Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 899/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1136/15 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1136/15 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 24 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

[...] - dalej: skarżąca, spółka lub wnioskodawca - wystąpiła w dniu 19 maja 2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W sekcji VII wniosku (Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) skarżąca zadeklarowała dwie działki ewidencyjne o nr [...]. Wnioskodawca wskazał do płatności obszarowej (JPO) działki A i B o pow. [...] ha. W dniu 9.09.2014 r. spółka wniosła korektę wnioski, w której zmniejszyła powierzchnie działki rolne A z [...] ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na stworzenie sztucznych i pozornych warunków sprzecznych z celami danego działania do otrzymania pomocy finansowej. Chodzi o to czy gospodarstwo rolne prowadzone przez spółkę spełnia przesłanki gospodarstwa rolnego określonego w art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008. Organ wezwał do dostarczenia dokumentów mogących stanowić dowód potwierdzający fakt samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz samodzielnego posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności przez podmioty: [...]

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wszystkie podmioty reprezentowane przez [...] prowadzą samodzielne, odrębne gospodarstwa rolne na powierzchniach deklarowanych w dokumentacji przedłożonej do ARiMR we Wrocławiu. Spółka nie posiada własnego sprzętu z uwagi na pierwszy rok funkcjonowania i w sezonie 2014 r. korzystała z usług zewnętrznych. Pozostały plon, jako towar niskiej, jakości, został przekazany okolicznym rolnikom, jako materiał podściółkowy. Oddzielność prawna i organizacyjna spółki wynika z wypisu z KRS. Podmioty wymienione w wezwaniu są odrębnymi bytami w obrocie gospodarczym, posiadają odrębność prawną i osobową, a jako takie należy traktować je rozdzielnie, nawet, jeśli są reprezentowane przez tego samego pełnomocnika. Do pisma załączono umowę zawartą w dniu 17.07.2014 r. pomiędzy spółką a [...] na dokonanie wykoszenia użytku zielonego na działkach rolnych nr [...], wysuszenie pokosu i jego belowanie oraz protokół z dnia 15.08.2014 r. z wykonania zleconych zadań.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. odmówił spółce przyznania płatności obszarowej.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w sprawie mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności obszarowych, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowanych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE.L. z 1995 r., Nr 321, poz.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE EURATOM) nr 2988/95). Chodzi tu o sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy - [...] Istniejące pomiędzy tymi spółkami i osobami powiązania osobowe, rodzinne, funkcjonalne i kapitałowe pozwalają uznać, iż celem działania tych podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie są przez stronę użytkowane rolniczo. Spółka nie prowadziła faktycznie działalności rolniczej, zaś zadeklarowane przez nią we wniosku grunty nie stanowiły w rzeczywistości gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR we Wrocławiu decyzją z dnia 24 września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że powodem nieprzyznania spółce płatności jest stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy finansowej, wyrażającej się w podziale jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy siedem wskazanych podmiotów. Mimo, że stan faktyczny sprawy dotyczy jedynie skarżącej spółki, to dla wykazania istoty sprawy konieczne jest przedstawienie tego podmiotu w łącznym powiązaniu z pozostałymi sześcioma, wskazanymi wcześniej podmiotami, które również w tym samym roku kalendarzowym ubiegały się o płatności rolne. Działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie [...] była deklarowana do płatności obszarowych w latach 2004-2008 przez [...] , która wraz z małżonkiem - jest właścicielem powyższej nieruchomości gruntowej. Działki ewidencyjne o nr [...] położone w obrębie [...] gminie M. były w latach 2004-2013 deklarowane do płatności obszarowej przez [...]. Właścicielem pierwszej nieruchomości jest wnioskodawczyni, drugiej jej małżonek. Działki ewidencyjne o nr [...] położone w obrębie W., gminie M. były w latach 2004- 2013 deklarowane do płatności obszarowej również przez [...], właścicielem ich jest mąż wnioskodawczyni. Natomiast w roku 2014 wskazane nieruchomości gruntowe zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności w następujący sposób: [...]zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...] na areale [...] ha jako trwały użytek zielony, powierzchnia [...] ha została zadeklarowana przez [...] również, jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi [...] ha); [...] zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...] na areale [...] ha jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi [...] ha); Fundacja "[...] " zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...] na areale [...] ha jako trwały użytek zielony; [...] zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 344 na areale [...] ha jako trwały użytek zielony; [...] zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne nr [...] odpowiednio na areale [...] ha jako trwały użytek zielony. Taka deklaracja gruntów we wnioskach pomocowym, mimo jego formalnej poprawności, zasadnie wzbudziła zastrzeżenia organu, co do faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej. Brak jest również podstaw do prowadzenia działalności rolniczej na tak zadeklarowanych gruntach, gdyż nie występują żadne naturalne granice uzasadniające taki podział gruntów.

Organ II instancji podniósł, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwalają stwierdzić o sztucznym stwarzaniu warunków do uzyskania nienależnych płatności, poprzez sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego. W przypadku podmiotu: [...] - wspólnikami są [...] ) oraz [...] (małżonek), którzy tworzą Zarząd Spółki. Prezesem Zarządu jest [...] . W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje, jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] . Fundacja "[...] figuruje, jako pełnomocnik Fundacji uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] . - wspólnikami spółki są [...] , którzy tworzą Zarząd Spółki. Prezesem Zarządu jest [...] . W ewidencji producentów rolnych [...]figuruje, jako reprezentant spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] . [...] - udziałowcami są [...] . W skład Zarządu wchodzi [...] , który jest jednocześnie Prezesem Zarządu. W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje, jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] - udziałowcami są [...] , którzy wchodzą w skład Zarządu. Prezesem Zarządu jest [...]. W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje, jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...].[...] - w ewidencji producentów rolnych [...]figuruje, jako pełnomocnik [...]uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...]. W świetle powyższego w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej, czym naruszono art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Miało ono miejsce zarówno w zakresie istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych.

Organ odwoławczy wskazał, że spółka nie posiada żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawiła dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej. Ustosunkowując się do wezwania organu, strona nie przedstawiła żadnych innych dowodów mogących potwierdzić prowadzenie przez nie odrębnych gospodarstw rolnych. Brak jest jakichkolwiek faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace, dowodów sprzedaży lub zagospodarowania plonów. Brak jest także dokumentów potwierdzających uprawnienia do użytkowania przez poszczególne podmioty deklarowanych do płatności gruntów. Z powyższego wynika, że cała działalność rolnicza podmiotów powiązanych ograniczała się do podpisania umów, w których wskazano (w sposób bardzo dowolny) zleceniodawcę prac rolniczych. Przedstawione przez stronę dowody, mają na celu pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej przez podmioty wnioskujące o płatność, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawców (a w rzeczywistości jednej osoby) było uzyskanie zawyżonych płatności do gruntów rolnych. Do potwierdzających fakt sztucznego stwarzania warunków, w szczególności zaliczyć należy: ustanowienie [...] pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich podmiotów powiązanych przed organami ARiMR, wskazanie dla wszystkich podmiotów powiązanych jednego należącego do [...] rachunku bankowego właściwego do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych. Powiązania rodzinne i kapitałowe między podmiotami wskazują na fakt wspólnego, rodzinnego zarządzania tymi podmiotami. [...] (małżonek) i [...] (syn) są wspólnikami i posiadaczami wszystkich udziałów w wymienionych spółkach oraz zasiadają w ich władzach, fakt, że działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność [...] i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez [...] świadczy o tym, iż grunty te w rzeczywistości stanowią jedno gospodarstwo rolne, położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. I tak np. działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, będąca własnością [...] , stanowiąca jednolity, zwarty obszar gruntów nieprzedzielony żadnymi granicami naturalnymi, zadeklarowana została do płatności na rok 2014 przez [...] (na powierzchni [...] ha) i przez [...] (na powierzchni [...] ha); w latach ubiegłych działka ta zgłaszana była do dopłat w całości przez [...] ; podobnie działka ewidencyjna nr [...] , będąca [...] , na rok 2014 zadeklarowana została przez pięciu producentów rolnych (w tym przez [...] i Fundację "[...]") podczas gdy w latach ubiegłych zgłaszana była do dopłat w całości przez jednego producenta (w latach 2004 - 2008 przez [...]). Tym samym, w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej. Grunty zgłaszane przez te podmioty do płatności obszarowych winny być deklarowane w ramach jednego wniosku obszarowego, a dokonany sztucznie podział miał na celu uzyskanie nienależnych korzyści. W odniesieniu do płatności bezpośrednich rozdzielenie tych gruntów na kilka wniosków miało na celu uzyskanie nienależnych korzyści poprzez ominięcie współczynnika korugującego.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA we Wrocławiu podniósł, że utworzone spółki, w tym spółka skarżąca, nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie, kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez siedem podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Organy w tym kierunku zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, usytuowanie geograficzne działek (deklarowanie przez każdy podmiot, ustaliły brak sprzętu rolniczego, - skąd wywiedziono trafną konkluzję, że spółki owe, wraz ze spółką skarżącą, nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej).

Sąd I instancji wskazał, że organy rozważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek klauzuli obejścia prawa – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. Jak wynika z akt sprawy w przypadku podmiotu: [...] - wspólnikami są [...] (syn [...]oraz [...] (małżonek), którzy tworzą Zarząd Spółki. Prezesem Zarządu jest [...]. W ewidencji producentów rolnych [...]figuruje, jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...]. Fundacja "[...] . W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje, jako pełnomocnik Fundacji uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] - wspólnikami spółki są [...] , którzy tworzą Zarząd Spółki. Prezesem Zarządu jest [...] . W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje, jako reprezentant spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] udziałowcami są [...] . W skład Zarządu wchodzi [...] , który jest jednocześnie Prezesem Zarządu. W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje, jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] z o.o. - udziałowcami są [...] oraz [...] , którzy wchodzą w skład Zarządu. Prezesem Zarządu jest [...]. W ewidencji producentów rolnych [...] figuruje, jako pełnomocnik spółki uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...]- w ewidencji producentów rolnych [...] figuruje, jako pełnomocnik [...] uprawniony również do pobierania przyznanych płatności - rachunek wskazany do przekazywania przyznanych środków należy do [...] . Z zebranego materiału wynika, że działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie [...] była deklarowana do płatności obszarowych w latach 2004-2008 przez [...] , która wraz z małżonkiem - jest właścicielem powyższej nieruchomości gruntowej. Działki ewidencyjne o nr [...] położone w obrębie [...] były w latach 2004-2013 deklarowane do płatności obszarowej przez [...] . Właścicielem pierwszej nieruchomości jest wnioskodawczy, drugiej jej małżonek. Działki ewidencyjne o nr [...] położone w obrębie [...]były w latach 2004- 2013 deklarowane do płatności obszarowej również przez [...], właścicielem ich jest mąż wnioskodawczyni. Natomiast w roku 2014 wskazane nieruchomości gruntowe zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności w następujący sposób: [...] zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...]na areale [...] ha jako trwały użytek zielony, powierzchnia [...] ha została zadeklarowana przez [...] również, jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi [...] ha); [...] zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...] na areale [...] ha jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi [...] ha); [...] " zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...] na areale [...] ha jako trwały użytek zielony; [...] zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...] na areale [...] ha jako trwały użytek zielony; [...] zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne nr [...] odpowiednio na areale [...] ha jako trwały użytek zielony Z powyższych ustaleń wynika, że: jedna osoba- [...] jest pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich podmiotów powiązanych przed organami ARiMR; dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych został wskazany jeden rachunek bankowy –należący do [...]; osoby spokrewnione ([...] (małżonek) i [...] (syn) są wspólnikami i posiadaczami wszystkich udziałów w wymienionych spółkach oraz zasiadają w ich władzach; działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność [...] i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez [...] Położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. I tak np. działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 23,86 ha, będąca własnością [...] , stanowiąca jednolity, zwarty obszar gruntów nieprzedzielony żadnymi granicami naturalnymi, zadeklarowana została do płatności na rok 2014 przez [...] (na powierzchni [...] ha) i przez [...] (na powierzchni [...] ha); w latach ubiegłych działka ta zgłaszana była do dopłat w całości przez [...]; podobnie działka ewidencyjna nr [...] , będąca własnością [...] , na rok 2014 zadeklarowana została przez pięciu producentów rolnych (w tym przez [...]") podczas gdy w latach ubiegłych zgłaszana była do dopłat w całości przez jednego producenta (w latach 2004 – 2008) przez [...]). Powyższe wskazuje, że w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej i uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści.

WSA zauważył, że jak wyliczył organ, czego spółka nie kwestionuje, sumaryczna wysokość jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wynosi [...] zł; natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zgłaszane były przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wynosi [...] zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności JPO wynosi [...] zł.

Zdaniem WSA organy nie naruszyły art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 i 10 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej: k.p.a.).

Sąd nadmienił, że organ nie kwestionował formalnoprawnego wyodrębnienia strony skarżącej, jako osobnego (od innych spółek) podmiotu. Wręcz przyznaje taki status skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Przedmiot sporu sądowego trzeba jednak umieścić na innej płaszczyźnie i tak też uczyniły organy. Chodzi o to czy materiał dowodowy sprawy pozwalał przyjąć, że owo formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe skarżącej (na bazie gruntów, którymi wcześniej dysponował w znacznej części jeden podmiot, i przy wskazanych wieloaspektowych powiązaniach) mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne, dokonane w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., art. 30 rozporządzenia rady (WE) nr 73/2009.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła [...] zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez Organy administracji publicznej niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowładających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:

a) błędnym ustalaniu, istotnych z punktu widzenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2006 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: ustawa), okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez Organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne;

b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej spółki, która na swoją rzecz ubiega się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy;

c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy — przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem nieodpowiadającej wszak rzeczywistości oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;

d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach - tj. [...] — są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej skarżącej";

e) wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez [...] , podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 - nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji, i czemu dał również wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia;

b) art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji, i czemu dał również wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie, (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 30 rozporządzenia;

c) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionych działkach ewidencyjnych gruntu nr 282/2 i 101/2, położonych w województwie dolnośląskim, powiecie milickim, gminie Milicz, obrębie Wróbliniec), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008;

d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie, że w okolicznościach sprawy zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co - wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzały się do kwestionowania zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń organów, że skarżąca tworząc (wspólnie z innymi podmiotami) sztuczne warunki do uzyskania płatności próbowała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków. Wnioski o stworzeniu takich sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy i przez Sąd I instancji w oparciu o następujące przesłanki faktyczne:

1. Między skarżącą spółką, a innymi wymienionymi w zaskarżonej decyzji i wyroku WSA podmiotami (spółkami, fundacją i osobami fizycznymi) istnieją powiazania rodzinne i organizacyjne - te same osoby fizyczne, powiązane bliskimi więzami pokrewieństwa tworzą podmioty, stanowią ich organy zarządzające lub nadzorcze, wszystkie reprezentowane są przez [...] , jako pełnomocnika.

2. Dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych został wskazany jeden rachunek bankowy – należący do [...] ).

3. Działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność [...] i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez [...] .

4. Położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadnia podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów. Części takich jednolitych działek ewidencyjnych wykazywanych, jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi.

5. WSA wskazał na łączną wysokość oczekiwanej przez powiązane spółki wysokość korzyści ze sztucznego podziału przekraczającą [...] zł, w tym z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynosi [...] zł.

Żadna z tych okoliczności faktycznych nie jest w istocie kwestionowana przez skarżącą.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczną podstawą skargi kasacyjnej mogą być tylko takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Zatem skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia przepisów postępowania powodujące wadliwe ustalenia faktyczne, powinien wskazać, do jakich innych ustaleń faktycznych mogłoby dojść, gdyby te naruszenia nie wystąpiły. Tymczasem zarzucając wadliwe ustalenia stanu posiadania przedmiotowych działek rolnych i tytułu prawnego do ich posiadania (pkt 1 lit a/ petitum skargi kasacyjnej) skarżący kasacyjnie nie powołuje się na żadne okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałoby, jakie były tytuły prawne skarżącej do wskazywanych przez nią działek i jakie przesłanki wskazujące na jej samoistne posiadanie, wyodrębnionych od innych powiązanych podmiotów i samodzielne gospodarowanie tymi działkami. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty podniesione w pkt 1 lit b-e/ petitium zarzutów skargi kasacyjnej w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych, lecz stanowią kontestowanie wniosków wyprowadzonych przez organy i Sąd I instancji z tych okoliczności, polegających na tym, że [...] była pełnomocnikiem wszystkich powiązanych podmiotów, płatności dla wszystkich podmiotów miały wpływać na jej rachunek bankowy, pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania rodzinne i organizacyjne polegające na tym, ze ta sama grupa powiązanych rodzinnie osób bądź bezpośrednio występowała o płatności, bądź czyniły to spółki i fundacja założone przez tę grupę osób i przez nie zarządzane lub nadzorowane.

Odnosząc się do kwestii oceny przez Sąd I instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy (tak wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 3581/16). Przepisy art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły postępowania. W szczególności należy wskazać na art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, z którego wynika, że organ zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale na ich wniosek, wyłącza się przy tym stosowanie art. 81 k.p.a. Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy nakłada ciężar dowodu na stronę, która z tego dowodu wywodzi skutki prawne. Zatem ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11). W istocie, więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Wprawdzie organ zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Nie jest jednak organ zobowiązany do poszukiwania z własnej inicjatywy dowodów na okoliczności przeciwne, jeśli wnioskujący o płatności mając wiedzę o tym, na jakich okolicznościach faktycznych organ opiera swoją ocenę, nie wykazuje inicjatywy dowodowej dla obalenia ustaleń organu. Skarżąca kasacyjnie zarzucając nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, rzeczywistego położenia przestrzennego, nie wskazuje nawet, jakie okoliczności faktyczne sprzeczne z przyjętymi przez organy i Sąd I instancji mogłyby być dokonane, czy też, jakie ustalenia organów obalone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że ustalając zasadnicze dla sprawy okoliczności faktyczne organy nie naruszyły przepisów art. 7 kpa, 8 kpa, 75 kpa i art. 77 kpa przy uwzględnieniu postanowień art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjne zarzuty sprowadzają się w istocie do oceny prawidłowości wniosków wyciągniętych na podstawie poszczególnych ustalonych prawidłowo (wyżej wymienionych) okoliczności faktycznych, co do stworzenia sztucznych warunków będących przeszkodą w udzieleniu płatności. Analizując zaskarżony wyrok w ramach zarzutów skargi kasacyjnej należało, więc zbadać, czy Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy zgodnie z art. 80 kpa na podstawie całokształtu materiału dowodowego prawidłowo uznały, czy zasadnicza okoliczność, to jest stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, została udowodniona. To ta okoliczność jest istotna w sprawie, a nie to czy gospodarstwo skarżącej spółki ma cechy gospodarstwa rolnego.

Aby ocenić prawidłowość wniosków, co do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności należy w pierwszej kolejności wskazać, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności zasadnicze znaczenia mają przepisy art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Z przepisów tych wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu, do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami takiego systemu wsparcia (art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009). Art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 stanowi zaś, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Trybunał Sprawiedliwości UE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki jego stosowania wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że WSA zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone ze wskazanych wyżej przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności. Należy dodatkowo zauważyć, że prawidłowość takich wniosków wzmacnia fakt, że wszystkie powiązane podmiotu składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo, jako wynagrodzeniu za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom, jako materiał podściółkowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich, jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

Uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należy zauważyć, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 (zarzuty 2 lit. a, b petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania dopłat w wysokości wyższej, niż należne byłyby od gruntów bez stworzenia sztucznych warunków powodowało prawidłowe zastosowanie tych przepisów i odmowę przyznania płatności. Co do tego, że zdaniem skarżącej kasacyjnie płatności w obu przypadkach byłyby w zbliżonej wysokości, to należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, że wykładnia wskazanych przepisów nie pozwala na gradację ich działania w zależności od wielkości nienależnej korzyści, jaką chce uzyskać podmiot stwarzający sztuczne warunki do uzyskania płatności. Poza tym łączna, z tytułu JPO, ONW i PRŚ, hipotetyczna wysokość nieuzasadnionych korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego wyniosła 95 503,17 zł.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 2 lit c) i d) petitium skargi kasacyjnej dotyczą niezastosowania wskazanych w tych zarzutach przepisów. Podkreślenia wymaga, że przepisy te określają zasady przyznania płatności oraz definiują "gospodarstwo rolne". Jednak prawidłowe wykazanie zaistnienia warunków nakazujących odmowę przyznania płatności z powodu sztucznych warunków uzyskania płatności - uniemożliwiało przyznanie tej płatności, a więc wydanie decyzji z zastosowaniem wskazanych w pkt 2 lit c) i d) petitum skargi kasacyjnej przepisów. Czyni to zarzuty naruszenia tych przepisów przez odmowę ich niezastosowania pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało skargę kasacyjną oddalić.