząc w skardze kasacyjnej, że oddanie w dzierżawę części gruntów wymaga rozważenia, czy działalności rolnicza nie była jednak prowadzona przez poprzedniego właściciela na pozostałych terenach, Gmina ponownie zaniechała choćby uprawdopodobnienia, że taka działalność na działkach pozostałych we władaniu właścicieli była prowadzona. Domagając się zbadania tej okoliczności przez organ nie określono też, jakie możliwe do przeprowadzenia aktualnie dowody mogą tę tezę zweryfikować czy też uzasadniają zastrzeżenia Gminy. Jak na wstępie wskazano, uwzględnienie skargi bez stwierdzonego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy nie jest dopuszczalne. Informacje podane w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazują, że możliwe było zlokalizowanie wymienionych w skardze kasacyjnej działek i zweryfikowanie ich przeznaczenia celem wskazania, czy mogły mieć przeznaczenie rolnicze. Analogicznie wygląda kwestia zasadności zarzutów dotyczących rodzaju ewentualnej zabudowy i zagospodarowania działek objętych wnioskiem w dacie wejścia w życie dekretu. Są one zlokalizowane w centralnej części terenu stanowiącego park, wobec czego stawianie zarzutu wykorzystywania tych działek na cele prowadzonej działalności rolniczej wymagałoby przedstawienia jakichś rzeczowych argumentów, poddanie w wątpliwość ustaleń faktycznych organów nie jest wystarczające. Opis założenia parkowego, lokalizacja budynku mieszkalnego w jego centrum czynią mało wiarygodnymi twierdzenia, że na działkach objętych wnioskiem była prowadzona działalność rolnicza. Skoro Gmina nie wskazała, z jakich względów zarzucane naruszenia mogły wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie są skuteczne. Teza, że w sprawie dla ustalenia związku zespołu dworsko-pałacowego z majątkiem o charakterze rolniczym zasadnicze znaczenie mają dowody ze źródeł osobowych nie zasługuje przy tym na akceptację. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że dla ustalenia okoliczności odległych w czasie, większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty. Prowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczność zdarzeń sprzed kilku dziesięcioleci obarczone jest ryzykiem wynikającym z szeregu uwarunkowań poznawczych (np. tzw. pamięcią źródła informacji, efektem dezinformacji, efektem fałszywych wspomnień lub innych tendencyjności pamięci).

Nie podlega uwzględnieniu również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zarzut błędnej wykładni nie został w ogóle uzasadniony, ograniczono się w skardze kasacyjnej do stwierdzenia, że skoro przechodziły na własność Skarbu Państwa całe nieruchomości ziemskie o określonym areale, to wadliwe jest uznanie, że zespoły mieszkalno-parkowe temu skutkowi nie podlegały, bo dekret dotyczył nacjonalizacji całych nieruchomości ziemskich. Zaprezentowane rozumowanie pomija problem związany z rozumieniem nieruchomości ziemskiej, jak też z przesłanką rolniczego charakteru, obecną w pierwotnym brzmieniu dekretu. Stanowisko Gminy nie jest przy tym konsekwentne, albowiem w uzasadnieniu zarzutu na str. 13 skargi kasacyjnej przyznano, że działaniem dekretu nie były objęte wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale tylko pewna ich kategoria, jaką były nieruchomości o rolniczym charakterze, które mogły służyć celom określonym w art. 1 ust. 2 dekretu. Stanowisko to nie odbiega od rozumienia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu przyjętego przez Sąd I instancji, uwzględniającego stanowisko wyrażone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., W 3/89 i w uchwale z 16 kwietnia 1996 r., W 15/95. Stanowisko to od wielu lat jest akceptowane w orzecznictwie uznającym, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu dotyczył nieruchomości stanowiących w dacie jego wejścia w życie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. W konsekwencji spór o to, czy nieruchomość podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu dotyczy nie tylko przesłanki obszarowej, ale również możliwości wyłączenia spod działania tego przepisu takich nieruchomości, które nie były funkcjonalnie związane z gospodarstwem rolnym i nie mogły być przeznaczone na cele reformy rolnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 i uchwale siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10. Gmina nie wyjaśniła, w jakim zakresie stanowisko powyższe jest błędne i jaka powinna być właściwa interpretacja wskazanych w zarzucie przepisów. Gmina nie określiła również, dla realizacji którego z celów reformy rolnej konieczne miałoby być znacjonalizowanie budynków mieszkalnych lub otaczających je parków. Opis dworu i otaczającego go parku przyjęty w oparciu o materiały znajdujące się w aktach nie daje podstaw do uznania, że park ten służył chociażby działalności ogrodniczej, stanowił teren jakichkolwiek upraw. Urządzony park, porośnięty drzewami i szlachetnymi odmianami krzewów ozdobnych oraz budynek mieszkalny o dworskim charakterze nie nadają się ani na upełnorolnienie istniejących gospodarstw, ani na utworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych, ani na utworzenie gospodarstwa do produkcji ogrodniczo-warzywnej, kolonii i ogródków działkowych, ani nie mogą stanowić rezerwy terenu dla szkoły lub ośrodka dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych każdorazowo stanowią rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej i nie jest uprawnione posługiwanie się wyrażonymi w nich tezami bez jednoczesnego wykazania, że zapadły one w stanie faktycznym tożsamym ze stanem rozpoznawanej sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł natomiast odnieść skutku, albowiem nie podważono skutecznie ani ustaleń faktycznych w sprawie, ani wykładni prawa materialnego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 u COVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.