Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 319/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 64 w zw. z art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji lub organ) decyzją nr [...] z dnia [...] r., w pkt 1. zobowiązał D. K. do odpłatności za pobyt ojca B. K. w Domu Pomocy Społecznej w K. (dalej: DPS) w kwocie 624,06 zł miesięcznie począwszy od miesiąca października 2017 r., wskazując jednocześnie termin zapłaty oraz numer rachunku bankowego, na który należy dokonać wpłat, w pkt 2 odmówił całkowitego zwolnienia D. K. z odpłatności za pobyt ojca w DPS.

W uzasadnieniu organ wskazał, że D. K. (dalej: strona lub skarżąca) zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017, poz. 1769, dalej w skrócie "u.p.s."), jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS. W związku z tym został przeprowadzony wywiad środowiskowy w wyniku którego ustalono, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z synem D. S. Rodzina posiada dochód w wysokości 4 696,12 zł, na który składa się wynagrodzenie strony w kwocie 3 996,12 zł (zgodnie z zaświadczeniem z 28 września 2017 r.) oraz alimenty na syna w kwocie 700 zł (zgodnie z oświadczeniem strony). Organ stwierdził, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 2 348,06 miesięcznie i jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (tj. 1 542 zł), co stanowiło podstawę do ustalenia odpłatności. Wyliczając odpłatność organ miał na względzie zarządzenie Starosty [...] nr [...] z [...] r., zgodnie z którym średni miesięczny koszt utrzymania w DPS wynosi 3 026,92 zł, decyzję z [...] r. zmienioną w dniu [...] r. zobowiązującą B. K. do ponoszenia opłat w wysokości 1 154,73 zł miesięcznie oraz, że pozostałą część kosztu pokrywa Gmina. Następnie organ podał, że od kwoty 3 026,92 zł odliczył wpłatę B. K. w wysokości 1 154, 73 zł i uzyskaną w ten sposób kwotę 1 872,19 zł podzielił przez troje dzieci (osoby zobowiązane do alimentacji) otrzymując kwotę opłaty w wysokości 624,06 zł, która nie będzie niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie strony.

Dalej organ stwierdził, że strona nie wyraziła zgody na podpisanie umowy dotyczącej wysokości odpłatności argumentując to brakiem więzi emocjonalnej z ojcem oraz sytuacją materialną. Z kolei pismem z 3 grudnia 2017 r. strona wniosła o "anulowanie obciążenia jej opłatą" za pobyt ojca w DPS dołączając potwierdzenie ponoszenia stałych miesięcznych wydatków w kwocie 2 547 zł. Organ wskazał, że po przeanalizowaniu sytuacji osobistej i finansowej strony uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. do zwolnienia z opłaty. Jednocześnie nie stwierdził przeszkód aby decyzją ustalić odpłatność od października 2017 r. albowiem już 29 września 2017 r. strona była poinformowana o obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że pomijając kwestię moralną nie jest w stanie finansowo podołać takiemu obciążeniu. W decyzji żle zinterpretowano jej dochody, gdyż doliczono do jej zarobku kwotę 700 zł, którą syn otrzymuje od ojca na studia. Ona nie dostaje tych pieniędzy, tylko również taką samą kwotę miesięcznie przekazuje synowi. Ponadto twierdziła, że po odliczeniu wydatków w wysokości 2 547 zł (spłata kredytów, studia syna, czynsz, energia elektryczna, telefon, Internet) oraz po uiszczeniu opłaty w wysokości 624 zł, zostaje jej niecałe 600 zł na życie (żywność, środki czystości, paliwo, odzież, ubezpieczenie itp.), a zważywszy na jej ruchomy zarobek, kwota ta będzie jeszcze niższa. Do odwołania skarżącą dołączyła wyciągi z konta potwierdzające ponoszone wydatki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło art. 60 ust. 1 i art. 61 u.p.s. Odnosząc treść tych przepisów do okoliczności sprawy stwierdziło, że obowiązek ponoszenia opłaty w wysokości 70 % swojego dochodu spoczywa na mieszkańcu domu pomocy społecznej. Natomiast wnoszona przez B. K. opłata nie pokrywa rzeczywistych kosztów jego utrzymania w DPS. W związku z tym strona z mocy ustawy, jako córka B. K., zobowiązana jest do partycypowania w odpowiednim zakresie w kosztach utrzymania ojca w tej placówce. Kolegium wskazało, że obowiązek ponoszenia opłaty spoczywa także na pozostałych dzieciach B. K., tj. synu S. K. i córce E. O. Jednakże organ pierwszej instancji ustalił, że dochody w ich rodzinach nie przekraczają 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, w związku z tym nie zobowiązał ich do wnoszenia przedmiotowych opłat. Zatem biorąc pod uwagę, że dochód strony na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, a strona nie przystąpiła do zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., to została zobowiązana do wnoszenia przedmiotowej opłaty w drodze decyzji administracyjnej, w której ustalono jej wysokość. Kolegium zauważyło, że kwota ustalonej odpłatności stanowi 1/3 różnicy pomiędzy kosztami utrzymania mieszkańca w DPS w K. (3 026,92 zł), a kwotą wnoszona przez mieszkańca domu (1 154,73 zł). Różnica wynosi 1872,10 zł, która została podzielona przez 3 osoby zobowiązane do ponoszenia opłat i jest to kwota 624,06 zł. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że dochód rodziny strony został ustalony przez organ pierwszej instancji zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. W związku z tym, że strona w składzie swojej rodziny wykazała syna, więc do dochodu rodziny należało doliczyć również jego dochód z tytułu alimentów.

Ponadto zdaniem Kolegium postępowanie dowodowe wykazało, że w sytuacji strony nie wystąpiła żadna z przesłanek zwolnienia z wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, o których mowa w art. 64 u.p.s. Strona nie wykazał również żadnej innej przesłanki, która mogłaby zostać uwzględniona. Zdaniem Kolegium powoływanie się w pismach kierowanych przez stronę do Ośrodka Pomocy Społecznej na trudne dzieciństwo, brak zainteresowania ojca jej życiem po wyprowadzeniu się z rodzinnego domu, a także brak więzi emocjonalnej z ojcem nie mogą stanowić przesłanki takiego zwolnienia. Natomiast zgodnie z art. 64a u.p.s. tylko przedstawienie przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i złożenie oświadczenia , że władza rodzicielska nie został przywrócona stanowi podstawę do zwolnienia z ponoszenia opłat. Na taką sytuację strona jednak nie wskazała. Kolegium zwróciło uwagę, że umieszczenie ojca w DPS i zagwarantowanie mu w tej placówce stałej opieki nie zwalnia osób zobowiązanych do alimentacji z obowiązków nałożonych na nich przez przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Poprzez umieszczenie w DPS pomoc społeczna wyręcza rodzinę w sprawowania opieki nad osoba jej wymagającą. Natomiast ustalona stronie kwota opłaty stanowi nadwyżkę ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej, zarzucił tej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

- art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej, w szczególności relacji łączących skarżącą z ojcem, a także nie uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej przy rozstrzyganiu kwestii zwolnienia jej z opłaty za pobyt ojca w DPS a także nie rozpatrzenie zarzutów skarżącej jakie postawione były w odwołaniu dotyczące ustalenia dochodu,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu istotnych okoliczności związanych z trudną sytuacją rodzinną i majątkową skarżącej,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności zaniechaniu przesłuchania świadków oraz skarżącej na okoliczność relacji łączących skarżącą z ojcem, zaniechaniu przeprowadzenia dowodów pozwalających jednoznacznie ocenić wysokość wynagrodzenia za pracę uzyskiwanego przez skarżącą,

- art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że alimenty dla dziecka stanowią dochód w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy alimenty na rzecz dziecka stanowią wyłącznie dochód dziecka, o którym mowa w ar. 6 pkt 2 u.p.s.i wychodzą poza zakres dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 tej ustawy,

- art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewłaściwym obliczeniu wysokości opłaty za pobyt B. K. w DPS, która winna ponosić skarżąca,

- art. 64 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki do zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt jej ojca w DPS, podczas gdy skarżącą i jej syn utrzymują się z jednego wynagrodzenia, sytuacja materialna skarżącej jest ciężka ponadto relacje łączące skarżąca z jej ojcem jednoznacznie wskazują, że ze względu na interes społeczny oraz słuszny interes skarżącej powinna być ona z tej opłaty zwolniona,

- art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuprawnionym ustaleniu obowiązku zwrotu należności za pobyt ojca w DPS za okres sprzed wydania decyzji począwszy od miesiąca października 2017 r. podczas gdy w okresie przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 u.p.s.

Podnosząc te zarzutu pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Burmistrzowi Gminy i Miasta C. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą P.p.s.a.). Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z powodów innych niż w niej podniesionych, które Sąd wziął po rozwagę z urzędu.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą dla skarżącej odpłatność za pobyt jej ojca w DPS za okres od października 2017 r. w kwocie 624,06 zł.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba na treść art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (ust. 1). Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 2).

Z kolei przepis art. 60 ust. 1 u.p.s. stanowi, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie do art. 61 ust. 1-3 tej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (ust. 1). Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (ust. 2). Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (ust. 2a). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a (ust. 2b). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2c). W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3).

Mając na uwadze wieloletnią rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych dotycząca w szczególności źródła obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz charakteru i zakresu rozstrzygnięć określających wysokość należnej opłaty Sąd wskazuje na stabilizację linii orzeczniczej uzyskaną w wyniku podjęcia w dniu 11 czerwca 2018 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały składu 7 sędziów, o sygn. akt I OPS 7/17 (dostępne CBOSA), o następującym brzmieniu tezy:

"Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej".

Także w uzasadnieniu powoływanej wyżej uchwały z 11 czerwca 2018 r. NSA stwierdził, że dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. NSA podkreślił, że to ustawodawca zdecydował, iż powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Sąd wskazuje, że z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia tych opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.

Ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem, tzw. współuczestnictwa materialnego (wyrok WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 937/15, dostępny CBOSA). Art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność. Jednakowoż o ile reguła kolejności dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z żadnego przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji bowiem organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ w sposób arbitralny dokonał wyboru osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat wchodzącej do kręgu zstępnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że poza skarżącą także syn i córka B. K. są zobowiązani do wnoszenia opłat, jednakże organ stwierdził, że zostały one ustawowo zwolnione z ponoszenia opłat z uwagi na to, że ich dochody nie przekraczają 300% kryterium dochodowego. Natomiast z akt nie wynika, że osoby te zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, a także że brały w nim udział. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów, np. w postaci wywiadów środowiskowych, zaświadczeń o zarobkach ww. osób oraz członków ich rodzin, na podstawie których organ dokonał wskazanych ustaleń skutkujących twierdzeniem o ich ustawowym zwolnieniu z ponoszenia z opłat. Takim dokumentem, nie jest natomiast zalegająca w aktach notatka (adnotacja) sporządzona przez inspektora z której wynika, że osobami zobowiązanymi są również syn S. i córka E., oraz w której ogólnie stwierdza się, że ich dochody są poniżej kryterium. Notatka ta nie jest dokumentem w rozumieniu art. 76 k.p.a., zaś dane w niej zawarte dot. ww. osób nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, toteż nie mogła służyć jako podstawa dokonania wiążących ustaleń w sprawie.

Ponadto z akt nie wynika, czy skarżąca i jej rodzeństwo wyczerpuje krąg zstępnych, wszak do tego kręgu osób organy nie zaliczyły chociażby pełnoletniego syna skarżącej, a wnuka B. K. W aktach brak informacji o członkach rodziny rodzeństwa skarżącej. W związku z tym już z tego wynika, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kręgu zstępnych B. K. zobowiązanych do wnoszenia opłat. Natomiast obowiązkiem organu było ustalenie pełnego kręgu zstępnych, jako zobowiązanych w tej samej kolejności oraz ich sytuacji dochodowej – co winno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym.

Powyższe uchybienia wskazują na brak kompletności ustaleń dowodowych w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów prawnych w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; natomiast art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaniechanie to, poza wadliwością proceduralną, stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. mające wpływ na wynik, gdyż skutkuje arbitralnym wyborem osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat spośród zobowiązanych w tej samej kolejności; co dodatkowo narusza art. 8 k.p.a., pozostając w opozycji do zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Kolejnym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik było orzekanie w jednej decyzji o ustaleniu obowiązku ponoszenia opłaty i zwolnieniu z opłaty. W związku z tym uchybiono art. 64 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s.

Decyzja o ustaleniu opłaty wydawana przez organ wskazany w art. 59 ust. 1 u.p.s. indywidualizuje przewidziany w przepisach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazując wysokość opłaty i osobę zobowiązaną do jej ponoszenia. Obowiązek ponoszenia opłaty w określonej decyzją wysokości powstaje w momencie, gdy decyzja ją ustalająca uzyska walor prawomocności. W przepisie art. 64 u.p.s. ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy. Zwolnienie to może być częściowe lub całkowite, a uzależnione jest od spełnienia przez osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia od opłaty jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, bowiem przepis mówi o możliwości zwolnienia z opłaty, jeżeli zaistnieją okoliczności w nim określone.

Sąd stwierdza, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 649/16, LEX nr 2351084). Również w wyżej przywołanej uchwale z 11 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "z treści art. 64 wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.". Nie sposób zatem do tej kategorii osób zaliczyć podmiotów, co do których nie doszło jeszcze do skonkretyzowania ich obowiązku w decyzji ostatecznej.

Mając na względzie wyżej opisane naruszenia przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego, Sąd uznał za konieczne i uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Odnosząc się natomiast do poglądów prezentowanych w skardze Sąd stwierdza, że błędnie pełnomocnik skarżącej zarzucił wydanie decyzji z mocą wsteczną, w sytuacji gdy obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 u.p.s. Sąd wskazuje, że podziela i przyjmuje za własne poglądy prezentowane w wyroku NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 704/17 (dostępny CBOSA) i w dalszej części wywodu odwoła się do tych poglądów. Jak wskazał NSA przepis art. 59 ust. 1 u.p.s. w sposób wyraźny odnosi się do właściwości organu oraz do przedmiotu decyzji, nie dotyczy natomiast ani treści decyzji (ta wynikać będzie z przepisów materialnoprawnych, w tym także z art. 61 ust. 1 ustawy) ani konieczności wydawania decyzji obejmującej zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej, jak i ustalającej wysokość opłaty oraz osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o skierowaniu osoby do konkretnego domu pomocy społecznej, zawierającej ustalenie wysokości ponoszonej przez tę osobę opłaty, nie stoi na przeszkodzie do wydania kolejnej decyzji, której przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty należnej od innych osób zobowiązanych. Decyzje te pozostają jedynie w związku formalnym, gdyż dotyczą odpłatności za pobyt w DPS tej samej osoby. Natomiast w sensie materialnoprawny taki związek nie zachodzi, a to z uwagi na odrębne przesłanki ustalania opłaty w stosunku do każdej z kategorii osób zobowiązanych ( mieszkaniec domu – art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy, małżonek, wstępni i zstępni – art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, gmina – art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy, inne osoby – art. 61 ust. 2a ustawy).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy dodać jeszcze trzeba, że tym bardziej nie ma przeszkód do wydania decyzji ustalającej odpłatność dla zstępnego, gdy w decyzji o skierowaniu nie orzekano o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jedynie, jak już wyżej wywiedziono, istotne jest zidentyfikowanie wysokości odpłatności mieszkańca domu pomocy społecznej w oparciu o wydaną w stosunku do niego decyzję ustalającą. Z treści przepisu wynika, że decyzja ustalająca odpłatność jest odrębną decyzją od decyzji o skierowaniu, chociaż obydwie te decyzje mają podstawę prawną w art. 59 ust. 1 ustawy. Przepis nie formułuje wymogu równoczesności wydania tych decyzji, lecz przesądza właściwość tego samego organu gminy do ich wydania, uznając za decydująca w tym zakresie kryterium gminy właściwej dla osoby skierowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

W przywołanym wyroku z dnia 22 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość, ale i z datą wsteczną. Odwołując się do dorobku orzecznictwa i doktryny NSA podkreślił, że kwestia, jaki skutek – ex tunc czy ex nunc – ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne i deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Także w przywołanej już wyżej uchwale NSA stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez przyjęcie, że alimenty dla dziecka stanowią dochód rodziny, podczas gdy alimenty na rzecz dziecka stanowią wyłącznie dochód dziecka, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.p.s.

W pierwszym rzędzie należy wskazać na treść art. 6 pkt 14 u.p.s., który definiuje rodzinę jako osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, zaś dochód rodziny w myśl art. 6 pkt 4 to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie, z kolei dochód na osobę w rodzinie zgodnie z punktem 3 tegoż artykułu to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Natomiast sposób wyliczania dochodu został ustalony w art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. W świetle wskazanych uregulowań pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń. W art. 8 zostały wskazanie kwoty i świadczenia, które należy od dochodu odjąć (ust. 3) lub których nie można do dochodu wliczać (ust. 4). Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu. W przepisach tych nie wymieniono jako niepodlegającej wliczeniu kwoty alimentów uzyskiwanych przez członka rodziny.

Analiza wskazanych regulacji prawnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że gdy dziecko jest osobą wchodząca w skład rodziny, a dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie, to alimenty dziecka, które stanowią dochód tego dziecka wchodzącego w skład rodziny wlicza się do dochodów rodziny. Jeśli zatem skarżąca oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, to w świetle przepisów u.p.s. dochody syna w postaci alimentów wlicza się do dochodów rodziny. Ponadto nie istnieje podstawa prawna do dokonywania oceny faktycznego rozdziału środków składających się na dochód rodziny, bowiem ustawodawca w wyżej cyt. art. 6 pkt 3 i 4 definiując pojęcia dochód rodziny i dochód na osobę w rodzinie nie przewidział okoliczności tego rodzaju.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania do dalszego postępowania, w szczególności ustali pełny krąg zstępnych ich sytuację dochodową i rozważy możliwość obciążenia ich opłatami za pobyt wstępnego w DPS w oparciu o zasady wynikające z ustawy.

Z powodów wyżej wyjaśnionych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 135 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a., Sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, określając je na kwotę 497 zł obejmującą wynagrodzenie radcy prawnego ustalone w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz.265.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.