Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 843/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2a,  art. 64e,  art. 151a par. 2,  art. 64d par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P.W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 listopada 2022 r. Nr NRŚ-OR.7581.5.2021.MP w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego w prawo własności oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania P. W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwana dalej "K.p.a.") uchylił w całości decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu wysokości i okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w udziale [...], nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-16, obręb P. G., a także o odmowie ustalenia bonifikaty od tej opłaty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dniu 4 października 2019 r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 1-6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm.; zwana dalej "ustawą") wydał zaświadczenie nr [...], którym potwierdził przekształcenie przysługującego P. udziału w prawie użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości w prawo własności w tym samym udziale. Jednocześnie ustalono opłatę z tego tytułu wynoszącą 208,00 zł, płatną przez okres 99 lat. Jednakże wnioskiem z dnia 25 listopada 2019 r. P. zażądała ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia potwierdzonego a także okresu jej ponoszenia w drodze decyzji, w trybie przewidzianym w art. 6 ust. 1 ustawy. Dodatkowo, z ostrożności procesowej, P. wniosła o uwzględnienie bonifikaty w maksymalnej wysokości, motywując swoje żądanie tym, że:

– nie ponosiła żadnych opłat z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, stosownie zaś do art. 424 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 ze zm.; dalej zwana "u.p.s.w.n.") oraz art. 91 ust. 2 poprzedzającej ją ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.; dalej zwana "u.p.s.w." uczelnia jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, z wyjątkiem opłat określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa;

– na mocy decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami (WZGT) z dnia [...] r. nr [...] nieodpłatnie i na czas nieograniczony nabyła prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.; dalej zwana "ustawa z 1961 r.";

– skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, to P. należy ustalić opłatę w wysokości 0 zł.

Ponadto, w opisanym wniosku P. zakwestionowała ustalenie opłaty płatnej przez okres 99 lat, wskazując, że nie jest przedsiębiorcą i nie wykorzystuje przedmiotowej nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej, a więc w stosunku do niej nie znajduje zastosowania przepis art. 7 ust. 6a pkt 1 ustawy, co oznacza, że opłata powinna być wnoszona przez 20 lat.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy, Prezydent Wrocławia orzekł o:

1) ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności w wysokości 2022,59 zł, płatną przez 20 lat, którą należy uiścić na konto określone w rozstrzygnięciu;

2) odmowie udzielenia bonifikaty.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił natomiast, że w niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki do zwolnienia z opłaty określone w art. 8 ustawy. Ponadto, operat szacunkowy z dnia 18 czerwca 2020 r. stanowi wiarygodny dowód co do wartości prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości i może stanowić podstawę określenia wysokości opłaty przekształceniowej. Politechnika nie spełnia kryterium podmiotowego udzielenia jej bonifikaty a nadto nie jest przedsiębiorcą, a więc w stosunku do niej nie znajdują zastosowania przepisy o pomocy publicznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 7 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w tym przepisie, odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia, z uwzględnieniem ustawowego zwolnienia P. z opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 424 u.p.s.w.n.;

– art. 424 u.p.s.w.n., poprzez jego niezastosowanie przy ustaleniu wysokości opłaty przekształceniowej,

– art. 1 ust. 6 ustawy, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że związane z przekształconym prawem użytkowania wieczystego gruntu zwolnienie z opłaty jest również prawem związanym z własnością nieruchomości,

– art. 2 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie zasady ochrony praw nabytych jednostki.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego, tj.:

– art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

– art. 8, art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów pomimo, że przedmiotem postępowania było nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, skutkujące koniecznością rozstrzygnięcia ich na korzyść P.

Wskazując na powyższe zarzuty odwołująca się strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. orzeczenie o ustaleniu opłaty przekształceniowej na kwotę 0 zł, płatną przez 20 lat lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Motywując podniesione w petitum zarzuty i żądania P. rozwinęła argumentację przedstawioną we wniosku o ustalenie opłaty w drodze decyzji, wskazując, że nabyła prawo użytkowania wieczystego bezpłatnie i podlegała ustawowemu zwolnieniu z opłat z tego tytułu. Według P., zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy sformułowanie "opłata roczna" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej uiszczanej przez określonego użytkownika wieczystego, co zostało w sposób jednoznaczny rozstrzygnięte w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wykładnia przepisów art. 7 ustawy powinna więc prowadzić do ustalenia P. opłaty przekształceniowej w wysokości odpowiadającej ponoszonej przez nią opłacie z tytułu użytkowania wieczystego, tj. 0 zł. Ponadto, w ocenie odwołującej się należy przyjąć, że uczelnie nie powinny uiszczać opłat przekształceniowych, przeciwne stwierdzenie naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych jednostki, albowiem nabywając nieruchomość w nieodpłatne użytkowanie wieczyste, nabyła zarazem prawo do uiszczania opłaty przekształceniowej w wysokości 0 zł. W odmiennej wykładni następujące ex lege przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie byłoby dla strony odwołującej się korzystne. Zdaniem strony, wątpliwości co do interpretacji powołanych przepisów, dotyczące wysokości obowiązku w postaci opłaty przekształceniowej, rozstrzygnąć należy na jej korzyść, zgodnie z treścią art. 7a § 1 K.p.a. i analogicznego art. 81a K.p.a.

Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przybliżył materialnoprawne podstawy decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności, w tym powołał treść art. 6 ust. 1-3 ustawy. Dalej organ powołał art. 21 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym, jeśli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej zwana "u.g.n."), na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1. Jak natomiast stanowi art. 72 ust. 3 u.g.n., wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi:

1) za nieruchomości gruntowe oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,3% ceny;

2) za nieruchomości gruntowe pod budowę obiektów sakralnych wraz z budynkami towarzyszącymi, plebanii w parafiach diecezjalnych i zakonnych, archiwów i muzeów diecezjalnych, seminariów duchownych, domów zakonnych oraz siedzib naczelnych władz kościołów i związków wyznaniowych - 0,3% ceny;

3) za nieruchomości gruntowe na działalność charytatywną oraz na niezarobkową działalność: opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, wychowawczą, naukową lub badawczo- rozwojową - 0,3% ceny;

3a) za nieruchomości gruntowe oddane na cele rolne - 1% ceny;

3b) za nieruchomości gruntowe, na których położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej albo nieruchomości przeznaczone na te cele - 1% ceny;

4) za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową -1% ceny;

4a) za nieruchomości gruntowe na działalność turystyczną - 2% ceny;

5) za pozostałe nieruchomości gruntowe - 3% ceny.

Przy czym, jeżeli w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, właściwy organ, po tym dniu, ustala tę stawkę, stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty (art. 21 ust. 3 ustawy).

Wojewoda zaznaczył, że wartości nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6 ustawy). Jednakże - zgodnie z art. 7 ust. 6a ustawy - właściciel gruntu będący przedsiębiorcą, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086), z uwzględnieniem art. 14, może w terminie 3 miesięcy od dnia przekształcenia złożyć właściwemu organowi oświadczenie o zamiarze wnoszenia opłaty przez okres:

1) 99 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 1% albo

2) 50 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 2%, albo

3) 33 lat, licząc od dnia przekształcenia - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, wynosi 3%, albo

4) w którym suma opłat nie przekroczy wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2 - jeżeli stawka procentowa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 2, jest wyższa niż 3%.

Organ wskazał również, że w ustawie określono także podmioty zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej, przywołując w tym zakresie treść art. 8 ustawy. Wojewoda zaznaczył, że w tym przepisie nie przewidziano uznaniowości, lecz zamknięty katalog zwolnień. Dodatkowo wskazał na uregulowane w art. 9 i art. 9a ustawy przypadki, w jakich określonym podmiotom przysługuje bonifikata od opłaty przekształceniowej. Ponadto, przedstawił uregulowaną w art. 14 ustawy możliwość udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcy, gdy przedmiotem przekształcenia jest nieruchomość, wykorzystywana przez niego do prowadzenia działalności gospodarczej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego z zakresie niezbędnym do weryfikacji okoliczności objętych powołanymi przepisami prawa materialnego. Stwierdzone przez organ odwoławczy braki lub wątpliwości dotyczą istotnych okoliczności, które wpływają na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Na wstępie Wojewoda zauważył jednak, że pierwotnie P. uzyskała prawo "użytkowania" przedmiotowej nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. Przepis ten - w brzmieniu z dnia 29 sierpnia 1973 r. - stanowił, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Dalej Wojewoda wskazał, że można domniemywać, że następnie - z dniem 1 sierpnia 1985 r. - prawo "użytkowania" ex lege przekształciło się w prawo "zarządu", stosownie do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99; a w brzmieniu tej ustawy obowiązującym od 10 kwietnia 1991 r. stosownie do art. 80 ust. 1 - Dz. U. z 1981 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z powołanym przepisem grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Jak natomiast wynika z księgi wieczystej nr WR1K/[...], dla nieruchomości gruntowej w granicach działki nr [...] – P. nabyła prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65 poz. 385; dalej zwana "u.s.w."). Zgodnie z treścią powołanego przepisu z dniem wejścia w życie u.s.w., tj. 27 września 1990 r., grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, ponadto budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stały się jej własnością. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że do ustanowienia prawa "użytkowania wieczystego" na tej podstawie również dochodziło z mocy samego prawa, a żaden przepis u.s.w. nie przewidywał w tym zakresie obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Ujawnienie tego wymagało co najwyżej zaświadczenia, tudzież wykazania się decyzją lub umową, mocą której przejęto prawo zarządu nieruchomością od poprzednika. Z art. 22 ust. 3 u.s.w. wynikało natomiast jednoznacznie, że uczelnia była zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Podobną regulację przewidziano w kolejnych ustawach regulujących funkcjonowanie szkolnictwa wyższego. Mianowicie w przepisach art. 91 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym z 2005 r. (która obowiązywał w okresie od 1 września 2005 r. do 30 września 2018 r.), a także w art. 424 nowej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z 2018 r. (która weszła w życie w dniu 1 października 2018 r.), stanowiących - w identycznym brzmieniu - że uczelnia jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, z wyjątkiem opłat określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W świetle przedstawionej regulacji prawnej Wojewoda uznał za bezsporne, że w dniu 1 stycznia 2019 r. P. była zwolniona z opłat rocznych z tytułu wykonywania użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Poza wszelką wątpliwością pozostaje również, że prawo własności tej nieruchomości strona nabyła z mocy prawa - w trybie przekształcenia przewidzianym w art. 1 ust. 1 ustawy - w dniu 1 stycznia 2019 r., co zostało potwierdzone powołanym na wstępie zaświadczeniem właściwego organu.

Na gruncie opisanych okoliczności za bezpodstawne organ odwoławczy uznał jednak żądanie P. dotyczące ustalenia opłaty przekształceniowej w wysokości "0 zł". W szczególności nie uzasadnia tego zaprezentowana przez stronę wykładnia art. 7 ust. 2 ustawy, opierająca się na przepisach prawa cywilnego i innych aktów prawnych, które nie mają zastosowania w niniejszym przypadku. W tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że choć instytucję prawa użytkowania wieczystego regulują zarówno przepisy prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego, to w niniejszym przypadku mamy do czynienia z administracyjnoprawnym trybem przekształcenia tego prawa w prawo własności. Niniejsze postępowanie toczy się zatem wedle reguł procedury administracyjnej, w tym zasady praworządności (art. 6 K.p.a.).

Wojewoda zauważył również, że w istocie opłata przekształceniowa jest ponoszona tytułem nabycia prawa własności, a nie z tytułu wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 424 u.p.s.w.n. nie znajduje więc zastosowania w niniejszej sprawie. Nie wynika bowiem z niego odrębne "prawo związane z nieruchomością", jako rzeczą w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego (dalej "k.c."). Przyznaje on natomiast podmiotowe uprawnienie kształtujące stosunek prawny między użytkownikiem wieczystym a właścicielem nieruchomości i w ten sposób wpływające na wykonywanie prawa użytkowania wieczystego. Co za tym idzie, zwolnienie przewidziane w art. 424 u.p.s.w.n. nie stanowi "prawa związanego z użytkowaniem wieczystym" w rozumieniu art. 1 ust. 6 ustawy. Przepis ten odnosi się bowiem do "praw związanych z nieruchomością" w rozumieniu art. 50 k.c. - czyli do praw, które stanowią części składowe nieruchomości - tudzież praw do nieruchomości nabytych w drodze umów prawa cywilnego oraz tytułami administracyjnymi, które mogą dotyczyć nieruchomości niezależenie od tego czy jest przedmiotem własności, czy użytkowania wieczystego. Dyspozycja art. 1 ust. 6 ustawy nie obejmuje natomiast podmiotowego uprawnienia, które jest ściśle związane z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego.

Zdaniem Wojewody nie może być więc mowy o ochronie praw nabytych, w rozumieniu i ze skutkiem postulowanym w odwołaniu. Absurdem byłoby przyjąć, że skoro prawo użytkowania wieczystego było nieodpłatne, to nabywając je strona uzyskała zarazem uprawnienie do nieodpłatnego nabycia prawa własności, a przy odrębnych założeniach przekształcenie byłoby niekorzystne. Mamy tu bowiem do czynienia z dwoma różnymi prawami, spośród których prawo własności jest prawem pełniejszym, bezterminowym i nierozwiązywalnym. Nawet na gruncie art. 2 Konstytucji RP, czy stanowiących jego rozwinięcie przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony praw nabytych, nie można zgodzić się z rozumowaniem odwołującej się. Zdaniem Wojewody, taką wykładnie wykluczają w szczególności przepisy u.p.s.w.n., która nie zawiera regulacji zwalniającej uczelnie publiczne z obowiązku poniesienia opłaty przekształceniowej, czego de facto żąda P. Jednocześnie proponowana przez stronę interpretacja pomija przepisy u.p.s.w. niezbędne dla prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 ustawy, w specyfice badanego przypadku. Mianowicie - po pierwsze - w art. 7 ust. 1 ustawy ustanowiono zasadę odpłatności. Natomiast w art. 8 ustawy określono zamknięty krąg podmiotów zwolnionych z opłaty przekształceniowej, do których bezspornie nie zalicza się P. Po drugie, w art. 7 ust. 2 ustawy przyjęto ogólną regułę ustalania wysokości opłaty przekształceniowej, wedle której jest ona równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Wojewoda zauważył, że jest to przepis ogólny, a ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem: "która obowiązywała do dnia przekształcenia", lecz szerszym "która obowiązywałaby w dniu przekształcenia". Kluczowy jest jednak - po trzecie - spójny z ujętą w art. 7 ust. 1 ustawy zasadą odpłatności i cytowanym brzmieniem przepisu ogólnego art. 7 ust. 2 ustawy, przepis szczególny art. 21 ust. 2a ustawy, który odwołująca się pominęła w swoim rozumowaniu. Stanowi on bowiem, że jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu taką opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 u.g.n., na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia, a ustalona w ten sposób opłata, stanowi podstawę wymiaru opłaty przekształceniowej. Przepis ten zawiera więc normę, której hipoteza idealnie obejmuje sytuację, z jaką mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Skoro w art. 8 ustawy określono zamknięty krąg podmiotów, które w przewidzianym w niej trybie bezpłatnie nabywają prawo własności, to a contrario niewymienione w nim podmioty są zobligowane do ponoszenia opłaty przekształceniowej. W świetle art. 21 ust. 2a ustawy jest oczywistym, że obowiązek ten dotyczy również podmiotów, na których nie ciążył obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 21 ust. 2a i art. 8 ustawy, w ocenie Wojewody, nie istnieje luka prawna, dająca przestrzeń do wykładni proponowanej przez odwołującą się stronę, która umożliwiałaby uniknięcie obowiązku poniesienia opłaty przekształceniowej. Czyli de facto opłaty administracyjnej za nabycie prawa własności. Ustalenie P. opłaty w wysokości "0 zł" stanowiłoby natomiast rażące naruszenie przepisów art. 21 ust. 2a ustawy i art. 6 K.p.a. Organ podkreślił przy tym, że w przypadkach zbliżonych do zaistniałego w niniejszej sprawie sądy administracyjne zajmowały stanowisko prezentowane przez Prezydenta i Wojewodę. Mianowicie, w wyroku z dnia 26 marca 2021 r. (II SA/G1 1215/20) WSA w Gliwicach stwierdził, że "w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, że na dzień przekształcenia, czyli 1 stycznia 2019 r., nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Nie oznacza to jednak, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej powinna zostać ustalona w kwocie 0 zł, gdyż takie rozwiązanie byłoby w istocie obejściem art. 8 ustawy. W związku z powyższym w omawianej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 21 ust. 2a ustawy". Z kolei WSA w Łodzi w wyroku z dnia 2 września 2021 r. (II SA/Łd 637/21) potwierdza prawidłowość wykładni uwzględniającej zasady poszanowania mienia publicznego i odpłatności przekształcenia, wskazując, że: "Czym innym jest opłacanie faktu użytkowania wieczystego gruntu należącego np. do Skarbu Państwa, a czym innym poniesienie kosztów odjęcia własności takiemu podmiotowi i przekazania jej innemu. Skoro opłata za użytkowanie wieczyste nie była faktycznie ponoszona, bowiem rozliczono ją za wartość mienia pozostawionego poza granicami kraju, to tym samym należało ustalić ją zgodnie z art. 21 ust. 2a ustawy". NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r. (I OSK 2382/21) podzielił pogląd WSA w Łodzi.

W przekonaniu Wojewody, w przeciwieństwie do wyroków powołanych w odwołaniu, przytoczone powyżej poglądy sformułowano w sprawach, w których - tak jak w niniejszym przypadku - w dniu przekształcenia nie obowiązywały opłaty roczne. Zapadły one w okolicznościach, w których opłaty za użytkowanie wieczyste rozliczono za wartość mienia pozostawionego poza granicami kraju, bądź gdy całość opłat związanych z tym prawem została uiszczona w formie jednorazowej zapłaty za cały okres użytkowania wieczystego, przez poprzednika prawnego strony. Do stwierdzonego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego, w obowiązującym stanie prawnym, nieadekwatne są natomiast powołane przez stronę wyroki. W konsekwencji, choć - w odniesieniu do kontekstu faktycznego i prawnego w jakim zapadały - tezy orzeczeń wskazanych przez stronę mogą znajdować aprobatę, to nie mają one przełożenia na grunt rozpatrywanej sprawy, w szczególności z efektem postulowanym przez odwołującą się. W ocenie Wojewody w sprawie nie ma więc żadnych wątpliwości, że P. nie jest zwolniona z opłaty przekształceniowej. Pewność ta dotyczy zarówno wykładni przepisów prawa, jak i ustaleń faktycznych. Organ I instancji zasadnie więc ustalił opłatę roczną na podstawie wartości przedmiotowej nieruchomości określonej na dzień przekształcenia i przyjął ją za podstawę wymiaru opłaty przekształceniowej.

Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., organ odwoławczy uznał go za bezpodstawny, ponieważ skoro organ nie miał wątpliwości co do treści normy prawnej, to nie wiązała go dyrektywa interpretacyjna nakazująca rozstrzygnięcie ich na korzyść strony. W szczególności wątpliwości uzasadniających skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu nie tworzy kwestionowanie post factum przyjętej przez organ wykładni, choćby była ona błędna. Muszą one istnieć w dacie orzekania, kiedy to organ stosuje normę prawną i w tej dacie muszą być nierozstrzygalne w świadomości i ocenie organu, do którego skierowana jest ta dyrektywa. Z podobnych przyczyn za bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia dyrektywy oceny materiału dowodowego ujętej w art. 81 § 1a ust. 1 K.p.a., organ nie miał bowiem wątpliwości co do weryfikowanej okoliczności. Regulacja odnosi się natomiast do sytuacji, gdy wobec wyczerpania możliwości dowodowych, w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które mogłyby być rozstrzygnięte na korzyść strony. Nie dotyczy ona natomiast przypadków, gdy strona kwestionuje ustalenia organu, w sytuacji gdy wątpliwości takie nie istnieją.

Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie obarczone jest wadami, które uniemożliwiają wydanie w drugiej instancji decyzji co do istoty sprawy.

Po pierwsze, w niniejszym przypadku Prezydent zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek czynności służących weryfikacji stawki procentowej, która powinna być przyjęta na potrzeby ustalenia opłaty przekształceniowej. Z przepisów ustawy przekształceniowej wynika, że stawka ta powinna być ustalona zgodnie z celem na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, a jeżeli w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, po tym dniu należy ustalić stawkę, dostosowując ją do trwale zmienionego sposobu korzystania z nieruchomości, powodującego zmianę celu użytkowania wieczystego. Wojewoda zaznaczył przy tym, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w których "użytkowanie wieczyste" nabyto z mocy prawa - w drodze przekształcenia z prawa "zarządu", które z kolei wcześniej podlegało z prawa "użytkowania" - to za pierwotny cel "oddania w użytkowanie wieczyste", na potrzeby ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej, należałoby uznać cel określony w decyzji WZGT z dnia 23 grudnia 1981 r. Jeśli natomiast z decyzji tej nie wynika cel oddania nieruchomości w "użytkowanie", powinien być on ustalony z uwzględnieniem dokumentów wytworzonych lub pozyskanych w związku z jej wydaniem. Dlatego obowiązkiem Prezydenta było pozyskanie ww. dokumentów. Oczywiście w takim zakresie, w jakim byłoby to konieczne dla ustalenia pierwotnego celu przekazania P. prawa do nieruchomości. Natomiast w przypadku braku takich dokumentów, zdaniem Wojewody można przyjąć, że byłby to cel odpowiadający niezarobkowej działalności oświatowej, naukowej lub badawczo-rozwojowej, w rozumieniu art. 72 ust. 3 pkt 3 u.g.n.

W następnej kolejności - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 21 ust. 3 ustawy, w związku z art. 73 ust. 2 u.g.n., w ocenie Wojewody, należało zbadać "faktyczny sposób użytkowania gruntu", celem weryfikacji, czy nastąpiła "trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości", powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego. Analiza tego zagadnienia wymagała natomiast dokonania ustaleń faktycznych, a także adekwatnej do nich wykładni przepisów prawa. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że przed dniem 1 stycznia 2019 r. prawa "własności" części wspólnej budynku i "użytkowania wieczystego" gruntu, były ściśle związane z prawem "własności" lokalu. Choć powołane przepisy odnoszą się do "faktycznego sposobu użytkowania gruntu", to w praktyce może on być jedynie instrumentalny względem "faktycznego sposób użytkowania" lokalu. W przekonaniu organu odwoławczego powyższa kwestia wymaga szczególnie dokładnej analizy, z uwzględnieniem powierzchni użytkowej lokalu, a także powierzchni gruntu wolnego od zabudowań. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że gruntu był przedmiotem wspólnego prawa "użytkowania wieczystego", natomiast prawo własności lokalu przysługiwało wyłącznie P. Co więcej, z analizy księgi wieczystej nie wynika, ażeby dla lokalu P. prowadzona był odrębna księga wieczysta.

W realiach sprawy, której przedmiotem jest wysokość opłaty przekształceniowej, według Wojewody, racjonalna jest ocena "faktycznego sposobu użytkowania gruntu", zindywidualizowana z perspektywy sposobu w jaki strona trwale korzysta z nieruchomości, tak jak zindywidualizowany był cel, w jakim nabyła ona pierwotnie prawo do przedmiotowej nieruchomości. Dlatego może okazać się uzasadnione, ażeby ocena taka nawiązywała do "trwałego sposobu korzystania z lokalu", który jako jedyny stanowi wyłączną własność P. Innymi słowy, zdaniem Wojewody, nie można wykluczyć, że "trwały sposób korzystania z lokalu", jako głównego przedmiotu działalności podmiotu wszystkich ww. powiązanych ze sobą praw, może determinować "faktyczny sposób użytkowania gruntu" w rozumieniu art. 21 ust. 3 ustawy, w związku z art. 73 ust. 2 u.g.n. Tymczasem organ pierwszej instancji przyjął stawkę procentową w wysokości 1%. Jednakże, ani w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, ani w jej uzasadnieniu, nie powołano przepisu u.g.n., który stanowił podstawę do ustalenia stawki na takim poziomie. W motywach pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia nie wykazano również, jakie okoliczności faktyczne uzasadniały przyjęcie stawki procentowej w wysokości 1%. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy nie wynika, ażeby Prezydent zweryfikował tę kwestię. Zebrany materiał nie daje wobec tego możliwości jednoznacznego ustalenia, w jakim celu przedmiotowa nieruchomość została oddana P. w "użytkowanie". W szczególności brak w decyzji WZGT z dnia 23 grudnia 1981 r., tudzież dokumentów pozyskanych bądź wytworzonych w związku z jej wydaniem. Brak jest również śladów jakiegokolwiek postępowania dowodowego służącego weryfikacji faktycznego sposobu korzystania przez P. z nieruchomości, w kontekście ewentualnej trwałej zmiany celu "użytkowania wieczystego" w rozumieniu art. 22 ust. 3 ustawy w związku z art. 73 ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się z kolei do oświadczenia strony dotyczącego nieadekwatności określenia stawki na poziomie 1%, Wojewoda powołał się na wątpliwości wynikające z tego, że P. podała we wniosku z dnia 25 listopada 2019 r., iż "historycznie lokal był wykorzystany na cele statutowe Uczelni, a zamieszkiwali go pracownicy Politechniki Wrocławskiej". Biorąc to pod uwagę, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, zdaniem organu, któremu z przepisów art. 72 ust. 3 u.g.n. odpowiada cel, na jaki nieruchomość została oddana w "użytkowanie", tj. określony w pkt 3 u.g.n., czyli na niezarobkową działalność oświatową, naukową lub badawczo-rozwojową, dla których przewidziano stawkę procentową wynoszącą 0,3% ceny nieruchomości, czy w pkt 4, czyli na cele mieszkaniowe, dla których przewidziano stawkę 1% ceny nieruchomości. Okoliczność ta wymaga zatem jednoznacznego wyjaśnienia. Nie wiadomo zatem, czy uzasadnione było ustalenie stawki procentowej na poziomie 1%. W szczególności oczywistym jest, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być oddana w użytkowanie na cele rolne, ani trwale wykorzystywana w taki sposób przez Politechnikę (art. 72 ust. 3 pkt 3a u.g.n.). Z zebranego w sprawie materiału nie wynika również, ażeby w badanym przypadku determinujące było położenie na przedmiotowej nieruchomości garaży lub stanowisk postojowych (niewykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej), ani że można przyjąć, iż była ona przeznaczona pod garaże lub miejsca postojowe (art. 72 ust. 3 pkt 3b u.g.n.). Brak również okoliczności jednoznacznie potwierdzających, że oddano ją w użytkowanie - lub trwale wykorzystywano - w celach mieszkaniowych, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych, tudzież działalność sportową (art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n.). Wojewoda wyjaśnia w tym miejscu, że cele publiczne, o jakich mowa w tym przepisie, to cele inne niż wymienione w pozostałych punktach art. 72 ust. 3 u.g.n. Brak rzetelnej i wszechstronnej weryfikacji omówionych zagadnień stanowił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 kpa, które mogło w znaczący sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie.

Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem, że uczelnia publiczna nie może być przedsiębiorcą. Zgodnie z przepisami art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.; dalej zwana "u.p.p."), działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły, a przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Tymczasem art. 12 u.p.s.w.n. stanowi, że uczelnia może prowadzić działalność gospodarczą wyodrębnioną organizacyjnie i finansowo od działalności polegającej na wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 11 u.p.s.w., w zakresie i formach określonych w statucie, w szczególności przez tworzenie spółek kapitałowych. Z kolei w myśl art. 425 u.p.s.w.n. wykonywanie przez uczelnię zadań, o których mowa w art. 11 u.p.s.w.n., oraz prowadzenie działalności sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów u.p.p. Zatem działalność P. - inna od określonej w art. 425 u.p.s.w.n. - może stanowić działalność gospodarczą. Zdaniem Wojewody jest jednak przedwczesnym stwierdzenie na obecnym etapie postępowania, że nieruchomość była wykorzystywana przez P. do prowadzenia działalności gospodarczej. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, jaki był trwały sposób korzystania z tej nieruchomości. Natomiast, gdyby w istocie polegał on na wynajmie lokalu użytkowego, to z jednej strony należałoby zbadać, czy i jak prowadzenie działalności gospodarczej reguluje statut P. w zakresie i formach określonych w statucie. Wojewoda podkreślił przy tym, że kwestia ta może mieć znaczenie z perspektywy ustalenia innego niż 20 lat okresu ponoszenia opłaty przekształceniowej, co stosownie do art. 7 ust. 6a ustawy jest możliwe tylko na wniosek użytkownika wieczystego będącego przedsiębiorcą oraz zastosowania art. 14 ustawy, co jednak również wymaga wniosku użytkownika wieczystego będącego przedsiębiorcą o udzielenie pomocy publicznej de minimis. Żaden z takich wniosków nie został jednak złożony przez P.

Po drugie, dowodu w sprawie nie może stanowić operat szacunkowy z dnia 18 czerwca 2020 r., prolongowany klauzulą z dnia 8 października 2021 r., jak bowiem ustalono w toku postępowania odwoławczego, jest on obarczony wadą, która miała wpływ na wynik wyceny. Co więcej, z dniem 18 czerwca 2022 r. upłynął okres, przez jaki mógł być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony.

Po trzecie, w aktach sprawy brak oryginału bądź uwierzytelnionego odpisu zwrotnego potwierdzenia odbioru zaświadczenia z dnia 4 października 2019 r. (nr 112/2019). Kwestia ta ma co prawda mniejsze znaczenie. Złożenie wniosku o ustalenie opłaty w drodze decyzji w dniu 25 listopada 2019 r. wskazuje bowiem, że termin określony w art. 6 ust. 1 ustawy został zachowany. Opisany brak stanowi jednak mniej istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które będzie wymagać sanowania podczas ponownego rozpatrywania sprawy.

Konkludując, Wojewoda stwierdził, że był zobligowany uchylić zaskarżoną decyzję w całości w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasatoryjnej jest następstwem naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji powinien zweryfikować wysokość stawki procentowej, w szczególności ustalając: jaki był cel oddania przedmiotowej nieruchomości w "użytkowanie", przekształcone później ex lege w prawo "użytkowania wieczystego"; jaki był "trwały sposób korzystania z lokalu", determinujący "faktyczny sposób użytkowania gruntu"; a także pozyskać i wnikliwie ocenić nowy operat szacunkowy.

Na zakończenie organ odwoławczy zauważył, że na tym etapie postępowania jednoznacznie można stwierdzić jedynie, że P. nie spełnia przesłanki podmiotowej przyznania jej bonifikaty od opłaty przekształceniowej, nie jest bowiem ani osobą fizyczną, ani spółdzielnią mieszkaniową, które mogą skorzystać z dobrodziejstwa przepisów art. 9 ust. 1 i ust. 3 ustawy, ani tym bardziej nie zalicza się do żadnej ze szczególnych kategorii osób fizycznych wymienionych w art. 9a ustawy.

Sprzeciw od decyzji Wojewoda do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Politechnika Wrocławska, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji reformatoryjnej, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy;

2) art. 7 ust. 2 ustawy w zw. z art. 424 u.p.s.w.n. w zw. z art. 217 i z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez dokonanie interpretacji zacytowanych przepisów prawa w sposób skutkujący nałożeniem na stronę obowiązku w trybie nieprzewidzianym przepisami prawa;

3) art. 21 ust. 2a ustawy poprzez bezpodstawne wskazanie konieczności zastosowania go w niniejszej sprawie.

Mając na względzie wskazane zarzuty, pełnomocnik skarżącej strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że wbrew stanowisku Wojewody, w stosunku do niej w dniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (1 stycznia 2019 r.) była ustanowiona opłata, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, zaś zgodnie z art. 424 u.p.s.w.n. skarżąca była zwolniona z jej ponoszenia. Zgromadzony materiał dowodowy jest zatem wystarczający do wydania decyzji reformatoryjnej ustalającej wysokość spornej opłaty jako 0 zł.

Zdaniem strony skarżącej, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 21 ust. 2a ustawy, gdyż w stosunku do niej została ustanowiona opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, z której ponoszenia na mocy przepisu szczególnego skarżąca została zwolniona. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kluczowe jest ustalenie relacji pomiędzy przepisami szczególnymi nowej ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dokładnie art. 424) oraz ustawy (art. 7 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2a). Strona podkreśliła wobec tego, że obie powołane ustawy zostały uchwalone przez ustawodawcę tego samego dnia (20 lipca 2018 r.), dlatego nie sposób uznać, że przepis szczególny zawarty w jednej ustawie mógłby uchylać przepis szczególny zawarty w drugiej z tych ustaw, gdyż biorąc pod uwagę konieczność działania organów państwa w zgodzie z przepisami prawa oraz zasadę racjonalności ustawodawcy, uchwalenie obu ustaw w tym samym dniu musi skutkować stosowaniem przedmiotowych przepisów w zgodzie ze sobą. Jeżeli zatem w art. 21 ust. 2a ustawy użyto sformułowania: "Jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego", zaś w art. 424 u.p.s.w.n. jest użyte sformułowanie "Uczelnia jest zwolniona z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa", to w konsekwencji należy stwierdzić, że w stosunku do uczelni wyższych (w tym m.in. w stosunku do skarżącej) w dniu 1 stycznia 2019 r. obowiązywała opłata roczna, z której jednak była ona zwolniona na mocy przepisu szczególnego. W konsekwencji należy uznać, że Wojewoda dokonał interpretacji przepisów prawa w sposób sprzeczny z ich brzmieniem, a nawet gdyby przyjąć istnienie wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie, to zastosowanie powinien znaleźć art. 7a §1 K.p.a.

Niezależnie od powyższego strona zaznaczyła, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje z mocy prawa (art. 1 ust. 1 ustawy), zaś rolą organu administracji publicznej jest wyłącznie wydanie zaświadczenia potwierdzającego ten fakt (art. 4 ustawy). Zgodnie z art. 217 K.p.a. zaświadczenie jedynie potwierdza istniejący stan faktyczny. W szczególności zaświadczenie nie może nakładać na stronę żadnych nowych obowiązków, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zaś zaskarżona decyzja Wojewody podtrzymuje ten stan rzeczy. W konsekwencji pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewoda dokonał sprzecznej z prawem interpretacji art. 424 u.p.s.w.n. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji dopuścił możliwość ukształtowania praw i obowiązków strony przez organ administracji publicznej w drodze zaświadczenia, co jest sprzeczne z art. 217 K.p.a. (vide: wyroki: WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r., I SA/Wa 2003/19; WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2020 r., II SA/Kr 144/19; NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., I OSK 2382/21).

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jednocześnie wyraził zastrzeżenie dotyczące możliwości rozstrzygania w wyniku sprzeciwu kwestii odnoszących się do merytorycznych podstaw ustalenia opłaty przekształceniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwana "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. Nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego w prawo własności, został wniesiony w niniejszej sprawie przez P. W.

Materialnoprawną podstawę obu rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy. Jednakże w myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw od decyzji jest zatem odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje przy tym kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy zgodzić się z autorem sprzeciwu, że ustawodawca nie ograniczył oceny sądu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem tylko do przesłanek wymienionych sticte w art. 138 § 2 K.p.a. (czyli do weryfikacji, czy organ wyższego stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, że sąd ma ocenić istnienie wszystkich przesłanek "do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.". Tym samym oznacza to, że sąd ma prawo ocenić nie tylko przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a., ale również i inne odnoszące się w danej sytuacji do wydania decyzji kasacyjnej. Oczywistym jest zatem, że taka ocena nie może się odbywać w oderwaniu od postanowień całego art. 138 K.p.a., regulującego zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021 r., s. 505-506). Zaprezentowany pogląd został przyjęty również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w jednym ze swoich orzeczeń wyraźnie stwierdził, że "sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64e P.p.s.a., skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., musi również ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności w związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby niebędącej stroną postępowania" (wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., I GSK 2234/19).

W konsekwencją powołanego uregulowania jest ciążący na sądzie administracyjnym - w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej - obowiązek oceny, czy w realiach sprawy organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając na podstawie tego kryterium zaskarżoną sprzeciwem decyzję, Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody odpowiada przepisom prawa. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), mocą której organ odwoławczy miałby uchylić w całość decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzec o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z jednoczesnym ustaleniem wysokości opłaty z tego tytułu na kwotę 0 zł.

Pomiędzy stronami nie ma przy tym sporu co do tego, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości P. nabyła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. – w trybie przekształcenia przewidzianego w art. 1 ust. 1 ustawy. Bezspornym jest również i to, że P. była zwolniona z opłat rocznych z tytułu wykonywania przed tą datą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Oś sporu pomiędzy stronami dotyczy natomiast kwestii ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. P. uważa, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia tej opłaty na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy. Według strony skarżącej, wysokość opłaty przekształceniowej powinna być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. A skoro P. była zwolniona ustawowo z opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego to tym samym wysokość opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, powinna wynosić 0 zł. Tym samym w sprawie nie znajduje zastosowania art. 21 ust. 2a ustawy.

Przechodząc do stanowiska Wojewody w tej kwestii Sąd zgadza się z oceną, że P. nie jest podmiotem zwolnionym z obowiązku ponoszenia opłaty przekształceniowej i tym samym w ustalonym stanie fatycznym sprawy nie było podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowisko wykluczające uczelnie publiczne z możliwości zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty przekształceniowej oparte zostało w zaskarżonej decyzji na następującej argumentacji, którą Sąd w pełni podziela. Po pierwsze, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, zasadą jest odpłatność przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Zawarty w art. 8 ustawy katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma bowiem charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów ustawy. A contrario podmioty niewymienione w tym przepisie są zobligowane do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. P. nie jest podmiotem wymienionym tym przepisie. Nie znajduje również w stosunku do niej zastosowania przypadek uregulowany w art. 9 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ustawy wysokość opłaty przekształceniowej jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Znamienne jest jednak to, że użyte w tym przepisie sformułowanie "która obowiązywałaby do dnia przekształcenia" posiada szersze znaczenie od sformułowania "która obowiązywała do dnia przekształcenia". Przedstawioną w tym miejscu regulację prawną należy odczytywać łączenie z art. 21 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 u.g.n., na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1 ustawy. Przepis ten reguluje postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie w odniesieniu do gruntów, w stosunku do których na dzień uwłaszczenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, stanowiąc, że właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio art. 72 ust. 3 u.g.n., na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Dopiero ustalona w ten sposób opłata stanowić będzie podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1 ustawy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że przepis art. 21 ust. 2a ustawy zawiera normę, której hipoteza idealnie obejmuje sytuację, która wystąpiła w przypadku nieruchomości należącej do P. Skoro w art. 8 ustawy określono zamknięty krąg podmiotów, które w przewidzianym w niej trybie bezpłatnie nabywają prawo własności, to a contrario niewymienione w nim podmioty są zobligowane do ponoszenia opłaty przekształceniowej. W świetle art. 21 ust. 2a ustawy jest oczywistym, że obowiązek ten dotyczy również podmiotów, na których nie ciążył obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Czym innym jest bowiem ponoszenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, a czym innym poniesienie kosztów nabycia własności takiego gruntu. Jeśli opłata za użytkowanie wieczyste nie była ponoszona, ponieważ uczelnia wyższa korzystała z ustawowego zwolnienia na mocy art. 424 u.p.s.w.n., to tym samym należało ustalić ją zgodnie z art. 21 ust. 2a ustawy. Inaczej mówiąc, opłata przekształceniowa jest ponoszona tytułem nabycia prawa własności, a nie z tytułu wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Z tego powodu przepis art. 424 u.p.s.w.n. nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 ust. 2 ustawy. Zakres regulacji art. 424 u.p.s.w.n. odnosi się do innej sytuacji, niż ta wskazana w art. 7 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2a ustawy. Sąd nie dopatrzył się przy tym w przedstawionej przez organ odwoławczy interpretacji zarzucanej w skardze sprzeczności. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było zwolnienie uczelni wyższych z odpłatności przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to wówczas w treści przepisu art. 424 u.p.s.w.n. wprost powinno wynikać, że poza zwolnieniem z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, uczelnie wyższe zostają zwolnione również z opłat, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Ustawodawca nie przyjął takiej regulacji. Na mocy art. 424 u.p.s.w.n. uczelnie wyższe zostały zwolnione jedynie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, z wyjątkiem opłat określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Z kolei na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, ściśle określona kategoria nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym, jakimi są grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, została z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. nabyta - na drodze przekształcenia - na własność przez ich użytkowników wieczystych. To zaś oznacza, że przepis art. 424 u.p.s.w.n. znajdował zastosowanie w przypadku wszystkich kategorii nieruchomości poza wyjątkiem wskazanym w tym przepisie, do opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa w okresie od wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, tj. od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Po tej dacie natomiast przepis ten nadal obowiązuje w przypadku tych wszystkich nieruchomości, które nie podlegają procedurze przekształceniowej przewidzianej w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r.

Przesądzenie przez Wojewodę, że zwolnienie ustawowe użytkownika wieczystego z opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste oznacza, że nigdy takiej opłaty nie ustalono, prowadzi do prawidłowej konstatacji, że w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, co uzasadnia zastosowanie art. 21 ust. 2a ustawy. Rozpatrując zatem zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy pod kątem możliwości zastosowania tego przepisu, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wykazał, że wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (ustalenie wysokości opłaty przekształceniowej). Przyjdzie przy tym wskazać, że sprzeciw nie zawiera właściwie jakichkolwiek zarzutów, które odnosiły się do braku w tym zakresie podstaw wydania decyzji kasatoryjnej.

Przechodząc do oceny stanowiska Wojewody w kwestii zasadności uchylenia przezeń decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że: (1) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda, uzasadniając uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podniósł, że organ ten właściwie zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek czynności służących weryfikacji wysokości stawki procentowej, która powinna być przyjęta na potrzeby ustalenia opłaty przekształceniowej. Zwłaszcza organ pierwszej instancji nie pozyskał dokumentów, które pozwoliłyby ustalić pierwotny cel przekazania P. prawa do nieruchomość. Wojewoda przypomniał przy tym, że stawka procentowa opłaty przekształceniowej powinna być ustalona zgodnie z celem, na jaki dany grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, a jeżeli w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, po tym dniu należy ustalić stawkę, dostosowując ją do trwale zmienionego sposobu korzystania z nieruchomości, powodującego zmianę celu użytkowania wieczystego. Ponadto, organ odwoławczy, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 21 ust. 3 ustawy w związku z art. 73 ust. 3 u.g.n., zasadnie zarzucił Prezydentowi brak dokonania jakichkolwiek czynności wyjaśniających dotyczących zbadania "faktycznego sposobu użytkowania gruntu", celem weryfikacji, czy nastąpiła "trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości", powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego. Analiza tego zagadnienia niewątpliwie przekraczał zakres dopuszczalnego na mocy art. 136 § 1 K.p.a. uzupełnienia materiału dowodowego. Była ona przy tym niezbędna dla dokonania weryfikacji prawidłowości przyjętej przez organ pierwszej instancji stawki procentowej w wysokości 1%. W tym aspekcie sprawy organ odwoławczy zasadnie wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie tylko nie powołuje się na przepisy u.g.n., które stanowiły podstawę do określenia stawki w wysokości 1%, ale także nie powołano się w niej na okoliczności faktyczne, które uzasadniałyby przyjęcie stawki na takim poziomie. Poza brakiem materiału aktowego, który pozwałaby na dokonanie jednoznacznych ustaleń, w jakim celu przedmiotowa nieruchomość została oddana P. w "użytkowanie", Wojewoda zauważył, że również oświadczenia strony skarżącej składane w toku postępowania na taką okoliczność rodzą uzasadnione wątpliwości. Tym samym nie został zebrany materiał dowodowy, który pozwalałby przeprowadzić rzetelną i wszechstronną weryfikację ustaleń dotyczących stawki procentowej na poziomie 1%, co stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogło mieć znaczący wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto, słusznie organ odwoławczy poddał pod ocenę organu pierwszej instancji kwestię zbadania, czy w realiach sprawy, uczelnia publiczna nie może być traktowana jako przedsiębiorca i na tej podstawie rozważenie możliwości zastosowania art. 7 ust. 6 ustawy (ustalenie innego niż 20 lat okresu ponoszenia opłaty przekształceniowej) oraz art. 14 ustawy (udzielenie pomocy de minimis).

W końcu prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przy ustalaniu wysokości opłaty przekształceniowej podstawowym dowodem jest operat szacunkowy. W decyzji Wojewody szczegółowo omówiono obowiązujące regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami, które uniemożliwiają wykorzystanie operatu jako dowodu po upływie dwóch lat od jego sporządzenia. Przytoczono również orzecznictwo wskazujące, że konieczność sporządzenia nowego aktualnego operatu jest przesłanką wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem dowodu tego nie można "uzupełnić" w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Raz jeszcze należy podkreślić, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona skutkiem powziętych przez Wojewodę wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia w znacznej części postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których brak nie pozwala na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a., orzekł o jego oddaleniu.