Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 177/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 691 ust 1 pkt 3 oraz art. 69j ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1666
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - t.j.
article: art. 188 art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1368/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na czynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1368/20 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na czynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił A. K. nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej. W dniu [...] kwietnia 2019 r. cudzoziemiec upoważnił adwokata – współpracownika Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenia) do reprezentowania i wykonywania wszelkich czynności w postępowaniu odwoławczym przed Radą do Spraw Uchodźców. Pełnomocnik pismem z [...] kwietnia 2019 r. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Rada do Spraw Uchodźców decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W dniu [...] marca 2020 r. Stowarzyszenie wystawiło Urzędowi do Spraw Cudzoziemców fakturę nr FV [...] za dokonanie tłumaczenia na kwotę 246 zł brutto. Przedmiotowa faktura, jak wynika z rachunku z [...] sierpnia 2019 r. wystawionego przez tłumacza, dotyczyła wsparcia pełnomocnika udzielającego nieodpłatnej pomocy prawnej w celu uzyskania informacji niezbędnych do sporządzenia uzupełnienia odwołania, omówienia strategii procesowej i wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej wnioskodawcy oraz inne dokumenty związane z udzieleniem nieodpłatnej pomocy prawnej.

Wiadomością e-mail z dnia [...] marca 2020 r. organ zwrócił się do Stowarzyszenia o wyjaśnienie kwestii zasadności zwrotu kosztów wykonanego w tłumaczenia ustnego rozmowy oraz przesłania dodatkowych dokumentów, niezbędnych do rozliczenia nadesłanej faktury nr FV [...], w tym:

1) wyjaśnienia, na czym polegała niezbędność wykonania tego tłumaczenia w powyższym terminie, tj. z czyjej inicjatywy i w jakim celu procesowym odbyło się to tłumaczenie oraz jaki efekt miało przynieść dla toczącego się przed Radą do Spraw Uchodźców postępowania administracyjnego, tj. czy do organu drugiej instancji wpłynęło jakiekolwiek pismo w postępowaniu odwoławczym po dacie wykonania tłumaczenia;

2) dowodów odbycia takiej ustnej rozmowy, np. poprzez przedstawienie oświadczenia cudzoziemca, że takie spotkanie, na którym omówiono taką strategię, miało miejsce,

3) przesłanie kopii skanów wszystkich stron decyzji Rady do Spraw Uchodźców, kończącej postępowanie odwoławcze w powyższej sprawie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Urząd do Spraw Cudzoziemców zwrócił Stowarzyszeniu fakturę wskazując, że żądanie zwrotu kosztu poniesionego za wymienione w powyższej fakturze tłumaczenie nie zostało udokumentowane i uzasadnione.

Organ wskazał, że Stowarzyszenie, pomimo wezwania, nie przedłożyło stosownej dokumentacji, a w konsekwencji nie wykazało niezbędności kosztów związanych z usługą tłumacza w tej sprawie. Stowarzyszenie, pomimo otrzymania wezwania organu, nie wyjaśniło celu wykonania usługi tłumaczenia rozmowy 4 miesiące po dacie wniesienia odwołania, nie przedstawiło dowodów odbycia takiej ustnej rozmowy, jak też nie dołączyło do akt kopii skanów wszystkich stron decyzji Rady do Spraw Uchodźców. W świetle powyższego – zdaniem organu – nie można przyjąć, że ubiegający się o zwrot wykazał niezbędność poniesionych wydatków.

Wyjaśniono nadto, że dokonując w oparciu o przepis art. 69l ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1666 ze zm.; dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony) kontroli formalnej, merytorycznej oraz rachunkowej przedstawionego do zaksięgowania dokumentu organ musi wyjaśnić, czy poniesione koszty miały charakter niezbędnych i są należycie udokumentowane, a to uprawnia go do czynienia w tym zakresie stosownych ustaleń, czemu służyło właśnie skierowanie e-maila w dniu [...] marca 2020 r. W ocenie organu żądanie zwrotu kosztu poniesionego za wymienione w fakturze tłumaczenie – jako że nie wykazano jego niezbędności i nie udokumentowano należycie samego faktu jego wykonania – jest nieuzasadnione, co uprawnia organ do odmowy jego zwrotu.

Skargę na powyższą czynność z zakresu administracji publicznej Szefa Urzędu wniosło Stowarzyszenie. Podniosło, że zaskarżona czynność została dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego:

1) art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez wadliwe przyjęcie, że koszt tłumaczenia decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej oraz rozmowy z prawnikiem w celu omówienia dalszych kroków prawnych, koniecznych do należytego zabezpieczenia interesów strony postępowania, nie stanowi niezbędnego kosztu związanego z korzystaniem z usługi tłumacza, o której mowa w powołanej ustawie, podczas gdy wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych decyzji oraz zapewnienie prawidłowej komunikacji pomiędzy pełnomocnikiem a stroną w kluczowych dla sprawy kwestiach stanowi warunek wstępny i niezbędny udzielenia pomocy prawnej;

2) art. 69l ust. 1 pkt 3 ww. ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nieznajdujące podstaw prawnych badanie zasadności korzystania z pomocy tłumacza i przebiegu nieopłatnej pomocy prawnej, podczas gdy na mocy powołanej regulacji prawnej organ był upoważniony wyłącznie do ustalenia, czy koszt tłumaczenia (nie zaś samo tłumaczenie) był niezbędny, a zatem czy tłumaczenie odbyło się w toku udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i czy jego koszt nie przekracza stawek rynkowych;

co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przez Szefa Urzędu zwrotu organizacji pozarządowej niezbędnych i udokumentowanych kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza na potrzeby udzielenia pomocy prawnej cudzoziemcowi uprawnionemu do nieodpłatnej pomocy prawnej i de facto przerzuciło częściowo ciężar udzielania tej pomocy na organizację, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 20 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. UE L 180/60; dalej: dyrektywa proceduralna), art. 46 ust. 1 lit. a-c dyrektywy proceduralnej oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 10 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 128 k.p.a.;

3) art. 6 ust 1 i 2 ustawy o adwokaturze poprzez zobowiązanie świadczącego nieodpłatną pomoc prawną profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem, do przedłożenia organowi dokumentów i informacji, których zakres stanowi naruszenie tajemnicy zawodowej.

Podnosząc powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, a także o uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ponadto sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z 21 września 2020 r. Stowarzyszenie nie zgodziło się z argumentacją przedstawioną w odpowiedzi na skargę i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w skardze. Strona wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do pisma dokumentów. Kolejne wnioski dowodowe strona zgłosiła w piśmie z 16 października 2020 r.

W piśmie z 27 października 2020 r. Szef Urzędu podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym skarga Stowarzyszenia powinna być w całości oddalona.

Pismami z 28 i 30 października 2020 r. Stowarzyszenie poparło zarzuty i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd wyjaśnił, że podstawę wynagrodzenia za zaskarżoną czynność objętą pismem z [...] kwietnia 2020 r. stanowi art. 69l ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodnie z ust. 1 pkt 3 tego przepisu adwokatowi, radcy prawnemu albo organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, uprawnionej do udzielenia nieodpłatnej pomocy prawnej za udzielenie cudzoziemcowi uprawnionemu pomocy prawnej, przysługuje zwrot niezbędnych i udokumentowanych kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza. Stosownie zaś do ust. 2 wypłaty wynagrodzenia i zwrotu kosztów, o których mowa w ust. 1, dokonuje Szef Urzędu.

W ocenie Sądu z przywołanego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Szef Urzędu ma obowiązek dokonać zwrotu kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza, ale takich, które są niezbędne i zostały udokumentowane. Zgodził się z organem, że "wydatki niezbędne" to wydatki, bez których nie można się obejść, konieczne, nieodzowne. Podmiot czy też osoba żądająca od Szefa Urzędu ich zwrotu winna zatem wykazać, poprzez przedłożenie stosownych dokumentów, nie tylko że zostały one poniesione, ale również, iż koszty te były w sprawie niezbędne. Powyższe koresponduje też z art. 69j ustawy. Sąd podkreślił, że przepisy dotyczące nieodpłatnej informacji prawnej i nieodpłatnej pomocy prawnej zawarte w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (art. 69c-69m) stanowią realizację dyrektywy proceduralnej, wskazując na jej art. 20 ust. 1 i art. 23 ust. 1, a także art. 46 ust. 1 i 3.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi w zakresie niezgodności dokonanej czynności m.in. z przepisami ww. dyrektywy, ocenie Sądu nie podlega kwestia skuteczności, poprawności udzielenia, czy też braku udzielenia cudzoziemcowi pomocy prawnej. Sprawa dotyczy bowiem kwestii poprawności rozliczenia niezbędnych i udokumentowanych kosztów pomiędzy podmiotem świadczącym nieodpłatną pomoc prawną a organem uprawnionym do ich zwrotu –wypłaty. Jak wynika z akt, w niniejszej sprawie nieodpłatna pomoc prawna w postępowaniu odwoławczym (wniesienie odwołania i zastępstwo prawne w postępowaniu odwoławczym) udzielana była cudzoziemcowi (obywatelowi [...]) przez Stowarzyszenie i dotyczyła decyzji Szefa Urzędu z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającej udzielenia cudzoziemcowi statusu uchodźcy i odmowy nadania ochrony uzupełniającej. Z przedłożonej przez pełnomocnika Karty nieodpłatnej pomocy prawnej wynika, że pomoc świadczona była od [...] kwietnia 2019 r. do [...] marca 2020 r., oraz że [...] sierpnia 2019 r. odbyło się w siedzibie Stowarzyszenia ustne tłumaczenie decyzji oraz rozmowy z prawnikiem w celu uzyskania informacji niezbędnych do sporządzenia odwołania, jak również dotyczącej omówienia strategii procesowej i możliwości pozyskania lub wykorzystania dodatkowych środków dowodowych. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało złożone przez pełnomocnika pismem z [...] kwietnia 2019 r. Zawiera ono ogólne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz informację, że jego uzupełnienie nastąpi w późniejszym terminie. W aktach znajduje się także pierwsza i ostatnia strona (pouczenie) decyzji wydanej przez Radę do Spraw Uchodźców z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów uprawniała organ do żądania wyjaśnienia niezbędności poniesienia kosztów przeprowadzenia tłumaczenia dokumentacji z [...] sierpnia 2019 r. Wskazał, że tłumaczenie odbyło się w terminie znacznie odbiegającym od terminu, w którym wniesiono odwołanie (4 miesięcy później). Stwierdził, że co do zasady sam udział tłumacza w trakcie czynności dokonywanych przez podmioty wymienione w art. 69f ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, udzielające nieodpłatnej pomocy prawnej w postępowaniu dotyczącym cudzoziemca, w sytuacji, gdy nie posługują się one językiem, którym on włada w stopniu odpowiednim do zapewnienia poprawności dokonania czynności procesowych, wydaje się nieodzowny. W szczególności odnosi się to do kontaktów z cudzoziemcem mających na celu np. sporządzenie odwołania czy też dokonywania innych niezbędnych czynności procesowych wymagających udziału cudzoziemca w ramach zastępstwa prawnego w postępowaniu odwoławczym. Dokonując jednak kontroli formalnej, merytorycznej oraz rachunkowej przedstawionego do zaksięgowania dokumentu organ, jako dysponent środków budżetowych, musi mieć pewność, czy poniesione koszty były niezbędne i zostały należycie udokumentowane, a to w ocenie Sądu uprawnia go do czynienia w tym zakresie stosownych ustaleń.

W niniejszej sprawie sekwencja poszczególnych zdarzeń opisana w karcie oraz dołączone dokumenty nie pozwalały na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, z czego wynikała niezbędność skorzystania z usług tłumacza (4 miesiące po wniesieniu odwołania). Pomimo wezwania Szefa Urzędu strona nie przedstawiła żadnych dodatkowych wyjaśnień czy też dowodów, które potwierdzałyby niezbędność poniesienia przez Szefa Urzędu kosztów dokonania tego tłumaczenia. Tym samym organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek ustalenia, czy koszty tłumaczenia przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego były niezbędne i poprawnie udokumentowane. W ocenie bowiem Sądu co do zasady podstawowym dokumentem w tym przypadku (obok dokumentów finansowych) jest Karta nieodpłatnej pomocy prawnej, gdzie pełnomocnik właśnie w celach dowodowych powinien udokumentować każdy przypadek udzielenia cudzoziemcowi nieodpłatnej pomocy prawnej, np. poprzez podanie w danych dotyczących okresu udzielania pomocy – dat, w jakich ją udzielano (np. sporządzono – złożono odwołanie, pismo procesowe, odbyło się spotkanie ze stroną przy udziale tłumacza, przejrzano akta administracyjne w organie itp., czy też w przypadku tłumacza podanie nie tylko miejsca, daty, ale i czasu trwania usługi lub ilości przetłumaczonych stron).

Z przedłożonych przez stronę skarżącą dokumentów, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze nie można było jednak w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości wywieść, iż koszty związane z tłumaczeniem były nie tylko niezbędne, ale i właściwie udokumentowane (w aktach sprawy brak jest dokumentów stwierdzających poniesienie przez Stowarzyszenie kosztu tłumaczenia w wysokości 200 zł a przelew z [...] sierpnia 2019 r. oraz rachunek wystawiony przez tłumacza wskazuje na poniesienie jedynie kosztu rzędu 121,55 zł). Strona nie przedstawiła zaś innych dowodów.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogły mieć wpływu podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 46 ust. 1 lit a-c dyrektywy proceduralnej oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie nie jest oceniania kwestia związana z brakiem dostępu cudzoziemca do wymiaru sprawiedliwości.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1-2 ustawy Prawo o adwokaturze. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ oczekiwał od strony ujawnienia szczegółów rozmów z klientem.

Odnośnie do żądania przedłożenia kopii decyzji organu drugiej instancji Sąd stwierdził, że treść decyzji Rady do Spraw Uchodźców oraz innych dokumentów zgromadzonych w aktach organów obu instancji winna być znana Szefowi Urzędu z urzędu jako organowi pierwszej instancji. Organ mógł zatem pozyskać je bezpośrednio od organu odwoławczego jako dysponenta tych akt, a nie żądać od pełnomocnika przedłożenia kopii decyzji organu odwoławczego. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec braku wyjaśnienia przez stronę niezbędności poniesionych kosztów i zakresu ich udokumentowania, organ zasadnie uznał żądanie ich zwrotu za nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1. Art. 69l ust. 1 pkt 3 oraz art. 69j ust. 1 i 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że strona wnioskująca o zwrot niezbędnych i udokumentowanych kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza zobowiązana jest do przedstawienia, na żądanie organu, dodatkowych wyjaśnień czy też dowodów, które potwierdzałyby niezbędność poniesienia kosztów tłumaczenia, a to w sytuacji, kiedy wskazane przepisy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony zawierają zamknięty katalog dokumentów, do złożenia których zobowiązany jest profesjonalny pełnomocnik lub organizacja pozarządowa wnioskująca o zwrot kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej oraz niezbędnych i udokumentowanych kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza i równocześnie przepisy prawa materialnego nie przewidują kompetencji organu od żądania od strony wnioskującej o zwrot kosztów tłumaczenia przedkładania dodatkowych, niewskazanych w ustawie dokumentów celem wykazania niezbędności tłumaczenia. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna polegać na przyjęciu, że na mocy powołanych regulacji organ upoważniony był wyłącznie do ustalenia, czy strona wnioskująca złożyła wymagane ustawą dokumenty oraz czy koszt tłumaczenia (nie zaś samo tłumaczenie) był niezbędny, a zatem czy tłumaczenie odbyło się w toku udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

2. Art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, art. 20 ust. 1 i 3, art. 46 ust. 1 lit. a-c dyrektywy proceduralnej oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że koszt tłumaczenia rozmowy cudzoziemca z pełnomocnikiem w celu omówienia strategii procesowej i możliwości pozyskania lub wykorzystania dodatkowych środków dowodowych w sytuacji, gdy pełnomocnik i klient nie posługują się tym samym językiem, nie stanowi niezbędnego kosztu związanego z korzystaniem z usługi tłumacza, o którym mowa w powołanej regulacji prawnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że zapewnienie prawidłowej komunikacji pomiędzy pełnomocnikiem a stroną w zakresie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego stanowi warunek niezbędny udzielenia profesjonalnej pomocy prawnej niezależnie od tego, czy ostatecznie wniosek dowodowy bądź pismo procesowe zostało złożone, a tym samym samo przez się stanowi o niezbędności tłumaczenia dla sprawy.

3. Art. 151 oraz art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów w postaci faktury nr FV [...] wystawionej przez Stowarzyszenie, rachunku wystawionego w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez tłumacza W. B. oraz potwierdzenia realizacji przelewu dokonanego przez Stowarzyszenie w [...] sierpnia 2019 r. na rzecz W. B. skutkującej błędami w ustaleniach stanu faktycznego polegającymi na przyjęciu przez Sąd, że Stowarzyszenie nie udokumentowało poniesienia kosztów tłumaczenia w wysokości 200 zł. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że bezpośrednią konsekwencją błędu w ustaleniach stanu faktycznego było przyjęcie przez Sąd, iż "organ zasadnie odmówił dokonania zwrotu kosztów tłumaczenia" i w konsekwencji oddalenie skargi.

W oparciu o powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Szef Urzędu zauważył też, że odpis skargi kasacyjnej doręczony organowi nie jest przez nikogo podpisany (brak podpisu pełnomocnika).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zauważyć należy, na co trafnie zwrócił uwagę również Szef Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skarga kasacyjna Stowarzyszenia nie została podpisana, podpisu nie zawierał także odpis tego pisma doręczony organowi. Analiza akt sprawy wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wspomnianego braku formalnego pisma i nie wezwał strony wnoszącej kasacyjną do jej podpisania, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Zarządzeniem z dnia 28 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wezwał stronę wnoszącą skargę kasacyjną do usunięcia wspomnianego braku formalnego w terminie siedmiu dni, pod rygorem jej odrzucenia (mając na uwadze ekonomikę postępowania i upływ czasu, w jakim skarga kasacyjna oczekiwała na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie zwrócono sprawy Sądowi pierwszej instancji w celu dokonania stosownego wezwania). W wyznaczonym terminie brak formalny skargi kasacyjnej został usunięty poprzez nadesłanie podpisanego egzemplarza skargi kasacyjnej, który został dołączony do akt sprawy. Umożliwiło to merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, jej uzasadnienia oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy koszty sporządzonego w ramach nieodpłatnej pomocy prawnej tłumaczenia dokonanego przez tłumacza przysięgłego były kosztami niezbędnymi i wystarczająco udokumentowanymi. Na tak zadane pytanie w okolicznościach niniejszej sprawy należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Dla porządku należy podkreślić, że stan faktyczny w niniejszej sprawie w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia nie jest kwestionowany: w dniu [...] marca 2020 r. Stowarzyszenie [...] wystawiło fakturę nr FV [...] dotyczącą tłumaczenia na rzecz A. K. na kwotę 246 zł brutto. Do faktury tej dołączono Kartę nieodpłatnej pomocy prawnej wypełnioną przez adwokat M. J. W Karcie umieszczono informacje dotyczące danych personalnych cudzoziemca, datę i numer wydania decyzji, od której sporządzono odwołanie, wskazano, że pomoc prawna świadczona była w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] marca 2020 r. oraz informację, że w siedzibie Stowarzyszenia dnia [...] sierpnia 2019 r. W. B. dokonał ustnego tłumaczenia z języka polskiego na język rosyjski decyzji oraz rozmowy z prawnikiem w celu uzyskania informacji niezbędnych do sporządzenia uzupełnienia odwołania, omówienia strategii procesowej, wyjaśnienia sytuacji prawnej i faktycznej. Akta zawierają również rachunek wystawiony w dniu [...] siepnia 2019 r. przez tłumacza za 2 godziny tłumaczenia dokonanego w tym samym dniu. Wobec niewykazania, pomimo wezwania przez organ, wykonania tłumaczenia i wykazania jego niezbędności organ uznał, że żądanie zwrotu kosztu poniesionego za wymienione w fakturze tłumaczenie jest nieuzasadnione, co skutkowało dokonaniem w dnia [...] kwietnia 2020 r. czynności polegającej na zwrocie faktury z dnia [...] marca 2020 r. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji.

Z taka oceną nie można się zgodzić.

Kwestia zasad i zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej została uregulowana w dziale II rozdziale 4a ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a wprowadzenie tych przepisów nowelą z dnia 10 września 2015 r. (która weszła w życie 1 stycznia 2016 r.) jest konsekwencją obowiązku wprowadzenia do polskiego ustawodawstwa zasad określonych w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/322/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (tzw. dyrektywa proceduralna). Na mocy przepisów pierwszego z przywołanych aktów prawnych określono (w art. 69e pkt 1a i pkt 2a ustawy) zakres nieodpłatnej pomocy. Ustawodawca wskazał, iż pomoc ta obejmuje m.in. zastępstwo prawne w postępowaniu odwoławczym w sprawach o udzielenie ochrony międzynarodowej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może zatem budzić wątpliwości, że cudzoziemcowi taka pomoc należała się, a skarżące Stowarzyszenie i adw. M. J. należeli do kręgu podmiotów wymienionych w art. 69f ust. 1 pkt 1 i 2, które uprawnione były do udzielania takiej pomocy.

Dalej ustawodawca w art. 69l ust. 1 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony wskazał, że adwokatowi, radcy prawnemu albo organizacji (...) uprawnionej do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej przysługuje zwrot niezbędnych i udokumentowanych kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza. O ile organ administracji właściwy do zwrotu kosztów oraz wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ww. przepisie, nie kwestionuje, co do zasady, konieczności zwrotu kosztów związanych z korzystaniem z usług tłumacza (innymi słowy, nie polemizuje z jasno brzmiącym w tym zakresie przepisem prawa), o tyle spór sprowadza się do wykładni pojęcia "niezbędne i udokumentowane koszty". Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji oraz organu administracji, że koszty wynagrodzenia tłumacza objęte fakturą będą "niezbędne" tylko o tyle, o ile udział tłumacza będzie prowadził do dokonania przez pełnomocnika jakiś czynności, np. sporządzenia pisma procesowego, nie można się zgodzić i nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa.

Jak wynika z dyrektywy proceduralnej (m.in. pkt 25 preambuły), nieodpłatna pomoc prawna ma służyć realizacji celów postępowania odwoławczego. Zwraca się przy tym uwagę na konieczność zapewnienia efektywności tej ochrony, a zatem zapewnienie cudzoziemcom z niej korzystającym możliwości skutecznego środka odwoławczego do sądu. Skuteczność ta będzie z pewnością uzależniona m.in. od uzyskania przez wnioskodawcę wszelkich informacji o jego prawach i obowiązkach, a także przyczynach, dla których organy odmówiły udzielenia mu żądanej ochrony (należy bowiem przyjąć, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku cudzoziemiec w praktyce nie będzie zainteresowany wnoszeniem środków zaskarżenia). A zatem nie może ulegać wątpliwości, że skuteczność taka będzie zależna od porozumienia się cudzoziemca z osobą udzielającą mu pomocy prawnej, przez co należy rozumieć przede wszystkim porozumiewanie się w języku zrozumiałym dla obu stron. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zwrot "niezbędnych kosztów oraz wydatków", w tym kosztów tłumacza, obejmuje sporządzenie odwołania od decyzji oraz zastępstwo prawne w postępowaniu odwoławczym. W praktyce osoba uprawniona do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej uzyskuje pełnomocnictwo od cudzoziemca dopiero po doręczeniu mu niekorzystnej dla niego decyzji organu pierwszej instancji, co – biorąc pod uwagę bieg procesowych terminów – uniemożliwia rzetelne sporządzenie odwołania, to jest z uwzględnieniem wszystkich argumentów na poparcie twierdzeń o wadliwości decyzji. W konsekwencji – co Sądowi administracyjnemu i z pewnością organowi odwoławczemu jest wiadome z urzędu – odwołanie w ustawowym terminie składane jest w formie skróconej z zastrzeżeniem, że jego uzasadnienie będzie rozszerzone w dalszym toku postępowania. Biorąc pod uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają zakazu modyfikacji, uzupełniania odwołania w dowolnym czasie po jego wniesieniu, a przed wydaniem decyzji, to tego rodzaju praktyka jest powszechnie stosowana przez pełnomocników, którzy przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie mają możliwości skutecznego porozumienia się z mocodawcą (cudzoziemcem) i sporządzenia środka odwoławczego, który wskazywałby nowe argumenty lub dowody na poparcie twierdzeń strony skarżącej. W niniejszej sprawie cudzoziemiec udzielił pełnomocnictwa do działania adw. M. J. w dniu [...] kwietnia 2019 r. i w tym dniu zostało sporządzone odwołanie. Wprawdzie z dokumentów nadesłanych Sądowi nie wynika, w jakiej dacie została doręczona cudzoziemcowi decyzja organu pierwszej instancji, a w konsekwencji, kiedy upływał termin do wniesienia odwołania, jednakże nie może budzić żadnych wątpliwości, że działanie pełnomocnika, który w krótkim terminie od daty udzielenia mu pełnomocnictwa składa środek odwoławczy, świadczy o jego rzetelności i profesjonalnym działaniu. Nie można skutecznie zarzucić również pełnomocnikowi, że jego spotkanie z mocodawcą – cudzoziemcem i rozmowa w obecności tłumacza w celu omówienia dalszych kroków prawnych oraz wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej wnioskodawcy stanowiło czynność zbędną tylko z tego powodu, że została dokonana 4 miesiące po sporządzeniu odwołania, niezależnie od tego, czy prowadziła do uzupełnienia wniesionego środka odwoławczego. Uszło wszak uwadze organu administracji, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 i art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie tylko że nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w odwołaniu (ograniczony jest jedynie zasadą reformationis in peius), ale i ma obowiązek wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji przez ten organ. Powyższe oznacza, że na każdym etapie postępowania odwoławczego cudzoziemiec ma możliwość wnioskowania o przeprowadzenie dalszych dowodów, a dla ich skutecznego złożenia niewątpliwie niezbędny jest kontakt z pełnomocnikiem w obecności tłumacza. Fakt, że pełnomocnik w toku postępowania odwoławczego próbował kontaktować się skutecznie (w języku zrozumiałym dla obu stron) z mocodawcą, świadczy o rzetelności jego działania, a nie próbie uzyskania przez Stowarzyszenie nienależnych środków z tytułu wynagrodzenia tłumacza. Podobnie, co raz jeszcze należy powtórzyć, o zbędności kosztów tłumaczenia nie może przemawiać fakt, że w jego następstwie nie dokonano żadnej czynności procesowej, takiej jak złożenie pisma procesowego zawierającego nowe wnioski lub dowody. Brak takiego pisma nie świadczy również o braku aktywności pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie należy zauważyć, że w piśmie procesowym z 16 października 2020 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o przeprowadzenie dowodu z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii uzupełnienia odwołania z [...] sierpnia 2019 r. (nadanego w tym samym dniu do Rady do Spraw Uchodźców). Powyższe wskazuje, że po dokonaniu tłumaczenia w dniu [...] sierpnia 2019 r. zostało sporządzone pismo procesowe w postaci uzupełnienia odwołania, co dodatkowo wzmacnia argumentację o prawdziwości i informacji zawartych w karcie nieodpłatnej pomocy prawnej.

Nie można również skutecznie zarzucić skarżącemu kasacyjnie Stowarzyszeniu, że omawiany wydatek został nieudokumentowany w należyty sposób. Ustawodawca wskazał wszak, że każdy przypadek udzielonej nieodpłatnej pomocy jest udokumentowany w karcie nieodpłatnej pomocy prawnej (art. 69j ustawy), przy czy z treści tego przepisu nie można wywieść, że każda czynność dokonana przez pełnomocnika winna być w niej uwidoczniona (udokumentowana). Przepis wskazuje bowiem, że w karcie podaje się informacje dotyczące daty i numeru decyzji, od której składane jest odwołane, okres, w którym nieodpłatna pomoc prawna jest udzielana oraz fakt korzystania z usług tłumacza. Przepisy ustawy nie pozwalają organowi żądać od wnioskodawcy dodatkowych dokumentów, za wyjątkiem oświadczenia, o którym mowa w art. 69j ust. 2 ustawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy należało stwierdzić, że oświadczenie zawarte w karcie co do faktycznego dokonywania czynności przez tłumacza stanowiącej podstawę wystawienia faktury nr [...] jest w pełni wiarygodne, tym bardziej, że znalazło oparcie w złożonym przez tłumacza rachunku.

Konkludując, nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, iż żądane przez nie koszty związane z tłumaczeniem są kosztami niezbędnymi i nieudokumentowanymi. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego zasługiwały na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak zostało wyżej wskazane, nie istniały bowiem przesłanki do kwestionowania przez organ administracji zasadności dokonanego tłumaczenia. Dokonanie w ramach świadczonej nieodpłatnej pomocy prawnej ww. czynności zostało również należycie udokumentowane, a opis informacji zawarty w karcie został potwierdzony złożonym przez tłumacza rachunkiem.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania skargi.

Uwzględniając argumentację przedstawioną wyżej należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było bowiem podstaw do kwestionowania zasadności żądania zwrotu kosztów tłumacza, która to czynność tłumaczenia została przez niego dokonana dnia [...] sierpnia 2019 r. w siedzibie Stowarzyszenia. Organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie wskazał na inne powody odmowy zwrotu kosztów niż brak udokumentowania ich niezbędności, w skierowanym do Stowarzyszenia wezwaniu nie odnosił się do konieczności dokonania ewentualnej korekty wysokości żądanego wynagrodzenia. Kwestię tę (dotyczącą braku udokumentowania wysokości poniesionych kosztów w żądanej wysokości w sytuacji, gdy polecenie przelewu dokonane dnia [...] sierpnia 2019 r. opiewa na kwotę jedynie 121,55 zł) organ administracji podniósł dopiero w odpowiedzi na skargę. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że organ nie mógł dokonać zwrotu faktury z powodu kwestionowania jej wysokości w omawianym zakresie. Niezależnie od powyższego dodać należy, że fakt, iż wypłacona faktycznie kwota jest niższa niż widnieje na fakturze, nie oznacza, że Stowarzyszenie nie poniosło kosztów tłumaczenia w żądanej wysokości. Należy bowiem, co słusznie podkreślało Stowarzyszenie, uwzględnić konieczność odprowadzenia stosownych składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotnych i podatku.

W świetle powyższego należało uznać zaskarżoną czynność polegającą na zwróceniu faktury za bezskuteczną w stosunku do skarżącego Stowarzyszenia.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188 i art. 146 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł o art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia koszty postępowania sądowego w kwocie 780 zł składa się: wpis od skargi do Sądu pierwszej instancji – 200 zł, koszty zastępstwa prawnego pełnomocnika przed Sądem pierwszej instancji (wg. § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz.U. z 2018 r., poz. 265) – 480 zł oraz opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku – 100 zł. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszanie nie zgłosiło natomiast wniosku o przyznanie należnych kosztów postępowania kasacyjnego, toteż brak było podstaw do ich zasądzenia.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na charakter sprawy oraz długość trwającego postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Prawo do publicznej rozprawy (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.) nie ma wszak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Ograniczenia związane z epidemią są nadal, w większym lub mniejszym zakresie, utrzymywane. Przeprowadzenie w tych okolicznościach rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki. Nadmienić należy, że strony niniejszego postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w opisanym wyżej trybie oraz o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie, z którego to prawa finalnie nie skorzystały.