Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 184/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 a ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 282, dalej także "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 256, z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2019 r., nr [...] – uchylił ww. decyzję organu stopnia wojewódzkiego w całości i orzekł o nałożeniu na Gminę [...] administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 7 000 zł za niewykonanie części z zaleceń pokontrolnych z dnia [...] maja 2018 r. nałożonych na ww. Gminę w związku z przeprowadzoną kontrolą budynku gorzelni, będącego częścią zespołu pałacowego w [...] , gm. [...], wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] po numerem [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwanego dalej także "Ministrem" bądź "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Zespół Pałacowy w [...] (gmina [...]) obejmujący pałac, park, stodołę, oborę, dwa spichlerze, gorzelnię oraz inne zabudowania gospodarcze, został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z [...] września 1987 r.

Właścicielem działki nr [...], na której znajduje się budynek gorzelni, wchodzącej w skład ww. obiektu zabytkowego, jest Gmina [...] .

Działający w imieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej także [...]WKZ" lub "organ I instancji") Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] , przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2018 r. kontrolę ww. budynku gorzelni w [...] , przy której obecny był przedstawiciel Gminy [...].

W wyniku przeprowadzonej kontroli, organ I instancji nałożył na Gminę [...] (dalej także "skarżąca") zalecenia pokontrolne polegające na wykonaniu następujących prac oraz robót przy zabytku, które miały być wykonane w następujących terminach:

1) sprawdzenie stabilności komina - w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.;

2) usunięcie gruzu i samosiewów w pomieszczeniu zbiorników wodnych (przy kominie) - w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.;

3) wypełnienie okna w ww. pomieszczeniu oraz uzupełnienie braków szklenia w całym budynku - w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.;

4) naprawa tynków zewnętrznych i wewnętrznych (w tym usunięcie pleśni i grzybów) - w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.;

5) naprawa kamiennych schodów wejściowych - w terminie do dnia 30 września 2018 r.;

6) wykonanie zadaszenia nad pomieszczeniem zbiorników wodnych - w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.

Przedmiotowe zalecenia pokontrolne zostały doręczone Gminie [...] , od których nie wniosła ona pisemnych zastrzeżeń.

W dniu [...] maja 2019 r., przedstawiciel [...]WKZ przeprowadził oględziny nieruchomości, na której znajduje się budynek gorzelni i stwierdził, że nie wykonano orzeczonych zaleceń pokontrolnych, z wyjątkiem wykonania robót polegających na sprawdzeniu stabilności komina.

W związku z powyższym w dniu [...] maja 2019 r. organ stopnia wojewódzkiego skierował zawiadomienie do Wójta Gminy [...] o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 2 lipca 2019 r. zobowiązana Gmina przedłożyła harmonogram proponowanych terminów prac względem budynku gorzelni. Zaproponowano następujące nowe terminy realizacji prac: do dnia 30 września 2019 r. - wykonanie prac polegających na usunięciu gruzu i samosiewów, do dnia 30 grudnia 2019 r. - wykonanie prac uzupełniających oszklenie budynku, zgodnie z zaleceniami, do dnia 31 grudnia 2021 r. - realizacja pozostałych trzech zaleceń w postaci naprawy tynków, kamiennych schodów wejściowych oraz wykonania zadaszenia.

Organ I instancji nie wyraził zgody na zmianę ww. terminów. Wskazał, że proponowane terminy są zbyt odlegle, a stan budynku gorzelni ulega pogorszeniu ze względu na niewykonanie zaleceń w wyznaczonych terminach.

W kolejnym piśmie, Wójt Gminy [...] zaproponował nowe terminy realizacji zaleceń: do dnia 30 września 2019 - wykonanie prac polegających na usunięciu gruzu i samosiewów, do dnia 31 października 2019 r. - wykonanie prac w oszkleniu w budynku, zgodnie z zaleceniami, do dnia 31 grudnia 2019 r. - naprawa kamiennych schodów wejściowych, do dnia 31 grudnia 2020 r. - naprawa tynków w budynku oraz wykonanie zadaszenia.

Następnie [...]WKZ wydał decyzję z [...]listopada 2019 r., nr [...], w drodze której nałożył administracyjną karę pieniężną na Gminę [...] w wysokości 10 000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych wydanych w dniu [...]maja 2018 r. W treści decyzji wskazano, że nie wykonano zaleceń pokontrolnych, z wyjątkiem zalecanych robót przy kominie budynku gorzelni.

Z zachowaniem ustawowego terminu Gmina [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji, wskazując na:

1) naruszenie art. 107e u.o.z.o.z. oraz nieprawidłowe miarkowanie kary administracyjnej na podstawie art 189d k.p.a., poprzez błędną ocenę wagi i okoliczności naruszenia, stopnia przyczynienia się strony, zakresu działań podjętych przez stronę;

2) błąd w ustaleniach faktycznych (wynikający z braku przeprowadzenia oględzin przed wydaniem decyzji) polegający na przyjęciu, że w dniu wydania decyzji w budynku zalegał gruz, rosły samosiewy oraz pominięcia okoliczności zintensyfikowania prac wskazanych w zaleceniach, które były i są w trakcie prowadzenia, zgodnie z harmonogramem;

3) zaniechanie zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a., gdy okoliczności sprawy wskazują, że pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wymierzenie kary na podstawie art 107d ust. 2 i 5 u.o.z.o.z., gdy w sprawie zastosowanie znajduje art. 107e tej ustawy.

Wójt Gminy wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., albo o stwierdzenie nieważności decyzji, z powodu rażącego naruszenia prawa lub bez podstawy prawnej.

W dniu [...] września 2020 r. Minister zwrócił się na podstawie art. 136 k.p.a. do organu I instancji o przeprowadzenie powtórnych oględzin mających na celu sprawdzenie, czy ww. zalecenia pokontrolne zostały wykonane. Wezwano również Gminę [...] o udzielenie analogicznej informacji, odnośnie stanu realizacji zaleceń pokontrolnych.

Pracownicy [...]WKZ w dniu [...][...] października 2020 r. przeprowadzili powtórne oględziny budynku gorzelni w [...], w których udział wziął przedstawiciel Gminy [...] . Podczas czynności stwierdzono, że spośród dotychczas niewykonanych w terminie zaleceń pokontrolnych, jedynie częściowo zrealizowano zalecenie polegające na naprawie kamiennych schodów, tu cyt. "nieznacznie podniesiono kamienne schody wejściowe poprzez klinowanie", usunięto samosiewy i uzupełniono oszklenia w budynku. Natomiast w dalszym ciągu nie zrealizowano zalecenia polegającego na naprawie tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz zadaszenia nad pomieszczeniem zbiorników wodnych w budynku gorzelni. Ponadto jak wynika z dokumentacji fotograficznej w budynku w dniu ww. oględzin nadal zalegał gruz.

W odpowiedzi udzielonej przez Wójta Gminy [...] wskazano, że fakt braku realizacji zaleceń (w postaci naprawy tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz wykonania zadaszenia) wynika z braku środków finansowych w budżecie Gminy. Ponadto wskazano, że Gmina czyni starania, żeby zabezpieczyć środki na wykonanie zadaszenia w pomieszczeniu zbiorników wodnych. Wskazano również, że organ I instancji był informowany o braku realizacji zaleceń przez Gminę oraz o proponowanych nowych harmonogramach prac.

W tych okolicznościach, organ II instancji rozpoznając odwołanie przypomniał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z.o.z., wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W myśl art. 38 ust. 3 cyt. ustawy, przy wykonywaniu kontroli wojewódzki konserwator zabytków lub osoby, o których mowa w ust. 1, są uprawnione m. in do wstępu na teren nieruchomości, jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie zniszczenia lub uszkodzenia zabytku (pkt 1); oceny stanu zachowania, warunków przechowywania i zabezpieczenia zabytków wpisanych do rejestru, w terminie uzgodnionym z ich właścicielem lub posiadaczem (pkt 2); żądania ustnych lub pisemnych informacji w zakresie niezbędnym dla ustalenia stanu faktycznego dotyczącego zakresu kontroli (pkt 4); żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z zakresem kontroli (pkt 5). Stosownie do art. 40 tej ustawy, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania ww. organ może wydać kontrolowanemu zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł podlega ten kto wbrew temu obowiązkowi nie wykonuje ww. zaleceń.

Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że Gmina [...] będąc właścicielem zabytkowego obiektu, nie zakwestionowała wydanych zaleceń w drodze wniesienia zastrzeżeń na podstawie art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z., a które odnosiły się do podjęcia najpilniejszych prac względem wyłącznie budynku gorzelni stanowiącego część zespołu pałacowego w [...]. Do nich należy zaliczyć niezbędne prace w postaci: usunięcia samosiewów i gruzu, naprawy kamiennych schodów wejściowych, wypełnienia okna i przeszkleń w budynku oraz zadaszenia pomieszczenia zbiorników wodnych. Prace te uchroniłyby zabytek od negatywnego wpływu warunków atmosferycznych, zwłaszcza, że podczas pierwszych oględzin stwierdzono, że pomieszczenie zbiorników wodnych ulega systematycznemu zalewaniu i jest ono w najgorszym stanie. Ponadto mając na uwadze liczne ślady zawilgoceń oraz stwierdzone zagrzybienie i pleśń na ścianach budynku, zwrócono uwagę na konieczność naprawy tynków w niezbędnym zakresie. Utrzymujący się od dłuższego czasu bardzo zły stan zabytku powodował, że organ I instancji miał uzasadnione podstawy aby zobowiązać Gminę do podjęcia w pierwszej kolejności tych najpilniejszych prac przeciwdziałających dalszej destrukcji zabytku. W świetle art. 5 u.o.z.o.z., to na właścicielu spoczywają obowiązki związane ze sprawowaniem należytej opieki nad zabytkiem, które m.in. dotyczą zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Powyższe wynika również z obowiązków nałożonych na Gminę w drodze ustawy o samorządzie gminnym.

Organ II instancji zważył, że pomimo upływu określonych w zaleceniach pokontrolnych terminów, część spośród nałożonych na Gminę obowiązków nadal nie została wykonana, tj. do chwili obecnej nie wykonano zadaszenia nad pomieszczeniem zbiorników wodnych, nie naprawiono tynków w budynku, częściowo nie przeprowadzono wymaganych prac względem schodów wejściowych oraz nie usunięto gruzu z pomieszczeń. Wskazuje na to dołączony do protokołu oględzin z [...] października 2020 r. materiał fotograficzny. W związku z powyższym Gmina [...]jest odpowiedzialna za popełniony delikt z art. 107e u.o.z.o.z.

Organ II instancji wskazał, że nie znajduje podstaw do odstąpienia od wymierzenia zobowiązanej Gminie kary administracyjnej, bowiem nie zachodzą okoliczności, o których mowa w przepisie art. 189f k.p.a. Waga naruszenia prawa nie jest znikoma (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.). Budynek gorzelni wymaga przeprowadzenia pilnych prac naprawczych, stanowi cenny przykład architektury z końca XIX w., zaś zalecenia pokontrolne nałożone na Gminę wiązały się z koniecznością podjęcia najpilniejszych prac oraz robót względem zabytku, który od wielu lat nieremontowany - bezpowrotnie niszczeje. Strona również nie dokonała zaprzestania naruszenia prawa przez zrealizowanie wszystkich zaleceń pokontrolnych. Część z nałożonych obowiązków na Gminę w dalszym ciągu nie została wykonana pomimo upływu ponad 20 miesięcy od terminów wyznaczonych przez organ I instancji na ich wykonanie.

Według Ministra, z akt postępowania nie wynika również, aby zachodziła okoliczność o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto Minister uznał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do wydania przez organ postanowienia, w którym wyznaczyłby stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa (art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a.). Regulacją tą można się posłużyć w sytuacji, gdy cele kary zostaną spełnione. Postępowanie Gminy w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na tę okoliczność. W kierowanych dwukrotnie do organu I instancji harmonogramach realizacji zaleceń pokontrolnych Gmina systematycznie zmienia terminy realizacji zaleceń, pomijając stan zabytku, który wymaga podjęcia najpilniejszych prac. Podnoszony przez stronę brak środków finansowych na wykonanie bieżących napraw i remontów zabytku nie może stanowić podstawy do zwolnienia Jej z obowiązków wynikających z realizacji opieki nad zabytkiem.

Odnosząc się do kwestii miarkowania kary organ II instancji wskazał m.in., że strona przez niewykonanie w terminie zaleceń pokontrolnych przyczyniła się do powstałego naruszenia, w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 189d pkt 4 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak wykonania w terminie większości zaleceń pokontrolnych przez zobowiązaną. Naruszenie prawa nie zostało też w całości usunięte przez Gminę. Jednakże odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 189d pkt 5 k.p.a. Minister zauważył, że strona podjęła pewne działania zmierzające do wykonania niektórych zaleceń pokontrolnych. Jak wynika z protokołu oględzin z [...] października 2020 r. skutecznie usunęła samosiewy porastające zabytkową nieruchomość, wykonała niezbędne prace uzupełniające oszklenie w budynku oraz przystąpiła częściowo do naprawy schodów w obiekcie. Tym samym, w ocenie organu II instancji zasadnym było obniżenie wymierzonej przez organ I instancji administracyjnej kary pieniężnej.

Z przedstawionych powodów, Minister uznał za zadane uchylenie decyzji organu I instancji i orzekł jednocześnie o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 7 000 za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, w postaci: usunięcia gruzu z pomieszczeń budynku, naprawienia tynków zewnętrznych i wewnętrznych w budynku, w całości naprawienia kamiennych schodów wejściowych oraz wykonania zadaszenia w pomieszczeniu zbiorników wodnych, których terminy upływały odpowiednio: 31 lipca 2018 r., 31 grudnia 2018 r., 30 września 2018 r. oraz 31 grudnia 2018 r.

Odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji [...]WKZ ze względu na błędną podstawę prawną wskazaną w komparycji tego rozstrzygnięcia, organ II instancji nie podzielił argumentacji strony, że powyższe stanowi o rażącym naruszeniu prawa czy wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Fakt powołania się przez organ w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tego organu, to jednak nie uzasadnia stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Poza tym Minister wyjaśnił, że postępowanie w trybie odwołania ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji, tym bardziej, że organ odwoławczy rozstrzygający w trybie art. 138 k.p.a. ma szersze uprawnienia niż organ działający w trybie art. 156 ww. ustawy. Uwzględniając zarzuty strony, organ odwoławczy może wyeliminować wadliwą decyzję organu I instancji z obrotu prawnego, co też nastąpiło w niniejszej sprawie.

Z powyższym rozstrzygnięciem Ministra nie zgodziła się Gmina [...] (dalej także "skarżąca"), reprezentowana przez Wójta Gminy, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie .

Skarżąca zarzuca decyzji:

1) naruszenie art. 107e u.o.z.o.z. w związku z art. 189 k.p.a. poprzez błędną ocenę wagi okoliczności naruszenia, stopnia przyczynienia się strony, zakresu działań podjętych przez stronę;

2) zaniechanie zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a., gdy okoliczności sprawy wskazują, że pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

3) nieprawidłowe miarkowanie kary administracyjnej określonej w art. 107e u.o.z.o.z.;

4) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, w której organ II instancji na skutek istotnych braków postępowania wyjaśniającego rozstrzygnął co do istoty sprawy.

Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżąca wnosi ponadto o zasądzenie od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że zaistniały stan faktyczny zabytku jest stanem zastanym w momencie nabywania nieruchomości przez Gminę [...]. Znaczna część zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego w [...]została zbyta na rzecz osoby prawnej. Przedmiot prowadzonego postępowania (obiekt gorzelni) zostanie również zbyty po wyprowadzeniu najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w ww. obiekcie. Planowany termin sprzedaży określony został do końca 2021 r.

Dalej wskazano, że niezależnie od prac polegających na przygotowaniu innych lokali mieszkalnych dla najemców lokali wyprowadzonych z obiektu gorzelni, Wójt Gminy [...]pismem z [...] lipca 2019 r. przedłożył harmonogram proponowanych terminów prac do wykonania w budynku gorzelni. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej poinformował Wójta, że terminy wykonania prac są zbyt odległe i wykonanie prac zawartych w zaleceniach pokontrolnych w proponowanych terminach doprowadzi do degradacji i niszczenia zabytku, zwłaszcza elementów konstrukcyjnych. W związku z powyższym, Wójt Gminy [...]pismem z [...]grudnia 2019 r. przedłożył nowy harmonogram wykonania prac wskazanych w zaleceniach pokontrolnych. Z prac do wykonania pozostała jeszcze:

1. naprawa tynków zewnętrznych i wewnętrznych (w tym usunięcie pleśni i grzybów) wg. przedłożonego harmonogramu w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.;

2. naprawa kamiennych schodów wejściowych wg. przedłożonego harmonogramu w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.;

3. wykonanie zadaszenia nad pomieszczeniem zbiorników wodnych wg. przedłożonego harmonogramu w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.;

4. usunięcie gruzu w pomieszczeniu zbiorników wodnych wg. przedłożonego harmonogramu w terminie do dnia 30 września 2020 r.

Uwzględniając prace już wykonane oraz oczekujące na ich wykonanie, stan techniczny potwierdzony podczas oględzin obiektu w dniu [...] października 2020 r. pogorszył się nieznacznie w odniesieniu do ustaleń oględzin z [...] maja 2019 r.

Skarżąca zwraca jednak uwagę, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, postępowanie organu I instancji dotknięte było istotnymi wadami w związku z nieuwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji, pomimo informowania organu o podjętych działaniach. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być w ocenie skarżącej sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Biorąc pod uwagę charakter postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia deliktu administracyjnego oraz zastosowanie sankcji administracyjnych należy uznać, iż w badanej sytuacji orzeczenie organu II instancji winno mieć charakter jedynie kasacyjny. W przeciwnym przypadku zachodzi niewątpliwie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Ministra z [...] listopada 2020 r., którą organ II instancji uchylił decyzję [...]WKZ z [...]listopada 2019 r. i nałożył na skarżącą Gminę [...]administracyjną karę pieniężną w wysokości 7 000 zł, z tytułu braku realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia [...] maja 2018 r. nałożonych na ww. Gminę w związku z przeprowadzoną kontrolą budynku gorzelni, będącego częścią zespołu pałacowego w [...], gm. [...].

W sprawie nie jest kwestionowane, że wskazany wyżej obiekt, stanowi część Zespołu Pałacowego w [...] (gmina [...]) obejmującego pałac, park, stodołę, oborę, dwa spichlerze, gorzelnię oraz inne zabudowania gospodarcze, który został wpisany do rejestru zabytków po numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z [...]września 1987 r.

Nie jest też sporne, że właścicielem przedmiotowej gorzelni jest Gmina [...].

Podstawę materialnoprawną orzeczenia Ministra stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 oraz art. 107e ust. 1 i ust. 2 u.o.z.o.z.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

W myśl art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z., kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację.

Stosownie do treści art. 107e ust. 1 i ust. 2 u.o.z.o.z., kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydal zalecenia pokontrolne.

Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków stwierdzi na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego o nałożeniu na Gminę [...] kary pieniężnej stanowiło niewykonanie przez skarżącą zaleceń pokontrolnych zamieszczonych w piśmie [...]WKZ z [...]maja 2018 r., znak: [...], które polegały na nakazaniu realizacji następujących robót budowlanych przy zabytku:

1) sprawdzenie stabilności komina - w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.;

2) usunięcie gruzu i samosiewów w pomieszczeniu zbiorników wodnych (przy kominie) - w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.;

3) wypełnienie okna w ww. pomieszczeniu oraz uzupełnienie braków szklenia w całym budynku - w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.;

4) naprawa tynków zewnętrznych i wewnętrznych (w tym usunięcie pleśni i grzybów) - w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.;

5) naprawa kamiennych schodów wejściowych - w terminie do dnia 30 września 2018 r.;

6) wykonanie zadaszenia nad pomieszczeniem zbiorników wodnych - w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.

Przedmiotowe zalecenia pokontrolne zostały wydane na skutek ustalenia przez [...]WKZ, że zabytkowy obiekt gorzelni jest w niewłaściwym stanie zachowania, co potwierdziły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...]kwietnia 2018 r.

Treść wydanych zaleceń nie budzi żadnych wątpliwości. Za prawidłowe Sąd uznał w tym względzie rozważania organu II instancji, że zakres nakazanych działań przy zabytku ograniczał się w gruncie rzeczy do wykonania najpilniejszych prac wynikających ze stwierdzonych podczas ww. kontroli licznych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Niewątpliwie realizacja obowiązku usunięcia samosiewów i gruzu z budynku, naprawa schodów czy wypełnienie ubytków w przeszkleniach obiektu, nie wymagały prowadzenia robót budowanych, dla których konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków i poniesienia istotnych nakładów finansowych oraz czasowych. Także zalecenie naprawy tynków, w tym usunięcie pleśni i grzybów (ze względu na ślady zawilgoceń oraz stwierdzone zagrzybienie i pleśń na ścianach budynku) oraz zadaszenia pomieszczenia zbiorników wodnych, miało na celu wyłącznie wykonanie prac zabezpieczających obiekt z uwagi na jego nieodpowiedni stan zachowania, będący wynikiem systematycznego zalewania.

Nakazane czynności nie były zatem szczególnie skomplikowane, zaś organ I instancji wyznaczył terminy ich wykonania wynoszące – odpowiednio do zakresu tych prac – od dwóch miesięcy (usunięcie gruzu i samosiewów) do nawet siedmiu miesięcy (zadaszenie pomieszczenia zbiorników wodnych oraz naprawa tynków). Organ ustalił więc odpowiednio długi czas realizacji ww. obowiązków, który niewątpliwie pozwalał zarówno na dokonanie wymaganych zgłoszeń, czy uzyskanie pozwoleń, jak i – gdyby okazało się to konieczne – przeprowadzenie procedury zamówień publicznych i wyłonienie wykonawcy.

W sprawie istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca Gmina nie skorzystała z uprawnienia przewidzianego w art. 40 ust. 2a u.o.z.o.z. i nie zgłosiła w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma, pisemnie umotywowanych zastrzeżeń bądź dodatkowych wyjaśnień do ww. zaleceń pokontrolnych. Wynika z tego, że zalecenia pokontrolne nie były w prawem przepisany sposób kwestionowane przez stronę skarżącą.

Jednakże pomimo upływu terminów wyznaczonych w piśmie z 23 maja 2018 r. na wykonanie orzeczonych obowiązków, skarżąca nie zrealizowała większości nakazanych prac przy zabytku, ani też nie przedłożyła nawet dokumentacji pozwalającej przyjąć, że nałożone powinności zostaną – w rozsądnych i możliwych do zaakceptowania ze względu na stan zachowania zabytku – terminach wykonane. Skarżąca dwukrotnie zwracała się do organu o uwzględnienie zaproponowanego przez nią nowego harmonogramu prac, niemniej organ słusznie stwierdził, że z uwagi na pilny charakter nakazanych działań, wynikający z nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, dalsza prolongata terminów wskazanych w piśmie z 23 maja 2018 r. byłaby nieuzasadniona. Stanowisko to z całą pewnością należy uznać za trafne w świetle dyspozycji art. 4 u.o.z.o.z., który obliguje organ ochrony zabytków do podejmowania działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że rację ma organ II in stancji wskazując, że w tak znacznym okresie czasu, jaki upłynął od dnia wydania zaleceń pokontrolnych przez [...]WKZ ([...]maja 2018r.) do dnia ponownych oględzin obiektu przeprowadzonych na zlecenie Ministra (tj. do 9 października 2020 r.), skarżąca bez większego trudu mogła zrealizować nie tylko prace polegające na usunięciu samosiewów i wypełnieniu przeszkleń w obiekcie (co też ostatecznie uczyniła), ale także wykonać chociażby zalecenia polegające na usunięciu gruzu z budynku czy usunięciu pleśni i grzybów ze ścian obiektu.

W ocenie tutejszego Sądu, nie zasługują na uwzględnienie również te zarzuty skargi, w których Gmina zgłasza zamiar zbycia zabytku. Nie ma bowiem żadnego znaczenia to, jakie skarżąca ma plany co do przyszłości chronionego obiektu, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami u.o.z.o.z. do momentu wyzbycia się prawa własności budynku, obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem spoczywa na jego aktualnym właścicielu lub posiadaczu, a przejawia się on m.in. w powinności zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (art. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.).

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu postępowanie skarżącej wypełniało hipotezę przewidzianą w art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., co oznaczało obowiązek organu ochrony zabytków nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w tym przepisie.

W przekonaniu Sądu nałożona przez organ II instancji kara, wbrew poglądowi strony skarżącej, nie narusza także przepisów art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. i jest adekwatna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 189f k.p.a.:

§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, aby zachodziły przesłanki, o których mowa w pkt 1 § 1 art. 189f k.p.a., albowiem jak słusznie wskazał organ II instancji, cześć z wydanych zaleceń pokontrolnych w dalszym ciągu nie została przez skarżącą Gminę wykonana. Brak jest zarazem ustaleń mogących wskazywać na wystąpienie zdarzeń opisanych w pkt 2 § 1 art. 189f. Nie zachodzą też uwarunkowania określone w § 2 art. 189f k.p.a.

Zgodnie zaś z dyspozycją art. 189d k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Uzasadniając wysokość wymierzonej kary, organ II instancji wziął pod uwagę przesłanki wskazane w przywołanej normie prawnej i uwzględnił fakt, że skarżąca wykonała niektóre ze skierowanych do niej zaleceń pokontrolnych [...]WKZ. W konsekwencji tego, Minister uchylił decyzję organu I instancji i zmniejszył wysokość nałożonej kary do kwoty 7 000 zł.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z., wymiar orzeczonej sankcji pieniężnej może wynieść nawet 50 000 zł. Oznacza to, że pomimo dalszego uchylania się przez skarżącą od wykonania wszystkich nałożonych obowiązków oraz niewątpliwego przyczynienia się przez Gminę do stanu naruszającego prawo, organ II instancji uznał ustaloną wysokość kary (7 000 zł), bliższą dolnej granicy jej wymiaru, za adekwatną do stopnia naruszenia. Wskutek tego nie sposób zarzucić Ministrowi przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu przedmiotowej sankcji pieniężnej. Trzeba jednocześnie zauważyć, że waga i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ze względu na interes publiczny, jaki wiąże się z potrzebą ochrony zabytków jako dziedzictwa kulturowego narodu, której gwarancje wynikają wprost z Konstytucji RP (zob. art. 5), nie pozwala na przyjęcie, że orzeczoną karę cechuje zbytnia surowość.

W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie, w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych, zaistniały przesłanki wynikające z art. 107e u.o.z.o.z., uzasadniające nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej. W ocenie Sądu prawidłowo określona została też wysokość nałożonej kary, przy jej ustalaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a jej wymiar uwzględniał dyrektywy wskazane w art. 189d k.p.a.

Nie okazał się trafny także ten zarzut skargi, w którym jej autor wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności, wskutek uchylenia decyzji [...]WKZ przez organ II instancji i wydania merytorycznego orzeczenia przez Ministra. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stosownie do powyższego, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2). Jedynie w sytuacji, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdzie organ odwoławczy – z uwagi na argumentacje odwołania skarżącej – zlecił [...]WKZ wyłącznie dokonanie weryfikacji obecnego stanu realizacji wydanych uprzednio przez ten organ zaleceń pokontrolnych. Odpowiednio natomiast do treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i wydania w tym zakresie merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy, co też miało miejsce w kontrolowanym przypadku.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 772/16, LEX nr 2743937).

Natomiast o naruszeniu zasady dwuinstancyjności można by mówić wyłącznie wówczas, gdyby organ odwoławczy zmienił rodzaj i przedmiot sprawy. Organ odwoławczy nie może bowiem orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. W niniejszej sprawie nie doszło jednak ani do zmiany zakresu postępowania, ani też zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, prowadzących do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy.

Niejako w odniesieniu do tej kwestii Sąd pragnie również zauważyć, że choć organ I instancji w osnowie swojego rozstrzygnięcia jako podstawę wydanej decyzji wskazał przepis art. 107d ust. 2 i 5 u.o.z.o.z., to już w uzasadnieniu tej decyzji podał, że przedmiotem postępowania jest nałożenie kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 107e ust. 1 u.o.z.o.z. Tym samym, organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, że w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji [...]WKZ, a przy tym nie można mówić o braku tożsamości przedmiotowej sprawy w I i II instancji.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...]listopada 2020 r. jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.