Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 325/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z dnia

[...] nr [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku W.P., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. z dnia [...] nr [...] odmawiającą zobowiązanej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne za okres 11/2005-07/2008, 11/2011-09/2013, ubezpieczenie zdrowotne za okres 11/2005, 05/2006, 12/2006, 05/2007-07/2008 i Fundusz Pracy za okres 11/2005-07/2008, 11/2011-09/2013 w łącznej w wysokości [...] wraz z odsetkami.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż wnioskiem z dnia 21 września

2015 r. zobowiązania zwróciła się o umorzenie należności z tytułu ww. składek

na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu wniosku wskazała na swoją trudną sytuację finansową niepozwalającą w jakimkolwiek zakresie na dodatkowe obciążenia budżetu domowego. Oświadczyła także, że uzyskuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na czas określony w wysokości [...] zł netto miesięcznie, zaś mąż rentę w wysokości [...] zł miesięcznie. Wskazała na swoje miesięczne wydatki związane z utrzymaniem rodziny (w tym alimenty na syna mieszkającego z byłym mężem) w łącznej kwocie [...] zł, a także, że nie posiada żadnych oszczędności ani też żadnego majątku ruchomego i nieruchomości. Do wniosku zobowiązana dołączyła dokumenty zawierające szczegółowe informacje o dochodach i wydatkach stałych rodziny oraz o swojej sytuacji rodzinnej.

W dniu 5 października 2015 r. zobowiązana złożyła oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, w którym wskazała, że utraciła zatrudnienie z dniem 24 września 2015 r. ma [...] lat w związku z tym jej szanse na znalezienie nowej pracy są znikome. Ponadto opisała stan zdrowia swój i męża. Do oświadczenia dołączyła kolejne dokumenty.

Po przeprowadzeniu postępowania oraz w oparciu o zgromadzoną dokumentację, obejmującą informację dotyczącą stanu majątkowego i rodzinnego, zaległości z tytułu nieuregulowanych w terminie składek, informację dotyczącą stanu egzekucji prowadzonej wobec zaległości z tytułu nieuregulowanych w terminie składek, informację o stanie zabezpieczeń na majątku ruchomym oraz nieruchomym organ ustalił, że zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą do dnia 2 października 2013 r., obecnie dwuosobowa rodzina utrzymuje się ze świadczenia rentowego męża zobowiązanej w wysokości [...] zł, zobowiązana jest bezrobotna bez prawa do zasiłku, rodzina ponosi wydatki w kwocie [...] zł, zobowiązana dodatkowo płaca alimenty w kwocie [...] zł. Organ ustalił także okoliczności związane ze złym stanem zdrowia zobowiązanej i jej męża.

Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej wysokości [...] zł.

W ocenie organu I instancji w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt. 1-6 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 – dalej zwana: "u.s.u.s.") uzasadniających wnioskowane umorzenie składek. W ocenie organu nie można było uznać, iż zobowiązania z tytułu składek, które strona posiada są całkowicie nieściągalne - co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Nadto, zdaniem organu, strona nie wykazała, iż z uwagi na sytuację materialną uregulowanie zadłużenia w dłuższym okresie czasu stanowiłoby niemożliwe do udźwignięcia obciążenie finansowe i wiązało się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. uzupełnionym w dniu 24 listopada 2015 r. zobowiązana złożyła, w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Uzasadniając swój ponowny wniosek zobowiązana oświadczyła, że nie posiada żadnego majątku nieruchomego i ruchomości, co jest możliwe do ustalenia przez organ rentowy. Wskazała ponownie, że nie jest w stanie uregulować należności z dochodu w kwocie [...] zł oraz na swoja trudną sytuację rodzinną i osobistą, wynikającą z rozwodu z mężem i koniecznością utrzymania dziecka.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Uzasadniając swoją decyzję organ przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej zwane: rozporządzeniem wykonawczym) i powtórzył za organem I instancji przytoczone wcześniej argumenty, stwierdzając, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy zaś rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości.

Następnie organ podniósł, że ponownie rozpatrując wniosek w przedmiocie umorzenia stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą formalne przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jak podkreślił organ zobowiązana nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną i zdrowotną - spłata należności w dłuższym lub późniejszym okresie czasu (w tym ratalnie), wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Zdaniem organu nie wystąpiła także żadna nadzwyczajna okoliczność (np. klęska żywiołowa) powodująca, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić dłużniczkę możliwości dalszego prowadzenia działalności, skoro nie przedstawiła żadnych dokumentów na potwierdzenia takich zdarzeń. W ocenie organu, wykazane przez zobowiązaną choroby nie miały wpływu na możliwość podjęcia zatrudnienia.

Organ rentowy zwrócił uwagę również na interes Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powszechność obowiązku opłacania składek społecznych, oraz niedopuszczalność przerzucania na ten Fundusz ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W ocenie organu ograniczone możliwości płatnicze, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie

art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, a także niezastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2014 r. o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące działalność gospodarczą (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551), tj. tzw. ustawy abolicyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie przytoczyła stan faktyczny sprawy, podnosząc, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych pominął przedstawianą dokumentację finansową i prawną dotyczącą trudnej sytuacji strony. Z dokumentów tych w ocenie skarżącej, wynika bezpośrednio, że nie jest w stanie uregulować w jakiejkolwiek części należności bez pozbawiania się środków na podstawową egzystencję. Skarżąca wskazała, że jej sytuacja materialna nie zmieniła się, nadal pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, bezskutecznie poszukuje pracy, pozostaje na utrzymaniu męża otrzymującego rentę rodzinną w wysokości [...] zł. Wskazała także, że z uwagi na niskie dochody rodzina otrzymała pomoc społeczną w postaci dodatku mieszkaniowego. Wyjaśniła także, że mieszkanie o pow. [...] m kw., wskazywane jako jej majątek przez organ rentowy, stanowi majątek odrębny jej aktualnego męża.

Do skargi dołączyła kopię decyzji Burmistrza Miasta W. z [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego oraz ryczałtu na zakup opału.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 184/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przekazał przedmiotową sprawę tut. Sądowi według właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie wraz z odsetkami po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o umorzenie tych należności.

Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (art. 28 ust. 3), a mianowicie wtedy, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności

na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu

do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest

w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwana: "k.p.a."), kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja administracyjna wydana

w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy.

Nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprawdza się wyłącznie do kontroli jej legalności a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, LEX nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, LEX nr 483118). W wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1565/12 stwierdzono, że decyzja ZUS jest decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony ZUS musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1837/13, a mianowicie, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawiałby za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1909/12, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym

na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie

na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw

do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek,

iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 22/13),

w stosunku do tej grupy osób (zobowiązanego i jego rodziny), konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 264/07, LEX 494281). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2994/06, LEX nr 306945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1421/08, LEX nr 484073).

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując takiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo, czym w konsekwencji naruszył ww. przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego. Doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasad procesowych. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się,

że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. II GSK 1045/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne.

Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej jak również zdrowotnej.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że rolą organu przy decyzjach administracyjnych mających charakter uznaniowy, jest dokonanie analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie organ nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem bowiem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112).

Na gruncie regulacji z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie można stwierdzić, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum.

W delimitacji znaczenia tego terminu należy bez wątpienia odnieść się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". W związku z tym należy zauważyć, że Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w publikowanych okresowo danych statystycznych uwzględnia informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego i te okoliczności Sąd winien mieć na względzie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji skarżącej do tychże pojęć, co niewątpliwie stanowi błędną interpretację i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i członków jej rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Dla oceny czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest zatem weryfikacja zaskarżonej decyzji w aspekcie, czy dokonana przez organ analiza finansów skarżącej pozwala na ustalenie, że w jej budżecie pozostaje kwota

po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 427/10; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. II GSK 393/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo tego, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie ma charakter uznaniowy, nie zwalnia to jednak organu z obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki dokonywanej przy wydawaniu tego rodzaju. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania

oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanej i jej sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę stwierdził, że umorzenie składek na ubezpieczenie pomimo braku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności byłoby nieuzasadnione natomiast umorzenie składek na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym przewidziane jest dla sytuacji o charakterze wyjątkowym, gdy ze względów zdrowotnych lub rodzinnych zobowiązany pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dochodów. Jak stwierdził organ, w niniejszej sprawie skarżąca w takiej sytuacji się nie znajduje, gdyż nie wykazała, że spłata zadłużenia w dłuższym czasie np. w układzie ratalnym pozbawi zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, ani nie wykazała żadnych nadzwyczajnych okoliczności powodujących pozbawienia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej ani nie wykazała, że istniejące choroby mają wpływ na podjęcie zatrudnienia. Organ w ogóle nie odniósł przesłanek do wykazywanej sytuacji finansowej strony, tj. wysokości dochody rodziny w kwocie [...] zł ani ponoszonych koniecznych wydatków na utrzymanie czy też ciążącego na stronie obowiązku alimentacyjnego, pomijając w zaskarżonej decyzji składaną przez stronę dokumentację w tym zakresie.

Z zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, na czym oparł organ swoją tezę, że strona jest w stanie uregulować należności w kwocie [...] zł skoro utrzymuje się ona obecnie jedynie z renty męża w wysokości [...] zł, która służy na zaspokojenie potrzeb życiowych, zwłaszcza w sytuacji zdrowotnej skarżącej ([...]) i jej męża ([...]), wymagających stałego stosowania leków. Organ pominął w uzasadnieniu decyzji okoliczność utraty przez stronę pracy z dniem 24 września 2015 r., co oznacza nagłe pogorszenie jej sytuacji finansowej (tymczasem z wniosku i dokumentów wynikało, że ma umowę na czas określony do dnia 31 stycznia 2016 r.). Zdaniem Sądu, należało także przyznać rację skarżącej, że w jej przypadku znalezienie pracy w miejscowości W. może być utrudnione, ze względu na wiek ale i też stan zdrowia. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w sprawie nie zostało wykazane, że stan zdrowia uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił powyższej kwestii w sposób wyczerpujący, przejmując a priori, że tylko taka choroba umożliwia skorzystanie z wnioskowanej ulgi, która ogranicza możliwości zarobkowe, przerzucając ciężar dowodu w tym zakresie na stronę. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności.

Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., o możliwości umarzania należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także

w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe,

ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organ dokonał niezbędnych ustaleń, lecz zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. Organ nie zbadał zatem czy w sprawie wystąpiła sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje odpowiedzi, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i zapewnienia miejsca do zamieszkania.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej skarżącej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącej. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ kierował się tylko interesem finansów ubezpieczeń, pomijając całkowicie interes skarżącej.

Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została

z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), jak i z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a.") orzec należało o jej uchyleniu.

W tej sytuacji zarzuty skarżącej naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a zasługiwały zatem na uwzględnienie. Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia ustawy z dnia 9 listopada 2014 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność - zwaną ustawą abolicyjną, poprzez jej niezastosowanie. Wskazać bowiem należy, że z treści art. 1 powołanej ustawy wynika, iż postępowanie w sprawie umorzenia należności, o których mowa ww. akcie prawnym wszczyna się na wniosek zainteresowanego. Obowiązkiem organu administracji nie jest zaś informowanie o powszechnie obowiązujących aktach prawnych i wynikających z nich uprawnień strony postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione przez stronę aktualne informacje o jej stanie rodzinnym i majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji wszelkie przesłanki rozstrzygnięcia. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzeczono jak w sentencji orzeczenia.