Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2427/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
article: art. 124 ust. 1 i 1b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1726/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1726/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] (skarżący) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. O. S. A. z siedzibą w [...] (Spółka, inwestor) wystąpiło do Starosty [...] o udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w [...] stanowiącej własność Gminy [...] i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...] w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - dalej "u.g.n.".

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z działki nr [...] położonej w [...] obj. Kw nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na założenie i przeprowadzenie rurociągu kablowego w postaci dwóch rurek RHDPE 40/3,7 oraz studni teletechnicznej SKR-1, przeznaczonych do przeprowadzenia kabla światłowodowego, w ramach realizacji inwestycji celu publicznego, tj. przyłącza światłowodowego do stacji bazowej P. Sp. z o.o. według załączników graficznych nr 1 i 2 stanowiących integralną część decyzji. Ustanowił również obszar strefy kontrolowanej na czas eksploatacji przyłącza światłowodowego na części przedmiotowej nieruchomości o szerokości 1 metra (po 0,5 metra od osi światłowodu) oraz o szerokości 1,8 metra (po 0,5 metra od studni SKR-1 o wymiarach 1,2 x 0,8 metra) i powierzchni wynoszącej 184,96 m2 (oznaczony na załączniku graficznym nr 1 - kolorem pomarańczowym), a także pas montażowy w okresie budowy na czas do 3 dni na części tej nieruchomości o szerokości do 3 metrów i powierzchni wynoszącej 893 m2 (oznaczony na załączniku graficznym nr 2 - kolorem żółtym i zielonym). Organ zobowiązał również inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przyłącza światłowodowego, a jeżeli będzie to niemożliwe, albo powodowałoby to nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania, które ma odpowiadać wartości poniesionych szkód. Starosta zobowiązał także każdoczesnego właściciela nieruchomości do udostępniania jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii ciągu przewodowego i urządzeń, znajdujących się na nieruchomości, a stanowiących własność inwestora, który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1537 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż jest to inwestycja telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu, dla której nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił również, że przeprowadzone pomiędzy inwestorem a skarżącym rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy o udostępnieniu nieruchomości. Zauważył, że przyłącz światłowodowy został zaprojektowany przy najmniejszej uciążliwości dla skarżącego, nie zamyka też skarżącemu drogi do przyłączenia szamb do istniejącej studzienki kanalizacyjnej sanitarnej zlokalizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Stwierdził także brak podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Następnie decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił cel, zakres oraz czas ograniczenia korzystania z nieruchomości, zgodnie z projektowanym przebiegiem sieci podziemnego uzbrojenia terenu, uzgodnionym z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia [...] maja 2015 r. do sprawy [...] oraz zgodnie z wnioskiem inwestora, co przedstawił na załącznikach graficznych stanowiących integralną część decyzji. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do rozstrzygania kwestii zgodności mapy do celów projektowych wykorzystanej do zaprojektowania przedmiotowej sieci podziemnego uzbrojenia terenu z sytuacją na gruncie. Zauważył również, że obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę oraz obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a - 20b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, a po ich wybudowaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej ich położenie na gruncie, natomiast zapewnienie wykonania tych obowiązków należy do inwestora. Odnosząc się zaś do obiektów lub elementy obiektów budowlanych ulegających zakryciu wyjaśnił, że podlegają inwentaryzacji przed ich zakryciem. Wojewoda uznał w tej sytuacji za bezzasadny zarzut skarżącego, dotyczący niewykazania na mapie do celów projektowych przewodów elektroenergetycznych, które zostały wykonane ok. 4 lata temu, a które nie zostały zinwentaryzowane.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący i w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzji zarzucił przepisów postępowania, tj. art. 77, 78, 80, 84 k.p.a. oraz naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wskazał również na obejście prawa, tj. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2010 r. poz. 71 ze zm.).

W uzasadnieniu wywodził, że decyzja dezorganizuje dotychczasowe zagospodarowanie działki, ponadto przebieg linii rurociągu kablowego prowadzi wzdłuż 4 linii przyłączy elektrycznych, przez szambo, zbiornik z wapnem, wzdłuż szlaku projektowanej kanalizacji sanitarnej, w pobliżu stacji paliw, wymaga też wycinki drzew. Ponadto ogranicza zabudowę od strony północnej budynku. Stanął na stanowisku, że organ niezasadnie nie odniósł się do kwestii przebiegu rurociągu względem innych przyłączy, a także zgodności mapy do celów projektowych z rzeczywistym stanem rzeczy. Podniósł, że nie uwzględniono wskazanych przez skarżącego alternatywnych lokalizacji rurociągu, które byłyby mniej uciążliwe i nie narażałyby skarżącego na koszty, ryzyko uszkodzenia budowli i budynków, wreszcie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Spółdzielnia stwierdziła również, że wniosek zawierał braki formalne, określone w art. 116 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 9 u.g.n., nie wskazywał on bowiem zajętej powierzchni oraz tzw. innych okoliczności. Odnosząc się zaś do decyzji zarzuciła, że nie wskazuje ona okresu trwania ograniczeń, ani uzasadnienia jakie okoliczności nakazują organowi od takiego ustalenia odstąpić, nie zawiera też określenia rodzaju linii prowadzonej w rurociągu kablowym.

Podniosłą również, że Spółka dzieli inwestycję na odcinki celem uniknięcia konieczności wykonania analizy wpływu na środowisko oraz że inwestor dąży do wykonania infrastruktury celem sprzedaży jej innemu podmiotowi, co jest sprzeczne z założeniami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę przytoczył treść art. 124 u.g.n. wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie dla terenu obejmującego nieruchomość, której dotyczy kwestionowana decyzja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazując na treść art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zauważył, że infrastrukturą telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu jest kanalizacja kablowa, linia kablowa podziemna, instalacja radiokomunikacyjna wraz z konstrukcją, wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Mając na uwadze, że planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a dla terenu, na którym ma być realizowana nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 124 ust. 1b u.g.n. o ile przedmiotowa inwestycja dotyczy łączności publicznej. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, zachodzi w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że inwestycja ma zapewnić publiczny dostęp do usług telekomunikacyjnych mieszkańcom gminy [...] w związku z czym w sprawie zastosowanie będzie miał art. 33 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżący i Spółka nie doszli do porozumienia i nie zawarto umowy w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wskazał, że w toku rozprawy administracyjnej prezes Spółdzielni zgłaszał, że dokumentacja geodezyjna inwestora nie jest kompletna i nie odzwierciedla właściwej trasy rurociągu 4 kabli energetycznych, dwóch szamb, zgromadzenia w ziemi znacznej ilości wapna (12 ton). Ponadto zwracał uwagę, że przeprowadzenie dwóch rurociągów może naruszyć strukturę budynku administracyjnego, uniemożliwi podłączenie kanalizacji sanitarnej oraz istotnie obniży wartość działki. Spółdzielnia zaproponowała również inwestorowi inną trasę przebiegu linii, krótszą i minimalnie obciążającą jej nieruchomość. Inwestor nie zgodził się na zaproponowany przebieg linii wyjaśniając, że zaproponowana przez inwestora trasa nie będzie kolidować z istniejącą infrastrukturą w sposób uniemożliwiający jej prawidłowe funkcjonowanie a elementy istniejącej infrastruktury nieujęte na mapie projektowej zostaną zabezpieczone. Ponadto wskazał, że realizacja inwestycji proponowaną przez Spółdzielnie trasą wygeneruje dodatkowe koszty (nowe mapy) i wstrzyma cały proces.

Sąd zauważył, że w wydanej przez organ I instancji decyzji stwierdzono, że przebieg planowanej inwestycji powinien być dla nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela/użytkownika wieczystego sprowadzony do niezbędnego minimum, jednakże nie znalazło to przełożenia w wywodach konkretyzujących wnioski organu, z jakich powodów przyjął, że trasa proponowana przez inwestora, której Spółdzielnia nie akceptuje, jest dla użytkownika wieczystego najmniej uciążliwa i jednocześnie najbardziej korzystna. Spółdzielnia natomiast konsekwentnie wskazywała trasę alternatywną, podając konkretne argumenty.

Ponadto wskazał, że Wojewoda nie odniósł się do eksponowanego w odwołaniu od decyzji organu I instancji braku zgody Spółki na alternatywną trasę przebiegu inwestycji. W ocenie Sądu organ nie wziął pod uwagę interesów Spółdzielni.

Zwrócił uwagę, że zawarte w treści art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 124 u.g.n. oznacza, że normatywnym trzonem sprawy nadal pozostaje art. 33 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, natomiast art. 124 u.g.n. znajduje w niej zastosowanie w sposób odpowiedni, a więc z uwzględnieniem specyfiki prowadzonego postępowania oraz treści mającego łączyć strony stosunku administracyjnoprawnego. Zatem w konsekwencji art. 124 może znaleźć zastosowanie wprost, z odpowiednimi modyfikacjami, bądź też w ogóle. Podkreślił, że odpowiednie stosowanie art. 124 u.g.n. w związku z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może oznaczać, że w sprawie nie ma już zastosowania art. 33 ust. 1 tej ustawy, bowiem wciąż pozostają aktywne te jego postanowienia, które dotyczą podmiotu, na rzecz którego może zostać ograniczone prawo korzystania z nieruchomości oraz kategorii inwestycji, które będą to ograniczenie uzasadniać. Zwrócił uwagę, że kluczowe przy stosowaniu art. 124 u.g.n. w związku z odesłaniem z art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest uwzględnienie przewidzianych w art. 33 ust. 1 warunków limitujących możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości, w sytuacji, gdy prowadziłoby to do uniemożliwienia jej racjonalnego wykorzystania, a w szczególności do istotnego zmniejszenia jej wartości.

Sąd zaznaczył, że obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 124 ust. 1 i 1b u.g.n. jest każdorazowe poddanie analizie okoliczności ustalonych w sprawie i rozstrzygnięcie, czy proponowane przez inwestora ograniczenie korzystania z nieruchomości nie uniemożliwi jej racjonalnego wykorzystania. Podkreślił, że działanie takie nabiera tym większego znaczenia, gdy pomiędzy inwestorem a właścicielem/użytkownikiem wieczystym istnieje spór co do przebiegu trasy przyszłej inwestycji, a właściciel/użytkownik zarzuca, że utrzymanie jej zgodnie z wnioskiem inwestora uniemożliwi mu planowane zagospodarowanie nieruchomości. Zatem organ jest zobowiązany kierować się racjonalnością wykorzystania nieruchomości uwzględniając jej aktualne przeznaczenie i zagospodarowanie oraz plany, które deklaruje jej właściciel/użytkownik wieczysty oceniając czy realnie da się je zrealizować. Zdaniem Sądu, jeżeli wnioskowany przez Inwestora przebieg inwestycji uniemożliwiałby dalsze wykorzystanie nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem lub zagospodarowaniem, albo też niweczyłby przyszłe plany jej właściciela/użytkownika wieczystego w tym zakresie, organ powinien rozważyć alternatywny przebieg inwestycji.

Podkreślił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia, którego wykorzystanie powinno mieć charakter wyjątkowy, z najwyższym możliwym poszanowaniem praw właściciela/użytkownika wieczystego. Dopuszczenie przez prawo możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację celu publicznego w zakresie łączności publicznej, nie oznacza że inwestor może czynić to w sposób arbitralny, przyjęty przez siebie jako najkorzystniejszy i jednocześnie abstrahujący od interesów właściciela/użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Proponując określony we wniosku przebieg trasy inwestycji Spółka - podmiot komercyjny - kierowała się określonymi, partykularnymi interesami, które uznała za istotne. Za nieznajdujące oparcia w przepisach prawa uznał Sąd postępowanie, które uniemożliwia skonfrontowanie tych interesów z interesami właściciela, bowiem obowiązkiem organu jest rozważyć, czy proponowane przez obie strony warianty przebiegu inwestycji są możliwe do zrealizowania, czy któryś z nich uniemożliwia racjonalne wykorzystanie nieruchomości i który z nich w stopniu najmniej dotkliwym ingeruje w prawa skarżącej Spółdzielni. Zauważył, że Spółka nie podnosiła żadnych istotnych argumentów, które niweczyłyby możliwość realizacji inwestycji szlakiem proponowanym przez Spółdzielnie. Argumentem takim nie może być bowiem wzrostu kosztów związanych z koniecznością sporządzenia nowych map oraz czasowe wstrzymanie inwestycji.

Sąd podkreślił, że organ wydając decyzję powinien równoważyć interes prywatny, reprezentowany przez użytkownika wieczystego z interesem publicznym, reprezentowanym przez przyszłą inwestycję, natomiast granicę ingerencji interesu publicznego powinna być wyznaczona niezbędnością działań, których podjęcie umożliwi realizację inwestycji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1537 ze zm.) w związku z art. 124 ust. 1 i 1b u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy organ administracji orzekający o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma obowiązek samodzielnego ustalenia przebiegu inwestycji.

W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu organ wywodził, że konstrukcja art. 124 u.g.n. wyklucza możliwość ustalania przebiegu inwestycji przez organ orzekający na jego podstawie, bowiem przebieg inwestycji określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał, że inwestycja prowadzona na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych może być przeprowadzona przy braku odpowiednich zapisów planu zagospodarowania, brak jest także konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał na treść art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zauważając, że każde usytuowanie inwestycji przedstawione przez przedsiębiorcę i spełniające przesłankę zapewnienia racjonalnego korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne, zatem organ administracji nie ma prawa wydać decyzji odmownej. Wojewoda wywodził, że organ nie ma również podstaw prawnych do wykreślania przebiegu bardziej racjonalnego. Wyjaśnił, że skoro proponowany przebieg inwestycji nie stoi w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania nieruchomości, to zachodzą podstawy do orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, można wręcz stwierdzić, iż stanowi to obowiązek organu orzekającego w sprawie.

Zauważył, że istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest udzielenie inwestorowi prawa do korzystania z nieruchomości na cele realizacji konkretnej inwestycji, a nie ustalanie jej przebiegu. Zapis art. 33 ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych o odpowiednim stosowaniu art. 124 u.g.n. nie niweczy, zdaniem Wojewody, tej istoty. Nie nakłada on również na organ administracji dodatkowych obowiązków dotyczących ustalania racjonalniejszego przebiegu inwestycji. W jego opinii obowiązkiem organu jest jedynie ustalenie czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji zgony jest z określonymi powyżej przesłankami i w przypadku dokonania pozytywnych ustaleń w tym zakresie wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem inwestora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Spółdzielnia w uzasadnieniu wywodziła, że z treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jak i art. 124 u.g.n. wynika, że przedmiotem badania organu winna być racjonalność proponowanego zakresu wywłaszczenia. Zważyć przy tym trzeba i na tą okoliczność, że ograniczenie prawa własności dla celów budowy sieci prowadzi w istocie do ustanowienia służebności, która winna mieć określoną trasę i przebieg. Nie powstaje zatem wówczas tylko bliżej nieokreślone prawo do urządzenia linii, ale tworzy się konkretną linię o konkretnym przebiegu. Jej zdanie twierdzenia skarżącego kasacyjnie w istocie sprowadza się do wniosku, że organy administracji są zbędne, gdyż wystarczy, że inwestor zrobi projekt a właściciel się na to ustalenie nie zgodzi.

Wskazała, że organ w przedmiotowej sprawie notyfikowały żądanie Spółki ignorując jednocześnie stan na gruncie m.in. elementy infrastruktury niewidniejącej na mapie. Ponadto wyjaśniła, że co do zasady zgadza się na linię telekomunikacyjną, ale protestuje przeciwko temu jej przebiegowi, który wymusza Spółka. Jednocześnie podniosła, że dopuszczenie wiodącej roli firmy telekomunikacyjnej prowadzi w istocie do obejścia prawa: skazuje strony na konieczność akceptacji żądań niezależnie od ich treści. Wskazała również, że linia budowana jest pod wynajem dla innej spółki a akceptacja podziału linii ma małe odcinki celem traktowania ich jako inwestycji telekomunikacyjnej o niewielkim wpływie na środowisko pozwalają na uniknięcie konieczności przeprowadzenia analizy dotyczącej wpływu na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie jako podstawę zaskarżenia wyroku wskazał naruszenie prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 124 ust. 1 i 1b u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy organ administracji orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma obowiązek samodzielnego ustalenia przebiegu inwestycji.

Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w zarzucie skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że obowiązkiem organu jest samodzielne ustalenie przebiegu inwestycji. Sad I instancji wywiódł natomiast, że rolą organu administracji wydającego decyzje w rozpoznawanej sprawie jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który ujawni wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym kontekście Sąd I instancji postawił organowi administracji II instancji zarzut nieustosunkowania się do treści odwołania i argumentacji w nim zawartej, które dotyczą nierozważenia przez organ czy planowana inwestycja uniemożliwi racjonalne wykorzystanie nieruchomości oraz niepodania z jakich przyczyn trasa realizacji inwestycji proponowana przez skarżącą jest nie do zaakceptowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w wywodach organu brak jest podania konkretnych powodów, dla których organ przyjął, że trasa proponowana przez inwestora będzie odpowiednia. Co więcej Sąd I instancji stwierdził, że brak uwzględnienia trasy przebiegu inwestycji zaproponowanej przez inwestora, z uwagi na niespełnienie przesłanek zawartych w art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych powinien skutkować wydaniem decyzji negatywnej.

Zgodnie z powołanym w skardze kasacyjnej art. 33 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych "właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości". Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie (art. 33 ust. 3 ustawy). Natomiast jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 33 ust. 7 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w zakreślonym przepisami terminie nie została zawarta umowa pisemna. Odpowiednie zastosowanie mają więc przepisy art. 124 i 124a u.g.n. Słusznie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że odpowiednie stosowanie powyższych przepisów nie oznacza pominięcia zastosowania w sprawie art. 33 ust. 1 ustawy. Warunki zakreślone w tym przepisie zarówno co do podmiotu na rzecz, którego może zostać ograniczone prawo korzystania z nieruchomości, rodzaju inwestycji uzasadniającej to ograniczenie, ale także pozostałych wymienionych w nim przesłanek. Przepis ten daje podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. To właśnie te okoliczności – co zasadnie wyeksponował Sąd I instancji – powinny być przedmiotem szczególnej uwagi organów administracji. Zwrócić należy bowiem uwagę, że decyzja dotycząca ograniczenia korzystania z nieruchomości wydawana jest w oparciu o powyższe przepisy, bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ograniczenie prawa własności następuje bezpośrednio w wyniku wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Strona nie ma więc możliwości podjęcia czynności dotyczących ochrony prawa własności w toku procedury planistycznej czy w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Organy administracji powinny więc ze szczególną pieczołowitością rozważyć, czy proponowany przez inwestora przebieg inwestycji nie uniemożliwia racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Rozważania te powinny odnosić się do konkretnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji, kiedy zarówno trasa przebiegu inwestycji proponowana przez inwestora jak i inny przebieg inwestycji proponowany przez właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę nieruchomości) są dopuszczalne i nie ma żadnych podstaw do odrzucenia wariantu właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) – organ powinien wybrać ten ostatni wariant - należy uznać za zbyt daleko idący. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy nakazuje bowiem uwzględnić przebieg inwestycji przedstawiony przez inwestora jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości i po spełnieniu takich warunków nie przyznaje prymatu propozycji przebiegu inwestycji przedstawionej przez właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę).

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.