Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 187/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Małgorzata Stahl (spr.) NSA Elżbieta Stebnicka Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1826/04 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty z dnia [..] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Burmistrza Gminy [...] kwotę 330 zł. (trzysta trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2005 r.(I SA/Wa 1826/04),oddalił skargę Burmistrza Gminy [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Minister Edukacji narodowej i Sportu ,po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy [...] od decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...], polecającej Burmistrzowi Gminy [...] powierzenie stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w [...], zgodnie z trybem przewidzianym w art.36a ustawy o systemie oświaty w terminie do dnia 5 lipca 2004 r. - utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Jak wyjaśnił, pismem z dnia 28 maja 2004 r. Burmistrz Gminy [...] powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze powierzenia stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w [...] B. Ż. na podstawie art. 36a ust.4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ponieważ nie udało się wyłonić kandydata na to stanowisko w wyniku przeprowadzonego konkursu. [...] Kurator Oświaty pismem z dnia 2 czerwca 2004 r. poinformował Burmistrza, że skorzysta z uprawnienia wynikającego z powołanego przepisu o otrzymaniu opinii wydanych przez radę szkoły i radę pedagogiczną. Burmistrz nie udzielił odpowiedzi na to pismo, natomiast Kurator w dniu 16 czerwca 2004 r. wniósł umotywowane zastrzeżenia wobec kandydatki na dyrektora szkoły B. Ż. (Burmistrz otrzymał je w tym dniu). W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z pow. przepisem organ powierza ustalonemu przez siebie kandydatowi stanowisko dyrektora po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Opinie te nie mają charakteru wiążącego dla organu prowadzącego, ale mają istotne znaczenie w określonej sytuacji. Taka sytuacja zaistniała w [...], bowiem od dłuższego czasu trwał tam konflikt. Wyrażenie przez Kuratora zgody na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły nauczycielowi, który posiada negatywną opinię w środowisku, nie sprzyja poprawie stosunków w szkole i w środowisku i nie daje gwarancji wypełniania zadań szkoły. Po wydaniu w dniu 6 czerwca 2004 r. umotywowanego zastrzeżenia [...] Kurator Oświaty otrzymał od Burmistrza w dniu 17 czerwca 2004 r. żądane przez niego opinie: rady rodziców z dnia 4 marca 2004 r. i rady pedagogicznej z dnia 4 czerwca 2004 r. Po ich analizie Kurator w piśmie z dnia 21 czerwca 2004 r. podtrzymał swoje stanowisko z dnia 16 czerwca 2004 r.

Pomimo umotywowanego zastrzeżenia wniesionego przez [...] Kuratora Oświaty Burmistrz Gminy [...] z dniem [...] powierzył B. Ż. na okres 2 lat stanowisko dyrektora Gimnazjum w [...]. Zdaniem Burmistrza, te zastrzeżenia nie zostały umotywowane i zostały wniesione po terminie określonym w ustawie o systemie oświaty. [...] Kurator uznał że powierzenie stanowiska B. Ż. nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa i wydał w dniu [...] decyzję polecającą Burmistrzowi powierzenie stanowiska dyrektora Gimnazjum w [...], zgodnie z trybem określonym w art. 36a pow. ustawy w terminie do 5 lipca 2004 r. Od tej decyzji Burmistrz [...] odwołał się do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, podnosząc że umotywowane zastrzeżenie zostało wniesione po upływie 14 dniowego terminu oraz że częściowo uwzględnił zarzuty Kuratora i zmienił okres powierzenia stanowiska dyrektora z 2 na 5 lat.

Organ II instancji uznał, że 14 dniowego terminu nie można liczyć od dnia poinformowania Kuratora o zamiarze powierzenia stanowiska dyrektora Gimnazjum w [...] B. Ż., to jest od dnia 28 maja 2004 r., bowiem przedłożona dokumentacja nie była kompletna, w szczególności nie zawierała informacji o zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Takie informacje otrzymał Kurator dopiero w dniu 17 czerwca 2004 r. i w piśmie z dnia 21 czerwca 2004 r. podtrzymał swoje zastrzeżenia. Tym samym zarzut przekroczenia terminu ustawowego na wniesienie umotywowanego zastrzeżenia nie jest zasadny. Minister podniósł także, że pojęcie "umotywowane zastrzeżenie" obejmuje nie tylko kwestie spełniania przez dyrektora wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 826 ze zm.) ale powinno uwzględniać również opinie lokalnego środowiska oświatowego.

Burmistrz [...] zaskarżył powyższą decyzję do sądu, zarzucając naruszenie art. 36a ust.2 oraz art. 36a ust.4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię oraz błędne ustalenia faktyczne, mające wpływ na wynik sprawy a w szczególności to, że Kurator wzywał Burmistrza do przedłożenia opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Burmistrz nie przekazał Kuratorowi opinii rady pedagogicznej i rady rodziców, ponieważ rada rodziców samodzielnie w dniu 5 marca 2004 r. dostarczyła Kuratorowi pismo zawierające poparcie dla Z. K. a poza tym nie jest to opinia rady szkoły i nie dotyczy B. Ż. Opinia rady pedagogicznej z dnia 4 czerwca 2004 r. była sporządzona przy bezpośrednim udziale ubiegającej się o to stanowisko Z. K. Ponadto przepis art. 36a nie precyzuje jak należy rozumieć przedstawienie kandydata oraz jaka dokumentacja jest niezbędna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut naruszenia art. 36a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) za niezasadny. Zdaniem Sądu bezsporne jest to, że Kurator wniósł umotywowane zastrzeżenie co do przedstawionego kandydata na stanowisko dyrektora publicznego Gimnazjum, po upływie 14 dni ale Burmistrz otrzymał je w dniu 16 czerwca 2004 r. i wiedząc o nim, pismem z dnia 18 czerwca 2004 r. powierzył B. Ż. stanowisko dyrektora Gimnazjum.

Zdaniem Sądu termin 14 dniowy, określony w art. 36a ust.2 pow. ustawy nie jest terminem zawitym to znaczy, że jego przekroczenie nie powoduje niemożności wyrażenia opinii w sprawie przez organ nadzoru pedagogicznego. Jest to termin instrukcyjny, który może powodować skutki tylko w określonych sytuacjach ,np. powierzenia stanowiska dyrektora szkoły przed powzięciem wiadomości o umotywowanych zastrzeżeniach organu nadzoru pedagogicznego. Mimo zgłoszenia po terminie, umotywowane zastrzeżenia co do kandydata były i to stanowisko Kuratora było Burmistrzowi znane jeszcze przed powierzeniem stanowiska B. Ż.. Powzięcie przez Burmistrza wiadomości o umotywowanych zastrzeżeniach obaliło domniemanie, że takich zastrzeżeń organ nadzoru nie miał.

Burmistrz Gminy [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i poprzedzających go decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 36a ust.2 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie że 14-dniowy termin do zajęcia przez organ nadzoru pedagogicznego stanowiska w sprawie przedstawionego kandydata na dyrektora szkoły jest terminem instrukcyjnym, którego przekroczenie nie skutkuje brakiem możliwości wyrażania przez organ nadzoru umotywowanego zastrzeżenia, a tym samym ustalenie, że powierzenie stanowiska osobie, w stosunku do której organ nadzoru wniósł po terminie umotywowane zastrzeżenia, było niezgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 36a ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 ,poz. 2572 ze zm.) stanowi, że powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Wskazany przepis nie określa wprost charakteru ustanowionego w nim terminu, wynika on jednak z istoty zawartej w nim regulacji prawnej. Przyznane organowi nadzoru pedagogicznego powołanym przepisem uprawnienie do zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia ma charakter "klasycznego" środka nadzorczego, jest elementem funkcji nadzorczych. W demokratycznym państwie prawnym, którego ustrojową podstawę stanowi zdecentralizowana samorządowa administracja publiczna i w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, brak podstaw do rozszerzającej interpretacji uprawnień nadzorczych, niezależnie od tego jakich zadań dotyczą. Nadzór, w tym także nadzór pedagogiczny, jest nadzorem "prawnym". Oznacza to, że nie można domniemywać ani rozszerzać uprawnień nadzorczych poza granice wyznaczone przez prawo. Tym samym nie można stosować środków nadzoru w formie, terminie i trybie innym niż określone ustawowo.

Powołany przepis wyznacza ustawowy - 14 dniowy termin skorzystania przez organ nadzoru pedagogicznego ze środka nadzoru w postaci "umotywowanego zastrzeżenia" do przedstawionego przez organ prowadzący kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Brak jakichkolwiek podstaw do nadawania temu terminowi charakteru terminu instrukcyjnego ( Sąd I instancji nie był zresztą w tej kwestii konsekwentny, uznając termin 14 dniowy za mogący spowodować skutki w określonych sytuacjach np. powierzenie stanowiska dyrektora szkoły przed powzięciem wiadomości o umotywowanych zastrzeżeniach organu nadzoru pedagogicznego, a po upływie 14 dni określonych w art. 36a ust.2 pow. ustawy).Z przepisów nie wynika także, by "przedstawienie kandydata" miało spełniać jakieś wymogi(poza - co oczywiste - tymi, które wynikają z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz .U. Nr 89, poz. 826 ze zm.). Powołany przepis nie nakłada także na organ prowadzący żadnych poza - obowiązkiem przedstawienia kandydata na dyrektora - obowiązków prawnych.

Z kolei przepis art.36a ust.4 pow. ustawy stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przepis ust.2 ma w tym przypadku odpowiednie zastosowanie a to oznacza jedynie obowiązek przedstawienia tak ustalonego kandydata organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. Nie można wskazanego przepisu interpretować jako obowiązku przedłożenia przez organ prowadzący organowi nadzoru, na etapie przedstawiania kandydata, opinii rady szkoły i rady pedagogicznej. Opinie te nie mają charakteru wiążącego, w rozpoznawanej sprawie w Gimnazjum w [...] nie działała rada szkoły, obowiązek zasięgania opinii dotyczył w tej sytuacji rady pedagogicznej. Ze skierowanego do Burmistrza pisma z dnia 2 czerwca 2004 r.([...] w którym [...] Kurator Oświaty informował, że skorzysta z uprawnień określonych w art. 36a ust.2 po otrzymaniu opinii rady szkoły (której w Gimnazjum nie było) i rady pedagogicznej nie można wyprowadzać obowiązku Burmistrza dostarczenia tych opinii, nie wynika to z zawartych w nim sformułowań ani z przepisów, które nie określają, jakie wymogi powinna spełniać dokumentacja "przedstawienia kandydata". Skoro przepisy nie określają tych wymogów, nie można ich istnienia wyprowadzać w drodze domniemania.

Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust.4 u.s.o. nakłada na organ prowadzący (a nie na organ nadzoru pedagogicznego) obowiązek uzyskania opinii wskazanych organów kolegialnych. Musi on je uzyskać przed powierzeniem tego stanowiska, z przepisów nie wynika jednak by przedstawiając kandydata na dyrektora organ prowadzący musiał jednocześnie przedkładać wymagane ustawą opinie (choć oczywiście zrobić to może).

Podejmując decyzję w trybie określonym w art. 36a ust.4 organ prowadzący szkołę powinien brać pod uwagę brak lub istnienie umotywowanych zastrzeżeń, przedłożonych w terminie organowi prowadzącemu, zgłoszonych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny oraz wymagane ustawą opinie. Taką opinią Rady , popierającej ówczesną dyrektorkę Z. K., uczestniczącą w nierozstrzygniętym konkursie, organ prowadzący - Burmistrz [...] - dysponował. Nie można jednak uznać za zasadne twierdzenia, że w stosunku do przedstawionej przez niego kandydatki na stanowisko dyrektora Gimnazjum w [...] zostały skutecznie zgłoszone "umotywowane zastrzeżenia" organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W sprawie bezsporne jest bowiem to, że umotywowane zastrzeżenia do kandydatury B. Ż. zostały zgłoszone po upływie ustawowego terminu.

Jak już wskazano wyżej, z prawnego charakteru nadzoru w stosunku do organów zdecentralizowanych wynika zakaz rozszerzającej interpretacji przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze, także w zakresie nadzoru pedagogicznego. Skoro zatem ustawa wyznacza organowi sprawującemu taki nadzór termin 14 .dniowy na skorzystanie ze środka nadzoru w postaci "zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia" to po upływie tego terminu zgłoszenie takich zastrzeżeń nie jest skuteczne, nie rodzi skutków prawnych. Innymi słowy, po upływie ustawowego terminu 14.dni, organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie może skutecznie zgłosić "umotywowanych zastrzeżeń" .Zastrzeżenia takie, wniesione po terminie, nie wiążą organu prowadzącego szkołę. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie może uzależniać zgłoszenia zastrzeżeń od przedłożenia mu opinii o jakich mowa w ust.4 art. 36a u.s.o., wymagania w tym zakresie nie mają oparcia w przepisach i nie powodują przedłużenia ustawowego terminu zgłaszania umotywowanego zastrzeżenia (jak zresztą wynika z akt sprawy, m.in. z protokołu z dnia 8 czerwca 2004 r. - w tym dniu w Kuratorium przyjęto wniosek delegacji Rady Pedagogicznej Gimnazjum i Rady Rodziców Gimnazjum z prośbą o negatywną opinię [...] Kuratora o kandydacie B. Ż. i wsparcie kandydatury Z. K., [...] Kurator znał opinie Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców przed upływem terminu do zgłoszenia zastrzeżeń). Jest to szczególnie istotne w stosunkach prawnych, regulowanych ustawą o systemie oświaty, w których bardzo wiele czynności prawnych obwarowanych jest terminami.

Zważywszy zatem, że w sprawie nie było naruszeń procedury, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 .