Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 926/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi "O" spółka z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego "O" spółka z o.o. z siedzibą w C. kwotę 455 ( czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.), w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1088/04 w przedmiocie stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej przez "O " Sp. z o.o. w C., stwierdził utratę z dniem [...] lutego 2003 r. statusu zakładu pracy chronionej przez "O " Sp. z o.o., ul. [...],[...] C., przyznanego na mocy Decyzji nr [...] wydanej przez Pełnomocnika ds. Osób Niepełnosprawnych w dniu [...] października 1996 r.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 163 k.p.a., stwierdził utratę z dniem [...] stycznia 2003 r. statusu zakładu pracy chronionej przez "O " Sp. z o.o. w C. przyznanego decyzją NR [...] przez Pełnomocnika ds. Osób Niepełnosprawnych w dniu [...] października 1996 r. w związku z niespełnieniem obowiązku o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Minister Polityki Społecznej, na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 06 kwietnia 2005 r. Sygn. akt VI SA/Wa 1088/04 uchylił decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Wojewoda [...] uznał, iż uchylenie przez Sąd decyzji organu oznacza, że sprawa administracyjna pozostaje nierozstrzygnięta. Podał, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył m. in., iż "Spór dotyczy jednakże daty stwierdzenia utraty przez skarżącą statusu zakładu pracy chronionej" ... oraz, że "...zbyt daleko idącym staje twierdzenie, iż przepis art. 30 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 01 stycznia 2003 r. do 31 stycznia 2003 r.) pozwalał na usytuowanie decyzji administracyjnych wydawanych na jego podstawie, jako decyzji deklaratoryjnych ( ...) jednakże dopiero w ustawie obowiązującej od 1 lutego 2003 r. - Wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej (...) z dniem zaprzestania spełniania jakichkolwiek z tych warunków lub obowiązków".

Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustalił, że pracodawca wywiązując się z obowiązku określonego w art. 30 ust. 4 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przesłał informację za I półrocze 2003 r. z której wynika, że w okresie od stycznia do czerwca 2003 r. nie prowadził rachunku bankowego środków zakładowego funduszu rehabilitacji oraz nie przekazywał środków zakładowego funduszu rehabilitacji na ten rachunek. Pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. organ wezwał stronę do przesłania dodatkowych wyjaśnień na okoliczność nie spełniania warunków dla zakładu pracy chronionej.

W piśmie z dnia [...] września 2003 r. strona poinformowała, że w 2002 r. środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych były prowadzone na wydzielonym rachunku bankowym Pekao S.A. w C. W wyniku błędu i niedopatrzenia pracowników strona w I półroczu 2003 r. nie otworzyła rachunku bankowego środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Dopiero [...] lipca 2003 r. strona założyła rachunek bankowy dla środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych - jako dowód w sprawie przedłożono zaświadczenie z banku z dnia [...] września 2003 r. Strona poinformowała również, że przekazywała 10% środków funduszu na pomoc indywidualną dla osób niepełnosprawnych bezpośrednio z kasy firmy.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że "O" Spółka z o.o. nie posiadała od [...]stycznia 2003 r. do [...] lipca 2003 r. rachunku bankowego ZFRON, którego obowiązek prowadzenia wynikał wprost z art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Przepis artykułu 33 ust. 3 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2003 r. nakładał na pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej obowiązek prowadzenia rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników.

Zmieniony przepis art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 01 lutego 2003 r., nałożył na pracodawcę obowiązek prowadzenia rachunku bankowego dla wszystkich środków zakładowego funduszu rehabilitacji, a nie tylko dla wyodrębnionych środków tego funduszu w wysokości 10% z przeznaczeniem na indywidualną pomoc dla niepełnosprawnych pracowników.

Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2003 r. - wojewoda stwierdzał utratę statusu pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków lub obowiązków określonych w art. 28 i 33 ust. 1 i 3 ustawy.

Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy - w brzmieniu obowiązującym od 01 lutego 2003 r., wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków o których mowa w art. 28 ust. 1 - 3 i art. 33 ust 1 lub 3 pkt 1 i 2 ustawy z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków.

W ocenie organu przekazywanie środków na rachunek bankowy, czy to w wysokości 10% środków funduszu – jak to miało miejsce pod rządami przepisów obowiązujących do 31 stycznia 2003 r., czy też przekazywania od 01 lutego 2003 r. wszystkich środków funduszu na rachunek bankowy, z zastrzeżeniem art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79), nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wywiązywanie się z obowiązków określonych w art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2 ustawy jest bezwzględną przesłanką warunkującą posiadanie statusu zakładu pracy chronionej.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 30 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 w/w ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Spółka nie spełniała warunków z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Wskazała również na naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 30 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w wyroku z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1088/04 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, że poza sporem jest, że skarżąca spółka od [...] stycznia 2003 r. nie posiadała rachunku bankowego dla środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Nie mniej, dopiero nowelizacja ustawy obowiązującej od [...] lutego 2003 r. wprowadzała możliwość stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej od dnia niespełnienia któregokolwiek z warunków lub obowiązków określonych dla zakładu pracy chronionej.

Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże strony i sąd, który je wydał. Przy czym oddziaływanie orzeczenia sądu nie ogranicza się wyłącznie do postępowania, które już się toczyło. Ma ono zakres szerszy i obejmuje związanie organów administracji publicznej i sądu administracyjnego w przypadku ponownego orzekania w sprawie (np. po uchyleniu aktu administracyjnego). W wyniku wydania orzeczenia sądu uchylającego decyzję administracyjną powstaje po stronie organu obowiązek rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w zapadłym wyroku. Wyrażona ocena prawna wiąże nie tylko organ ale i sąd, co oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przez sąd rozpatrywana, np. w wyniku skargi na nowo podjęty akt, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu.

W toku postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. organy obu instancji ustaliły, że pracodawca w okresie od stycznia 2003 r. do lipca 2003 r. nie prowadził rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników. Powyższe ustalenia potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 6 kwietnia 2005 r.

Wskazać należy, że uchybienie obowiązkowi określonemu przepisem art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2003 r. skutkować musi stwierdzeniem utraty statusu zakładu pracy chronionej. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopiero od dnia 1 lutego 2003 r. możliwe jest stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej z datą, od której pracodawca uchybił przesłankom warunkującym posiadanie statusu. Dlatego też Wojewoda [...] zobowiązany był stwierdzić utratę statusu dopiero od dnia [...] lutego 2003 r.

W skardze na powyższą decyzję "O " Spółka z o.o. z siedzibą w C. (zwana dalej skarżącą) zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisu art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której skarżąca nie uchybiła warunkom ani obowiązkom wskazanym w tym przepisie;

- przepisu art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dla oceny naruszenia tego przepisu nie ma znaczenia fakt bieżącego wydatkowania przez przedsiębiorcę na rzecz osób niepełnosprawnych środków przekraczających kwoty, które zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy winny być odprowadzane na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych;

- art. 77 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

- zasądzenie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż skarżąca o fakcie czasowego nieprowadzenia rachunku bankowego dla środków ZFRON poinformowała Wojewodę [...] z własnej inicjatywy, składając informację półroczną INF-W oraz wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] września 2003 r. W wyjaśnieniach tych skarżąca wskazała - co nie jest kwestionowane przez organ, iż nieprowadzenie rachunku bankowego dla środków ZFRON spowodowane było między innymi ujemnym stanem salda ZFRON, będącego wynikiem dokonanych w 1998 r. znacznych wydatków związanych z adaptacją pomieszczeń dla potrzeb zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Dalej Spółka wskazała, iż przez cały czas - pomimo nieprowadzenia konta bankowego - wywiązywała się z obowiązku przekazywania minimum 10% dokonywanych odpisów na ZFRON na indywidualną pomoc osobom niepełnosprawnym - a wynikającego w jej mniemaniu z art. 33 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Wskazane przez skarżącą okoliczności, niekwestionowane w całym postępowaniu administracyjnym, zostały przez Ministra całkowicie pominięte jako nieistotne, gdyż za doniosły prawnie został uznany jedynie fakt nieprowadzenia rachunku bankowego dla środków ZFRON.

W ocenie skarżącej dokonując wykładni przepisu art. 33 ust 3 w/w ustawy nie wolno pominąć jego kontekstu systemowego i funkcjonalnego. Trzeba bowiem pamiętać, iż do dnia 31 grudnia 1997 r. przepisy regulujące zasady gospodarowania zakładowym funduszem rehabilitacji osób niepełnosprawnych nie przewidywały obowiązku bieżącego wydatkowania środków tego funduszu na cele, dla których był on stworzony. Powodowało to więc taki stan, iż przedsiębiorcy wykorzystywali środki ze zwolnień podatkowych, które miały zasilać ZFRON, na potrzeby bieżącej działalności gospodarczej, zaś ZFRON był w istocie funduszem "wirtualnym", gdyż nie tylko nie trzeba go było przeznaczać na bieżące potrzeby osób niepełnosprawnych, ale nawet nie było obowiązku owych niewydatkowanych środków gdziekolwiek gromadzić.

Zdaniem skarżącej reakcją ustawodawcy na niewątpliwie patologiczny stan było właśnie wprowadzenie regulacji zawartej w cytowanym przepisie art. 33 ust. 3 pkt 2 i 3 w/w ustawy, który nakazywał gromadzenie na rachunku bankowym środków, które nie zostały bieżąco wydatkowane na cele określone w art. 33 ust. 4 cytowanej ustawy, tj. na rehabilitację zawodową, społeczną i leczniczą osób niepełnosprawnych. Tylko tak, w ocenie skarżącej, można wykładać przepis art. 33 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o rehabilitacji.

Obowiązek prowadzenia rachunku bankowego nie jest – w ocenie skarżącej również związany z monitorowaniem wpływów i wypływów środków, gdyż ten cel wypełnia ewidencja przychodów i wydatków funduszu, określona w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nie istnieje również obowiązek regulowania płatności ZFRON za pośrednictwem rachunku bankowego.

Interpretacja tego przepisu dokonana w zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji sprowadza się do tego, iż za doniosłą i pożądaną prawnie okoliczność uznaje się prowadzenie rachunku bankowego dla środków ZFRON. W świetle takiego rozumowania, utracić status musi ten, kto realizuje cele ustawy i środki ZFRON bezpośrednio i bieżąco przeznacza na potrzeby osób niepełnosprawnych (chociażby zakupy leków czy okularów), ale nie prowadzi konta bankowego, a nie utraci statusu ten, kto gromadzi na rachunku bankowym środki, ale celów ustawy nie realizuje, tzn. nie przeznacza tych środków na cele rehabilitacyjne osób niepełnosprawnych, czy wreszcie nie straci statusu ten, kto rachunek prowadzi, ale środków ZFRON na niego nie odprowadza!

W świetle powyższych uwag – w ocenie skarżącej - trzeba uznać, iż w zaskarżonej decyzji organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, nadając mu znaczenie prowadzące do absurdalnych z punktu widzenia społecznego konsekwencji (argumentum ad absurdum), pomijając przy jego interpretacji wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej.

Oceniając niniejszą sprawę zdaniem skarżącej, nie wolno zapomnieć, iż prowadząc zakład pracy chronionej wykonywała za administrację publiczną część zadań, wynikających z art. 69 Konstytucji RP, nakładającego na władzę publiczną obowiązek opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Zatrudnione przez skarżącą osoby niepełnosprawne miały zapewnioną specjalistyczną i doraźną opiekę medyczną, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne, pracowały na przystosowanych do ich możliwości stanowiskach pracy. Skarżąca wykonywała swoje obowiązki lojalnie, realizując cele ustawy, zapewniając między innymi bieżące finansowanie indywidualnych potrzeb niepełnosprawnych związanych np. z zakupem leków czy pomocy ortopedycznych. Przez pewien czas skarżąca nie prowadziła konta bankowego, gdyż ze względu na potrzeby osób niepełnosprawnych sfinansowała więcej wydatków, niż posiadała środków na ZFRON, doprowadzając do ujemnego salda tego funduszu.

W tym kontekście można więc powiedzieć, iż nie mając środków, które należałoby wpłacać na konto, skarżąca podjęła racjonalną decyzję tego konta nie prowadzić i nie ponosić z tego tytułu dodatkowych kosztów.

Mimo ujemnego salda tego funduszu skarżąca finansowała indywidualne potrzeby osób niepełnosprawnych w większym zakresie niż wynika to z przepisu art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, wydatkując na ten cel odpowiednio w 2002 r. - 17,5%, a w 2003 r. - 17,08% środków z dochodów ZFRON.

W tych okolicznościach pozbawienie skarżącej z datą wsteczną od dnia [...] lutego 2003 r. statusu zakładu pracy chronionej uznać należy za nie tylko naruszające prawo, ale również za niesłuszne i niesprawiedliwe, tym bardziej, iż w świetle zaskarżonej decyzji będzie ona musiała zwrócić kwoty dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, stanowiące w istocie zwrot dodatkowych kosztów wynikających z zatrudniania osób niepełnosprawnych.

Nadto skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 30 ust. 3 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2003 r. Wojewoda stwierdza utratę statusu zakładu pracy chronionej między innymi w przypadku nie spełniania warunków, o których mowa w art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2.

W ocenie skarżącej, z literatury brzmienia cytowanego przepisu (ustawodawca przy redakcji przepisu zastosował koniunkcję "i", a nie alternatywę "lub") wynika, iż przesłanką do utraty statusu zakładu pracy chronionej jest łączne niespełnianie warunków określonych w punkcie 1 i 2, a więc:

- nieprowadzenie ewidencji dochodów i wydatków funduszu (pkt 1.),

- nieprowadzenie rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 10% z przeznaczeniem na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników.

W tych okolicznościach brak w postępowaniu administracyjnym wyjaśnienia kwestii, czy skarżąca wypełniała obowiązki prowadzenia ewidencji dochodów i wydatków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, traktować należy – w ocenie skarżącej – jako naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto wskazał, iż wymóg posiadania rachunku bankowego dla wyodrębnionych środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wiąże się z monitorowaniem dochodów i wydatków tych środków przez urzędy skarbowe i Najwyższą Izbę Kontroli. Podał również, iż nie dokonywał wykładni przepisu art. 33 ust 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) gdyż przepis ten, jak również przepis art. 30 ust. 3 tejże ustawy zostały skonstruowane w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do ich znaczenia. Organ odwoławczy uznał za niezasadny argument strony, iż wykonywała ona za administrację publiczną część zadań wynikających z art. 69 Konstytucji RP, albowiem zapewnienie specjalistycznej i doraźnej opieki medycznej, poradnictwa i usług rehabilitacyjnych itp. jest obowiązkiem wynikającym z posiadania statusu zakładu pracy chronionej i realizowanym ze środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym.

Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, kiedy decyzje podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez "O" Sp. z o.o. z siedzibą w C. skargi Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie tj. jej ponownego rozpoznania wobec uchylenia decyzji obu instancji przez Sąd zastosowanie znajduje przepis art. 153 p.p.s.a. Postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne (tak NSA w wyroku z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, Lex nr 47275). Związanie organu dotyczy oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania.

Przez pojęcie "oceny prawnej" rozumie się "wyjaśnienie (...) istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą" (W. Siedlecki w Dobrzański B., Lesiewski W., Resich Z., Siedlecki W.: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz t1, Warszawa 1975).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, jak i poglądami doktryny w zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Drugim elementem wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego są wskazania co do dalszego postępowania. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek, albowiem wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę (tak T. Woś w Woś T., Knysiak-Molczyk H., Romańska M. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2005).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. wskazał, iż poza sporem jest, że skarżąca spółka w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] lipca 2003 r. nie posiadała rachunku bankowego ZFRON i skoncentrował się na problemie daty stwierdzenia utraty przez skarżącą statusu zakładu pracy chronionej będącego konsekwencją przyjęcia czy decyzja skutkująca utratę tego statusu jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym czy też konstytutywnym. W konkluzji swoich rozważań uznał, iż zbyt daleko idącym staje się twierdzenie, że przepis art. 30 ust. 3 w/w ustawy (w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2003 r.) pozwala na usytuowanie decyzji administracyjnych, wydanych na jego podstawie, jako decyzji deklaratoryjnych.

Należy zatem przyjąć, iż ocena prawna wyrażona przez Sąd dotyczy jedynie charakteru decyzji wydanej w trybie art. 30 ust. 3 cyt. ustawy. Sąd ten jednocześnie nie przedstawił swojej oceny w zakresie prawidłowości zastosowania sankcji wynikającej z tego artykułu do ustalonego i niespornego między stronami stanu faktycznego. Nie zawarł również wskazań co do dalszego postępowania.

Tymczasem ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania aby wiązały przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ i w konsekwencji, w przypadku zaskarżenia nowej decyzji Sąd, muszą być wyrażone wprost - expressis verbis i nie mogą być przedmiotem dokonywania wykładni uzasadnienia Sądu przez organ.

W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że po wyroku WSA z dnia 6 kwietnia 2005 r. należało sprawę administracyjną rozpoznać od nowa i dokonać oceny całokształtu materiału dowodowego i zastosować obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, pamiętając o przesądzonym przez Sąd, charakterze decyzji skutkującej utratą statusu zakładu pracy chronionej.

W orzeczeniu z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 270/05 Naczelny Sąd Administracyjny, przy zbliżonym stanie faktycznym jak w rozpoznawanej sprawie, dokonał wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych i sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela tę wykładnię. W ocenie NSA przed wydaniem decyzji stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej, niezbędna jest każdorazowa ocena naruszeń przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W żadnym wypadku nie można w tym zakresie stosować automatyzmu. Oceny prawnej odnoszącej się do omawianej materii dokonywać należy w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów względem prawa, sprawiedliwości kreowanego w wyniku decyzji stanu prawnego oraz proporcjonalności reakcji organów na stwierdzone naruszenia. Nieodzowne jest zatem dokonanie celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów powołanej ustawy. Nie ma tu uniwersalizmu przypadków, każda sprawa jest bowiem indywidualna i jako taka musi być traktowana z uwzględnieniem powołanych reguł stosowania prawa.

Ustawodawca wprowadził szereg warunków prawnych mających wpływ na przyznanie i zachowanie statusu zakładu pracy chronionej. Zdaniem NSA można je co do zasady podzielić na dwie kategorie, przy czym pierwszą określić mianem warunków merytorycznych, odnoszących się do istoty funkcjonowania zakładów pracy chronionej.

Kategoria ta obejmuje np. wymóg by wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w zakładzie pracy chronionej wynosił co najmniej 40%, a w tym by co najmniej 10% ogółu zatrudnionych stanowiły osoby zaliczone do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, albo by wśród zatrudnionych było co najmniej 30% niewidomych lub psychicznie chorych, albo upośledzonych umysłowo zaliczonych do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Do tej kategorii zaliczyć można również wymóg, by obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy odpowiadały przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, a także by uwzględniały potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitamych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniały wymagania dostępności do nich i by została niepełnosprawnym zapewniona doraźna i specjalistyczna opieka medyczna, poradnictwo i usługi rehabilitacyjne (art. 28 ustawy). Także do tej kategorii zaliczyć można obowiązek tworzenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, obowiązek przeznaczania co najmniej 15% środków funduszu rehabilitacji na indywidualne programy rehabilitacji, oraz obowiązek przeznaczania co najmniej 10% środków funduszu rehabilitacji na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników i byłych niepracujących niepełnosprawnych pracowników zakładu (art. 33 ust. 1, ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy).

Kategoria druga natomiast obejmuje warunki o charakterze wtórnym, mające postać wymogów formalnych. Zaliczyć do nich można m. in. określony w art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy obowiązek prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji oraz obowiązek prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu.

Zdaniem Sądu nie ma powodów by, z punktu widzenia zasad obrotu prawnego, nie doceniać wspomnianych przesłanek formalnych. Należy jednakże dostrzegać istotną różnicę funkcjonalną pomiędzy nimi a przesłankami merytorycznymi. Oceniając więc sprawę w tym aspekcie można dojść do wniosku, że podstawowym celem i zarazem funkcją jaką ustawodawca chciał powiązać z obowiązkiem prowadzenia rachunku bankowego, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2 ustawy, było wprowadzenie jasności i przejrzystości wydatkowania środków publicznych przekazywanych zakładom pracy chronionej na cele rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Przepisy te miały zatem na celu pewne usystematyzowanie i ułatwienie ewentualnej kontroli wydatkowania określonych funduszy, realizowane np. w drodze łatwego sprawdzania przepływów finansowych na specjalnie do tego celu wyodrębnionym rachunku bankowym. Realizacja funkcji kontrolnej skorelowana została równocześnie z uprawnieniem do wydania decyzji o stwierdzeniu utraty przyznanego statusu zakładu pracy chronionej, w razie niewywiązywania się z nałożonych przepisami prawa obowiązków. Niemniej jednak naczelnym motywem wprowadzenia wymogu posiadania odrębnego konta bankowego, była wspomniana już chęć zagwarantowania przejrzystości wydatkowanych środków pieniężnych, otrzymywanych w ramach aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych i zapewnienie realizacji przepisów ustawy (pomoc osobom niepełnosprawnym), nie zaś dodatkowe obciążanie podmiotów uprawnionych. Tym samym wolą ustawodawcy z pewnością nie było wprowadzenie uregulowania, które w sposób zupełnie niesprawiedliwy, nakazywałoby automatyczne podejmowanie decyzji o utracie wspomnianego statusu, tylko z uwagi na niespełnianie którejkolwiek z przesłanek.

"Sankcja" w postaci decyzji stwierdzającej z mocą wsteczną utratę statusu zakładu pracy chronionej, musi być stosowana przez organy administracji rozważnie, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności odnoszących się, do badanego podmiotu, stopnia jego zawinienia i wagi naruszenia przepisów prawa, a także podjętych czynności zaradczych.

Uwzględnić również trzeba zasadę pewności obrotu oraz ewentualne skutki jakie mogą wystąpić w następstwie cofnięcia nadanego uprzednio statusu.

Dla oceny, czy w danej sprawie występują podstawy do utraty statusu zakładu pracy chronionej nie można polegać jedynie na wykładni gramatycznej powoływanego art. 30 ust. 3 także z innych powodów. Otóż przepis ten stanowi, że wojewoda podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie "niespełniania" warunków lub obowiązków określonych w ustawie. Owo "niespełnianie" warunków, oceniane w kategoriach temporalnych, mogłoby sugerować, że pozbawić statusu zakładu pracy chronionej może wojewoda tylko wówczas, gdy stan niespełniania warunków ustawowych występuje w chwili orzekania. Taki wniosek z punktu widzenia omawianej problematyki byłby oczywiście nie do przyjęcia jako bezzasadny i niesprawiedliwy. Jest to zatem również argument przemawiający za potrzebą poszukiwania funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż decyzja o stwierdzeniu utraty statusu zakładu pracy chronionej nie odpowiada wymaganym standardom prawnym.

Po pierwsze, pomimo iż obiektywnie rzecz ujmując skarżąca spółka nie prowadziła w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] lipca 2003 r. wymaganego prawem rachunku bankowego, to w toku postępowania administracyjnego wskazała, co nie zostało zakwestionowane przez organ, iż prowadziła szczegółowe wyliczenie wydatkowanych środków na cel funduszu rehabilitacji zatrudnionych pracowników i wydatkowała je w zgodzie z ustawą. Skarżąca wypłacane kwoty ewidencjonowała na odpowiednich kontach ZFRON prowadzonych zgodnie z zasadami pełnej księgowości. Skarżąca podniosła także że przekazała nawet więcej środków na ten cel, niż wynikałoby to z ciążących na nim zobowiązań. Nie można jej zatem, zgodnie z celem wykładanych przepisów, postawić zarzutu, iż swym działaniem doprowadziła chociażby do narażenia na uszczuplenie tych środków, bądź utrudniła ich kontrolę. Tak więc już z tej przyczyny czasowy brak konta, wobec niekwestionowanego przez organy administracyjne wywiązywania się z obowiązków przekazywania środków na cel funduszu rehabilitacji, nie powinien powodować stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej. Doszłoby bowiem do nieproporcjonalnego zastosowania środka prawnego w stosunku do wagi stwierdzonego braku formalnego.

Po drugie, prowadzący zakład pracy chronionej poinformował Wojewodę [...] o fakcie czasowego nieprowadzenia rachunku bankowego dla środków ZFRON dobrowolnie składając informację półroczną oraz wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, wskazujące iż (co nie zostało zakwestionowane przez organ) nieprowadzenie rachunku bankowego dla środków ZFRON spowodowane było m.in. ujemnym stanem salda ZFRON, będącego wynikiem dokonanych wcześniej znacznych wydatków związanych z adaptacją pomieszczeń dla potrzeb zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Usunął także zaistniałe uchybienie z własnej inicjatywy, na długo przed podjęciem decyzji w kwestii utraty statusu zakładu pracy chronionej. Natychmiast po założeniu rachunku na konto został przelany odpis za całe I półrocze 2003 r. Reakcja organów administracyjnych, była zatem nieadekwatna do zachowania skarżącej spółki i miała w istocie postać kary. Taka sytuacja rodzi uzasadnione wrażenie niesprawiedliwości. W procesie oceny stanu faktycznego organy zupełnie pominęły tę okoliczność, bezkrytycznie skupiając się na charakterze prawnym decyzji stwierdzającej utratę statusu i konsekwencjach z tego wynikających.

Wskazać również należy, iż w wezwaniu do nadesłania określonych dokumentów z dnia [...]9 sierpnia 2003 r. czyli już po otrzymaniu informacji o nieprowadzeniu rachunku bankowego pouczono skarżącą, że nieprzedłożenie tych dokumentów uznane zostanie za niespełnienie warunków dla zakładu pracy chronionej i będzie stanowić podstawę do uchylenia decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej. Skarżąca wypełniła niezwłocznie nałożony na nią obowiązek i wyjaśniła zaistniałą sytuację. Po uczynieniu przez skarżącą spółkę zadość żądaniu organu I instancji miała ona prawo oczekiwać, że wskazana w piśmie sankcja nie zostanie zastosowana. Tymczasem po upływie ponad 6 miesięcy Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2004 r. wydał decyzję stwierdzającą utratę statusu zakładu pracy chronionej. W tak ukształtowanej sytuacji nie można uznać, że organ działał zgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania oraz zasadą udzielania informacji (art. 9 k.p.a.).

Wydając zaskarżoną decyzję organy administracji pominęły również problem skutków związanych z cofnięciem statusu zakładu pracy chronionej. W szczególności nie zostało dokonane porównanie wagi naruszenia ustawy z konsekwencjami decyzji stwierdzającej utratę tego statusu. W ocenie Sądu waga uchybienia oraz inne okoliczności faktyczne nie uzasadniały wydania tej decyzji. Stanowi ona zbyt dużą dolegliwość nie tylko dla skarżącej spółki, ale może przede wszystkim dla zatrudnianych przez nią osób niepełnosprawnych, które nie są stroną niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze całokształt działań skarżącej, a także to, iż (w świetle niekwestionowanych przez organy oświadczeń strony) środki finansowe zostały w sposób prawidłowy wykorzystane, należy podzielić przekonanie prezentowane przez stronę skarżącą, że stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej przez skarżącą, wywołałoby niekorzystne konsekwencje zarówno w zakresie interesów strony, jak i w szeroko rozumianej sferze publicznej.

Nie oznacza to bynajmniej, iż Sąd nie dostrzega uchybienia w postaci nieprowadzenia przez pewien czas konta bankowego. Wręcz przeciwnie Sąd dostrzega i ocenia tę okoliczność negatywnie. Rzecz jednak w tym, iż ta wada prawna w zakresie prowadzenia przedsiębiorstwa nie była adekwatna do skutków decyzji administracyjnej orzekającej o utracie statusu zakładu pracy chronionej.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło w oparciu o art. 152 p.p.s.a.