Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 36/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak–Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 3 grudnia 2019 r. J.S. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J.R..

Decyzją z "[...]" r. Kierownik GOPS, działając z upoważnienia Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji"), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki datuje się od 76 roku życia. Wskazał, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Ponadto organ

I instancji uznał, że w sprawie nie jest spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Stwierdził, że zakres i forma świadczonej pomocy nie wymagają rezygnowania z pracy.

Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że podstawę odmowy nie mógł stanowić art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazano, że wyrokiem

z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Dalej Kolegium uznało za błędne stanowisko organu I instancji o braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

w sytuacji wcześniejszego ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Wskazało, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. osoba uprawniona do świadczeń ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego. W przypadku zbiegu uprawnień, organ winien podjąć

z urzędu działania zmierzające do wyeliminowania z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres zasiłek dla opiekuna (poprzez uchylenie tego prawa stosownie do art. 32 u.ś.r.), a następnie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ odwoławczy zobowiązał też organ I instancji do jednoznacznego ustalenia zakresu sprawowanej opieki.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia z przyczyn jak uprzednio. Stwierdził, że zakres i forma świadczonej opieki są trudne do ustalenia. Uznał jednak, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy pozostawaniem skarżącej bez pracy od ok. 30 lat, a datującą się od 2012 r. koniecznością opieki nad matką.

W odwołaniu wniesionym 1 września 2020 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przekonywała, że opieka nad całkowicie niesamodzielnymi rodzicami uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Podała, że od 2005 r. opiekuje się ojcem, a od 2012 r. matką. Do 30 czerwca 2013 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, które utraciła z mocy prawa. Następnie pobierała zasiłek dla opiekuna. Systematycznie przeprowadzane były wywiady w celu potwierdzenia sprawowania opieki. Nigdy nie była ona kwestionowana. Podkreśliła, że cały swój czas poświęca rodzicom, których stan zdrowia się pogarsza. Uważa, że nie ma podstaw do odmawiania jej zmiany zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne.

Pismem z 22 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało skarżącą, że jej odwołanie zostanie rozpatrzone z pominięciem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podało, że w realiach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Z wnioskiem w tej sprawie strona powinna zwrócić się do organu I instancji. Zobowiązał skarżącą do przedłożenia decyzji uchylającej zasiłek dla opiekuna w terminie 1 miesiąca.

W dniu 30 września 2020 r. skarżąca przedłożyła organowi I instancji oświadczenie o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia złożenia wniosku

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z "[...]" r. organ I instancji uchylił z tym dniem decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją nr "[...]" z "[...]" r.

Tego samego dnia, tj. "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr "[...]", którą uchyliło decyzję organu I instancji z "[...]" r. i orzekło co do istoty w ten sposób, że przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 października 2020 r. bezterminowo.

W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skonstatowało, że skarżąca jest bierna zawodowo i nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką (wywiad środowiskowy oraz oświadczenie osoby wymagającej opieki w aktach sprawy). W toku postępowania ustalono, iż wymieniona opiekuje się swoją matką - sprawując nad nią opiekę (często całodobową) i udzielając pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego (wywiad środowiskowy, oświadczenie osoby wymagającej opieki w aktach sprawy). Tym samym w ocenie składu orzekającego Kolegium strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby opiekować się matką J.R., która ma 84 lata i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Małżonek wymienionej M.R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od 29 kwietnia 2005 r. Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Podniesiono, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. stronie przysługuje prawo wyboru jednego z wymienionych świadczeń.

W przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna organ zobowiązany jest podjąć działania zmierzające do wyeliminowania

z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego zasiłek dla opiekuna, a następnie przyznać świadczenie pielęgnacyjne zgodnie ze złożonym wnioskiem. Kolegium uwzględniło, że decyzją z "[...]" r. organ I instancji na wniosek strony uchylił od dnia 1 października 2020 r. własną decyzję nr "[...]" z "[...]" r., przyznającą stronie prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Decyzja organu I instancji została w terminie zaskarżona przez zainteresowaną do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i w wyniku rozpatrzenia odwołania została utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją ostateczną o "[...]". W związku z tym Kolegium uznało, że strona nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia 1 października 2020 r. i od tego dnia zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważono przy tym, że przepisy prawa nie przewidują kompensacji świadczeń poprzez wyrównanie różnicy wysokości świadczeń od dnia dokonania wyboru nowego świadczenia, tj. złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obie wskazane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]" r., w których kwestionowała datę z jaką uchylono decyzję przyznającą jej zasiłek dla opiekuna i datę z jaką przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącej spełniła wszystkie warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego od 3 grudnia 2019 r, tj. od dnia złożenia wniosku, a nie jak błędnie przyjęto od dnia 1 października 2020 r.

Kolegium wniosło o oddalenie obu skarg.

Postanowieniem z 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 36/21 Sąd zawiesił postepowanie ze skargi na decyzję Kolegium w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Ol 37/21, dotyczącej skargi na decyzję Kolegium w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2021, sygn. akt II SA/Ol 37/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna. WSA wskazał, że po złożeniu przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i ustaleniu, że skarżąca spełnia przesłanki do jego przyznania zaistniały podstawy do zastosowania art. 32 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem organ winien uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Taką inną okolicznością mającą wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna jest właśnie złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i ustalenie przez organ, że strona spełnia przesłankę do przyznania tego korzystniejszego świadczenia, co winno wiązać się z uchyleniem decyzji mniej korzystnej dla strony. Decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Sąd podkreślił, że dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. WSA zaznaczył, że w wyroku z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20 NSA wskazał, że w przypadku złożenia wniosku

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca,

w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym

w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek

z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. WSA podniósł, że nie można w sprawie pominąć, że Kolegium postanowieniem z "[...]" r. (co Sądowi jest wiadome na podstawie akt sprawy II SA/Ol 36/21) stwierdziło, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sposób przewlekły, co było oczywiste z uwagi na długi okres załatwienia sprawy po zwrocie akt organowi po pierwszym uchyleniu decyzji tego organu przez Kolegium (decyzja Kolegium z "[...]" uchylająca pierwszą decyzję organu I instancji – zwrot akt organowi 26 marca 2020 r., ponowne rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego "[...]" r.). Stanowisko Kolegium zaprezentowane w sprawie, iż możliwe jest uchylenie decyzji organu I instancji z mocą ex nunc, a w konsekwencji przyjęcie, że dopiero od tego momentu stronie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, byłoby premiowaniem prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły, co w ocenie Sądu jest niedopuszczalne. Gdyby bowiem ten organ podjął czynności zgodnie z terminami przewidzianymi na załatwienie spraw w Kpa, strona mogłaby uzyskać informację z Kolegium przedstawioną w piśmie z 22 września 2020 r. szybciej i tym samym szybciej otrzymać świadczenie pielęgnacyjne.

Powyższy wyrok stał się prawomocny i postanowieniem z 27 maja 2021 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie w sprawie sygn. akt II SA/Ol 36/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek strony skarżącej, wobec braku sprzeciwu organu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 37/21, uchylona została decyzja Kolegium z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna. Sąd przesądził tym wyrokiem, że możliwe jest uchylenie decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną - od miesiąca złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że Kolegium musi ponownie rozstrzygnąć w sprawie uchylenia decyzji

w przedmiocie zasiłku dla opiekuna, stosując się do oceny prawnej Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Treść wydanej decyzji, tj. rozstrzygnięcie o terminie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pozostające w zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, wskaże do kiedy skarżącej przysługiwało prawo do zasiłku dla opiekuna, a tym samym od kiedy nie zachodziłby zbieg uprawnień, co pozwoli na ustalenie daty z jaką może zostać skarżącej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja weryfikacyjna dotyczy zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Wydawana jest na innej podstawie prawnej, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego Sąd nie jest uprawniony w tym postępowaniu do formułowania ocen prawnych dotyczących wskazanego oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna, ale jest związany prawomocnymi rozstrzygnięciami wydanymi

w tym przedmiocie.

Kolegium prawidłowo poinformowało skarżącą, pismem z 22 września 2020 r., że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu stronie zasiłku dla opiekuna, nie można orzec o przyznaniu prawa do wnioskowanego świadczenia. Sąd stoi na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do zasiłku dla opiekuna. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku dla opiekuna. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać

z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio wybranego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, której wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 210/21, publ.

w CBOSA)). Taką interpretację art. 24 ust. 2 potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca,

w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego

z ustalonym wcześniej prawem strony do zasiłku dla opiekuna. Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (powoływanym przez organ). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi

w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien

w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego,

a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ.

w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń.

W związku z tym w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym rezygnacja ta musi być jednoznaczna i konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania zbieżnego świadczenia.

Kolegium słusznie uznało, że brak uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna stanowiło jedyną przeszkodę do uwzględnienia wniosku. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że w sprawie zostały spełnione warunki

z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotną cechą osób będących adresatami zawartej tutaj normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym, aby prawidłowo zrozumieć istotę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, trzeba pamiętać o celu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej

w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W związku z tym ustalenia wymaga częstotliwość świadczonej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (publ. w CBOSA) wyjaśnił też, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. W warunkach rozpoznawanej sprawy ustalone zostało natomiast bezspornie, że skarżąca przez całą dobę służy pomocą matce we wszystkich czynnościach. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie poza sporem pozostaje, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opiekę nad nią sprawuje skarżąca, udzielając pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. W związku z tym skarżąca obiektywnie nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i z tego powodu spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Ponieważ jednak sprawa uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna powróciła do etapu postępowania administracyjnego i ponownie będzie rozstrzygana data z jaką może być ona uchylona, ponownej weryfikacji, zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, będzie wymagała data od jakiej przysługuje skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji zawarte

w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o dacie początkowej przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uznane za zgodne z prawdą materialną. Okoliczność ta obligowała Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, mimo zaskarżenia jej jedynie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2020r. (I OSK 1085/20 publ. w CBOSA ) decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego składa się z kilku nierozdzielnych elementów, jak np. daty początkowej świadczenia, wysokości, okresu na jaki przyznaje się świadczenie. Wszystkie te elementy decyzji rozstrzygającej istotę sprawy są konsekwencją przyznania uprawnienia do otrzymania świadczenia. W tym kontekście termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe

w postępowaniu odwoławczym, szczególnie że strona w odwołaniu kwestionowała rozstrzygnięcie o odmowie przyznania jej uprawnienia. NSA zwrócił uwagę, że

w sytuacji, gdy pozostałe elementy decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zostały już rozstrzygnięte, a ponownemu rozpatrzeniu miałaby podlegać tylko data początkowa decyzji, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogłoby wydać poprawnej decyzji na podstawie art. 138 kpa. Na gruncie obowiązującego systemu administracyjnego prawa procesowego nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii, tj. wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie. Takie działanie organu byłoby podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Kolegium nie może również orzec na podstawie 138 § 1 pkt 2 kpa

i postanowić wyłącznie o początkowej dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – przepis ten wymaga uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i jednocześnie orzeczenia co do istoty w tym samym zakresie. Nie sposób również przyjąć, że

w niniejszej sprawie może być wydana przez organ odwoławczy decyzja częściowa. Orzeczenie takie zapaść by mogło tylko w sytuacji, gdyby sprawa była podzielna

i można by z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Tak jednak w tej sprawie nie jest.

Z powyższych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.