Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2167/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 188, art.200, art.205 § 2, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32
journal: Dz.U. 2016 poz 178
law: z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
article: art. 3 § 2 , art. 23 § 3 i 4, art. 28 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 177
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze
article: art. 17, art. 20, art. 127 § 2, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 80 ust. 4,7 , art. 104 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 1414
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
article: § 4 ust 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 196 poz 1298
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla  żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów  wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury
article: § 2 pkt 5, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 21
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1860/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego 3. odstępuje od obciążenia J. M. kosztami postępowania kasacyjnego 4. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz J. M. kwotę 4800 (cztery tysiace osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2017 roku sygn. akt II SA/Wa 1860/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...].

Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] września 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania J. M. - prokuratora Prokuratury Okręgowej w P., utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie przyznania mu dodatku wyrównawczego. W uzasadnieniu wskazał, że nie można było uznać za możliwe i prawidłowe określenie, że składnikiem wynagrodzenia nabytego na ostatnio zajmowanym stanowisku jest dodatek funkcyjny z racji pełnionej uprzednio - tj. do dnia 3 kwietnia 2016 roku - funkcji wizytatora - prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej, która na mocy art. 31 w związku z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 poz. 178, dalej: przepisy wprowadzające) została zniesiona z dniem 4 kwietnia 2016 r. Podkreślił, że wynagrodzenie nabyte na dotychczas zajmowanym stanowisku nie obejmuje kwoty dodatku funkcyjnego jako należności przysługującej wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Wskazał też, że ustawa z dnia 28 stycznia 2016 roku - Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2016, poz. 177 ze zm., dalej: Prawo o prokuraturze) nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się do kwestii ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, w związku z czym - zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 125 tej ustawy - stosuje się w tym zakresie przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. W ocenie organu odwoławczego Prokurator Okręgowy w P. przyznał J. M. dodatek wyrównawczy zgodnie z przepisami. Prokurator Generalny powołał się na treść art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414, z późn. zm., dalej: ustawa o służbie wojskowej) oraz § 4 ust. 3 w pkt 4-5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 196, poz. 1298, z późn. zm.).

Skargę na decyzję Prokuratora Generalnego wniósł J. M., zarzucając, że do jej wydania doszło w warunkach naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ naruszył również art. 36 § 1 przepisów wprowadzających poprzez błędną jego interpretację.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, zaś Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą nieważnością, sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej był, stosownie do art. 32 przepisów wprowadzających w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia, Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego. Tymczasem decyzja o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego została wydana w niniejszej sprawie przez Prokuratora Okręgowego w P. Powołał się on na zarządzenie nr 25/16 Prokuratora Generalnego z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych. Sąd zaznaczył, że powołany w podstawie prawnej zarządzenia art. 13 prawa o prokuraturze nie mógł stanowić podstawy do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych przyznanych mu w art. 32 przepisów wprowadzających na niższy szczebel decyzyjny, tj. prokuratorów okręgowych. Podkreślił, że decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego, są decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. przysługuje natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast decyzja wydana została przez Prokuratora Okręgowego w P. jako organ I instancji, natomiast Prokurator Generalny rozpoznał odwołanie od tej decyzji jako organ II instancji. Sąd dodał, że nie było podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Prokurator Generalny, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 17, 19, 20, 145 § 1 pkt 2 i 268a k.p.a. w związku z: art. 31, 32 i 70 przepisów wprowadzających; § 4 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia; art. 3 § 2, art. 9 § 1 i 2, art. 13 § 1, 2 i 3, art. 23 § 3 i 4, art. 28 oraz art. 125 Prawa o prokuraturze; art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organem kompetentnym do wydania decyzji był tylko i wyłącznie Prokurator Generalny, albowiem przejął obowiązki i uprawnienia m. in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych, podczas gdy kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m. in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego) ustała z chwilą przeniesienia J. M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. z dniem [...] kwietnia 2016 roku, co dało podstawę w dalszej kolejności, tj. [...] kwietnia 2016 r., do wyznaczenia go na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych tej prokuratury na mocy decyzji wydanej w oparciu o m. in. art. 31 § 2 przepisów wprowadzających. W ocenie autorki skargi kasacyjnej wskutek przeniesienia i objęcia wyznaczonego stanowiska odpadła podstawa prawna do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwał nadal status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 przepisów wprowadzających. Powstał w stosunku do niego odrębny status prokuratora do spraw wojskowych, a tym samym odpadła też podstawa prawna do uznania, że organem kompetentnym w stosunku do niego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego). Wskutek zniesienia na mocy art. 31 § 1 przepisów wprowadzających m.in. wojskowych prokuratur okręgowych (a także wojskowych prokuratur garnizonowych) - obowiązki i uprawnienia m.in. tych organów wojskowych, które przejął Prokurator Generalny wobec skarżącego z racji przysługiwania mu poprzednio statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej - dotyczyły dotychczasowych obowiązków i uprawnień (tj. obowiązujących do dnia zniesienia wojskowej prokuratury okręgowej) i tych obowiązków i uprawnień, które powstały w okresie do daty przeniesienia go na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w P. W okresie późniejszym nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia skarżącego w ramach jego statusu prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej, skoro przestał istnieć zarówno taki organ jak: wojskowa prokuratura okręgowa, jak też i status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, a nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nieistniejących. Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 70 przepisów wprowadzających, a zatem w dacie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym odpowiednie rozumienie powyższych przepisów wymagało, aby uwzględnić, że pod użytym w § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia pojęciem: "prokurator wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) (...)- wojskowy prokurator okręgowy (a także odpowiednio: wojskowy prokurator garnizonowy" należy rozumieć prokuratora do spraw wojskowych, w tym przypadku o skarżącego, i że w przepisie tym chodzi o przełożonego prokuratora do spraw wojskowych czyli w tym przypadku o Prokuratora Okręgowego (a nie o: "wojskowego prokuratora okręgowego czy garnizonowego"). Podkreśliła ponadto, że art. 32 przepisów wprowadzających - jako mający charakter przepisu dostosowującego i przejściowego - miał na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego wobec byłego prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w tzw. okresie przejściowym, z uwzględnieniem zniesienia m.in. tych organów wojskowych i faktu, że - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - dany prokurator wojskowej prokuratury okręgowej niekoniecznie będzie powołany do Prokuratury Okręgowej, a wówczas należy określić kompetencje organu, który będzie uprawniony do przeniesienia tego prokuratora na stanowisko np. prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w P. Przeniesienie skarżącego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w P. spowodowało, że od tej daty przełożonym skarżącego był bezpośrednio Prokurator Okręgowy w P., a zatem to Prokurator Okręgowy w P. był kompetentny do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem był uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli prokuratora Prokuratury Okręgowej w P.) i wykonywania jego czynności. Wobec tego, zdaniem autorki skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok narusza art. 31 § 1 i 2, art. 32 i art. 70 przepisów wprowadzających, a także § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej zwrócono także uwagę na to, że Prokurator Generalny, choć nie przejął obowiązków i uprawnień w zakresie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym m.in. przynależnych wojskowemu prokuratorowi okręgowemu, wobec skarżącego po dacie przeniesienia go na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w P., to jednakże obowiązujące w strukturze prokuratury szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury. Jest on bowiem naczelnym organem prokuratury i przełożonym wszystkich prokuratorów, w tym może przejąć zadania podległych prokuratorów, a zatem jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego - przykładowo - do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu. W tej sytuacji w ocenie skarżącego kasacyjnie podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu należy więc dopatrywać się nie tyle w art. 32 przepisów wprowadzających, co w art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 prawa o prokuraturze.

Prokurator Generalny zaznaczył ponadto, że organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji był Prokurator Okręgowy w P., albowiem był pośrednio przełożonym skarżącego, umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i to Prokurator Okręgowy w P. był kompetentny do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli prokuratora Prokuratury Okręgowej w P.) i wykonywania jego czynności, bowiem z art. 23 § 3 i 4 Prawa o prokuraturze wynika, że Prokuraturą Okręgową kieruje Prokurator Okręgowy, który jest prokuratorem przełożonym prokuratorów danej prokuratury okręgowej i prokuratorów danej prokuratury rejonowej, a z art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej wynika, że żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury (zwaną dalej "instytucją cywilną"). Na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska, a do żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w instytucji cywilnej stosuje się odpowiednio obowiązujące na zajmowanych przez niego stanowisku służbowym przepisy dotyczące stosunku służbowego, w tym do prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym stosuje się również przepisy prawa o prokuraturze, dodatki do uposażenia przyznaje, w formie decyzji, organ, o którym mowa w art. 104 tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym są dowódcy jednostek wojskowych. Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że właściwe odkodowanie i zrozumienie powyższych przepisów oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji o dodatku wyrównawczym skarżący jako prokurator do spraw wojskowych będący żołnierzem zawodowym pełnił zawodową służbę wojskową jako prokurator do spraw wojskowych w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w P. i podlegał Prokuratorowi Okręgowemu w P. pełniącemu obowiązki odpowiednie do kierownika instytucji cywilnej lub innego uprawnionego organu oraz to Prokurator Okręgowy w P. był organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego do uposażenia. Uzasadniając powyższe stwierdzenia, organ powołał się na to, że przepisy prawa o prokuraturze mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej i - jako przepisy szczególne - stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym. Wobec tego zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej w związku z art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze.

Organ podkreślił również, że ocena, który organ jest organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, nie może pomijać, że na datę wydania decyzji to Prokurator Okręgowy w P. był przełożonym skarżącego, był zatem umocowany do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu Sąd I instancji naruszył powołane wyżej przepisy poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające również na wadliwym uznaniu, że Prokurator Generalny do realizacji przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych może upoważnić tylko i wyłącznie Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, podczas gdy Prokurator Generalny (niezależnie od tego, czy przyjmie się, że jego kompetencję wynikają z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. organów prokuratury wojskowej i wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 przepisów wprowadzających, czy też uzna się, że przysługują mu - jako przełożonemu skarżącego - kompetencje w przedmiocie m.in. dodatku wyrównawczego na mocy art. 9 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze) może posłużyć się zarówno tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z 13 § 3 Prawa o prokuraturze, uprawniającym do tego, aby kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw były również realizowane przez upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie, jak też tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 prawa o prokuraturze, uprawniającym Prokuratora Generalnego do tego, aby udzielił upoważnienia do m.in. wydania decyzji dotyczących dodatku wyrównawczego Prokuratorowi Okręgowemu, bowiem Prokurator Generalny jako prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie. Może wreszcie - w ramach tzw. dekoncentracji wewnętrznej czy zewnętrznej - upoważnić na mocy art. 268a k.p.a. pracowników obsługujących ten organ - czyli także podległego mu Prokuratora Okręgowego w ramach szczególnych zasad hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa - do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, także w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Autorka skargi kasacyjnej zwróciła ponadto uwagę na to, że z treści art. 32 przepisów wprowadzających, a także art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze oraz art. 268a k.p.a. nie jest prawnie możliwe wywiedzenie i taka interpretacja, iż przepisy te z uwagi na ich charakter uniemożliwiają udzielenie upoważnienia przez Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Okręgowego w P. w przedmiocie dodatku wyrównawczego, w tym, że: rzekomo normuje tzw. wyłączne kompetencje Prokuratora Generalnego w sprawach ustrojowych, które mogą być realizowane jedynie przez ten organ i nie mogą być przekazane innej osobie czy przeniesione na inne osoby bez wyraźnej woli ustawodawcy (poza Prokuratorem Krajowym lub innym zastępcą Prokuratora Generalnego); rzekomo stanowi, iż uprawnienia Prokuratora Generalnego mogą być wykonywane tylko i wyłącznie osobiście przez piastuna tego organu tj. że rzekomo mają charakter uprawnienia osobistego ściśle związanego tylko z Prokuratorem Generalnym; a także rzekomo stanowi przepis ustawy, który jest przepisem stanowiącym inaczej niż to określono w przepisie art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze oraz, że przepis art. 32 przepisów wprowadzających rzekomo zakazuje stosowania przepisów art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 Prawa o prokuraturze. Zaznaczyła, że w jej ocenie brak jest postaw do uznania, że powyższe przepisy rzekomo dotyczą kompetencji nienależących do sfery administracji.

Zdaniem organu wykładnia przyjęta przez WSA jest w sposób nieprawidłowy zawężająca, chociaż zarówno ustawowe, jak i ustrojowe rozumienie zadań (zakresu działania) Prokuratora Generalnego należy interpretować szeroko.

Wnoszący skargę kasacyjną organ w ramach zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego wskazał również na wadliwe ich zastosowanie przez Sąd I instancji polegające na nieprawidłowym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, choć nie było ku temu podstaw prawnych. Podniósł, że decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zaznaczył, że decyzja podlegała pod właściwość rzeczową (merytoryczną) Prokuratora Okręgowego w P. jako przełożonego skarżącego (choć kompetentnym do przejęcia tego uprawnienia był też Prokurator Generalny jako prokurator przełożony). Przy wydaniu decyzji przez organ II instancji zachowana została natomiast odpowiednia reguła co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności. Ustalając organ wyższej instancji, wzięto też pod uwagę, że sprawa dotyczyła prokuratora do spraw wojskowych, natomiast w zakresie struktur prokuratury do spraw wojskowych utworzone zostały wydziały do spraw wojskowych pomijające strukturę prokuratur regionalnych (co oznacza, że organem wyższej instancji nie mogła być dana prokuratura regionalna) z organem naczelnym prokuratury - Prokuratorem Generalnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 1 w związku z art. 19, art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 268a k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, choć nie było podstaw prawnych do takiej oceny, bowiem nawet gdyby przyjąć (czemu organ skarżony zaprzecza), że decyzja w przedmiocie dodatku wyrównawczego przynależała do Prokuratora Generalnego, to okoliczność, iż w treści decyzji figuruje jako organ wydający decyzję - Prokurator Okręgowy w P. - nie oznacza, iż nastąpiła nieważność decyzji, bowiem sam brak powołania się na upoważnienie w treści decyzji nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności decyzji czy jej uchylenia, o ile upoważnienie takie istniało w dniu wydania decyzji, gdyż nawet jeśli doszłoby do naruszenia przepisów postępowania to uchybienie to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie autorki skargi kasacyjnej nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności. W razie wątpliwości Sąd powinien zbadać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu uprawnionego organu, czego WSA nie uczynił, oceniając powyższe reguły w sposób wadliwy. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, że w sprawie można przyjąć, że Prokurator Okręgowy w P. działał na podstawie upoważnienia zawartego w zarządzeniu Prokuratora Generalnego nr 25/16 z dnia 27 kwietnia 2016 r.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano też na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej jako p.u.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe zbadanie decyzji przez WSA pod kątem rzekomego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i akceptację zastosowania powyższych przepisów w sytuacji, gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji i decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w sytuacji, gdy decyzja Prokuratora Okręgowego w P. została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do jej wydania, choć w treści decyzji wystąpił brak adnotacji, iż jest ona wydana z upoważnienia, brak wykazania, że organ wydaje decyzję działając z upoważnienia i brak stosownej klauzuli, iż decyzja jest wydawana z upoważnienia, a także brak klauzuli zamieszczonej przy podpisie decyzji, że została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do ich wydania. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej powyższe nie oznacza, że decyzje zawierały istotne wady skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, że Sąd I instancji - w ramach omawianego zarzutu - naruszył jeszcze art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę w zakresie poczynionych ustaleń i ocen charakteryzującą się wadliwością i dowolnością, nie mającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i dokonaną z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu; zastosowanie w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej interpretacji wymienionych wyżej przepisów materialnoprawnych, z niedopuszczalnym rozstrzyganiem na niekorzyść organu wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie i wywodzeniem stąd w sposób niedopuszczalny negatywnych skutków dla organu, chociaż decyzje korzystały z domniemania prawidłowości, a WSA powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego; a także niedostateczne i enigmatyczne wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierował przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

J. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, twierdząc, że stanowisko Sądu w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe, a zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Prokurator Generalny trafnie zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 32 przepisów wprowadzających. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla J. M. jest na podstawie art. 32 przepisów wprowadzających Prokurator Generalny. Stosownie do treści tego przepisu obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejmuje Prokurator Generalny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co prawda Prokurator Generalny przejął obowiązki i uprawnienia dotyczące ustalania dodatku wyrównawczego na mocy art. 32 przepisów wprowadzających, jednakże przejęcie tych kompetencji dotyczyło tego dodatku za okres kiedy J. M. posiadał status byłego Prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Wobec tego przejęta na podstawie art. 32 przepisów wprowadzających kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z chwilą przeniesienia J. M. na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. przez Prokuratora Generalnego z dniem [...] kwietnia 2016 r.

Wskutek powyższego przeniesienia i objęcia wyznaczonego stanowiska odpadła podstawa prawna do przyjęcia, iż J. M. nadal przysługiwał status prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej w rozumieniu art. 32 przepisów wprowadzających. Od chwili wydania decyzji o przeniesieniu J. M. na stanowisko prokuratora w Wydziale do spraw wojskowych Prokuratury Okręgowej w P. w stosunku do niego powstał odrębny status prokuratora do spraw wojskowych. W rezultacie odpadła też postawa prawna do uznania, że organem właściwym w stosunku do J. M. jako prokuratora do spraw wojskowych, w przedmiocie ustalenia przysługującego mu na tym stanowisku dodatku wyrównawczego, jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. Naczelnego Prokuratora Wojskowego. Zauważyć należy, że wskutek zniesienia na mocy art. 31 § 1 przepisów wprowadzających m.in. Naczelnej Prokuratury Wojskowej – obowiązki i uprawnienia m.in. Naczelnego Prokuratora Wojskowego, które przejął Prokurator Generalny wobec J. M. z racji przysługiwania mu statusu prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Przejęcie to dotyczyło tych obowiązków i uprawnień, które powstały do dnia przeniesienia J. M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych. W okresie późniejszym nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia należne m.in. Prokuratorom Naczelnej Prokuratury Wojskowej wobec J. M. w ramach jego statusu prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Skoro przestał istnieć zarówno taki organ jak Naczelny Prokurator Wojskowy, jak też status prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej, to brak było uprawnień i obowiązków, które mogłyby być przeniesione na Prokuratora Generalnego, a dotyczących okresu następującego po tym terminie. Zasadą generalną jest bowiem reguła, że nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nieistniejących (nemo plus iris in alium transferre potest quam ipse habet). Likwidacja wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i włączenie ich do struktury powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, spowodowała natomiast wygaśnięcie kompetencji prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Uprawnienia i obowiązki tych zlikwidowanych organów struktur prokuratury wojskowej po ich likwidacji, stały się odpowiednio uprawnieniami i obowiązkami - w zakresie własnych zadań i kompetencji co do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi – odpowiednich powszechnych jednostek prokuratury.

Przy przedstawionej wyżej wykładni art. 32 przepisów wprowadzających należy bowiem uwzględnić to, iż norma ta jako mająca charakter przepisu dostosowującego i przejściowego miała na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień m.in. Naczelnego Prokuratora Wojskowego wobec m.in. byłych prokuratorów Naczelnej Prokuratury Wojskowej, w okresie przejściowym. Powyższe następowało z uwzględnieniem zniesienia m.in. Naczelnej Prokuratury Wojskowej i faktu, że – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – dany prokurator niekoniecznie zostanie powołany do prokuratury takiego samego szczebla, a wówczas należało określić kompetencje organu, który będzie uprawniony do przeniesienia tego prokuratora np. na stanowisko prokuratora w prokuraturze okręgowej. Stąd w tzw. okresie przejściowym niezbędne było, aby decyzję w przedmiocie przeniesienia tego prokuratora jako byłego prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej (zniesionej na podstawie art. 31 § 1 przepisów wprowadzających) na inne stanowisko służbowe, podjął organ korzystający z kompetencji przynależnych dotychczas m.in. Naczelnemu Prokuratorowi Wojskowemu, skoro prokurator z chwilą zniesienia Naczelnej Prokuratury Wojskowej powinien być przeniesiony na wybrane stanowisko przez organ do tego uprawniony i włączony w struktury prokuratury powszechnej. Stosowanie przepisu art. 32 przepisów wprowadzających do byłych prokuratorów wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, przeniesionych do jednostek prokuratury powszechnej - aż do przejścia ich w stan spoczynku, nie da się racjonalnie uzasadnić. Niekwestionowane jest, że w dotychczasowym stanie prawnym (przed zniesieniem wojskowych jednostek prokuratury), ogólnie rzecz ujmując, właściwym do ustalania dodatku wyrównawczego prokuratorom wojskowym, był ich przełożony kierujący jednostką prokuratury wojskowej, do której został przydzielony ten prokurator wojskowy. Odmienna od przedstawionej wyżej interpretacja art. 32 przepisów wprowadzających prowadziłaby do niczym nieuzasadnionego skumulowania kompetencji do ustalania m.in. dodatków wyrównawczych w jednym organie, jakim byłby Prokurator Generalny – w stosunku do wszystkich prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, także po okresie przejściowym związanym z likwidacją jednostek organizacyjnych prokuratury wojskowej.

W następnej kolejności należy zatem ocenić, czy Prokurator Okręgowy w P. był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu dla J. M. dodatku wyrównawczego, na podstawie innych niż wskazany art. 32 przepisów wprowadzających.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego uprawnienia nie dają przepisy obowiązującego na dzień wydania tej decyzji rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Co prawda rozporządzenie to reguluje właściwość organów do wydawania decyzji ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego, m.in. stosownie do treści § 4 ust. 3 pkt 5 tego rozporządzenia wysokość dodatku wyrównawczego dla prokuratorów do spraw wojskowych wyznaczonych na stanowisko w prokuraturze okręgowej, ustala prokurator okręgowy (odpowiednik dawnego wojskowego prokuratora okręgowego), to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie to w zakresie regulującym właściwość organów do wydawania decyzji w przedmiocie dodatków wyrównawczych zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2 z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku". Nie może budzić wątpliwości, że w zacytowanym upoważnieniu nie mieści się ustalanie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego. Należy zatem uznać, że literalna wykładnia tej delegacji ustawowej prowadzi do wniosku, że nie zawiera upoważnienia do samodzielnego ustalenia jakie organy są właściwe do wydawania decyzji o dodatku wyrównawczym. Rozporządzenie stanowi jedynie akt wykonawczy, podustawowy i niesamoistne źródło prawa. Jego przepisy nie są przepisami samodzielnymi czy samoistnymi, a co za tym idzie rozporządzenie to wymaga odpowiedniej podstawy prawnej, aby mogło stanowić regulację właściwości i kompetencji danego organu. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić jedynie taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i powinny znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Stąd należy uznać, że przepisy § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, jako niemogące stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem nie mogły być podstawą wydania decyzji przez Prokuratora Okręgowego w P., ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego dla J. M.

Organ właściwy rzeczowo ustala się według zasad wynikających z art. 20 k.p.a. , a organ wyższego stopnia właściwy do rozpatrzenia odwołania ustala się na podstawie art. 17 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. Przepis art. 20 k.p.a. zawiera odesłanie do przepisów "o zakresie działania organu", a zakres ten powinien być ustalany na podstawie norm prawa materialnego, a konkretnie norm kompetencyjnych. W niniejszej sprawie normy kompetencyjne, regulujące organy właściwe w sprawie wydania decyzji o przyznaniu dodatku wyrównawczego prokuratorom do spraw wojskowych wynikają z przepisów ustawy Prawo o prokuraturze, albowiem do przepisów tej ustawy odsyłają regulacje zawarte w ustawie o służbie wojskowej. Zgodnie z ogólną normą kompetencyjną zawartą w art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej "dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104". Według art. 104 ust. 1 "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych". W odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych uznać należy, że w zakresie dotyczącym ustalania dodatków wyrównawczych, zastosowanie będą miały przepisy szczególne. Ocena taka wynika z analizy przepisów ustawy o służbie wojskowej w zakresie, w którym odnoszą się do prokuratorów do spraw wojskowych. Według art. 22 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, będącej "instytucją cywilną" w rozumieniu przepisów tej ustawy. Zasada ta zgodnie z art. 22 ust. 4 i w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej dotyczy prokuratorów do spraw wojskowych, czyli także prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, pełniących czynności w departamencie do spraw wojskowych w Prokuraturze Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych. Według art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej "Żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wyznacza na wskazane stanowisko służbowe kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej "Do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy Prawo o prokuraturze".

W świetle tych regulacji, ustalając organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych, należy uwzględnić, że organem tym w stosunku do prokuratorów wojskowych nie jest sensu stricte "dowódca jednostki". Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej, przez dowódcę jednostki wojskowej należy rozumieć osobę kierującą lub dowodzącą jednostką wojskową, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe, lub do której został skierowany. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "organu o którym mowa w art. 104" w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych, należy rozumieć prokuratora przełożonego w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze. W tym miejscu przypomnieć należy, że art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze stanowi, iż do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Powyższe normy stanowią o zasadzie prymatu przepisów ustawy o prokuraturze stosowanych względem prokuratorów do spraw wojskowych w stosunku do przepisów ustawy służbie wojskowej. Ustawodawca uregulował materię kompetencyjną w zakresie przełożonych prokuratorów do spraw wojskowych w sposób całkowity i zupełny w ustawie szczególnej Prawo o prokuraturze, która ma tym samym pierwszeństwo zastosowania względem przepisów ustawy o służbie wojskowej. Przepisy ustawy Prawo o prokuraturze w sposób wyraźny i zupełny określają przełożonych prokuratorów do spraw wojskowych, a tym samym regulują też krąg podmiotów uprawnionych do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego, wskazują jaki organ prokuratury jest organem, o którym mowa w art. 104 ustawy o służbie wojskowej, czy, odpowiednio dowódca jednostki albo też odpowiednio: kierownik instytucji cywilnej lub inny organ uprawniony, w rozumieniu wskazanych przepisów. Zatem w stosunku do prokuratorów do spraw wojskowych kompetencje "dowódcy jednostki wojskowej" (odpowiednio "kierownika instytucji cywilnej") posiadają prokuratorzy przełożeni. Wyjaśnić tu należy, że przepisy Prawa o prokuraturze wprowadzają w prokuraturze zasadę ustrojową hierarchicznego podporządkowania. Przepisy te regulują organy, pełniące rolę prokuratorów przełożonych w stosunku do prokuratorów danej jednostki prokuratury, w tym wskazują tzw. prokuratorów bezpośrednio przełożonych i prokuratorów nadrzędnych. W konsekwencji organem właściwym do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego jest odpowiedni organ prokuratury, posiadający kompetencje przełożonego w stosunku do danego prokuratora do spraw wojskowych. Stosownie do treści art. 23 § 3 i 4 Prawa o prokuraturze, prokurator okręgowy kieruje prokuraturą okręgową i jest prokuratorem przełożonym prokuratorów prokuratury okręgowej oraz prokuratorów prokuratur rejonowych na obszarze działania prokuratury okręgowej. Zaznaczyć też trzeba, że na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów tj. ustawy z dnia 20 czerwca 1995 r. o prokuraturze i ustawy o służbie wojskowej w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej przez ustawę przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, nie budziło żadnych wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego jest odpowiedni organ prokuratury wojskowej, posiadający kompetencję przełożonego w stosunku do danego prokuratora wojskowego.

W rezultacie należy uznać, że Prokurator Okręgowy w P. będąc bezpośrednim przełożonym J. M. - prokuratora do spraw wojskowych w Prokuraturze Okręgowej w P., był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalającej wysokość dodatku wyrównawczego dla J. M..

Z tych względów trafnie Prokurator Generalny zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji a w konsekwencji także stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia przez Prokuratora Generalnego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Prokuratora Generalnego została wydana z naruszeniem przepisów właściwości instancyjnej, zatem zachodziła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak to bowiem stanowi art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Ustawa Prawo o prokuraturze i ustawa o służbie wojskowej nie przewidują innego organu niż organ wyższego stopnia do rozpatrzenia odwołania w sprawie, której przedmiotem jest dodatek wyrównawczy. Zatem właściwość instancyjną - organu do rozpatrzenia odwołania ustala się na podstawie art. 17 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego regulujących właściwość w danego rodzaju sprawach i przepisów o zakresie działania organu. Stosownie do treści art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a. odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko co do mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo o prokuraturze w zakresie ustalania właściwości rzeczowej do rozstrzygania spraw w przedmiocie zasiłku wyrównawczego, należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 28 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o prokuraturze, jednostką organizacyjną prokuratury wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej, jest właściwa prokuratura regionalna oraz Prokuratura Krajowa. Natomiast przepis art. 33 § 1 tej ustawy stanowi, że prokuratorem nadrzędnym jest prokurator kierujący jednostką organizacyjną prokuratury wyższego stopnia. Mając to na względzie, Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji nie została zachowana właściwa reguła co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności. Prokurator Generalny nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Prokuratora Okręgowego, który wydał decyzję w I instancji. Organem tym co do zasady jest Prokurator Regionalny. Niemniej jednak, jak to trafnie zauważa Prokurator Generalny, przy ustalaniu organu wyższej instancji należy uwzględnić, że niniejsza sprawa dotyczy prokuratora do spraw wojskowych. Trzeba zatem wziąć pod uwagę to, że w strukturze prokuratury, do spraw wojskowych zostały utworzone wydziały i oddziały do spraw wojskowych, pomijające strukturę prokuratur regionalnych. Jednocześnie przepis art. 3 § 2 Prawa o prokuraturze przewiduje, że w sprawach podległych orzecznictwu sądów wojskowych zadania o których mowa w § 1 tego art., wykonują prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w departamencie do spraw wojskowych Prokuratury Krajowej. Tym samym oznacza to, że organem wyższego stopnia, co do prokuratorów do spraw wojskowych, nie jest prokurator regionalny. Ponieważ należy pominąć w strukturze organizacyjnej prokuratury - prokuraturę regionalną, bowiem na tym szczeblu organizacji prokuratury nie występuje jednostka organizacyjna do spraw wojskowych a prokuratorzy do spraw wojskowych nie wykonują czynności w prokuraturze regionalnej. W rezultacie organem właściwym instancyjnie do rozpoznania odwołania J. M. był Prokurator Krajowy, jako kierujący jednostką organizacyjną wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej, tj. Prokuraturą Krajową, wskazaną w art. 28 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o prokuraturze jako jednostka wyższego stopnia w stosunku do prokuratury okręgowej.

Nie można też zgodzić się, z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Prokurator Generalny był uprawniony do przejęcia do rozpatrzenia we własnym zakresie, sprawy dotyczącej odwołania wniesionego przez J. M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w P. Prokurator Generalny upatruje taką kompetencję w przepisie art. 9 § 2 w zw. z art.13 § 2 Prawa o prokuraturze. Z przepisów tych wynika, że Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej (art. 13 § 2). Natomiast prokurator przełożony może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 9 § 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienie to dotyczy spraw i czynności wykonywanych przez prokuratorów w ramach nałożonych na nich obowiązków w przepisach art. 2 Prawa o prokuraturze a sprecyzowanych w art. 3 Prawa o prokuraturze, tj. związanych z wykonywaniem zadań w zakresie ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności. Także pozycja Prokuratora Generalnego, który stosownie do art. 1 § 2 Prawa o prokuraturze jest naczelnym organem prokuratury, nie uprawnia do przejmowania spraw spoza zakresu z art. 2 Prawa o prokuraturze. Zatem nie sposób przyjąć, że wskazane regulacje uprawniały Prokuratora Generalnego do przejęcia do rozpoznania odwołania wniesionego do organu właściwego do rozpoznania sprawy ustalonego na podstawie przepisów określonych już wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. od Prokuratora Krajowego. Dodatkowo należy tu zauważyć, że Prokurator Generalny wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2016 r. nie powołał się w niej na jakiekolwiek uprawnienie do przejęcia sprawy do rozpatrzenia od organu właściwego, jakim był Prokurator Krajowy.

Z tych względów należy uznać, że Prokurator Generalny wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego.

Z uwagi na zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogłyby mieć wpływu na wynik sprawy, dlatego nie zachodziła potrzeba odniesienia się do nich.

Z uwagi na szczególne okoliczności związane z przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej, niezwiązaną z działaniami skarżącego w pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. M. na rzecz Prokuratora Generalnego.

O kosztach postępowania za pierwszą instancję od Prokuratora Generalnego na rzecz J. M., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 4800 złotych, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 2 pkt 5, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wziął przy tym pod uwagę, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było przyznanie skarżącemu dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego składnikiem uposażenia żołnierza zawodowego, przyznawanego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zatem przedmiotem sprawy była należność pieniężna. Określona przez skarżącego wartość przedmiotu sporu nie była kwestionowana przez Prokuratora Generalnego, zatem została przyjęta za podstawę ustalenia wynagrodzenia radcy prawnego.