Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 346/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 326/07 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 października 2007 r., II SA/Wr 326/07 oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podziela pogląd organu nadzoru, że wskazane zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a mianowicie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie m. in.: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3a wymienionej ustawy - "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane." Zezwolenia, o których mowa w ust. 1 art. 7, udziela w drodze decyzji właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Mając na uwadze charakter upoważnienia zawartego w ust. 3a art. 7 powołanej ustawy, nie ulega wątpliwości, że właściwą formą prawną do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie stosownego zezwolenia, jest zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. W literaturze przedmiotu, odnoszącego się do stanu prawnego sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175. poz. 1458) opowiedziano się za stanowiskiem, że treścią takiego zarządzenia są wymagania tylko i wyłącznie dotyczące warunków technicznych świadczenia usług. W obowiązującym - w chwili wydania kwestionowanego zarządzenia - stanie prawnym taki pogląd jest nie do przyjęcia, gdyż do art. 7 ust. 3a dodany został pkt 2, który niewątpliwie wykracza poza określenie warunków technicznych (pkt 1), nakazując również uwzględnienie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Oznacza to, że zamieszczone w ust. 3a art. 7 upoważnienie (delegacja) dla organu wykonawczego gminy do określenia wymagań, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, ma za zadanie uszczegółowić ustawę we wskazanym zakresie, normując nie tylko zagadnienia techniczne, ale również uwzględnienie specyfiki lokalnej oraz warunki i potrzeby gminy objęte wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Tego rodzaju delegacja ustawowa zmierza do merytorycznego wykonania "przepisu szczególnego", tj. do wykonania upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy przy tym zaznaczyć, że istnienie ustawowej podstawy do podejmowania działań przez organ gminy, nie może jednakże samo w sobie przesądzać, że wydany akt jest prawem miejscowym. Dla kwalifikacji danego aktu, jako przepisu prawa miejscowego, przesądzające jest ustalenie charakteru norm prawnych i kształtowana przez te normy sytuacja prawna ich adresatów. W zakwestionowanym zarządzeniu, a właściwie w jego załączniku, Burmistrz Miasta i Gminy S. określił wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie. W § 2 zarządzenia zawarta została norma, w myśl której niewypełnienie któregokolwiek z wymagań zawartych w załączniku do zarządzenia stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia. Oznacza to, że podstawą do wydania przedsiębiorcy negatywnej decyzji — odmowy wydania zezwolenia na świadczenie usług wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będzie także okoliczność niespełnienia przez przedsiębiorcę wymogów przedmiotowego załącznika do zarządzenia. Podstawą zaś wydania wszelkich decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 6 kpa, jest zawsze przepis prawa powszechnie obowiązującego. W art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskazane zostało, że źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się również art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 334/05 (LEX nr 177227) oraz podobny pogląd zawarty w wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2006 r., II SA/Wr 546/06 (OWSS 2007/2/33), w których stwierdzono, iż zarządzenie burmistrza wydane na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające warunki, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się zezwolenie na odbiór odpadów - jest aktem prawa miejscowego. Jak trafnie podkreśla NSA w wyroku z 29 grudnia 2005 r. "Aktowi wydanemu na podstawie takiego upoważnienia trudno odmówić charakteru aktu prawa miejscowego. Jest on skierowany, co prawda do przedsiębiorców zamierzających ubiegać się o zezwolenie, ale do nieokreślonego ich kręgu, a nadto ustalający wymagania, jakie podmioty te winny spełniać, zatem decydujący o ich obowiązkach, jeżeli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Akt ten nadto podany ma być do publicznej wiadomości, zatem do wiadomości nie tylko podmiotów ubiegających się o zezwolenie, ale także całej wspólnoty samorządowej, w tym również tych, od których będą odbierane odpady komunalne. Nadaje to aktowi temu charakter abstrakcyjny i generalny, zawierający normy rodzące skutki dla ubiegających się o zezwolenie."

Omawiane zarządzenie jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Podstawa prawna takich aktów jest w zasadzie podwójna, gdyż z jednej strony jest nią ogólne upoważnienie zawarte w ustawie o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 1), z drugiej zaś strony - upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach), bez którego nie mógłby być wydany akt prawa miejscowego wykonawczego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Odnośnie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego, przepis art. 42 ustawy o samorządzie gminnym odsyła do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W art. 13 pkt 2 tej ustawy ustanowiono obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zaś w art. 4 ust. 1 wskazano, iż "akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą, w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy."

W świetle powyższych uregulowań prawnych, zasadnym jest stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. jest aktem prawa miejscowego, które narusza wymienione uregulowania zarówno w sprawie sposobu ogłoszenia wydanego zarządzenia poprzez pominięcie w § 3 obowiązku jego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także sprzecznego z prawem określenia terminu jego wejścia w życie (z dniem podpisania zarządzenia).

W tych warunkach, za nieuprawniony należy uznać również zarzut strony skarżącej, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zakazuje stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, albo są one aktami prawa miejscowego.

Norma kompetencyjna stanowiąca podstawę prawa materialnego do wydania przez organ wykonawczy gminy (burmistrza) kwestionowanego zarządzenia, nie daje możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązków wymienionych w § 2 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 załącznika do przedmiotowego zarządzenia. Wymienione obowiązki dotyczą bowiem warunków wykonywania zezwolenia (§ 2 pkt 1, 3, 4) wymagań formalnych dotyczących wniosku (§ 2 pkt 6, 7) oraz nakładają na przedsiębiorców obowiązki, które nie mieszczą się w zakresie art. 7 ust. 3a (§ 2 pkt 2). Tak więc organ nadzoru dokonał w tym względzie prawidłowych ustaleń, wskazując iż zakres przedmiotowy zarządzenia określa art. 7 ust. 3a ustawy, natomiast warunki wykonywania zezwolenia należy określić już w samym zezwoleniu, kierując się przepisem art. 9 i 9a ustawy, a nie w zarządzeniu. Organ nadzoru wskazał również, że nie można utożsamiać wymagań określonych zarządzeniem, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie (art. 7 ust. 3a), z wymaganiami formalnymi wniosku o wydanie zezwolenia (art. 8). Tak więc przepisy § 2 pkt 1-4 oraz pkt 6 i 7 załącznika do zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] pozostają w istotnej sprzeczności z normą kompetencyjną wynikającą z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Burmistrza Miasta i Gminy S. Sądowi I instancji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 94 Konstytucji i art. 41 ust. l ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym; b) niewłaściwe zastosowanie art. 13 pkt 2 ustawy z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz 2) naruszenia przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wydał Zarządzenie nr [...] z [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. W § 3 zarządzenia ustalił, że określone w nim wymagania, zostaną podane do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w S. oraz zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, tj. w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.12.2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia.

Zgodnie z § 4 Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. Po upływie roku, Wojewoda D. stwierdził jego nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...]. Jako powód Wojewoda podał, że Zarządzenie burmistrza jest aktem prawa miejscowego i dla jego wejścia w życie niezbędne było, aby zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostało wcześniej ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego Burmistrz Miasta i Gminy S. nie uczynił. Ponadto Wojewoda zarzucił Burmistrzowi, że w swoim Zarządzeniu wprowadził warunki z przekroczeniem upoważnienia udzielonego mu w art. 7 ust. 3a ustawy z dn. 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

Zarządzenie Burmistrza nie jest aktem prawa miejscowego. Zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis uprawnienie do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca, przyznaje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy. Ustawodawca nadał zatem obowiązkowi określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca charakter techniczno-organizacyjny nie wymagający zachowania formy aktu prawa miejscowego. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30.12.2005 r. w sprawie szczegółowego określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, gdzie jednoznacznie minister ustalił, że wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wójt, burmistrz lub prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, który upoważnia ministra do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń przez określenie w drodze rozporządzenia, szczegółowego sposobu określenia wymagań, o których mowa w ust. 3a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dn. 11.10.2007 r. oddalił skargę, podzielając stanowisko Wojewody. Z takim stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia sporu jest ustalenie, czy Zarządzenie Burmistrza z dn. [...] jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji czy podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D.

Ustawodawca w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie przyznał organowi wykonawczemu uprawnienia do "ustalenia wymagań" czyli do uznania za obowiązujące warunków, które muszą być spełnione dla osiągnięcia założonego efektu, lecz do "określenia wymagań i podania ich do publicznej wiadomości", co oznacza jedynie prawo do zebrania i opisania w jednym dokumencie istniejących już warunków, oraz ich upublicznienia. Do uznania, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego nie wystarczy ustalenie, że przedmiotem regulacji ocenianego aktu prawnego są zagadnienia regulowane w sposób generalny i abstrakcyjny. Do uznania, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego niezbędne jest jeszcze, aby był on wydany przez organ uprawniony do stanowienia takich aktów. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz jest organem wykonawczym gminy, a organem stanowiącym w gminie, zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, jest rada gminy. Do stanowienia aktów prawa miejscowego w gminie jest uprawniona, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie rada gminy, z wyjątkiem przepisów porządkowych w wyraźnie określonych warunkach.

Za tym, że nie było intencją ustawodawcy traktowanie przepisu art. 7 ust. 3a ustawy z dn. 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako podstawy prawnej do wydania przez organ wykonawczy gminy przepisów prawa miejscowego przemawia również i to, że w przeciwnym przypadku otrzymalibyśmy konstrukcję prawną, w której burmistrz, na podstawie art. 7 ust. 3a, ustanawia prawo miejscowe zawierające wiążące przedsiębiorców wymagania i jednocześnie, na podstawie art. 7 ust. 6, udziela na podstawie tego prawa, zezwoleń na prowadzenie działalności. Łączenie kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego jest nie do pogodzenia z zasadą podziału władzy wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji.

Nie jest uzasadnione, stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29.12.2005 r. II OSK 394/05, gdyż został on wydany przed wydaniem przez Ministra Środowiska rozporządzenia z 30.12.2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Rozporządzenie to w § 4 uregulowało podanie zarządzenia do publicznej wiadomości w sposób jednoznacznie wskazujący, że nie ma ono charakteru prawa miejscowego. Jakie skutki prawne bowiem, rodziłoby nie opublikowanie zarządzenia w sposób określony w § 4 rozporządzenia, gdyby jednocześnie, jako akt prawa miejscowego, zostało ono opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym?

Zarządzenie Burmistrza z dnia [...], nie będąc aktem prawa miejscowego ustanowionym przez uprawniony organ gminy, nie wymagało opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem nie opublikowanie go nie naruszało przepisu art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Inne, od aktów prawa miejscowego, akty prawne stanowione przez organy gminy mogą być ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym jedynie, gdy stanowią tak przepisy szczególne (art. 13 pkt.10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Przepisów takich Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał.

Ponieważ ustawodawca w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazał burmistrza jako organ właściwy do określenia wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca, a organ ten nie posiada uprawnień do stanowienia prawa miejscowego, to przyjęte rozwiązanie nie daje się tłumaczyć inaczej niż tym, iż wymagania mają wyłącznie techniczno-organizacyjny charakter. Z użytego sformułowania "określa i podaje do publicznej wiadomości (...) uwzględniając" wynika jedynie, że burmistrz jest zobowiązany w jednym dokumencie zebrać wymagania, jakie ma spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia uwzględniając przy tym opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań i miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, w przypadku zezwolenia na odbieranie tych odpadów. Ustawa wyraźnie wskazuje wójta, jako na organ uprawniony do określenia wymagań, mimo że nie może on stanowić aktów prawa miejscowego, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że wykonana zgodnie z wymogami ustawy czynność organu wykonawczego doprowadziła do powstania aktu prawa miejscowego. Nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego jest ustalanie w drodze interpretacji rozszerzającej, kto jest uprawniony do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Jeżeli Zarządzenie Burmistrza nie jest aktem prawa miejscowego to stwierdzenie jego nieważności po upływie roku od dnia jego podjęcia naruszyło przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego Rozstrzygnięcia Nadzorczego Wojewody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Pogląd, że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. jest aktem prawa miejscowego w pełni jest uzasadniony nie tylko charakterem norm prawnych w nim zamieszczonych. Dla identyfikacji charakteru prawnego danego aktu konieczne jest też ustalenie zakresu jego obowiązywania i roli, jaką pełni on w systemie prawa. Rozważając te kryteria w odniesieniu do zarządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy stwierdzić, że zarządzenie to stanowi normatywną podstawę do orzekania o udzieleniu (bądź odmowie udzielenia) zezwolenia na działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Tym samym zarządzenie takie, obok przepisów ustawowych i rozporządzeń wykonawczych, kształtuje sytuację prawną przedsiębiorcy ubiegającego się o udzielenie zezwolenia. Zarządzenie to rodzi więc skutki prawne poza strukturami administracji publicznej, więc nie może być kwalifikowane jako akt prawny o charakterze wewnętrznym. Potwierdzeniem tego może być pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r., II OSK 394/05, zgodnie z którym zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego.

Jednocześnie podkreślić należy, iż akty prawa miejscowego są stanowione nie tylko, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, przez radę gminy, ale również przez organy wykonawcze gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przykładowo, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: (...), 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W myśl natomiast § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. Nr 100, poz. 908, akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach (W związku ze zmianami ustrojowymi wywołanymi wejściem w życie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, z późn. zm.) miejsce organu wykonawczego gminy, jakim był zarząd, zajął - w zależności od statusu gminy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, czyli dotychczasowy przewodniczący zarządu. Stosownie do art. 99 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o zadaniach i kompetencjach zarządu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym zarządu gminy lub o zadaniach i kompetencjach zarządu gminy, stają się one zadaniami i kompetencjami wójta, burmistrza, prezydenta miasta). W zakresie aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego można więc wyróżnić m. in. przepisy wykonawcze o charakterze powszechnie obowiązującym, wydawane w formie uchwał przez radę gminy, radę powiatu, sejmik województwa oraz zgromadzenie związku jednostek samorządu terytorialnego, a także wydawane w formie zarządzeń przez organy jednoosobowe - starostę, wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podobnie jak przepisy wykonawcze stanowione przez terenowe organy administracji rządowej, tak i przepisy wydawane przez podmioty samorządu terytorialnego powinny legitymować się szczególnym upoważnieniem wynikającym z przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie podstawę prawa materialnego do wydania zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] stanowi art. 7 ust. 3 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut błędnej wykładni art. 94 Konstytucji i art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z jego treści wynika, że prawo stanowienia aktów prawa miejscowego nie zostało przyznane li tylko organom stanowiącym samorządu terytorialnego, ponieważ nie wprowadzono w tym przepisie takiego rozróżnienia. Jednocześnie ustawodawca konstytucyjny postanowił, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego zostaną określone w ustawie. Nie ulega wątpliwości, że ustawą, która reguluje to przede wszystkim jest – w odniesieniu do organów gmin – ustawa o samorządzie gminnym. Stwierdzenie to wszakże nie oznacza, że ustawy szczególne nie mogą przewidywać odstępstw od reguł przyjętych w ustawie ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie gminnym.

Z kolei art. 41 ust. l u.s.g. stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Nie można jednak z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego przysługuje tylko radzie gminy, ponieważ przepis ten określa formę aktów prawa miejscowego (uchwała) w przypadku, gdy pochodzą one od organu stanowiącego gminy. Powyższa ocena prawna znajduje uzasadnienie także na gruncie wykładni systemowej. Podstawowy w kwestii określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego przepis art. 40 u.s.g. zawiera bezpośrednie upoważnienie do wydawania przepisów prawa miejscowego przez wszystkie organy gminy (stanowiący i wykonawczy), stwierdzając jednocześnie, że o zakresie tego generalnego upoważnienia przesądzają regulacje zawarte w konkretnych przepisach ustawowych – por. np. P. Dobosz [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 287. Nie ulega zatem wątpliwości, że w drodze przepisów ustrojowych wprowadzono domniemanie kompetencji do wydawania aktów prawa gminnego na rzecz organów stanowiących gminy, co nie oznacza, że od tej reguły wyjątki są niedopuszczalne. Dozwolone jest zatem umocowanie organu wykonawczego gminy w drodze upoważnienia ustawowego, zawartego w innej ustawie niż u.s.g., do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego w stosunku do tej ustawy i obowiązującego na obszarze gminy. W rozpoznawanej sprawie taką delegacją ustawową jest właśnie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że powyższe upoważnienie (delegacja) dla organu wykonawczego gminy do określenia wymagań, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, ma za zadanie uszczegółowić ustawę we wskazanym zakresie, poprzez unormowanie nie tylko zagadnień technicznych, ale również poprzez uwzględnienie specyfiki lokalnej oraz warunków i potrzeb gminy objętych wojewódzkim planem gospodarki odpadami.

Nie można również zapominać, że stosownie do uregulowania zawartego w § 2 zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] niewypełnienie któregokolwiek z wymagań zawartych w załączniku do tego zarządzenia stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia. Podzielić zatem należy ocenę Sądu I instancji, że podstawą do wydania przedsiębiorcy negatywnej decyzji — odmowy wydania zezwolenia na świadczenie usług wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będzie także okoliczność niespełnienia przez przedsiębiorcę wymogów przedmiotowego załącznika do zarządzenia. Zgodnie zaś z art. 6 kpa podstawą prawną decyzji administracyjnej może być tylko i wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Jeśliby zatem przyjąć punkt widzenia skarżącego, że przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, to konsekwentnie należałoby uznać, że decyzja o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z powodu niespełnienia przez przedsiębiorcę wymogów zawartych w przedmiotowym zarządzeniu jest decyzją wydaną w tym zakresie bez podstawy prawnej. Takie zaś rozumowanie pozostaje wręcz w oczywistej sprzeczności z założeniem racjonalnego ustawodawcy.

Zarzut skarżącego, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia prowadzi do łączenia kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego, co jest nie do pogodzenia z zasadą podziału władzy wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, również nie wytrzymuje krytyki. Wystarczy wskazać, że ministrowie, którzy są typowymi organami władzy wykonawczej, zostali wyposażeni w prawo stanowienia rozporządzeń (art. 149 ust. 2 Konstytucji RP), a więc aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP).

Również nie stoi na przeszkodzie stanowisku, jakie przyjął Sąd I instancji uregulowanie zawarte w § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 grudnia 2005 r. zgodnie, z którym wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wójt, burmistrz lub prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych. Po pierwsze dlatego, że przepis ten nie stanowi o obowiązku publikacji zarządzenia, a jedynie wymagań, które mają spełnić przedsiębiorcy starający się o te zezwolenia. Po drugie, nie ma żadnych przeszkód, aby akt normatywny podlegający obowiązkowi publikacji w urzędowym organie promulgacyjnym był obowiązkowo podawany do wiadomości społeczeństwa również w inny sposób. Nie ma więc żadnej sprzeczności pomiędzy wynikającym z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych obowiązkiem publikowania aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, i jednoczesną powinnością podania istotnych dla ukształtowania praw i obowiązków obywateli wymagań z nich wynikających w sposób wskazany w § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 grudnia 2005 r. Po trzecie wreszcie, powyższe rozwiązanie uznać należy za racjonalne, ponieważ w ten sposób dopiero można zainteresowanym podmiotom zapewnić należyty, tj. rzeczywisty dostęp do informacji prawnej, mogącej mieć decydujący wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Skoro przedmiotowe zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. jest aktem prawa miejscowego, to siłą rzeczy zarzuty niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a także naruszenia przepisów postępowania przez niezastosowanie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być uznane za zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.