Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 66/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania mające charakter rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, §1a i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 i art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi Z. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przekazanie działki I. stwierdza, że przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 5 000 zł /słownie: pięć tysięcy złotych/ IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego Z. A. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi za jest przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] (dalej także zwany Burmistrzem) postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Z uzasadnienia skargi wynika, że decyzją Urzędu Rejonowego w [.] z dnia [.] maja 1995 r. nr [.], skarżący uzyskał zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Na jej mocy wydzielono pod budowę drogi dojazdowej do projektowanych nieruchomości działkę nr ewid. 1320/6 w b. Przeszła ona na własność Gminy [...], stosownie do postanowień art. 10 ust. 5 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Od 1995 r. nie ustalono należnego mu odszkodowania. Od 2008 r., w związku ze zmianą granic administracyjnych Miasta [.], działka ta jest własnością Gminy Miasto [.]. Z. A. podał, że wielokrotnie zwracał się o odszkodowanie do Gminy. Pierwsze pisma w tej sprawie kierował do ówczesnego Wójta Gminy [...] jeszcze w 1996 r. Do Burmistrza Gminy [...] zwrócił się natomiast z takim żądaniem w pismach z dnia 5 listopada 2014 r. i 4 września 2015 r. W sprawie wystąpił również spór o właściwość organu rozstrzygnięty postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], którym jako właściwego do rozpoznania żądania przyznania odszkodowania wskazano Burmistrza Gminy [...] Przed wniesieniem skargi skierował do Kolegium zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, uwzględnione postanowieniem z dnia [.] stycznia 2016 r. nr [.]. Pomimo wyznaczonego przez organ wyższego stopnia terminu sprawa w dalszym ciągu nie została załatwiona.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że skarżący zwrócił się do niego z wnioskiem o odszkodowanie w piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. Działka nr 1320/6 położona jest obecnie w granicach administracyjnych Miasta [.] i dlatego wniosek o odszkodowanie przekazano Prezydentowi Miasta [.]. Za pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. Prezydent zwrócił jednak wniosek Burmistrzowi. Wobec tego zwrócono się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Postanowieniem z dnia [.] marca 2015 r. Kolegium jako organ właściwy wskazało Burmistrza. Podjęto zatem czynności w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W związku z wątpliwościami co do legalności decyzji z dnia [...] maja 1995 r. wystąpiono w imieniu Gminy b. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, po raz pierwszy 22 lipca 2015 r., a ponownie 28 grudnia 2015 r. Decyzją z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jednak Gmina wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, a jednocześnie Burmistrz na podstawie art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) zawiesił prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania. Skonstatowano, że organ cały czas podejmował czynności mające na celu załatwienia sprawy zgodnie z przepisami prawa, dążąc do wnikliwego jej wyjaśnienia.

W piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. skarżący zwrócił uwagę, że o odszkodowanie występował już w 1996 r., a nie jak podał Burmistrz w odpowiedzi na skargę dopiero w 2014 r. Postępowanie toczy się już więc 20 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy sądy administracyjne zostały również powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego przepisu.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Judykatura i doktryna pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" utożsamia z sytuacją prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717).

Rozstrzygając w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania trzeba mieć na uwadze, nie tylko art. 12 § 1 (K.p.a. ale także spoczywający na organie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 Kpa). Należy uwzględnić, że stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. zasadą pozostaje niezwłoczne załatwianie spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (termin maksymalny), a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa).Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Stwierdzenie przez sąd administracyjny czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s.238).

Co do zasady długi czas postępowania nie zawsze może być utożsamiany z przewlekłością postępowania. Ta występuje wówczas, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy jest nadmierna bądź rażąca i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (zob. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/12, wyrok WSA SAB/Bk 15/12). Podkreślenia wymaga, że pojęcie "przewlekłości" nie jest tożsame z pojęciem "bezczynności" Przewlekłość może bowiem występować nawet w sytuacji, gdy organ nie pozostaje w bezczynności z powodu nieprzekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu istnienie bezczynności organu nie może wykluczać stwierdzenia przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy strona nie złożyła skargi na bezczynność a wyłącznie na przewlekłość. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do nieakceptowalnej z punktu widzenia "wymierzania sprawiedliwości", o którym mowa w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) konieczności oddalenia skargi w sytuacji, gdy organ prowadząc przewlekle postepowanie pozostaje jednocześnie w bezczynności, a strona wyraźnie sformułowała skargę domagając się stwierdzenia przewlekłości.

Jak wspomniano w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola postępowania administracyjnego pod kątem zarzucanej mu przewlekłości, zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy podejmowane przez organ czynności realizowały zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Zasadę te należy oczywiście skorelować z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej.

Z przedłożonych Sądowi do kontroli akt administracyjnych wynika, że wbrew stanowisku Burmistrza to nie pismo z dnia 5 listopada 2014 r. zainicjowało postępowanie w przedmiocie odszkodowania za przejętą na własność Gminy [...] działkę ewid. Nr 1320/6 – wcześniej położoną w z., o czym mowa w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [.] z dnia [...] maja 1995 r. W piśmie tym skarżący wyraźnie bowiem odwołał się do swych wcześniejszych podań: z dnia 30 kwietnia 1996 r. oraz 26 sierpnia 1996 r., które "pozostawały bez odpowiedzi do dnia dzisiejszego".

Jak wskazano w piśmie organu z dnia 29 grudnia 2014 r. (k. 6) w/w wniosków za nie odnaleziono, bo "z dokumentów z 1996 r. znajdujących się w archiwum zakładowym Urzędu Miejskiego nie wynika, aby takie wnioski zostały złożone". Tymczasem na obydwu przedłożonych na wezwanie organu kopiach pism z dnia 30 kwietnia 1996 r. i dnia 26 sierpnia 1996 r. widnieją prezentaty wpływu do Urzędu Gminy w [...] z datami wpływu tożsamymi z datami pism. Sprawa zaś odszkodowania za działkę 1320/6 nie została załatwiona do chwili obecnej. Mimo oczywistego naruszenia wszelkich terminów do załatwienia sprawy, po wpłynięciu w dniu 6 listopada 2014 r. pisma z dnia 5 listopada 2014 r., pierwszą czynnością Burmistrza w sprawie było przekazanie go do Prezydenta Miasta [.] z odwołaniem się do faktu, iż aktualnie działka ta jest położona na terenie miasta [...] Z mocy § 3b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.) obręb ewidencyjny Z. został włączony do obszaru miasta R., zaś decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 2008 r. działka , za którą odszkodowania domaga się skarżący, została przekazana na rzecz Gminy Miasto [...] O przekazaniu sprawy Burmistrz zawiadomił ZA pismem z dnia 24 listopada 2014 r., zaś 27 listopada 2014 r. (a więc po 21 dniach od daty wpływu), podanie fizycznie przekazano do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [.].

Zastępca Dyrektora BGM Miasta [.] za pismem z dnia 4 grudnia 2014 r., które wpłynęło do Kancelarii Ogólnej Urzędu Miejskiego w [.] w dniu [.] grudnia 2014 r., odesłał pismo skarżącego "w sprawie rozstrzygnięcia wniosku z dnia 30 kwietnia 1996 r." Wspomnianym wcześniej pismem z dnia 28 grudnia 2014 r., doręczonym stronie w dniu 5 stycznia 2015 r. organ wezwał do przedłożenia kopii złożonych 30 kwietnia i 26 sierpnia 1996 r. pism, informując, że z dokumentów z 1996 r. znajdujących się w archiwum nie wynika, aby takie wnioski zostały złożone. Odwołując się do art. 36 § 1 K.p.a. wskazano, że "z uwagi na trudny charakter sprawy" wyznacza się nowy termin jej załatwienia na dzień 28 lutego 2015 r.

W odpowiedzi na to wezwanie w dniu 8 stycznia 2015 r. skarżący przedłożył kopie obu w/w pism z widocznymi prezentatami wpływu, ale także kopie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [.] maja 1995 r. i mapy z projektem podziału działki nr 1320/1, z której powstała m.in. działka nr 1320/6.

Po upływie ponad miesiąca – pismem z dnia 10 lutego 2015 r. Burmistrz wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, o czym poinformowano także skarżącego w dniu 11 lutego 2015 r.

Postanowieniem z dnia [.] marca 2015 r. SKO wskazało Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [.] w dniu [.] marca 2015 r.

Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. (po upływie kolejnych ponad 2 miesięcy) – powołując art. 36 K.p.a. Burmistrz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 sierpnia 2015 r. Podano, że powodem wyznaczenia nowego terminu jest potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pismem z tego samego dnia zwrócono się do Urzędu Miasta [...] – Wydziału Geodezji z prośbą o udostępnienie na potrzeby prowadzonego postępowania potwierdzonej "za zgodność z oryginałem" decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [.] maja 1995 r. nr [.] dotyczącej podziału działki nr 1320/1. Obydwa pisma wysłano 15 czerwca 2015 r., następnie – wnioskiem z dnia 22 czerwca 2015 r. (kolejne 10 dni) zwrócono się do Prezydenta Miasta [.] o wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla działek nr 1320/2, nr 1320/4, nr 1320/3, nr 1320/6 i nr 1320/5.

Odpowiedź na wcześniej wymienione pismo wpłynęła do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 19 czerwca 2015 r.

Wnioskiem z dnia 22 lipca 2015 r. (kolejny miesiąc) Kierownik Zespołu ds. Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] [.] (KUR) z dnia [...] maja 1995 r. w części dotyczącej przejścia działki nr 1320/6 na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna.

Kolejnym pismem z dnia 4 września 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 7 września 2015 r. skarżący, odwołując się do pism poprzednio składanych w tym przedmiocie zwrócił się o przyznanie odszkodowania. Wskazał, że organ dysponował wystarczającą ilością czasu, aby zlecić rzeczoznawcy obiektywną wycenę nieruchomości.

Pismem z dnia 10 września 2015 r. poinformowano skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi po rozpatrzeniu wniosku Gminy o stwierdzenie nieważności decyzji KUR z dnia [...] maja 1995 r.

W przedłożonych aktach znajduje się także wezwanie Wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia [...] września 2015 r. do wykazania przez osobę podpisującą wniosek umocowania do działania w imieniu strony i wykazania interesu prawnego.

Pismem z dnia 19 listopada 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta w [...] 23 listopada 2015 r. Prezes SKO poinformował Gminę B. o pozostawieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez rozpoznania. Pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. Kierownik Zespołu ds. Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami w Urzędzie Miejskim w [...], zwrócił się do SKO o zwrot dokumentów przesłanych wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Dokumenty zostały zwrócone w dniu 9 grudnia 2015 r.

W dniu 14 grudnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] wpłynęło zażalenie ZA na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza [...] postępowania w przedmiocie odszkodowania za działkę nr 1320/6.

Dnia [.] grudnia 2015 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] wezwanie z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] do przekazania całości akt kontrolowanej sprawy wobec złożenia zażalenia przez ZA. Akta organ przesłał za pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. Tego samego dnia (28 grudnia 2015 r.) Burmistrz sporządził kolejny wniosek kierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] o stwierdzenie nieważności decyzji KUR z dnia [.] maja 1996 r. w części dotyczącej przejścia działki nr 1320/6 na własność Gminy[....]B.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] dnia [.] stycznia 2016 r. SKO w [.] uznało zażalenie skarżącego na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za uzasadnione i wyznaczyło B. dodatkowy 60-dniowy termin załatwienia sprawy.

Po otrzymaniu w dniu 1 marca 2016 r. zawiadomienia SKO o wszczęciu na kolejny wniosek postępowania nieważnościowego, pismem z dnia 14 marca 2016 r. zaproszono skarżącego na posiedzenie Komisji Negocjacyjnej w dniu 23 marca 2016 r. do budynku Urzędu Miejskiego w [...]. W aktach znajduje się protokół "z negocjacji" z tej daty, w którego treści podano, iż po stawieniu się ZA, strony ustaliły, że Gmina zleci rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu z wyceną działki nr 1320/6. Po wykonaniu operatu skarżący zostanie ponownie zaproszony do Urzędu na spotkanie celem ustalenia wysokości odszkodowania. Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że został wyłoniony rzeczoznawca majątkowy w celu wykonania operatu.

W aktach znajduje się także kopia umowy Gminy [.] z [...] Spółką z o.o. w [.] z dnia [.] marca 2016 r., z której wynika m.in., że wykonanie poszczególnych operatów będzie zlecane sukcesywnie i w miarę zapotrzebowania w oparciu o odrębne zlecenia stanowiące załącznik do umowy. Takie zlecenie – załącznik do umowy na wykonanie operatu dotyczącego działki nr 1320/6 w Z. nosi datę 4 kwietnia 2016 r. i wykonawca potwierdził go datą 5 kwietnia 2016 r. Z treści w/w załącznika wynika, że termin realizacji wynosi 30 dni od daty otrzymania zlecenia.

Kolejnym pismem – z dnia 21 kwietnia 2015 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] dnia następnego, skarżący domagał się rozstrzygnięcia sprawy, zwracając uwagę, że upłynął już dodatkowy wyznaczony przez SKO termin załatwienia sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2016 r. organ poinformował skarżącego, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr 1320/6 położoną w Z. obr. [...] Pouczył o treści art. 10 K.p.a. i poinformował, iż z zebranym materiałem dowodowym można się zapoznać i wypowiedzieć się w tym przedmiocie w terminie 7 dni od otrzymania tego zawiadomienia. Przed pouczeniem wskazano, że po w/w terminie podjęte zostaną czynności zmierzające do dokonania podziału działki i jego zatwierdzenia (kontrolowana sprawa dotyczy zaś odszkodowania a nie podziału).

W dniu 4 maja 2016 r. do Urzędu Miejskiego w [.] wpłynęła decyzja SKO w [.] z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji KUR z dnia [.] maja 1995 r. w części dotyczącej przeniesienia wydzielonej działki nr ew. 1320/6 na własność Gminy [...].

Dnia 18 maja 2016 r. Burmistrz Gminy [...] sporządził wniosek do SKO o ponowne rozpatrzenie tej sprawy.

Pismem z dnia 18 maja 2016r. (data wpływu do UM w [.] – 20 maja 2016 r.) skarżący po raz kolejny zwrócił uwagę na niedotrzymanie jakichkolwiek terminów do załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2016 r. Burmistrz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie odszkodowawcze z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji KUR z dnia [...] maja 1995 r.

Faktem notoryjnie Sądowi znanym jest, iż ZA do tut. Sądu złożył skargę na postanowienie SKO wydane po rozpatrzeniu jego zażalenia na w/w postanowienie.

Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. Burmistrz poinformował, że działając zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 K.p.a. podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu załatwienia sprawy, mając na uwadze słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym, że podstawą wniosku skarżącego jest ustalenie odszkodowania, co wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych, tym samym organ podjął czynności w celu wyjaśnienia czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 1995 r. została wydana prawidłowo w świetle obowiązujących przepisów.

Z uwagi na zaskarżenie przez ZA do Sądu postanowienia o zawieszeniu postępowania, kwestia ta została wyłączona spod kontroli w ramach niniejszego postępowania. Przedmiotem oceny czynności i działań organu w ramach tego postępowania pod kątem przewlekłości są natomiast wszystkie w/w okoliczności od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego do chwili zawieszenia. Zawieszenie postępowania jest przy tym przeszkodą do uwzględnienia skargi w zakresie dotyczącym zobowiązania Burmistrza do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie. W aktualnym na dzień wyrokowania stanie sprawy nie ma bowiem możliwości zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie właśnie z uwagi na zawieszenie postępowania i wyłącznie z powodu zawieszenia postępowania na podstawie art. 151 P.p.s.a. w tym zakresie Sąd oddalił skargę. Nie wyklucza to jednak możliwości rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania w ramach art. 149 P.p.s.a. (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 84/14, z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 586/15 – cbois.nsa.gov.pl).

Jak przedstawiono na wstępie, przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, generalnie rzecz ujmując zachodzi wówczas, gdy prowadzone przez organ postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji.

Po szczegółowej analizie wcześniej przedstawionego przebiegu postępowania nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia wniosku przez ZA, co nastąpiło 30 kwietnia 1996 r., aż do zlecenia wykonania operatu rzeczoznawcy majątkowemu (5 kwietnia 2016 r.) organ, za wyjątkiem wystąpienia do Prezydenta |Miasta [.] o udostępnienie stosownych materiałów, nie wykonał czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Przede wszystkim nie ma żadnych dowodów, aby cokolwiek w sprawie działo się przez okres ponad 18 lat – od złożenia – wówczas jeszcze w Urzędzie Gminy [...], tym samym, który aktualnie jest Urzędem Miejskim – wniosku do momentu przekazania pisma z dnia 5 listopada 2014 r. do Prezydenta Miasta [...]. Trudno zresztą takie przekazanie - kolejnego przecież pisma z ponagleniem do załatwienia sprawy odszkodowania za działkę nr 1320/6 - do innego organu, uznać za "czynność zmierzającą do załatwienia sprawy". Nawet, gdyby istotnie – po ponad 18 latach od złożenia wniosku o odszkodowanie – pojawiły się wątpliwości co do właściwości w zakresie dalszego prowadzenia sprawy przez ten organ, to także po rozstrzygnięciu przez SKO tej kwestii, trudno uznać aby zobowiązanie strony do przedłożenia kopii pism z 1996 r., na których widnieją przecież prezentaty wpływu do ówczesnego Urzędu Gminy, uznać za czynność zmierzającą do załatwienia sprawy. Brak ich śladu w dokumentach archiwalnych jest jedynie okolicznością obciążającą organ. Dopiero 12 czerwca 2015 r. organ zwrócił się do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] – o udostępnienie materiałów, które przecież do 1 stycznia 2008 r.., kiedy to Z. została włączona w granice administracyjne R. – miał, a przynajmniej powinien mieć do dyspozycji we własnych zasobach i archiwach. Nie sposób też uznać, aby dwukrotne (w tym raz bezskuteczne, bez formalnego przygotowania podania) występowanie o stwierdzenie nieważności decyzji KUR w [...] z dnia [...] maja 1995 r. było działaniami zmierzającymi do wyjaśnienia sprawy w zakresie odszkodowania. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych) nie ma przeszkód do wyjaśniania kwestii wysokości odszkodowania. Nie uzasadniają więc zwłoki w wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu sprawy odszkodowawczej, wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji z 1995 r., w następstwie której przeniesione zostało prawo własności nieruchomości na rzecz Gminy [...].

Analizując treść protokołu z posiedzenia Komisji Negocjacyjnej z dnia 23 marca 2016 r. – trudno doszukać się w ogóle zapisów, że jakiekolwiek negocjacje co do wysokości odszkodowania za nieruchomość zostały tam przeprowadzone. "Ustalenie", że Gmina zleci rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego – co było obowiązkiem organu w świetle art. 7 K.p.a. i należało już znacznie wcześniej uczynić, nie można uznać za czynność zmierzającą do wyjaśnienia sprawy.

Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy powinny w sprawie działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż przez ponad 18 lat organ (poprzednio Wójt Gminy [...] – aktualnie jego następca prawny - Burmistrz [...]) nie działał w ogóle, a przynajmniej w aktach przedstawionych Sądowi brak jakiegokolwiek śladu podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających w tym okresie do załatwienia sprawy skarżącego. Nie ulega także wątpliwości, że również działania podejmowane po wpływie pisma z dnia 5 listopada 2014 r. nie były skoncentrowane i ukierunkowane na jak najszybsze załatwienie sprawy odszkodowawczej. Biorąc pod uwagę ustawowe terminy załatwienia spraw z art. 35 i art. 36 K.p.a. nie może być kwestionowane, że nie tylko nie zostały one dochowane, ale też podejmowane działania w celu wyjaśnienia sprawy – nie cechują się należytą starannością i koncentracją w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie. Ponad 18 letni okres braku podejmowania jakichkolwiek czynności, brak sprawności przy podejmowaniu kolejnych nielicznych przecież czynności, które zmierzają do załatwienia sprawy, w okresie kolejnych ponad 2 lat, w ocenie Sądu prowadzą do wniosku, że od wpływu wniosku, który zainicjował postępowanie, do zawieszenia postępowania organ nie dokładał należytej staranności w dążeniu do jak najszybszego jej załatwienia, przy czym stwierdzona przewlekłość ma charakter rażący. Z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopóki decyzja, skutkiem której było przejęcie przez Gminę prawa własności nieruchomości nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, ewentualne (po niemal po 20 latach wyartykułowane) wątpliwości organu w tym zakresie nie uzasadniają tak rozwlekłego w czasie podejmowania czynności bezpośrednio zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy odszkodowawczej. Nie było uzasadnione rozwlekanie tych czynności w czasie, brak ich koncentracji. W ocenie Sądu jedynymi czynnościami, które należy uznać za zmierzające do załątwienia sprawy było: wystąpienie do Urzędu Miasta R. o materiały źródłowe związane z działką nr 1320/6 oraz zlecenie wykonania operatu rzeczoznawcy majątkowemu. Analiza odległości czasowych określających te czynności, biorąc pod uwagę przedstawiony wcześniej cały tok postępowania, uzasadnia stwierdzenie, że ujawniona przewlekłość aż do zawieszenia postępowania ma charakter rażący. Przeprowadzone do chwili zawieszenia postępowanie cechuje wręcz nieudolność. Brak odnotowania w protokole z dnia 23 marca 2016 r. jakichkolwiek stanowisk wyjściowych stron, oczekiwań co do wysokości odszkodowania powoduje, że w ocenie Sądu "negocjacje" w tym zakresie były czynnością pozorowaną, która w świetle zasad prowadzenia postępowań dotyczących odszkodowań za nieruchomości, nie wnosiła niczego do sprawy. Biorąc pod uwagę okres czasu, który upłynął od daty złożenia przez ZA wniosku o odszkodowanie i ilość czynności, które można uznać za zmierzające do wyjaśnienia sprawy podjętych przez organ, nie ulega kwestii, iż kontrolowane postępowanie prowadzone było niezwykle opieszale, niesprawnie i jak dotychczas – nieskutecznie. Z całą pewnością sprawa mogła i powinna być załatwiona wiele lat wcześniej. Nawet ewentualnych wątpliwości co do właściwości organu nie byłoby przecież, gdyby sprawa była prowadzona z należytą starannością od chwili wpływu wniosku – tj. od 30 kwietnia 1996 r. Oczywistym więc jest, że stwierdzona przewlekłość miała w niniejszej sprawie charakter rażący, skoro organ przez ponad 18 lat nie podejmował żadnych czynności, które miałyby na celu załatwienie sprawy. Także działania podjęte po wpływie pisma z dnia 5 listopada 2014 r. trudno uznać za skoncentrowane i ukierunkowane wyłącznie na załatwienie sprawy. Nie tylko nie dochowano ustawowych terminów załatwienia sprawy, ale też tych wyznaczonych przez sam organ (i tak przecież po upływie terminu 2 miesięcy od wpływu wniosku) ale także i w postanowieniu SKO z dnia [.] stycznia 2016 r. Niewątpliwie wystąpiły więc szczególne okoliczności uzasadniające stwierdzenia, że przewlekłość miała charakter rażący, skoro w sposób oczywisty naruszono prawo – tj. art. 12 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a.

Mając na względzie datę złożenia wniosku stwierdzić należy, że doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, czynności zmierzające do tego celu mogły i powinny być przeprowadzone znacznie wcześniej – już niemal 20 lat temu.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe rozważania Sąd uznał, że konieczne jest wymierzenie Burmistrzowi z urzędu grzywny w wysokości 5 000 zł. Wysokość grzywny została ustalona na poziomie, który jest adekwatny do stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu grzywna ta powinna wpłynąć na organ, który ma zorganizować pracę pracowników Urzędu w taki sposób, aby w przyszłości nie dochodziło do podobnych sytuacji. Wymierzona grzywna uwzględnia brak podejmowania czynności zmierzających do załatwienia sprawy przez ponad 18 lat, a głównie ta okoliczność miała wpływ na jej wysokość i fakt wymierzenia z urzędu.

O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze treść skargi Sąd wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie nie ma prawnych możliwości ukarania konkretnych pracowników Urzędu odpowiedzialnych za zaistniały stan. Sąd administracyjny ma jedynie możliwości, które przyznaje mu P.p.s.a, a ta ustawa nie przewiduje możliwości wyrokowania zgodnie z żądaniami skarżącego w tym zakresie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.