Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 268/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 702/05 w sprawie ze skargi G. K. na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 702/05 oddalił skargę G. K. na czynność z zakresu administracji publicznej – pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu na stanowisko wyższe w służbie cywilnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...], znak [...], skierowanym do G. K. Szef Służby Cywilnej poinformował wyżej wymienioną, że stwierdził naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, uzasadniające zastosowanie art. 47 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.).

W piśmie stwierdza się, iż naruszenie dotyczy nieprawidłowego zastosowania przez zespół konkursowy sposobu ustalania wyniku konkursu określonego w materiałach służących przeprowadzaniu konkursu ustalonych na podstawie § 9 ust. 1, pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 91, poz. 1028). W oparciu o wskazane wyżej materiały (w tym procedurę konkursu, schemat rozmowy kwalifikacyjnej, kryteria oceny rozmowy kwalifikacyjnej oraz skalę poziomów ocenianych kompetencji), przekazane zespołowi konkursowemu przez Szefa Służby Cywilnej, zespół przeprowadził a następnie ocenił rozmowę kwalifikacyjną z zainteresowaną oraz ustalił wynik konkursu. Punkt piąty procedury konkursu stanowił m.in., iż ustalenie wyniku konkursu następuje w wyniku dyskusji zespołu konkursowego na podstawie wyników poszczególnych części sprawdzianu i rozmowy kwalifikacyjnej.

Szef Służby Cywilnej podkreślił, iż jednym z wymagań dotyczących stanowiska dyrektora generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, zawartym w ogłoszeniu o konkursie była odporność na stres. Zgodnie z procedurą konkursu cecha ta winna być oceniana w ramach kompetencji psychologicznych kandydata zarówno w oparciu o dane z jego analizy psychologicznej sporządzone na podstawie kwestionariuszy psychologicznych, jak i obserwacje dotyczące kandydata i informacje uzyskane w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż w odniesieniu do G. K. doszło do istotnych rozbieżności pomiędzy oceną odporności na stres dokonaną przez psychologa upoważnionego przez Szefa Służby Cywilnej na podstawie § 11 ust. 4 rozporządzenia, a oceną dokonaną przez zespół konkursowy.

Szef Służby Cywilnej wskazał, iż w świetle daleko idących różnic w ocenie predyspozycji psychologicznych kandydatki, dokonanych przez psychologa oraz przez zespół konkursowy, nagranie rozmowy kwalifikacyjnej zostało przeanalizowane przez zespół złożony z trzech psychologów zatrudnionych w Urzędzie Służby Cywilnej, nie będących członkami zespołu konkursowego prowadzącego konkurs na stanowisko Dyrektora Generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej. W wyniku tej analizy stwierdzono, iż kandydatka jest osobą wrażliwą, reagującą bardzo szybko na bodźce o małej wartości stymulacyjnej, a przejawiane przez nią poddenerwowanie i emocjonalne reakcje nie były niewspółmierne do okoliczności i nie dają podstaw do stwierdzenia, że nie pozwolą jej na wykonywanie zadań wymagających wykorzystania tej kompetencji i nie rokują osiągania pożądanych wyników. Dobrze byłoby gdyby zespół konkursowy oddzielnie oceniał zachowania świadczące o umiejętnościach komunikacyjnych od zachowań świadczących o odporności na stres.

W świetle powyższych okoliczności dokonana przez zespół konkursowy negatywna ocena odporności zainteresowanej na stres nie znajduje w ocenie Szefa Służby Cywilnej podstaw w przebiegu konkursu, a zwłaszcza w przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej. Błędne zakwalifikowanie przez zespół konkursowy kompetencji psychologicznych zainteresowanej miało wpływ na nieprawidłowe ustalenie wyniku konkursu odstąpienie przez zespół konkursowy od wskazania kandydata na stanowisko, na które przeprowadzany był konkurs.

W piśmie z dnia 22 sierpnia 2003 r. skierowanym do Szefa Służby Cywilnej G. K. zwróciła się prośbą o dokonanie zmiany rozstrzygnięcia i doprowadzenie jego brzmienia do pełnej zgodności z przepisami prawa w ten sposób, iż Szef Służby Cywilnej potwierdzi uchylenie rozstrzygnięcia dokonanego przez zespół konkursowy i zobowiąże zespół do zakończenia konkursu w sposób określony w § 13 rozporządzenia (tj. wskazać najlepszego kandydata na stanowisko ewentualnie w razie uznania, iż żaden z kandydatów biorących udział w konkursie nie spełnia w wystarczającym stopniu wymagań przewidzianych dla stanowiska – odstąpić od wskazania kandydata).

W odpowiedzi na powyższe pismo Szef Służby Cywilnej poinformował G. K., iż podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie wyrażone w piśmie z dnia [...], znak [...].

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie o sygn. akt II SA 3309/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę G. K. na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...], wskazując, iż pismo to nie jest aktem lub czynnością wskazaną w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stąd nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 września 2004 r. w sprawie o sygn. akt OSK 460/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną G. K. złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 49, poz. 483 ze zm.) zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Pismo Szefa Służby Cywilnej zawierające informacje o wyniku postępowania konkursowego i ocenę co do prawidłowości jego przeprowadzenia nie jest decyzją administracyjną ale czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień wynikających z przepisów prawa pismo Szefa Służby Cywilnej podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Taką możliwość zaskarżenia przewidywał przepis art. 16 ust. 1 pkt 4 obowiązującej w dacie wnoszenia skargi ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przewiduje ją również obowiązujący przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa po uprzednim wezwaniu właściwego organu do naruszenia prawa. Wymogu tego skarżąca nie spełniła, stąd jej skarga winna była być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Pismem z dnia 17 września 2004 r. G. K. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej – pismo Szefa Służby Cywilnej nr [...] z dnia [...] – odpowiedź Szefa Służby Cywilnej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, utrzymujące w mocy pismo tego organu nr [...] z dnia [...] w zakresie utrzymującym w mocy stanowisko w przedmiocie odmowy zmiany uchwały zespołu konkursowego z dnia 21 maja 2003 r. w sprawie ustalenia wyniku konkursu (K/198/02) na stanowisko Dyrektora Generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej oraz z ostrożności procesowej, także na pismo tego organu nr [...] z dnia [...].

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zaskarżona czynność Szefa Służby Cywilnej nie narusza prawa. Sąd przyjął, iż przedmiotem zaskarżenia jest wskazane przez skarżącą "z ostrożności procesowej" pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...], znak [...], które to pismo jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw i obowiązków skarżącej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie zaś odpowiedź organu na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa (pismo organu z dnia [...], znak [...], które w ocenie Sądu ma wyłącznie charakter informacyjny.

Zdaniem Sądu I instancji kluczowym w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w stanie prawnym i obowiązującym w dacie rozpatrywania przez Szefa Służby Cywilnej odwołania skarżącej od I Uchwały zespołu konkursowego z dnia 21 maja 2003 r. w sprawie ustalenia wyniku konkursu (K/198/02), ustalającej wynik konkursu na stanowisko dyrektora generalnego Urzędu – Komitetu Integracji Europejskiej, Szef Służby Cywilnej (zwany dalej "SSC") miał kompetencje do władczego wkroczenia w przedmiot rozstrzygania zespołu konkursowego w sposób inny aniżeli poprzez zarządzenie przeprowadzenia nowego konkursu w myśl art. 47 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

W ocenie Sądu kompetencji takich nie sposób wywieść ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też z przepisów ustawy, czy też wydanego na jej podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 91, poz. 1028), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Sąd nie przychylił się do stanowiska skarżącej, że uchwała zespołu oraz rozstrzygnięcie odwołania od wyniku konkursu mają charakter decyzji administracyjnych odpowiednio pierwszej i drugiej instancji, wydawanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, z czym konsekwentnie łączyłaby się - zdaniem skarżącej - kompetencja do stosowania w odniesieniu do uchwały zespołu wszystkich instrumentów przewidzianych w art. 138 k.p.a. Kwestię tę jednoznacznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, wyznaczającym kierunek orzekania w niniejszej sprawie. W wyroku tym sformułowano ocenę, iż w ramach postępowania konkursowego nie wydaje się aktów o charakterze decyzji administracyjnych a jedynie dokonuje się czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa (taką czynnością było będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie pismo SSC zawierające informację o wyniku postępowania konkursowego i ocenę co do prawidłowości jego przeprowadzenia).

Stanowisko to wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie, niezależnie od tego, iż jest ono odmienne od poglądów zawartych w niektórych wcześniejszych orzeczeniach NSA, przyjmujących, iż walor decyzji administracyjnej należy przyznać takim czynnościom zespołu konkursowego jak niedopuszczenie kandydata do konkursu, czy też właśnie uchwała zespołu konkursowego o wskazaniu kandydata, czy też o odstąpieniu od jego wskazania. Jak już jednak wskazano, na gruncie niniejszej sprawy oceny te nie znajdują zastosowania. W art. 45 ustawy stwierdza się, iż osoby uczestniczące w konkursie mogą złożyć odwołanie od jego wyniku do Szefa Służby Cywilnej. Tryb składania i rozpatrywania odwołania uszczegóławia § 16 rozporządzenia, stanowiący, iż kandydat składa odwołanie od wyniku konkursu do Szefa Służby Cywilnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w §14 ust. 3 (ust. 1) oraz że Szef Służby Cywilnej rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od jego otrzymania (ust. 2). Innych regulacji bezpośrednio odnoszących się do odwołania w ustawie oraz w rozporządzeniu brak.

W ocenie Sądu I instancji we wspomnianych aktach nie ma przepisu, z którego literalnego brzmienia można by wprost wnosić, iż Szefowi Służby Cywilnej przysługuje uprawnienie do dokonywania rewizji czy też kasacji postanowień zespołu konkursowego. Obok przewidzianego w art. 47 ustawy zarządzenia przeprowadzenia nowego konkursu przepisy nie wypowiadają się na temat aktów, czy też czynności, jakie w następstwie rozpatrzenia odwołania mógłby przedsięwziąć ten organ.

Szef Służby Cywilnej, którego kompetencje ustawa określa ściśle, nie może w inny sposób niż wynikający z art. 47 ustawy ingerować w wynik konkursu. Powyższe jest logiczną konsekwencją zasad przeprowadzenia konkursu, ustalonych przez ustawodawcę. Jak wskazał Sąd I instancji należy zauważyć wprawdzie w art. 43 ust. 1 ustawy wskazano, iż przeprowadzającym konkurs jest Szef Służby Cywilnej, niemniej z dalszych uregulowań wynika, iż zasadniczej części związanych z tym kompetencji organ te nie może wykonywać samodzielnie. Ustawodawca zastrzegł, iż faktyczne przeprowadzenie konkursu będzie należało do ciała kolegialnego w postaci zespołu konkursowego.

Rozwiązanie to w oczywisty sposób ma na celu zapewnienie przejrzystości i bezstronności czynności konkursowych. W art. 43 ust. 2 ustawy wskazuje się zatem, iż w celu przeprowadzenia konkursu powołuje zespół konkursowy liczący co najmniej 5 osób.

Z § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż do zadań zespołu konkursowego należy: 1) rozstrzygnięcie o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie, 2) przeprowadzenie konkursu, 3) ustalenie wyniku konkursu. Zgodnie z § 13 po przeprowadzeniu konkursu zespół ustala jego wynik, wskazując najlepszego kandydata lub kandydatów na stanowisko, na które był przeprowadzony konkurs (ust. 1), z tym jednakże zastrzeżeniem, iż zespół odstępuje od wskazania kandydata, jeżeli żaden z kandydatów biorących udział w konkursie nie spełnia w wystarczającym stopniu wymagań przewidzianych dla tego stanowiska (ust. 2). Konkludując powyższe należy stwierdzić, iż przepisy ustawy i rozporządzenia rozgraniczają kompetencje zespołu konkursowego oraz SSC w ten sposób, iż do zadań zespołu należy przeprowadzenie całej procedury związanej z wyłonieniem kandydata na wyższe stanowisko w administracji, natomiast Szefowi Służby Cywilnej pozostawiono funkcje nadzorcze, kontrolujące czynności zespołu. Z celu przyświecającego takiemu rozdziałowi zadań (jakim jest wskazane wcześniej zapewnienie przejrzystości i bezstronności postępowań konkursowych) wynika z jednej strony konieczność zapewnienia działaniom zespołu konkursowego dostatecznej dozy autonomii w działaniu, z drugiej zaś konieczność ograniczenia zakresu kompetencji Szefa Służby Cywilnej (tak aby swoimi działaniami de facto nie wypaczał sensu przyjętych rozwiązań). Zdaniem Sądu I instancji uznać należy za uprawnioną taką dyrektywę interpretacyjną, iż skoro ustawa nie przyznaje temu organowi wprost jakiegoś uprawnienia władczego w stosunku do czynności zespołu konkursowego, to uprawnienie takie nie istnieje. Sąd przyjął , iż ustawa w ścisły i pełny sposób wyznacza zakres kompetencji Szefa Służby Cywilnej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w art. 45 ustawy i § 16 rozporządzenia, Szef Służby Cywilnej może uznać wyniki przeprowadzonego konkursu za prawidłowe albo stwierdzić, iż konkurs przeprowadzono z naruszeniem zasad przeprowadzenia konkursu i na podstawie art. 47 ustawy zarządzić przeprowadzenie konkursu ponownego. Innych instrumentów prawnych temu organowi nie przyznano.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego słusznie Szef Służby Cywilnej uznał, iż w konkursie doszło do naruszenia zasad jego przeprowadzenia, co uzasadniało przeprowadzenie konkursu ponownego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż uchybienia zespołu konkursowego nie można traktować jako naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu w rozumieniu art. 47 ustawy a jedynie jako naruszenie zasad ustalenia jego wyników, pozostające poza zakresem zastosowania przepisu. W ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do zawężania zakresu znaczeniowego terminu "naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu", użytego przez ustawodawcę w art. 47, tylko do naruszeń zasad przeprowadzenia sprawdzianu oraz rozmowy kwalifikacyjnej (konkurs w znaczeniu ścisłym), pozostawiając poza tym zakresem uchybienia dotyczące stadium wcześniejszego (rozstrzygnięcia o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia kandydata do udziału w konkursie) albo późniejszego (ustalenia wyników konkursu). Naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu to takie naruszenie, które wystąpiło w którymkolwiek momencie przypadającym pomiędzy wszczęciem procedury zmierzającej do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej a jej zakończeniem. Zdaniem Sądu inna interpretacja przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia instrumentów nadzorczych wskazanych w art. 47 ustawy w odniesieniu do istotnych czynności zespołu konkursowego.

Jednocześnie ustosunkowując się do podniesionego przez skarżącą zarzutu niezgodności przepisów art. 45 i art. 47 ustawy oraz przepisów rozporządzenia z art. art. 2, 78 i 153 Konstytucji RP Sąd stwierdził, iż co do zasady orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Skład orzekający sądu powszechnego lub administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym – Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził jednakże istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP przepisów ustawy wskazanych przez skarżącą. Zdaniem Sądu I instancji rozwiązaniom przyjętym w ustawie i rozporządzeniu, reglamentującym zakres kompetencji Szefa Służby Cywilnej w postępowaniu konkursowym, nie sposób postawić zarzutu niekonstytucyjności w sytuacji, w której służą one bezstronności i obiektywizmowi tego postępowania. Instrumenty te zmierzają wprost do urzeczywistnienia art. 153 Konstytucji, stanowiącego, iż w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej.

G. K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie:

1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieskierowanie w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności art. 45 w związku z art. 47 ustawy o służbie cywilnej oraz § 8 i 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobów organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej z art. 2, 7, 78 oraz 153 Konstytucji RP, skutkujące nie wyjaśnieniem sprawy;

2. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

a) art. 47 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) poprzez uznanie, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie rozpatrywania przez Szefa Służby Cywilnej odwołania skarżącej od uchwały zespołu konkursowego z dnia 21 maja 2003 r. w sprawie ustalenia wyniku konkursu na stanowisko dyrektora generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskie, Szef Służby Cywilnej nie miał kompetencji do władczego wkroczenia w przedmiot rozstrzygnięcia zespołu konkursowego w sposób inny aniżeli poprzez zarządzenie przeprowadzenia nowego konkursu;

b) art. 45 ustawy o służbie cywilnej poprzez uznanie, że kompetencje Szefa Służby Cywilnej ograniczają się wyłącznie do uprawnień unieważniających postępowanie konkursowe;

c) art. 43 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej poprzez odebranie Szefowi Służby Cywilnej wpływu merytorycznego na sposób zakończenia konkursu, mimo że Szef Służby Cywilnej jest organem przeprowadzającym konkurs;

d) § 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobów organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 91, poz. 1028) poprzez zastosowanie wykładni zawężającej uprawnienia Szefa Służby Cywilnej.

3. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:

a) nieuwzględnienie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów przez skarżony organ;

b) niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przede wszystkim wskazała, iż dyskusyjne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie prawidłowego zastosowania przez Szefa Służby Cywilnej obowiązujących przepisów. Nie można również zgodzić się z wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku poglądem, jakoby obowiązujące przepisy tworzyły skuteczną ochronę przed arbitralnością organów administracji poprzez mechanizmy bezstronnego i obiektywnego postępowania konkursowego, które pozwalają urzeczywistniać prawo opisane w art. 153 Konstytucji RP.

Przede wszystkim przepisy o służbie cywilnej, wbrew konstytucyjnemu nakazowi kształtowania rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego korpusu służby cywilnej, działającego w ramach demokratycznego państwa prawa, pozwalają Szefowi Służby Cywilnej:

1. odstępować od prowadzonego konkursu w dowolnym momencie,

2. podejmować decyzje sprzeczne z rozstrzygnięciem konkursu,

3. w sposób sprzeczny z celem ustawy oraz Konstytucją nie wyłaniać kandydata, który z najlepszym wynikiem pozytywnym zakończył postępowanie konkursowe.

Niekonstytucyjność przepisów wynika także z ich niejednoznaczności, umożliwiającej odmienne rozstrzyganie jednakowych stanów faktycznych, prowadzące do instrumentalnego stosowania prawa.

Zarzut niekonstytucyjności dotyczy zarówno przepisów rangi ustawowej jak też aktu wykonawczego – rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sposobów organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej.

Wymienione rozporządzenie w § 8 stanowi, że konkurs składa się z dwóch etapów. O ile etap pierwszy jest sprecyzowany, o tyle w rozporządzeniu brak jest wskazań, czemu ma służyć etap drugi – rozmowa kwalifikacyjna oraz jakie ma znaczenie. Brak jest także wskazania w przepisach kryteriów wyboru oraz skali ocen.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Cywilnej wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 18 października 2006 r. Szef Służby Cywilnej wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego po dniu 26 października 2006 r. gdyż znosi się organ Szefa Służby Cywilnej, stosownie do art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218), co oznacza, że jedna ze stron postępowania administracyjnego w toku postępowania straci zdolność sądową. Utrata tej zdolności jest trwała, bowiem ustawa z dnia 26 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej nie przewiduje przejścia zadań i kompetencji Szefa Służby Cywilnej na jakikolwiek inny organ w zakresie prowadzenia konkursów na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, to nastąpi przesłanka z art. 130 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 24 sierpnia 2004 r., o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1217), postępowania konkursowe wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończone ulegają zakończeniu z dniem 27 października 2006 r., co stanowi o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.

Skarżąca G. K. powyższy wniosek pozostawiła do uznania Sądu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku o umorzenie postępowania kasacyjnego, który zdaniem sądu nie jest zasadny.

Przede wszystkim wskazać należy, iż niniejsze postępowanie dotyczy oceny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie bezpośrednio zaskarżonej czynności. W okresie zaś wydania wyroku przez Sąd I instancji obowiązywały przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej będące podstawą dokonania zaskarżonej czynności. Uznanie bezprzedmiotowości postępowania kasacyjnego i odstąpienie od oceny prawidłowości wyroku Sądu I instancji, a pośrednio również dokonanej czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ewentualnego pozbawienia skarżącej możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 287 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie zaś następcy prawnego strony – Szefa Służby Cywilnej, w związku ze zniesieniem tego organu administracji publicznej, to należy wskazać, iż takim następcą jest Prezes Rady Ministrów. Wynika to zarówno z jego konstytucyjnego usytuowania i kompetencji (art. 148 pkt 5 i 7 Konstytucji RP) jak i ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej w powiązaniu z ustawą z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych.

Artykuł 120 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że kompetencje i zadania Szefa Służby Cywilnej stają się zadaniami, które realizuje, z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa w zakresie określonym tą ustawą. Wprawdzie ustawa ta nie reguluje już postępowania konkursowego na wysokie stanowiska państwowe, ale dotyczy korpusu służby cywilnej, którego urzędnicy, jeżeli posiadają co najmniej 5-letni staż pracy, wchodzą w skład państwowego zasobu kadrowego. Natomiast na stanowisko dyrektora generalnego Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (o takie stanowisko ubiegała się skarżąca), stosownie do art. 10 ust. 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 2005 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych, powołuje z zasobu kadrowego Prezes Rady Ministrów. Również Prezes Rady Ministrów, w określonych sytuacjach zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, ogłasza konkurs na wysokie stanowiska państwowe. Tak więc w stanie prawnym niniejszej sprawy uznać należy, iż następcą prawnym Szefa Służby jest Prezes Rady Ministrów.,

Przechodząc zaś do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie są one zasadne.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego może nastąpić w sytuacji, gdy sąd administracyjny będzie miał wątpliwości co do zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. W niniejszej sprawie sąd takich wątpliwości nie miał i szczegółowo swoje stanowisko uzasadnił. Stanowisko to w żaden sposób nie narusza wskazanego w podstawach kasacyjnych art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Poprzez nie wniesienie pytania do Trybunału Konstytucyjnego w żaden sposób sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu Konstytucji. Poza sporem pozostaje, iż podjęta przez Szefa Służby Cywilnej czynność z zakresu administracji publicznej dot. postępowania konkursowego może być kwestionowana na drodze sądowej. Niniejsze postępowanie jest najlepszym dowodem, że skarżąca skorzystała z zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP prawa do sądu. Wskazać przy tym należy, że Sąd I instancji również w żaden sposób nie pozbawił skarżącej prawa do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego stosownie do art. 79 Konstytucji RP. Przechodząc do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to należy stwierdzić, iż nie został wskazany żaden przepis postępowania, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji. Przepis taki ani nie został wskazany w podstawie kasacyjnej (pkt 3), ani też w uzasadnieniu kasacji. W związku z tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § p.p.s.a.) i nie ma kompetencji do uzupełniania lub precyzowania zarzutów kasacyjnych, to brak wskazania konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone, uniemożliwia ustosunkowanie się do tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Dokonana bowiem wykładnia tych przepisów jest prawidłowa i Sąd szczegółowo ją przedstawił. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż fakt przeprowadzenia postępowania kasacyjnego przez Szefa Służby Cywilnej nie jest równoznaczny z dowolnością działania tego organu w zakresie podjętych czynności w tym postępowaniu. Bezsporne jest, iż celem konkursu było wyłonienie najlepszego kandydata na dane stanowisko, a więc osoby o odpowiednich predyspozycjach, zdolnościach, umiejętnościach i niezbędnej wiedzy.

Wskazać należy, że zespół konkursowy jest powoływany w danym postępowaniu konkursowym. Jego skład ma charakter merytoryczny, bo oczywistym jest, iż Szef Służby Cywilnej nie może posiadać wiedzy z każdej dziedziny, której znajomość jest niezbędna, czy też kwalifikacji do oceny określonych predyspozycji i umiejętności wymaganych na określonym stanowisku. To właśnie zespół konkursowy posiada odpowiednie kwalifikacje do sprawdzania i oceny spełnienia przez poszczególnych kandydatów wymagań niezbędnych na danym stanowisku. Dlatego też Szef Służby Cywilnej w pewnym zakresie związany jest wynikami przeprowadzonego przez zespół konkursu. W przeciwnym razie zbędnym byłoby powoływanie zespołu, gdyż to sam Szef Służby Cywilnej mógłby decydować o merytorycznych umiejętnościach poszczególnych kandydatów. Jednak przepis art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wskazuje, iż wprawdzie konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej przeprowadza szef tej służby, ale w tym celu powołuje zespół konkursowy. Szef Służby Cywilnej nie może przeprowadzić tego konkursu osobiście, bez udziału merytorycznie przygotowanego zespołu, który ma charakter obligatoryjnego organu pomocniczego. Ponieważ Szef Służby Cywilnej odpowiada za przebieg i wyniki postępowania konkursowego, to zobligowany jest do kontroli prawidłowości jego przebiegu. Jak wynika z § 13 i § 14 ust. 3 rozporządzenia z dnia 3 listopada 1998 r. wyniki konkursu ustala zespół, a Szef Służby Cywilnej zawiadamia kandydata o wyniku konkursu. Złożone odwołanie od tych wyników powoduje, że Szef Służby Cywilnej zobligowany jest ocenić prawidłowość przeprowadzenia konkursu. Jednakże, co również wynika jednoznacznie i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych z przepisu art. 47, pod kątem przestrzegania zasad przeprowadzania konkursu. Jak słusznie uznał Sąd I instancji przypadku stwierdzenia naruszenia tych zasad Szef Służby Cywilnej zarządza przeprowadzenie ponownego konkursu. Żaden przepis ustawy nie przewiduje innej formy działania w takim przypadku. Jest to konsekwencja przyjętej zasady, o której mowa w art. 43 ustawy o służbie cywilnej, że wprawdzie konkurs przeprowadza Szef Służby Cywilnej, ale merytorycznie, o czym była mowa wyżej, przeprowadza je powołany w tym celu zespół. Bowiem to skład osobowy zespołu ma gwarantować prawidłowość merytorycznej oceny poszczególnych kandydatów (§ 2 ust. 2-5 rozporządzenia). Naruszenie zaś zasad przeprowadzenia konkursu przez zespół, powoduje konieczność przeprowadzenia ponownego konkursu. Szef Służby Cywilnej nie posiada kompetencji do zmiany wyników konkursu przeprowadzonego przez zespół, ani do nakazania zmiany tych wyników przez zespół. Kompetencje takie nie wynikają z przepisów ustawy o służbie cywilnej i z rozporządzenia w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, a tylko one stanowiły podstawy podejmowanych przez Szefa Służby Cywilnej czynności w postępowaniu konkursowym. W związku z tym stwierdzić należy, iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów była prawidłowa i zasadnie Sąd uznał, iż w przypadku stwierdzenia przez Szefa Służby Cywilnej naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu, był on zobligowany do przeprowadzenia ponownego konkursu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.