Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1885/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. b; art. 185 par 1; art. 207 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1, 5 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 28; art. 145 par 1 pkt 4; art. 147
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 342/10 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 342/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy G. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...] w części w jakiej nie wyrażono zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa Z. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 170,6553 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie wsi D. i G., w granicach działek wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy produkcyjnej, magazynowej i usługowej, pod tereny zieleni izolacyjnej oraz na cele infrastruktury technicznej i komunikacji.

Marszałek Województwa Z. pismem z dnia [...] maja 2009 r. zaopiniował negatywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. na cele nierolnicze.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 56,0482 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy G., w obrębie wsi G., w granicach działek oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 114,6071 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy G., w obrębie wsi G., w granicach działki oznaczonej nr: [...] oraz położonych w obrębie wsi D. w granicach działek oznaczonych nr: [...], [...], [...] i [...]. Organ stwierdził, że wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze grunty rolne, na których nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia stanowią duże zwarte kompleksy glebowo-uprawowe zaliczone do najwyższych klas bonitacyjnych. Usytuowane są one w otwartej przestrzeni produkcyjnej i przeznaczenie takich gruntów pod planowane zainwestowanie byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Ponadto organ stwierdził, że dotychczasowa powierzchnia [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej została wykorzystana na cele inwestycyjne w ok. 54%, zatem brak jest przesłanek przemawiających za zmianą przeznaczenia tak dużej ilości gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Burmistrz Miasta i Gminy G. na podstawie art. 127 § 3 kpa wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie wniosku w części odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 114,6071 ha gruntów rolnych klas III.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że argument dotyczący zgodności projektu planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy G. nie ma zasadniczego znaczenia, gdyż studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia studium nie są wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych. W ramach realizacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędnym elementem jest uzgodnienie z organami właściwymi z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto Minister wskazał, iż do przestrzegania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Późniejsze powoływanie się na wiążące ich, przyjęte przez gminę, zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za koniecznością pozytywnego rozpatrzenia wniosków.

Z kolei odnosząc się do argumentów, z zakresu lokalizacji oraz polityki urbanistycznej i gospodarczej gminy organ stwierdził, iż nie dotyczą one zasad ochrony gruntów rolnych. Organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Zatem ta część uzasadnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. wykracza poza właściwość rzeczową Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy stanowi, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze.

Organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze gminy (miasta) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) i to on prowadzi proces planowania przestrzennego. Jednak proces ten przewiduje szereg uzgodnień i tak zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zamierzenia przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceniane są m.in. pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie. Już ta konstrukcja zobowiązuje Burmistrza do rozsądnego gospodarowania najlepszymi gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy. W związku z tym Burmistrz przystępując do takiego opracowania winien mieć na uwadze zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Analizując przedmiotowy wniosek w zakresie możliwości wykorzystania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności rolniczej, Minister stwierdził, że gmina dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które łącznie zajmują około 65% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy G., co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto organ wskazał, że z analizy wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenów gminy G. latach 2003 - 2009 wynika, iż w ramach opracowania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyrażone zostały zgody Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze, ogółem na ok. 127 ha gruntów rolnych klas I - III w ramach rezerwy inwestycyjnej. W ocenie Ministra, rezerwa ta oraz zasób gminy w grunty rolne klas IV - VI obecnie oraz w latach najbliższych pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. Ponadto z załączników graficznych wynika, że planowana zmiana przeznaczenia spowoduje naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, która podlega szczególnej ochronie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. wniosła Gmina G. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy G.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. w części odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o powierzchni 114,6071 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie wsi G., w granicach działki nr: [...] oraz położonych w obrębie wsi D. w granicach działek oznaczonych nr: [...], [...], [...] i [...].

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ich niewłaściwego zastosowania w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r., skarżąca Gmina G. podniosła również, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie brały udziału wszystkie strony posiadające w nim interes prawny.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z wszczęciem procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 4 tej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek burmistrza i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) marszałka województwa.

Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. w zaskarżonej części podlegają uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony.

Stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności z zakresu prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele lub użytkownicy wieczyści. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Brak takiej zgody ogranicza dysponowanie własnością, utrudniając obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwiając ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. są także wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ orzekający w sprawie, nie ustalił wszystkich stron postępowania i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 kpa nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem określonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w zaskarżonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściciele nieruchomości objętych wnioskiem opartym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mają przymiot strony w tym postępowaniu, z uwagi na ich interes prawny wynikający z prawa własności.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów orzekających będzie ustalenie wszystkich osób mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego, przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd w zakresie zarzutów dotyczących meritum decyzji.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 kpa w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.),

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 28, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 Kpa, dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 28 kpa.

Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie posiadają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Skarżący podzielił pogląd prof. dr hab. Barbary Adamiak oraz prof. dr hab. Janusza Borkowskiego przedstawiony w publikacji Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, że interes prawny "aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, ponieważ organ administracji jako decyzję wydaje akt o charakterze indywidualnym, skierowany do konkretnej osoby. Interes ten musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych". Powyżej przytoczonych cech nie można przypisać właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ponieważ nie byli oni wnioskodawcami, a przez to wydana, zaskarżona decyzja w odniesieniu do nich nie cechuje się charakterem osobistym, własnym oraz indywidualnym skierowanym do właścicieli poszczególnych nieruchomości, wobec tego nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Skarżący zwrócił uwagę, że w postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przepisami prawa materialnego jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 w/w ustawy, stroną postępowania jest wyłącznie gmina. Na podstawie wskazanego przepisu prawa materialnego posiada ona interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje właścicieli gruntów jako odrębnych stron postępowania. Właściciele gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania, a przez to nie posiadają przymiotu strony.

Skarżący dodał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest jednym z etapów uzgodnieniowych procesu planowania przestrzennego. Ustalenia te są wiążące dla gmin przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia nie wywiera żadnych skutków prawnych dla nieruchomości nią objętych, jak również ich właścicieli do chwili uchwalenia planu. Czyli, jeżeli plan nie jest uchwalony, to grunty rolne nim objęte nadal zachowują swój charakter rolny i muszą być wykorzystane zgodnie z ich dotychczasowym, rolnym przeznaczeniem.

Skarżący podkreślił, że ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażonym także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w analogicznej sprawie (syg. akt II OSK 329/09) zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Minister podkreślił, że w uzasadnieniu niniejszego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy na nią powołuje się podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest bowiem uzależniona od tego, czy strona uprawniona zechce z niej skorzystać. Art.147 kpa jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie z zarzutem zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wystąpiła dopiero przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie Gmina G., a więc gdyby nawet doszło do zaistnienia tej przesłanki, to i tak nie uzasadniałaby ona uwzględnienia skargi Gminy.

W związku z tym, że właściciele gruntów rolnych objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o zmianę przeznaczenia gruntów, lecz tylko interes faktyczny, a więc nie są stroną w tym postępowaniu, skarżący uznał zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczący naruszenia art. 61 § 4 kpa i art. 10 § 1 kpa za bezzasadny. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę art. 147 kpa, w ocenie skarżącego nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżony wyrok narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionym zarzucie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, stoi na stanowisku, że stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest przede wszystkim wnioskodawca, czyli wójt, burmistrz lub prezydent. Jednakże przyjąć należy, że w postępowaniu tym przymiot strony może przysługiwać także właścicielom gruntów rolnych (leśnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne).

Oceniając interes prawny właściciela gruntu rolnego (leśnego) w postępowaniu o zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Podkreślić trzeba, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są decyzjami administracyjnymi, które dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie tej działki, a wyniki postępowania administracyjnego mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Dodatkowo należy wskazać, że z prawem własności gruntu rolnego wiążą się prawa i obowiązki uregulowane w rozdziale 4 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zapobieganie degradacji gruntów, rekultywacja i zagospodarowanie gruntów), a więc w przepisach prawa administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu. Właściciel takiego gruntu jest stroną omawianego postępowania nie dlatego, że może złożyć wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, oparty na prawie rzeczowym (zob. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173 i z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, Lex nr 75553, a także w wyrokach z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 148/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dodatkowo należy odnotować, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 92/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. podjął następującą uchwałę: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydana przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości".

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 28 kpa w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Natomiast usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz wymienionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 147 kpa. Mianowicie Sąd pierwszej instancji nie mógł z urzędu uwzględnić okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału wszyscy właściciele nieruchomości objętych wnioskiem złożonym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przede wszystkim z tego względu, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie się ugruntowało (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 ) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.

Podkreślić należy, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W konsekwencji należało dojść do wniosku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa. Naruszenie niniejsze mogło mieć istotny wpływ na wynik, sprawy, gdyż jego skutkiem jest nierozponanie przez Sąd pierwszej instancji meritum sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na szczególny charakter sprawy, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.