Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 181/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 4, art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 listopada 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej tej spółki na maszcie B., znajdującym się na dachu budynku przy. ul. J. w G., działka nr 2, obręb [..].

Organ pierwszej instancji ustalił, że opisana wyżej nieruchomość stanowi współwłasność C. (udział - 717/1000) i D. (udział - 283/1000). C. w piśmie z dnia 23 września 2015 r. oświadczyła, że nie wyrażała zgody na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane. Inwestor - wezwany do dostarczenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zawierającego powołanie się na zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w wyznaczonym terminie nie dostarczył wymaganego oświadczenia. Organ wyjaśnił, że przy współwłasności czynności zwykłego zarządu wymagają zgody większości właścicieli, a C. – sprzeciwiająca się inwestycji - posiada udział wynoszący 717/1000 w prawie własności nieruchomości. Z tych względów, mając na uwadze treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie

art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora było niewystarczające.

W uzasadnieniu odwołania inwestor wyjaśnił, że projektowana stacja bazowa posadowiona ma być na istniejącym maszcie, będącym własnością B., a prace budowlane polegać mają na wzmocnieniu istniejącej konstrukcji i dostosowaniu jej do potrzeb dodatkowego użytkownika. Prace te nie spowodują żadnych znaczących zmian w substancji budynku, czy też innych obiektów budowlanych ulokowanych w przedmiotowej lokalizacji. Inwestor stwierdził, że umowa najmu z posiadaczem budynku tj. D. oraz zgoda B. na przeprowadzenie inwestycji są wystarczającym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wyjaśnił nadto, że stosownie do treści

§ 6 ust. 2 aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r., tj. umowy sprzedaży udziałów w przedmiotowej nieruchomości, współwłaściciele nieruchomości dokonali jej podziału do korzystania poprzez ustalenie, że w wyłącznym użytkowaniu D. będzie część nieruchomości wspólnej – działka gruntu o powierzchni ok. 1160 m2 (oznaczona na szkicu nieruchomości kolorem pomarańczowym) wraz ze znajdującym się na niej budynkiem hali. Planowana inwestycja dotyczy przedmiotowego budynku hali, brak jest zatem podstaw do uzależnienia wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od zgody drugiego ze współwłaścicieli. Wyrażenie zgody na zakres planowanych prac nie wykracza bowiem poza kompetencje D., wynikające z podziału do użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Nadto skarżący zwrócił uwagę na treść § 6 ust. 3 ww. aktu notarialnego, zgodnie z którym każda ze stron, która dokona nakładu na przydzielonej działce, będzie miała prawo do wyłącznego pobierania korzyści, jakie ten nakład przynosi. Z zapisu powyższego można - zdaniem skarżącego - wywnioskować, że współwłaściciele już w 1998 r. przewidywali nakłady na przydzielonych działkach i nie wymagali dodatkowych zgód w związku z powyższymi nakładami – w przeciwnym wypadku przytoczony zapis byłby zbędny.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej - wnoszące sprzeciw wobec planowanej inwestycji oraz pismo C., w którym Spółdzielnia ta - jako współwłaściciel działki nr 2 – nie wyraziła zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku współwłasności prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy

- Prawo budowlane konstytuuje zgoda wszystkich lub większości współwłaścicieli, a ich oświadczenia dotyczące zgody na wykonanie określonych robót budowlanych podlegają reżimowi prawa cywilnego. Do oświadczeń w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do oświadczeń woli składanych innym osobom, to jest art. 61 - art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.

– Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) – dalej jako "k.c."

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie wykazał się żadnym oświadczeniem woli współwłaściciela działki nr 2, którym jest C. Z treści załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r. wynika, że D. do obiektu, na którym ma być realizowana inwestycja, posiada udział wynoszący 283/1000 w prawie wieczystego użytkowania gruntów oraz w prawie własności budynków stanowiących odrębne nieruchomości. Sygnatariusze aktu notarialnego ustalili, że D. będzie posiadała prawo do wyłącznego korzystania z części wspólnej nieruchomości tj. działki gruntu o powierzchni 1.160 m2 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem hali. Z treści księgi wieczystej Kw nr [...] nie wynika, że budynki znajdujące się na działkach nr 2 i nr 3 zostały wyodrębnione ze współwłasności. Wobec powyższego D. nie może wykazać się wyłącznym prawem własności do budynku, na którym ma być realizowana inwestycja, a co za tym idzie, nie posiada wyłącznego prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości w zakresie wykraczającym poza zwykły zarząd nieruchomością.

Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentami skarżącego, że ingerencja budowlana dotycząca tylko budynku, do którego D. posiada tytuł do wyłącznego korzystania z nieruchomości, nie ingeruje w stan prawny i faktyczny całej nieruchomości. Wobec niedokonanego przez D. i C. zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej jak i współwłasności nieruchomości budynkowych, wszelkie działania inwestycyjne wykraczające poza zwykłe użytkowanie budynku, wymagają zgody większości współwłaścicieli lub odpowiednio wszystkich.

Z tych względów organ odwoławczy przyjął, że organ pierwszej instancji prawidłowo zażądał od inwestora dostarczenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z powołaniem się na zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy dodał, że złożony projekt budowlany, w szczególności "Kwalifikacja przedsięwzięcia", jest niekompletny. W kwalifikacji przedstawiono rysunek nr 4 ilustrujący rozkład i zasięg obszaru pół elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, jednakże nie pokazano przekroju przez te pola, co uniemożliwia dokonania oceny, czy obszary tych pól nie będą znajdowały się w miejscach dostępnych dla ludności, jak również nie będą wprowadzały ograniczeń i uciążliwości dla terenów przyległych, a objętych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie będą naruszały uzasadnionych interesów osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych anten. Ponadto z treści projektu wynika, że na przebudowywanym maszcie znajdują się anteny B., które również wprowadzają do środowiska promieniowanie elektromagnetyczne. Zatem montowanie w tej samej lokalizacji dodatkowych anten spowoduje sumaryczne zwiększenie oddziaływania masztu z antenami na środowisko naturalne, co może spowodować przekroczenie dopuszczalnych przepisami prawa norm, a samo przedsięwzięcie będzie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W świetle powyższego Wojewoda uznał za zgodne z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na fakt niespełnienia przez inwestora wymogu określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze na powyższą decyzję inwestor – A. zarzuciła jej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 199 k.c. poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora było niewystarczające z uwagi na brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca spółka dodała, że w ramach realizacji zamierzenia inwestycyjnego nie występuje konieczność dokonania jakiejkolwiek ingerencji w poszycie budynku lub grunt stanowiący przedmiot użytkowania wieczystego. Z kolei B., która wyraziła zgodę na przeprowadzenie inwestycji, jest – stosownie do treści art. 49 k.c. – właścicielem instalacji wsporczych wybudowanych na potrzeby stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy – zdaniem skarżącej – przyjął założenie a priori, że zamierzenie budowlane jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i podporządkował temu założeniu treść rozstrzygnięcia, pomijając przedstawione przez skarżącą argumenty oraz umowę quoad usum wiążącą współużytkowników wieczystych przedmiarowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego reguluje art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". W myśl ustępu 1. tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji): "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa

w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa

w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7."

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę

(art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ustępie 1. oraz w art. 32 ust. 4 cytowanej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zasadnicza kwestia, stanowiąca przedmiot sporu, a wymagająca rozstrzygnięcia w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sprowadzała się do zbadania prawidłowości dokonanych w sprawie przez organy ustaleń dotyczących dysponowania przez inwestora nieruchomością objętą wnioskiem na cele budowlane, tj. ocenienia czy przysługuje mu odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, która objęta została projektowanym zainwestowaniem.

Z przedłożonego projektu budowlanego oraz treści decyzji organów obu instancji bezspornie wynika, że projektowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej inwestora na maszcie B., miałaby zostać zrealizowana na dachu budynku znajdującego się przy. ul. J. w G., działka nr 2, obręb [...].

W sprawie jest bezsporne, że opisana wyżej nieruchomość budynkowa stanowi współwłasność C. – jej udział we współwłasności wynosi 717/1000, oraz B. - udział tej Spółki we współwłasności wynosi 283/1000. W takich samych udziałach ww. podmioty są – zgodnie z treścią załączonej do akt sprawy umowy sprzedaży z dnia 30 grudnia 1998 r. (akt notarialny z 30 grudnia 1998 r., Repertorium A nr [...])

– współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek.

Nie budzi także żadnych wątpliwości ustalenie organów, że C. sprzeciwia się projektowanej inwestycji, oświadczając, że nie wyraża zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane określone we wniosku inwestora.

Z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do ww. nieruchomości inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na umowę najmu zawartą z korzystającym z przedmiotowego budynku D. oraz umowę najmu z właścicielem masztu - B. Inwestor wywodził także, iż nie potrzebuje zgody drugiego z współwłaścicieli budynku (a zarazem współużytkownika wieczystego gruntu, na którym on się znajduje), tj. od C., ponieważ - stosownie do treści § 6 ust. 2 aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r., współwłaściciele nieruchomości dokonali jej podziału do korzystania poprzez ustalenie, że w wyłącznym użytkowaniu D. będzie część nieruchomości wspólnej, tj. działka gruntu o powierzchni ok. 1160 m2 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem hali, na którym przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana.

W ocenie Sądu, w sytuacji, w której inwestor planuje wykonanie projektowanego zamierzenia budowlanego na określonej nieruchomości, powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie bowiem z cytowanym powyżej art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę (vide art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Obowiązek ten stanowi konsekwencję wyrażonej w art. 4 ustawy – Prawo budowlane zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, LEX nr 453475). Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11, LEX nr 1404619). Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 132/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie do przyjęcia i pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest bowiem twierdzenie, że organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia. W razie wątpliwości co do prawdziwości takiego oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną ww. przepisu, z całą stanowczością stwierdzić należy, że organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji tego oświadczenia. Wynika to chociażby z tego, że nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (dokonana art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. nr 80, poz. 718) miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Najważniejszym wymaganiem, które musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę, jest nadal legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to wprost z niezmienionej treści cytowanego powyżej art. 4 ustawy – Prawo budowlane. Wymogiem takim nie jest natomiast samo złożenie oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe i prawdziwość takiego oświadczenia może obalić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1816/09, Lex nr 619927).

Projektowana inwestycja ma zostać zrealizowana na budynku stanowiącym współwłasność C. – udział we współwłasności wynoszący 717/1000, oraz D. – udział we współwłasności wynoszący 283/1000, zlokalizowanym na działce nr 2, której współużytkownikami wieczystymi są ww. podmioty w tych samych udziałach.

W ocenie Sądu organy obu instancji weryfikując uprawnienie inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane słusznie uznały, że sprzeciw C. (udziałowca większościowego) przesądza o tym, że skarżącemu nie przysługuje prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Jest oczywiste, że zgoda właściciela nieruchomości, który upoważnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, nie może być jedynie dorozumiana. Ze złożonego przez właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie określonego obiektu budowlanego czy zrealizowanie określonych robót budowlanych na swej działce.

Należy dodać, że w przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jedna z nich nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (podobnie rzecz ma się, gdy inwestor dysponuje jedynie zgodą jednego ze współwłaścicieli nieruchomości) wówczas wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne. Wydanie w takiej sytuacji decyzji pozytywnej stanowiłoby bowiem istotne naruszenie

art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub też współużytkowaniem wieczystym, to wymagana jest na budowę zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1791/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. także wskazane w tym wyroku: wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1869/06; wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 692/05; wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1807/03; wyrok WSA w Lublinie z 16 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 453/04; Prawo budowlane, Orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 26, 193, 198, 199).

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze współużytkowaniem (a także współwłasnością) w częściach ułamkowych nieruchomości, oceniając więc w świetle prawa cywilnego uprawnienie inwestora do zabudowania przedmiotowej nieruchomości, należy wskazać, że wykonanie robót budowlanych na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, które wykracza poza zakres zwykłego zarządu, i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współużytkowników (współwłaścicieli) nieruchomości. Zgonie bowiem z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.c.", do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli; w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brak zgody wszystkich współużytkowników (współwłaścicieli) nieruchomości na wykonanie robót budowlanych jest zatem równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta natomiast stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora.

Należy przy tym dodać, że w tej sprawie inwestor nie wykazał swojego prawa do dysponowania nieruchomością na celu budowlane nawet gdyby podzielić jego argumentację i uznać, że wykonanie projektowanych robót budowlanych stanowić będzie czynność zwykłego zarządu. Zgodnie bowiem z art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli; w braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Z art. 204 k.c. wynika zaś, że większość współwłaścicieli oblicza się według wielkości udziałów. Większość udziałów w przedmiotowej nieruchomości posiada C., która sprzeciwia się przedmiotowej inwestycji. Nawet zatem przyjmując za inwestorem, że zgoda na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych przez inwestora na nieruchomości stanowiłaby zwykły zarząd, to i tak udzielić jej musiałby większościowy udziałowiec, a tym nie jest D., z którą inwestor na podpisaną umowę najmu. Nie jest nim także B., która jest jedynie właścicielem urządzenia przesyłowego.

W ocenie Sądu zasadnie organy uznały również, że prawa do samodzielnego rozporządzania przedmiotową nieruchomością, w tym dysponowania nią na cele budowlane, nie daje D. wskazywany przez skarżącą zapis

§ 6 ust. 2 aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1998 r., zgodnie z którym współwłaściciele (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości wspólnej dokonali jej podziału do korzystania poprzez ustalenie, że w wyłącznym użytkowaniu D. będzie część nieruchomości wspólnej opisana jako działka gruntu o powierzchni ok. 1160 m2 wraz ze znajdującym się na niej budynkiem hali, na którym przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana.

Podział do korzystania (podział quoad usum) polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości i tę część oddzielnie używa i oddzielnie czerpie z niej pożytki oraz oddzielnie ponosi na nią wydatki. Podział quoad usum nie oznacza jednak zniesienia współwłasności. Podział ten nie zmienia stosunków własnościowych, a wywołuje jedynie skutki prawne w sferze obligacyjnej. Żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne i wyłączne prawo własności do wydzielonej fizycznie części wspólnej rzeczy. Dlatego też Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela (nadal aktualne, mimo zmienionego stanu prawnego) stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 1 października 1991 r., wydanym w sprawie o sygn. IV SA 293/91 (Baza Orzeczeń LEX nr 5358), zgodnie z którym w wyniku podziału nieruchomości quoad usum współwłaściciel może nabyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie wtedy, gdy wyraźnie zostanie to zapisane w umowie lub orzeczeniu, na podstawie których podział ten powstaje. W niniejszej sprawie takiego zapisu w akcie notarialnym z dnia 30 grudnia 1998 roku nie ma. Dlatego też D. nie może samodzielnie dysponować przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie, nie może samodzielnie wyrazić inwestorowi zgody na wykonanie na niej robót budowlanych.

W ocenie Sądu wskazywany przez skarżącą spółkę zapis § 6 ust. 3 ww. aktu notarialnego jest jedynie konsekwencją dokonanego podziału quoad usum i dotyczy tylko korzyści z nakładów. Zapis ten nie ustala w jaki sposób nakłady będą dokonywane. Nie wskazuje też w żadnej mierze na to, że strony ww. umowy chciały dać sobie wzajemnie prawo do dysponowania przydzieloną do wyłącznego korzystania częścią nieruchomości na cele budowlane bez konieczności uzyskania zgody drugiego ze współwłaścicieli.

Reasumując, należało uznać, że inwestor w niniejszej sprawie nie wykazał swojego prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz

art. 4 ustawy – Prawo budowlane, a zatem nie spełnił podstawowego warunku do uzyskania pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji odmownej było zatem w pełni uzasadnione.

Należy w tym miejscu dodać, że zaprojektowanie inwestycji na nieruchomości stanowiącej współwłasność osób trzecich bez uzyskania ich zgody stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób realizacji inwestycji, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane choćby częściowo na cudzej nieruchomości. Organ, aprobujący taki projekt budowlany, nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Organ nie może przy tym zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków dla ich zachowania. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać zatem należy sytuację, w której sam zatwierdzony projekt budowlany będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja – jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna. Obie te fazy procesu inwestycyjnego /projektowanie i realizacja/ muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna.

W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy - utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji – podjął decyzję zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy – Prawo budowlane, przyjął bowiem słusznie, że inwestor nie wykazał prawidłowo, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane. Niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzasadniało natomiast wydanie decyzji odmownej. Z art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że spełnienie wymagań określonych w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane jest niezbędne aby właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w zaskarżonej decyzji zarzutu dotyczącego niekompletności projektu budowlanego Sąd wskazuje, że kwestia ta wymagała wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego, w szczególności wezwania inwestora do uzupełnienia projektu (vide art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). Bez tego wezwania, stwierdzone przez organ odwoławczy braki w projekcie budowlanym nie mogły stanowić podstawy decyzji odmownej. Należy jednak dodać, że wskazane przez organ odwoławczy braki w projekcie zostały wytknięte jedynie na marginesie, organ II instancji utrzymał bowiem decyzję organu I instancji z uwagi na fakt niespełnienia przez inwestora wymogu określonego

w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, co stanowi samodzielną podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718) ją oddalił.