Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1577/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski ( spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 800/05 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 800/05 oddalił skargę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy a podstawę jej wydania określa art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Rozstrzygnięcie decyzji uzależnione jest od spełnienia łącznie wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Według Sądu z analizy przedmiotowej sprawy wynika, że zachodzi tu brak zgodności żądania z przepisami odrębnymi zawartymi w ustawach Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 roku i Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. Przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym, na mocy rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. B. symbolem "[...]" (tj. teren urządzeń zaopatrzenia w wodę - zieleń izolacyjna), na którym wprowadzono zakaz lokalizacji m.in. budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego oraz budynków gospodarczych. Rozporządzenie to zostało wydane stosownie do art. 73 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, na podstawie art. 58 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne.

Sąd pierwszej instancji podziela stanowisko organu, że w przypadku braku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ zobowiązany jest do wydania odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Podniesiony w odwołaniu i powtórzony w skardze do Sądu zarzut o nieterminowym załatwieniu wniosku Sąd uznał za niezasadny, bowiem sama skarżąca przyznała, że wniosek złożyła w dniu [...] kwietnia 2004 roku, natomiast uzupełniła go w dniu [...] października 2004 roku, w tym czasie nie żądając żadnych wyjaśnień ani nie składając skargi na bezczynność organu. Odnośnie natomiast zarzutu braku podstaw do zastosowania przedmiotowego rozporządzenia, które weszło w życie po złożeniu wniosku, Sąd Wojewódzki podkreśla, że organ I instancji rozpoznając wniosek miał obowiązek uwzględnić i zastosować stan prawny obowiązujący na dzień rozpatrzenia sprawy, a nie na dzień złożenia wniosku.

Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji RP, to są one – zdaniem Sądu pierwszej instancji - zbyt ogólnikowe, aby można się było do nich odnieść. Dokonując zaś kontroli zaskarżonej decyzji z urzędu, w granicach określonych wart. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a)., Sąd nie powziął wątpliwości co do tego, aby przepisy prawa materialnego, na podstawie których orzekały organy obu instancji sprzeczne były z Konstytucją.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżył wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej – adwokat - zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 35 i 36 kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik skarżącej wywodzi, że artykuły te przewidują w swej treści, iż organy administracji obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. W przypadku, gdy załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku natomiast niezałatwienia sprawy w terminach określonych powołanymi przepisami organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także tych sytuacji, których wystąpienie było niezależne od działania organu administracji. Skarżąca podnosi, że początkiem biegu terminu do załatwienia sprawy jest data złożenia wniosku przez wnioskodawcę.

Podkreśla się jako bezsporne, że skarżąca złożyła do prezydenta Miasta K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w K. w dniu [...] kwietnia 2004 r. Działanie takie było podyktowane tym, że dla terenu, na którym znajduje się wspomniana działka nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, a co przewiduje art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., dla planowanej inwestycji muszą zostać ustalone warunki zabudowy. Ustalenie takie następuje przez wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta K.. Natomiast decyzja, co podnosi skarżąca, odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego wnioskiem skarżącej, została przez wskazany organ wydana w dniu [...], a więc z upływem dziewięciu miesięcy od złożenia przez skarżącą wniosku.

Podkreśla się w skardze kasacyjnej, że wydanie decyzji z naruszeniem art. 35 i art. 36 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to stąd, że w trakcie rozpatrywania wniosku skarżącej zostało wydane w dniu 14 października 2004 r. rozporządzenie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B., gmina K., powiat K. stosownie do art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska jak i z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozporządzeniem ustanowiono strefę ujęcia wody podziemnej K. – B., w obrębie której znajduję się działka skarżącej będąca przedmiotem postępowania decyzyjnego i jednocześnie określiło, że dla terenów do których wedle tego rozporządzenia należy działka skarżącej, ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych wprowadzono zakaz lokalizowania na nich m.in. budynków mieszkalnych. Wydanie tego aktu prawa miejscowego oznaczało dla skarżącej podjęcie przez organ administracyjny decyzji odmownej, a więc niezgodnej z treścią jej wniosku, bowiem wydanie decyzji ustalającej naruszało by ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 ust 1 pkt 5, a co za tym idzie także inne akty prawne, tj. przede wszystkim ustawę Prawo ochrony środowiska oraz ustawę Prawo wodne jak i wspomniane rozporządzenie. Pełnomocnik uważa, że wypływa z powyższego wniosek, iż gdyby organ decyzyjny, w tym przypadku Prezydent Miasta K. działał zgodnie z prawem, tj. rozpoznał sprawę w terminie do tego przeznaczonym, a więc w terminie jednego miesiąca, ewentualnie dłuższym wskutek uzasadnionej przyczyny obiektywnie zaistniałej, jednocześnie wypełniając art. 36 kpa, decyzja Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy musiałaby być pozytywna, bowiem rozporządzenie ustanawiające strefę ochronną m.in. dla terenu objętego wnioskiem skarżącej wydane zostało dopiero 14 października 2004 r. i weszło w życie w dniu 31 października 2004 r., a więc prawie sześć miesięcy po złożeniu wniosku przez skarżącą. Skutkiem takiego opóźnienia, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, było wydanie przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] decyzji odmownej.

Podnieść należy – zdaniem skarżącej - iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym w szczególności NSA organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r. I SAB 60/99 OSP 2000/6/87). Organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełni czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona wprost w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Stosownie zaś do przepisu art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadne jest podanie, że w odniesieniu do prawa materialnego obowiązkiem skarżącego jest wskazanie na czym polegała błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy z kolei wskazać wprost przepisy tego prawa naruszone przez Sąd; nadto wskazać należy na czym polegało określone uchybienie i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że skarga kasacyjna wskazuje naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie przytaczając żadnej podstawy z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wiadomo przepis art. 35 i 36 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest stosowany przez sąd administracyjny, zatem nie może być także przez ten sąd naruszony. Zważywszy jednak, że wnoszący skargę kasacyjną w uzasadnieniu skargi powiązał niejako zarzut naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. z naruszeniem prawa materialnego a mianowicie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne w związku z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołanego wyżej rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., przeto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jak wyżej podniesiono stosownie do art. 176 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przytoczone podstawy w przedmiotowej skardze kasacyjnej, to w szczególności art. 35 i 36 k.p.a. Przepisy te nie były w ogóle podstawą rozstrzygnięcia sprawy (bo nie mogły być), gdyż z ich istoty wynika jedynie, obowiązek terminowości w rozpoznaniu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Niezachowanie postanowień z art. 35 i 36 k.p.a. pozwala stronie skorzystać z art. 37 k.p.a. w celu złożenia zażalenia do jednostki wyższego stopnia na niedochowanie terminu, a następnie także skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność tego organu (co dziwne, pełnomocnik skarżącej przytaczając wyrok NSA jako ilustracje swego wywodu nie zwrócił uwagi, że wydany został właśnie w sprawie na bezczynność organu, bo tylko w takiej sprawie sąd administracyjny mógł analizować terminowość rozpoznania wnioski strony). W żadnym więc razie przepisy te nie mogą być zastosowane przez orzekający w sprawie sąd administracyjny. Skoro nie może sąd tych przepisów stosować, to i nie może skarga kasacyjna opierać zarzutów przeciwko wyrokowi na podstawie, której sąd administracyjny nie stosował. W tym przypadku zaś, nawet nie mogły one być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie była to sprawa na bezczynność organu ale sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 35 i 36 k.p.a. są więc oczywiście bezzasadne i nie mogą być przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji.

Przyjmując, że jest zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa materialnego, to stwierdzić trzeba, że nie został on w ogóle uzasadniony. Zarzut ten nie został nawet wyraźnie wyeksponowany, gdyż wnoszący skargę kasacyjną łączy go w sposób ścisły z przekonaniem, że doszło przez sąd do naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. co wyraża w skardze kasacyjnej sposób następujący: "Wydanie tego aktu prawa miejscowego (chodzi o rozporządzenie wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B., gmina K., powiat K. zgodne z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przyp. NSA) oznaczało dla skarżącej wydanie przez organ decyzyjny decyzji odmownej, a więc niezgodnej z treścią jej wniosku, bowiem wydanie decyzji ustalającej naruszało by ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 ust 1 pkt 5, a co za tym idzie także inne akty prawne, tj. przede wszystkim ustawę Prawo ochrony środowiska oraz ustawę Prawo wodne i w związku z tym wspomniane powyżej rozporządzenie. Wyprowadzić zatem można z powyższego taki oto wniosek, iż gdyby organ decyzyjny, w tym przypadku Prezydent Miasta K. działał, tj. rozpoznał sprawę w terminie do tego przeznaczonym, a więc w terminie 1 miesiąca, ewentualnie dłuższym wskutek uzasadnionej przyczyny obiektywnie zaistniałej, jednocześnie wypełniając art. 36 kpa, decyzja Prezydenta Miasta K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy musiałaby być pozytywna, bowiem rozporządzenie ustanawiające strefę ochronną dla m.in. terenu objętego wnioskiem skarżącej wydane zostało dopiero 14 października 2004 r. i weszło w życie w dniu 31 października 2004 r., a więc prawie w sześć miesięcy po złożeniu wniosku przez skarżącą."

Wynika z tego, że skarżąca nie kwestionuje samego prawa materialnego, które legło u podstawy wydanej decyzji organu administracji ale będąc przekonana, że terminowe rozpoznanie jej wniosku musiałoby doprowadzić do pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia uważa, że niezałatwienie wniosku w terminie doprowadziło w konsekwencji do zastosowania prawa materialnego, niekorzystnego dla niej, a które nie byłoby stosowane, gdyby organ administracji nie naruszył art. 35 i 36 k.p.a.

Należy zwrócić uwagę, że przekonanie skarżącej, iż jedynie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowało wydanie dla nie niekorzystnej decyzji nie jest tak oczywiste jak twierdzi się w skardze kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną nie analizuje bowiem w ogóle jaka była sytuacja czy np. nie przystąpiono do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego a co za tym idzie, czy postępowanie nie uległoby zawieszeniu. Nie jest to jednak przedmiotem niniejszej sprawy i nie może być przez Naczelny Sąd Administracyjny ta kwestia analizowana.

Skoro bowiem strona skarżąca nie wskazuje de facto zarzutów co do prawa materialnego, to nie mogą one (ich brak) być podstawą skargi kasacyjnej. Samo wymienienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ich powiązanie z nieterminowością załatwienia wniosku nie spełnia wymogu wskazania zarzutu z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jak i art. 176 tej ustawy, to stosownie do ustaleń skarga podlega odrzuceniu albo oddaleniu.

Stosownie do art. 175 P.p.s.a. skargę kasacyjną winien sporządzić adwokat bądź radca prawny (za wyjątkami). Przepis ten wprowadził tzw. przymus adwokacki po to, by nie uniemożliwić stronie działającej bez adwokata (radcy prawnego) prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej. Zakłada się, że pełnomocnik jako profesjonalista podoła wymogom sporządzenia niełatwego pisma procesowego jakim jest często skarga kasacyjna, co w tej sprawie jednak nie ma miejsca

W przedmiotowej sprawie skarżąca w rzeczywistości uważa, że na skutek nieterminowego rozpatrzenia jej wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poniosła szkodę. To jednak nie może być przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez sądy administracyjne, te bowiem nie są właściwe do rozpoznania spraw zastrzeżonych dla sądów powszechnych.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.