Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 880/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi D. Z. i M. Z. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wpłynęła skarga D. Z. i M. Z. na uchwałę Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego pn. "[...] " w części miejscowości: L., T., L., S., R., G., B. w gminie J.

Skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale:

1) naruszenie art. 9 ust 1, art. 11 oraz art. 15 ust. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego i sporządzenie jego projektu, podczas gdy nie było uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z którym ten projekt powinien być zgodny,

2) naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawierającej błędną prognozę odszkodowań spowodowanych spadkiem wartości od nieruchomości,

3) naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych po podjęciu uchwały o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego,

4) naruszenie art. 17 pkt 6 lit a u.p.z.p. poprzez niewystąpienie do wskazanych w tym przepisie podmiotów o opinię o projekcie planu po podjęciu uchwały o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego,

5) naruszenie art.17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. poprzez nieuzgodnienie projektu planu ze wskazanymi w tym przepisie podmiotami po podjęciu uchwały o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego,

6) naruszenie art. 174 ust 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 37 ust 11 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie prognozy skutków finansowych, która nie była sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego,

7) naruszenie art. 64 Konstytucji oraz art. 140 k. c. poprzez nadużycie swoich uprawnień polegające na nadmiernym naruszeniu prawa własności skarżących.

W uzasadnieniu skarżące wskazały, że w dniu [...] maja 2012 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego: "[...] ". Podniosły fakt, iż w dniu [...] lipca 2012 r. M. Z. zgłosiła do Urzędu Gminy J. szereg zastrzeżeń co do planowanego przebiegu linii napowietrznej, które nie zostały w żaden sposób i w żadnym czasie rozstrzygnięte. Następnie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Gminy J. na okres od [...] maja do [...] czerwca 2013 r., co zostało obwieszczone ogłoszeniem z dnia [...] maja 2013 r. Zachowując odpowiedni termin w dniu [...] lipca 2013 r. M. Z. złożyła Wójtowi Gminy J. zastrzeżenia do zmienionego projektu Planu,

Skarżące zwróciły uwagę, że równocześnie toczyła się procedura zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. W ogłoszeniu z [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy J. obwieścił o wyłożeniu w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2013 r. w siedzibie Urzędu Gminy J. projektu tych zmian, a termin do składania zastrzeżeń do projektu upływał wg ogłoszenia dnia [...] lipca 2013 r.

Następnie w dniu [...] września 2013 r., na jednym posiedzeniu, Rada Gminy uchwaliła najpierw Studium (uchwała nr [...]), a następnie Plan (uchwała nr [...]), zaś elementem nowo uchwalonego Studium jest m.in. graficzny opis planowanego przebiegu napowietrznej linii 400 kV [...].

W dalszej kolejności, w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy J. ww. uchwałę o Planie wraz z dokumentacją planistyczną przekazała do Wojewody [...] w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała o Planie zawiera uchybienia prawne, które uniemożliwiają jej pozostawienie w obrocie prawnym, a ponadto wobec uchwały wpłynęły protesty właścicieli nieruchomości. W związku z faktem, że wskazane przez organ nadzoru oraz właścicieli nieruchomości uchybienia dotyczyły przede wszystkim terenów przyległych do korytarza linii elektroenergetycznej, w związku z czym zarówno tekst, jak i rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagały poprawienia, m.in. przez ograniczenie obszaru planu do terenu realizacji inwestycji celu publicznego w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV., Rada Gminy J. podjęła w dniu [...] października 2013 r. uchwałę o uchyleniu uchwały z dnia [...] września 2013 r. o Planie oraz o zmianie uchwały z dnia [...] maja 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia Planu, przy czym nowelizacja zmieniła uchwałę pierwotną tylko w zakresie części obszaru planu, w pozostałym zaś pozostawiając pierwotną uchwałę w mocy. Następnie na podstawie uchwały z dnia [...] maja 2012r., zmodyfikowanej uchwałą z dnia [...] października 2013r., Rada Gminy J. w dniu [...] grudnia 2013 r. ponownie podjęta uchwałę o Planie.

W dniu [...] stycznia 2014r. skarżące wezwały Radę Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie odpowiedział.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżące podniosły w pierwszej kolejności, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo reguluje tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a każde zawarte w planie ustalenie wymaga, między innymi, stwierdzenia zgodności ze studium. Skarżące zwróciły uwagę na treść art. 27 ustawy, zgodnie z którą zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, co oznacza to, że zmiana treści studium powoduje konieczność powtórzenia całej procedury jego uchwalania. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie istotne trybu sporządzania studium lub planu miejscowego powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarżące podkreśliły, że nie jest możliwe przystąpienie do sporządzenia, ani sporządzanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie jest uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z którym plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny. Tymczasem Rada Gminy J. podjęła uchwałę

o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] maja 2012 r., a dopiero później wyłożyła do wglądu publicznego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w aktualnym kształcie. W konsekwencji prace nad studium i planem toczyły się równocześnie, a w pewnym momencie prace nad planem wyprzedzały nawet prace nad studium albowiem termin do wnoszenia uwag do treści Planu upłynął wcześniej ([...] lipca 2013 r.) niż termin do wnoszenia uwag do treści Studium ([...] lipca 2013 r.). Skarżące podniosły, że ostatecznie oba akty zostały uchwalone na jednym posiedzeniu, tj. dnia [...] września 2013 r., a utrzymanie w porządku obrad właściwej kolejności podejmowanych uchwał (najpierw studium, później plan) pozbawione było zamierzonego przez ustawodawcę sensu. W efekcie stanowiące podstawy sporządzenia uchwalonego Planu analizy i projekt powstały w oderwaniu od Studium w jego wersji obowiązującej Radę Gminy w momencie uchwalenia Planu. Zdaniem skarżących naruszono tym samym tryb określony w wyżej wskazanych art. 9, 11 oraz 14-17 u.p.z.p.

W ocenie skarżących ww. nieprawidłowości w podjęciu uchwały z dnia [...] maja 2012r. nie zostały uzdrowione podjętą dnia [...] października 2013 r. uchwałą zmieniającą pierwotną uchwałę w części dotyczącej zmiany granic fragmentu obszaru planu albowiem uchwała zmieniająca utrzymała w mocy co do zasady uchwałę pierwotną. Wskazały, że odwrócenie tej kolejności jest istotnym naruszeniem trybu uchwalania studium i planu, m.in. z tego powodu, że w efekcie osłabiona została kontrola nad przebiegiem tej procedury, a zastrzeżenia składane do Planu przez osoby zainteresowane nie mogły obejmować zastrzeżeń w realizacji przez niego Studium, na podstawie którego został on uchwalony. Takie istotne naruszenie powoduje zaś skutek nieważności uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p.

Ponadto skarżące zauważyły, że Rada Gminy J., po zmodyfikowaniu dnia [...] października 2013 r. uchwały z [...] maja 2012 r., pominęła zasadnicze elementy wymaganej procedury, w szczególności nie wystąpiła o opinie o projekcie planu, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. a, a także o uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. b. Naruszenie to stanowi podstawę uznania uchwały z dnia [...] grudnia 2013r. o Planie za nieważnej w świetle u.z.p.z. Wskazały, że zmiany pomiędzy treścią Planu uchwalonego [...] września 2013 r., a Planu uchwalonego [...] grudnia 2013r. są znaczne i istotne, w szczególności w zakresie rozdziału 2 oraz rozdziału 3 Planu, albowiem wykreślono w rozdziale 2 §7 (§8 w Planie z [...] września 2013r.) pkt 4 ppkt 2, który określał natężenie pola elektromagnetycznego na granicy pasa technologicznego.

Skarżące podniosły również, że wykonana na zlecenie Gminy J. prognoza skutków finansowych uchwalenia Planu nie jest wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego, w związku z czym nie można prognozie tej przypisać przymiotów: fachowej, wiarygodnej, prawidłowej. Wskazały, że prognoza ta zawiera stwierdzenie, że "w wyniku opracowania planu nie wystąpi sytuacja związaną ze spadkiem wartości nieruchomości’' (pkt 1.4. prognozy), podczas gdy ograniczenie prawa własności polega, w odniesieniu do działek należących do skarżących, m.in. na konieczności ustanowienia na rzecz operatora linii napowietrznej służebności przesyłu, udostępniania terenu działki temu operatorowi w celu wykonania robót związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, naprawą oraz remontami linii napowietrznej, znoszenia natężenia pola elektrycznego przekraczającego wartość 1 kV/m, wykonania nakazu wycinki roślinności oraz zakazu sadzania i utrzymywania roślinności o wysokości ponad 3m oraz zakazu lokalizacji budynków oraz infrastruktury kolidującej z linią napowietrzną na części tych działek oznaczonych w Planie symbolem A-El (§11 ust. 1 pkt 2 Planu). Takie ograniczenie prawa własności powoduje znaczne zmniejszenie wartości władanej nieruchomości, co rodzi podstawę do żądania od gminy odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W związku z powyższym uprawnione jest stwierdzenie, że Plan uchwalony został o prognozę skutków finansowych sprzecznie z prawem wykonaną przez podmiot nieuprawniony oraz zawierającą rażące błędy merytoryczne.

Skarżące wskazały również, że w świetle ustalonej przez ustawodawcę relacji prawa własności i wartości ładu przestrzennego, naruszenie prawa własności może być uzasadnione koniecznością zachowania ładu przestrzennego, ale i wartość ta nie może być ważona dowolnie. Naruszenie prawa własności na rzecz ładu przestrzennego musi wynikać z racjonalnych podstaw, nie narzucając władającemu ograniczeń przenoszących uzasadnioną celem potrzebę. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy skarżące zauważyły, że zmiana projektu z wcześniej prezentowanego i konsultowanego publicznie na ten, który został ostatecznie uchwalony powoduje dalej idące ograniczenie praw własności skarżących. Jak zauważyły ww. ograniczenia są wynikiem przesunięcia przebiegu linii na wysokości słupów [...] -[...], co spowodowało przesunięcie pasa technicznego z obszaru działki niezabudowanej nr [...] na obszar zabudowanych działek należących do M. Z. (nr [...]) oraz D. Z. (nr [...]). Tymczasem uciążliwości tego rozwiązania dla Skarżących z łatwością można było uniknąć, albowiem wystarczyło, bez dodatkowego obciążania obszarów zabudowanych, przesunąć głębiej położenie słupa nr [...] (na którym przebieg linii wg uchwalonego Planu i tak się już załamuje).

W odpowiedzi na ww. skargę Rada Gminy J. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że przytoczone przez skarżące zarzuty w głównej mierze dotyczą rzekomego naruszenia przepisów postępowania i jako takie nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi. Zdaniem organu przywołane przez skarżące zarzuty mają także w głównej mierze charakter stricte polemiczny i nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym właściwym dla niniejszej sprawy. W szczególności w ocenie organu skarżące nie legitymują się interesem prawnym do skutecznego złożenia skargi w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W rezultacie, w związku z faktem, że skarżące nie podjęły nawet próby wykazania istnienia swojego interesu prawnego oraz fakt, że oparły swoją skargę przede wszystkim na zarzutach proceduralnych, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ podkreślił, że plan miejscowy został uchwalony dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a Rada Gminy J. rozstrzygnęła jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Następnie wójt przedstawił organowi nadzoru uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Dlatego nie zgodził się z twierdzeniami skarżących o rzekomych naruszeniach procedury planistycznej przez gminę. Ponadto, hipotetycznie zakładając, nawet iż Rada Gminy J. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przepisów postępowania, o których wspominają skarżące, to w tym zakresie i tak nie sposób dopatrzeć się znamion istotnego naruszenia trybu postępowania, albowiem w żaden sposób nie mogło wpłynąć na treść uchwały (w tym miejscu organ powołał przykład z judykatury w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., II SA/Kr 29/07).

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia prawa własności skarżących, Rada Gminy J. podniosła, że ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym nie ma charakteru bezwzględnego, jak również prawu własności nie nadaje się pierwszeństwa nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust 2 u.p.z.p., mającymi charakter równorzędny w planowaniu przestrzennym, a ugruntowane orzecznictwo dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności pojedynczego właściciela na rzecz potrzeby interesu publicznego.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., będącym repliką na odpowiedź organu na skargę, skarżące powtórzyły argumentację zawartą w skardze podkreślając wady proceduralne powodujące nieważność zaskarżonej uchwały oraz podkreślając, że swój interes prawny wywodzą z prawa własności.

W odpowiedzi organu z dnia [...] lipca 2014 r. na replikę skarżących Rada Gminy J. podniosła, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest jakiejkolwiek normy prawnej zakazującej organowi jednoczesnego procedowania zmiany studium uwarunkowań oraz opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Organ wskazał, że zgodność obydwu wskazanych aktów planistycznych nie jest wymagana na etapie podejmowania uchwał o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania oraz opracowywania jego projektu. Ponadto organ powołał się na przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wyrażono m. in. pogląd, iż żadne przepis prawa nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzania planu (wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn.. akt II OSK 64/05, Lex nr 194989). Organ zauważył, że uchwała Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań została skutecznie podjęta w dniu [...] września 2013 r. a sporna uchwała Nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu została podjęta w dniu [...] grudnia 2013 r., a zatem ponad [...] miesiące po wprowadzeniu zmiany studium.

Odnosząc się do problemu nieokreślenia skutków finansowych podjętej uchwały Rada Gminy J. zwróciła uwagę na treść art. 44 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i 4 ww. ustawy. Podkreśliła, że uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego pn. "[...] " w części miejscowości: L., T., L., S., R., G., B. w gminie J. została podjęta wyłącznie w celu ustalenia trasy przebiegu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (krajowym i międzynarodowym), a trasa przedmiotowej inwestycji została określona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że inwestor będzie obowiązany do pozyskania prawa do dysponowania nieruchomościami na trasie linii na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że słusznie nie przewidziano negatywnych skutków finansowych dla budżetu Gminy J. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ stwierdził, że nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności spornej uchwały, gdyż nie stanowi istotnego naruszenia procedury opracowywania i uchwalania planu. Jak wskazuje bowiem orzecznictwo sądowoadministracyjne prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 888/08, Lex nr 576055).

Odnosząc się do zarzutu niewystąpienia do odpowiednich podmiotów o opinię o projekcie planu organ podkreślił, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej (wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/12 Lex 123442). Organ zauważył, że zmiana pierwotnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu polegała wyłącznie na zmianie załączników graficznych tj. ograniczeniu planowania do pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kv. Natomiast nie zostały dokonane żadne istotne zmiany w zakresie obszaru objętego pasem technologicznym linii 400 kV w stosunku do projektu planu przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. W konsekwencji brak było potrzeby i konieczności ponownego przeprowadzenia procedury planistycznej w zakresie uzyskiwania opinii oraz uzgodnień dotyczących projektu planu jak również ponownego sporządzenia prognozy skutków finansowych jego uchwalenia. Zarówno bowiem ww. prognoza, jak i pozyskane przez organ przed dniem [...] września 2013 r. uzgodnienia i opinie zachowały pełną aktualność.

Ustosunkowując się do zarzutu nadmiernego naruszenia prawa własności skarżących Rada Gminy J. podniosła, że przyjęte rozwiązania planistyczne były jedynym racjonalnym wariantem określenia trasy linii 400 kV w taki sposób, aby każda ze spornych nieruchomości tj. działki nr [...],[...] i [...] mogła być użytkowana i wykorzystywana w sposób dotychczasowy. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżących, objęcie części działki nr [...] i [...] spornym planem nie prowadzi do jakiegokolwiek ograniczenia dotychczasowego lub zamierzonego sposobu korzystania z tych nieruchomości i nie ogranicza sposobu korzystania z nieruchomości ponad konieczną miarę. Organ podniósł, że działki skarżących o nr [...] i [...] są obecnie wykorzystywane jako nieruchomości o charakterze letniskowym i brak jest możliwości zmiany ich przeznaczenia np. na działki o charakterze budowlanym pod zabudowę mieszkaniową m. in. z uwagi na ich niewielką powierzchnię. Organ podkreślił, że fragment pasa technologicznego linii napowietrznej 400 kV w zakresie działek nr [...] i [...] obejmuje przy tym wyłącznie obszar tych nieruchomości użytkowany jako zieleń rekreacyjna. Dodatkowo organ podał, że na działkach skarżących nie zostaną zlokalizowane słupy linii oraz przewody a konieczność objęcia ich pasem wynika z ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] października 2011 r. utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. Jednocześnie organ podniósł, że projektowana linia jako inwestycja ponadlokalna została uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] uchwalonego w dniu [...] czerwca 2004 r., Unia Europejska nadała decyzją [...] projektowi status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach a zadaniem Projektu jest stworzenie w Krajowym Systemie Przesyłowym połączenia z systemem przesyłowym L. warz z koniecznym wzmocnieniem polskiej sieci przesyłowej w obszarze [...] Polski dla zapewnienia poprawy jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej oraz wzrostu bezpieczeństwa jej dostaw.

W pismach procesowych odpowiednio z dnia [...] września 2014 r. oraz z dnia [...] października 2014 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska oraz argumentację prezentowaną w dotychczasowych pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz .U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej zwanej ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej ustawie jest uchwała Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego pn. "[...] " w części miejscowości: L., T., L., S., R., G., B. w gminie J. W niniejszej sprawie skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2013 roku, poz. 594 ze zm.), który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w zakresie administracji publicznej – po bezskutecznym wniesieniu wezwania do usunięcia prawa.

Skarżące przed wniesieniem skargi, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwały Radę Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie odpowiedział. Tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w artykule 53 § 2 ppsa. Rada nie udzieliła odpowiedzi skarżącym na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie złożono do organu w dniu [...] stycznia 2014 r., skarga natomiast została wniesiona w dniu [...] marca 2014, a więc przed upływem terminu do jej wniesienia.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczna) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Ze skargą do sądu na uchwałę może skuteczne wystąpić ta osoba, która skutecznie wykaże, że jej interes lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawnie gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Podkreślenia wymaga, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że artykuł 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest zgodny z Konstytucją R.P.. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Skarżące są właścicielami zabudowanych działek należących do M. Z. (nr [...]) oraz D. Z. (nr [...]), które znajdują się na terenie, dla którego to między innymi Rada Gminy J. uchwaliła przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczając zasady gospodarowania nieruchomościami położonymi na tym terenie (pas techniczny planowanej linii obejmuje działki część powierzchni działek skarżących). Skarżące podniosły, że ich interes prawny wynika z prawa własności, jakie im przysługuje do wskazanych w skardze działek, położonych na obszarze objętym planem miejscowym. Jego naruszenie polega między innymi na konieczności ustanowienia na rzecz operatora linii napowietrznej służebności przesyłu, udostępniania terenu działki temu operatorowi w celu wykonania robót związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, naprawą oraz remontami linii napowietrznej, znoszenia natężenia pola elektrycznego przekraczającego wartość 1 kV/m, wykonania nakazu wycinki roślinności oraz zakazu sadzania i utrzymywania roślinności o wysokości ponad 3m oraz zakazu lokalizacji budynków oraz infrastruktury kolidującej z linią napowietrzną na części tych działek oznaczonych w Planie symbolem [...] (§11 ust. 1 pkt 2 Planu). Skarżące wskazały, że powyższe ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, wpływają na zakres ich uprawnień wynikających z prawa własności, a wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego i obniżają wartość nieruchomości. W ocenie Sądu zapisy planu mają wpływ na wykonywanie prawa własności skarżących, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego mają walor norm prawa miejscowego, powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują prawo własności ( art. 6 ust 1 u. p. z. p.). Wobec powyższego zarzut organu zawarty w odpowiedzi na skargę a dotyczący braku po stronie skarżących interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżeniu uchwały, należy uznać za nieuzasadniony.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze na wstępie należy przytoczyć art. 3 u.p.z.p., który stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należ do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Przepis art. 28 ust. 1 u. p. z. p. stanowi natomiast, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że nie każde naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, a jedynie istotne naruszenie tego trybu. W konsekwencji co do naruszeń trybu (zmiana kolejności, skrócenie terminów, a nawet pominięcie niektórych czynności) decydować będzie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Problematyka ta winna być w każdym indywidualnym przypadku przedmiotem badania przez sąd administracyjny.

Pierwszy i - jak można zakładać - podstawowy zarzut skargi sprowadza się do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez naruszenie art. 9 ust. 1, art. 11 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") polegającego na podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego i sporządzenie jego projektu, podczas gdy nie było uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z którym ten projekt powinien być zgodny. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że nie każde naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność uchwały. Naruszenie trybu musi być na tyle istotne, aby wpływało na negatywną ocenę legalności zaskarżonego aktu ze względu chociażby na pominięcie przez organ podstawowych elementów procedury planistycznej i ostateczną niezgodność uchwalonego planu z zapisami zawartymi w studium. Zarzut zawarty w skardze wskazuje, że równocześnie do prac nad Planem toczyła się procedura zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., a następnie na sesji w dniu [...] września 2013 r. Rada Gminy J. podjęła jednocześnie zarówno uchwałę Nr [...] w sprawie Studium, [...], jak i uchwałę nr [...] w sprawie Planu. Odnosząc się do tych argumentów należy wskazać, że naczelną zasadą wyrażoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest konieczność kierowania się przez organ przy sporządzaniu planu ustaleniami zawartymi w studium. Innymi słowy należy stwierdzić jednoznacznie, że uchwała rady gminy dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego powinna być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14, publ. G.Prawna 2014/126/6). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zapisy zawarte w uchwale Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego pn. "[...] " w części miejscowości: L., T., L., S., R., G., B. w gminie J. są zgodne z ustaleniami zawartymi w Studium uchwalonym na sesji Rady Gminy J. w dniu [...] września 2013 r. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. (uchwała [...]). Należy również zgodzić się z organem, że ustalenia studium nie wiążą organu na etapie przystępowania do sporządzania planu, a zatem zgodność obydwu wskazanych aktów planistycznych nie jest wymagana na etapie podejmowania uchwał o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania oraz opracowywania jego projektu (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt II OSK 64/05, Lex nr 194989).

Ponadto należy podkreślić, że wprawdzie początkowo Rada Gminy Jakubów podjęła uchwałę w sprawie Studium oraz Planu na jednej sesji tj. w dniu [...] września 2013 r., jednakże uchwała Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] września

2013 r. w sprawie Planu została uchylona przez organ stanowiący Gminy w dniu [...] października 2013 r., a sporna uchwała Nr [...] o uchwaleniu Miejscowego Planu została podjęta dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r., a zatem ponad [...] miesiące po wprowadzeniu zmiany studium i jest zgodna z ustaleniami zawartymi w Studium. Dlatego nie można podzielić zarzutu skarżących, iż Rada Gminy J. dopuściła się istotnego naruszenia trybu określonego w art. 9, 11 oraz 14-17 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 17 pkt 6 lit a u.p.z.p. oraz art.17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. poprzez niewystąpienie do wskazanych w tym przepisie podmiotów oraz nieuzgodnienie z tymi podmiotami projektu planu po podjęciu uchwały o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nie każde naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność uchwały. Naruszenie trybu musi być na tyle istotne aby wpływało na negatywną ocenę legalności zaskarżonego aktu ze względu chociażby na pominięcie przez organ podstawowych elementów procedury planistycznej. Powtórzenie zaś tej procedury w całości lub znacznym zakresie uzależnione jest od zakresu zmian. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn.. akt II OSK 505/13). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zmiana pierwotnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu polegała wyłącznie na zmianie załączników graficznych i nie zostały dokonane żadne istotne zmiany w zakresie obszaru objętego pasem technologicznym linii 400 kV w stosunku do projektu planu przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. Co więcej zmiana nie polegała na rozszerzeniu planowania, lecz wręcz przeciwnie tj. na ograniczeniu planowania do pasa technologicznego napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV. W tej sytuacji uzgodnienia podmiotów, do których organ zwracał się przed dniem [...] września 2013 r. oraz prognoza zachowały aktualność i brak było konieczności powtórzenia procedury planistycznej.

Ustosunkowując się do zarzutu błędnej prognozy skutków finansowych należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.z.p. koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet państwa - jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym oraz inwestora realizującego inwestycję celu publicznego - w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego pn. "[...] " w części miejscowości: L., T., L., S., R., G., B. w gminie J. została podjęta wyłącznie w celu ustalenia trasy przebiegu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (krajowym i międzynarodowym), a trasa przedmiotowej inwestycji została określona w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Wobec powyższego, mając również na uwadze, że inwestor będzie obowiązany do pozyskania prawa do dysponowania nieruchomościami na trasie linii w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy J. co do braku negatywnych skutków finansowych dla budżetu Gminy J.

Należy także zgodzić się z organem, że sporządzenie prognozy skutków finansowych przez osobę, która nie jest rzeczoznawcą majątkowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie Miejscowego Planu, albowiem nie stanowi istotnego naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. W konsekwencji zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 174 ust 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust 11 u.p.z.p. nie może zostać uznany za skuteczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji oraz art. 140 k. c. poprzez nadużycie przez Radę Gminy J. jej uprawnień polegających na nadmiernym naruszeniu prawa własności skarżących, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na wagę planowanej inwestycji w połączeniu ze stopniem ingerencji w ww. prawo własności skarżących. Podkreślenia wymaga, że projektowana linia jako inwestycja ponadlokalna została uwzględniona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] uchwalonego w dniu [...] czerwca 2004 r., zaś Unia Europejska nadała decyzją [...] projektowi status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach. Podstawowym zadaniem realizowanego projektu jest stworzenie w Krajowym Systemie Przesyłowym połączenia z systemem przesyłowym L. wraz z koniecznym wzmocnieniem polskiej sieci przesyłowej w obszarze [...] Polski dla zapewnienia poprawy jakości i niezawodności zasilania odbiorców energii elektrycznej oraz wzrostu bezpieczeństwa jej dostaw. Konieczne zatem stało się poszukiwanie rozwiązań, które z jednej strony umożliwią sprawną i niezwłoczną realizację zaplanowanej inwestycji, z drugiej zaś racjonalizację ewentualnych negatywnych skutków w sferze praw właścicielskich osób, których nieruchomości objęte zostały planowaniem. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że uchylenie przez Radę Gminy J. pierwotnej uchwały z dnia [...] września 2013 r. o Planie oraz podjęcie w tym samym dniu uchwały o zmianie uchwały z dnia [...] maja 2012 r. o przystąpieniu do sporządzenia Planu wynikało właśnie m.in. z uwzględnienia wniosków właścicieli nieruchomości i konieczności ograniczenia planowania wyłącznie do pasa technicznego planowanej linii. W rezultacie trasa linii 400 kV została określona w taki sposób, aby każda ze spornych nieruchomości, w tym również działki nr [...],[...] i [...] mogły być użytkowane i wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Nie można zatem twierdzić, że Rada Gminy J.

W świetle powyższego istotny jest także charakter działek skarżących i sposób ich użytkowania. Działki skarżących o nr [...] i [...] są obecnie wykorzystywane jako nieruchomości o charakterze letniskowym i brak jest możliwości zmiany ich przeznaczenia na działki o charakterze budowlanym pod zabudowę mieszkaniową z uwagi na ich niewielką powierzchnię. Na działkach skarżących nie zostaną zlokalizowane słupy linii oraz przewody, zaś część pasa technologicznego linii napowietrznej 400 kV w zakresie działek nr [...] i [...] obejmuje obszar tych nieruchomości użytkowany jako zieleń rekreacyjna. W tej sytuacji należy zgodzić się z organem, że objęcie części działki nr [...] i [...] spornym planem nie prowadzi do jakiegokolwiek ograniczenia dotychczasowego lub zamierzonego sposobu korzystania z tych nieruchomości i nie ogranicza sposobu korzystania z nieruchomości ponad konieczną miarę.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu