Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 360/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, art. 19 § 2, art. 26 § 1, art. 29
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 5, 5a i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 1, art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA (del.) Anna Maria Świderska, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1389/12 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 17 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II FSK 360/14

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1389/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 17 października 2012 r. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego wystawionego na A. W.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 października 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 17, art. 18, art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej także "ustawa egzekucyjna" lub "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. z dnia 23 sierpnia 2012 r. o zwrocie Ośrodkowi tytułów wykonawczych z dnia 19 lipca 2012 r. o wystawionych na zobowiązanego A. W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Ośrodek wystąpił z wnioskiem do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych, które opatrzone zostały pieczęcią urzędową Ośrodka natomiast wniosek wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego podpisał pracownik jednostki z upoważnienia Dyrektora Ośrodka. Wspomniane tytuły zostały postanowieniem organu egzekucyjnego, działającego na podstawie art. 17, art.18 i art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej zwrócone Ośrodkowi.

W zażaleniu na to postanowienie Ośrodek podniósł, że twierdzenie organu egzekucyjnego, jakoby wierzycielem należności za pobyt w Ośrodku był Prezydent Miasta S. [...] jest błędne i narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego podstawą prawną do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z faktu niewpłacenia izbie wytrzeźwień należności wynikającej z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (dalej także "u.alk.") jest art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. W świetle tej regulacji Ośrodek posiada uprawnienia wierzyciela w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ustawy egzekucyjnej do wystawiania tytułów egzekucyjnych odnośnie opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji uznając, że uprawnienia Ośrodka są pochodne od uprawnień Prezydenta M. S. [...] i w związku z tym jedynym uprawnieniem Dyrektora Ośrodka było pobranie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, a pełnomocnictwo nie upoważnia Dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu naruszono: przepisy postępowania, tj. art. 1 a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej oraz przepisy prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 i 4 u. alk i § 17 Rozporządzenia, a także art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, że Ośrodek jest jedną z jednostek organizacyjnych, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje zadania gminy. Prezydent zatrudnia i zwalnia dyrektora Ośrodka, jest jego przełożonym i sprawuje nadzór nad działalnością Ośrodka. Skoro tak, to Ośrodek wykonuje swoje obowiązki z upoważnienia Prezydenta Miasta S. [...] i w jego imieniu, a nie swoim, co potwierdza § 1 statutu Ośrodka. Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że wierzycielem należności objętych spornymi tytułami wykonawczymi jest Prezydent Miasta S. [...] i to ten organ powinien wystawić te tytuły.

Dalej organ stwierdził (nawiązując do definicji wierzyciela zawartej w art. 1 a pkt 13 ustawy egzekucyjnej oraz art. 5 tej ustawy), że skoro Ośrodek jest jednostką organizacyjną Miasta S. [...], to jego dyrektor wykonuje swoje zadania z upoważnienia prezydenta miasta. A zatem to prezydent miasta jest organem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej, a więc jest wierzycielem, o którym mowa w art. 1 a pkt 13 tej ustawy. Nawiązując do argumentacji zażalenia organ nadzoru przyznał że orzecznictwo w omawianej materii jest rozbieżne.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik Ośrodka podniósł zarzut naruszenia art. 1 a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej w zw. z art. 41 ust. 3 i 4 oraz art. 42 ust. 5 u.alk. oraz § 16 – 19 Rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela, a w szczególności, że skarżący nie posiada prawa do wystawiania tytułów wykonawczych oznaczanych "S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych". Wskazał także na naruszenie art. 27 ustawy egzekucyjnej poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy nie posiada prawidłowego oznaczenia wierzyciela. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik Ośrodka wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania, przede wszystkim powołując się na wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/11 oraz z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 355/12).

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowy spór był już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, m.in. w sprawach o sygn. akt I SA/Gl 139/12, I SA/Gl 442/12 i I SA/Gl 444/12. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zaś podzielił wyrażone w nich stanowisko, w związku z czym w swoich rozważaniach posłużył się przedstawioną w tych orzeczeniach argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pod pojęciem "wierzyciela" rozumie się, stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a., podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zgodnie z kolei z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W myśl art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazane wyżej przepisy umożliwiają określenie podmiotów, na które został nałożony obowiązek ponoszenia opłat oraz podmiotów uprawnionych do ich pobierania, a zatem uprawnionych do żądania wykonania tego obowiązku. Obowiązanym do ponoszenia tych opłat są osoby, które przebywały w izbie wytrzeźwień. Z kolei izba wytrzeźwień jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem tego obowiązku, jak tego wymaga art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Dalej sąd uznał, że zasadnym jest odwołanie się do regulacji zawartej w § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ), zgodnie z którym osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Regulacja ta nadaje uprawnienia wskazanym w nim osobom, w tym dyrektorowi izby, do umożliwienia zobowiązanemu dobrowolnego uregulowania należności z tytułu pobytu w ośrodku, bez konieczności uruchamiania na podstawie art. 42 ust. 5 a postępowania w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie sądu uprawnienie to jest wstępnym etapem postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku wierzyciela, mającego także odzwierciedlenie w art. 15 § 1 u.p.e.a, zgodnie z którym, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Skoro zatem uprawnienie do przesłania takiego upomnienia/wezwania zostało przepisem prawa (rozporządzenia Ministra Zdrowia) przyznane dyrektorowi izby, to twierdzenie organu, że dyrektor ten – jako osoba uprawniona do reprezentacji ośrodka – nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego – pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami.

Ponadto sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w świetle przywołanego wcześniej art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana wykonaniem obowiązku. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, a to oznacza, że przymiot wierzyciela nie przysługuje tylko i wyłącznie organowi, ale także instytucji, a więc jednostce organizacyjnej. Do takich jednostek organizacyjnych zaliczyć można w szczególności szkoły publiczne czy inne państwowe lub samorządowe zakłady administracyjne. Takim zakładem administracyjnym jest także izba wytrzeźwień. Natomiast odpowiednimi przepisami prawa w omawianej sprawie są regulacje art. 41 i art. 42 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. Ustawodawca wprost bowiem wskazał w nich na obowiązek dochodzenia przez wybrane podmioty zaległych opłat i kompetencje w dochodzeniu tych należności.

Odnotować także należy, że źródło finansowania izb wytrzeźwień stanowią opłaty pobierane od osób zatrzymanych. Opłaty te są pobierane z wyłączeniem prezydenta. Wpłaty z tytułu opłat zasilają rachunek bankowy Ośrodka, który będąc jednostką budżetową, rozlicza się z tych wpłat na podstawie sprawozdań. Przez wskazane w art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. pobieranie opłat za korzystanie z izb wytrzeźwień należy rozumieć także podjęcie działań w celu egzekwowania opłat. Wynika to z faktu, ze przychody z tych opłat przeznaczane są na finansowanie działalności izb.

W świetle powyższego w ocenie WSA uzasadniony jest pogląd, że przepisy ustawy egzekucyjnej, ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz rozporządzenie z dnia 4 lutego 2004 r., przydają izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela. Status ten jest konsekwencją uprawnienia izby do potrącenia należności za pobyt w izbie z depozytu pieniężnego, ustawowego prawa zastawu gwarantującego zabezpieczenie tych należności oraz ciążącego na dyrektorze izby obowiązku wystawienia wezwania do zapłaty. Ośrodek - jednostka organizacyjna wykonująca uprawnienia prezydenta w sferze administracji publicznej związanej z zachowaniem trzeźwości na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i bezpośrednio zainteresowana opłaceniem pobytu uprawniony jest nie tylko do pobierania opłat uiszczanych przy przyjęciu do izby wytrzeźwień lub uzyskiwanych w związku z zastawem na przedmiotach posiadanych przez pensjonariusza, ale także do żądania wykonania obowiązku opłacenia pobytu w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Dyrektor Izy Skarbowej zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi Ośrodka oraz przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na:

1. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", tj. na naruszeniu prawa materialnego: art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 5 u.alk. i § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd wadliwie przyjął, iż Ośrodkowi należy na podstawie ww. przepisów przypisać przymiot wierzyciela należności z tytułu opłaty za pobyt osób nietrzeźwych w Ośrodku i że Dyrektor Ośrodka był uprawniony do wystawienia tytułów wykonawczych w swoim imieniu;

2. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2, tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a poprzez uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej wskutek błędnego uznania, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułów wykonawczych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. poprzez błędną ocenę, iż w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło uchybienie formalnym wymogom co do treści tytułów wykonawczych, w sytuacji gdy w tytułach wykonawczych jako wierzyciela wskazano Ośrodek, podczas gdy jako wierzyciel winien być wskazany Prezydent miasta S.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 5 u.alk. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, wskutek błędnej wykładni prawa materialnego.

Wskazano przy tym, że powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem nie nastąpiły, to Sąd nie miałby podstaw do uwzględnienia skargi i wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, wobec tego podlega uwzględnieniu.

Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznano, że S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11 i 3059/11; z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 411/12; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11; z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/907; z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12 (dostępny w systemie LEX nr 1148388), akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług.

W dalszej części uzasadnienia, ze względu na tożsamość problemu, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawi argumentację zbieżną z prezentowaną w wyrokach z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 411/12 oraz z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11.

Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Stosownie zaś do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym o tym czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela decydować będą przepisy określające zakres ich działania. (por. P. Przybysz, Administracyjne Środki Prawne w Postępowaniu Egzekucyjnym w Administracji, Lex 2012, str. 167)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m. S. [...], działającą na podstawie Uchwały Nr [...] Rady m. S. [...] z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. S. [...] w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady m. S. [...] z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m. S. [...] pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. S. [...] oraz Uchwałą nr [...] Rady m. S. [...] z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. S. [...]. Nadto jak wynika ze Statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Radu Miasta S. [...] z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. S. [...] (Dziennik Urzędowy Województwa M. z 2009 r. Nr [...], poz.[...]) – Ośrodek jest jednostką organizacyjną miasta S. [...], nie posiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust.1 i 2 statutu). Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Zasady odpłatności za pobyt określa odrębna uchwała Rady miasta S. [...].

Zgodnie zaś z regułą zawartą w § 6 ust.1, 2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowo przez Dyrektora. Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta miasta S. [...] i działa na podstawie pełnomocnictwa przez niego udzielonego. Ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a). Szczegółowe kwestie dotyczące organizacji izb wytrzeźwień, maksymalnej wysokości opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby oraz sposobu jej pobierania określają przepisy, wydanego na podstawie delegacji z art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192). Stosownie do tych przepisów należności z tytułu opłaty za pobyt potrąca się ze środków pieniężnych przyjętych do depozytu od osoby umieszczanej w izbie, a jeżeli w momencie zwalniania nie posiada ona wystarczających środków dyrektor izby wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17 rozporządzenia). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualnie więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź, w wystawianym przez niego, wezwaniu do zapłaty z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. S. [...], podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta S. [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m. S. [...] uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierane są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt. II FW 4/11, w którym to Prezydent m. S. [...], a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego, uznany został za organ właściwym rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m. S. [...]. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Mając powyższe na względzie za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 17 rozporządzenia, za zasadne, gdyż Ośrodkowi nie przysługuje prawo do wystawienia tytułów wykonawczych we własnym imieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 nadającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z dnia 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii m. S. [...] – S. Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m. S. [...] tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m. S. [...] w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Biorąc pod uwagę, że tytuł wykonawczy w sprawie niniejszej został wystawiony przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W." (pieczęć podłużna), to jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., co z kolei czyni uzasadnionym odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego i jego zwrot wystawcy.

Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., Nr 163, poz. 1349, ze zm).