Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1659/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 1 i 2, art. 56, art. 61 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz 4, art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 2 ust. 1 pkt 51 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: par. 2 ust. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 42 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: par. 2 p
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
article: art. 61 par. 1 i 2, art. 63 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] czerwca 2020 r. ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. W. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania K. W., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i G. G. z [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – tuczarni (chów bezściółkowy, ze zbiornikiem na gnojowicę pod budynkiem) – oraz 2 silosów paszowych, a także niezbędnej infrastruktury, w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym R. w G. G..

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta i G. G. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku M. T. (zwanego też dalej "Inwestorem"), decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniku odwołania K. i T. W., SKO – decyzją z [...] lutego 2018 r. ([...]) – uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W następstwie odwołania K. W., SKO – decyzją z [...] września 2018 r. ([...]) – uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz po raz trzeci ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania K. W., SKO – decyzją z [...] marca 2019 r. ([...]) – uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. Burmistrz po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W następstwie odwołania K. W., SKO – decyzją z [...] grudnia 2019 r. ([...]) – uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."). Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. W ocenie organu zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), a planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w obszarze analizowanym, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Odwołanie od tej decyzji złożyła, z zachowaniem terminu ustawowego, K. W. (zwana też dalej "Skarżącą"), zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji oparcie przedmiotowej decyzji na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lutego 2017 r. ([...]), która opiera się na nieaktualnym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca podniosła, że po wydaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powstała nowa inwestycja w bezpośrednim sąsiedztwie – tuczarnia na nieruchomości M. P. oraz na nieruchomościach braci Inwestora. Według Skarżącej nieruchomość Inwestora nie spełnia ponadto norm wyznaczonych przez przepisy prawa w szczególności w zakresie utworzenia pasów zieleni.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2020 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r. – SKO, przywoławszy treść art. 2 pkt 1, art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem MI"), wskazało, że w przedmiotowej sprawie, w toku ponownego jej rozpoznania, została sporządzona nowa analiza i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Analiza stanowi załącznik do decyzji, tak jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy. SKO nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oceny w tym zakresie należało dokonać, gdyż jakkolwiek planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, to powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Ponadto planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Znajdujące się w obszarze analizowanym działki nr [...] i nr [...], dostępne z tej samej drogi publicznej powiatowej nr [...] przez drogę wewnętrzną na działce nr [...], zabudowane są budynkami inwentarskimi. Planowana inwestycja pod kątem kontynuacji funkcji zabudowy może być zatem realizowana. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną w posiadaniu gminy. Istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona analiza pozwoliła na ustalenie w sposób odpowiadający stanowi zastanemu na terenie obszaru analizowanego, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji, w zakresie linii zabudowy, wskaźników procentowych powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz wysokości zabudowy. W toku postępowania dokonano uzgodnień z organami ochrony gruntów (Starosta W.) i melioracji wodnych (pierwotnie Marszałek Województwa W. - W. Z. M. i U. W. w P., Inspektorat w W. , następnie Dyrektor Z. Z. P. W. [...] w P.).

Jednocześnie SKO uznało zarzuty odwołania za nieuzasadnione. Jak wynika z wyjaśnień organu I instancji, na nieruchomości M. P. (R., dz. nr ewid. [...]) nie powstała nowa inwestycja. Dla inwestycji na tej działce wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] grudnia 2017 r. ([...]), decyzję nr [...] z [...] stycznia 2019 r. o warunkach zabudowy dla lokalizacji budynku inwentarskiego – tuczami wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego na działce o numerze ewidencyjnych [...] w miejscowości R., gm. G., nie złożono wniosku o pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy należy – zdaniem SKO – zgodzić się z organem I instancji, że sam fakt zamiaru budowy nie może być uznany za istnienie nowej zabudowy o charakterze podobnym do inwestycji M. T.. Ponadto SKO wskazało, że nie ma przepisów regulujących wielkość powierzchni działki, na której planuje się realizację fermy hodowlanej, a tym bardziej wskazującej na zapewnienie w decyzji lokalizacyjnej miejsca na pasy zieleni na ww. działce. Ewentualne wymagania dotyczące takich zagadnień mają charakter zaleceń odnoszących się do zagospodarowania terenu, które należy uwzględnić na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego.

W ocenie organu II instancji decyzja Burmistrza jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście.

W konkluzji SKO uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym, a przeprowadzone postępowanie wykazało spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła K. W., reprezentowana przez ad T., która – zarzuciwszy: "naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w konsekwencji oparcia przedmiotowej decyzji na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2017 roku numer [...] która opiera się na nieaktualnym stanie faktycznym sprawy. Po wydaniu bowiem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powstała nowa inwestycja w bezpośrednim sąsiedztwie – tuczarnia na nieruchomości pana M. P. oraz na nieruchomościach braci inwestora. Organ nie uwzględnił także wymiarów nieruchomości. Wskazać bowiem należy, iż nieruchomość inwestora nie spełnia norm wyznaczonych przez przepisy prawa w szczególności w zakresie utworzenia pasów zieleni. Z mapki załączonej do przedmiotowego odwołania jednoznacznie wynika, iż nieruchomość R. T. została dla celów przedmiotowej sprawy pomniejszona na rzecz M. T.. Obecnie zatem R. T. nie posiada odpowiedniego metrażu nieruchomości. Przedmiotowe działania zmierzają zatem do obejścia prawa – nie można bowiem na nieruchomości R. T. utworzyć pasa zieleni os strony zabudowań odwołującej K. W. (a wymóg taki jest wprost wskazany w jego decyzji)" – wniosła o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również decyzji organu I instancji; (ii) zasądzenie "kosztów postępowania administracyjnego", w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; (iii) wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z 16 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1659/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

W związku z tym w pierwszej kolejności należy zauważyć, że ww. ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań (art. 1 ust. 1). Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Prawo to może być wprawdzie ograniczone tzw. władztwem planistycznym j.s.t. (por. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności muszą być interpretowane ściśle (nie-rozszerzająco). Ograniczenia prawa własności, czyli wartości chronionej konstytucyjnie, mogą wyłącznie wynikać z ustaw (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Decyzja administracyjna może ograniczać prawo własności, ale jedynie wówczas, gdy u jej podstaw leży regulacja ustawowa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjnie chronione prawo własności. Jednym z jego elementów jest tzw. wolność zagospodarowania terenu, której ustawodawca dał wyraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzając, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Urzeczywistnieniu ww. prawa służy niewątpliwie art. 56 zd. pierwsze u.p.z.p., mówiący o tym, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepis ten odpowiednio stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z."), która, podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ("decyzja u.l.i.c.p."), jest wydawana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), ale – inaczej niż decyzja u.l.i.c.p. – służy określeniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycjami celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony m.p.z.p., jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji w.z. musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, przeprowadzonym przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – z wyjątkami określonymi w dalszych ustępach: 2–5 – przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "r.w.n.z.z.").

Jeden ze wspomnianych wyjątków przewiduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego: "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie".

W kontrolowanej sprawie wyjątek ten nie znajduje zastosowania, mimo że planowana inwestycja (budynek inwentarski wraz z silosami i infrastrukturą towarzyszącą) ma stanowić element zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego, gdyż – jak to ustaliły organy i co nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie – powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w G. G. (zwanej też dalej "Gminą").

Zatem w kontrolowanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji odbywa się na zasadach ogólnych, określonych przede wszystkim w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy, w tym zwłaszcza z zalegającej w nich "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (zwanej potocznie "analizą urbanistyczną") sporządzonej według reguł określonych w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI"), wynika – i nie jest to też kwestionowane przez stronę skarżącą – że w odniesieniu do planowanej inwestycji zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 u.p.z.p. Albowiem: (1) istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – w kontrolowanej sprawie na działkach sąsiednich nr [...] i nr [...]/ bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji (tj. do działki nr [...]) istnieje już zabudowa analogiczna do projektowanej – (2) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (do drogi powiatowej nr [...] poprzez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr ewid.[...]); (3) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych / leśnych na cele nierolnicze / nieleśne.

Istotne wątpliwości Sądu wzbudziło natomiast twierdzenie organów obu instancji, że spełniona została także przesłanka zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) – a to w kontekście oceny jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.i.ś."), a ściślej: z ustaleniami wydanej na jej podstawie przez Burmistrza Miasta i G. G. decyzji z [...] lutego 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach ([...]; zwanej też dalej "Decyzją UŚ"). I nie chodzi w tym przypadku o zarzucaną w skardze "nieaktualność" tej decyzji – już choćby z tego względu, że: Decyzja UŚ została wydana na rzecz Inwestora, dla projektowanej inwestycji, nadal pozostaje w obrocie prawnym, nie upłynęły terminy, o których mowa w art. 72 ust. 3 i 4 u.u.i.ś., a sama prawidłowość (legalność) Decyzji UŚ nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu (dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że organy odniosły się do twierdzenia Skarżącej o konieczności uwzględnienia nowej inwestycji na nieruchomości M. P., wyjaśniając, że inwestycja ta dotychczas nie powstała) – ale o dostrzeżoną z urzędu przez Sąd niespójność pomiędzy treścią Decyzji UŚ, a ustaleniami kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Burmistrza Miasta i G. G. nr [...] z [...] czerwca 2020 r. o warunkach zabudowy ([...]; zwanej też dalej "Decyzją WZ").

Jest poza sporem, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) oraz w § 2 ust. 1 pkt 51 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Dla realizacji takich przedsięwzięć niezbędne jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej w skrócie "decyzji u.ś."), określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (zob. art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co w analizowanym przypadku zasługuje jeszcze na szczególne podkreślenie, to regulacja art. 86 pkt 2 u.u.i.ś., w myśl której decyzja u.ś. wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., czyli – w kontrolowanej sprawie – organy obu instancji orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Prawnym następstwem przywołanej regulacji jest pełne związanie ww. organów postanowieniami wynikającymi z odnośnej decyzji u.ś. (por. K. Gruszecki, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2020, uw. 2 do art. 86). Takie stanowisko znalazło swoje potwierdzenie również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 u.u.i.ś. jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z 27.06.2012 r., II OSK 710/11, CBOSA).

W związku z tym należy zauważyć, że wiążąca w kontrolowanym postępowaniu Decyzja UŚ określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "budowie obiektu inwentarskiego – tuczarni wraz z infrastruktura towarzyszącą, na wydzielonej części działki o nr ewid.[...], obręb R., G. G.. Określając rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, w pkt 1 Decyzji UŚ nakazano:

"1. Zaprojektować i wykonać budynek inwentarski o powierzchni hodowlanej wynoszącej ok. [...] m2 i utrzymywać w nim obsadę zwierząt w maksymalnej ilości [...] DJP.

2. W projektowanym budynku inwentarskim prowadzić hodowlę trzody chlewnej w systemie bezściółkowym (na rusztach)."

Graniczne, dopuszczalne parametry techniczne projektowanego obiektu zostały uszczegółowione w "Charakterystyce przedsięwzięcia" – stanowiącej załącznik nr [...] do Decyzji UŚ – w której wiążąco stwierdzono m.in., że: "Projektowana tuczarnia będzie posiadać wymiary max.[...] m, zatem całkowita powierzchnia tego budynku wyniesie maksymalnie [...] m2. Pod budynkiem zostanie zlokalizowany zbiornik na gnojowicę o pojemności ok. [...] m2."

Zestawiając powyższe ustalenia Decyzji UŚ z odnośnymi ustaleniami Decyzji WZ, należy stwierdzić, że brak pomiędzy nimi pełnej spójności, a wręcz występują niezgodności, świadczące o nierespektowaniu przez organy obu instancji niektórych postanowień pierwszej z wymienionych decyzji, pomimo dyspozycji art. 86 pkt 2 u.u.i.ś. I nie chodzi w tym przypadku o rozbieżność pomiędzy określeniem numerycznym działki, na które ma być zrealizowana inwestycja – w samej wszak Decyzji WZ (w pkt 2.2 jej rozstrzygnięcia) wyjaśniono, że Decyzja UŚ "wydana została dla inwestycji obejmującej ww. obiekt z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], z której przed datą doręczenia wniosku, tzn. [...] sierpnia 2017 r. wydzielono kilka innych działek, w tym działkę nr [...]" – lecz o następujące kwestie.

Po pierwsze, zdaniem Sądu w rozstrzygnięciu Decyzji WZ zabrakło wyraźnego określenia maksymalnej obsady DJP planowanej tuczarni, zakreślonej w Decyzji UŚ.

W myśl art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja w.z. powinna określać m.in. "rodzaj inwestycji". Określenie to jest bardzo pojemne. Już na tle poprzednio obowiązującego, identycznie brzmiącego art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.; w skrócie "u.z.p.") objaśniono w doktrynie, że zwrot "określenie rodzaju inwestycji" oznacza wymienienie w treści decyzji lokalizacyjnej (ówcześnie: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku, "wraz z charakteryzującymi ją parametrami" (tak T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 83). W świetle powyższego, określenie w decyzji w.z. liczby DJP związanej z planowaną inwestycją może być postrzegane jako element opisu "rodzaju inwestycji" w rozumieniu art. 54 pkt 1 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), ewentualnie szczegółowej charakterystyki "zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 54 pkt 2 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Sądowi wiadomym jest z urzędu, że taka jest też powszechna praktyka organów lokalizacyjnych, które w decyzjach w.z. ustalających warunki zabudowy dla budynków inwentarskich podają także maksymalną dopuszczalną ich obsadę, wyrażoną w DJP. W okolicznościach kontrolowanej sprawy powinność wskazania w Decyzji WZ (np. w jej pkt 1) maksymalnej obsady planowanego budynku inwentarskiego – określonej w Decyzji UŚ w wielkości [...] DJP – była podyktowana dodatkowo koniecznością zachowania pełnej zgodności pomiędzy ustaleniami obu decyzji. Samo odesłanie do Decyzji UŚ zamieszczone w pkt 2.2. Decyzji WZ – i to tylko w zakresie "warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi" – jawi się w tym przypadku, zdaniem Sądu, jako niewystarczające.

Po drugie, w Decyzji WZ dopuszczono większą powierzchnię zabudowy, niż przewidziano w Decyzji UŚ. W załączonej do tej ostatniej decyzji, wyżej zacytowanej "Charakterystyce przedsięwzięcia" stwierdzono bowiem stanowczo, że całkowita powierzchnia budynku tuczarni wyniesie maksymalnie [...] m2. Tymczasem w pkt 2.1.b. Decyzji WZ dopuszczono powierzchnię zabudowy (i to dotyczącą tylko budynków i fundamentów pod silosy), "od 20% do 30% powierzchni działki". Jeśli się zważy, że powierzchnia inwestowanej działki nr [...] wynosi [...] m2 (k. 15 akt adm. I inst.), to przywołane wyżej "widełki" wynoszą od [...] m2 do [...] m2. Odliczywszy nawet powierzchnię zabudowy potrzebną pod fundamenty 2 zaplanowanych silosów (określona przez Inwestora jako wynosząca od [...] m2 do [...] m2"), to pozostała, maksymalna dopuszczona w Decyzji WZ powierzchnia budynku tuczarni wynosi [...] m2, a więc przekracza, i to znacznie (bo o ok. [...] m2), dopuszczalną powierzchnię zabudowy określoną w DUŚ. W ocenie Sądu wady tej żadna miarą nie sanuje odesłanie do Decyzji UŚ zamieszczone w pkt 2.2. Decyzji WZ. Tym bardziej, że zostało ono ograniczone jedynie do "warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi" (pkt 2.2.), a więc ewidentnie nie obejmuje warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o których mowa w analizowanym pkt 2.1. Decyzji WZ.

Już powyższe niezgodności pomiędzy ustaleniami kontrolowanej Decyzji WZ, a wiążącymi w tej sprawie ustaleniami Decyzji UŚ przesądziły o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji, z uwagi na istotne naruszenie art. 86 pkt 2 u.u.i.ś.

Niezależnie od powyższego Sąd dopatrzył się także istotnych niezgodności pomiędzy wnioskiem Inwestora i podanymi w nim szczegółowymi parametrami inwestycji, a ustaleniami poszczególnych parametrów zawartymi w pkt 2.1. Decyzji WZ.

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), przy czym niektóre z postępowań mogą być wszczęte tylko na wniosek strony (por. art. 61 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Do tej ostatniej grupy postępowań administracyjnych należą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wynika to jasno z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którą to regulacją ustalenie warunków następuje na wniosek inwestora.

W związku z tym należy zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zgodnie przyjmuje się, że w świetle przywołanych wyżej przepisów art. 61 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07, CBOSA). Dodać należy, że stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a.), zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego ów wniosek, nie ma – w zasadzie – charakteru determinującego. Organ wiążą bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę (zob. wyrok 11.06.2014 r., IV SA/Po 313/14, ONSAiWSA 2016, nr 2, poz. 28; por. też: wyrok NSA z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11; wyrok WSA z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10; wyrok WSA z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Z przedstawionej zasady związania organu wnioskiem strony wynika niedopuszczalność określenia przez organ warunków zabudowy niezgodnie z treścią wniosku (żądania) inwestora – tak w zakresie określenia przedmiotu (rodzaju) projektowanej inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Organ nie jest władny ustalić ich w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku (por. wyrok WSA z 11.02.2016 r., IV SA/Po 498/15, CBOSA). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowane inwestycja może być zrealizowana, ale w zmodyfikowanej w pewnym zakresie postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien uzyskać zgodę inwestora na wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń. W przeciwnym razie (w braku takiej zgody) może jedynie odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W kontrolowanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez Inwestora pismem z [...] sierpnia 2017 r. (zwanym dalej "Wnioskiem"), a następnie był dwukrotnie zmieniany i doprecyzowywany – pismem z [...] maja 2018 r. (zwanym dalej "ZmWn1") oraz pismem z [...] marca 2020 r. (zwanym dalej "ZmWn2").

Porównanie parametrów zawnioskowanych przez Inwestora (tj. podanych we Wniosku, z uwzględnieniem ZmWn1 i ZmWn2) z ustaleniami z Decyzji WZ ujawnia istotne rozbieżności pomiędzy nimi. W szczególności (wyliczenie niewyczerpujące):

- Inwestor we Wniosku podał powierzchnię zabudowy "do [...] m2" (notabene już w tym wymiarze było to żądanie ponad wielkość określoną w Decyzji UŚ), a uzyskał ustalenie w jeszcze większym wymiarze, bo "od 20% do 30% powierzchni działki" (pkt 2.1.b Decyzji WZ), tj. do [...] m2;

- Inwestor w ZmWn1 podał szerokość elewacji frontowej "od [...] do [...] m" (w ZmWn2 podał na rysunku nawet dokładny wymiar: "[...]" cm), a ustalenie w Decyzji WZ (pkt 2.1.c) opiewa na znacznie większy przedział, bo "od [...] do [...] m";

- Inwestor w ZmWn1 podał wysokość silosów "od [...] m do [...] m", tymczasem z Decyzji WZ (pkt 2.1.d) wynika dopuszczenie wysokości "od [...] do [...] m npt";

- Inwestor w ZmWn1 określił "kąt nachylenia" (połaci dachowych) w zakresie "od [...] do [...]", natomiast w Decyzji WZ parametr ten został określony w zakresie "od [...] do [...]".

Ponieważ na te modyfikacje (i inne jeszcze, wyżej niewymienione) organy nie uzyskały wyraźnej zgody Inwestora, to należy uznać, że Decyzja WZ została wydana w części z uchybieniem wyżej opisanej zasadzie związania wnioskiem strony, czyli z naruszeniem art. 61 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wprost przełożyło się na treść decyzji, która co do niektórych parametrów odbiega od parametrów zawnioskowanych przez Inwestora

Wobec powyższego, rozpoznając sprawę ponownie w warunkach związania, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a. (po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku), organ I instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, i doprowadzi treść ustalanych warunków zabudowy do zgodności postanowieniami Decyzji UŚ oraz z wnioskiem Inwestora.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu skarżącego, ustalone według obowiązujących stawek minimalnych ([...] zł), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa (dla jednego pełnomocnika: [...] zł) – łącznie [...] zł.