Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 202/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1,, ust. 1a, ust. 1b
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi M. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M. P. i W. P. na decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] umarzającą postępowanie "w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej 918 m2 gruntów rolnych" położonych na działkach numer ewid. 361/5 i 312/5 w miejscowości W. gm. L., pow. [...], woj. [...], pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 11 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej jako ustawa) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] roku nr [...] Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w Starostwie Powiatowym w P., działając z upoważnienia Starosty [...], orzekł o umorzeniu postępowania "w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej 918 m2 gruntów rolnych położonych na działkach numer ewid. 361/5 - 519 m2 gruntów klasy R VI (cała pow. działki); numer ewid. 312/5 - 399 m2 gruntów oznaczonych jako N (nieużytki - część pow. działki) w miejscowości W. gm. L., pow. [...], woj. [...], pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego". W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji poinformował, że postępowanie dotyczyło gruntów rolnych klasy R VI i gruntów oznaczonych jako N (nieużytki) pochodzenia mineralnego, niezmeliorowanych. Dodał, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] roku znak [...] teren objęty inwestycją przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem organu I instancji "w związku z powyższym wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej w drodze decyzji nie jest wymagane, a postępowanie podlega umorzeniu".

Od decyzji tej M. P. i W. P. złożyli, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie w całości ich wniosku złożonego w Starostwie [...] w dniu 17 września 2018 roku. Odwołujący się poprosili organ I instancji o zastosowanie instytucji samokontroli określonej w art. 132 k.p.a. Strony zarzuciły organowi I instancji, iż stosując art. 105 k.p.a. jako podstawę prawną decyzji umarzającej, naruszył on zasadę praworządności. Zdaniem odwołujących się żadna z podstaw uprawniających do umorzenia postępowania nie wystąpiła. M. P. i W. P. stwierdzili, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono "zasadę celowości w powiązaniu z zasadą praworządności". Odwołujący się uważali, że zasady te "stanowią bezwzględną wskazówkę dla organu administracyjnego, która mówi, że należy załatwić sprawę (jeżeli jest to zgodne z prawem i celowe) zgodnie z wnioskiem strony". Swoją argumentację strony wzmacniały powołaniem się na art. 7 i 7a k.p.a. M. P. i W. P. uważali również, że "zaskarżona decyzja została wydana przez Starostę z naruszeniem prawa materialnego. Wydając zaskarżoną decyzję nie respektowano zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz niedostatecznie rozpoznano sytuację rzeczywistą (zabudowania i odrolnienie na całej linii zabudowy na działkach sąsiednich 360/1, 312/3, 360/2, 312/2, 361/6, 3312/6, 360/3 i 312/1) i prawną". Strony podkreślały, że dla wnioskowanych przez nich do odrolnienia działek terenów, plan zagospodarowania nie istnieje. Zdaniem odwołujących się: "Jeżeli można decyzją wyłączyć z pod produkcji rolnej grunty opisane w art. 11 ust. 1 i 1a, to tym bardziej można wyłączyć również decyzją administracyjną grunty rolne z pod produkcji nieużytki i grunty klasy VI".

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] umarzającą przedmiotowe postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytaczając treść art. 11 ust. 1 ustawy wyjaśnił, iż przepis ten wyraźnie wskazuje, kiedy i w stosunku do jakich gruntów właściwy organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium oznacza to, że dla pozostałych przypadków, wobec niewymienionych w tym przepisie gruntów brak jest podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej.

Wbrew twierdzeniom odwołujących się, tą podstawą prawną nie jest art. 6 ust. 1 ustawy zawierający ogólne zalecenie, by na cele nierolnicze i nieleśne przeznaczać "przede wszystkim" grunty oznaczone jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Kolegium poinformowało, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wyboru prawidłowej podstawy prawnej decyzji pod względem jej mocy prawnej i zgodności z całym porządkiem prawnym. Cytując wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 27 października 1987 r. IV SA 292/87, GAP 1988, nr 11, s. 14 Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej - w tym przypadku Starosta [...] - nie mając wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych, nie mógł wydać decyzji merytorycznej, mimo takiego żądania stron wyrażonych i we wniosku z dnia 17 września 2018 roku i w odwołaniu.

Dalej Kolegium stwierdziło, że mając na względzie stan faktyczny (postępowanie dotyczyło gruntów rolnych klasy R VI i gruntów oznaczonych jako N nieużytki pochodzenia mineralnego, niezmeliorowanych, co potwierdza wypis z rejestru gruntów) i prawny niniejszej sprawy, organ I instancji zgodnie z zasadą praworządności działał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej normie prawnej zawarte jest zobowiązanie organu administracji publicznej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zwróciło uwagę, iż art. 105 § 1 k.p.a. powinien być stosowany w sposób bezwzględnie zgodny z wolą ustawodawcy wyrażoną poprzez brzmienie tego przepisu. Oznacza to, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest do umorzenia postępowania wówczas, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.

Kolegium dodało, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sąd administracyjny określił, iż "z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" - wyrok NSA z 25 października 1988 r., SA/Po 495/88. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych np. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiana tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe stanie się postępowanie prowadzone przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Dalej organ odwoławczy przytoczył poglądy doktryny.

Odnosząc się do stwierdzenia stron zawartych w odwołaniu, że dla wskazanych we wniosku działek nr 361/5 i 312/5 plan zagospodarowania przestrzennego nie istnieje, Kolegium wskazało na wyjaśnienia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1301/14, Legalis nr 1510196: "Decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych można wydać tylko, jeżeli grunt został przeznaczony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne albo została wydana dla niego decyzja o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy grunt był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów leśnych nie mogą samodzielnie rozstrzygać o sposobie przeznaczenia terenu, a zatem koniczne jest wcześniejsze uchwalenie planu miejscowego przez organy gminy albo uzyskanie przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka wykładania art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) w związku z art. 4 i 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) harmonizuje z obowiązkiem uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzję o pozwoleniu na budowę można uzyskać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Oznacza to, że decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej uzyskuje się w przypadku braku planu miejscowego po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wszystkie te procedury tworzą spójny system organizacji procesu inwestycyjnego przy uwzględnieniu konieczności ochrony różnych wartości, w szczególności ochrony gruntów rolnych i leśnych".

Jednocześnie na marginesie sprawy Kolegium wyjaśniło stronom, że art. 7a k.p.a. zawierający zasadę in dubio pro libértate czyli rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, zatem zarzut jego naruszenia jest całkowicie bezzasadny. Po pierwsze w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne wątpliwości co do okoliczności prawnych, po drugie zasada ta ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach dotyczących nałożenia na stronę obowiązku bądź cofnięcia uprawnienia. Postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji użytków rolnych nie zmierza do nałożenia obowiązku ani cofnięcia uprawnienia indywidualnemu podmiotowi.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli M. i W. P. argumentując, iż:

1. w zaskarżonych decyzjach zastosowano jako podstawę prawną artykuł 105 § 1 k.p.a., co stanowi - naruszenie jednej z najważniejszych zasad ogólnych określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego - tj. zasadę praworządności (art.7 k.p.a.), która winna być przestrzegana przez organ administracyjny "z urzędu", a dotycząca bezwzględnego przestrzegania przepisów nie tylko ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ale również i innych ustaw. Składając wniosek w sprawie o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów : działki 361/5 i z działki 312/5 – skarżący oczekiwali od organu administracyjnego wydania merytorycznej decyzji w sprawie "odrolnienia" wnioskowanych gruntów. Tym czasem organy administracyjne umorzyły postępowanie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej nie jest wymagane. Jest to olbrzymie nadużycie prawa - ponieważ wydający decyzje zastosowali najłatwiejszy wariant prawny - pozwalający oddalić wniosek poprzez umorzenie postępowania i nie zajmować się sprawą. Zgodnie z k.p.a. umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach: jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części lub wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Żadna z wymienionych wyżej przesłanek w przedmiotowych postępowaniach, w ocenie skarżących, nie wystąpiły.

2. przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie respektowano dwóch naczelnych zasad postępowania administracyjnego - a konkretnie - zasady celowości w powiązaniu z zasadą praworządności. Zasady te są normami prawnymi i jako takie nie podlegają interpretacji, dlatego winny być przestrzegane oraz stosowane przez organ administracyjny w pierwszej kolejności - zwłaszcza, że zasady te stanowią bezwzględną wskazówkę dla organu administracyjnego, która mówi, że należy załatwić sprawę (jeżeli jest to zgodne z prawem i celowe) zgodnie z wnioskiem strony. Skarżący podkreślili, iż organ administracyjny w państwie prawa obowiązany jest bowiem do prowadzenia postępowania administracyjnego, które jest zakończone wydaniem decyzji, w sposób nie budzący wątpliwości. Jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasada celowości - w powiązaniu ze słusznym interesem strony oraz z przepisami prawa materialnego zawartego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, winna być bezwzględnie zastosowana w przedmiotowej sprawie, a sprawa powinna być zakończona - zgodnie z wnioskiem skarżących- ponieważ żądania w nim zawarte nie naruszały żadnego interesu publicznego czy społecznego. W tym miejscu skarżący wskazali również na konkretne przepisy: art. 7 i 7a k.p.a.

3. zaskarżone decyzje zostały wydane przez Starostę i Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem prawa materialnego. Wydając zaskarżone decyzje nie respektowano zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz niedostatecznie rozpoznano sytuacje rzeczywistą (zabudowania i odrolnienie na całej linii zabudowy na działkach sąsiednich 360/1,312/3,360/2,312/2,361,6 , 312/6,360/3 i 312/1) i prawną.

Skarżący zwrócili uwagę, iż w przedmiotowej sprawie jedynie Starosta jest upoważniony i zobowiązany ustawowo do podejmowania decyzji w sprawie wyłączenia z pod produkcji rolnej i nadania innego przeznaczenia ziemi rolnej czy też nieużytków (art.5 ust. 1 i 2 ustawy). Dalej przywołując art. 6 ust. 1 ustawy oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1987r. IV SA 292/87, GAP 1989, nr 11, s.14, skarżący podnieśli, iż wskazali fakty w powiązaniu z konkretnymi przepisami, z których jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy grunt, który ma podlegać przekształceniu z działki rolnej w budowlaną, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a proces "odrolnienia" podlega regulacjom ustawowym i sprowadza się do złożenia wniosku o "odrolnienie", który składa się do Starostwa Powiatowego, a postępowanie w sprawie kończy się wydaniem merytorycznej decyzji. Dla wnioskowanych przez skarżących do "odrolnienia" działek (terenów) wskazanych we wniosku - działki nr. 361/5 i 312/5 - plan zagospodarowania przestrzennego nie istnieje. Istotną sprawą, na którą skarżący zwracali uwagę jest konstrukcja ustawy i wola ustawodawcy - z której jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej sprawie ma w pełni zastosowanie Rozdział 3 przedmiotowej ustawy "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej", a zwłaszcza art.11 ust. 4 - wydanie decyzji, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Potwierdzenie tej tezy znajduje się również w regulacji art. 11 ust. 6 ustawy - który zawiera jedyne w całej ustawie wyłączenie z obowiązku wydania decyzji tj. wówczas jeżeli grunty rolne (należy włączyć w to również nieużytki) mają być użytkowane na cele leśne. Zdaniem skarżących jeżeli można decyzją wyłączyć z pod produkcji rolnej grunty opisane w art. 11 ust. 1 i 1a, to tym bardziej można wyłączyć również decyzją administracyjną grunty rolne z pod produkcji ("odrolnić") nieużytki i grunty klasy VI - zwłaszcza, że ustawa wyraźnie stwierdza w art. 6 ust 1., że : " Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej".

Nadto skarżący wskazali, iż przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki NSA, nie mogą, zdaniem skarżących, stanowić jakiegokolwiek uzasadnienia wydania decyzji umarzającej, zwłaszcza że wnioskowany grunt nie jest gruntem leśnym, rozstrzygnięcie o odrolnieniu winno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, a samo postępowanie od początku nie było bezprzedmiotowe i nie stało się bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze powyższe M. i W. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. skarżący W. P. oświadczył, iż nie kwestionuje faktu, iż grunty o które w sprawie chodzi, są pochodzenia mineralnego, niezmeliorowane i są to nieużytki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wyżej wskazane kryterium kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej 918 m2 gruntów rolnych położonych na działkach numer ewid. 361/5 i 312/5 w miejscowości W. gm. L., pow. [...], woj. [...], pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego.

Decyzja ta została wydana w następstwie złożonego przez skarżących wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Żądanie to w pierwszej kolejności obligowało organ do zbadania, czy grunty które są przedmiotem wniosku, kwalifikują się do wyłączenia z produkcji, czy też warunku tego nie spełniają.

Zgodnie z treścią art. 11 ust.1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W myśl art. 11 ust. 1a w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny (art. 11 ust. 1b).

Staranna analiza art. 11 ustawy nakazuje przeprowadzenie kilku różnych podziałów w ramach przedmiotu decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji jest wymagana, jeżeli przedmiotem wyłączenia są:

1) wszystkie grunty leśne (w granicach administracyjnych miast lub poza tymi granicami),

2) wszystkie grunty rolne inne niż użytki rolne (w granicach administracyjnych miast lub poza tymi granicami),

3) użytki rolne:

a) klas I, II, III, IIIa, IIIb - wszystkie, ale z zastrzeżeniem, że znajdują się one poza granicami administracyjnymi miast, ponieważ do użytków rolnych w granicach administracyjnych miast ustawa o ochronie gruntów w ogóle nie ma zastosowania,

b) klas IV, IVa, IVb, V i VI - wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, znowu z zastrzeżeniem, że znajdują się one poza granicami administracyjnymi miast.

Wobec tego nie jest wymagana decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji, jeżeli przedmiotem wyłączenia są:

1) wszystkie użytki rolne bez względu na klasę i bez względu na to, z jakich gleb zostały wytworzone, jeżeli znajdują się w granicach administracyjnych miast,

2) użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego także wtedy, gdy znajdują się poza granicami administracyjnymi miast.

Drugi podział dotyczy sytuacji, kiedy decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji jest wymagana, i nakazuje rozróżnić:

1) decyzje, w których określa się obowiązki związane z wyłączeniem, jeżeli przedmiotem wyłączenia są:

a) wszystkie użytki rolne klas I, II, III, IIIa i IIIb,

b) wszystkie grunty rolne inne niż użytki rolne,

c) wszystkie grunty leśne,

2) decyzje, w których nie określa się obowiązków związanych z wyłączeniem, co dotyczy decyzji, których przedmiotem są użytki rolne klas IV, IVa, IVb, V i VI, wytworzone z gleb pochodzenia organicznego.

Trzeci podział także odnoszący się do sytuacji, kiedy decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji jest wymagana, nakazuje rozróżnić:

1) decyzje deklaratoryjne, jeżeli ich przedmiotem jest wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego,

2) decyzje konstytutywne - wszystkie pozostałe, czyli decyzje, których przedmiotem jest wyłączenie z produkcji:

a) wszystkich użytków rolnych klas I, II, III, IIIa i IIIb,

b) wszystkich gruntów rolnych innych niż użytki rolne,

c) wszystkich gruntów leśnych.

Podział ten wynika z ust. 1b w art. 11 ustawy, który wskazuje wprost na decyzje deklaratoryjne odnoszące się do zezwoleń na wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego (a nie mineralnego, gdyż w odniesieniu do takich decyzja w ogóle nie jest wymagana) (zob. Radecki Wojciech, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Opublikowano: LexisNexis 2012).

Podzielając w pełni powyższe poglądy, jako słuszne należy ocenić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i poprzedzając ją decyzji organu I instancji, iż ww. przepis wyraźnie wskazuje, kiedy i w stosunku do jakich gruntów właściwy organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy prawidłowo ustaliły, że grunty wskazane we wniosku, nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej. Z ustalonych w sprawie i niekwestionowanych przez skarżącego okoliczności faktycznych wynika, że są to grunty rolne klasy R VI i grunty oznaczone jako N (nieużytki), pochodzenia mineralnego, niezmeliorowane. W ocenie Sądu, skoro zatem grunty dziełek należących do skarżących są użytkami rolnymi klasy R VI oraz nieużytkami, są one pochodzenia mineralnego i niezmeliorowane to oznacza to, że nie zachodzi potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji rolnej.

Okoliczność, że wskazane wyżej grunty skarżących nie wymagają uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji, uprawniały natomiast organ do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia w oparciu o wskazaną podstawę prawną, tj. art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, LEX nr 82196). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość dotyczy braku przedmiotu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej. Podnieść bowiem należy, że dopiero przynależność gruntów skarżących do określonej w ustawie kategorii, uprawniałaby organ do dalszego badania zasadności wniosku. Wobec powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy wskazane grunty skarżących nie spełniły warunków do wyłączenia ich z produkcji rolniczej, postępowanie należało umorzyć.

Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

A. P.