Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 410/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 176, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 809/11 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., w sprawie II SA/Rz 809/11, oddalił skargę Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) w R. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. (dalej także w skrócie [...].) z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w sprawie ustalenia dla Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R. jako zbywcy działki nr ew. [...] o powierzchni 0,0845 ha położonej w S., objętej Księgą Wieczystą nr [...], jednorazowej opłaty w wysokości 11 251, 80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia przez Radę Miejską w S. uchwały z dnia 28 stycznia 2009 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle "S." w S. ([...]).

Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej jako upizp.).

Z przedstawionych akt sprawy oraz uzasadnienia wydanych decyzji wynika, że Rada Miejska w S. uchwałą z dnia 28 stycznia 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle S. w S. ([...]), w § 11 ustaliła 30 % stawkę, na podstawie której ustalona będzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Agencja Nieruchomości Rolnych O/T w R. w dniu 16 czerwca 2010 r. zbyła, stanowiącą jej własność działkę nr [...] o powierzchni 0,0845 ha, położoną w S., objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. za kwotę 39 520,00 zł. Powyższe wynika z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, Repertorium A nr [...].

W związku z powyższym Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] ustalił dla Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R. jednorazową opłatę w wysokości 11 251, 80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia przez Radę Miejską w S. uchwały z dnia 28 stycznia 2009 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla "S." w S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 upizp wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 września 2010 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. P.. Według operatu wzrost wartości nieruchomości oznaczonej działką nr [...] wyniósł 37 506, 00 zł, co przy zastosowaniu stawki w wysokości 30 % dało kwotę opłaty w wysokości 11 251, 80 zł.

SKO w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po rozpoznaniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R. opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że działka nr ew. [...], której dotyczy zaskarżona decyzja jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle "S." w S. przyjętym przez Radę Miejską w S. uchwałą z dnia 28 stycznia 2009 r., nr [...] ([...]). Plan ten wszedł w życie z dniem 30 marca 2009 r. W związku z uchwaleniem w/w planu wzrosła wartość objętej decyzją nieruchomości, co potwierdza, zalegający w aktach operat rzeczoznawcy majątkowego J. P. z dnia 16 czerwca 2010 r. Przedmiotowa działka leży w konturze planu oznaczonym symbolem MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem planu na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu polegał na wykorzystaniu rolnym, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów określający działkę nr ew. [...] jako użytek rolny. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie nie zachodzą także okoliczności podniesione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. W dalszej części Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek z art. 37 ust. 3 i 4 upizp, polegający na zbyciu nieruchomości w nieprzekraczalnym okresie 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu, wobec jej zbycia przez Agencję Nieruchomości w dniu 16 czerwca 2010 r. Kolegium oceniło operat rzeczoznawcy jako sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Według organu jest to wycena aktualna, z uwzględnieniem cen kształtujących się w obrocie gruntami na terenie S. na dzień sprzedaży nieruchomości, a także uwzględniająca stan nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu. Kolegium odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu i analizy dokonanej przez rzeczoznawcę oceniło dokonane w tym zakresie czynności za prawidłowe. Konkludując organ odwoławczy określił decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem pod względem merytorycznym, a postępowanie organu I instancji, jak i wydaną decyzję ocenił jako nie obarczone jakimikolwiek wadami formalnymi skutkującymi koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu.

W skardze na tę decyzję Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu, że operat szacunkowy nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Zarzuciła, że do wyceny przyjęto do porównania nieruchomości nie spełniające warunków do uznania ich za podobne, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nieobiektywny. Agencja wskazała, że przedstawiona w operacie szacunkowym analiza rynku nie odpowiada rzeczywistości, brak w niej rozeznania, że na terenie miasta S. powstają obecnie dwa nowe osiedla domków jednorodzinnych, tj. Osiedle P. i L., a w planie przewiduje się powstanie trzeciego osiedla "S." na gruntach ANR. Strona nie zgodziła się z wartością działek, jaka została określona przez rzeczoznawcę majątkowego i wskazała, że stwierdzone błędy w operacie szacunkowym nie pozwalają na wykorzystanie go jako podstawy do naliczenia należnej opłaty planistycznej.

Agencja zarzuciła też, że z akt sprawy nie wynika w oparciu o co rzeczoznawca ustalił rolny sposób faktycznego wykorzystania działki. Ponadto zarzuciła, że działka [...] o pow. 0,0845 ha będąca przedmiotem zbycia, powstała w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...] o pow. 10,6347 ha, przy czym podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], a zatem po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez rzeczoznawcę majątkowego przy wycenie nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, uznając wniesione przez skarżącą zarzuty za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w R. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęte kontrolą Sądu decyzje nie naruszają prawa materialnego i formalnego w sposób, który dawałby podstawę do jej uwzględnienia.

Sąd podkreślił, że poza sporem pozostawało, że Rada Miejska w S. uchwałą z dnia 28 stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla S. w S. – w § 11 ustaliła 30% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu. Plan ten wszedł w życie po 30 dniach od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym [...] z dnia 27 lutego 2009 r. Bezsporne było także, że aktem notarialnym z dnia 16 czerwca 2010 r. Rep. A nr [...] Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w R. sprzedała nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0845 ha, położonej w S. za kwotę 39 520 zł. W związku z powyższym Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalił dla Agencji jednorazową opłatę w wysokości 11 251,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia wyżej wskazanego planu.

Wzrost wartości nieruchomości – działki nr [...] na skutek uchwalenia planu organ ustalił w oparciu o operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. P.. Agencja złożyła w toku postępowania przed organem I instancji zarzuty do operatów (sporządzonych w analogicznych sprawach dotyczących zbycia przez Agencję innych działek leżących w pobliżu bądź sąsiednich). Rzeczoznawca odniosła się do tych zarzutów na piśmie. Z akt administracyjnych wynika, iż Agencja nie wniosła o wykonanie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, nie przedłożyła też w toku postępowania takiego operatu, który zostałby sporządzony na jej zlecenie.

Sąd wskazał także, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa zasad ustalania wartości nieruchomości. W tym zakresie odsyła wprost do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102, z 2010 r., poz. 651 ze zm. dalej u.g.n.). Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że określenie wartości nieruchomości następuje przez osoby i w sposób przyjęty w u.g.n. Odnosząc się do wskazanej regulacji Sąd przyjął, że ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty powinno być dokonane przez rzeczoznawców majątkowych w sposób określony dla ustalania wartości na użytek gospodarki gruntami. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg został spełniony. Podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat spełnia warunki wymagane przepisami prawa. Analiza tego dokumentu pozwala przyjąć, że odpowiada on też wymogom określonym w rozporządzeniu, zauważone zaś omyłki mają charakter jedynie oczywistych omyłek pisarskich i nie mają wpływu na jego ocenę.

Według art. 37 ust. 1 u.p.i z.p. wzrost wartości nieruchomości oblicza się jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z obowiązującym w datach wydania decyzji przez organy obydwu instancji przepisem § 50 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) w przypadku gdy przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1 (m.in. ustalenia opłaty planistycznej), przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Wbrew zarzutom Agencji, w ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat wyjaśnił w sposób racjonalny i logiczny kwestionowane w zarzutach do operatu okoliczności. Zauważył przy tym Sąd, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca nie kwestionowała wykorzystania wycenianej nieruchomości na cele rolne. Także zalegający w aktach wypis z rejestru gruntów wskazuje na to, że działka podlegająca wycenie była działką rolną. Jednocześnie Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że działka [...] (a wcześniej [...]) była nieużytkiem (nic innego nie wynika z akt sprawy), to różnica pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu i przed jego uchwaleniem mogłaby okazać się jeszcze większa (trudno bowiem uzasadnić przeciwny pogląd), co powodowałoby, że Sąd nie miałby możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji nie łamiąc zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego dopiero w skardze, że w decyzjach nie uwzględniono, iż działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. 10,6347 ha i że podział ten miał miejsce po wejściu w życie m.p.z.p., w ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie danej nieruchomości bez względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta jest podzielona ewidencyjnie. Mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, wszystkie wydzielone działki mają przeznaczenie takie, jakie ustalono w planie dla tej nieruchomości. Plan miejscowy rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentrując się na granicach ewidencyjnych i nie zawsze pokrywa się z granicami działek.

Ustalając wzrost wartości nieruchomości, rzeczoznawca wskazała na cel wyceny, którym było pobranie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu, wskazała też rodzaj (nieruchomość gruntowa o pow. 845 m2), stan nieruchomości przed uchwaleniem planu (tereny rolne), stan po uchwaleniu planu (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Dokonała w nim analizy rynku lokalnego, w której zawarła dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Wycena nieruchomości została opracowana przez uprawnionego rzeczoznawcę (uprawnienia nr [...]). W ocenie Sądu, operat szacunkowy i wnioski wyciągnięte przez organy, wbrew zarzutom skargi, nie budzą żadnych wątpliwości i nie dają podstaw do uznania, że wartość działki została zawyżona, a wysokość opłaty planistycznej została ustalona w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny. Wycena odpowiada przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera elementy wymienione w § 56 Rozporządzenia, dlatego nie narusza prawa materialnego. Zarzut skargi, że w operacie szacunkowym należy brać pod uwagę wielkość działki nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem z przepisu art. 36 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy dotyczy działki objętej obrotem.

Sąd stwierdził także, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy, gdyby nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to podział działki [...] na mniejsze niż 0,30 ha nie byłby w ogóle dopuszczalny, co wynika z art. 93 ust. 2a u.g.n. Z tych względów skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Agencja Nieruchomości Rolnych w Warszawie Oddział Terenowy w R. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2011 r. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przez przyjęcie, iż nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest również nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) poprzez przyjęcie, że operat nie zawiera błędów formalnych i odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu.

W konkluzji skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a.

2. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

3. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy, określa się wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu lub jego zmianie. Skarżąca wskazała także na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., w sprawie o sygn. II OSK 1517/07, iż "opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściem w życie" i podkreśliła, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc po tej dacie działka została podzielona na mniejsze działki, to niezgodne z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 ust. 4 rozporządzenia jest ustalenie opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych.

W świetle powyższego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z powyższymi uregulowaniami prawnymi do ustalenia opłaty planistycznej należało przyjąć działki ewidencyjne o powierzchni około 10 ha, które odpowiadałyby działce istniejącej w dacie wejścia w życie planu miejscowego, tj. 27 lutego 2009 r., czyli działce nr [...] o pow. 10,6347 ha, a nie działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0845 ha, która powstała w wyniku podziału mającego miejsce 12 listopada 2009 r., czyli po wejściu w życie planu miejscowego.

Skarżąca Agencja podniosła, że wzrost wartości przedmiotowej działki w operacie jest uwarunkowany nie tylko wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także dokonanym podziałem geodezyjnym polegającym na wydzieleniu działek budowanych i dróg z dużego obszarowo terenu przeznaczonego w miejscowym planie pod zabudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania skarga kasacyjna nie spełnia wymogów zawartych w art. 176 p.p.s.a. albowiem wywody uzasadnienia pozostają bez związku z zarzutami zawartymi w petitum tego środka odwoławczego.

I tak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor kwestionuje sposób wyliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej rentą planistyczną. Naruszenia tego skarżąca upatruje w wadliwie dobranych przez rzeczoznawcę nieruchomościach do ustalania i porównania cen działek przed zmianą planu i po jego uchwaleniu. W jej ocenie należało przyjąć do porównania działki o powierzchni ok. 10 ha, które odpowiadałyby wielkością działce istniejącej w dacie wejścia w życie planu. Skarżąca podkreśliła, że renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tę cześć wzrostu wartości nieruchomości, która jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowane uzasadnienie nie odnosi się jednak do żadnego z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Uszło uwadze skarżącej kasacyjnie, że podstawą prawną wydania zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 i 6) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której ta pierwsza ustawa odsyła w sprawach ustalania wartości nieruchomości. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji do wyceny nieruchomości mają wprost zastosowanie przepisy Rozdziału I Działu IV tej ostatniej ustawy oraz wydanego na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia żadnego z ww. przepisów w zakresie odnoszącym się do wadliwie ustalonej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wartości nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie nie wskazują przepisów, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a które to naruszenie miałoby skutkować dokonaniem wadliwych ustaleń co do wysokości renty planistycznej. Natomiast jeśli skarżąca kasacyjnie kwestionuje wartości nieruchomości, których różnica stanowi podstawę do określenia wysokości renty planistycznej ustalonej decyzją będącą przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji, to w pierwszej kolejności winna skierować zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu nieruchomości, jako temu dowodowi, w oparciu o który wycena ta została sporządzona. Takie zarzuty nie zostały jednak podniesione. Godzi się zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu, który w jego ocenie został wadliwie zastosowany, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a który prowadziłby do zakwestionowania operatu szacunkowego, ale i jego zarzutów nie można wywieść z samego uzasadnienia. Jest ono bowiem tak ogólnikowe, że nie pozwala na merytoryczną ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Skarżąca nie określiła bowiem w jakim zakresie kwestionuje ów operat, to jest czy zarzuty te miałyby dotyczyć metody wyceny nieruchomości, czy też innych zawartych w niej kwestii, a jeśli tak to jakich. Jej autor ograniczył się jedynie do wskazania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., co - jak się zdaje (bo nie zostało to wprost wyrażone w skardze kasacyjnej), miałoby stanowić zarzut niezgodności stanowiska Sądu pierwszej instancji z wyrażoną w tym wyroku oceną. Wyrok sądu nie stanowi jednak źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz jest jedynie stanowiskiem w jednej, konkretnej sprawie, które nie jest wiążące dla Sądu w innych sprawach (ani w oparciu o art. 190, ani 153 p.p.s.a.).

W świetle powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ani zarzuty skargi kasacyjnej, ani nawet jej uzasadnienie nie pozwalają kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu z punktu widzenia wymogów zawartych w tym przepisie. Rzeczoznawca opisała bowiem cechy nieruchomości, które zostały wybrane do porównywania oraz ich ceny transakcyjne. Co więcej operat ten został przez J. P. uzupełniony w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r., w którym szczegółowo uzasadniła dokonany wybór nieruchomości przyjętych do wyceny porównawczej.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że w uzasadnieniu skargi wskazuje się także ust. 4 § 4 ww. rozporządzenia jako ten przepis, który został naruszony przy ustalaniu opłaty planistycznej (bez szczegółowego uzasadnienia takiego zarzutu). Natomiast zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań, przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Analiza operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że metoda taka została zastosowana, albowiem autorka operatu dokonując analizy rynku przyjęła do porównania kilkanaście transakcji, zastosowała także współczynniki korygujące.

Brak jest także w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i to w zakresie wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co oznacza, że ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku, w tym również co do prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości należało uznać za dokonane prawidłowo.

I wreszcie jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest również nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko, które w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że ustalenie opłaty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (tak m.in. red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 300-301). Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do wypaczenia ratio legis tego przepisu i niewątpliwie stanowić źródło nadużyć ze strony właścicieli, którzy w celu uniknięcia wnoszenia tej opłaty zbycia ostatniej działki powstałej w wyniku podziału nieruchomości dokonywaliby po upływie terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 tej ustawy, co skutkowałoby wygaśnięciem roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że zaistniały przesłanki wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające naliczenie opłaty planistycznej. Niesporne jest bowiem, że doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, a właściciel, po uchwaleniu tego planu, zbywał część tej nieruchomości.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji oddalił skargę kasacyjną.

Z tych względów - na podstawie art. 184 p.p.s.a.- orzeczono, jak w sentencji wyroku.