Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1414/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 9e ust 1, 9 ust1, 9l
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1414/14

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].05.2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (zwanego dalej Spółką) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...].03.2014 r., nakładającą na spółkę: karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazywalnie, odebranych od właścicieli nieruchomości, w okresie od stycznia do czerwca 2013 r., zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wskazanej w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].10.2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami oraz uchwale nr [...] w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]).

Stan niniejszej sprawy przestawiał się następująco. Przedsiębiorcą odbierającym we wskazanym okresie odpady komunalne z terenu Miasta M. była spółka B. Sp. z o.o. Z przekazanych Burmistrzowi Miasta M. przez B.Sp. z o.o., sprawozdań za I i II kwartał 2013 r., o których mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że odpady komunalne o kodzie 20 03 01 odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta M., w okresie od stycznia do czerwca 2013 r., nie były przekazywane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w W. w firmie B. Sp. z o.o., [...] w dniach [...].12.2013 r. i [...].01.2014 r. wynika również, że B. w okresie od stycznia do czerwca 2013 r. przekazywał zmieszane odpady komunalne odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta M. do własnej instalacji - sortowni odpadów komunalnych w M. (działka nr ew. [...]), która ma status instalacji zastępczej dla Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych ( zwanych dalej RIPOK). W związku z naruszeniem art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej również u.cz.p.), pismem z dnia [...] lutego 2014 r., Wójt Gminy S. zawiadomił spółkę B. Sp. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne z terenu Miasta M., tj. firmę B. Sp. z o. o. z siedzibą w M. za nieprzekazywanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w okresie od stycznia do czerwca 2013 r. Zawiadomienie zostało stronie doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...].02.2014 r. Pismem z dnia [...].02.2014 r. poinformowano spółkę o uprawnieniach płynących z art. 10 K.p.a. (możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszenia uwag przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia). Zawiadomienie zostało stronie doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...].02.2014 r. W toku postępowania administracyjnego przedsiębiorca nie wniósł wyjaśnień i innych dowodów w sprawie oraz nie zgłosił żadnych żądań. Wobec tego, z uwagi na fakt, iż jest to pierwszy ujawniony przypadek, w którym podmiot odbierający odpady komunalne z terenu gminy S., tj. B. Sp. z o.o. nie przekazywał odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych wymierzono karę pieniężną w wysokości 500 zł.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, a mianowicie nierozważenie przez organ I. instancji statusu instalacji, do której były przekazywane odpady - instalacji znajdującej się w M. która według Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012 -2017 r. z uwzględnieniem lat 2018-2023 posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej". W związku z tym zarzuciła uchybienie artykułom 7, 77, 80 K.p.a. w powiązaniu z postanowieniami WPGO dla M. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 9x ust. 1 pkt 3 i art. 9e ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym wypadku nieprzekazywania odpadów do instalacji regionalnej.

SKO w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało na art. 9e ust 1 pkt 2, art. 9n , art. 9x ust 1 pkt 3, art. 9zb oraz art. 9zf ustawy o zachowaniu porządku i czystości w gminach, w myśl których podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości od dnia 1 stycznia 2013 r. jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega on karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek, a karę nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, a sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [..] października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami, a konkretnie częścią VIII załącznika - Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 (pkt 2.3.1., 2.3.2, 2.3.3., 2.4.2. ) w przypadku braku w wyznaczonych regionach gospodarki odpadami komunalnymi, regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów lub gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, wyznacza się instalację przewidzianą do zastępczej obsługi regionów. Instalacją regionalną do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) do obsługi regionu [...] jest instalacja do biostabilizacji odpadów komunalnych (biosuszenie) w m. K., gm. W. - "U." sp. z o.o. o mocy przerobowej części biologicznej 100 000 Mg/rok i mechanicznej: 80 000 Mg/rok (RIPOK). Z kolei sortownia odpadów w M.o mocy przerobowej 5 000 Mg/rok - "B." sp. z o.o., jest instalacją do zastępczej obsługi regionu [...], a wg nomenklatury zastosowanej w WPGO dla M., jest instalacją zastępczą, do czasu wybudowania RIPOK. Instalacja zastępcza do czasu wybudowania RIPOK została zdefiniowana jako "pozostałe instalacje i urządzenia mobilne niespełniające wymagań definicji instalacji regionalnej i nieposiadające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanych przed 1 stycznia 2012 roku dla rozbudowy/modernizacji instalacji".

SKO ustaliło, co potwierdzają wyjaśnienia spółki, że odpady komunalne o kodzie 20 03 01 były odbierane od właścicieli nieruchomości w oparciu o indywidualne umowy zawarte w większości z półrocznym wyprzedzeniem, a ustalona cena za odbiór odpadów uwzględniała koszt przetwarzania według kosztów przetwarzania odpadów w spółce B. sp. z o.o.. Warunki umowy i cena przyjęcia odpadów niesegregowanych do przetworzenia i zaproponowane ceny w instalacjach regionalnych znacznie przewyższały koszty przetwarzania w spółce B., co spowodowałaby brak opłacalności odbioru odpadów, a zmiana ceny odbioru wiązałoby się również z koniecznością wypowiadania umów i problemami z okresem wypowiedzeń. Świadomość, że z dniem 1.07.2013 r. zmienia się system zbierania i ponoszenia opłat za zabieranie i przetwarzanie odpadów komunalnych skłonił spółkę do nie robienia zamieszania i wprowadzania zmian na tak krótki okres.

W konkluzji Samorządowe Kolegium stwierdziło, że odpady komunalne o kodzie 20 03 01 nie zostały przekazane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z powodu nieopłacalności takiego działania dla B. sp. z o.o. Dla regionu [..] został wyznaczony stosowny RIPOK i brak jest dowodów na to aby instalacją ta, prowadzona przez "U." sp. z o.o. uległa awarii lub nie mogła przyjmować odpadów z innych przyczyn. Nie zaszły więc przesłanki, aby odpady komunalne mogły być przekazywane do wyznaczonych instalacji zastępczych. Przetwarzanie ich przez skarżącą we własnej sortowni było spowodowane jedynie względami ekonomicznymi.

Zgodnie z przepisami, organ przy ustaleniu wysokości kary bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Analizując wysokość wymierzonej kary SKO stwierdziło, że organ I. instancji co prawda nie wypowiedział się wprost czy wzięte zostały pod uwagę wymienione okoliczności, ale mając na względzie wymierzenie kary w najniższym dopuszczalnym wymiarze oraz zakaz "reformartionis in peius", wyrażony w art. 139 K.p.a., nie uznało tego za okoliczność pozwalającą na eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego

We wniesionej skardze B. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzuciła:

I) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie, wobec:

- nierozważenia przez Organ statusu instalacji, do której były przekazywane odpady - instalacji znajdującej się w M. , która według Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 posiada status "instalacji zastępczej do czasu wybudowania instalacji regionalnej", nie uwzględnienie faktu, że nie była to zwykła instalacja zastępcza, mogąca być RIPOK,

przez to Organ uchybił przepisom postępowania w postaci: artykułów 7, 77, 80 K.p.a. w powiązaniu z postanowieniami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M.;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie:

1) art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w powiązaniu z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21"), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpady w każdym wypadku należy przekazywać do instalacji regionalnej (RIPOK);

2) art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że karę należy nałożyć w każdym wypadku nieprzekazania odpadów do instalacji regionalnej.

Bez wątpienia, w ocenie skarżącej, instalacja w M., do której były przekazywane odpady jest instalacją do czasu uruchomienia instalacji regionalnych (zapisy WPGO na stronach: 143.192-193), w związku z tym podniosła, że:

1) tylko instalacja zastępcza do czasu uruchomienia instalacji regionalnych może ulec przekształceniu w RIPOK, tym samym uzyskuje kwalifikowany charakter, nie jest zwykłą instalacja zastępczą, a instalacją mogącą być RIPOK;

2) obiekt w M. do którego były przekazywane odpady objęty jest ważną "decyzją środowiskową" - decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez Burmistrza M. po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym; należy również dodać, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji został wydany pozytywny raport oceny oddziaływania na środowisko; instalacja w M., w świetle wydanej decyzji środowiskowej, może ubiegać się o status RIPOK;

3) WPGO wyraźnie kwalifikuje instalację w M. jako element Zintegrowanego Systemu Gospodarki Odpadami Komunalnymi (dalej: ZSGOK) - str. 146 WPGO.

Zdaniem skarżącej, instalacja w M. znajdująca się na terenie regionu [...], do której były przekazywane odpady, dzięki posiadaniu statutu instalacji "do czasu wybudowania instalacji regionalnych" z możliwością przekształcenia w RIPOK, uzyskaniu decyzji środowiskowej, która determinuje funkcję instalacji - instalacja mogąca zostać przekształcona w RIPOK, a także wobec wcielenia tejże instalacji do ZSGOK, nie mogła być zakwalifikowana w przedmiotowej sprawie jako instalacja, do której odpady nie mogły być przekazane.

Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest decyzją związaną, i że w każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę pieniężną. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpatrywanym okresie - od stycznia do czerwca 2013 r., strona skarżąca nie przekazywała do regionalnej instalacji do przetwarzania zebranych odpadów komunalnych. Fakt ten jest w sprawie bezsporny. Spółka potwierdziła go w piśmie z dnia [...].01.2014 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. Delegatura w O., uzasadniając to powodami ekonomicznymi – wyższymi cenami przetwarzania odpadów komunalnych w instalacji regionalnej. Wobec tego, w okresie od stycznia do czerwca 2013 r. Spółka przekazywała zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01 (niesegregowane zmieszane odpady komunalne) odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta M. do własnej instalacji - sortowni odpadów komunalnych w M. (działka nr ew. [...]).

W ocenie Sądu, przekazując odpady komunalne, odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu tej gminy, do prowadzonej przez siebie instalacji, która nie jest instalacją regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] - Spółka postąpiła wbrew nakazowi ustawowemu.

Treść art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. przewiduje jednoznacznie sformułowany obowiązek - skierowany do podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - do przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Obowiązki wynikające z prawa gospodarki odpadami są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska, określonego w art., 74 i 86 Konstytucji RP. Wprowadzenie nakazów określonego zachowania się przez podmioty odbierające odpady komunalne jest częścią ogólnego obowiązku zapewnienia przez władze publiczne bezpieczeństwa ekologicznego w gospodarce odpadami. O tym, czy dane działanie wypełnia powstały obowiązek i wiąże się z realizacją danego celu, prawodawca rozstrzyga w u.cz.p. oraz w ustawie o odpadach.

Przepisy u.cz.p. szczegółowo określają pozycję prawną podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w systemie prawa gospodarki odpadami, wyznaczając stosowne obowiązki i uprawnienia. Podmiot odbierający odpady komunalne obowiązany jest zatem do zastosowania się do nakazu lub zakazu określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do tego nakazu lub zakazu prowadzi do niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Sytuacje, w których niewypełnienie obowiązku, przez podmiot odbierający od właścicieli nieruchomości odpady komunalne, powinno pociągać za sobą ujemne skutki, zachodzą wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje występowanie ujemnych skutków prawnych przy każdym przypadku niewypełnienia danego obowiązku. W literaturze podnosi się, że wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, należy wskazać jednocześnie na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, wręcz przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, wynika z normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego jak i innych obywateli" (por. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124 – 125.). Prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w M., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [..] gospodarki odpadami komunalnymi.

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że instalacją do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w M., wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi, prowadzi działalność od [...] listopada 2012 r. Ustalenia te są trafne. Oznacza to, że po jej uruchomieniu, Spółka odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mogła przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji, który to status posiadała instalacja do przetwarzania odpadów w M.. W gospodarowaniu odpadami duże znaczenie praktyczne ma proces mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Proces ten określany jest jako zespół mechanicznych i biologicznych technik dostosowanych do rozwoju przetwarzanych odpadów, których dobór i efektywność są podporządkowane celowi przetwarzania i sposobowi zagospodarowania produktów (por. K. Lelecińska-Serafin, Biofiltracja gazów z mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz – Poznań 2007, s. 852.). Mechaniczno-biologiczne przetwarzanie obejmuje przeróbkę pozostałości odpadów komunalnych, odpadów niesortowanych i jakichkolwiek innych odpadów ulegających biodegradacji, które nie nadają się do kompostowania lub stabilizacji beztlenowej, w celu ich ustabilizowania i zmniejszenia objętości. Działania, obejmujące mechaniczno-biologiczne przetwarzanie, powinny być prowadzone w sposób minimalizujący wpływ emitowanych gazów na środowisko, a także odcieków na wody powierzchniowe i podziemne oraz ograniczyć negatywny wpływ na zdrowie ludzi obsługujących instalację. Według art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest niewątpliwie decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia wyczerpania znamion deliktu administracyjnego, jakim jest nieprzekazywanie przez przedsiębiorcę odbierającego od właścicieli nieruchomości odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest nałożyć na takiego przedsiębiorcę karę pieniężną. Ustalenie wysokości tej kary podlega uznaniu organu administracji publicznej. Prawodawca określił dolną i górną granicę wysokości kary. Spółce wymierzono karę w najniższej, przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p. wysokości, tj. 500 zł. Nadmienić przy tym należy, że przy orzekaniu na gruncie tego przepisu organ nie dysponuje tzw. uznaniem administracyjnym, czyli swobodą w zakresie kwalifikacji skutków danego zdarzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Skoro owa uznaniowość nie występuje, dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z dyspozycji omawianego przepisu. W ocenie Sądu, przesłanki takie wystąpiły. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przede wszystkim przepisy u.cz.p. Przepis art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. stanowi, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W myśl art. 9l ust. 2 u.cz.p., w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Prowadzący instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, która została wskazana jako instalacja zastępcza, jest obowiązany przyjąć przekazywane do tej instalacji odpady. Wedle art. 9x ust. 1 pkt 3 u.cz.p., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Stosownie zaś do art. 9zc u.cz.p., przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów prawa uznać należy zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a podnoszone w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Obowiązek wynikający z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.cz.p. nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem art. 9I ust. 2 tej ustawy przewiduje sytuację (awaria regionalnej instalacji), w której podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do przekazywania do instalacji zastępczej zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, przeznaczonych co do zasady do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Nadto stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, za przyczyny uzasadniające przekazywanie wspomnianych odpadów do składowania do instalacji zastępczej mogą zostać uznane różne stany faktyczne, które doprowadziły do sytuacji, o jakiej mowa w przywoływanym unormowaniu. Zastrzec jednak należy że to, czy przyczyny takie zachodzą, nie może być oceniane jedynie przez podmiot odbierający odpady. Nie ma normatywnego uzasadnienia pogląd strony skarżącej, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest uprawniony do dokonywania samodzielnej oceny wyboru regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, kierując się warunkami m. in. cenowymi, wybierając lokalizacje korzystniejsze z punktu widzenia rachunku ekonomicznego działalności gospodarczej, którą prowadzi. Obowiązkiem prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych, wynikającym z przepisów u.cz.p. oraz ustawy o odpadach, jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Istnieje zatem obowiązek oddawania odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a nie do instalacji mającej status instalacji zastępczej, o ile podmiot prowadzący regionalnej instalację nie odmówi ich przyjęcia (z powodu awarii lub z innych przyczyn). Reasumując, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy należy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, na podstawie jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. Przyjęcie stanowiska, że podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości same mogą tę kwestię oceniać, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych kierowane byłyby tylko niektóre odpady, w niewielkich ilościach - według uznania podmiotów odbierających je od właścicieli nieruchomości - co w konsekwencji doprowadziłoby do wykorzystania jedynie części mocy przerobowych regionalnej instalacji, wbrew woli ustawodawcy. Skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w prawomocnym wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/GI 1602/13 stwierdził, że bez znaczenia pozostają wyliczenia dokonane przez skarżącego, z których miałoby wynikać, że regionalna instalacja nie była w stanie przyjąć odpadów w ilości zebranej na terenie gminy, bowiem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują takiej możliwości, aby podmioty zobowiązane do odbierania odpadów komunalnych same dokonywały wyboru rodzaju instalacji, do której dostarczają odpady. Zasadą jest, że zmieszane odpady komunalne dostarcza się do wskazanej regionalnej instalacji, a tylko w przypadku jej awarii dopuszcza się dostarczanie odpadów do instalacji zastępczej. Podkreślić przy tym należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by strona skarżąca spotkała się z odmową ze strony prowadzącego instalację do biologiczno-mechanicznego przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., przyjęcia odpadów ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii lub że zachodzą inne przyczyny, z powodu których ww. regionalna instalacja nie przyjmie odpadów.

Na skarżącą spółkę nałożono karę pieniężną w minimalnej wysokości. Nie kwestionując prawidłowości kary tej wysokości, zaznaczyć należy, że organ I. instancji nie podał przyczyn zastosowania najniższej kary, organ odwoławczy natomiast dostrzegając to uchybienie stwierdził, że nie ma ono wpływu na wynik sprawy, a zastosowanie wyższej kary stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius. Uznanie zatem przez Spółkę, iż regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych w miejscowości K., gmina W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w M. oferuje niekorzystne dla niej - w kontekście umów zawartych z właścicielami nieruchomości - warunki cenowe, nie uprawniało strony skarżącej do samodzielnego wyboru innej instalacji. Strona skarżąca nie była uprawniona - w realiach rozpatrywanej sprawy - do zaniechania kierowania zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W tym stanie rzeczy, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wskazanych przez Spółkę przepisów u.cz.p., należy uznać za chybione. Dla tworzenia planów gospodarki odpadami istotne znaczenie ma jakościowa ocena poziomu i rozwoju gospodarczo-społecznego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Analiza czynników mających wpływ na lokalizację regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych powinna obejmować korzyści płynące z przestrzennej koncentracji wytwarzania odpadów komunalnych. Regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych stanowi pewien układ działalności związanej z zagospodarowaniem odpadów. Brak realizacji celów, które wynikają z planów gospodarki odpadami w zakresie regionalnej współpracy, jest konsekwencją braku współdziałania między różnymi podmiotami uczestniczącymi w gospodarce odpadami w danym regionie. Jest to jeden z głównych problemów na drodze efektywnego tworzenia zintegrowanej sieci instalacji urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Do efektywnego gospodarowania odpadami konieczne jest w pierwszej kolejności współzależne potraktowanie procesu planowania gospodarki odpadami z procesem wdrażania systemów gospodarki odpadami, uwzględniających instalacje odzysku i unieszkodliwiania odpadów w tzw. obszarach wspólnego działania dla gospodarki odpadami komunalnymi (por. A. Kozłowski, R. Waszkiewicz, Ekosynergia w gospodarce odpadami, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz–Poznań 2007, s. 401). Wbrew twierdzeniom skarżącej, rozstrzygając tę sprawę Kolegium rozważyło status prowadzonej przez skarżącą instalacji w M., do której były przekazywane odpady. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa M. z [..] października 2012 r. w sprawie wykonania Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla M. na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, prowadzona przez skarżącą instalacja do przetwarzania odpadów w M., wymieniona jest jako instalacja zastępcza do czasu uruchomienia regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w regionie [...] gospodarki odpadami komunalnymi, jednakże z ustaleń Kolegium wynikało, że instalacja do przetwarzania odpadów w miejscowości K., gm. W., zarządzana przez Zakład Usług Komunalnych "U." Sp. z o.o. w M., wskazana w uchwale, jako regionalna instalacja dla przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu [...] gospodarki odpadami komunalnymi, działa od [...] listopada 2012 r. Po jej uruchomieniu, co do zasady, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w regionie [...] nie mógł przekazywać tych odpadów do instalacji posiadającej status instalacji zastępczej do czasu uruchomienia regionalnej instalacji. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia artykułów: 7, 77, 80 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.