Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 159/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

M. M. (dalej jako strona, wnioskodawca lub skarżący) wnioskiem z dnia 14 października 2020 r., podtrzymanym następnie w dniu 29 października 2020 r., zwrócił się do Burmistrza M. (dalej jako Burmistrz, organ pierwszej instancji lub podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyroku sądu wydanego w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa A przeciwko Gminie M.

Organ pierwszej instancji – początkowo pismem z dnia 28 października 2020 r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] – w oparciu o art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) – odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej przez niego informacji. Burmistrz wskazał bowiem, że znajduje się ona w aktach prowadzonego przez niego postępowania podatkowego i z tego powodu jest objęta tajemnicą skarbową. W sytuacji zaś gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie u.d.i.p., o czym wprost stanowi art. 5 ust. 1 tejże ustawy.

Wnioskodawca nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem, wskazując że żądany przez niego dokument nie mógł zostać objęty zakresem podmiotowym tajemnicy skarbowej, albowiem ta odnosi się do jawności indywidualnych danych zawartych we wszelkich dokumentach składanych organowi podatkowemu przez podatników, inkasentów i płatników, a także w dokumentach tego organu lub pozyskanych przez organ informacji na temat tych danych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako Kolegium, organ odwoławczy, organ drugiej instancji), decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr SKO [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach podjętej decyzji Kolegium wskazało, że informacja, o której udostępnienie zwróciła się strona, niewątpliwie stanowiła informację publiczną. Na przeszkodzie do jej udzielenia stanęły natomiast przesłanki obiektywne, wynikające z przepisów o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, do których zalicza się również tajemnica skarbowa. Kolegium podkreśliło, powołując się na treść art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., dalej jako Ordynacja podatkowa lub w skrócie u.O.p.), że zawnioskowany dokument, włączony został do akt postępowania podatkowego oraz zawiera dane objęte tajemnicą skarbową. W związku z tym jego udostępnienie nie było możliwe na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. Z tych powodów organ odwoławczy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.

Strona zaskarżyła wydaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie interesu prawnego, tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust.1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi podała zaś, że przywołane przez organy stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że niektóre dane publiczne mogą być objęte tajemnicą skarbową, ale wskazuje ono również na konieczność wąskiego traktowania wszelkich wyjątków od zasady powszechnego dostępu do informacji publicznej. Konieczność zachowania tajemnicy skarbowej, którą organy tłumaczyły odmowę udostępnienia przedmiotowego wyroku, winna dotyczyć tylko tych danych, które odnoszą się do konkretnych podatników, płatników i inkasentów, i wynikają ze składanych przez nich dokumentów organom administracji skarbowej. Potrzeba ochrony danych podatkowych nie oznacza jednak, że organ nie może udostępnić dokumentów je zawierających po dokonaniu stosownej anonimizacji. Dopiero wówczas zostanie zachowana równowaga pomiędzy prawem do informacji a ochroną tajemnicy skarbowej. Skoro więc wyrok sądu, którego udzielenia domagała się strona, nie był objęty zakresem ustawowym tajemnicy skarbowej, to należało go jej udostępnić, nie czyniąc w tym względnie żadnych przeszkód.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzenie niejawnym w składzie trzech sędziów w myśl art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym m.in. przez organy władzy publicznej będące w jej posiadaniu.

Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który stanowi, że prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Do tajemnic tych zalicza się również tajemnica skarbowa, uregulowana przepisami Ordynacji podatkowej.

W myśl art. 293 § 1 tej ustawy indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Przepis ten stosuje się również do danych zawartych w aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe (art. 293 § 2 pkt 3 u.O.p.).

Z przywołanego przepisu wynikają dwie istotne kwestie, mające kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy.

Pierwszą z nich jest okoliczność, że tajemnicą skarbową objęte są dane podatnika, płatnika lub inkasenta, a nie same dokumenty je zawierające.

Po drugie zaś, dane te muszą mieć ściśle zindywidualizowany charakter. W orzecznictwie wskazuje się, że dane indywidualne w rozumieniu omawianych przepisów to przede wszystkim dane: osobowe (imiona i nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), nazwa podmiotu, data urodzenia, miejsce zamieszkania, siedziba, miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia (nauki), numer ewidencyjny (PESEL), numer identyfikacji podatkowej (NIP), stan cywilny osoby pozostającej na utrzymaniu podatnika, a także inne dane pozwalające zidentyfikować podatnika, oraz dane dotyczące indywidualnego wymiaru podatku dla konkretnego podatnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1844/18, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

O zakwalifikowaniu określonych danych jako podlegających tajemnicy skarbowej nie decyduje zatem sam fakt znajdowania się dokumentów je zawierających w dyspozycji organu podatkowego, lecz charakter tych danych. Oznacza to jednocześnie, że tajemnicą skarbową nie są objęte dane, które nie mają charakteru indywidualnego, choćby były zawarte w deklaracjach bądź innych dokumentach przedkładanych organom skarbowym przez podatników, płatników i inkasentów, a także w aktach postępowań wymienionych w art. 293 § 2 pkt 3 u.O.p.

Dochodzona przez skarżącego informacja (orzeczenie sądu powszechnego) ma szczególny charakter. Z jednej bowiem strony – jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – stanowi ona w sposób niebudzący wątpliwości informację publiczną podlegającą udostępnieniu zarówno co do treści, jak i postaci, o czym wprost stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret trzecie u.d.i.p. Z drugiej zaś strony, zgodnie z oświadczeniem organu, znajduje się ona w aktach postępowania podatkowego i z tego tytułu objęta jest tajemnicą skarbową. Wbrew jednak stanowisku organów obu instancji rozwiązanie tej, wydawałoby się trudnej do pogodzenia sytuacji, jest możliwe z zachowaniem gwarancji tak dla interesu publicznego, wyrażanego koniecznością ochrony tajemnicy skarbowej, jak i interesu prywatnego skarżącego, ukierunkowanego na realizację jego prawa do informacji. Skarżący wspomina zresztą o tym w złożonej przez siebie skardze, nawiązując jednocześnie do poglądu powołanego przez organy na poparcie swoich rozstrzygnięć, a wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 15/18. Chodzi mianowicie o anonimizację danych objętych tajemnicą skarbową, tak aby nie było przeszkód do udostępnienia pozostałej treści i postaci zawnioskowanego orzeczenia sądowego. Żądane przez stronę skarżącą dane, zawarte w tym orzeczeniu po ich zanonimizowaniu, nie będą już bowiem informacjami o charakterze indywidualnym, dotyczącymi określonego podatnika a informacjami o charakterze ogólnym, dotyczącymi spraw publicznych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego oraz wydawanych w ich toku dokumentów urzędowych.

Sąd w niniejszym składzie podziela zatem stanowisko wyrażone w powołanym przez organy orzeczeniu, ale także szerzej prezentowanym w judykaturze, że w przypadku, gdy występują ograniczenia w dostępie do informacji publicznej określone w art. 5 u.d.i.p., wydanie decyzji odmownej powinno być ostatecznością, stosowaną jedynie wówczas, gdy niemożliwe jest udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1195/20).

Trzeba także podkreślić, że dochodzony przez skarżącego wyrok, choć niewątpliwie pozostawał w związku z toczącym się postępowaniem podatkowym, to nie został wytworzony w jego ramach. Stanowił on bowiem następstwo sporu cywilnego dotyczącego świadczenia nienależnego (art. 410 k.c.), którego jedną ze stron była gmina. Dodatkowo warto dostrzec, że wyrok ten – zgodnie z deklaracjami organu pierwszej instancji – stanowił nie tylko część składową akt sprawy podatkowej, ale znalazł się także w aktach sprawy prowadzonej z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie został on przy tym w niej objęty tajemnicą skarbową, albowiem nie oznaczono go stosowną wzmianką, jak wymaga tego dyspozycja art. 299a u.O.p. Skoro Burmistrz mógł nim swobodnie dysponować, w ramach różnych prowadzonych przez siebie postępowaniach, to nie było zatem przeszkód do jego udostępnienia skarżącemu z akt sprawy toczącej się z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś z dokumentacji zgromadzonej w ramach postępowania podatkowego. Takie rozwiązanie, aczkolwiek bazujące na pewnej niekonsekwencji organu pierwszej instancji, również należało wziąć pod rozwagę przed wydaniem zaskarżonych decyzji. Winien tego dokonać zwłaszcza organ odwoławczy, który dysponował aktami sprawy i miał wiedzę na temat ich zawartości. Pomimo tego postanowił on utrzymać w mocy wydane rozstrzygnięcie Burmistrza, pozostawiając tę kwestię bez jakiejkolwiek dozy krytycyzmu.

Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały przepis art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. błędnie przyjmując, że tajemnicą skarbową objęte jest w całości orzeczenie sądowe, którego udostępnienia domagał się skarżący, nie zaś poszczególne indywidualne dane w nim zawarte. W konsekwencji organy nie rozważyły możliwości jego udostępnienia po dokonaniu stosownej anonimizacji oraz nie wzięły pod uwagę, że akta sprawy podatkowej nie były jedynym miejscem jego przechowywania, co mogłoby prowadzić do udzielenia satysfakcjonującej skarżącego odpowiedzi, bez konieczności powoływania się na ochronę tajemnicy skarbowej.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia przyjętej w nim wykładni art. 5 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Następnie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie podjąć stosowne czynności zmierzające do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, bacząc by pogodzone mogły zostać prawo do informacji publicznej z koniecznością ochrony tajemnic ustawowo chronionych.