Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 61/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Przepis art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że naruszenie zawartego w nim zakazu łączenia stanowisk skutkuje na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./ wygaśnięciem mandatu radnego. Niezłożenie natomiast w terminie wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, równoznaczne jest ze zrzeczeniem się mandatu.

2. Organy dzielnic działają w imieniu ich społeczności pod warunkiem, że działają w ramach organizacyjnych. Z tych też względów do radnych dzielnicy stosuje się przepisy dotyczących radnych gminy, przy czym zawarty w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 41 poz. 361 ze zm./ zwrot "odpowiednio" w rozważanym wypadku oznacza stosowanie przepisów wprost. Dotyczy to wszystkich przepisów regulujących sferę obowiązków, uprawnień radnego, jak i wprowadzających ograniczenia w zatrudnieniu oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej.

TEZY

1. Przepis art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że naruszenie zawartego w nim zakazu łączenia stanowisk skutkuje na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./ wygaśnięciem mandatu radnego. Niezłożenie natomiast w terminie wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, równoznaczne jest ze zrzeczeniem się mandatu.

2. Organy dzielnic działają w imieniu ich społeczności pod warunkiem, że działają w ramach organizacyjnych. Z tych też względów do radnych dzielnicy stosuje się przepisy dotyczących radnych gminy, przy czym zawarty w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 41 poz. 361 ze zm./ zwrot "odpowiednio" w rozważanym wypadku oznacza stosowanie przepisów wprost. Dotyczy to wszystkich przepisów regulujących sferę obowiązków, uprawnień radnego, jak i wprowadzających ograniczenia w zatrudnieniu oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjne I. M.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 706/04 w sprawie ze skargi I. M.-M. na uchwałę Rady Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy z dnia 29 stycznia 2004 r., nr 58/XIX/2004 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. M.-M. na rzecz Rady Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2004 r., II SA/Wa 706/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. M.-M. na uchwałę Rady Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy z dnia 29 stycznia 2004 r., nr 58/XIX/004 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej. Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowił art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) w związku z art. 24 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.).

Uprzednio, działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżąca wezwała Radę Dzielnicy Ursus do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia pełnionego przez nią mandatu radnej. Rada Dzielnicy Ursus nie ustosunkowała się jednak do tego wezwania.

Po bezskutecznym wezwaniu I. M.-M. zaskarżyła wskazaną uchwałę skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W skardze podniosła, że Rada Dzielnicy Ursus dokonała nieprawidłowej oceny jej sytuacji z punktu widzenia faktycznego i prawnego. Podkreśliła, że pełnienie przez nią mandatu radnej Dzielnicy Ursus, tj. jednostki pomocniczej gminy - miasta stołecznego Warszawy, i jednocześnie zatrudnienie w Biurze Polityki Zdrowotnej Urzędu m. st. Warszawy nie wskazuje na istnienie konfliktu interesów i nie stwarza zagrożenia, gdyż nie ma żadnych powiązań funkcjonalnych pomiędzy tymi dwiema funkcjami, ani też stosunku nadrzędności jednej nad drugą.

Rada Dzielnicy Ursus w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, pełnienie przez skarżącą mandatu radnej Dzielnicy Ursus m. st. Warszawy, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w Biurze Polityki Zdrowotnej Urzędu m.st. Warszawy, uzasadniało podjęcie na podstawie art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały o wygaśnięciu mandatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie

gminnym wprowadził zakaz wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat i jednocześnie zobowiązuje radnego do złożenia w określonym terminie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu. Zakaz, o którym mowa w art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy również radnych dzielnic m.st. Warszawy, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy stosuje się do nich odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Zdaniem Sądu, wobec jednoznacznej treści przytoczonych przepisów, radni dzielnic Warszawy nie mogą jednocześnie świadczyć pracy pozostając w stosunku pracy w Urzędzie m.st. Warszawy, który pełni funkcję podmiotu zatrudnienia. Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej I. M.-M. została zatem podjęta zgodnie z prawem.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. M.-M. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 18 ust. 1 tej ustawy, przesądzającą o niewłaściwym zastosowaniu art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zdaniem skarżącej, wykładnia art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, ze szczególnym uwzględnieniem użytego przez ustawodawcę pojęcia "odpowiednio", powinna brać pod uwagę specyfikę przedmiotu regulacji. Wykładnia powołanego przepisu powinna uwzględniać cechę przypisaną dzielnicom m. st. Warszawy w ustawie o ustroju m. st. Warszawy, jest nią zaś ich quasi gminny charakter. Tymczasem Sąd oparł się na przejściowym przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, zgodnie z którym dotychczasowe Biuro Zarządu m.st. Warszawy, starostwo powiatu warszawskiego, urzędy gmin warszawskich i urzędy dzielnic stały się Urzędem m.st. Warszawy. W skardze kasacyjnej wskazano ponadto na wyraźne rozróżnienie w art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) między zatrudnieniem w urzędzie gminy a zatrudnieniem w jednostce pomocniczej gminy. Fakt, że do chwili obecnej materia ta nie została w ogóle unormowana, choć być powinna, nie może obciążać skarżącej, a to wobec

braku statutu m. st. Warszawy i statutu dzielnicy. Skarżąca miała świadomość istnienia zakazu łączenia mandatu radnej dzielnicy z pracą w ramach stosunku pracy w Urzędzie m. st. Warszawy, lecz nie skorzystała z urlopu bezpłatnego, mając na względzie treść uzyskanych opinii prawnych, z których wynikało, że nie ma "w odniesieniu do niej niepołączalności zatrudnienia i mandatu".

W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Dzielnicy Ursus wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej są nietrafne, gdyż celem zapisu art. 8 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, było zrównania radnych dzielnic z radnymi gminy w ich prawach i obowiązkach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z regulacją zawartą w art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU. Nr 153, poz.1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa), należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 tegoż artykułu. Związanie Sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym -zdaniem wnoszącego kasację - uchybił sąd oraz uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.

W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do zagadnienia prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia, a także do kwestii trafności zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 18 ust. 1 tej ustawy, przesądzający, według skarżącej, o niewłaściwym zastosowaniu art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie jest uzasadniony.

Z art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednoznacznie wynika, że osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba taka obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że naruszenie zawartego w nim zakazu łączenia stanowisk skutkuje - na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - wygaśnięciem mandatu radnego. Niezłożenie natomiast w terminie wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, równoznaczne jest ze zrzeczeniem się mandatu.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że radna I. M.-M. wykonywała pracę w ramach stosunku pracy w Biurze Polityki Zdrowotnej Urzędu m.st. Warszawy. W okresie wykonywania pracy skarżąca wybrana została jednocześnie radną Dzielnicy Ursus - jednostki pomocniczej m.st. Warszawy. Skarżąca złożyła wprawdzie w terminie wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego, lecz - jak to wynika z akt sprawy - z urlopu tego nie skorzystała. Bez znaczenia jest okoliczność przedstawiona w skardze kasacyjnej, że skarżąca nie skorzystała z urlopu ze względu na treść wydanych w grudniu 2002 r. opinii prawnych, z których wynikało, jakoby w odniesieniu do osoby skarżącej nie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona w piśmie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 19 marca 2003 r., skierowanym do wszystkich burmistrzów dzielnic i dyrektorów Urzędu m. st. Warszawy. Prezydent stwierdził, że "zakaz określony w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje niedopuszczalność wykonywania przez radnego

dzielnicy m. st. Warszawy pracy (w ramach stosunku pracy) w Urzędzie m. st. Warszawy. Reguła ta dotyczy także pełnienia funkcji Burmistrza Dzielnicy". W piśmie również zawarta została informacja, "iż analogicznej interpretacji omawianych przepisów dokonała Państwowa Komisja Wyborcza".

Przyjąć należy, że od tego też momentu wszelkie wątpliwości skarżącej odnośnie do interpretacji przepisów co do nałożonego przez ustawodawcę obowiązku złożenia wniosku o urlop bezpłatny i skorzystania z tego urlopu w okresie sprawowania mandatu radnego w związku z wykonywaną przez nią pracą, zostały miarodajnie wyjaśnione. Chcąc zaś postąpić zgodnie z prawem, skoro wcześniej działała pod wpływem błędu, powinna była uchylić się od skutków cofnięcia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego i skorzystać z udzielonego jej wcześniej urlopu bezpłatnego.

Ratio legis art. 24b ustawy o samorządzie terytorialnym jest oczywiste i zmierza do uniknięcia sytuacji, w której ta sama osoba byłaby członkiem organu stanowiącego gminy (rady) i jednocześnie wykonywałaby czynności (pełniłaby funkcje) należące do sfery wykonawczej gminy. Kolizyjność tych dwóch sfer jest oczywista, powołany przepis (jak i inne tzw. przepisy antykorupcyjne dotyczące radnych, np. art. 24a, 24e, 24f ustawy o samorządzie gminnym) ma uniemożliwić lub w znacznym stopniu zapobiec powstaniu powiązań mogących wzbudzać bardziej lub mniej uzasadnione z obiektywnego punktu widzenia podejrzenia o charakterze korupcyjnym. Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest uzasadniony nie tylko względami etycznymi, jest on również środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców.

Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował w stosunku do niej art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Dokonana przez Sąd wykładnia nie pomija kwestii statusu obecnych dzielnic. Zdaniem skarżącej, dzielnice m.st. Warszawy, są tylko qusi gminami, o czym miałby świadczyć powierzony im, na mocy powołanej ustawy, zakres zadań. Oznaczałoby to de facto uznanie dzielnic za odrębne jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji przyjęcie, że art. 24 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma zastosowania w sytuacji skarżącej będącej radną dzielnicy, a nie miasta stołecznego Warszawy. Takie stanowisko nie znajduje jednak swojego oparcia w omawianej ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy, którego odrębność ustrojowa

samorządu terytorialanego spowodowana jest między innymi kwestią specyfiki zarządzania dużą aglomeracją miejską pełniącą funkcję stolicy państwa. W związku z charakterem stołecznym miasta w szczególny sposób zostały określone jego zadania, które zostały przewidziane w przepisach samorządu gminnego i samorządu powiatowego oraz wynikają z zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Dla potrzeb prawidłowego wykonywania zadań wprowadzana została przez ustawodawcę szczególna odrębność ustrojowa, jaką jest utworzenie obowiązkowych jednostek pomocniczych - dzielnic m. st. Warszawy (art. 5 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Dzielnica działa na podstawie statutu dzielnicy nadanego przez Radę m. st. Warszawy i innych uchwał Rady m. st. Warszawy, przekazujących dzielnicom zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz zadania realizowane na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Uwzględnić też trzeba, że w art. 11 ust. 2 ustawy o ustroju miasta stołecznego, Warszawa ma określony zakres działania w sprawach lokalnych. Natomiast gospodarka finansowa dzielnic prowadzona jest na podstawie załącznika dzielnicowego do uchwały budżetowej m. st. Warszawy, stanowiącego integralną część tej uchwały, określającego środki przeznaczone do dyspozycji dzielnic na realizację ich zadań (art. 12 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy).

Obowiązkowe utworzenie w m.st. Warszawie jednostek pomocniczych -dzielnic, nie zmienia faktu, że to m. st. Warszawa jest podmiotem prawa publicznego i prywatnego, a nie jego jednostki pomocnicze. Dzielnice m.st. Warszawy to podmioty niesamodzielne, które realizując powierzone im zadania publiczne wykonują je nie na własny rachunek, ale w imieniu m.st. Warszawy. Organy dzielnic działają w imieniu ich społeczności pod warunkiem, że działają w ramach organizacyjnych m. st. Warszawy. Z tych też względów do radnych dzielnicy stosuje się przepisy dotyczących radnych gminy, przy czym zawarty w art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy zwrot "odpowiednio" w rozważanym wypadku oznacza stosowanie przepisów wprost. Dotyczy to wszystkich przepisów regulujących sferę obowiązków, uprawnień radnego, jak i wprowadzających ograniczenia w zatrudnieniu oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej.

Mając na względzie powyższą argumentację - na podstawie art. 184 ppsa - Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 ppsa.