Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2182/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 786/17 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 grudnia 2017r., sygn. akt III SA/Po 786/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2019r.,poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. K. (dalej też: "strona","skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] czerwca 2015r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. We wniosku zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne o nr 150, 175, 111/1, 8/4, 824, 906, 909/2, 921/7, 948/2, 32/5, 32/6, 32/8, 32/9, 32, 35, 37, 42/3, 50, 52/3, 70, 74/1, 76/3, 392, 393, 120/5, 120/7, 121/4, 125/1, 125/3, 126/44, 126/46, 126/47, 126/49, 128/1, 128/3, 133/1, 219/3, 415, 417/1, 420/5, 431/2, 15, 16, 19, 26/1, 27, 28, 34, 37/1, 41, 44/1, 51, 53, 56, 58/2, 63, 68/4, 78, 8/2, 83/2, 86/1, 9/1, 9/2, 374/2, 402/5, 420/6. W toku postępowania strona wycofała wniosek w zakresie działek 374/2, 402/5, 420/6, 78, 86/1. Gospodarstwo zostało objęte kontrolami również w zakresie tworzenia sztucznych warunków.

Decyzją z [...] września 2016r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. W. (dalej też: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Decyzją z [...] lipca 2017r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że skarżąca uczestniczyła w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości otrzymywanych płatności w różnych schematach pomocowych. W grupie tej była skarżąca oraz M. K., K. K., K. L., A. J., T. K., B. M., H. Ch., D. G., S. S., J. P. oraz szereg spółek z o.o. utworzonych przez te osoby. W ocenie organu odwoławczego, gospodarstwa tych podmiotów były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Wskazane osoby zarządzały wzajemnie swoimi gospodarstwami rolnymi oraz gospodarstwami należącymi do spółek z o.o. tworzonych przez te osoby w różnych konfiguracjach osobowych i w różnym czasie oraz działkami ewidencyjnymi wskazywanymi do dopłat przez D. G. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał szczegółowo na powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne między skarżącą, M. K., K. K., S. S., J. P., D. G., T. K., Gospodarstwem Rolnym K. L. oraz szeregiem spółek z o. o. (A., F.-A., E.-A.-Natura, R.-A., T.-A., E., E.-E.-D., P.-E.-S., R.-A., R., M.-C., K., A.).

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na przesłanki uzasadniające tezę o tworzeniu sztucznych warunków, a to: powiązania osobowo - kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami (ich pełnomocnikiem był A. J., prezesami spółek albo ich wspólnikami była partnerka M. K. - H.C., jego siostry albo sam M. K., kilka spółek miało ten sam adres do korespondencji), przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami mające na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów - grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno - technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami), wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów, zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie M. K. jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający czy członek władz wskazanych spółek), powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że istota sporu, sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca wespół ze wskazanymi przez organ odwoławczy podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami.

W ocenie Sądu skarżąca działając z podmiotami wskazanymi przez organ, wyczerpała przesłanki z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem płatności bezpośrednich. Chociaż ubiegając się o te płatności formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, warunki te zostały jednak stworzone sztucznie, w sprzeczności z celami płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ zasadnie więc uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca i pozostałe wymienione przez organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają one ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie). Podmioty te, mimo tego rodzaju powiązań, wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności za 2015 r., działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał i wyczerpująco uzasadnił stworzenie sztucznych warunków w celu maksymalizacji płatności przez: powiązania osobowo-kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami; przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami (w tym również skarżącą); wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami i zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie M. K. jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający czy członek władz wskazanych spółek); powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Zdaniem Sądu, prawidłowe i niezbędne ustalenia organu odnosiły się do powiązań rodzinnych, osobistych wskazanej wyżej grupy osób oraz ich udziału w wymienionych w spółkach prawa handlowego. Organ odwoławczy szczegółowo zanalizował powiązania między tymi osobami fizycznymi i prawnymi oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności, w tym przeanalizował okoliczności dotyczące podejmowanej przez skarżącą działalności rolniczej (także korzystania z pomocy osób trzecich przy wykonywaniu czynności agrotechnicznych). Maksymalizacja płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również skarżącą. Wynika to nie tylko z przedstawionych powiązań pomiędzy tymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że wystąpiły elementy obiektywny i subiektywny, świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności, zgodnie z wykładnią przepisów zawartą w wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Wskazane przez organ okoliczności, odnoszące się do działania samej skarżącej, jak i pozostałych, wskazanych w uzasadnieniu decyzji podmiotów świadczą o wyczerpaniu przez skarżącą, działającą wespół z podmiotami wskazanymi przez organ ARiMR, przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem wnioskowanych płatności. W powyższym zakresie nie sposób skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej R. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji nr [...] wydanej przez organ I instancji ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła o wyznaczenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wydane rozstrzygniecie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w dalszej części petitum skargi kasacyjnej;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego:

- art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie przez organ, a następnie przez WSA w Poznaniu, jakoby fakt posiadania relacji rodzinnych z innymi beneficjentami płatności miałoby stanowić o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia,

- art. 80 k.p.a. - poprzez nieznajdujące oparcia w przedstawionym uzasadnieniu decyzji uznanie za udowodnioną kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej przyjętej przez organ, a mianowicie twierdzenia, iż skarżąca miała jakoby nie być faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) gruntów rolnych zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015,

- art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą licznych dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, że wbrew sugestiom organu to skarżąca, we własnym imieniu i na własny rachunek, osobiście zarządzała zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmowała wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac, a także sprzedaży pozyskanych z nich płodów rolnych, z których zysk trafiał na jej własny rachunek osobisty,

- art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie za prawidłową sytuację, w jakiej organ nawet nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień w formie bezpośredniego przesłuchania skarżącej, w sytuacji w jakiej charakter sprawy jest skomplikowany, wymaga indywidualnej analizy i indywidualnego podejścia (nie jest to typowe postępowanie administracyjne), a wyjaśnienia odnoszące się do sposobu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą są kluczowe - organ bowiem zarzuca stronie poniekąd brak prowadzenia gospodarstwa rolnego wskazując, iż to grupa rolników gospodarstwo takie prowadzi dzieląc je między siebie w sposób sztuczny,

- art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na braku czytelnego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim:

- organ nie wyjaśnił, dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnym dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącej, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodową dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez skarżącą, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy skarżącą i innymi wnioskodawcami,

- organ wskazał w treści decyzji, jako ustalone przez siebie i przyjęte za elementy stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, wzajemnie wykluczające się i sprzeczne już na pierwszy rzut oka okoliczności - w zakresie, w jakim wyraźnie stwierdził zarazem to, że skarżąca jest uważana przez organ za rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, jak i to, że w sprawie niniejszej za rolnika przyjmuje inny podmiot, jakim jego zdaniem ma być, niesprecyzowana pod względem personalnym i nieposiadająca statusu prawnego, grupa osób fizycznych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, oraz, że nie było podstaw do jej przeprowadzenia podczas, gdy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, w sytuacji, gdy szczególnie skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśniałoby kwestie sporne, a ponadto było wnioskowane przez stronę skarżącą;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącej nie biorąc przy tym pod uwagę, że wydanie decyzji przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu zostało dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim, miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji, czego Sąd I instancji nie zauważył;

5. art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę wyroku stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami swobodnej oceny dowodów, przez co WSA w Poznaniu na częściowym tylko odtworzeniu stanu faktycznego sprawy wyciągnął błędne wnioski co do tego, czy skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne, czy nie, a także przy oparciu decyzji na materiale dowodowym, który nie był przedmiotem rozważań przed organem I instancji;

6. art. 107 § 3 w zw. z 107 § 1 ust. 6 k.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Poznaniu za prawidłowe brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uprzednio decyzji na jakiej podstawie uznano, że istnieją powiązania pomiędzy podmiotami na tyle istotne, aby stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpiło stworzenie sztucznych warunków gospodarowania oraz wskazanie w uzasadnieniu decyzji szeregu informacji, nieistotnych dla niniejszej sprawy przez co jest ona nie czytelna i niezrozumiała oraz nie posiada "osobistego" odniesienia się do strony oraz skonstruowanie decyzji w taki sposób, że istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy organ rozpatrzył sprawę indywidualnie.

II. Naruszenie następujących norm prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz pkt. 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez:

- ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. - przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że skarżąca (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie, bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (przepisów UE), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl ust. 2 – w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośrednich. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach zawierający odmienną niż Kodeksu postępowania administracyjnego regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., II GSK 192/10).

W postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o płatnościach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, gdyż to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (p. wyroki NSA: z 25 października 2011 r., II GSK 1075/10; z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). W istocie, więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania.

Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom.

Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nich spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto powiązania osobowo - kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami (ich pełnomocnikiem był A.J., prezesami spółek albo ich wspólnikami była partnerka M. K. - H. C., jego siostry albo sam M. K., kilka spółek miało ten sam adres do korespondencji), przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami mające na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów - grunty te leżały często w różnych województwach, wobec czego proceder ich przekazywania nie miał uzasadnienia ekonomiczno - technologicznego; z kolei na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami), wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów, zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie M. K. jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający czy członek władz wskazanych spółek), powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodzin i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu Spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich osobom trzecim, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR (wspólnej polityce rolnej). Tym bardziej, że skarżąca nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga, że skarżąca ubiegając się o płatności formalnie spełniała wymogi do ich uzyskania, to jednak okoliczności te zostały sztucznie stworzone. Organ w tym względzie prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty, formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.

Tym samym za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., tj. art. 80, art. 75 i art. 77 k.p.a.

Za nie mający usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą , nie realizuje ona celów, a jej działanie wraz z pozostałymi owiązanym podmiotami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 89 § 1 k.p.a., należy wskazać, że organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Skarżąca podnosząc zarzut ten zarzut wskazała, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, podczas gdy skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy wyjaśniłoby kwestie sporne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, opierając się na analizie złożonych wniosków o przyznanie płatności, dołączanych do nich dokumentów, informacjach znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR. Należy mieć także na uwadze to, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności. W toku postępowania skarżąca nie była pozbawiona prawa do składania stosownych wniosków dowodowych, jak również była informowana o każdym etapie postępowania przed organem I i II instancji. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybionym okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż organ odwoławczy przeprowadził wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone również na skutek aktywności strony skarżącej, doprecyzowało kwestie dotyczące kreowania sztucznych warunków. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, mając na uwadze powyższe rozważania, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie WSA zaakcentował, że podmioty (w tym skarżąca) pomimo istnienia pomiędzy nimi wykazanych przez organ ARiMR, powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy. Zdaniem Sądu I instancji organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał prawidłowo i wyczerpująco na przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków.

WSA wskazał, że organ w uzasadnieniu szczegółowo zanalizował powiązania między tymi osobami fizycznymi i prawnymi oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności. W ocenie WSA słusznie organ uznał, że tworzenie Spółek i składanie wniosków o płatności przez te Spółki oraz ich udziałowców nie miało na celu ekonomikę działalności rolniczej czy też nie chodziło o optymalizację działalności rolniczej a jedynie o cel biznesowy jakim było wyłącznie podejmowanie działań opłacalnych, w tym otrzymanie płatności z pominięciem stawek degresywnych w różnych konfiguracjach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA zasługuje na aprobatę. Organ wykazał powiązania skarżącej wraz z innymi pomiotami i w konsekwencji słusznie stwierdził, że miało to na celu otrzymanie płatności z pominięciem stawek degresywnych w różnych konfiguracjach.

Odnosząc się zaś do wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kontrolując zaskarżone orzeczenie, czyni to na gruncie stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w dacie orzekania. Stąd, co do zasady w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny nie prowadzi się postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątku, a jego przeprowadzenie pozostawiono uznaniu sądu. Celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2019r., poz. 2167) zaskarżonego aktu. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego - zasadniczo nie może wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Wypada też wskazać, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe jedynie na okoliczności, które dotyczą bezpośrednio rozpoznawanej sprawy. Zatem brak jest podstaw prawnych do włączenia dowodów zgromadzonych w innych sprawach strony. Na podstawie rozstrzygnięć podjętych w innych sprawach sąd nie może bowiem dokonywać oceny decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Każdy rok płatności rolnych podlega odrębnej ocenie. Również fakt poniesienia określonego wydatku, na które powołuje się strona, nie mogły zmienić ogólnej oceny sprawy.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Konsekwencją nieuznania zarzutów procesowych było nieuznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w punkcie II.1.petitum skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ujęty w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej zarzut został oparty na uchylonym rozporządzeniu nr 73/2009 oraz na niemającym zastosowania w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że posiadał wyodrębnione organizacyjno-prawnie gospodarstwo. Nie wyklucza to bowiem uczestniczenia w sztucznie stworzonym mechanizmie pozyskiwania płatności. Podejmowane przez wskazane wcześniej podmioty czynności prawne i faktyczne, mimo że bezpośrednio nie były objęte zakazem prawnym, to jednak zmierzały do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53). Zatem wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań, jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących w danym okresie rozliczeniowym modulacji. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat tworzone były gospodarstwa rolne, względem których były składane odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych, jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanej płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do jej uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

Przyjmując zatem, że przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów polityki rolnej, za niezasadny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2.sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).

Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.