Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 200/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zarządzenia w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych 1. stwierdza nieważność punktu 1 ppkt 2, punktu 3 ppkt 2, punktu 5 ppkt 2 i punktu 7 załącznika nr 1 do zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Miasta na rzecz I. Z. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Z. wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zmiany wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w B. i wniosła o stwierdzenie jego nieważności w zakresie: pkt 1 ppkt 2, pkt 3 ppkt 2, pkt 5 ppkt 2 i pkt 7.

Powyższemu zarządzeniu w zaskarżonej części zarzuciła:

naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 296) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573, dalej powoływana jako u.g.k.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieogłoszenie uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w B. w sposób prawem przewidziany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji nieobowiązywanie zaskarżonego zarządzenia, jak również nieogłoszenie samego zarządzenia,

naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2126, dalej powoływana jako ustawa o cmentarzach) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wprowadzenie opłat z tytułu przedłużenia prawa do grobów murowanych, przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok,

naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wprowadzenie opłat z tytułu utrzymania cmentarza.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w B. Rada Miasta określiła załącznikiem nr 1 m.in. stawkę opłaty za rezerwację za 1 miejsce w grobie murowanym (grobowcu) na okres 20 lat, stawkę opłaty za zachowanie istniejącego miejsca na cmentarzu na okres kolejnych 20 lat za miejsce w grobie murowanym (grobowcu) w wysokości 400 zł za jedno miejsce oraz stawkę opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie cmentarza na okres 20 lat. Zgodnie z treścią § 2 przywołanej uchwały Rada Miasta upoważniła Prezydenta Miasta do dokonywania zmian w wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w B. proporcjonalnie do wzrostu kwoty zasiłku pogrzebowego, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zaokrągleniu w górę do pełnego złotego.

W związku z upoważnieniem Rady Miasta, Prezydent Miasta zaskarżonym zarządzeniem dokonał zmiany wysokości opłat, w tym opłaty za zachowanie istniejącego miejsca na cmentarzu na okres kolejnych 20 lat za 1 miejsce w grobie murowanym (grobowcu) do kwoty 488 zł. W tym stanie rzeczy skarżąca dokonała opłaty za prawo do miejsc w grobowcu murowanym na okres 20 lat oraz z tytułu utrzymania cmentarza.

Pismem z [...] listopada 2016 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia złożenia skargi, organ nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżącej uchwalenie opłat, jak i ich późniejsza zmiana w przedstawionym wyżej zakresie, jest niezgodne z przepisami prawa i winno zostać usunięte z obrotu prawnego. Zaskarżone zarządzenie należy uznać za akt nieobowiązujący, gdyż nie został w sposób prawidłowy wprowadzony do obrotu prawnego jako akt prawa miejscowego wymagający prawidłowego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wymóg taki nie został jednak w sprawie spełniony, zarządzenie nie przewiduje publikacji i określa samodzielnie datę wejścia w życie, co narusza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest nieważność wszelkich aktów prawnych wydanych w oparciu o upoważnienie zawarte uchwale.

Ponadto, opłaty pobierane przez Miasto B. są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenia przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszy okres 20 lat i może być odnowione (ust. 2). Wskazane przepisy nie dotyczą jednak sytuacji, gdy zwłoki chowane są w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby (art. 7 ust. 3 ustawy). Wykładni tego przepisu dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z 3.12.2010 r., sygn. I CSK 66/10, w którym stwierdził jednoznacznie, że do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty.

Niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym jest również uchwalenie obowiązku ponoszenia i pobierania opłat w zakresie ustalania opłaty eksploatacyjnej za utrzymanie cmentarza na okres 20 lat. Jednostki samorządu terytorialnego mogą stanowić przepisy prawa wyłącznie w ramach delegacji ustawowej, wyłącznie w takim zakresie, w jaki pozwalają na to przepisy obowiązujących ustaw. Przekroczenie granic upoważnień ustawowego skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu normatywnego organu jednostki samorządu terytorialnego. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 1022/10, gdzie w sposób jednoznaczny wskazał, że ustawa o gospodarce komunalnej jest lex generalis w stosunku ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych jako lex specialis i że ostatnia znalazła podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok, tak należy rozumieć opłaty za "usługi cmentarne". Ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jedynie zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby uznania za nieobowiązującą tę treść ustawy o cmentarzach, która upoważnia do ustalania opłaty za pochowanie zwłok. Chodzi o art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Oznacza to, że przepisy tej ustawy określają zakres opłat. Opłaty te obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok". Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza.

Organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że toczą się zaawansowane prace nad nowymi uregulowaniami kwestii opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w B.

Konstrukcja skargi budzi wątpliwości, co jest przedmiotem zaskarżenia i o co wnosi strona skarżąca. Skarga - zgodnie z tytułem - dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zmiany wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w B. (w części), ale skarżąca nie wnosi o stwierdzenie jego nieważności, tylko nieważności uchwały, której formalnie w petitum nie skarży, nie opisuje rady miasta jako organu i za jej pośrednictwem skargi nie składa (s. 1 i 2 skargi). Wydaje się więc, że skarżąca skarży jedynie zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. (w części), a dyskusja, co do materii uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2007 r. jest jedynie uzupełnieniem uzasadnienia żądania strony skarżącej.

Dalej organ wskazał, że w 2013 r. został zweryfikowany dotychczasowy pogląd judykatury dotyczący natury aktów prawnych wydawanych w oparciu o delegację wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W ocenie organu, o stanowieniu aktów prawa miejscowego decydują wyraźne, a nie domniemane, czy wykładane w procesie stosowania prawa, upoważnienie ustawowe - np. jak to ma miejsce w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych.

Zaskarżone zarządzenie nie jest podstawą do uiszczania należności bezpośrednio na rzecz gminy. Jest to akt skierowany do administratorów cmentarzy, którzy oferują tę stawkę zainteresowanym miejscem na cmentarzu komunalnym na zasadzie dobrowolnej. Wynik owych ustaleń kończy się zawarciem umowy cywilnoprawnej, a nie powstaniem stosunku administracyjnoprawnego.

Organ stoi na stanowisku, że zaskarżone zarządzenie nie narusza regulacji ustawy o cmentarzach. W zarządzeniu nie ma ingerencji w zasadę chowania zmarłych w grobach murowanych wynikającą z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy. Wątpliwości dotyczące konieczności zapłaty, bądź jej braku za zachowanie miejsca w grobie, powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu. Stosownie do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w treści skargi doszło do oczywistych omyłek pisarskich związanych z jej przedmiotem. Sąd dokonując jednak analizy skargi nie miał wątpliwości, że jej przedmiotem było zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie zmiany wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w B., co wynika chociażby z zakresu zaskarżenia, w którym wprost wskazano na konkretne punkty zaskarżonego zarządzenia, których treść jest następnie przedmiotem uzasadnienia skargi.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej powoływana jako u.s.g.), nieważne jest zarządzenie organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" zarządzeniem organu gminy oznacza jego nieważność (T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia zarządzenia, naruszenie procedury podjęcia zarządzenia. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność zarządzenia z prawem.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżąca pismem z dnia [...].11.2016 r. (data wpływu do organu [...].12.2016 r.) wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia uprawnienia dokonanego zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniem w zakresie pkt 1 ppkt 2, pkt 3 ppkt 2, pkt 5 ppkt 2 i pkt 7 zawartych w załączniku nr 1 do przedmiotowego zarządzenia. Z akt wynika, że organ nie odpowiedział na to wezwanie. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., strona skarżąca akt podjęty przez organ administracji samorządowej winna wnieść skargę w terminie trzydziestu dni liczonym od daty otrzymania odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, bądź też w przypadku braku otrzymania takiej odpowiedzi - w terminie sześćdziesięciodniowym liczonym od daty dokonania wezwania właściwego organu. W tej sprawie porównując datę dokonania wezwania ([...].12.2016 r.) z datą wniesienia skargi (data nadania skargi – [...].01.2017 r.) należy stwierdzić, że skarżąca dotrzymała termin do skutecznego wniesienia skargi. Z pisma organu z [...].03.2017 r. wynika bowiem, że skarga na przedmiotowe zarządzenie uległa zagubieniu, jednak została wniesiona łącznie ze skargą na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w B., czyli [...].01.2017 r., co wynika z akt sprawy II SA/Bd 201/17.

Sąd stwierdził również, że zaskarżone w tej sprawie zarządzenie spełnia pozostałą przesłankę wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g., tzn. narusza ono interes prawny skarżącej. Naruszenia tego interesu Sąd dopatruje się w określeniu wysokości stawek opłat wynikających z zarządzenia, które nakładane są na dysponentów grobów zlokalizowanych na cmentarzach komunalnych w B. Skoro zaś skarżąca posiada uprawnienia dysponenta do grobu, tym samym zaskarżone zarządzenie wprost nakładająca obowiązek ponoszenia opłat na takie osoby, narusza jej interes prawny.

Nie ulega również wątpliwości to, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. Według art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Przepis ten nie stanowi expressis verbis o charakterze prawnym uchwał czy zarządzeń podejmowanych na jego podstawie, tak jak przesądzono o charakterze uchwał jako aktu prawa miejscowego w szeregu regulacjach ustawowych (np. ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o charakterze uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy np. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). To jednak, że brak jest takiej regulacji w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., nie przesądza o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie zarządzeniom. Przepis ten zawiera normę prawną upoważniającą organ samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji zarządzenia. Zarządzeniem tym związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w nim ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym zakresie podzielić poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.s.g. (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002). Pogląd ten jest prezentowany również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyroki NSA z 26.11.2013 r., I OSK 1901/13, LEX nr 1418773, NSA z 11.06.2015 r., I OSK 662/15, WSA w Krakowie z 11.03.2016 r., III SA/Kr 1360/15, WSA w Gliwicach z 11.04.2016 r., IV SA/Gl 890/15).

Skoro zaskarżone zarządzenie zawiera materię stanowiącą prawo miejscowe, to stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia jego w życie jest jego ogłoszenie, co następuje - zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określenie w § 2 zaskarżonego zarządzenia, że wchodzi ono w życie z dniem 1 czerwca 2010 r., a więc bez zachowania ustawowego, a nawet konstytucyjnego wymogu ogłoszenia, musi być uznane za istotne naruszenie prawa.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę był związany zakresem zaskarżenia i w związku z tym stwierdził nieważność wskazanych w skardze zapisów załącznika nr 1 do zaskarżonego zarządzenia. Sąd bowiem, jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną (art. 134 P.p.s.a.), jednakże nie oznacza to, że nie jest związany przedmiotem zaskarżenia, którym może być wyodrębniona część zarządzenia (vide wyrok WSA w Szczecinie z 23.06.2010 r., II SA/Sz 177/10, LEX nr 668979, wyrok NSA z 5.06.2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174).

Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie była podnoszona przez organ okoliczność, że toczą się prace nad nowymi regulacjami dotyczącym opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych.

Nie były natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi. Zgodnie z art. 7 ustawy o cmentarzach:

"1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20.

2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.

3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok."

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach stwierdzić trzeba, że skarżąca prezentuje pogląd, iż w zakresie "opłat cmentarnych" przepisem szczególnym jest art. 7 ustawy o cmentarzach. W konsekwencji za "usługi cmentarne" należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Cyt. przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 ustawy o cmentarzach nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji cyt. ustawy. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) - z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jena z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z 26.09.1995 r., III AZP 22/95, ONSAPU 1996/6/80, która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach za podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie właśnie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8.05.2013 r., III SA/Wr 73/13), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ustawy o cmentarzach w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1 u.g.k. W konsekwencji, ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach.

Sąd tym samym nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku SN z 3.12.2010 r., I CSK 66/10, a na który powoływała się skarżąca, że "Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty". SN nie uzasadnił w żaden sposób tego poglądu i de facto przedmiot jego rozstrzygnięcia stanowiły zupełnie inne kwestie na gruncie prawa cywilnego, a nie zagadnienie związane z uchwałami czy zarządzeniami podejmowanymi w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy. Na marginesie jedynie należałoby wskazać, że przyjęcie powyższego poglądu powodowałoby nierówność obywateli polegającą na tym, że osoby posiadające groby murowane byłyby w uprzywilejowanej sytuacji, skoro nie musiałyby uiszczać opłat, natomiast pozostałe osoby, posiadające inny rodzaj grobu, musiałyby takie opłaty uiszczać. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą równości wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji.

Skoro zatem przepis art. 7 ustawy o cmentarzach nie stanowił w żadnym zakresie podstawy do wydania uchwały, na podstawie której upoważniono Prezydenta do ustalania opłat (co wynika również z jej treści odwołującej się jedynie do art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k.), nie mogło dojść do jego naruszenia. Z tego też względu stwierdzić trzeba, że art. 4 ust. 1 pkt u.g.k. obejmuje swoją treścią również opłaty za utrzymanie cmentarza, a nie jedynie opłaty za pochowanie zwłok.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).