Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1619/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 140mb  pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: Art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2021 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 września 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 140mb pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.) oraz art. 189f k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji z dnia [...] 2021 r., wydanej z upoważnienia Starosty, znak [...], orzekającej o nałożeniu na K. D. kary pieniężnej w wysokości 200,00 zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty w terminie 30 dni o nabyciu pojazdu marki ROVER [...], nr rej. [...], nr VIN: [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta, decyzją z dnia [...] 2021 r., znak [...], nałożył na K. D. (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A K. D.) karę pieniężną w wysokości 200 zł za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty w terminie 30 dni o nabyciu pojazdu marki ROVER [...], nr rej. [...], nr VIN: [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 30 października 2020 r. do Starosty wpłynęło zawiadomienie od K. D. o nabyciu ww. pojazdu, a do zawiadomienia dołączono kopię umowy sprzedaży z dnia 22 stycznia 2020 r., zawartą pomiędzy sprzedającą – W. M., a kupującym – K. D. Z treści dokumentu wynika, że nabycie pojazdu przez K. D. nastąpiło w dniu 22 stycznia 2020 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego (art. 78 ust. 2 pkt 1 oraz art. 140mb pkt 2 PRD), po czym wskazał, że obowiązujący termin zawiadomienia starosty o nabyciu ww. pojazdu upłynął w dniu 21 lutego 2020 r. Po otrzymaniu zawiadomienia o nabyciu pojazdu organ dokonał weryfikacji zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów danych dotyczących przedmiotowego pojazdu, na podstawie których ustalono, że wskazanego wyżej zgłoszenia nie dokonano w terminie, wobec czego w dniu 27 kwietnia 2021 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za ww. naruszenie. W dniu 5 marca 2021 r. strona złożyła na piśmie zbiorcze wyjaśnienia, iż wszystkie wnioski (zawiadomienia) złożone w dniu 30 października 2020 r. stanowią wypełnienie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu i zbyciu pojazdu i chociaż zostały dokonane z naruszeniem terminu, to jednak zawiadomienia starosty dokonano niezwłocznie po powzięciu wiadomości o takim obowiązku. Strona ponadto wyjaśniła, że niedotrzymanie terminu zgłoszenia nabycia i zbycia pojazdu wynikało z nieznajomości przepisów oraz braku świadomości, że taki obowiązek istnieje, zaś przyczyną zaniedbania ustawowego obowiązku złożenia w terminie 30 dni zawiadomienia o nabyciu i zbyciu pojazdu była błędna informacja biura rachunkowego prowadzącego księgowość firmy, wedle której to informacji K. D. nie podlegał temu obowiązkowi. Niezależnie od tego strona w piśmie tym poinformowała, że po powzięciu wiadomości o obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu i zbyciu pojazdu w terminie 30 dni od daty zakupu i sprzedaży, uzupełniono wszystkie zaległości i odtąd formalności były dopełniane na bieżąco. Odnosząc się do podniesionych argumentów strony, organ pierwszej instancji – powołując się na zasadę powszechnej znajomości prawa oraz uchwałę TK z dnia 7 marca 1995 r. (sygn. akt: W 9/94) – wskazał, że funkcjonowanie prawa, zwłaszcza w demokratycznym państwie prawnym, opiera się na założeniu, że wszyscy adresaci obowiązującej normy prawnej – a więc zarówno podmioty obowiązane do jej przestrzegania, jak i organy powołane do jej stosowania – znają jej właściwą treść i że nikt nie może uchylić się od ujemnych skutków naruszenia normy na tej podstawie, że normy tej nie znał lub rozumiał ją opacznie (ignorantia iuris nocet). Organ pierwszej instancji podkreślił, że przepisy art. 78 ust. 2 pkt 1 PRD nakładające obowiązek zawiadomienia właściwego organu o nabyciu i zbyciu pojazdu zarejestrowanego obowiązują od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., więc K. D. nie może się zasłaniać rzekomym brakiem świadomości tego, że obowiązek ten nastał od 1 stycznia 2020 r, skoro obowiązek ten istniał już w chwili, kiedy K. D. rozpoczął działalność gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami. Z kolei przepis art. 140mb PRD dotyczący nakładania kar pieniężnych został ogłoszony w dniu 22 sierpnia 2019 r. i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2020 r., tym niemniej wszyscy adresaci ww. norm prawnych, zarówno organy administracji publicznej, jak i osoby fizyczne, powinny się do nich stosować. Ponadto w styczniu 2020 r. na stronie internetowej Starostwa zamieszczony był komunikat informujący o nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie wprowadzenia z dniem 1 stycznia 2020 r. administracyjnych kar za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia starosty w terminie 30 dni o nabyciu i zbyciu pojazdu zarejestrowanego lub rejestracji pojazdu sprowadzonego z kraju unijnego. W przepisach powołanej ustawy brak jest natomiast regulacji, które pozwoliłyby organowi odstąpić od nałożenia kary z powodu braku wiedzy strony na temat ciążącego na niej obowiązku.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji poddał ocenie, czy istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f k.p.a. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że występuje znikome naruszenie prawa. Opóźnienie w wykonaniu obowiązku trwało bowiem 252 dni, a ponadto zdaniem organu, obowiązek wynikający z art. 78 ust. 2 PRD ma charakter porządkowy – nie ulega również wątpliwości, że sama zasadność zawiadomienia o nabyciu pojazdu wynika z tego, że nie każdy przypadek nabycia pojazdu zarejestrowanego wcześniej na terytorium RP kończy się jego rejestracją przez nowego właściciela, który może np. nie składając wniosku o rejestrację pojazdu – odsprzedać go innej osobie. Złożenie w takiej sytuacji w wymaganym terminie zawiadomienia o nabyciu pojazdu umożliwia zaktualizowanie za pośrednictwem Starosty danych w Centralnej Ewidencji Pojazdów o dane nowego właściciela (nabywcy) pojazdu. Istotne w tej sprawie są również skutki zaniechania przez stronę obowiązku. Waga naruszenia jest znaczna, biorąc pod uwagę cel, dla którego obowiązek ten został nałożony. Celem tym – jak wynika z uzasadnienia do wprowadzonych zmian – jest poprawa warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjności danych gromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów. Ustawodawca założył, że wprowadzenie instrumentu w postaci kary pieniężnej za niedokonanie zgłoszenia w terminie przyczyni się do poprawy przestrzegania ustawowego obowiązku. W konsekwencji powinno to wpłynąć na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów przez ministra do spraw informatyzacji. Biorąc pod uwagę uzasadnienie ustawodawcy dla wprowadzenia sankcji za naruszenie obowiązku zbycia lub nabycia pojazdu, zdaniem organu pierwszej instancji waga naruszenia prawa nie jest znikoma, zaś za przedmiotowe naruszenie strona nie została ukarana przez inny organ. Ponadto strona nie wykazała, że do naruszenia doszło wskutek działania siły wyższej, tj. nieprzewidzianych okoliczności, szczególnej sytuacji życiowej strony itp. Zdaniem organu pierwszej instancji nie można również uznać, że strona zaprzestała naruszania prawa, gdyż przedmiotowe naruszenie jest kolejnym – polegającym na zawiadomieniu organu o zbyciu lub nabyciu pojazdu z naruszeniem obowiązującego terminu. Znaczna część naruszeń powstała w stanie faktycznym, o którym strona poinformowała w pisemnym wyjaśnieniu, a mianowicie w związku z rzekomym wprowadzeniem strony w błąd przez pracownika biura rachunkowego. Pomimo uzyskania informacji o istniejącym obowiązku oraz posiadaniu ostatecznych decyzji nr [...] z dnia [...] 2020 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej, K. D. nie zaprzestał naruszania przedmiotowego obowiązku. Pismem złożonym w siedzibie organu w dniu 3 lutego 2021 r. powiadomił bowiem – znów z naruszeniem terminu – o nabyciu z dniem 1 stycznia 2021 r. dwóch pojazdów i następnie w dniu 10 marca 2021 r. o nabyciu 9 i zbyciu 6 pojazdów. Wobec powyższego nie można uznać, że strona zaprzestała naruszania prawa. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności wpłynęły na miarkowanie kary w niniejszej sprawie i określając wysokość kary pieniężnej organ pierwszej instancji zbadał przesłanki, o których mowa w art. 140n ust. 4 PRD (tj. zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy, przy czym w ocenie organu brak jest dowodów na to, żeby strona uzyskała jakiekolwiek korzyści finansowe z tytułu naruszenia przepisów ustawy). Zdaniem organu brak jest natomiast podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na sytuację finansową strony i zasadne jest nałożenie na K. D. kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego naruszenia w wysokości 200,00 zł. Jest to zarazem najniższa przewidziana w tym zakresie kara pieniężna.

Na skutek odwołania K. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 15 września 2021 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 78 ust. 2 pk1, art. 140mb pkt 2, art. 140n ust. 4 i 5 PRD oraz art. 57 § 1 k.p.a. – i wskazał, że w dniu 22 stycznia 2020 r. K. D., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A K. D., nabył od W. M. pojazd marki ROVER [...], nr rej. [...], nr VIN: [...]. Z kolei pismem z dnia 30 października 2020 r. (złożonym w dniu 30 października 2020 r.) K. D. zawiadomił Starostę o nabyciu ww. pojazdu, wskazując jako datę nabycia dzień 22 stycznia 2020 r. Przedstawiona sekwencja zdarzeń wskazuje, że strona w istocie nie wykonała spoczywającego na niej obowiązku zgłoszenia Staroście nabycia pojazdu w ustawowym terminie trzydziestu dni z art. 78 ust. 2 pkt 1 PRD. W dniu 22 stycznia 2020 r. rozpoczął bieg ustawowy termin 30 dni, w którym właściciel pojazdu zarejestrowanego miał obowiązek zawiadomić starostę o nabyciu pojazdu. Skoro termin ten wynosił 30 dni, to upływał wraz z dniem 21 lutego 2020 r., a biorąc pod uwagę to, że zgłoszenia dokonano dopiero w dniu 30 października 2020 r., stwierdzić należy, że obowiązek wykonano 252 dni po terminie, a strona wyraźnie uchybiła obowiązkowi określonemu w art. 140 mb pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 PRD.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 31i ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Wydłużenie do 180 dni terminu na dokonanie Staroście zgłoszenia nabycia pojazdu nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy do nabycia pojazdu doszło przed dniem 1 marca 2020 r. W sprawie nie ma także zastosowania przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej, albowiem przepis ten nie dotyczy terminów prawa materialnego, a takim jest termin przewidziany w art. 78 ust. 2 pkt 1 PRD. W niniejszej sprawie nie stosuje się art. 31ia ustawy covidowej, obowiązującego od dnia 1 lipca 2021 r. i dodanego do tej ustawy przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. (Dz. U. 2021 r. poz. 1192, ogłoszonej dnia 1 lipca 2021 r.), wedle którego w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19: 1) wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym; 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Na podstawie cytowanego przepisu art. 31ia ustawy covidowej termin do zgłoszenia staroście zbycia lub nabycia pojazdu ulega wydłużeniu do 60 dni tylko w przypadku, gdy termin na zgłoszenie staroście zbycia lub nabycia pojazdu rozpoczął swój bieg lub biegnie w dniu 1 lipca 2021 r., a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, stąd wydłużenie terminu na zgłoszenie do 60 dni nie ma w tym przypadku zastosowania i termin na zgłoszenie wynosił tyle dni, ile wynika z ogólnych zasad zawartych w ustawie Prawo o ruchu drogowym, to jest 30 dni od daty nabycia pojazdu. W zakresie ustalenia wiążącego stronę terminu na zawiadomienie starosty o nabyciu pojazdu organ pierwszej instancji nie dopuścił się zatem błędnej wykładni norm prawa materialnego, ani też nie dopuścił się ich niewłaściwego zastosowania.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a. Przytoczywszy ten przepis, organ odwoławczy wyjaśnił, że pomiędzy obydwoma zawartymi w nim wymogami zachodzi koniunkcja, stąd dla zastosowania tej podstawy odstąpienia wymagane jest spełnienie obydwu wskazanych warunków łącznie (waga naruszenia prawa jest znikoma i równocześnie strona zaprzestała naruszania prawa). Jakkolwiek strona zaprzestała naruszenia prawa w dniu 30 października 2020 r., zawiadamiając starostę o nabyciu pojazdu, to jednak nie jest spełniony warunek znikomej wagi naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, czy nie), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Odnosząc się do płaszczyzny przedmiotowej naruszenia, organ odwoławczy podkreślił, że strona wykonała obowiązek zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu z aż 252-dniowym opóźnieniem, zatem skala naruszenia prawa – w sytuacji, gdy zgodnie z ustawą obowiązek miał być wykonany w terminie nie dłuższym niż 30 dni – jest znaczna. Zachowywanie przez zbywców i nabywców pojazdów ustawowego terminu na zgłoszenie staroście faktu zbycia lub nabycia jest konieczne z perspektywy bezpieczeństwa i pewności legalnego obrotu pojazdami, a ustawodawca – przywiązując dużą wagę do aktualności danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów także dla potrzeb ruchu drogowego – postanowił zabezpieczyć wykonywanie przedmiotowego obowiązku poprzez wprowadzenie sankcji za brak jego wykonania lub wykonanie go po terminie – przewidując obowiązek organu nałożenia kary administracyjnej w wysokości od 200 zł do 1000 zł. Skutkiem naruszenia przez stronę obowiązku terminowego zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu było to, że przez okres opóźnienia (który w niniejszej sprawie był bardzo długi – 252 dni) dane zawarte w ewidencji były nieaktualne. Jakkolwiek sprawca deliktu swoim działaniem nie naruszył takich wartości jak zdrowie lub życie człowieka, to jednak należy podkreślić, że wagę naruszenia należy odnosić do celów ustanowionych przez ustawodawcę i wartości, które w danym przypadku – za pośrednictwem określonych obowiązków ustanowionych w przepisach – mają być chronione. Nie wszystkie przepisy prawa administracyjnego chronią życie lub zdrowie ludzi, albowiem, jak wiadomo, prawo administracyjne w różnych przypadkach zapewnia ochronę rozmaitym wartościom. Takimi wartościami na gruncie analizowanych przepisów są pewność i bezpieczeństwo obrotu gospodarczego oraz sprawność (łatwość) identyfikacji aktualnego właściciela pojazdu przez zapewnienie aktualności Centralnej Ewidencji Pojazdów. Biorąc zatem pod uwagę cel, dla którego ustawodawca nałożył na zbywców i nabywców pojazdów obowiązek zgłoszenia zbycia lub nabycia pojazdu, należy stwierdzić, że sprawca deliktu niewątpliwie i w sposób długotrwały naruszył wartości chronione w tym przypadku przez prawo administracyjne, a waga naruszenia nie jest znikoma.

Z kolei odnosząc się do podmiotowych uwarunkowań analizowanego deliktu, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie sposób mówić o braku winy strony. Wprawdzie K. D. podniósł, że brak wykonania obowiązku w terminie był wynikiem nieznajomości przepisów i braku świadomości, iż z mocy ustawy był zobowiązany do zgłoszenia staroście nabycia pojazdu, jednakże z uzasadnienia tego nie sposób wywieść, że nie ponosi winy za popełnienie tego deliktu. K. D. jest przedsiębiorcą i prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A K. D., zajmując się obrotem samochodami, przy czym działalność prowadzona jest na dość szeroką skalę, skoro – jak wynika z pisma strony z dnia 5 marca 2021 r. – od stycznia do czerwca 2020 r. K. D. sprzedał około 95 samochodów. Jako więc podmiot zajmujący się profesjonalnie ww. działalnością i działający w tej branży, K. D. powinien wiedzieć o obciążających go z ustawy powinnościach, albo przynajmniej korzystać z usług takich doradców, którzy udzielą mu rzetelnych i właściwych informacji prawnych w zakresie obowiązków pozostających w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Nie stanowi okoliczności ekskulpacyjnej (wyłączającej winę) to, że – jak twierdzi K. D. – został on wprowadzony w błąd przez pracownika biura rachunkowego, albowiem to strona ponosi ryzyko w zakresie wyboru podmiotu świadczącego na jej rzecz obsługę rachunkową lub prawną. Jeżeli więc K. D. czuje się poszkodowany w związku z błędnym działaniem pracownika obsługującego go biura rachunkowego, może dochodzić od niego naprawienia ewentualnej szkody, jednakże te kwestie nie należą do niniejszego postępowania i stanowią element odrębnego stosunku prawnego zachodzącego pomiędzy K. D. a podmiotem świadczącym na jego rzecz usługi. Tłumaczenie strony zdaje się zatem zmierzać do przerzucenia odpowiedzialności na inny podmiot, podczas gdy to na K. D. spoczywał z ustawy obowiązek zawiadomienia Starosty o zbyciu lub nabyciu pojazdu. Z zawartej w odwołaniu argumentacji wynika zaś tylko tyle, że K. D. można przypisać winę w związku z: brakiem staranności w doborze doradców co do kwestii prawnych; nienależytą dbałością o własne interesy; brakiem podstawowej orientacji co do elementarnych obowiązków spoczywających na przedsiębiorcy w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą w zakresie handlu samochodami; brakiem staranności, jakiej należałoby oczekiwać od podmiotu profesjonalnego (od przedsiębiorcy), który handluje samochodami na większą skalę.

Odnośnie zaś przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że również nie ma ona w sprawie zastosowania, gdyż za ten sam delikt (to samo zachowanie) prawomocną decyzją na stronę nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Nie sposób więc mówić, że uprzednia kara za to zachowanie – której nie było – spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku terminowego zgłoszenia staroście faktu zbycia lub nabycia pojazdu (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem organu odwoławczego cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie – odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez stronę nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. Innymi słowy, poprzestanie na pouczeniu i odstąpienie od wymierzenia kary nie spowoduje osiągnięcia celów administracyjnej kary pieniężnej, ale przyczyni się do osiągnięcia skutku odwrotnego do zamierzonego – bezkarność sprawcy deliktu nie wpłynie na niego wychowawczo, ale demoralizująco – w tym znaczeniu, że odstąpienie od nałożenia kary będzie stanowić zachętę do podobnych naruszeń w przyszłości lub przynajmniej czynnik temu sprzyjający. Organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek rozważania w powyższym zakresie (na temat ewentualnego zastosowania odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 2 k.p.a.) nie zostały zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to jednak wskazane uchybienie organu pierwszej instancji – jak wynika z powyższych rozważań – nie miało wpływu na wynik sprawy, wnioski organu odwoławczego co do zasadności nałożenia kary są bowiem tożsame z wnioskami organu pierwszej instancji, natomiast organ pierwszej instancji szeroko odniósł się do ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary z art. 189 § 1 k.p.a.

Nawiązując do kwestii wysokości kary, organ odwoławczy zaznaczył, że w zakresie miarkowania kary przepis art. 140n ust. 4 PRD operuje własnymi, szczególnymi przesłankami, dlatego dyrektywy wymiaru kary z art. 189d k.p.a. nie mają w tym przypadku zastosowania w związku z brzmieniem art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., wedle którego w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zgodnie zaś z art. 140n ust. 4 PRD ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Jakkolwiek pozostaje niewątpliwe, że z tytułu popełnionego deliktu strona nie uzyskała korzyści finansowych, zakres naruszenia prawa był znaczny biorąc pod uwagę cele przyświecające obowiązkowi zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu, które to cele przez długi czas naruszenia nie mogły zostać osiągnięte. Organ odwoławczy wskazał w tym kontekście, że jest mu wiadome – zarówno na podstawie wynikających z akt sprawy twierdzeń strony, twierdzeń organu pierwszej instancji, jak i z urzędu – biorąc pod uwagę inne sprawy K. D. zawisłe lub już rozpatrzone – że podobnych naruszeń prawa strona dopuściła się znacznie więcej. Jakkolwiek strona w odwołaniu słusznie twierdzi, że naruszeń tych już zaprzestała, to jednak nie ulega wątpliwości, że do nich doszło i mamy do czynienia z istotną powtarzalnością naruszeń. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko strony, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy powinny być inne nieterminowe zgłoszenia zbycia lub nabycia pojazdów, gdyż te mogą być ewentualnie lub są przedmiotem innych spraw (innych postępowań). Zwrócenie uwagi na inne podobne delikty jest nakazane przez przepis ustawy – art. 140n ust. 4 PRD, który przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej nakazuje wziąć pod uwagę to, czy strona dopuszcza się lub dopuściła się innych naruszeń tego rodzaju, a takie sytuacje bezspornie miały miejsce. Biorąc zatem pod uwagę z jednej strony to, że przepis art. 140mb pkt 2 PRD przewiduje nałożenie kary w granicach od 200 do 1000 zł, a z drugiej strony uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, w tym wskazane w pismach strony – nie zasługujące na aprobatę, bo obiektywnie nieusprawiedliwione – powody naruszenia prawa, organ odwoławczy stwierdził, że strona powinna zostać obciążona karą w wysokości wyższej niż minimalna, jednakże z uwagi na działanie zakazu reformationis in peius (zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się – art. 139 k.p.a.), organ odwoławczy nie jest uprawniony do zwiększenia wysokości kary, którą organ pierwszej instancji nałożył w najniższej możliwej wysokości, tj. 200 zł. W sprawie równocześnie nie występują przesłanki do wyłączenia działania omawianego zakazu orzekania na niekorzyść strony z art. 139 k.p.a. in fine, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa ani nie narusza rażąco interesu społecznego. Wobec powyższego, a także mając na uwadze to, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wad procesowych obligujących organ odwoławczy do jej uchylenia, konieczne jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

K. D. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189f § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że nie zostały zrealizowane przesłanki pozwalające na odstąpienie od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Starosty orzekającej o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 200 zł. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanego zarzutu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm., dalej "ustawa" lub "p.r.d.") właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Natomiast art. 140mb pkt 2 ustawy stanowi, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu – podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. W świetle art. 140n ust. 1 i ust. 2a ustawy, kara ta jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez starostę. Ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy (art. 140n ust. 4 ustawy). Do przedmiotowej kary pieniężnej w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (art. 140n ust. 6).

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu 22 stycznia 2020 r. K. D., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A K. D., nabył od W. M. pojazd marki ROVER [...], nr rej. [...], nr VIN: [...]. Z kolei pismem z dnia 30 października 2020 r. (złożonym w dniu 30 października 2020 r.) K. D. zawiadomił Starostę o nabyciu ww. pojazdu, wskazując jako datę nabycia dzień 22 stycznia 2020 r.

Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności prawidłowo przyjął, że skarżący wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie zawiadomił w terminie nieprzekraczającym 30 dni starosty o nabyciu pojazdu – co wyczerpuje hipotezę statuowanej w art. 140mb pkt 2 p.r.d. normy sankcjonującej. Norma ta została w zaskarżonej decyzji prawidłowo skonkretyzowana, przy czym – gdy idzie o wysokość kary – organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a. W ocenie Sądu, jako precyzyjna i niebudząca wątpliwości jawi się zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego analiza przepisów szczególnych związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Wnioski wynikające z tej analizy, wskazujące na brak przesłanek do zastosowania odnośnych przepisów w niniejszej sprawie, Sąd w pełni podziela. Trafnie organ odwoławczy skonstatował, że w dniu 22 stycznia 2020 r. rozpoczął bieg ustawowy termin 30 dni, w którym właściciel pojazdu zarejestrowanego miał obowiązek zawiadomić starostę o nabyciu pojazdu. Termin ten upływał z dniem 21 lutego 2020 r. Zgłoszenia dokonano dopiero w dniu 30 października 2020 r., a zatem 252 dni po terminie.

Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie – potencjalnie – ma zastosowanie art. 189f k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia".

Analiza okoliczności niniejszej sprawy przez pryzmat art. 189f k.p.a., zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest obszerna, wyczerpująca i przekonująca. Wniosek o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary jest, zdaniem Sądu, trafny i w pełni uzasadniony. W kontekście przesłanek odstąpienia od nałożenia kary opisanych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy trafnie wskazał w szczególności, że nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa (252-dniowe opóźnienie, skutkujące długotrwałym brakiem aktualności danych w Centralnej Ewidencji Pojazdów; naruszenie prawa w związku z prowadzoną profesjonalnie działalnością) i że nieznajomość powszechnie obowiązujących przepisów oraz wynikających z nich powinności nie stanowi okoliczności wyłączającej winę ani okoliczności redukującej wagę naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, nie zachodzą też przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary wymienione w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. (za zachowanie objęte niniejszym postępowaniem na skarżącego nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna ani skarżący nie został ukarany za wykroczenie, wykroczenie skarbowe, przestępstwo lub przestępstwo skarbowe) ani przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary wymienione w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Zgodzić się należy z organem odwoławczym co do tego, że "funkcją administracyjnej kary pieniężnej za przedmiotowy delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku terminowego zgłoszenia staroście faktu zbycia lub nabycia pojazdu (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości". Rację ma organ odwoławczy, gdy twierdzi, że "cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie – odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez stronę nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości".

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2021 r. (II GSK 476/21, CBOSA): "Nie tylko kwestia zawiadomienia organu o zbyciu pojazdu z 1 dniowym uchybieniem terminu, przy jednoczesnym wykonaniu przez nabywcę obowiązku zawiadomienia o nabyciu tego pojazdu i dokonaniu jego przerejestrowania, ma znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., lecz także chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Omawiana kara ma bowiem niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznej implementacji unormowań unijnych w zakresie ochrony środowiska naturalnego i ochrony zdrowia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 269, str. 34 z późn. zm. tzw. dyrektywa wrakowa), Państwa Członkowskie mają obowiązek podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji będą przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji są magazynowane (nawet czasowo) i przetwarzane zgodnie z ogólnymi wymaganiami określonymi w art. 4 dyrektywy75/442/EWG, oraz zgodnie z minimalnymi wymaganiami technicznymi przedstawionymi w załączniku I do niniejszej dyrektywy, bez naruszania krajowych regulacji dotyczących ochrony zdrowia i środowiska naturalnego. Zgodnie z pkt 1 preambuły ww. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE omawiane przepisy mają zminimalizować szkodliwy wpływ pojazdów wycofanych z eksploatacji na środowisko naturalne, przyczyniając się tym samym do zachowania, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego oraz oszczędzenia energii oraz po drugie, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz unikać zakłóceń konkurencji na obszarze Wspólnoty (...). Dodatkowo należy też mieć na uwadze, że oceniamy okoliczności dotyczące popełnienia deliktu administracyjnego przez podmiot profesjonalny – prowadzący działalność gospodarczą. W stosunku do takich podmiotów wyższe wymagania związane są z zawodowym charakterem ich działalności. Podmiot taki musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą".

Gdy idzie o wymiar kary, organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy okoliczności sprawy z uwzględnieniem art. 140n ust. 4 p.r.d. i – wskazując na zasadność wymierzenia wyższej kary – prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a.

Zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. jest, zdaniem Sądu, niezasadny – z przyczyn wyżej wskazanych. Nawiązując do argumentacji skargi wypada zauważyć, że okoliczność dokonania zgłoszenia jest w niniejszej sprawie bezsporna, jednak nastąpiło ono ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu (takie są ustalenia organu odwoławczego i nie ma w nich żadnej sprzeczności). Przytoczone przez skarżącego tezy orzeczeń sądów administracyjnych zostały sformułowane na tle innych stanów faktycznych i nie korelują z okolicznościami sprawy niniejszej. W niniejszej sprawie nie występują "niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego", toteż nie mogło dojść do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Niewyeksponowanie w decyzji organu pierwszej instancji rozważań dotyczących ewentualnego zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował jako co najwyżej niedoskonałość uzasadnienia decyzji – uchybienie to zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym. Decyzja zaskarżona jest uzasadniona w sposób wyczerpujący i przekonujący. Okoliczność, że skarżący dokonał wielu zgłoszeń z naruszeniem ustawowego terminu, nie jest okolicznością przemawiającą na korzyść skarżącego.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze. Mając to na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.