Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1525/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. - przedstawiciela ustawowego małoletniego syna B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2046/09 w sprawie ze skargi A. P. - przedstawiciela ustawowego małoletniego syna B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 2046/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. – przedstawicielki ustawowej małoletniego B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], odmawiającą przyznania małoletniemu B. P., reprezentowanemu przez przedstawicielkę ustawową – matkę A. P., renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu J. P.

Obie ww. decyzje Prezesa ZUS zostały podpisane przez Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych – E. N., działającą z upoważnienia organu.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił, że brak spełnienia przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS podał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego po osobie zmarłej i w związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę.

Organ wskazał, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, na skutek których ojciec wnioskodawcy nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że zmarły w wieku [...] lat ojciec wnioskodawcy – J. P. posiadał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata, 6 miesięcy i 23 dni. W okresie od ustania ostatniego okresu składkowego, jakim było pobieranie zasiłku dla bezrobotnych, w dniu [...] sierpnia 2000 r. do śmierci w dniu [...] grudnia 2007 r., tj. przez okres wynoszący ponad 7 lat, nie udowodniono jakiegokolwiek okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. We wskazanym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ podkreślił przy tym, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Podał również, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, choroba alkoholowa nie jest uznawana za okoliczność usprawiedliwiającą przerwy w zatrudnieniu. Poprzez podjęcie skutecznego leczenia odwykowego ojciec dziecka miał bowiem możliwość przezwyciężenia skutków zdarzenia, które doprowadziło do tego, że nie wykonywał pracy i nie odprowadzał składek na ubezpieczenia społeczne.

Prezes ZUS nie stwierdził także wystąpienia w sprawie przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Wykazany dochód na osobę w rodzinie wynoszący [...] zł brutto przekracza bowiem kwotę najniższej emerytury i nie pozwala na uznanie, iż małoletni nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił przy tym, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. P. zarzuciła, że jest ona dla niej krzywdząca, a organ nie zapoznał się z całością jej sytuacji. Powołała się na trudną sytuację materialną, podkreślając, że po uiszczeniu stałych opłat związanych z eksploatacją mieszkania pozostaje jej niewiele na utrzymanie siebie i syna. Z pieniędzy tych musi przeznaczać pewne kwoty na zakup leków dla siebie oraz przedmiotów niezbędnych dziecku do szkoły. Na małoletniego syna nie otrzymuje zaś żadnych świadczeń pieniężnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skargi, organ podkreślił, że sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie stosownie do potrzeb wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż w przypadku zmarłego ojca małoletniego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym.

Zmarły J. P. utracił zatrudnienie w 2000 roku i od tego czasu do daty zgonu nie ma dowodów na to, że przejawiał jakąkolwiek aktywność w poszukiwaniu pracy i podjęciu zatrudnienia. Nie była też w stosunku do niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita lub częściowa niezdolność do pracy. Z wyjaśnień przekazanych przez matkę małoletniego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że ojciec małoletniego nie podejmował w ostatnich 7 latach życia żadnej pracy z tej przyczyny, że był alkoholikiem i nie chciał poddać się leczeniu, mimo podejmowanych przez nią działań w celu skierowania go na leczenie odwykowe. WSA w Warszawie podał, że we wskazanym okresie życia ubezpieczonego nie można zatem doszukać się takich zdarzeń lub sytuacji, na które nie miał on wpływu, a które przeszkodziły mu w podjęciu zatrudnienia. Wręcz przeciwnie, nie podejmując leczenia uzależnienia alkoholowego, a takie warunki były mu stwarzane, dokonał świadomego wyboru dalszej drogi życiowej. Tym samym, nie można twierdzeniu Prezesa ZUS odmówić racji, iż przyczyną braku uprawnień do renty na podstawie ustawy nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli wymienionego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych choroba alkoholowa nie może być bowiem kwalifikowana jako spełniająca przesłankę ustawową "szczególnej okoliczności".

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie została również spełniona, przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych (a nie niewystarczających) środków utrzymania. Dlatego środki, którymi dysponuje osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia, mogą nie wystarczać na zaspokojenie jej wszystkich potrzeb. WSA w Warszawie wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania odnosić do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, której wysokość w dacie orzekania przez organ w niniejszej sprawie wynosiła 675,10 zł.

Sąd zwrócił również uwagę na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), której zadaniem jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 tej ustawy). Przepisy powołanej ustawy w art. 8 ust. 1 wskazują kryteria dochodowe, które uprawniają do prawa do świadczeń z pomocy społecznej, a więc wyznaczają granicę niezbędnych środków utrzymania. I tak, prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, zwanej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". Porównując dochód na osobę w rodzinie skarżącej z wysokością najniższej emerytury, należy wykluczyć możliwość uznania, że jej rodzina nie posiada niezbędnych środków utrzymania, a brak spełnienia tego warunku jest już wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

WSA w Warszawie stwierdził, iż wprawdzie Prezes ZUS nie dokonał w zaskarżonej decyzji wyczerpującej analizy dochodów skarżącej, jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie poczynione w konkluzji uzasadnienia decyzji, iż dochód przypadający na osobę w rodzinie nie wskazuje, aby skarżąca pozostawała wraz z dzieckiem bez niezbędnych środków utrzymania. Z załączonego do wniosku zaświadczenia o zarobkach wynika, że matka małoletniego z tytułu zatrudnienia uzyskuje wynagrodzenie miesięczne w kwocie [...] zł brutto. Uwzględniając zatem fakt, iż na jej utrzymaniu w dacie składania wniosku pozostawał ponadto pełnoletni, bezrobotny syn M. P., oraz że wspólnie z nimi zamieszkiwała także pełnoletnia córka N. G., uprawniona do renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego, nie sposób uznać, że kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej nie zabezpiecza niezbędnych środków utrzymania dziecka w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, a więc środków o charakterze podstawowym, bo tylko takich dotyczyć może świadczenie w drodze wyjątku.

Uznając podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie uwzględnił skargi, mimo że Prezes ZUS, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 kpa wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji uzasadniającej wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji przez tego samego pracownika (przez tę samą osobę), która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo zaniechania przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9, art. 10, art. 75 § 1 i art. 80 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający, zaś jego uzupełnienie mogło mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego i okazać się decydujące na korzyść skarżącej i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że orzeczenie i uzasadnienie organu oparte o niepełny materiał dowodowy jest prawidłowe, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał jego uzupełnienie o ustalenie przyczyn i okoliczności, w wyniku których ojciec małoletniego B. P. nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym, oraz o ustalenie aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej;

d) naruszenie art. 3 § 1 i art. 113 § 1 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienia wszystkich okoliczności, pozwalających na stwierdzenie, iż nie zostały spełnione w przedmiotowym przypadku przesłanki do przyznania świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w szczególności, że nie zachodzą "szczególne okoliczności" określone ww. przepisem oraz przyjęciu, iż skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Za uzasadniony bowiem należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji podjęcia jej przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W niniejszej sprawie tym pracownikiem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podlegającym wyłączeniu, jest Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych – E. N., która podpisała obie wydane w sprawie decyzje. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest tylko jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie zatem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), Sąd I instancji był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w tym przepisie i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Na uwzględnienie nie zasługują natomiast pozostałe, zawarte w skardze kasacyjnej, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 3 § 1 i art. 113 § 1 w związku z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji prawidłowo bowiem przyjął, iż organ, stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku dla małoletniego B. P., a wydając decyzję, miał na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz zapewnił jej czynny udział w każdym stadium postępowania. Należy również wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie przeprowadza – co do zasady – postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku całego postępowania przez organy administracji publicznej (art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei, zgodnie z art. 106 § 3 powołanej ustawy, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie dowodów z dokumentów. Sąd może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy, oraz o ile postępowanie takie nie naruszy, przewidzianej w art. 7 ustawy, zasady szybkości postępowania sądowego. Jak już wspomniano, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał dowodowy zebrany w toku całego postępowania przez Prezesa ZUS nie budzi wątpliwości i jest wystarczający do załatwienia sprawy przez organ.

Odnosząc się zaś do twierdzeń autora skargi kasacyjnej, iż Prezes ZUS rozpatrzył sprawę na podstawie nieaktualnych dokumentów, należy stwierdzić, iż organ nie miał obowiązku uaktualniania danych o stanie majątkowym i rodzinnym A. P. Jeśli sytuacja skarżącej uległa zmianie, to powinna ona była zawiadomić o tym organ, załączając stosowne dokumenty.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, przede wszystkim, że nie zachodzą "szczególne okoliczności" określone ww. przepisem oraz przyjęciu, iż skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wymienione warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia.

Powyższy przepis umożliwia zatem przyznanie odpowiedniego świadczenia decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pod warunkiem jednak, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Tej właśnie okoliczności w sprawie dotyczył spór. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi bowiem, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które udaremniły ojcu małoletniego B. P. możliwość uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Z brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynika, iż jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w niniejszej sprawie uznał, że nie zachodzą wymagane ustawą szczególnie uzasadnione okoliczności (które, co nie może budzić wątpliwości, muszą należeć do wyjątkowych, a nie tylko w zwykły sposób usprawiedliwiających brak możliwości nabycia uprawnień w wyniku spełnienia warunku posiadania wymaganych okresów opłacania składek), prawidłowo stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, że nie można decyzji tego organu zarzucić dowolności rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie istotną kwestią jest to, że zmarły w wieku [...] lat ojciec skarżącego – J. P. utracił zatrudnienie w 2000 roku i od tego czasu do dnia zgonu, tj. do dnia [...] grudnia 2007 r., brak jest dowodów na to, że przejawiał jakąkolwiek aktywność w poszukiwaniu pracy i podjęciu zatrudnienia. W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, chociażby pośrednio, że J. P. nie podjął zatrudnienia – skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym – z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie. Należy mieć na uwadze, iż długotrwały okres pozostawania ojca małoletniego poza ubezpieczeniem (chodzi tu o okres dziesięciolecia przypadającego przed datą zgonu), bez usprawiedliwienia przyczyn takiego stanu, wyłącza przyjęcie zastosowania przesłanki szczególnych okoliczności, od której zależało przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jego dzieciom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/44). W wymienionym okresie nie została wobec J. P. orzeczona całkowita niezdolność do pracy, jak również nie zaistniały inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli wymienionego. Należy podkreślić, iż powoływanie się przez skarżącą na fakt alkoholizmu ojca, przy braku orzeczenia o jego niezdolności do pracy czy jakichkolwiek innych dokumentów wskazujących – choćby pośrednio – na pogarszający się stan zdrowia J. P., nie może być uznane za szczególną okoliczność, uzasadniającą niewypracowanie przez niego wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Nie można jednak zaprzeczyć, że w istocie jest on jednostką chorobową. Alkoholizm, jak większość chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek w mniejszym lub większym stopniu przyczynia się świadomie bądź nie, jednak już skutki tej choroby należy traktować jako niezależne od jego woli. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte m.in. w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. o sygn. akt I OSK 733/08, w którym stwierdzono, iż w konkretnym przypadku skutki choroby alkoholowej (częściowa niezdolność do pracy) mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności. Podkreślenia wymaga jednak, iż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wcale, iż skutki alkoholizmu mają być zawsze traktowane w takich kategoriach. Wyrok z dnia 30 stycznia 2009 r. zapadł w określonym stanie faktycznym, który nie jest tożsamy ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Oceniając niniejszą sprawę, należy zaznaczyć, że konsekwencje choroby alkoholowej J. P. nie spowodowały, że w okresie przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne był on chociażby częściowo niezdolny do pracy. Brak jest bowiem – jak już wspomniano – dokumentów fakt ten potwierdzających. Stan zdrowia ojca małoletniego nie ograniczał i nie utrudniał zatem możliwości wypracowania przez niego wymaganego stażu ubezpieczeniowego przed datą zgonu. Podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że nie podejmując leczenia uzależnienia alkoholowego, a takie warunki były mu stwarzane, J. P. dokonał świadomego wyboru dalszej drogi życiowej. Wprawdzie udowodniony okres składkowy i nieskładkowy zmarłego jest dość długi, bowiem wynosi 24 lata, 6 miesięcy i 23 dni, jednak w sprawie nie można stwierdzić, aby brakujący okres do uzyskania przez niego świadczenia ubezpieczeniowego w trybie zwykłym był usprawiedliwiony wystąpieniem szczególnych okoliczności. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne (wyjątkowe).

Niezależnie od powyższego, za zasadne należy także uznać stanowisko WSA w Warszawie, iż w sprawie nie zaistniała dodatkowo inna przesłanka do przyznania synowi skarżącej wnioskowanego świadczenia, tj. przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, której niespełnienie – w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej – samo w sobie również eliminuje B. P. z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Skarżąca pracuje, zaś dochód przypadający na osobę w rodzinie nie wskazuje, aby pozostawała ona wraz z dzieckiem bez niezbędnych środków utrzymania. Z załączonego do wniosku zaświadczenia o zarobkach wynika, iż skarżąca z tytułu zatrudnienia uzyskuje wynagrodzenie miesięczne w kwocie [...] zł brutto. Uwzględniając zatem fakt, iż na jej utrzymaniu w dacie składania wniosku pozostawał ponadto pełnoletni, bezrobotny syn M. P., oraz że wspólnie z nimi zamieszkiwała także pełnoletnia córka N. G., uprawniona do renty socjalnej i zasiłku pielęgnacyjnego, WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej zabezpiecza niezbędne środki utrzymania dziecka, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, a więc środki o charakterze podstawowym, bo tylko takich dotyczyć może świadczenie w drodze wyjątku. To, czy środki te zaspokajają potrzeby małoletniego, a więc czy są wystarczające, jest zupełnie inną kwestią. Wykazane środki utrzymania w przeliczeniu na członka rodziny nie są zapewne wystarczające, zważywszy na potrzeby rodziny skarżącej, istotne jest natomiast to, że B. P. posiada niezbędne środki utrzymania.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.