Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1088/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 2, art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P.S. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W odpowiedzi na konkurs nr [...] ogłoszony przez Zarząd Województwa w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2020, P.S. złożył wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. ,,Kluczowe kompetencje pracownicze dla mieszkańców obszarów słabo zurbanizowanych województwa."

Pismem z dnia [...] października 2016r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował P.S., że złożony przez niego wniosek uzyskał końcowy wynik oceny – 88,5 punktów, jednakże ze względu na nieuzyskanie minimum 70% punktów w ocenie przynajmniej jednej z części D, Kryteria merytoryczne Karty Oceny Formalno-Merytorycznej (KOF-M) tj. III, IV, 5.1, 5.2, 5.3-5.S, VI od każdego oceniającego, którego ocena jest brana pod uwagę, pomimo uzyskania od każdego oceniającego pozytywnej oceny spełnienia wszystkich kryteriów obligatoryjnych z części A, B i C KOF-M, przedmiotowy wniosek został oceniony negatywnie nie otrzymując dofinansowania.

Organ wskazał, że aby wniosek o dofinansowanie projektu mógł zostać skierowany do dofinansowania musi uzyskać od każdego oceniającego, którego ocena jest brana pod uwagę, pozytywną ocenę za spełnianie wszystkich kryteriów obligatoryjnych z części A, B i C KOF-M oraz pozytywną ocenę za część D KOF-M. Pozytywna ocena za część D KOF-M oznacza uzyskanie minimum 70% punktów za każdą część podlegającą ocenie w tej części KOF-M tj. III, IV, 5.1, 5.2, 5.3-5.5 oraz VI. Wniosek o dofinansowanie projektu, który nie spełnił warunków podanych powyżej, nie może uzyskać dofinansowania nawet, gdy ogólna liczba punktów uzyskanych w części D KOF-M będzie wyższa niż 70 punktów. Niespełnienie któregokolwiek z kryterium wyboru ocenianego w części A, B, C KOF-M skutkuje przyznaniem zero punktów w końcowej ocenie wniosku o dofinansowanie projektu.

Wnioskodawca został poinformowany, iż szczegółowa informacja o wynikach oceny jego wniosku znajduje się w dokumentach: Karty Oceny Formalno-Merytorycznej Wniosku o Dofinansowanie Projektu i Zestawieniu Ocen, które stanowią załączniki do niniejszego pisma.

Od powyższej oceny, pismem z dnia [...] października 2016 r., P.S. wniósł do Zarządu Województwa protest wskazując, iż nie zgadza się z oceną dotyczącą części D. pkt. VI Budżet Projektu. Strona wskazała, że wniosek w kryterium - Kwalifikowalność wydatków, oraz Prawidłowość sporządzenia budżetu, zarówno u Oceniającego 1 jak i Oceniającego 2 otrzymał 0 punktów, w kryterium Metodologia wyliczenia wkładu własnego wniosek u Oceniającego 1, jak i Oceniającego 2 otrzymał 2 punkty, przy następującym uzasadnieniu:

1) w przypadku - KwaIifikowaIności wydatków - Wnioskodawca wydatki poniesione na kursy językowe będzie rozliczał ryczałtem, co jest niepoprawne,

2) w przypadku - Prawidłowości sporządzenia budżetu (biorąc pod uwagę koszty przypadające na jednego uczestnika/podmiot) - Wnioskodawca zastosował rozliczenie kwot ryczałtem co jest nieprawidłowe,

3) w przypadku - Metodologii wyliczenia wkładu własnego - Wnioskodawca nie przedstawił oczekiwanej przez Oceniających metodologii.

Wnioskodawca wskazał, iż w zakresie oceny kwalifikowalności wydatków Oceniający "1" stwierdził, iż we wniosku wykazano, że wydatki poniesione na kursy językowe będą rozliczane ryczałtem co jest niepoprawne i nie mogą zostać uznane za kwalifikowane, przyznając 0 pkt. Oceniający "2" podał, iż wnioskodawca wskazał koszty określone w zadaniu 1 tj. kurs j. angielskiego, niemieckiego i francuskiego dla osób pełnosprawnych jako kwoty ryczałtowe, jednocześnie określone stawką jednostkową, co jest nieprawidłowe, wobec powyższego oceniający uznaje wydatek określony w zadaniu 1 na kwotę 1414762,56 PLN, jako wydatek niekwalifikowany, co skutkowało obniżeniem punktacji (przyznano 0 pkt). Kwestionując ocenę w powyższym zakresie wnioskodawca podał, iż w ramach jednego zadania można określić tylko jedną kwotę ryczałtową do jego rozliczenia. Wnioskodawca w Budżecie Projektu pkt. VII w zadaniu 1 wyszczególnił 5 różnych pozycji kosztowych, z czego 3 pozycje to stawki jednostkowe, wszystkie podane pozycje kosztowe w sekcji VII wniosku w zadaniu 1 były sporządzone zdaniem strony prawidłowo. Ich zakwalifikowanie (wymuszone przez program) w pkt. VI Budżet Projektu, jako kwoty ryczałtowej wynikło według strony z oczywistej i niezamierzonej pomyłki popełnionej w sekcji 5.5 wniosku. Wnioskodawca zasygnalizował przy tym, że zadanie 1 będzie częściowo rozliczane za pomocą stawek jednostkowych, czyli uproszczoną metodą rozliczania wydatków. Strona wskazała, iż gdyby nie ten oczywisty błąd to kwalifikowalność tych wydatków nie mogłaby być kwestionowana w żaden sposób. Wnioskodawca wniósł o zastosowanie punktu 1) podrozdziału 10.4 - Negocjacje w ramach konkursowego trybu wyboru projektów w ramach EFS Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, aby mógł on usunąć błąd w ramach negocjacji.

Odnosząc się do oceny w zakresie kryterium - Prawidłowość sporządzenia budżetu (biorąc pod uwagę koszty przypadające na jednego uczestnika/podmiot) oraz zgodność ze standardem i cenami rynkowymi określonymi w regulaminie konkursu, wnioskodawca wskazał, iż Oceniający "1" podał, iż budżet został sporządzony nieprawidłowo. Wnioskodawca zastosował rozliczenie kwot ryczałtem co jest niedopuszczalne (projekt ma wartość powyżej 100 000 euro), przyznając 0 pkt. Oceniający ,,2" wskazał, iż projektodawca nieprawidłowo sporządził budżet. Projekt oprócz stawek obowiązkowych przewiduje również rozliczanie kwot ryczałtem, co jest niedopuszczalne w przypadku projektów, w których wartość wkładu publicznego wyrażona w PLN przekracza równowartości 100 000 euro. W przedłożonym wniosku wartość dofinansowania wynosi 1 797 468,36 PLN co zdecydowanie przekracza równowartość 100 000 euro (przyznano 0 pkt). Zdaniem wnioskodawcy zarówno Oceniający "1" jak i oceniający "2", nie odnieśli się w tym zakresie do meritum, nie wspominają słowem, czy koszty przypadające na jednego uczestnika oraz zgodność ze standardem i cenami rynkowymi określonymi w regulaminie konkursu są prawidłowe. Oceniający przyznali 0 punktów jednocześnie przywołując (powielając) argumentację z pkt. Kwalifikowalności wydatków, chociaż za ten błąd już raz obniżyli punktację. Zdaniem Wnioskodawcy przedmiotowy punkt nie został w ogóle oceniony, ponieważ zarówno koszty przypadające na jednego uczestnika oraz zgodność ze standardem i cenami rynkowymi określonymi w regulaminie konkursu są prawidłowe.

Ustosunkowując się do oceny kryterium - Metodologia wyliczenia wkładu własnego (założenie odpowiedniego poziomu, a także formy wkładu własnego, o ile dotyczy) strona wskazała, iż Oceniający "1" podał, iż wkład własny finansowany w wysokości 10% wartości projektu wniesiony będzie przez wnioskodawcę w ramach kosztów pośrednich. W projekcie nie jest planowane wniesienie wkładu własnego rzeczowego, ani pobieranie opłat od uczestników. Niestety Wnioskodawca nie przedstawił metodologii wyliczenia wkładu własnego (przyznano 2 pkt). Z kolei Oceniający "2" stwierdził, że nie przedstawiono metodologii wyliczenia wkładu własnego. Wobec powyższego obniżono ilość punktów (przyznano 2 pkt). Wnioskodawca podał, iż we wniosku o dofinansowanie deklaruje, że wkład własny wniesiony będzie w ramach kosztów pośrednich, tak więc w formie pieniężnej, polegającej na zmniejszeniu ogólnego dofinansowania. Zdaniem strony metodologię wyliczenia wkładu własnego da się zastosować jedynie w przypadku wniesienia wkładu w formie rzeczowej (niepieniężnej), lub mieszanej. Przedstawienie metodologii wyliczenia wkładu własnego przy zastosowaniu tej formy jego wniesienia jest niemożliwe. Wobec powyższego strona uznała obniżenie oceny w przedmiotowym punkcie za bezzasadne.

Protest nie został uwzględniony, o czym P.S. został poinformowany pismem Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Zdaniem Instytucji Zarządzającej decyzja odrzucająca wniosek była zasadna i wynik sytuujący projekt poniżej minimum punktowego był właściwy.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych w proteście, za prawidłową uznał organ ocenę przeprowadzoną przez Oceniających "1" i "2" w zakresie Kwalifikowalności wydatków, którzy zgodnie odmówili przyznania punktów, ze względu na nie kwalifikowalność wydatków związanych z zadaniem nr 1 z powodu jednoczesnego zastosowanie, w stosunku do tego samego zadania, dwóch uproszczonych metod rozliczania wydatków. Organ wyjaśnił, iż wydatki związane z organizacją szkoleń językowych projektodawca wykazał jednocześnie jako stawki jednostkowe i kwoty ryczałtowe. Tymczasem stosowanie stawek jednostkowych na szkolenia językowe, obowiązujące w ramach projektów w Działaniu 8.3 jest obligatoryjne i wynika z Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EPS w obszarze edukacji na lata 2014-2020. Organ podał, że we wniosku o dofinansowanie projektu wnioskodawca prawidłowo zastosował koszty usługi organizacji szkoleń językowych objętych stawką jednostkową. Jednocześnie w ramach Zadania 1, obejmującego stawki jednostkowe, zastosowano kwotę ryczałtową, co jest zdaniem organu działaniem nieprawidłowym. Za bezzasadne uznał organ wyjaśnienie strony, że zakwalifikowanie kosztów szkoleń jednocześnie jako stawki jednostkowej kwoty ryczałtowej nastąpiło automatycznie – wymuszone przez program. Organ wskazał, iż instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w podsekcji kwoty ryczałtowe precyzyjnie wskazuje, w jakiej sytuacji generator wymusi na projektodawcy wypełnienie pola 5,5 wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Z zapisów tych jasno wynika, że pole 5.5 wypełniane będzie jedynie w sytuacji, kiedy wnioskodawca zaznaczy przy zadaniu, że będzie ono rozliczane kwotami ryczałtowymi. Na tej podstawie organ stwierdził, że część 5.5 wniosku o dofinansowanie w żadnym razie nie służy do tego, aby jak wskazuje wnioskodawca, zasygnalizować oceniającym, że zadanie 1 będzie częściowo rozliczane za pomocą stawek jednostkowych. Zdaniem organu te usługi, które wnioskodawca będzie rozliczał za pomocą stawek jednostkowych należy wskazać w Szczegółowym budżecie projektu poprzez zaznaczenie pola wyboru (check- box) "Stawka jednostkowa".

Organ nie uwzględnił wniosku strony o skierowanie do negocjacji, wskazując, iż pomimo istnienia możliwości poddania negocjacjom błędów w budżecie projektów, decyzja w tym zakresie należy do osoby weryfikującej projekt, która ma obowiązek wyważyć, czy dany błąd powoduje, że ocenę budżetu należy ocenić poniżej wymaganego minimum, czy też można ocenić go pozytywnie bez lub z przyznaniem punktów warunkowych i skierować do negocjacji.

Organ nie uznał także protestu w części dotyczącej oceny prawidłowości sporządzenia budżetu projektu oraz zgodności ze standardem i cenami rynkowymi określonymi w regulaminie konkursu. Oceniający w tej części karty formalno-merytorycznej obniżyli punktację, ze względu na fakt, że wnioskodawca nieprawidłowo zastosował rozliczanie kosztów w ramach zadania 1 na podstawie kwoty ryczałtowej w projekcie przekraczającym równowartość 100 tys. euro - inaczej, jak w punkcie powyżej, za jednoczesne zastosowanie stawki jednostkowej i kwoty ryczałtowej. Instytucja rozpatrująca protest uznała, że ocena w tym zakresie została przeprowadzona prawidłowo. Organ wskazał, iż zgodnie z wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków wnioskodawca nie ma możliwości zastosowania kwot ryczałtowych z własnej inicjatywy. Stosowanie kwot ryczałtowych dotyczy wyłącznie projektów, których całkowita wartość dofinansowania ze środków publicznych nie przekracza 100 tys. Euro. Zdaniem organu w weryfikowanym przypadku warunek ten nie ma zastosowania - wartość projektu przekracza 100 tys. euro wkładu publicznego, w konsekwencji wykazanie Zadania 1 rozliczanego na podstawie kwoty ryczałtowej bezpośrednio wpłynęło na prawidłowość sporządzenia budżetu. Nie podzielając zarzutów protestującego organ wskazał, iż oprócz oceny dotyczącej prawidłowości sporządzenia budżetu projektu w kontekście kosztów przypadających na jednego uczestnika oraz zgodności ze standardem i cenami rynkowymi, dokonywana jest ocena również w ujęciu "technicznym" dotyczącym konstrukcji budżetu. W opinii Instytucji rozpatrującej protest nie można uznać za działanie nieprawidłowe przypadku, gdy oceniający nie wnoszą uwag skutkujących pozytywną oceną danego obszaru, wyrażoną przyznaniem maksymalnej liczby punktów przy jednoczesnym wskazaniu zarzutów skutkujących obniżeniem punktacji lub nieprzyznaniem punktów w ogóle.

Następnie za prawidłowe uznał organ stanowisko Oceniających dotyczące braku przedstawienia metodologii wyliczenia wkładu własnego, uznając podniesione w tym zakresie argumenty protestu za bezpodstawne. Organ wskazał, że zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku wydatki w ramach wkładu własnego opisywane w uzasadnieniu znajdującym się pod szczegółowym budżetem projektu dotyczą przewidzianego w Projekcie wkładu własnego, a także tego, w jaki sposób wnioskodawca dokonał jego wyceny, bez względu czy został wniesiony w formie finansowej czy rzeczowej. Natomiast we wniosku o dofinansowanie projektu wnioskodawca nie przedstawił metodologii wyliczenia wkładu własnego - zawarł jedynie lakoniczne stwierdzenie, że wkład własny finansowy zostanie wniesiony w ramach kosztów pośrednich oraz, że nie planuje się wniesienia wkładu rzeczowego.

Na powyższe rozstrzygnięcie (z dnia [...] grudnia 2016 r.) P.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając organowi:

1. błąd w ustaleniach stanu faktycznego mający wpływ na rozstrzygnięcie polegający na przyjęciu, iż wydatki związane z organizacją szkoleń językowych skarżący wykazał jednocześnie jako stawki jednostkowe i kwoty ryczałtowe, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem Protestu w tym zakresie i utrzymaniu ilości punktów (0) przyznanych Skarżącemu, podczas gdy skarżący nie wykazał ani nie zastosował we wniosku kwot ryczałtowych jednocześnie z kwotami jednostkowymi, zastosował bowiem i wykazał jedynie stawki jednostkowe (zgodnie z Regulaminem Konkursu), o czym świadczy jasne i wyraźne wskazanie pięciu szczegółowych pozycji wydatków, które niezbędne są do realizacji projektu, zaś omyłkowe zaznaczenie pola "kwoty ryczałtowe" przy Zadaniu 1 w Podsekcji 5.1 "Zadania", bez jakiegokolwiek odwoływanie się do kwot ryczałtowych w uzasadnieniu, miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej,

2. naruszenie art. 43 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z podrozdziałem 7. 2 pkt 2) lit. d) iv Wytycznych Ministerstwa Rozwoju w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 (dalej jako: "Wytyczne") poprzez bezrefleksyjne podtrzymanie oceny Oceniających w przedmiocie odrzucenia wniosku bez wezwania Skarżącego do poprawy oczywistej omyłki w Podsekcji 5.1 wniosku, podczas gdy omyłkowe oznaczenie w Podsekcji 5,1 Zadania 1 jako rozliczanego kwotą ryczałtową, przy jednoczesnym niebudzącym wątpliwości poprawnym wskazaniu kosztów jako stawek jednostkowych w pozostałej części wniosku, wykluczających ich zakwalifikowanie jako kwoty ryczałtowej, stanowi oczywistą omyłkę, zaś zgodnie z Wytycznymi Ministerstwa Rozwoju i art. 43 u.z.r.p. w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, a dyspozycja w/w przepisu nie ma charakteru uznaniowego; "odznaczenie" kosztów ryczałtowych w Podsekcji 5.1 wniosku nie stanowi "istotnej modyfikacji" wniosku, wobec czego stanowi oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.z.r.p. i uzasadnia obligatoryjne wezwanie przez IOK do jej poprawy;

3. naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez brak rzetelnej, jasnej i przejrzystej oceny wniosku polegający na mechanicznym i pozbawionym refleksji podtrzymaniu oceny Oceniających odejmujących Skarżącemu punkty za prawidłowość wskazania budżetu w punkcie 5.5, za który to błąd uprzednio (por. zarzut 1 i 2) odjęto już skarżącemu punkty bez poczynienia jakiejkolwiek analizy spełnienia kryteriów prawidłowego budżetu przez Skarżącego, podczas gdy:

- skarżący prawidłowo merytorycznie wypełnił wniosek w zakresie prawidłowości sporządzenia budżetu projektu, biorąc pod uwagę koszty przypadające na jednego uczestnika/podmiot oraz zgodność ze standardem i cenami rynkowymi określonymi w Regulaminie Konkursu, co Organ częściowo potwierdził w Zaskarżonej Decyzji, jednak mimo to Skarżący nie tylko nie otrzymał od Oceniających za powyższe żadnych punktów na 4 możliwe, lecz również nie uzyskał także jakiejkolwiek oceny żadnego z Oceniających w przedmiocie spełnienia powyższych kryteriów, a brak analizy i informacji w tym zakresie dla Skarżącego oparto wyłącznie na błędnym zaznaczeniu pola w Podsekcji 5.1, mającym charakter oczywistej omyłki;

- skarżący ma prawo do informacji w przedmiocie spełnienia przez siebie kryteriów Konkursu, której do informacji Oceniający de facto mu odmówili, zaś Organ decyzję tę podtrzymał;

- rzetelna, jasna i przejrzysta ocena Wniosku wyklucza "karanie'' Skarżącemu dwukrotnie za ten sam błąd w Podsekcji 5.1, uniemożliwiający mu ocenę merytorycznej poprawności wniosku w tym zakresie;

- naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.r.p. w z w. z sekcją VII Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Osi Priorytetowej 6-8 Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020 (dalej jako:

"Instrukcja'") poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania przez Organ protestu w odniesieniu do oceny metodologii wyliczenia wkładu własnego polegające na mechanicznym i pozbawionym pogłębionej analizy podtrzymaniu opinii Oceniających o konieczności wskazania we wniosku przez skarżącego metodologii wyliczenia wkładu własnego, podczas gdy zgodnie z jednoznacznym opisem w Instrukcji (str. 51), metodologię wyliczenia należy zamieścić wyłącznie w ramach wydatków objętych pomocą publiczną oraz pomocą de minimis, wobec czego brak jest w Instrukcji obowiązku przedstawienia "metodologii wyliczenia wkładu własnego", a wprowadzanie przez organ nieujawnionych wcześniej kryteriów oceny niewynikających z Regulaminu ani Instrukcji Konkursu stanowi naruszenie dyspozycji art. 37 ust. 1 u.z.p.r., zgodnie z którą właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Mając na względzie powyższe skarżący wniósł stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu.

Zdaniem skarżącego procedura oceny formalno-merytorycznej przedmiotowego projektu jest niezgodna z art, 43 u.z.r.p. i Wytycznymi (nie wezwano skarżącego do poprawki oczywistej omyłki), nie dokonano rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku skarżącego, czym dopuszczono się naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez odjęcie punktów za kryterium nieujęte w Instrukcji wypełnienia wniosku. W ocenie skarżącego zarzuty przedstawione w proteście nie zostały obalone - w odpowiedzi na protest organ ponownie nie wskazał w Regulaminie Konkursu i w Instrukcji wypełnienia wniosku podstaw do nieprzyznania punktów oraz nie odniósł się do braku wezwania do poprawy oczywistej omyłki. Skarżący wskazał, iż gdyby nie niezasadne odjęcie punktów bez wezwania do poprawy oczywistej omyłki, projekt skarżącego byłby najlepiej ocenionym projektem w całym konkursie. Tym samym według skarżącego z uwagi na omyłkę mającą charakter omyłki oczywistej, której poprawa nie prowadziłaby do istotnej modyfikacji wniosku, najlepszy merytorycznie projekt nie dostał dofinansowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 217, dalej – ustawa wdrożeniowa) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ).

W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (pkt 4). Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu poprzez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej.

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi, że podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze.

Jak podkreśla się w doktrynie, obowiązywanie innych, niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego aktów oraz dokumentów systemu realizacji budzi kontrowersje, co do których wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (P 1/11 OTK-A 2011, nr 10, poz. 115). W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Trybunał stwierdził, że system realizacji nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż akt ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa określonym w art. 87 Konstytucji i nie jest wydawany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. W następstwie tego orzeczenia, na podstawie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. poz. 714), doszło do uchylenia art. 5 pkt 11 i zastąpienia go art. 13a i 17 ust. 1a (szerzej na ten temat por. komentarz do art. 13a oraz art. 17 ust. 1a (w:) J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, SIP LEX).

Pod rządami poprzedniej ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, że dokumentom systemu realizacji, o których mowa w poprzednio obowiązującym art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów.

Uzasadniając to stanowisko, judykatura powoływała się na argumenty funkcjonalne i pragmatyczne, podkreślając w szczególności, że gdyby systemowi realizacji odmówić przymiotu źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli legalności działań instytucji realizujących procedury zawarte w systemie realizacji byłoby w praktyce niemożliwe.

Przemawiał za tym również wzgląd na stabilizację sytuacji prawnej adresatów norm systemu realizacji, w tym uczestników procedur konkursowych oraz konieczność dokończenia realizacji rozpoczętych programów lub relokacji zwróconych środków na inne projekty w okresie finansowania. Wskazano również, że dokumenty stanowiące system realizacji odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje, wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu (zob. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., II GSK 1110/10, LEX nr 746073; z dnia 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, LEX nr 746069; z dnia 16 grudnia 2010 r., II GSK 1377/10, LEX nr 746089 oraz z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11, LEX nr 992441).

Poglądy judykatury, w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę zachowały aktualność także w stosunku do przepisów ustawy wdrożeniowej. Regulaminy i inne dokumenty, stanowiące elementy systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w szczególności wytyczne horyzontalne, wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze, jako nienależące do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa nie mogą regulować w sposób powszechnie obowiązujący zasad wdrażania programów operacyjnych oraz praw i obowiązków wnioskodawców (beneficjentów).

Dokumenty systemu realizacji programu operacyjnego mogą natomiast regulować stosunki pomiędzy instytucjami realizującymi poszczególne zadania w ramach danego programu operacyjnego, na zasadach właściwych dla aktów kierownictwa wewnętrznego lub też, w sposób względnie obowiązujący, wyznaczać prawa i obowiązki beneficjentów na podstawie umów o dofinansowanie albo decyzji o dofinansowaniu projektu.

Uzasadnieniem tego poglądu jest nie tylko to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy innej, choć oczywiście podobnej regulacji, lecz przede wszystkim okoliczność, że podstawowym źródłem prawa normującym przedmiotową materię jest rozporządzenie ogólne, którego swoistą transpozycją jest ustawa wdrożeniowa. Zauważyć również należy, że podstawowym dokumentem wyznaczającym ramy organizacyjne i finansowe dla funkcjonowania nowego okresu programowania jest Umowa partnerstwa. Zgodnie z art. 2 pkt 27 ustawy wdrożeniowej odwołującym się do art. 2 pkt 20 rozporządzenia ogólnego przez umowę partnerstwa rozumie się dokument przygotowany przez państwo członkowskie z udziałem partnerów zgodnie z podejściem opartym na wielopoziomowym zarządzaniu, który określa strategię państwa członkowskiego, jego priorytety i warunki efektywnego i skutecznego korzystania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w celu realizacji unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, który został przyjęty przez Komisję Europejską w następstwie oceny i dialogu z państwem członkowskim.

Regulamin Konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020 Oś Priorytetowa 8 Nowoczesna Edukacja Działanie 8.3 Konkurs Nr [...] zakłada, że konkurs dotyczy i prowadzony jest dla projektu, którego celem jest upowszechnienie kształcenia ustawicznego związanego z nabywaniem i doskonaleniem kwalifikacji zawodowych. Zakres wsparcia obejmuje szkolenia i kursy skierowane do osób dorosłych ( w tym zwłaszcza osób w wieku powyżej 50 lat, osób o niskich kwalifikacjach), które z własnej inicjatywy są zainteresowane nabyciem, uzupełnieniem lub podwyższeniem umiejętności oraz kompetencji cyfrowych i językowych.

Zgodnie z Regulamin konkurs składa się z czterech etapów, tj. I. nabór wniosków o dofinansowanie, II. wstępna weryfikacja kompletności wniosku, III. ocena formalno – merytoryczna wniosku, IV. rozstrzygnięcie konkursu.

Należy w tym miejscu wskazać, że Regulamin Konkursu przewiduje możliwość wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków wniosku oraz/lub skorygowania oczywistych omyłek pisarskich. W wypadku stwierdzenia niewykonania uzupełnienia wniosku lub poprawienia oczywistej omyłki, wniosek o dofinasowanie pozostaje bez rozpoznania. Wskazana procedura jest przewidziana jest na II etapie postępowania konkursowego, czyli podczas wstępnej weryfikacji kompletności wniosku. Jeżeli projekt został zakwalifikowany do następnego etapu jego oceny, brak jest możliwości uzupełnienia lub poprawy oczywistej omyłki. W analizowanej sprawie projekt został poddany ocenie merytorycznej, czyli został skierowany do etapu postępowania konkursowego, na którym – jak wyżej zaznaczono - procedura nie przewiduje możliwości poprawy oczywistych omyłek oraz/lub uzupełnienie wniosku. W tym kontekście należało ocenić, czy stwierdzone podczas oceny merytorycznej uchybienia nosiły charakter oczywistej omyłki, a wobec tego na wcześniejszym etapie postępowania organ winien był wezwać wnioskodawcę do ich poprawienia. Pozytywne ustalenia w tym zakresie pozwalałyby sformułować wobec organu zarzut polegający na naruszeniu zasad procedury konkursowej. Trzeba zwrócić uwagę, że Regulamin Konkursu posługuje się pojęciem "oczywistej omyłki pisarskiej, która nie powoduje istotnych modyfikacji merytorycznych wniosku". Chodzić tu będzie z pewnością, o błędy i omyłki, które widoczne są "na pierwszy rzut oka", czyli takie których stwierdzenie nie wymaga bliższej analizy treści wniosku. Regulamin wymaga, aby poprawienie tego rodzaju omyłki nie miało istotnego wpływu na merytoryczną treść wniosku, będą to zatem drobne uchybienia formalne, określane przez Regulamin jako omyłki pisarskie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w ocenie Sądu, stwierdzone podczas oceny merytorycznej naruszenia Regulaminu Konkursu nie miały charakteru oczywistej omyłki pisarskiej. Dopiero bowiem analiza treści wniosku o dofinansowanie mogła doprowadzić do ujawnienia stwierdzonego naruszenia. Wadliwe przedstawienie sposobu rozliczania wydatków na kursy językowe oraz wadliwe sporządzenie budżetu nie noszą znamion oczywistej omyłki pisarskiej, lecz są błędem o charakterze merytorycznym, a poprawa wniosku w tym zakresie mogłaby w sposób istotny wpłynąć na jego treść. Wobec powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ nie dopełnił obowiązku wezwania wnioskodawcy do poprawienia wniosku w powyższym zakresie. Charakter stwierdzonych uchybień wskazuje, że ich ujawnienie było możliwe dopiero na etapie analizy wniosku pod względem merytorycznym.

Regulamin Konkursu stanowi, że szkolenia językowe muszą być rozliczane z zastosowaniem stawki jednostkowej. W przypadku projektów, których wartość środków publicznych nie przekracza 100 tys. EURO rozliczanie kosztów poniesionych na naukę języków obcych może nastąpić w formie ryczałtowej. W analizowanej sprawie zaangażowanie środków publicznych przekroczyło 100 tys. EURO, a zatem koszty językowe powinny być rozliczane według stawek jednostkowych. Tymczasem w pkt 5.5. wniosku – Kwoty ryczałtowe – wnioskodawca wskazał zadania polegające na prowadzeniu kursów językowych: angielskiego, niemieckiego i francuskiego – kwoty ryczałtowe. Dla uznania, że dany wydatek jest kwalifikowalny konieczne jest łączne spełnienie warunków wymienionych w pkt 25.III ppkt lit. a-k Regulaminu, w tym jego zgodność RPO –2020 i SzOOP RPO-2020 (ppkt c). Powyższe uchybienie miało wpływ na poprawność sporządzenia budżetu.

Tym samym stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na protest ma oparcie w materiale dowodowym sprawy. W ocenie Sądu na powyższą ocenę nie może mieć zasadniczego wpływu przedstawienie w dalszej części wniosku o dofinansowanie poszczególnych wydatków według stawek jednostkowych (str. 24 wniosku). Jak wyżej podniesiono budżet projektu został bowiem oparty na ryczałtowym sposobie rozliczenia kosztów związanych z prowadzeniem zajęć językowych, a zatem w sposób sprzeczny z postanowieniami Regulaminu. Z wyżej przedstawionych powodów, nie można też przyjąć argumentacji skargi, że powyższe uchybienie miało charakter oczywistej omyłki pisarskiej.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego co do pozostałych zarzutów zgłoszonych w skardze.

Regulamin Konkursu przewiduje obowiązek wniesienia wkładu własnego, którego wysokość określa na 10 – 15 % całkowitych środków kwalifikowalnych. Wkład własny to środki finansowe lub wkład niepieniężny zabezpieczone przez wnioskodawcę, które zostaną przeznaczone na pokrycie wydatków kwalifikowalnych i nie zostaną przekazane wnioskodawcy w formie finansowania. Wkład własny może być przez beneficjenta wnoszony w formie niepieniężnej w postaci nieruchomości, urządzeń, materiałów (surowców), wartości niematerialnych i prawnych, ekspertyz lub nieodpłatnej pracy wykonywanej przez wolontariuszy. Wartość wkładu niepieniężnego musi być należycie potwierdzona dokumentami o wartości dowodowej równoważnej fakturom. Regulamin definiuje również pojęcie kosztów pośrednich stanowiąc, że są to koszty administracyjne związane z obsługą projektu, przy czym Regulamin wymienia wydatki stanowiące koszty pośrednie, a katalog ten ma charakter zamknięty.

W kontekście wskazanych powyżej postanowień Regulaminu uzasadnienie wkładu własnego ( w wysokości 10% ) zawarte w przedmiotowym wniosku, należy uznać za niewystarczające i niespełniające wymogów Regulaminu. Wnioskodawca wskazał, że całość wkładu własnego stanowić będą koszty pośrednie, nie przewiduje wniesienia wkładu rzeczowego, ani pobierania opłat od uczestników projektu. Określając w powyższy sposób wkład własny projektu wnioskodawca nie wskazał w jakiej konkretnie formie ( wskazanej w Regulaminie Konkursu) ów wkład zostanie wniesiony, nadto nie podał ani sposobu określenia wartości, ani dokumentu stanowiącego podstawę określenia wartości wkładu własnego, przez co deklaracje wniosku w tym zakresie stały się całkowicie nieweryfikowalnymi. Jak wyżej podniesiono postanowienia Regulaminu nakładają obowiązek dokumentowania wartości wkładu własnego, ponadto wydatki poniesione na wycenę wkładu niepieniężnego są kwalifikowalne.

Wbrew twierdzeniom skargi postanowienia Regulaminu Konkursu są w powyższym zakresie jednoznaczne i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Za chybiony należało uznać zarzut skargi zgodnie z którym ocenę projektu przeprowadzono z naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Po myśli art. 37 ust. 2 projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego.

W wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. GSK 3367/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawi podziela, zgodnie z którym przepis art. 37 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Analizując sprawę pod kątem naruszenia zasad ogólnych wynikających z art. 37 ustawy wdrożeniowej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. W ocenie Sądu zarówno dokumentacja konkursowa stanowiąca podstawę oceny danego projektu jak i sposób interpretacji przepisów mających zastosowanie w trakcie oceny przedmiotowego projektu odpowiadały wymogom wynikającym z treści art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, skarga podlegała oddaleniu.