Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 372/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 i 3, pkt 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", art. 104 K.p.a., Prezydent Miasta Ł. na wniosek Miasta Ł. - Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego w pasie drogowym ulicy A w ramach legalizacji samowoli budowlanej, usytuowanego w Ł. przy ul. A, na fragmencie działki o numerze ewidencyjnym 55/24 w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa B reprezentowana przez radcę prawnego B. D. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia:

a) art. 3 pkt 3 i pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., nr 11, poz. 29 ze zm.) – w skrócie "Prawo budowlane", poprzez zaliczenie muru oporowego do obiektów liniowych, podczas gdy jest on budowlą, ponieważ jego charakterystycznym parametrem nie jest długość, lecz główną funkcją jest zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 u.p.z.p., poprzez uznanie, że do muru oporowego nie mają zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;

c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - to jest zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez niewzięcie pod uwagę, że mur oporowy blokuje zjazd, który powinien zostać wykonany, z sąsiedniej działki nr 55/54, stanowiącej drogę osiedlową i pożarową, na ulicę A;

d) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez nieuznanie, że przepisami odrębnymi, uniemożliwiającymi wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla muru oporowego, w części stojącego naprzeciw działki nr 55/54, stanowiącej drogę osiedlową i pożarową, są następujące przepisy:

- § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz.U.2009.124.1030), co oznacza, że przepis ten zobowiązuje do wykonania zjazdu z drogi pożarowej dz. nr 55/54, która obecnie nie spełnia warunku określonego w tym przepisie, na ulicę A; mur oporowy stojący naprzeciw dz. 55/54 uniemożliwia wykonanie obowiązku wynikającego z tego przepisu, to jest wykonanie zjazdu jako niezbędnej części składowej drogi pożarowej;

- art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który przez zjazd rozumie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, z którego wynika, że budynki wielomieszkaniowe przy ul. A, posiadające adresy: A 3, A 5, A 7, powinny mieć zjazd na ulicą A, ponieważ położone są przy tej ulicy, a nie przy ul. C; mur oporowy stojący naprzeciw dz. 55/54, uniemożliwia wykonanie zjazdu, wymaganego przez ten przepis, dla tych budynków;

- § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125), stanowiący, że do każdego numeru porządkowego przyporządkowuje się punkt adresowy: w przypadku budynków istniejących lub w budowie - wyznaczony przez przybliżony środek ściany budynku zwróconej do ulicy lub placu, z którą jest związany numer porządkowy tego budynku, z którego to przepisu wynika, że budynki wielomieszkaniowe przy ul. A, które mają adresy A 3, A 5 i A 7, a nie mają zjazdu na ulicę A, lecz tylko na ulicę C, powinny posiadać możliwość zjazdu i wyjścia na ulicę A, ponieważ ich ściany nie są zwrócone do ulicy C, lecz do ulicy A; mur oporowy stojący naprzeciw dz. 55/54 uniemożliwia wykonanie zjazdu na ulicę A, z którą są związane adresy tych budynków;

e) art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, poprzez: uznanie, że jest to decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego w pasie drogowym ulicy A (legalizacja samowoli budowlanej), przewidzianej dla realizacji w Ł., przy ul. A, fragment działki o nr ewid. 55/24 w obrębie [...], podczas gdy mur oporowy jest inwestycją zrealizowaną w 2007 r. podczas przebudowy ulicy A, nie zaś inwestycją przewidzianą do realizacji; uznanie, że decyzja ta ma "charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych", podczas gdy jest to inwestycja zrealizowana, w stosunku do której nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

f) art. 87 ust. 3 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że wraz z utratą mocy z dniem 31 grudnia 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego, ustalonego przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz.Urz.Woj.[...] nr 6, poz. 71 z dnia 21 czerwca 1993 r.) przestały obowiązywać decyzje administracyjne i dokumenty, wydane z powołaniem się na ten plan, nie uchylone i nie wycofane z obrotu prawnego, zrealizowane i zakładające istnienie zjazdu z ulicy A, jako niezbędnego elementu inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego, wymienione w piśmie strony skarżącej z dnia 1 grudnia 2015 r., to jest:

- decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. C-A; decyzja ta stanowi, że inwestycja obejmuje m.in. budowę dróg, dojazdów, chodników, w granicach ABCD wg załącznika graficznego;

- decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego, obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny w projektowanym zespole budynków jednorodzinnych, z garażami w parterze i instalacjami wewnętrznymi, na osiedlu "R.-W."; decyzja ta stanowi, że jej integralną częścią jest m.in. projekt techniczny architektury dla inwestycji obejmującej m.in. budowę dróg, dojazdów, chodników, w granicach ABCD załącznika graficznego;

- decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], o podziale nieruchomości uregulowanej w [...], nr działki nr: 55/52, 55/53, 55/54, 55/56, pod warunkiem, że działka nr 55/54 stanowić będzie drogę wewnętrzną zapewniającą wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej, zgodnie z mapą zaewidencjonowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji i Kartograficznej w Ł., w dniu [...] maja 2003 r. za numerem ewidencyjnym [...], stanowiącej załącznik do tej decyzji;

- mapa sytuacyjna do celów prawnych z projektem podziału, skala 1:500, nr ewid. 1/6567, na której oznaczone są wydzielone działki, w tym m.in. działka nr 55/54, jako droga dochodząca z jednej strony do ulicy C, a z drugiej do ulicy A;

- pismo Urzędu Miasta Delegatury Ł.-B. z dnia 26 marca 2007 r., będące zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie nawierzchni ulicy A i ulicy D wraz z odwodnieniem, dz. nr 55/24, 55/29, do którego zostały załączone: mapa pochodząca z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, pokazująca usytuowanie ulic A i D, oraz pokazująca, że osiedlowa droga wewnętrzna nr dz. 55/54, posiada zjazd z jednej strony na ulicę C, a z drugiej na ulicę A; mapa, dotycząca usytuowania kabli teletechnicznych i energetycznych w związku z przebudową nawierzchni ulicy A, na której to mapie widoczny jest zjazd z działki nr 55/54 na ulicę A;

g) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, wymienionego w piśmie strony z dnia 1 grudnia 2015 r., z którego wynika, że zjazd z ulicy A jest koniecznym i niezbędnym elementem inwestycji przewidzianej w tych dokumentach, a którego wykonanie jest niemożliwe w przypadku istnienia muru oporowego naprzeciwko drogi osiedlowej, nr dz. 55/54;

h) art. 16 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla muru oporowego w sytuacji, gdy funkcjonuje w obrocie decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 1997 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidująca istnienie zjazdu z ulicy A i nieprzewidująca istnienia muru oporowego, blokującego ten zjazd;

i) art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz.U. 2009 r., poz. 1380), podczas gdy przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie można rozumieć w ten sposób, że RSM B odpowiada za naruszenie przepisów p-poż. przez Gminę Miasto Ł., jako inwestora przebudowy ulicy A w 2007 r. i zarządcy tej ulicy, który nie wykonał wówczas zjazdu na ulicę A z drogi osiedlowej, nr dz. 55/54, naruszając w ten sposób art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 12 ust. 9 rozporządzenia w sprawie dróg pożarowych, poprzez niewykonanie tego zjazdu, jako koniecznego elementu i części składowej drogi pożarowej, nr dz. 55/54;

j) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez podkreślenie w pkt 4 warunków decyzji, że mur oporowy ma zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, podczas gdy mur oporowy, w części naprzeciw działki nr 55/54, blokuje zjazd z drogi osiedlowej, nr dz. 55/54, na ulicę A, przy której położone są budynki przy ul. A 3, 5, 7 nie mające zjazdu na tę ulicę.

W uzupełnieniu odwołania pismami z dnia 10 lutego 2016 r. oraz z dnia 15 lutego 2015 r. Spółdzielnia zarzuciła decyzji naruszenie przepisów: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), poprzez niesporządzenie analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wymienionego rozporządzenia, która powinna stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z § 9 pkt 2 rozporządzenia; art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 5 a i pkt 9 u.p.z.p., poprzez nieuzgodnienie decyzji z organami wymienionymi w tych przepisach; art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imienia i nazwiska oraz kwalifikacji osoby, która sporządziła projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla muru oporowego, oraz poprzez niepodanie w uzasadnieniu decyzji, jakie warunki ta osoba spełnia, wyszczególnione w art. 60 ust. 4 lub art. 5 u.p.z.p.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ podniósł, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla muru oporowego w pasie drogowym ulicy A, który jak wynika z treści wniosku oraz zaskarżonej decyzji, został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe tylko wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej. Istotą decyzji o warunkach zabudowy wydawaną w takim trybie powinno być ustalenie, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami u.p.z.p. a także z przepisami szczególnymi. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja spełnia te wymogi. Obiekt będący przedmiotem decyzji to konstrukcja oporowa, o której mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. nr 63, poz. 735). Sporny obiekt wzniesiony na granicy poziomów gruntu, służy konstrukcyjnie i funkcjonalnie jako zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi. Taki charakter obiektu pozwala zaliczyć go do kategorii muru oporowego, na który potrzebne jest pozwolenie na budowę, którym inwestor w tej sprawie się nie legitymował. Organ podniósł, że przepisy u.p.z.p. przewidują jeden tryb ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez względu na to, czy wniosek dotyczy zamierzenia inwestycyjnego (inwestycji przyszłej), czy też - tak jak w niniejszej sprawie – wniosek o wydanie decyzji został złożony w celu realizacji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] (wydanego w ramach toczącego się przed PINB w Ł. postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej), zobowiązującego inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Zatem nie może budzić wątpliwości dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej nawet w przypadku użycia w decyzji sformułowania "przewidzianej do realizacji". Nie jest to istotne uchybienie, które samo w sobie mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Przywołując w następnej kolejności regulację art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ II instancji wyjaśnił, że łączne spełnienie przesłanek wynikających z tych przepisów, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Ustawodawca przewidział, że w stosunku do określonej kategorii inwestycji, ze względu na ich charakter i przebieg w terenie, powodujący zróżnicowanie sąsiedztwa, nie można mówić o zasadzie kontynuacji funkcji czy dostosowaniu cech zabudowy powstającej do zabudowy istniejącej. Do takiej kategorii zaliczono linie kolejowe, obiekty liniowe oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W opinii Kolegium z uwagi na to, że ustawa nie definiuje obiektu liniowego, to na użytek postępowania w sprawie warunków zabudowy należy sięgnąć do tego terminu w znaczeniu określonym w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Definicję obiektu liniowego skonstruowano w oparciu o wskazanie cechy szczególnej tej kategorii obiektów, tj. długości jako parametru charakterystycznego, oraz podanie przykładowego katalogu takich obiektów, który pozwala na zrozumienie celu wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy dla takich kategorii przedsięwzięć inwestycyjnych, przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jest nim przede wszystkim bezcelowość poszukiwania obiektów podobnych dla drogi, gazociągu, linii kolejowej itp., gdyż obiekty takie z założenia realizowane są w miejscach, gdzie ten typ inwestycji nie występuje. Biorąc pod uwagę cel wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa, mur oporowy, który służy do zabezpieczenia/wzmocnienia np. skarpy lub nabrzeża, podobnie jak wał przeciwpowodziowy, winien być zakwalifikowany do inwestycji liniowych, ponieważ jego parametrem charakterystycznym jest długość, a ponadto realizuje on cele zbliżone do obiektów wymienionych w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji, w przedmiotowej sprawie, z uwagi na charakter inwestycji (obiekt liniowy) nie mają do niej zastosowania przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, co wynika wprost z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Niezasadny jest wobec tego zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia analizy urbanistycznej pod kątem spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 9 pkt 2 rozporządzenia.

W opinii Kolegium spełnione są pozostałe przesłanki wydania decyzji, ponieważ uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Kolegium wskazując w następnej kolejności na brzmienie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ jest związany wnioskiem o wydanie decyzji, nie ocenia celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań. Bada wyłącznie kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa. W tej sprawie inwestor wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla "istniejącego muru oporowego w pasie drogowym ulicy A" i tylko taka inwestycja mogła być przedmiotem oceny w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. Wobec tego Spółdzielnia niezasadnie podnosi kwestie związane z koniecznością budowy zjazdu na ul. A w miejscu istnienia przedmiotowego muru oporowego. Okoliczność ta nie podlega ocenie w tym postępowaniu, którego celem jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków inwestycji budowlanej. Oznacza to, że kwestie związane z technicznymi warunkami definiującymi sposób realizacji inwestycji nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Bez znaczenia dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora są okoliczności podnoszone w odwołaniu, a dotyczące wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę dla terenu sąsiadującego z terenem inwestycji, o podziale nieruchomości w wyniku której powstała działka nr 55/54 (stanowiąca w tej sprawie teren inwestycji). Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie pozbawia Spółdzielni dostępu do drogi publicznej, gdyż ten nadal funkcjonuje na zasadach dotychczasowych, obowiązujących przez cały okres funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. W miejscu zaś inwestycji objętej zaskarżoną decyzją taki zjazd nigdy nie został zrealizowany, a tym samym nie mógł stanowić obsługi komunikacyjnej terenu należącego do Spółdzielni, zlokalizowanego przy ul. C 2.

Kolegium za przedwczesne uznało zarzuty dotyczące naruszenia § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Kwestie regulowane tymi przepisami nie są przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Szczegóły techniczne dotyczące inwestycji (w przypadku legalizacji samowoli budowlanej) są bowiem analizowane dopiero w postępowaniu, o którym mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

Organ II instancji odnosząc się do zarzutu związanego z brakiem uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wskazał, że inwestycja zrealizowana została w pasie drogowym ul. A, na działce nr 55/54 stanowiącej użytek faktyczny: dr (zgodnie ze stanem w ewidencji gruntów). Tym samym w odniesieniu do tego terenu, który nie jest obszarem przyległym do pasa drogowego w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ulica A nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), stanowi więc drogę wewnętrzną według art. 8 ust. 1.

Odnosząc się do kwestii uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. organ wskazał, że zgodnie z treścią § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U. 2007 r. nr 121, poz. 840), informacje o terenach, które w wyniku analizy materiałów archiwalnych i przeprowadzonych badań zostaną wskazane jako tereny, na których występują ruchy masowe ziemi, oraz informacje o terenach zagrożonych tymi ruchami wprowadza się do rejestru. Jak wynika z Opracowania ekofizjograficznego sporządzonego w czerwcu 2007 r. na potrzeby Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. "na obszarze Ł. nie występują obszary naturalnych zagrożeń geologicznych ani zagrożone osuwaniem się mas ziemnych. Wobec braku tego typu terenów dla obszaru miasta Ł. nie jest prowadzony ich rejestr. W tym stanie rzeczy Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółdzielni o braku uzgodnienia ze starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, bowiem teren inwestycji nie należy do tego rodzaju obszarów.

Powyższe rozstrzygnięcie RSM B reprezentowana przez radcę prawnego B. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i pełnomocnictwa. Według autora skargi organy orzekające błędnie zakwalifikowały mur oporowy do obiektów liniowych, podczas gdy jest konstrukcją oporową - w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Długość muru oporowego nie jest elementem charakterystycznym, w rozumieniu art. 3 pkt 3a, z dwóch względów: długość murów oporowych jest proporcjonalnie niewielka i nieznacząca w stosunku do długości obiektów liniowych, wymienionych przykładowo w art. 3 pkt 3a, które właśnie ze względu na długość zaliczają się do obiektów liniowych, jak drogi, linie kolejowe, wodociągi, trakcje elektroenergetyczne, wały przeciwpowodziowe; główną i charakterystyczną funkcją muru oporowego jest zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu z terenu wyżej położonego i jest w związku z tym konstrukcją oporową. Art. 3 ust. 3 rozróżnia wśród budowli m.in. obiekty liniowe i konstrukcje oporowe. Kolegium niekonsekwentnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji raz twierdziło, że jest to konstrukcja oporowa, a innym razem, że obiekt liniowy. Wskutek błędnego zakwalifikowania muru oporowego do obiektów liniowych, organy I i II instancji błędnie uznały, że w sprawie tej ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., pomijając przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 i przytoczyła w tym zakresie argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu dla Miasta Ł. - Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego w pasie drogowym ulicy A w Ł., na fragmencie działki nr 55/24, w obrębie [...] wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił art. 61 u.p.z.p., w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1).

Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 3).

W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że poddana kontroli tutejszego sądu decyzja o warunkach zabudowy została wydana w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. i wydanym przezeń postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], nakazującym Gminie Miastu Ł. między innymi przedłożenie zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności wykonanej budowy muru oporowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornie przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) przewiduje prawną możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej. Ostateczna ocena przesłanek legalizacji samowoli budowlanej należy do właściwego organu nadzoru budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest więc związany złożonym w tym trybie wnioskiem inwestora i jego zadaniem jest ocena, czy wykonany obiekt budowlany nie narusza obowiązujących w dacie orzekania przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nadaje się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny.

W tej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy wykonany mur oporowy jest – jak twierdzi organ – obiektem liniowym, względem którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno nastąpić przy zastosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (a więc z pominięciem warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), czy też – jak twierdzi strona skarżąca – mur oporowy nie jest obiektem liniowym, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz następne u.p.z.p.

Bez wątpienia rację ma organ odwoławczy twierdząc, że obiekt będący przedmiotem decyzji to konstrukcja oporowa, o której mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. nr 63, poz. 735). Rzeczony obiekt wzniesiony na granicy poziomów gruntu, służy konstrukcyjnie i funkcjonalnie jako zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi. Dla jego realizacji konieczne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.

Nie sposób jednak zgodzić się z poglądem Kolegium oraz organu I instancji, że w przypadku spornego muru oporowego mamy do czynienia z obiektem liniowym, którego definicję legalną zawiera art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, wskazując, że jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. O ile w realiach rozpoznawanej sprawy ów mur oporowy faktycznie jest stosunkowo długi, bowiem posiada 24 m długości, to jednak organy obu instancji zdają się wyraźnie nie dostrzegać, że nie każdy mur oporowy musi być długi, zaś jego cechą charakterystyczną z natury rzeczy nie jest przecież długość, lecz zabezpieczenie i wzmocnienie przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej. Błędne jest wobec tego twierdzenie organu o konieczności zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przedmiotowy mur oporowy jako konstrukcja oporowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego i ustalenie dlań warunków zabudowy powinno nastąpić z poszanowaniem przesłanek określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., po uprzednim przeprowadzeniu analizy urbanistycznej zgodnie z wymogami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza wcale tożsamości czy identyczności z zabudową istniejącą, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa bądź istniejąca zabudowa (zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Uwzględniając zatem specyfikę sprawy niniejszej, która dotyczy zrealizowanego już muru oporowego ocena zasady "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna ograniczyć się do oceny, czy istniejący mur oporowy odpowiada wymogowi kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Oceny w tym zakresie niewątpliwie zabrakło w realiach tej sprawy, co obligowało sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zakresem niniejszego postępowania – wbrew zarzutom skargi – nie były i nie mogą być objęte – zagadnienia nie mające żadnego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podlegające ocenie właściwych organów nadzoru budowlanego na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. Nie są zatem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przywołane w treści skargi przepisy: § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów i stanowisko Kolegium zaprezentowane w tej kwestii w motywach zaskarżonej decyzji nie budzi uzasadnionych zastrzeżeń.

W ugruntowanym piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym, podzielanym zresztą przez skład orzekający w sprawie niniejszej podkreśla się, że przepisy odrębne mające normatywny wpływ na możliwość ustalenia warunków zabudowy znajdują się w:

ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.), ustawie z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 934 z późn. zm.), ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.), ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 651 z późn. zm.), ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1512 z późn. zm.), ustawie z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 196 z późn. zm.), ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 z późn. zm.), ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.), ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2120). Zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy (vide: Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Arkadiusz Despot-Mładanowicz – Lex).

Rację ma również organ odwoławczy stojąc na stanowisku, iż nieistotne dla oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego muru oporowego są uprzednio wydane decyzje o warunkach zabudowy czy o pozwoleniu na budowę dla terenu sąsiadującego z terenem inwestycji, czy też nawet dla terenu, na którym zrealizowany został mur oporowy, wymienione szczegółowo w treści odwołania, zwłaszcza w sytuacji, jeśli w prawem określonym terminie nie doszło do zrealizowania obiektów, dla których zostały one wydane. Z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika bowiem, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a nadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2263/13 – Lex nr 1956710).

Kontynuując postępowanie organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu i zweryfikować, czy zrealizowany mur oporowy spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak punkcie 1 wyroku mając na względzie regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzoną kwotę 997 zł składają się: 500 zł – uiszczony wpis sądowy od skargi, 480 zł – koszty zastępstwa procesowego, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

k.ż.