Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1430/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1430/09

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], zmieniającej decyzję Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] października 1989 r. nr [...], ustalającej lokalizację kompleksu obiektów handlowo – hotelowo – biurowych "C." na terenie położonym po zachodniej stronie ulicy [...] na odcinku pomiędzy ulicami [...], w zakresie granic terenu lokalizacji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 1989 r. Kierownik Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] ustalił na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego D. lokalizację kompleksu obiektów handlowo – hotelowo – biurowych "C." na terenie położonym po zachodniej stronie ul. [...] na odcinku miedzy ulicami [...]. W decyzji tej wskazano, że w terminie do dnia [...] października 1992 r. inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na budowę oraz, że decyzja traci ważność jeżeli inwestor nie uzyska prawa do gruntu, lub je utraci, albo w terminie nie wystąpi o pozwolenie na budowę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. Burmistrz [...], powołując się na art.155 k.p.a., zmienił powyższą decyzję "w zakresie granic terenu lokalizacji". W decyzji wskazano, że zmiana polega na "uściśleniu granic zgodnie z załącznikiem do niniejszej decyzji – mapą sytuacyjną [...] z granicami terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji, oznaczonymi literami "ABCDEFGHIJA".

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. SKO stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 1994 r., zwanej dalej "decyzją z dnia [...] maja 1994 r.", jako wydanej z rażącym naruszeniem art.154 k.p.a.

D. S.A., zwane dalej "skarżącym", wniosły do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpatrzywszy odwołanie zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że zgodnie z art.155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. SKO stwierdziło zatem, że dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie przytoczonego przepisu konieczne jest jednoczesne spełnienie sześciu przesłanek wynikających z art.155 k.p.a. W ocenie SKO w dacie wydania przez [...] decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] października 1989 r., tj. w dniu [...] maja 1994 r., nie była spełniona jedna z tych przesłanek, a mianowicie w dacie tej zmieniana decyzja Kierownika Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu [...] z dnia [...] października 1989 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Decyzja ta wygasła bowiem z dniem [...] października 1992 r. SKO podniosło, że okoliczności tej nie kwestionuje inwestor, o czym świadczy choćby stwierdzenie zawarte na str.8 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: "zgodzić się należy w tym zakresie z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że decyzja ta z uwagi na jej wygaśnięcie pozostawała poza obrotem prawnym". Oznacza to, że decyzją z dnia [...] maja 1994 r. zmieniona została decyzja nie istniejąca w obrocie prawnym. Decyzja z dnia [...] maja 1994 r. wydana zatem została z rażącym naruszeniem art.155 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania, SKO stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie ma - w ocenie SKO - żadnego znaczenia w sprawie umowa cywilna, na którą powołał się skarżący. Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r. prawidłowo ustalono krąg jego stron, a bezpośrednio przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. SKO podniosło również, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji za strony postępowania uznać należy przede wszystkim – oprócz samego inwestora – właścicieli lub użytkowników wieczystych terenów, na których ma zostać zrealizowana określona inwestycja budowlana, jak również działek sąsiadujących z owym terenem. Jak wynika z dokonanych przez SKO ustaleń i zebranych w toku niniejszego postępowania materiałów dowodowych, a w szczególności – z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] maja 1994 r., do tak zakreślonego kręgu stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1994 r. zaliczyć można było tylko skarżącego, albowiem ani teren inwestycji, ani żadna z działek z nim sąsiadujących nie została przez [...] sprzedana, czy oddana w użytkowanie wieczyste. Podmioty władające poszczególnymi działkami za strony w rozumieniu art.28 k.p.a. uznane być nie mogły, a zatem nie było konieczne uzyskanie ich zgody na zmianę decyzji z dnia [...] października 1989 r.

W skardze na decyzję SKO skarżący zarzucił orzeczeniu:

1. naruszenie art.7, art.75, art.77 oraz art.80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a mianowicie niezażądanie:

a) od Prezydenta W. umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r.,

b) od Urzędu W., Biura Gospodarki Nieruchomościami, zaświadczenia co do okoliczności, czy skarżący wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę,

c) od Urzędu W., Biura Gospodarki Nieruchomościami, informacji urzędowej z dnia [...] sierpnia 2004 r. dotyczącej stanu prawnego gruntu przeznaczonego pod inwestycję "C.",

co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art.28, art.61§4 w związku z art.40§1 k.p.a. oraz art.10 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu podmiotów będących stronami i w konsekwencji uniemożliwienie im wzięcia udziału w sprawie;

3. naruszenie art.97§4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji;

4. naruszenie art.156§1 pkt 2 w związku z art.155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r. w postaci wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 1989 r.;

5. naruszenie art.156§1 pkt 2 w związku z art.155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] maja 1994 r. była decyzją zmieniającą w rozumieniu art.155 k.p.a., pomimo tego, że na podstawie okoliczności oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie należało przyjąć, że:

a) decyzja z dnia [...] maja 1994 r. stanowiła kolejną, nową decyzję lokalizacyjną wydaną co do obszaru w niej określonego; lub

b) decyzja z dnia [...] maja 1994 r. stanowi postanowienie, błędnie nazwane decyzją, wyjaśniające treść decyzji z dnia [...] października 1989 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że SKO nie przeprowadziło postępowania mającego na celu ustalenie, czy decyzja z dnia [...] października 1989 r. wygasła w dniu [...] października 1992 r. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji w tym zakresie SKO oparło się jedynie na "całokształcie okoliczności sprawy" oraz przyznaniu tej okoliczności przez pełnomocnika skarżącej. Skarga podnosi, że fakt wygaśnięcia decyzji z dnia [...] października 1989 r. ma charakter obiektywny i powinien zostać ustalony przez SKO poprzez zażądanie od stosownego organu oficjalnego zaświadczenia dotyczącego wystąpienia (lub nie) przez skarżącego z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wygaśnięcie decyzji z dnia [...] października 1989 r. ma w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, ponieważ jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, to wyłącznie na tej podstawie organ uznał, że zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nieprzeprowadzeni w tym zakresie wnikliwego postępowania dowodowego stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania wymienionych powyżej. Skarga zarzuca również, że SKO nie przeprowadziło żadnej weryfikacji, czy którykolwiek z podmiotów wymienionych w rozdzielniku decyzji z dnia [...] października 1989 r., takich jak: (i) Komitet Osiedlowy nr [...], (ii) B. "M.", (iv) Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "C.", (v) W. Urz. [...], (vi) Generalna Dyrekcja Budowy [...], powinien zostać uznany za stronę niniejszego postępowania. SKO nie przeprowadziło postępowania dotyczącego ustalenia kręgu podmiotów będących stroną decyzji z dnia [...] października 1989 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. odpowiadają prawu.

Prawidłowo przyjął organ, iż decyzję z dnia [...] maja 1994 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156§2 k.p.a.

Naruszenie takie ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym, a nie jakimkolwiek naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Uchybieniem tego rodzaju dotknięta jest decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 1994 r.

Sąd podziela ocenę sformułowaną w postępowaniu administracyjnym, że możliwość zmiany decyzji z dnia [...] października 1989 r. po dniu [...] października 1992 r. (tj. po upływie wskazanego w tej decyzji terminu jej ważności) nie istniała.

Uchylenie lub zmiana orzeczenia administracyjnego na podstawie art.155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, tj. oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Zawarcie przez ustawodawcę w przywołanych przepisach literalnego zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany nie było konieczne, albowiem jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja przewidziana w 155 k.p.a. służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania konkretnej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów. O oddziaływaniu takim można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. Okres obowiązywania decyzji administracyjnej wyznaczają daty jej wydania oraz ważności (wygaśnięcia). W przypadku decyzji z dnia [...] października 1989 r. okres ten, rozpoczęty w dniu jej wydania, upłynął z dniem [...] października 1992 r. Nie wynika stąd, że z dniem [...] października 1992 r. decyzja ta stała się decyzją niebyłą (w okresie swojego obowiązywania wywoływała bowiem określone skutki prawne), wynika jednak to, że przestała już kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, co upoważnia do stwierdzenia, iż decyzja ta przestała funkcjonować w obrocie prawnym, a w konsekwencji, iż nie może być zmieniona lub uchylona (nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia). Zmiana na podstawie art.155 k.p.a. decyzji już wygasłej stoi zatem w ocenie Sądu w oczywistej, rażącej sprzeczności z tymi przepisem.

Zarzuty skargi nie są trafne.

Nie jest trafny zarzut, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji SKO naruszyło art.7, art.75, art.77 oraz art.80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie można uznać za uchybienie organu odwoławczego zaniechanie przeprowadzenia dowodu z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy skarżącym a Prezydentem W. z dnia [...] stycznia 1990 r. Przeprowadzenie takiego dowodu nie mogło mieć bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy. W pełni podzielić należy stanowisko organu, że co do zasady postanowienia umowy cywilnoprawnej nie mogą wpływać na ważność decyzji administracyjnej, albowiem obiema tymi czynnościami prawnymi (umową oraz decyzją) rządzą odmienne reżimy prawne (administracyjnoprawny i cywilnoprawny). Odnośnie zarzutu niezgromadzenia przez SKO materiału dowodowego na okoliczność niezłożenia przez skarżącego wniosku o pozwolenie na budowę, mającego polegać na zaniechaniu przez SKO wystąpienia do właściwego organu budowlanego z wnioskiem o wydanie stosownego zaświadczenia, stwierdzić należy, że w aktach sprawy zgromadzone zostały dokumenty jednoznacznie potwierdzające fakt niezłożenia przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W piśmie Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowanego do SKO, w którym Prezydent wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r. (ostatecznie nieważność ta została stwierdzona przez SKO z urzędu) Prezydent podniósł, że "Decyzja nr [...] straciła ważność z dniem [...] października 1992 r., ponieważ jej ważność zależała od wystąpienia w tym terminie o pozwolenie na budowę, a tego inwestor nie dopełnił". Wynika stąd, że Prezydent, który wprawdzie wystąpił jako reprezentant W. – właściciela terenu inwestycji, niemniej jest również organem administracji publicznej właściwym w zakresie wydawania pozwoleń na budowę. Stwierdzenie przez Prezydenta, że o pozwolenie na budowę skarżący nie wystąpił należy zatem traktować jako poświadczenie takiego stanu wydane przez kompetentny organ. W aktach sprawy znajduje się również dokumentacja wewnętrzna pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Urzędu, która okoliczność tę potwierdza (pismo p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. do p.o. Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego tego urzędu z dnia [...] kwietnia 2008 r. [ ...]. Zaznaczyć należy, że skarżący nie podnosi, że wniosek o pozwolenie na budowę kiedykolwiek złożył. W tej sytuacji uznać należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO w aktach sprawy istniał materiał dowodowy upoważniający do uznania, że decyzja z dnia [...] października 1989 r. wygasła.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez SKO art.28, art.61§4 w związku z art.40§1 k.p.a. oraz art.10 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie im wzięcia udziału w sprawie. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślić należy, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Podkreślenia wymaga, że krąg podmiotów, którym doręczono decyzję z dnia [...] października 1989 r. (11 podmiotów według rozdzielnika decyzji) różni się od kręgu podmiotów, którym doręczono decyzję z dnia [...] maja 1994 r. (pięć podmiotów według rozdzielnika decyzji). Zasadą jest, że każdorazowo przy orzekaniu w sprawie administracyjnej organ musi ustalać krąg osób mających interes prawny w sprawie według stanu na dzień wydania orzeczenia. Przyjąć w konsekwencji powyższego należy, że krąg stron postępowania w sprawie zmiany na podstawie art.155 k.p.a. wcześniej wydanej decyzji administracyjnej nie musi być automatycznie tożsamy z kręgiem stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji podlegającej zmianie. Jeżeli organ orzekający w postępowaniu o uchylenie decyzji administracyjnej ustali, że dany podmiot został wadliwie uznany za stronę postępowania głównego, tj. w rzeczywistości nie miał w tym postępowaniu interesu prawnego, ewentualnie interes ten posiadał, niemniej przed wydaniem decyzji zmieniającej utracił, uprawniony jest do pominięcia tego podmiotu w postępowaniu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny prawa administracyjnego interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest lokalizacja inwestycji posiada wnioskodawca (inwestor) oraz właściciele, ewentualnie użytkownicy wieczyści terenu inwestycji oraz nieruchomości z terenem inwestycji graniczących. Tak samo rzecz się będzie przedstawiała w postępowaniu o zmianę takiej decyzji lokalizacyjnej, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej albo decyzji zmieniającej decyzję lokalizacyjną. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wykazało, że podmiotem spełniającym wyżej wymienione kryteria (oprócz skarżącego jako wnioskodawcy) jest wyłącznie W., któremu to podmiotowi został zapewniony udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r. Podmioty, które skarżący wymienił w skardze, a którym doręczono decyzję z dnia [...] października 1989 r., nie mogły mieć zatem interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] października 1989 r., zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1994 r., jak w i postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r. Podkreślić przy tym należy, że – jak wynika z akt sprawy - żaden z podmiotów pominiętych w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1994 r. nie podjął działań zmierzających do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez SKO art.97§4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r. do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W ocenie Sądu nie można uznać, aby rozstrzygnięcie kwestii ważności decyzji lokalizacyjnej miało charakter zagadnienia wstępnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r., zmieniającej tę decyzję. Należy podkreślić, że obie decyzje mają odrębny byt prawny i mogą być przedmiotem odrębnych postępowań nadzwyczajnych. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1994 r. z racji rażącego naruszenia przez tę decyzję przepisów prawa nie jest zatem w żaden sposób uzależniona od ważności, czy też nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r.

Nie można podzielić argumentacji skarżącego, że decyzja z dnia [...] maja 1994 r. nie była decyzją zmieniającą decyzję z dnia [...] października 1989 na podstawie art.155 k.p.a., ale że w rzeczywistości wydana została w innym trybie. Przeczy temu sama treść decyzji z dnia [...] maja 1994 r., w której Burmistrz [...] stwierdził, co następuje: "Na podstawie art.155 KPA, na wniosek D. z dnia [...] lutego 1994 r. zmieniam Decyzję z dnia [...] października 1989 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji kompleksu obiektów handlowo – hotelowo – biurowych "C." na terenie położonym po zachodniej stronie ul. [...] na odcinku pomiędzy ulicami [...] i [...], w zakresie granic terenu lokalizacji. (...)".

W konsekwencji powyższego nie można uznać – wbrew stanowisku skarżącego - że decyzja z dnia [...] maja 1994 r. stanowiła kolejną, nową decyzję lokalizacyjną wydaną co do obszaru w niej określonego. Podkreślić bowiem należy, że niezależnie od przytoczonej powyżej treści decyzji z dnia [...] maja 1994 r., w sposób jasny oddającej charakter prawny orzeczenia, wydanie kolejnej decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji wymagałoby przeprowadzenia na stosowny wniosek inwestora nowego postępowania w sprawie lokalizacji. Decyzja kończąca takie postępowanie winna rozstrzygać całość zagadnień związanych z lokalizacją. Decyzja z dnia [...] maja 1994 r. warunków takich nie spełnia.

Nie można również uznać, że decyzja z dnia [...] maja 1994 r. stanowi postanowienie, błędnie nazwane decyzją, wyjaśniające treść decyzji z dnia [...] października 1989 r. Zgodnie z art.113§2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym również w dniu [...] maja 1994 r. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Pomijając już fakt wydania decyzji z dnia [...] maja 1994 r. w formie innej niż wskazana w art.113§2 k.p.a. (decyzja zamiast postanowienia), co jednak, gdyby rzeczywiście decyzji tej dało się przypisać atrybuty orzeczenia wyjaśniającego treść decyzji z dnia [...] października 1989 r., nie byłoby wadą dyskwalifikującą, wskazać należy, że decyzja z dnia [...] maja 1994 r. nie spełnia wymogów orzeczenia wyjaśniającego treść decyzji.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypowiadało się na temat granic orzekania w postępowaniu o wyjaśnienie treści orzeczenia administracyjnego. Poglądy tam wyrażone Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. W wyroku z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt I SA 14/99 , Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że wykładnia decyzji w trybie art.113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Stąd też uprawnienie do żądania wyjaśnienia wątpliwości nie jest ograniczone żadnym terminem i postanowienie w tej kwestii może być wydane w każdym czasie. W wyroku z dnia z dnia 16 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 1612/96, Naczelny Sąd Administracyjny w Katowicach wskazał, że biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co wydaje się oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art.113§2 k.p.a. Instrument uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może bowiem być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia.

Decyzja z dnia [...] maja1994 r. zmieniła treść decyzji z dnia [...] października 1989 r. poprzez zmianę załącznika oznaczającego teren inwestycji. Decyzja z dnia [...] października 1989 r. ustalała lokalizację inwestycji na terenie oznaczonym na mapie sytuacyjnej [...] stanowiącej integralną część decyzji /zał. Nr [...]. Natomiast skutkiem decyzji z dnia [...] maja 1994 r. było uściślenie granic zgodnie z załącznikiem – mapą sytuacyjną [...]. Zmiana oznaczenia granic terenu inwestycji, połączona ze zmianą załącznika do decyzji stanowi nie tylko zmianę decyzji z dnia [...] października 1989 r., ale i zmianę o charakterze istotnym. Nie można zatem mówić tu o wyjaśnieniu treści decyzji z dnia [...] października 1989 r.

Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).