Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 867/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi B. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...], decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...], postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] oraz postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...]; 2. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2000 r. [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz T. i B. P. kwotę złotych 200 (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 867/04 UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...] w sprawie przekształcenia na rzecz T. P. i B. P. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w obr. [...] w T. przy ul. A 9, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 527/11 o powierzchni 184 m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżoną decyzję wydano w związku z wnioskiem T. P. i B. P. z dnia 17 kwietnia 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie i stała się ona ostateczna w dniu 13 czerwca 2003 r.

B. i T. P. trzykrotnie zwracały się pisemnie do Prezydenta Miasta T. o ponowne rozpoznanie sprawy i uznanie za niebyłą decyzji z dnia [...] maja 2003r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wskazując różne podstawy żądania. Początkowo organ I instancji udzielał sam informacji o braku uzasadnienia prawnego dla uwzględnienia żądania.

Pismem z dnia 2 marca 2004 r., T. i B. P. zwróciły się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z zażaleniem na decyzję Prezydenta Miasta T. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wnioskodawczynie podniosły, że korespondencja z 2000 r. była staraniem o przekształcenie za opłatą określoną ustawowo w art. 5 ust. 1 do 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. Skoro wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uchylił tenże przepis, to wnioski z 2000 r. nie mogły stanowić podstawy działania Prezydenta Miasta P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że "zażalenie" T. i B. P. należy zakwalifikować jako wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji (tak jak i wnioski z dnia 16 lipca 2003 r. i 16 stycznia 2004 r. skierowane do Prezydenta Miasta T., a które zgodnie z właściwością powinny być przekazane do rozpatrzenia Kolegium). Kolegium wskazało, że przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonano w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299). Przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi i które złożą wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia 31 grudnia 2002r. Osoba, która nabyła nieruchomość w trybie ustawy zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi (Skarbowi Państwa lub gminie) opłaty za przekształcenie (art. 4 ustawy).

Podniesione przez T. i B. P. okoliczności zmierzają do wykazania, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i ustalająca opłatę z tego tytułu została wydana bez ich wniosku. W ocenie Kolegium zarzut ten jest chybiony. Kolegium wskazało na wniosek z 17 kwietnia 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, będący podstawą wszczęcia postępowania. Ponadto w toku postępowania wnioskodawczynie, kwestionując w piśmie z 14 czerwca 2000r. zawieszenie postępowania (postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...]) i nazywając je krzywdzącym, ponownie wyraziły wolę nabycia nieruchomości na własność. Odwołujące się negują również, aby zwracały się o podjęcie zawieszonego postępowania, lecz zawieszone postępowanie może być podjęte również z urzędu, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), a wydane w tej sprawie postanowienie Prezydenta Miasta T. nie zostało przez strony zaskarżone.

Nie można więc stwierdzić, zdaniem organu, aby doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r., gdyż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło na podstawie wniosku złożonego przed dniem 31 grudnia 2002 r. Podstawę ustalenia opłaty stanowiła opinia rzeczoznawcy.

Wnioskodawczynie nie wniosły odwołania od decyzji i wywiązały się z nałożonego obowiązku dokonania wpłaty pierwszej raty opłaty za przekształcenie. Decyzję zaczęły kwestionować dopiero po wejściu w życie z dniem 16 lipca 2003 r., ustawy zmieniającej zasady nabycia własności przez użytkowników wieczystych.

Zdaniem organu zmiana przepisów będących podstawą wydania decyzji nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Godziłoby to w zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. i B. P. wniosły o orzeczenie na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. W uzasadnieniu wniosku skarżące wskazały, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej. Postępowanie zawieszone w dniu 10 maja 2000r. nigdy nie zostało podjęte zdaniem skarżących. Nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. twierdząc, że Prezydent podjął postępowanie, jest to bowiem postanowienie dotyczące wznowienia postępowania, w którym organ administracji wyraźnie powołuje przepisy dotyczące szczególnego trybu wzruszenia prawomocnych decyzji. W tamtych okolicznościach zastosowanie takiego trybu przez organ administracji było nieuzasadnione, gdyż nie istniała prawomocna decyzja. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] maja 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem procedury administracyjnej, gdyż wydano ją w sytuacji, gdy formalnie nie zostało podjęte postępowanie administracyjne dotyczące materialnie kwestii przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyżej opisany stan faktyczny w pełni wypełnia treść przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności postępowania tj. opisanej w art. 156 § l pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa.

Za rażące naruszenie prawa, jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, uważa się wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego (por. Borkowski w: Adamiak/Borkowski, KPA, Komentarz, Warszawa 1996, art. 156 Nb 32 str. 719 oraz przytoczone tam orzecznictwo NSA i SA). Wnioskodawczynie podkreśliły, że nigdy nie otrzymały ani postanowienia o podjęciu postępowania ani też w/w postanowienia o wznowieniu (brak doręczenia). Wnioskodawczynie nigdy nie wnosiły o podjęcie postępowania. Brak jest w aktach sprawy oświadczenia wnioskodawczyń złożonego w formie przewidzianej przepisami k.p.a. Wnioskodawczynie zaprzeczyły, aby wniosek taki złożyły ustnie. nie składały wniosku w przedmiocie podjęcia postępowania w żadnej z wyżej przytoczonych form. Pisma z dnia 2 marca 2004 r. oraz z dnia 7 lipca 2004 r. Urzędu Miasta mówiące o tym, że T. P. składała ustnie wniosek o wznowienie postępowania są niedorzeczne i stwierdzają nieprawdę. Ani T. ani B. P. nie składały nigdy takich oświadczeń.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało decyzję własną z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. To ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku gdy one rzeczywiście wystąpiły, trzeba stwierdzić nieważność decyzji. Przyczyny skutkujące nieważnością decyzji wymienia przykładowo art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji m. in. w sytuacji, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Nie każde więc naruszenie prawa przy wydaniu decyzji będzie kwalifikowane jako przesłanka stwierdzenia jej nieważności, a tylko rażące naruszenie prawa.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta T. o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego przysługującego T. P. i B. P. nastąpiło naruszenie prawa, jednakże w świetle okoliczności sprawy, naruszenie to - w ocenie Kolegium - nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, a tylko takie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że wszczęcie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło na wyraźny wniosek T. P. i B. P. z dnia 10 kwietnia 2000 r., który wpłynął do Prezydenta Miasta T. 17 kwietnia 2000 r. Postępowanie w tej sprawie zostało nieprawidłowo zawieszone na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2000 r. Uzasadnienie rozstrzygnięcia wprawdzie nie było trafne, ale na postanowienie to nie zostało wniesione zażalenie w stosownym trybie i terminie. Natomiast w piśmie z dnia 14 czerwca 2000r. wnioskodawczynie oświadczyły, że działkę, której są użytkownikami wieczystymi chcą kupić.

Organ I instancji zasadnie zatem zdaniem Kolegium przyjął, że strony zainteresowane są nadal przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym bardziej, że wniosku w tej sprawie nie wycofały. W takiej sytuacji, w wydanym w dniu [...] marca 2003r postanowieniu o wznowieniu postępowania w sprawie, na tle całokształtu sprawy, można doszukać się cech podjęcia, a nie wznowienia zawieszonego wcześniej postępowania. Wynika to wyraźnie z jego uzasadnienia i z jego kontynuacji, o czym świadczą dalsze działania organu i stron, w wyniku których zapadła kwestionowana decyzja.

W ocenie Kolegium, przedstawione wyżej okoliczności sprawy świadczą, iż wolą T. P. i B. P. było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności. Niewątpliwie w prowadzonym przez organ I instancji przed podjęciem decyzji o przekształceniu postępowaniu istnieją nieprawidłowości, jednakże nieprawidłowości te nie uzasadniają eliminacji decyzji z obrotu prawnego, która w dacie jej podjęcia odpowiadała prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. i B. P. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 punkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące zarzuciły, że organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu nieprawidłowości w doręczaniu decyzji oraz zarzutu braku wniosku o podjęcie postępowania w formie przewidzianej. Skarżącej powieliły argumenty wskazane już w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżących organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów, jakie podniesiono we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/wym. okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego skargę należy uznać za zasadną. Nietrafne, niepoparte materiałem zebranym sprawie są jedynie argumenty skarżących, iż nie wyrażały woli przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Treść ich pisemnych oświadczeń z roku 2000 i 2003 wskazuje na wolę nabycia własności nieruchomości. Skarżące zarzucają również, że nie składały nigdy wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Byłby to zarzut istotny, gdyby postępowanie zostało zawieszone na wniosek strony. Wówczas bowiem, zgodnie z art.98 §2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe. W rozpoznawanej sprawie jednak przepis ten nie ma zastosowania, bowiem postępowanie zostało zawieszone z urzędu, a nie na wniosek, organ był więc uprawniony do podjęcia go także z urzędu. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się pismo wnioskodawczyń z dnia 14 czerwca 2000r., w którym kwestionują one zawieszenie postępowania i oświadczają, iż czują się takim rozstrzygnięciem pokrzywdzone. Należało rozważyć zakwalifikowanie pisma jako zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, ale obecnie okoliczność ta nie ma znaczenia. Natomiast w pełni należy podzielić pogląd skarżących, iż w toku postępowania administracyjnego o przekształcenie doszło kilkakrotnie do rażącego naruszenia procedury administracyjnej.

Fakt naruszenia przyznaje też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , ale błędnie ocenia skutki prawne tych naruszeń. Jak zauważył organ odwoławczy, w toku rozpoznawania wniosków skarżących o uznanie za nieważne zaskarżonych decyzji już postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2000r. było nieprawidłowe. Za wadliwe należy uznać zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący przepisów ustawy mającej zastosowanie już był znany i w tym celu, aby, jak to ujęto w uzasadnieniu tegoż postanowienia wnioskodawczynie zajęły stanowisko w sprawie. Nie są to przesłanki wymienione w art. 97 §1 pkt4 k.p.a., powołanym jako podstawa rozstrzygnięcia. Z tych względów postanowienie to podlega uchyleniu na podstawie art.145 §1 pkt 1c ustawy o p.s.a.

W pełni sąd podzielił również argumentację skarżących, iż postanowienie z dnia [...] marca 2003r., którym Prezydent Miasta wznowił postępowanie na podstawie art. 147 i 149 k.p.a., rażąco narusza przepisy postępowania. Za rażące należy uznać nie tylko naruszenie przepisów praw materialnego, ale też przepisy procedury. Za rażące można uznać naruszenie prawa, gdy w zakresie objętym rozstrzygnięciem istniał niewątpliwy stan prawny. Z takim właśnie kwalifikowanym naruszeniem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której wznowiono postępowanie będące w toku, a jedynie zawieszone (wadliwie, co wykazano wyżej). Instytucja wznowienia dotyczy bowiem jedynie postępowań zakończonych ostateczną decyzją. Komentatorzy jednoznacznie wymieniają wśród przykładów rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością decyzji m.in. wznowienie postępowania w sprawie dotkniętej decyzją nieostateczną. Jest to rażące naruszenie zasad procedury, co skutkuje nieważnością decyzji i postanowień wydanych w sprawie po dniu [...] marca 2003. Nie sposób przy tym podzielić argumentacji organu odwoławczego, iż w istocie intencją organu pierwszej instancji było podjęcie zawieszonego postępowania. Taką ewentualność można byłoby zasadnie rozważać jedynie w sytuacji, gdyby sentencja postanowienia, bądź jego uzasadnienie nasuwały wątpliwości co do intencji organu. Tymczasem powołano wyraźnie podstawę prawną wznowienia postępowania, o wznowieniu jest również mowa w uzasadnieniu. Wywiedzenie, iż postanowienie to w istocie jest podjęciem postępowania byłoby nadinterpretacją, wnioskiem zbyt daleko idącym.

Oznacza to, iż po [...] marca 2003r. wszystkie kolejne rozstrzygnięcia były podejmowane w niewłaściwym trybie, w toku postępowania formalnie zawieszonego. Z tych względów sąd, na podstawie art. 156 §1 pkt2 ustawy o p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003r., którą orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieważność postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2003r. i postanowienia z dnia [...] marca 2003r., są to bowiem rozstrzygnięcia, które zostały wydane po postanowieniu z [...].03.03r., dotkniętym nieważnością.

Uznanie przez sąd oczywistej nieważności podważanej przez skarżące w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] maja 2003r. skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. Także bowiem odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo istnienia podstaw ku temu stanowi podstawę eliminacji decyzji z obrotu w trybie art. 156 §1 pkt 2 ustawy o p.s.a.

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 ustawy o p.s.a.