Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1840/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 116 § 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 207 ust. 1, art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 240/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu z tytułu zwrotu dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2017r., sygn. akt I SA/Sz 240/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016r., poz. 718 ze zm., obecnie: Dz.U. 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z [...] stycznia 2017r., nr [...] (dalej też: "Zarząd Województwa") w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu za zaległości Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z tytułu zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu oraz ich zwrot wraz z odsetkami.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Województwo Zachodniopomorskie reprezentowane przez Zarząd Województwa Zachodniopomorskiego, pełniące na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2016r., poz. 383 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r.") rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007 - 2013 zawarło w dniu [...] marca 2012r. z pierwotnym beneficjentem - skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "[...]" [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...], następnie przekształconym w spółkę kapitałową o nazwie [...] z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą przy ul. [...] w [...], dalej też: "beneficjent"), umowę o dofinansowanie nr [...] (dalej "Umowa") wraz z aneksami z [...] maja 2012r., [...] czerwca 2012r., [...] sierpnia 2012r., [...] września 2012r., [...] listopada 2012r. i [...] października 2013r.na realizację projektu pn. "[...]" [...]",[...] "[...]", [...] "[...]" [...] (dalej "Projekt"). Na podstawie § 15 ust. 6 Umowy beneficjent zobowiązał się nie dokonywać znaczącej modyfikacji Projektu w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006r. ze zm., dalej "Rozporządzenie nr 1083/2006") przez okres trzech lat od zakończenia finansowego realizacji Projektu.

Pierwotny termin finansowego zakończenia realizacji Projektu ustalony był na dzień 28 lutego 2011r., jednak w wyniku zawierania kolejnych aneksów do Umowy, w tym aneksu z [...] października 2013r. nr [...], termin zakończenia finansowej realizacji Projektu ustalono ostatecznie na dzień 28 września 2012r.

Pismem z 19 lutego 2013r. skarżąca poinformowała IZ RPO WZ o planowanej zmianie podmiotowej, polegającej na wniesieniu aportem prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa do nowopowstałej Spółki. Następnie, zbyła 50% udziałów w nowoutworzonej Spółce w zamian za umorzenie jej zobowiązań względem nabywcy ww. udziałów - [...].

Celem zbadania czy przekształcony w spółkę kapitałową podmiot będzie mógł w dalszym ciągu realizować postanowienia umowne oraz czy zostanie zachowana zasada trwałości rozumiana jako niepoddanie Projektu tzw. zasadniczej modyfikacji w terminie trzech lat od finansowego zakończenia jego realizacji, tj. od 28 września 2012r. do 28 września 2015r. IZ RPO WZ dokonała analizy przedstawionej przez stronę dokumentacji oraz złożonych przez nią wyjaśnień. W wyniku powyższego uznano, iż przeniesienie 50% udziałów w Spółce na rzecz [...] doprowadziło do naruszenia zasady trwałości Projektu poprzez wystąpienie znaczącej modyfikacji Projektu w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia nr 1083/2006.

W związku z powyższym IZ RPO WZ pismem z 13 września 2013r. poinformowała skarżącą, iż zgodnie z Wytycznymi do monitoringu i kontroli trwałości projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2007- 2013 (dalej: "Wytyczne do monitoringu i kontroli trwałości"), w przypadku wystąpienia znaczącej modyfikacji Projektu, skutkującej naruszeniem zasady jego trwałości, zgodnie z art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006, stosuje się korekty finansowe. Wskazano jednocześnie, iż w celu potwierdzenia poprawności realizacji Projektu oraz stwierdzenia wartości rzeczywistych wydatków kwalifikowalnych, a tym samym należnego dofinansowania, będącego podstawą do naliczenia korekty finansowej, niezbędne jest przeprowadzenie przez IZ RPO WZ kontroli na jego zakończenie, a także zatwierdzenie wniosku o płatność końcową.

Wobec zakończenia realizacji Projektu oraz złożeniem przez beneficjenta wniosku o płatność końcową, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 14 u.z.p.p.r. oraz § 13 Umowy, w dniach 3-4 października 2013r. oraz w dniu 31 października 2013r., IZ RPO WZ przeprowadziła kontrolę planową, a następnie doraźną Projektu. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono liczne uchybienia i zastrzeżenia, które nie pozwoliły IZ RPO WZ na sprawdzenie prawidłowości realizacji Projektu, w tym kwalifikowalności i poprawności poniesienia wydatków oraz utrzymania przez beneficjenta założonych wskaźników produktu oraz rezultatu. W protokole pokontrolnym sporządzonym 8 grudnia 2013r. IZ RPO WZ nałożyła na beneficjenta obowiązek przedstawienia m.in. ewidencji księgowej (rejestru) potwierdzającej nadane na dokumentach numery księgowe (ewidencyjne) oraz ewidencji środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych wraz z tabelą amortyzacyjną za lata 2010-2013, wskazując przy tym, iż w związku z wystąpieniem znaczącej modyfikacji Projektu na podstawie art. 57 ust. 1 Rozporządzenia nr 1083/2006 na wydatki poniesione w jego ramach zostanie nałożona korekta finansowa.

Pismem z 30 grudnia 2013r. skarżąca wniosła stosowne wyjaśnienia i przekazała IZ RPO WZ część wymaganych dokumentów. W odpowiedzi IZ RPO WZ wskazała, iż nie jest możliwe potwierdzenie, czy w kwocie odpisu amortyzacyjnego z tytułu zużycia zakupionych w ramach Projektu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych uwzględniono, jako niestanowiącą kosztów uzyskania przychodów, taką ich część, która odpowiada udziałowi w wydatku otrzymanej dotacji ze środków RPO WZ. Tym samym IZ RPO WZ nie była również w stanie potwierdzić, czy przyjęta metoda dokonywania odpisów amortyzacyjnych nie skutkuje wystąpieniem podwójnego finansowania projektu.

Z uwagi na powyższe IZ RPO WZ dwukrotnie tj. 13 lutego 2014r. oraz 24 marca 2014r. wezwała beneficjenta do przekazania niezbędnych dokumentów dotyczących wskazanych wątpliwości z jednoczesnym zastrzeżeniem, że ich brak stworzy po stronie IZ RPO WZ uprawnienie do wszczęcia czynności zmierzających do rozwiązania Umowy.

W dniu 3 kwietnia 2014r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z 31 marca 2017r. w którym poinformowała, że w dniu 17 marca 2014r. zrezygnowała z pełnienia funkcji członka zarządu [...] Sp. z o.o. oraz zbyła całość posiadanych w Spółce udziałów.

Następnie ze względu na fakt, iż beneficjent, pomimo wystosowanych wezwań, nie przedstawił IZ RPO WZ niezbędnych dokumentów, organ uchwałą nr [...] z [...] lipca 2014r. rozwiązał Umowę na realizację Projektu z uwagi na niewywiązywanie się z nałożonych obowiązków jak również z powodu odmowy poddania się kontroli gdzie za takie działanie przyjmuje się również utrudnianie jej przeprowadzenia. Jednocześnie, pismem z 4 sierpnia 2014r. IZ RPO WZ wezwała beneficjenta do zwrotu otrzymanych na podstawie Umowy środków w kwocie 298.811,55 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych ze względu na fakt, wydatkowania ich z naruszeniem procedur obowiązujących w trakcie realizacji Projektu. W związku z bezskutecznym upływem terminu wskazanego w ww. wezwaniu, w dniu 8 września 2014r. wszczęto wobec beneficjenta postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wskazanych środków, w wyniku którego [...] listopada 2014r. wydano decyzję nr [...] orzekającą od Spółki zwrot środków w kwocie 298.811,55 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Ze względu na brak zwrotu środków w terminie, IZ RPO WZ upomnieniem Nr [...] z [...] stycznia 2015r. wezwała beneficjenta do uregulowania należności w niej stwierdzonych, a następnie [...] lutego 2015r. wystawiła tytuł wykonawczy, który wraz wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej przekazano do właściwego miejscowo Urzędu Skarbowego.

Z uwagi na bezskuteczność egzekucji, Naczelnik Zachodniopomorskiego Urzędu Skarbowego w Szczecinie postanowieniem z [...] lutego 2016r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Spółki. Następnie zawiadomieniem z [...] marca 2016r. poinformowano IZ RPO WZ o wysokości kosztów egzekucyjnych.

Mając na względzie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm. , dalej: "u.f.p."), zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., tj. należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym do których zalicza się m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi, nieuregulowanych w u.f.p. stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 zwana dalej "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015r., poz. 613 ze zm., dalej "O.p." lub "Ordynacja podatkowa"), IZ RPO WZ na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 116 § 1 O.p. 9 maja 2016r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności strony za zobowiązania Spółki określone w decyzji organu nr [...] z [...] listopada 2014r. Po dokonaniu całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ w dniu [...] lipca 2016r. wydał decyzję nr [...] orzekającą solidarną odpowiedzialność strony za zaległości Spółki z tytułu braku zwrotu środków otrzymanych w ramach RPO WZ na podstawie Umowy na realizację Projektu określone w decyzji administracyjnej Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2014r., z jednoczesnym zobowiązaniem jej do zwrotu wskazanych środków w kwocie 298.811,55 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od daty przekazania środków, tj. od 11 września 2012r. do 13 lipca 2016r. (data wydania decyzji pierwszoinstancyjnej) w wysokości 110.667,00 zł z zastrzeżeniem, iż w przypadku niedotrzymania terminu płatności odpowiedzialność ta dotyczy również odsetek jak dla zaległości podatkowych naliczonych po dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skarżąca nie zwróciła wymaganych środków wraz z odsetkami w terminie wskazanym w decyzji administracyjnej z [...] lipca 2016r. Korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 207 ust. 12a u.f.p. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2017r., nr [...] organ utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2016r. Podkreślił, że ze względu na dokonane ustalenia jak również fakt stwierdzenia bezskuteczności egzekucji w stosunku do Spółki, podtrzymuje swoje stanowisko dotyczące wypełnienia przez stronę wszystkich przesłanek zawartych w art. 116 O.p. normujących kwestię odpowiedzialności członków zarządu spółek kapitałowych przy jednoczesnym niespełnieniu przez wymienioną warunków uwalniających od wskazanej odpowiedzialności takich jak m.in. zgłoszenie we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości czy braku winy w jego niezgłoszeniu.

Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 września 2017r., WSA w Szczecinie nie podzielił poglądu, iż zobowiązanie do zwrotu środków przez beneficjenta, powstało dopiero w wyniku wydania decyzji z [...] listopada 2014r. określającej Spółce obowiązek zwrotu środków przekazanych w ramach Umowy. Sąd I instancji zaznaczył, że wskazana decyzja wbrew stanowisku skarżącej nie jest decyzją o charakterze konstytutywnym. Zgodził się z argumentacją organu, iż decyzja z [...] listopada 2014r., jedynie potwierdza istnienie zobowiązania do zwrotu środków, które powstało z mocy prawa. W ocenie Sądu I instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że w trakcie czynności kontrolnych, kierowana do beneficjenta korespondencja, prowadzona była ze skarżącą, tj. przy jej czynnym udziale, co potwierdza, iż w tym okresie faktycznie pełniła ona obowiązki członka zarządu Spółki i miała wpływ na prowadzenie jej spraw. A końcowo, co najważniejsze również w dniu w którym upływał wynikający z zaleceń pokontrolnych termin przedłożenia wskazanych dokumentów skarżąca nadal pełniła funkcję członka zarządu Spółki, a wg jej twierdzeń rezygnację złożyła 17 marca 2014r. W opinii WSA prawidłowo organ uznał, że ziściły się wszystkie przesłanki zawarte w art. 116 O.p. normującym kwestię odpowiedzialności członków zarządu spółek kapitałowych przy jednoczesnym niespełnieniu przez skarżącą warunków uwalniających ją od tej odpowiedzialności. Według Sądu I instancji nie ma wątpliwości, iż skarżąca nie wykazała, że we właściwym czasie zgłosiła wniosek o ogłoszenie upadłości lub w tym czasie zostało otwarte postępowanie restrukturyzacyjne w rozumieniu ustawy z 15 maja 2015r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2015r., poz. 978 ze zm.) albo zatwierdzono układ w postępowaniu o zatwierdzenie układu, o którym mowa we wskazanej ustawie. Nie wykazała też, że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości nastąpiło bez jej winy. Ponadto nie wskazała mienia Spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych Spółki w znacznej części. Końcowo WSA stwierdził, że nie ma znaczenia, że organ także po rezygnacji skarżącej z członkostwa w zarządzie przesłał Spółce kolejne pismo z żądaniem przedłożenia wymaganych dokumentów, wskazując że jest to żądanie ostateczne. Istotne jest bowiem to, że jasne żądanie przedłożenia konkretnych dokumentów zawarto w zaleceniach pokontrolnych i Spółka reprezentowana wówczas przez skarżącą bez wątpienia dokumentów tych, we wskazanym terminie, przed rezygnacją z członkostwa w zarządzie, nie przedstawiła naruszając już w tym momencie Umowę o dofinansowanie, co już wtedy stanowiło naruszenie procedur o których mowa w art. 184 u.f.p.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie..

Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi podczas gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na wybiórczym zgromadzeniu materiału dowodowego i nie rozpatrzeniu go w sposób wyczerpujący, a także na sprzeczności ustaleń organu z treścią zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie:

a) nie wywiązania się przez skarżącą w okresie pełnienia funkcji Prezesa Zarządu spółki [...] Sp. z o.o. z obowiązku uzupełnienia/przedstawienia żądanych przez Organ dokumentów w odpowiedzi na zawarte w protokole pokontrolnym z dnia 13 lutego 2014r. uwagi,

b) sytuacji finansowej spółki [...] Sp. z o.o. w zakresie istnienia przesłanek do ogłoszenia upadłości, co w dalszej kolejności w ogóle warunkowało pociągnięcie skarżącej do odpowiedzialności na podstawie art. 116 O.p.,

c) braku istnienia przesłanek egzoneracyjnych uwalniających skarżącą od ewentualnej odpowiedzialności na podstawie art. 116 O.p.,

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisu art. 116 § 1 i § 2 O.p. uzasadniającym jej uchylenie ze wzglądu na niewłaściwe zastosowanie rzeczonego przepisu i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż skarżąca ponosi odpowiedzialność za zobowiązania spółki [...] Sp. z o.o. przy jednoczesnym braku przesłanek uwalniających ją od przedmiotowej odpowiedzialności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego zarządzeniem z 26 marca 2021r. p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. Podkreślić także należy, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010r., sygn. akt II FSK 1289/08, wyrok NSA z 22 września 2010r., sygn. akt II FSK 764/09, wyrok NSA z 16 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania, jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na wniosek, że skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji zaakceptowanie błędnego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego. Ponadto, z uwagi na komplementarny charakter podniesionych w skardze zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi podczas gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (pkt I.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisu art. 116 § 1 i § 2 O.p.(pkt II.).

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zastosowanie przez WSA środka przewidzianego w ustawie nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest "przepisem wynikowym", co oznacza, że do jego naruszenia może dojść w sytuacji, gdy Sąd I instancji błędnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania. Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. W związku z tym NSA stwierdza, że WSA prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uwzględnił wszelkie dowody zebrane w sprawie i wynikające z nich okoliczności dotyczące nie wywiązania się przez skarżącą w okresie pełnienia funkcji Prezesa Zarządu spółki [...] Sp. z o.o. z obowiązku uzupełnienia/przedstawienia żądanych przez organ dokumentów w odpowiedzi na zawarte w protokole pokontrolnym z dnia 13 lutego 2014r. uwagi, sytuacji finansowej spółki [...] Sp. z o.o. w zakresie istnienia przesłanek do ogłoszenia upadłości oraz braku istnienia przesłanek egzoneracyjnych uwalniających skarżącą od ewentualnej odpowiedzialności na podstawie art. 116 O.p.

Jak prawidłowo wskazał to Sąd I instancji organy w sposób wyczerpująco przeprowadziły postępowanie dowodowe i w granicach przewidzianych przez normy powołanych przepisów k.p.a. ustaliły oparty na zgromadzonych dowodach stan faktyczny. Z dowodów tych i prawidłowo ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego wynikało, że osobą uprawnioną do reprezentacji Spółki i jej jedynym członkiem zarządu w czasie, w którym naruszono obowiązek przedstawienia IZ RPO WZ żądanych dokumentów, była skarżąca. Protokół kontrolny z dnia 8 grudnia 2013r. podpisała w imieniu Spółki - w dniu 20 grudnia 2013r., do protokołu tego Spółka reprezentowana przez skarżącą pismem z 30 grudnia 2013r., złożonym 31 grudnia 2013r. złożyła wyjaśnienia. Organ w dniu 13 lutego 2014r. sporządził zalecenia pokontrolne, w których wskazano jednoznacznie jakie wymagane dokumenty beneficjent jest zobowiązany dostarczyć. Powyższe zalecenia doręczono na piśmie Spółce w dniu 26 lutego 2014r. co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. W zaleceniach wskazano 14 dniowy termin ich wykonania, w którym mieściło się również przedstawienie wymaganych dokumentów. Termin przedłożenia żądanych dokumentów upływał w dniu 12 marca 2014r. W zakreślonym terminie Spółka nie udzieliła żadnej odpowiedzi na wydane zalecenia. Tym samym już we wskazanym momencie naruszono postanowienia Umowy o dofinansowanie, a przez to nastąpiło naruszenie procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. Bezsporne jest, że do dnia 12 marca 2014r. skarżąca pełniła obowiązki członka zarządu Spółki - beneficjenta. Rezygnację z pełnienia tej funkcji złożyła 17 marca 2014r. o czym poinformowała organ pismem z 31 marca 2014r., które wpłynęło do organu 3 kwietnia 2014r. Niezależnie od powyższego jak wskazał to WSA zalecenia pokontrolne przesłano również skarżącej w dniu 17 lutego 2014r. na podany przez nią w wyjaśnieniach do protokołu kontroli z dnia 30 grudnia 2013r. adres elektroniczny, a wiadomość ta jak wynika z akt sprawy została odebrana w tym samym dniu tj. 17 lutego 2014r. Trafnie tym samym wskazano, że w trakcie czynności kontrolnych, kierowana do beneficjenta korespondencja, prowadzona była ze skarżącą, tj. przy jej czynnym udziale, co potwierdza, że skarżąca pełniąc w tym czasie obowiązki członka zarządu Spółki miała wpływ na prowadzenie jej spraw, również w dniu w którym upływał wynikający z zaleceń pokontrolnych termin przedłożenia wymaganych dokumentów. Prawidłowo WSA przypomniał, że podstawą wydanej przez IZ RPO WZ decyzji orzekającej zwrot środków od Spółki było wykorzystanie ich z naruszeniem procedur, które polegało na nieprzedstawieniu przez skarżącą, na żądanie IZ RPO WZ zawarte m.in. w protokole pokontrolnym, sporządzonym 8 grudnia 2013r. oraz w zaleceniach pokontrolnych zawartych w piśmie z 13 lutego 2014r., dokumentów. Upływ terminu do przedstawienia dokumentów wskazanego w ostatnim z tych pism miał miejsce 12 marca 2014r., a zatem w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu Spółki przez skarżącą. Oznacza to, że WSA prawidłowo uznał, że organy administracji nie naruszyły prawa w postępowaniu administracyjnym. Art. 7 k.p.a. nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a którego rozwinięciem i dopełnianiem jest norma art. 77 § 1 k.p.a., która nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaś art. 80 k.p.a. nakazuje mu ocenić, czy okoliczność istotna dla wyniku sprawy została udowodniona. Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie zostały przez skarżącą wykazane, co oznacza, że nie są skuteczne. Podkreślenia też wymaga, iż jeśli organ dokonuje oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób odmienny od skarżącej nie oznacza to jeszcze, że organ uchybił przepisom procedury administracyjnej, a jedynie, że strona jest niezadowolona z treści decyzji wydanej w jej sprawie.

W konsekwencji, wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji za podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 116 § 2 O.p. odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu. Stosując ten przepis odpowiednio do podlegających zwrotowi środków na finansowanie programów i projektów dniem powstania obowiązku zwrotu tych środków nie jest dzień wydania decyzji na podstawie art. 207 u.f.p, jak chce tego skarżąca. Decyzja ta jest bowiem decyzją deklaratoryjną i określa kwotę do zwrotu, która wynika ze zdarzeń wcześniejszych, stanowiących przesłankę do zwrotu na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., tj.: wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, pobranie środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zobowiązanie do zwrotu środków nie powstaje po doręczeniu decyzji, tylko aktualizuje się już w momencie zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. W rozpatrywanej sprawie trafna jest ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą akt administracyjny w postaci ostatecznej decyzji orzekającej zwrot środków jest potrzebny w sytuacji, w której beneficjent nie zwrócił środków dobrowolnie i niezbędny jest tytuł wykonawczy, w oparciu, o który środki te mogą zostać odzyskane w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazany w art. 207 ust. 1 u.f.p. upływ 14-dniowego terminu nie powoduje, iż wskazane w decyzji zobowiązanie przekształca się w zaległość. Jego upływ pozwala jedynie na wszczęcie postępowania egzekucyjnego co do zaległości wskazanej w decyzji, która powstała już wcześniej z mocy prawa.

Zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 7 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 372/08 Naczelny Sąd Administracyjnego stwierdził, że "konstrukcja art. 116 § 1 O.p., której cechą charakterystyczną jest to, że najpierw określa przesłanki pozytywne przeniesienia odpowiedzialności, a następnie w punkcie pierwszym i drugim cytowanego paragrafu, wylicza przesłanki negatywne, wyliczenie to poprzedzając zwrotem "a członek zarządu:" "nie wykazał, że" (punkt pierwszy) oraz "nie wskazuje" (punkt drugi), determinuje ocenę, że ciężar dowodu istnienia negatywnych przesłanek przeniesienia odpowiedzialności obciąża zainteresowanego członka zarządu. Zwrot "a członek zarządu nie wykazał" lub "nie wskazuje" wyklucza możliwość rozumienia tego przepisu w ten sposób, że to organ podatkowy ma "wykazać" istnienie przesłanki negatywnej lub "wskazać" na istnienie tej przesłanki, gdyż byłaby to wykładnia pozostająca w wyraźnej sprzeczności z gramatycznym brzmieniem przepisu i prowadząca do odwrócenia jego znaczenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanek ekskulpujących skarżącą i w konsekwencji braku podstaw do zastosowania art. 116 § 1 O.p. stwierdzić należy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję również pod kątem braku negatywnych przesłanek orzeczenia o odpowiedzialności skarżącej za zaległości Spółki. Wyjaśnić też należy, że ciężar dowodu co do wykazania istnienia przesłanek negatywnych odpowiedzialności członka zarządu spoczywa na osobie, pragnącej uwolnić się od tej odpowiedzialności (np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt FSK 398/06, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008r. ,sygn. akt I FSK 709/07). Do orzeczenia o odpowiedzialności członka zarządu organ zobowiązany jest wykazać zatem jedynie okoliczność pełnienia obowiązków członka zarządu w czasie powstania zobowiązania oraz bezskuteczność egzekucji. W niniejszej sprawie organ powyższe okoliczności potwierdził.

Skarżąca skutecznie nie wykazała, że zgłosiła we właściwym terminie wniosek o upadłość, jak też braku winy w niezgłoszeniu tego wniosku (art. 116 § 1 pkt 1 O.p.). Stosownie do art. 10 p.u.i n., upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny. Niewypłacalność oznacza niewykonywanie przez dłużnika jego wymagalnych zobowiązań (art. 11 ust. 1 p.u.i n.). Jeżeli zatem dłużnik nie wykonuje ciążących na nim wymagalnych zobowiązań, wówczas jest niewypłacalny, co stwarza podstawę ogłoszenia go upadłym. Przy czym nieistotne jest, czy nie wykonuje wszystkich zobowiązań, czy też tylko niektórych z nich. Dla określenia, czy dłużnik jest niewypłacalny nieistotne jest też, czy nie wykonuje wymagalnych zobowiązań pieniężnych czy też niepieniężnych. Niewykonywanie zarówno jednych, jak i drugich powoduje, że dłużnik jest niewypłacalny w rozumieniu art. 11 ust. 1 p.u.i n. Nieistotny jest również rozmiar niewykonywanych przez dłużnika zobowiązań. Nawet niewykonywanie zobowiązań o niewielkiej wartości oznacza jego niewypłacalność w rozumieniu art. 11 p.u.i n. Dla określenia stanu niewypłacalności bez znaczenia jest także przyczyna niewykonywania zobowiązań. Niewypłacalność istnieje nie tylko wtedy, gdy dłużnik nie ma środków, lecz także wtedy, gdy dłużnik nie wykonuje zobowiązań z innych przyczyn (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014r., sygn. I FSK 656/13).

Odnośnie zaś do pojęcia bezskuteczności egzekucji należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2008r., II FSP 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, poz. 19). Uchwała ta ma bowiem moc ogólnie wiążącą. Wszystkie składy sądów administracyjnych muszą się zatem do niej zastosować w tożsamych stanach prawnych, a gdy tezy tej nie podzielają, mogą jedynie ponownie przedstawić poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego to samo zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W powołanej uchwale uznano, że bezskuteczność egzekucji musi być stwierdzona po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie też przyjęto, że bezskuteczność egzekucji ustala się na podstawie każdego dostępnego dowodu.

W tej sprawie wykazano, że w stosunku do Spółki zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, umorzone następnie postanowieniem z [...] lutego 2016r.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej i podniesione celem ich uzasadnienia argumenty nie mogły doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie nie podważono skutecznie ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska WSA co do wykładni bądź zastosowania prawa. Zauważyć też należy, iż w niniejszej sprawie organ był związany przepisem obowiązującego prawa, a zatem po stwierdzeniu, że zachodzą przesłanki solidarnej odpowiedzialności orzekł o niej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota [...] zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.