Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2284/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – obecnie Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej P. B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. B. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...], którym odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w stosunku do skarżącej będącej pośrednikiem w obrocie nieruchomościami do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym dla K. w K. (sygn. akt [...]).

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej jako "kpa" .

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:

Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do skarżącej jako pośrednika w obrocie nieruchomościami w związku ze skargą E. D. Całość akt przedmiotowej sprawy przekazał następnie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], orzekł o zastosowaniu wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Wskutek złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], skierował przedmiotową sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu wskazała na istotność dowodów przeprowadzonych w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla K. w K. Wydział [...], stwierdzając, że fakty podane przez E. D. nie znalazły uzasadnienia w przeprowadzonym tam postępowaniu dowodowym.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej w stosunku do skarżącej będącej pośrednikiem w obrocie nieruchomościami. W ocenie organu wynik przedmiotowej sprawy nie jest uzależniony od zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. w K. Organ podkreślił, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec pośredników w obrocie nieruchomościami regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66 z późn. zm.). Wskazane powyżej przepisy prawa obligują organ do zbadania legalności czynności zawodowych wykonanych przez pośrednika w obrocie nieruchomościami w trakcie realizowania umowy pośrednictwa. Czynności wykonane przez pośrednika, podlegające badaniu w postępowaniu wyjaśniającym dotyczą wyłącznie czynności zawodowych, o których mowa w art. 180 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie rozliczeń finansowych wynikających z zawartej umowy pośrednictwa, które z kolei bada sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Stwierdzenie uchybienia przez pośrednika obowiązkom, określonym w art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoduje wydanie decyzji o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 183 ust. 2 ww. ustawy. Organ wskazał, iż żaden z przepisów prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie odpowiedzialności zawodowej pośrednika od zakończenia równolegle prowadzonego przez sąd powszechny postępowania cywilnego. Ponadto w ocenie organu skarżąca nie sprecyzowała, na jakim etapie znajduje się prowadzone przez Sąd Rejonowy dla K. w K. postępowanie i w jaki sposób miałoby wpłynąć na merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania dyscyplinarnego. Organ podniósł, że w sprawie brak jest również podstaw do zawieszenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej na podstawie art. 98 § 1 kpa z uwagi na to, że postępowanie to zostało wszczęte z urzędu a nie na wniosek strony.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...]. Powołując się na akta sprawy wskazał, że przed Sądem Rejonowym dla K. w K. z powództwa skarżącej toczy się postępowanie w sprawie o zapłatę przeciwko J. D. z tytułu zawartej w dniu [...] maja 2010 r. umowy pośrednictwa w kupnie nieruchomości. W trakcie postępowania sądowego zostały przeprowadzone dowody z zeznań świadków i dokumentów. Dowody z zeznań świadków dotyczyły okoliczności rokowań ofertowych oraz negocjacji stron transakcji w zakresie ceny nieruchomości. Przedmiotowa sprawa nie została zakończona. Organ podkreślił, że zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz cyt. rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. obligują organ do zbadania legalności czynności zawodowych wykonanych przez pośrednika w obrocie nieruchomościami w trakcie realizowania umowy pośrednictwa. Stwierdzenie uchybienia przez pośrednika swoim obowiązkom powoduje wydanie decyzji o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych. Z kolei zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w loku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia którego właściwy jest inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Zdaniem organu, prowadzone postępowanie o zapłatę przed Sądem Rejonowym dla K. w K. nie jest warunkiem niezbędnym dla wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji w sprawie odpowiedzialności zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania o zapłatę, które toczy się przed sądem cywilnym i organ nie jest związany ustaleniami prowadzonego przez sąd postępowania. Również orzeczenie konieczności zapłaty wynagrodzenia na rzecz skarżącej przez Sąd Rejonowy dla K. w K. nie będzie przesłanką do umorzenia postępowania dyscyplinarnego toczącego się wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami.

Na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu powołała się na toczące się postępowanie w sprawie o zapłatę przeciwko J. D. Podkreśliła, że sprawa ta nie została prawomocnie zakończona, ze względu na złożoną apelację. Termin rozpatrzenia apelacji nie został zakreślony. Zdaniem skarżącej nadal istnieją przesłanki zawieszenia postępowania i dlatego też skarga jest zasadna.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm. (dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i art. 144 kpa. Zgodnie z art. 144 w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11, dotyczącym zażaleń na postanowienia wydawane przez organy, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Stosownie do treści art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 101 § 3 kpa, czyli na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

W konsekwencji stwierdzić należy, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Przepis art. 101 § 3 kpa został zmieniony przez art. 1 pkt 17 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U.2011.6.18) zmieniającej z dniem 11 kwietnia 2011 r.

Oznacza to, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpoznał zażalenie skarżącej od własnego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającego zawieszenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami P. B. pomimo, że na to postanowienie "I instancji" nie przysługiwało zażalenie (a tym bardziej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy).

W takiej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Okoliczność ta z kolei powoduje konieczność eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego przez Sąd w drodze stwierdzenia jego nieważności.

Powyższe stanowisko, analizujące zmianę przepisu art. 101 § 3 K.p.a. dokonaną z dniem [...] kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) - znalazło w pełni potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1811/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę na gruncie analogicznego stanu faktycznego podzielił argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, że "wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Nadto stwierdzić należy, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173)."

Naczelny Sąd Administracyjny w cyt wyżej wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1811/12 podzielił także "wyrażony w powyższym orzeczeniu pogląd, że z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższa argumentacja jest zgodna z dotychczas kształtującym się orzecznictwem sądów administracyjnych na tle przedmiotowego zagadnienia (porównaj: postanowienia NSA z dn. 15.02.2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12; postanowienie NSA z dn. 23.05.2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12; z dn. 22.10.2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12 czy postanowienie WSA w Białymstoku z dn. 21.02.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11, wyrok WSA w Kielcach z dn. 13.09.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl)."

W konsekwencji powyższego, na gruncie niniejszej sprawy, skutkiem procesowym wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia jest pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżalnego postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 3013 r. nr [...], które jednak zawiera błędnie pouczenie wymagające sprostowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.