Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 913/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 § 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie: sędzia WSA Anita Wielopolska asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2019 r., Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Skarżący wniósł o: orzeczenie nieważności ww. uchwały - w całości, zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów wymienionych w uzasadnieniu niniejszej skargi, poprzez ich bierne zastosowanie.

Jako podstawę prawną ww. uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 usg oraz art. 4 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 - wg. stanu obowiązującego w dniu podjęcia uchwały, dalej "u.c.p.g."). Zdaniem Wojewody w uchwale Nr [...] występują naruszenia różnych kategorii, tj. przekroczenie normy kompetencyjnej albo zaniechanie uchwałodawcze, które dalej zostały przedstawione.

W § 1 pkt 5 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, że "Utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości należy do jej właściciela i realizowane jest poprzez: usuwanie biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części tych nieruchomości, które służą do użytku publicznego, w sposób zapewniający należytą ich czystość." Obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. został skierowany do każdego właściciela nieruchomości (niezależnie czy jest nim podmiot publiczny właściciel nieruchomości prywatnej), co wynika z pojęcia "właściciel nieruchomości", które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są ze sobą spójne i wyznaczają zakres upoważnia organu uchwałodawczego przy ustalaniu materii Regulaminu. Wynika z nich, że rada gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości. Zatem postanowienie § 1 pkt 5 Regulaminu istotnie narusza powołane wyżej przepisy u.c.p.g.

W § 2 Regulaminu Rada określiła wymagania dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Organ stanowiący postanowił m.in., że mycie pojazdów samochodowych może odbywać się na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego (§ 2 ust. 1 pkt 1), a naprawy tych pojazdów poza warsztatami naprawczymi są dozwolone na terenie nieruchomości właściciela, wyłącznie w odniesieniu do drobnych napraw (§ 2 ust. 2). W ocenie organu nadzoru ze wskazaną regulacją § 2 Regulaminu nie sposób się zgodzić, gdyż rada gminy kwestie mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami: warsztatami naprawczymi winna unormować w odniesieniu do miejsc przeznaczonych do użytku publicznego. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. regulamin powinien określać szczegółowe zasady w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Innymi słowy, służą one określeniu warunków jakie muszą być spełnione by owe mycie i naprawa aut była dopuszczalna. Regulacja Regulaminu, w omawianym zakresie, ingeruje w prawo własności, narzucając właścicielom nieruchomości prywatnych określony sposób mycia i naprawy pojazdów samochodowych na terenie ich nieruchomości i wykracza poza delegację powołanego wyżej przepisu u.c.p.g.

Ponadto, w § 5 i § 6 Regulaminu Rada ustaliła zasady funkcjonowania PSZOK i sposób przyjmowania odpadów komunalnych przez PSZOK. Regulacja zawarta we ww. paragrafach Regulaminu jest kwestią, którą Rada powinna unormować na podstawie art. 6r ust. 3a i nast. u.c.p.g. tj. w drodze odrębnej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Rada nie powinna "dublować" przepisów w tym zakresie w Regulaminie, a normy Regulaminu odnoszące się do funkcjonowania PSZOK-u, winny przede wszystkim określać jakie rodzaje odpadów komunalnych są przyjmowane przez PSZOK, w ten sposób, aby regulacje obu uchwał były ze sobą spójne, a zarazem się uzupełniały. Konkludując, regulacja przyjęta w § 5 i § 6 Regulaminu przekracza delegację z art. 4 u.c.p.g. Nadto, § 5 Regulaminu w ust. 5 i ust. 6 jest sprzeczny także z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b u.c.p.g., bowiem regulacja uchwały, która określa jakie rodzaje odpadów przyjmowane są w PSZOK pomija frakcje odpadów, które zgodnie z ustawą obligatoryjnie są w nim odbierane tj.: odpady niebezpieczne i odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałe w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi. w szczególności igły i strzykawki. Zarazem § 5 ust. 5 i ust. 6 Regulaminu jest sprzeczny z regulacją wynikającą z § 3 ust. 4 Regulaminu, czyli z przepisem, który określa jakie odpady komunalne selektywnie zbierane należy przekazywać do PSZOK. Przepis ten wymienia frakcje odpadów, które zostały pominięte w § 5 ust. 5 i ust 6. A zatem przepisy Regulaminu we wskazanym wyżej zakresie są również ze sobą sprzeczne. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że postanowienia § 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu w sposób istotny naruszają art. 6r ust. 3a oraz ust. 4 u.c.p.g., bowiem Rada uchwaliła, że następujące odpady komunalne: zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, są przyjmowane przez PSZOK tylko w ramach dodatkowych opłat. Tymczasem, w świetle art. 6r ust. 3a u.c.p.g., dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca przewidział, że przyjmowanie przez PSZOK w ramach podstawowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyszczególnionych odpadów komunalnych tj. zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, może być na podstawie uchwały, podejmowanej w trybie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., "ograniczone" co oznacza, że wymienione frakcje odpadów są przyjmowane bez dodatkowej opłaty, w zakresie określonego przez radę gminy limitu. Wymienione frakcje odpadów komunalnych po przekroczeniu uchwalonego limitu, mogą zostać odebrane w PSZOK odpłatnie, według cen ustalonych w uchwale podjętej na mocy art. 6r ust. 4 u.c.p.g. Natomiast Rada w § 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu postanowiła, że wymienione w nim frakcje odpadów przyjmowane są w PSZOK jedynie w ramach dodatkowych opłat. Jak również, kwestionowane przepisy uchwały określają, że zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny (pkt 1 ww. przepisu) oraz meble (pkt 2 ww. przepisu) przyjmowane są za dodatkową oplata, podczas gdy u.c.p.g. nie przewiduje, aby odbieranie ich w PSZOK mogło stanowić usługę dodatkową, której odpłatność, wynika z odrębnej uchwały (zgodnie z art. 6r ust. 4 u.c.p.g.). Podsumowując Wojewoda podniósł, że rozważaną kwestię - postanowienia § 5 i § 6 Regulaminu rażąco naruszają wskazane wyżej przepisy u.c.p.g. - zasadny jest zatem wniosek o stwierdzenie ich nieważności.

Skarżący nadmienił również, że regulacja § 5 ust. 5 pkt 14 Regulaminu w zw. z jego § 5 ust. 6 pkt 4, dotycząca przyjmowania przez PSZOK frakcji odpadów –"zużytych opon"- jest niejasna dla odbiorcy, w zakresie odpłatności za dostarczone odpady. W 5 ust. 5 pkt 14 Regulaminu Rada określiła limit przyjmowania od właścicieli nieruchomości zużytych opon w ilości 4 sztuk rocznie, w ramach uiszczanej przez niego opłaty, natomiast w jego 5 ust. 6 pkt 4 przyjęto, że "zużyte opony" można będzie przekazać do PSZOK za dodatkową opłatą, bez wskazania, że odpłatność obejmuje sytuację, gdy przekazana liczba zużytych opon przekracza ilość 4 sztuk rocznie.

Skarżący zauważył ponadto, że Rada w treści Regulaminu posługuje się niejednolicie nazwami frakcji odpadów, a także innymi nazwami frakcji odpadów niż określiła to ustawa. Przykładowo, w § 5 ust. 2 pkt 5 Regulaminu znalazło się, nieznane ustawie i rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028) - dalej rozporządzenie pojęcie: "opakowania wielomateriałowe". pomimo, że w § 3 ust. 2 pkt 5 Regulaminu określono prawidłowo ten rodzaj odpadów jako "odpady opakowaniowe wielomateriałowe". W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że § 5 ust. 2 pkt 5 Regulaminu jest niezgodny ze wskazanymi wyżej przepisami prawa.

W § 9 pkt 1 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, że "właściciele nieruchomości, na których zlokalizowane są zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków muszą zapewnić dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia." Regulacja ww. postanowienia nie mieści się w delegacji art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Podobna norma znalazła się w § 15 (zd. wstępne i pkt 2) tej jednostki Regulaminu, w którym ustalono m.in. zasady rozmieszczenia urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości płynnych. Upoważnienie dla rady gminy wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. odnosi się do ustalenia przez nią m.in. warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i worków, natomiast przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. przewiduje określenie w regulaminie jedynie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. A zatem § 9 pkt 1 i § 15 (zd. wstępne i pkt 2 tej jednostki) Regulaminu istotnie naruszają powołane wyżej przepisy u.c.p.g., bowiem nie zawierają upoważnienia dla organu uchwałodawczego do unormowania kwestii rozmieszczenia pojemników bezodpływowych i lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

Zdaniem Wojewody błędna jest także regulacja § 8 Regulaminu, w którym Rada ustaliła, że częstotliwość opróżniania z nieczystości ciekłych zbiorników bezodpływowy wynika z ich pojemności (pkt 1), a częstotliwość opróżnienia z osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przy domowych wynika z ich instrukcji eksploatacji (pkt 2). Odnosząc się do kwestionowanych postanowień Regulaminu, wskazać należy, iż zgodnie z u.c.p.g.. owa częstotliwość ma wynikać właśnie z treści uchwały (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.), nie zaś z pojemności zbiornika bezodpływowego czy z instrukcji eksploatacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Wobec tego, Rada Gminy nie ustaliła w Regulaminie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości, czyli nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.

Dalej Wojewoda wskazał, że regulacja przyjęta w § 13 Regulaminu, w którym ustalono zasadę "doboru objętości zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków" przewidującą, że właściciel nieruchomości nie mający możliwości włączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej, zapewnia utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez pobudowanie i dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do liczby osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie" stanowi modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Ustawodawca przewidział w nim zasadę, zgodnie z którą przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest obowiązkowe, a odstępstwem od reguły przyłączenia do sieci kanalizacyjnej jest sytuacja, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona lub jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Nadto regulacja § 13 Regulaminu jest niejasna, bowiem w zdaniu wstępnym przepisu ustalono, że określa się warunki doboru objętości zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, natomiast w treści przepisu nie wprowadzono żadnej zasady, w zakresie warunków jakie ma spełniać przydomowa oczyszczalnia ścieków.

W § 17 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 Regulaminu Rada nałożyła na właścicieli psów obowiązek prowadzenia ich na uwięzi, poza obszarem własnej nieruchomości, a w przypadku raz uznawanych za agresywnej ras mieszanych lub mogących wzbudzać zagrożenie dla otoczenia oraz psów zachowujących się agresywnie, konieczność ich wyprowadzania pojedynczo na uwięzi. Zdaniem organu nadzoru, ww. regulacja poprzez wprowadzenie nakazu wyprowadzania psów na uwięzi niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Za istotnie naruszające przepisy u.c.p.g. Wojewoda uznał ustalenia Rady zawarte w § 19 ust. 1 i ust. 4 Regulaminu, dotyczące obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na nieruchomościach jednorodzinnych (ust.1) oraz obowiązku oznaczenia i zabezpieczenia terenu poddanego deratyzacji, przed dostępem osób postronnych (ust.4). W odniesieniu do powyższej kwestii wskazano, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nadaje Radzie upoważnienie wyłącznie do regulowania ustaleń dotyczących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ocenie organu nadzoru Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe bowiem zobowiązała właścicieli nieruchomości jednorodzinnych do przeprowadzenia deratyzacji "w miarę potrzeb". Rada Gminy nie posiada uprawnień by zobowiązać właściciela nieruchomości do jej przeprowadzenia, ani do określenia częstotliwości przeprowadzenia przez niego deratyzacji. Poza tym art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poza wyznaczeniem obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, nie upoważnia rady gminy do uchwalenia innych warunków przeprowadzania deratyzacji, do których można zaliczyć obowiązek oznaczania i zabezpieczania terenów, na których ma być ona przeprowadzana, dlatego Skarżący również 19 ust. 4 Regulaminu uznaje za wadliwy.

Wojewoda podniósł także, że Rada dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na:

1. nieuregulowaniu wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. W § 14 pkt 1 i 2 Regulaminu ustaliła jedynie takie standardy dla pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.), nie przewidując regulacji, o której mowa w pkt 2a powołanego przepisu ustawy;

2. nieokreśleniu częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Regulacja § 8 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu nie jest wystarczająca, o czym była mowa wyżej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała tylko w nieznacznej części przekracza upoważnienie ustawowe i w związku z tym wnosi o zastosowanie przepisu pozwalającego na stwierdzenie nieważności części aktu normatywnego, w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Rada podniosła, że ze stanowiskiem Wojewody nie zgadza się i wskazała, że część zakwestionowanych przepisów była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Rada zwróciła uwagę, że co prawda wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1261/20 dotyczył już obecnie nieobowiązującej uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2018 r., jednakże część zapisów została również powielona w uchwale Nr [...]. Zmiana dokonana uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. miała na celu dostosowanie zapisów uchwały do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2020 r. Przedmiotem rozpoznania WSA nie były natomiast kwestionowane zapisy § 5 i § 6, które zostały dodane na skutek wejścia w życie ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579). Ponadto uchwały nie zawierają istotnych naruszeń prawa wpływających na ważność całej uchwały.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wyjaśniono, co następuje.

W ocenie pełnomocnika Gminy regulacja § 1 pkt 5 Regulaminu nie narusza przepisów ustawy wskazanych przez Wojewodę. Ponadto stanowisko Wojewody w myśl, którego "art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są ze sobą spójne i wyznaczają zakres upoważnienia organu uchwałodawczego przy ustalaniu materii Regulaminu" jest sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 392/19, który zwrócił uwagę, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit, c tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.".

Dalej wskazano, że Rada wprowadzając w § 2 Regulaminu do uchwały zapis, że mycie pojazdów jest dozwolone na utwardzonej powierzchni przy pomocy środków ulegających biodegradacji miało na celu zapobieganie nadmiernemu zanieczyszczaniu środowiska. Podobnie wprowadzenie zapisu naprawy pojazdów samochodowych, wyłącznie w odniesieniu do drobnych napraw miało na celu zapobiegać ochronie środowiska poprzez "zapobieganie" m.in wycieku płynów z pojazdów.

Ponadto w ocenie pełnomocnika Rady zapisy § 5 ust. 1-4 i 7-8 nie przekraczają delegacji ustawowej. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym Regulamin ma określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Służą temu regulacje § 5 ust. 7 i 8. W § 5 ust. 1-4 są normy dotyczące łatwego dostępu wszystkich mieszkańców do PSZOK tj. lokalizacja (adres), kto może dostarczyć odpady do PSZOK, godziny przyjęć. To wszystko mieści się w zakresie ustawowym "umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy" (art. 4 ust. 1 lit. b). Ewentualnie, podniosła Rada § 5 ust. 9 i § 6 mogą być uznane za przekroczenie delegacji, ponieważ regulują warunki przyjęcia odpadów (§ 5 ust. 9) i punktu napraw i odzysku rzeczy używanych niestanowiących odpadów, a nie zasady dostępności PSZOK.

Dalej Rada wskazała, że w § 5 ust. 5 są wymienione odpady, które są przyjmowane do PSZOK. Zapis ten jest spójny z § 3 ust. 4, ma on jednak inne znaczenie. W § 3 ust. 4 wymienione są wszystkie frakcje, które są przyjmowane do PSZOK. Natomiast w § 5 ust. 5 frakcje z ww. przepisu zostały zaklasyfikowane zgodnie z katalogiem odpadów. Odpady niebezpieczne są wymienione w § 5 ust. 5. Odpady niebezpieczne to bardzo szeroka grupa odpadów. Odpadami niebezpiecznymi w katalogu odpadów są odpady oznakowane indeksem górnym w postaci "*" przy kodzie rodzajów odpadów, chyba że mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779. z późn. zm.). Będą to poza frakcjami wymienionymi oddzielnie (przeterminowane leki, chemikalia, zużyte baterie i akumulatory): oleje i tłuszcze inne niż wymienione w 20 01 25, drewno zawierające substancje niebezpieczne (§ 5 ust. 5 pkt 13 tiret 5 i 6). Odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałe w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi w szczególności, igły i strzykawki zaklasyfikowane są według kodu 20 01 99 - inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny. Klasyfikacja ta zgodna jest ze stanowiskiem Ministerstwa Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. ([...]) "Odpady typu igły, strzykawki lub podobne powstające w gospodarstwach domowych powinny być klasyfikowane w grupie 20; w celu ich prawidłowego zaklasyfikowania należałoby zastosować kod ex 20 01 99 - np. odpady wytworzone podczas iniekcji domowych (zużyte igły, strzykawki), zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923)." Regulacja zawarta w § 5 ust. 5 miała potwierdzać zobowiązanie Gminy do przyjmowania 23 frakcji odpadów. Gmina otrzymała bowiem z Województwa [...] dofinansowanie na urządzenie Gminnego Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych i na podstawie umowy nr [...] z dnia [...].05.2018 r. zobowiązała się, że będzie przyjmowała do PSZOK co najmniej 23 frakcje.

Odnośnie zarzutu niezgodności § 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu z art. 6r ust. 3a oraz ust. 4 u.c.p.g. wyjaśniono, że Rada uznała, że skoro meble są odpadami wielkogabarytowymi, to może ograniczyć ilość mebli przyjmowanych do PSZOK w ramach opłaty zgodnie z art. 6r ust. 3a u.c.p.g. Gmina odbiera meble i inne odpady wielkogabarytowe od mieszkańców w ramach akcji "wystawka". Zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny omyłkowo zaliczono do odpadów wielkogabarytowych.

Ponadto §5 ust. 2 pkt 5 Regulaminu jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b uc.p.g. oraz przepisami §3 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów. Wojewoda [...] zarzucił, że w §5 ust. 2 pkt 5 Regulaminu znalazło się nieznane ustawie i rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2028) pojęcie "opakowania wielomateriałowe". W załączniku do rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) wymienione jest pojęcie opakowania wielomateriałowe i przypisano do niego kod -15 01 05. Pojęcie to było również wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), które obowiązywało na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. W świetle powyższego zarzut jest niezasadny.

Dalej Rada wskazała, że stosownie do § 9 pkt 1 Regulaminu właściciele nieruchomości, na których zlokalizowane są zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekle lub przydomowe oczyszczalnie ścieków muszą zapewnić dojazd do nich pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia. Z powyższego zapisu wynika konieczność udostępnienia zbiorników bezodpływowych podmiotowi uprawnionemu do odbioru nieczystości ciekłych. Mieści się to w upoważnieniu ustawowym w zakresie sposobu pozbywania się nieczystości.

Podobnie § 15 pkt 2 Regulaminu stanowi o sposobie pozbywania się nieczystości. W regulacjach tych nie zawarto postanowień dotyczących jak lokalizować zbiorniki bezodpływowe i przydomowe oczyszczalnie ścieków. Co prawda we wprowadzeniu do § 15 użyto terminu "rozmieszczenie", jednakże jak wynika z przepisu nie określono zasad sytuowania zbiorników.

Zdaniem Rady również bez przekroczenia delegacji ustawowej Rada uchwaliła § 8 stwierdzający, że częstotliwość opróżniania pojemników bezodpływowych powinna wynikać z ich pojemności, czy w przypadku domowych oczyszczalni z ich instrukcji. Wobec różnorodności tych zbiorników inne ustalenia zawarte w uchwale nie podlegałyby obiektywnej kontroli ze strony wójta gminy jako organu sprawującego nadzór nad realizacją obowiązków określonych w art. 4 u.c.p.g.

Odnosząc się do §13 Regulaminu Rada podniosła, że Gmina nie posiada sieci kanalizacyjnej. Gmina przystąpiła do projektu na dofinansowanie przydomowych oczyszczalni ścieków, ale do projektu przystąpiła tylko część mieszkańców. W Gminie [...] występował natomiast problem pompowania ścieków do okolicznych rowów. Zapis §13 miał dyscyplinować mieszkańców, aby budowali i dostosowywali wielkość zbiorników bezodpływowych do liczby osób zamieszkujących, tak aby nie dochodziło do przepełnienia i nie wylewały się ze zbiorników. Zapis ten był badany pod względem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r., orzekł, iż w sytuacji gdy Gmina [...] nie posiada sieci kanalizacyjnej nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa tj. art. 4 ust. 2 ww. ustawy.

W zakresie §17 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 Regulaminu Rada podniosła, że realizuje obowiązki określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Prowadzenie psa na uwięzi nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Dodać należy, że §17 ust. 2 pkt 1 był badany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1261/20.

Pełnomocnik wskazał ponadto, że wprowadzenie §19 ust. 1 i ust. 4, miało spowodować przeprowadzanie deratyzacji każdorazowo w razie zaistnienia takich okoliczności, a nie tyko w określonych ściśle okresach niezależnie od zaistnienia problemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2020 r. nie dopatrzył się w powyższej regulacji naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Rada nie zgodziła się także z zarzutem nieuregulowania wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Z § 14 Regulaminu wynika, że miejsca gromadzenia odpadów mają być utrzymane w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, co jest zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m.in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego.

Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy.

Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że Rada dopuściła się istotnego naruszenia prawa.

Należy wskazać, że istnieje kilka podstawowych kryteriów badania, czy doszło do istotnego naruszenia prawa. Po pierwsze nieprzekroczenie zakresu upoważnienia, po drugie zgodność zakresowa z upoważnieniem oraz z przepisami wyższej rangi, po trzecie spójność terminologiczna i wzajemna niesprzeczność przepisów, zarówno w ujęciu systemowym, jak i wewnętrznym. Istotne jest również zachowanie wymogów językowych i redakcyjnych.

Należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą.

Trzeba podkreślić, iż dwoma podstawowymi dyrektywami, którymi powinien kierować się organ przy kreowaniu przepisów prawa miejscowego jest zasada praworządności oraz jasności przepisów prawa, jako pochodna zasady pewności prawa i poprawnej legislacji.

Odnosząc się zatem do meritum Sąd stwierdza, iż Regulamin narusza obowiązujące na dzień podjęcia uchwały przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dodatkowo wyjaśnienia wymaga okoliczność, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest związany rozstrzygnięciem i uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2020 r., IV SA/Wa 1261/20, który dotyczył – jak zasadnie zwróciła Rada uwagę - innej uchwały.

W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu - zasadnie Wojewoda podniósł, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są ze sobą spójne i wyznaczają zakres upoważnia organu uchwałodawczego przy ustalaniu materii Regulaminu. Wynika z nich, że rada gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości. Sąd podziela wobec tego argumentację, że postanowienie § 1 pkt 5 Regulaminu istotnie narusza powołane wyżej przepisy u.c.p.g.

Trafnie także zwrócono uwagę, choć z innych powodów, o stwierdzenie nieważności m.in. § 2 ust. 2 Regulaminu, który dopuszcza możliwość wykonywana drobnych napraw poza warsztatami samochodowymi i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami. Sąd zwraca uwagę, że po pierwsze, doszło bowiem w tym przypadku, do przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez dozwolenie w § 2 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania jedynie drobnych napraw pojazdów samochodowych. Zaznaczyć należy, że na podstawie normy wynikającej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy do kompetencji Rady należy jedynie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Trzeba wskazać też, że wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, według której ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów jedynie do drobnych napraw nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości.

Po drugie zasadnie Wojewoda wskazał, że Rada kwestie mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinna unormować w odniesieniu do miejsc przeznaczonych do użytku publicznego.

W ocenie Sądu odnosząc się do kwestii stwierdzenia nieważności § 5 i § 6 Regulaminu, w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 września 2021 r. w sprawie IV SA/Wa 914/21 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w której odnosiła się do kwestii funkcjonowania PSZOK. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zagadnienie to powinno być kompleksowo uregulowane w odrębnej uchwale wydanej w trybie art. 6r ust. 3 ustawy. Należy zauważyć, że ustawodawca wyróżnił tę kwestię w odrębnym przepisie.

Poza tym doszło do zmiany nazewnictwa frakcji odpadów, co zasadnie stwierdził Skarżący. W § 5 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Gmina nieprawidłowo posłużyła się terminem opakowania wielomateriałowe, podczas gdy nazwa frakcji zgodna z ustawą to odpady opakowaniowe wielomateriałowe.

Nie jest – w ocenie Sądu – w sposób przejrzysty określony również § 5 ust. 5 i ust. 6 Regulaminu, który nie wymienia wszystkich frakcji odpadów, które określa ustawa i które są przyjmowane w PSZOK. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy. Podobnie niejasne jest zagadnienie dotyczące zasad/odpłatności przyjmowania przez PSZOK frakcji odpadów – zużytych opon (§ 5 ust. 5 pkt 14 w zw. z § 5 ust. 6 pkt 4 Regulaminu), czy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych (§ 5 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu). W tym zakresie także Sąd podziela stanowisko Wojewody, że § 5 i § 6 Regulaminu rażąco naruszają art. 6r ust. 3a i ust. 4 ustawy.

Dodatkowo wskazać należy, że co także Rada podniosła, że ewentualnie § 5 ust. 9 i § 6 mogą być uznane za przekroczenie delegacji, ponieważ regulują warunki przyjęcia odpadów (§ 5 ust. 9) i punktu napraw i odzysku rzeczy używanych niestanowiących odpadów, a nie zasady dostępności PSZOK.

Ponadto Rada uchwalając Regulamin dopuściła się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieokreśleniu częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Wskazać bowiem należy, że postanowienie § 8 Regulaminu wskazujące, że "częstotliwość opróżniania z nieczystości ciekłych zbiorników bezodpływowych wynika z ich pojemności" nie stanowi o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej. Regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, natomiast regulamin winien określać w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych (jak często). Podobnie Regulamin w § 8 pkt 2 nie określa wprost/konkretnie częstotliwość i sposób pozbywania się osadów ściekowych zbiorników oczyszczalni przydomowych, a jedynie ogólnie odsyła do instrukcji eksploatacji. Zatem należy uznać, że powyższa regulacja (§ 8) jest niewystarczająca.

Kolejne nieprawidłowości dotyczące błędnej realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych dotyczą § 9 pkt 1 Regulaminu zgodnie z którym zbiornik bezodpływowy musi być zlokalizowany w taki sposób, aby możliwy był dojazd do niego pojazdu asenizacyjnego przedsiębiorcy w celu ich opróżnienia. Analiza treści powyższego obowiązku wskazuje, iż on również nie mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia "częstotliwość i sposoby pozbywania się nieczystości ciekłych". Regulacja dotyczące określenia w regulaminie lokalizacji urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych wykraczają więc poza zakres delegacji ustawowej wskazanej w art. 4 ust 2 pkt 3 u.c.p.g.

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 13 Regulaminu, w którym Rada wskazała, że właściciele nieruchomości nie mający możliwości włączenia jej do systemu kanalizacji sanitarnej, zapewniają utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez pobudowanie i dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie. Uregulowanie to w ocenie Sądu wykracza poza ustawową delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. bowiem Rada była upoważniona jedynie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz stanowi niezrozumiałą modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Sąd podziela argumentację Wojewody dotyczącą § 14 pkt 1 i 2 Regulaminu. Zasadnie bowiem wskazano, że w uchwale nie została uregulowana kwestia wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, do których odnosi się art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy. Powołany § 14 pkt 1 i 2 Regulaminu pomija regulację, o której mowa w pkt 2a ww. ustawy.

Odnosząc się do kolejnych kwestii, wskazać należy, że w § 15 zd pierwsze Regulaminu na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązki w zakresie warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady i gromadzone są nieczystości płynne. Tymczasem rada gminy nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie (tak wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 191/17). Ponadto w § 15 pkt 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości szczegółowe obowiązki w zakresie warunków umiejscowienia zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, dotyczy zaś wyłącznie określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Rada gminy nie była więc upoważniona do określenia lokalizacji ww. urządzeń na nieruchomości. Zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę, że kwestie usytuowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków zostały uregulowane w odrębnych przepisach.

Należy także wskazać, że skarżący zakwestionował § 17 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, który stanowi, iż do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy w szczególności prowadzenie każdego psa na uwięzi poza obszarem własnej nieruchomości. Wskazać trzeba, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14, zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucać organowi przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu tego obowiązku, czy też doprowadzania do działań niehumanitarnych wobec zwierząt. Nie jest bowiem możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy. Należy jednak zauważyć, że wskazana regulacja ma bardzo szeroki zakres zastosowania, odnosi się bowiem nie tylko do miejsc o charakterze publicznym. Powodem stwierdzenia nieważności zakwestionowanego ww. zapisu Regulaminu było jednak to, że rada gminy nie przewidziała żadnych wyjątków od nakazu prowadzenia psów na uwięzi. Nie można za taki bowiem uznać zapis zawarty w § 17 ust. 3 Regulaminu, który odnosi się do terenów "mało uczęszczanych w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem".

Poza tym zdaniem Sądu w sposób istotny narusza prawo zwrot zawarty w § 17 ust. 3 uchwały: "wyłącznie na terenach mało uczęszczanych ". Jest to bowiem pojęcie wieloznaczne, nieprecyzyjne, mogącym być rozmaicie interpretowanym. Obowiązkiem organu uprawnionego do stanowienia aktu prawa miejscowego jest takie ukształtowanie jego treści, aby wprowadzony doń przepis był zrozumiały, nie zaś wieloznaczny, jego hipoteza nie może prowadzić do niedookreśloności treści normy prawnej. Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, a narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r, II OSK 2950/19, CBOSA).

Należy dodać, że wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę konstytucyjną. Należy zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 426), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenia możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19, CBOSA). Z tych względów Sąd uznał, że analizowane postanowienia § 17 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Podobnie Sąd uznał, że zawarte w § 17 ust. 2 pkt 4 uchwały zwroty: "mogących wzbudzać zagrożenie dla otoczenia", czy "w sposób zapewniający sprawowanie nad nimi kontroli" w sposób istotny naruszają prawa. Wskazane wyżej zwroty są wieloznaczne, nieprecyzyjne, mogą być rozmaicie interpretowanym. Tak jak już wyżej wskazano, obowiązkiem organu uprawnionego do stanowienia aktu prawa miejscowego jest takie ukształtowanie jego treści, aby wprowadzony doń przepis był zrozumiały, nie zaś wieloznaczny, jego hipoteza nie może prowadzić do niedookreśloności treści normy prawnej.

Ponadto Sąd uznał za niedopuszczalne brzmienie § 19 ust. 1 regulaminu, który obliguje do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb". Jest to pojęcie ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Odnosząc się do § 19 ust. 4 Regulaminu należy zauważyć, że poza wyznaczeniem obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, nie upoważnia rady gminy do uchwalenia innych warunków przeprowadzania deratyzacji, do których można zaliczyć obowiązek oznaczania i zabezpieczania terenów, na których ma być ona przeprowadzana. Wobec takich ustaleń zarzut skarżącego w powyższym zakresie należy uznać za zasadny.

Mając powyższe względny na uwadze zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych, wadliwych przepisów regulaminu oznaczałoby w tej sprawie zaakceptowanie funkcjonowania w obrocie prawnym w dużym stopniu nieczytelnej regulacji podustawowej, która nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.