Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2632/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1968/15 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zawieszenia działalności gastronomicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie kwotę 360 ( trzysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1968/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zawieszenia działalności gastronomicznej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla m. st. Warszawy decyzją z [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 59 ust. 1, art. 73 ust. 1 i art. 77 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 10 ust. 2 lit. d, art. 54 ust. 1 rozporządzenia WE nr 882/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L. 165 z 30.04.2004 r.), rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L. 139 z 30.04.2004 r.), art. 44 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego / Rady, dyrektyw Komisji 2002/67'/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L 304 z dnia 22 listopada 2011 r.), nakazał [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. zawiesić działalność gastronomiczną prowadzoną w barze gastronomicznym [...] do czasu: a) usunięcia uchybień stwierdzonych w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 27 kwietnia 2015 r.; b) zgłoszenia do organu usunięcia uchybień; c) przeprowadzenia kontroli sprawdzającej. Organ powyższemu rozstrzygnięciu nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jego wydanie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla m. st. Warszawy uzasadnił ustaleniem, że w kontrolowanym lokalu stwierdzono, że: 1) działalność prowadzona jest niezgodnie z decyzją zatwierdzającą - rozszerzono działalność o przygotowywanie potraw (hamburgery, surówka colesław, lemoniada) w oparciu o warzywa i owoce (cytryny, pomarańcze, pomidory, cebula, marchew, kapusta biała, papryczka chili) oraz zioła (natka pietruszki, bazylia, kolendra, mięta) wymagające obróbki wstępnej brudnej; 2) mycie i czyszczenie warzyw, ziół i owoców odbywa się w aneksie kuchennym w zlewie do mycia sprzętu pomocniczego; 3) brudne są: aneks kuchenny, urządzenia chłodnicze, umywalka do mycia rąk, podłoga pod szafkami (bardzo), ściany, bardzo zakurzony przewód wentylacyjny nad okapem; 4) zlikwidowano aneks porządkowy, a sprzęt porządkowy i środki czystości przechowywane są w miejscach przypadkowych w aneksie kuchennym; 5) potrawy podawane są na drewnianych tacach wyłożonych papierem - mycie tac po konsumentach odbywa się w aneksie kuchennym; 6) przy umywalce do mycia rąk w aneksie kuchennym brak jest mydła w płynie; 7) brak rozdzielności przy przechowywaniu w urządzeniach chłodniczych (nieosłonięte półprodukty razem z artykułami w opakowaniach jednostkowych i surowcami - nieoczyszczona papryczka); 8) w aneksie kuchennym przetrzymywana jest mięta w doniczce z ziemią; 9) kelner pracuje w odzieży osobistej, w której w czasie pracy wychodzi na zewnątrz; 10) w barze jest tylko jedna toaleta, z której korzystają konsumenci i personel baru; 11) sprzęt pomocniczy jest niedokładnie myty, pozostaje oblepiony resztkami żywności; 12) drzwi do baru przez cały czas pozostają otwarte, w obiekcie latają muchy; 13) zlikwidowano aneks szatniowy, szafki odzieżowe ustawiono w magazynie, przy czym dostęp do szafek jest utrudniony, personel zostawia odzież wierzchnią w miejscach przypadkowych w magazynie, w magazynie jest bałagan - przechowywane są naczynia jednorazowe, nieoczyszczone warzywa i owoce, odzież wierzchnia personelu, artykuły spożywcze w opakowaniach, farby i pędzle, panuje bardzo nieprzyjemny zapach, występują ubytki w płytkach podłogowych i pęknięte płytki w magazynie; 14) w magazynie w temperaturze +23,2°C są przechowywane: ser wędzony, parmezan, jogurt grecki, napoczęte opakowanie mytego szpinaku określono w protokole jako "śmierdzące"; 15) w aneksie kuchennym kosz na odpady jest brudny, przepełniony i bez pokrywy; 16) brak jest opracowanego sposobu przekazywania konsumentom informacji o żywności - brak informacji dot. alergenów, osoby pracujące takich informacji nie potrafią udzielić; 17) brak dokumentacji lekarskiej w celu sanitarno-epidemiologicznych personelu; 18) okazano procedury GHM/GMP/HACCP nieadekwatne do wyposażenia baru i rodzaju działalności, okazano zapisy, np. z monitoringu temperatur w urządzeniach chłodniczych i tygodniowe check-listy nie wynikające z żadnych procedur. Kontrolowany podpisał protokół bez zastrzeżeń i nie wniósł żadnych uwag. Organ dodał, że warunkiem wznowienia działalności gastronomicznej w kontrolowanym barze jest usunięcie uchybień stwierdzonych w trakcie ww. kontroli oraz przeprowadzenie kontroli sprawdzającej. Ewentualne wznowienie działalności nastąpi wyłącznie w zakresie wynikającym z decyzji z dnia 6 marca 2014 r.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...]czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do przebiegu przeprowadzonego postępowania, organ odwoławczy wskazał, że w związku z przeprowadzoną kontrolą sanitarną w dniu 27 kwietnia 2015 r. spółka pismem z 30 kwietnia 2015 r. poinformowała, iż odrzuca polecenie zamknięcia lokalu i zobowiązuje się do wprowadzenia zmian w umówionym terminie. Z kolei w piśmie z dnia 5 maja 2015 r. przedstawiciel spółki postawił zarzut nieprawidłowego prowadzenia kontroli oraz podważył merytoryczną ocenę wyników kontroli z 27 kwietnia 2015 r., która nie ma znajdować odzwierciedlenia w warunkach faktycznych i godzić w dobry wizerunek lokalu. W związku z tym, że kontrola miała zostać przeprowadzona ze względu na naciski osób postronnych, spółka zwróciła się o ponowne przeprowadzenie kontroli i sprawiedliwą ocenę, zgodną z wymaganiami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Mając na uwadze powyższe, w dniu 6 maja 2015 r. została przeprowadzona w barze kontrola sprawdzająca, która wykazała, że prowadzona jest w nim działalność wbrew nakazowi zawartemu w decyzji z 29 kwietnia 2015 r., jak również w sposób niezgodny z decyzją zatwierdzającą z dnia 6 marca 2014 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że większość uchybień zawartych w protokole uprzednim zostało usuniętych, tym niemniej ustalono, że: 1) mycie oraz czyszczenie warzyw i owoców odbywa się w zlewie do mycia sprzętu kuchennego; 2) w aneksie kuchennym i w urządzeniach chłodniczych nie jest zachowana segregacja - razem przechowywane są półprodukty, gotowe wyroby i jaja w wytłoczkach; 3) pojemniki na odpady w aneksie kuchennym są bez pokryw; 4) toaleta przeznaczona dla personelu dostępna jest również dla klientów; 5) kelner pracuje w odzieży prywatnej, w której w czasie pracy wychodzi na zewnątrz; 6) drzwi do baru przez cały czas pozostają otwarte; 7) w magazynie panuje nieporządek, sprzęt porządkowy jest przetrzymywany w przypadkowych miejscach; 8) gotowe sosy przechowywane są w temp. +11 °C poza urządzeniem chłodniczym; 9) potrawy nadal serwuje się na tackach drewnianych, wielorazowego użytku, wyłożonych papierem; 10) brak jest informacji dla konsumenta o alergenach w serwowanej żywności, pracownicy takich informacji nie potrafią udzielić; 11) w magazynie środków spożywczych przetrzymywana jest brudna drabina; 12) w lodówce przetrzymywany jest ser oscypek bez oznakowania; 13) nie okazano dokumentacji GHP/GMP/HACCP. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie do występowania licznych uchybień sanitarno-higienicznych, dodając, że kontrolę w dniu 27 kwietnia 2015 r. przeprowadzono w związku z interwencją spowodowaną zatruciem dziecka po konsumpcji hamburgera. Organ zwrócił uwagę, że w lokalu samowolnie rozszerzono działalność o przygotowywanie potraw, przy braku warunków do obróbki wstępnej brudnej, co mogło stanowić przyczynę zakażeń krzyżowych. W magazynie środków spożywczych przetrzymywano w temperaturze +23,2°C żywność (nabiał) bezwzględnie wymagającą przechowywania w warunkach chłodniczych. Co więcej, nie zadbano o właściwy stan sanitarno-higieniczny pomieszczenia kuchennego, w którym przygotowuje się posiłki, w tym o czystość urządzeń chłodniczych. Nie opracowano procedur GHP/GMP/HACCP odpowiednich do rodzaju prowadzonej przez lokal działalności. Doszło zatem do rażącego naruszenia prawa żywnościowego i niedołożenia wszelkich starań, aby żywność produkowana i wprowadzana do obrotu spełniała wymagania jakości zdrowotnej oraz była bezpieczna. Za chybiony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przyjęcie poglądu że unieruchomienie zakładu może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia uchybień, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, doprowadziłoby do zniweczenia zamierzeń ustawodawcy wynikających z art. 1 pkt 6 ustawy. Dlatego podejmowanie przez organy działań w celu unieruchomienia zakładu, dopiero w przypadku spowodowania skutków bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu konsumentów, nie spełniłoby założonej prewencyjności działań nadzoru sanitarnego. Zdaniem organu, decyzję przekazano osobie upoważnionej do reprezentowania spółki. Na decyzji zapisano: "Personel obecny w barze odmówił podpisania przyjęcia decyzji. Niepodpisaną decyzję pozostawiono w barze 30.04.2015 r. w obecności kucharza (imię i nazwisko)". W dniu 5 maja 2015 r. osobiście złożono odwołanie, co wskazuje, że decyzję skutecznie stronie doręczono. Organ nie zgodził się przy tym z zarzutem, że A.B. (manager lokalu) nie była i nie jest upoważniona do reprezentowania spółki, w tym do podejmowania czynności prawnych w rozumieniu art. 97 k.c.

Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...]czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił, wskazując, że wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie jest związane z unormowaniami z zakresu bezpieczeństwa żywności i żywienia. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodność. Stosownie zaś do art. 54 ust. 2 lit. e ww. rozporządzenia, istotnym instrumentem zapewniającym podjęcie przez przedsiębiorcę adekwatnych środków zaradczych jest zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu. W oparciu o art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności. W art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawodawca z kolei wskazał, że jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1 spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Przytoczona regulacja uprawnia zatem organy inspekcji sanitarnej do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania w celu ochrony m.in. zdrowia publicznego, co stanowi realizację ustawowych zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ustawy). Wykonywanie zadań wymienionych w art. 1 obejmuje zapobiegawczy i bieżący nadzór sanitarny oraz działalność zapobiegawczą i przeciwepidemiczną, co znajduje potwierdzenie w art. 2 ustawy.

W ocenie Sądu, ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. Rację ma zatem organ twierdząc, że wykładnia ww. przepisów proponowana przez skarżącą uniemożliwiałaby osiągnięcie celów ustawodawcy określonych w art. 1 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Zdaniem Sądu, szczególnie podkreślić należało, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia kontrolne organ poczynił w konsekwencji zawiadomienia o przypadku zatrucia jednego z konsumentów baru (dziecka), po spożyciu hamburgera. Zasadnie zatem organ I instancji wdrożył procedury interwencyjne w celu wyeliminowania stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia, po ustaleniu szeregu stwierdzonych wyżej ewidentnych zaniedbań i uchybień odnotowanych w dwóch protokołach z przeprowadzonych kontroli sanitarnych w dniu 27 kwietnia 2015 r. oraz w dniu 6 maja 2015 r. Przy czym ostatnia kontrola - co wymaga zaznaczenia - została wykonana na wniosek samej skarżącej. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, w powyższym przypadku, organ niewątpliwie podejmował działania w warunkach bezpośredniego zagrożenia zdrowia konsumentów baru, skoro – jak zauważył Sąd - stwierdzono w nim przypadek zatrucia. Organ miał obowiązek podjęcia zatem takich środków zaradczych, które uniemożliwiłyby dalsze zatrucia.

Na uwzględnienie, zdaniem Sądu, nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 3 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 97 k.c. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Niemniej zgodnie z ust. 2 pkt 4 tego przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadkach, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, a - jak wykazano wyżej - taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca spółka nie kwestionowała udziału A.B. jako jednego z przedstawicieli spółki podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej 6 maja 2015 r. W takim przypadku organ nie ma nawet obowiązku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), jak również w przypadku, gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 79 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 3 § 2 w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, w następstwie czego decyzja ta nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, tj. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutu z pkt. 3 skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (tj. zarzutu naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. z pominięciem arkusza oceny zakładu produkcji/obrotu żywnością baru gastronomicznego [...], który stanowi załącznik nr 2 do protokołu kontroli sanitarnej z dnia 27 kwietnia 2015 r., z którego wynika, że ryzyko wystąpienia zagrożenia dla ocenianego zakładu jest średnie) oraz do zarzutu z pkt. 1 skargi (tj. zarzutu naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujących błędnym stwierdzeniem, że doszło do bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie doszło do bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi);

- naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością wyrażające się w:

a) błędnym przyjęciu, że stwierdzono przypadek zatrucia jednego z konsumentów baru (dziecka) po spożyciu hamburgera (s. 10 uzasadnienia), podczas gdy żadne czynności wyjaśniające w tej sprawie nie zostały podjęte przez organ I ani II instancji, nie potwierdzono zatrucia u konsumenta, brak jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność, takich jak: badania laboratoryjne czy epidemiologiczne, nie potwierdzono w żadnym wypadku niekorzystnego wpływu podawanych hamburgerów na zdrowie i życie konsumentów, nie stwierdzono zanieczyszczeń mikrobiologicznych,

b) błędnym przyjęciu, że doszło do stanu zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi, podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie doszło do bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, poza tym, że doszło do uchybień sanitarno-higienicznych nieskutkujących bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi - nie stwierdzono bezpośredniego związku między stwierdzonymi uchybieniami sanitarnohigienicznymi a stanem zagrożenia życia i zdrowia ludzi,

c) błędnym przyjęciu, iż ustalenie stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób (str. 10 uzasadnienia), w sytuacji kiedy organy administracji powinny działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo naruszenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającego uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie;

- naruszenie art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, że środek przymusu zastosowany przez organ wobec skarżącego tj. zawieszenie działalności gastronomicznej był adekwatny do stwierdzonych podczas kontroli w barze strony skarżącej uchybień sanitarno-higienicznym, gdy tymczasem zastosowany środek był zbyt dotkliwy, nieproporcjonalny do stwierdzonych zaniedbań, nieuwzgledniający stwierdzonych niezgodności ani poprzednich danych podmiotu gospodarczego;

- naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że istniał bezpośredni związek między stwierdzonymi podczas kontroli w barze spółki uchybieniami sanitarno-higienicznymi a zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzkiego, a w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że organ zasadnie nakazał zawieszenie działalności gastronomicznej, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy powyższy związek nie zachodził, nie został on poparty żadnymi dowodami, takimi jak: badania laboratoryjne czy epidemiologiczne, nie potwierdzono w żadnym wypadku niekorzystnego wpływu podawanych hamburgerów na zdrowie i życie konsumentów, nie stwierdzono zanieczyszczeń mikrobiologicznych, co powinno skutkować zastosowaniem art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

- naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającą podstawą do zastosowania środka w postaci zawieszenia działalności gastronomicznej jest niepotwierdzone żadnymi dowodami ani postępowaniem wyjaśniającym zgłoszenie rzekomego przypadku zatrucia przez konsumenta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. W piśmie z 1 czerwca 2017 r. [...]sp. z o.o. podtrzymała swoje stanowisko wskazujące na wadliwość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. Oba wskazane wyżej przepisy mają charakter ustrojowy, normując zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 1 § 2 p.u.s.a.) oraz określając kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym sprawowanie przez ten Sąd nadzoru nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami (art. 3 § 2 p.u.s.a.). Mając na uwadze powyższe, przepisy te zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ostatni z przywołanych przepisów (art. 3 § 2 p.u.s.a.) ze względu na swój zakres przedmiotowy nie mógłby w żaden sposób zostać uchybiony przez sąd I instancji w toku dokonywanej przez ten sąd kontroli działania administracji, skoro normuje pozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z kolei art. 1 § 2 p.u.s.a. mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby tenże sąd przyjął inne, aniżeli legalność, kryterium kontroli, wykraczając tym samym poza właściwość sądu administracyjnego. Żaden z powołanych przepisów nie może zostać naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli aktu objętego skargą. Dotyczy to również sytuacji, gdy przypisywana sądowi wadliwość miałaby wynikać z zaniechania ustosunkowania się przez sąd do zarzutu powołanego w skardze. Wnoszący skargę kasacyjną tego rodzaju zaniechanie postrzega jako odstępstwo od wyrażonej w art. 1 § 2 p.u.s.a. zasady, iż kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, niemniej Naczelny Sąd Administracyjny takiego zapatrywania nie podziela. Szczegółowy sposób oceny zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego aktu oraz powiązany z nim zakres obowiązku zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku stanowiska sądu odnośnie do sformułowanych w skardze zarzutów normują nie tyle przepisy ustrojowe, co przepisy procesowe (ustawa – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi). Z tego względu pogląd, iż zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji w niewystarczający sposób odniósł się do dwu zarzutów skargi (oznaczonych jako pkt 1 i pkt 3) powinien prowadzić do powołania w omawianej podstawie skargi kasacyjnej tych przepisów ustawy procesowej, które taki obowiązek prawny - w świetle przypisywanej im przez stronę skarżącą treści - faktycznie kreują.

Brak wymaganej skuteczności należy również przypisać zarzutowi, którego istotą jest podważenie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie potwierdzającym, że w kontrolowanej sprawie ustalenia faktyczne dowodziły, iż w barze gastronomicznym przy ul. [...] doszło do uchybień sanitarno-higienicznych skutkujących bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi. Sprzeciw strony skarżącej budziło przede wszystkim uznanie, że zgłoszone zatrucie pokarmowe dotyczyło konsumenta, który spożył posiłek (hamburgera) w przedmiotowym lokalu, gdyż żadne czynności dowodowe odnoszące się do tego faktu w postępowaniu administracyjnym miały nie zostać przeprowadzone. Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do powyższej kwestii jest zobowiązany jednakże zauważyć, że aby można było skutecznie zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia, niezbędne jest powołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w łączności z przepisami regulującymi sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności określającymi, sposób zbierania dowodów, czy też rozstrzygającymi, kiedy dana okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną. W niniejszej sprawie skarżąca spółka postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązała wyłącznie z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy ten ostatni przepis mógłby zostać uznany za naruszony tylko wówczas, gdyby uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawierało w ogóle stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Polemika z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oparta na twierdzeniu, że tylko badania laboratoryjne czy epidemiologiczne mogłyby potwierdzić niekorzystny wpływ podawanych w lokalu hamburgerów na zdrowie i życie konsumentów w sposób niewątpliwy odwołuje się do standardu dowodzenia faktów w postępowaniu administracyjnym. Odstąpienie z tego względu od wskazania, którym konkretnym przepisom rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego uchybiało działanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, błędnie – zdaniem strony - następnie zaaprobowane przez Sąd I instancji, prowadzić musi do oddalenia tak sformułowanego zarzutu. Powyższa ocena dotyczy również tej argumentacji, w której wnosząca skargę kasacyjną strona szczegółowo rozważa konkretne uchybienia, jakie niespornie miały miejsce w barze, w powiązaniu z ich możliwymi realnymi następstwami w celu wykazania, że nie mogły one stanowić zagrożenia dla zdrowia lub życia konsumentów korzystających z oferty gastronomicznej lokalu. Zasadność tejże argumentacji nie może bowiem podlegać merytorycznej ocenie, gdy przyjęte przez autora skargi kasacyjnej kryterium prawne (art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.), którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany na zasadzie art. 183 § 1 p.p.s.a., pozostaje nieadekwatne do istoty stawianych Sądowi I instancji uchybień.

Wskazanego wyżej mankamentu pozbawiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. łączony z wypowiedzianą przez Sąd aprobatą dla stanowiska, zgodnie z którym ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić "w jakikolwiek sposób", albowiem strona skarżąca skutecznie powiązała go z treścią art. 6 i art. 8 k.p.a., obligującymi organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do działania na podstawie przepisów prawa, a jednocześnie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony w toku załatwiania prowadzonej sprawy administracyjnej. Wzgląd na powyższe nie mógł jednakże doprowadzić do uznania zarzutu za zasadny, albowiem znaczenie jakie zostało przypisane przez stronę wskazanej wyżej wypowiedzi Sądu jest oczywiście nieuprawnione. Strona skarżąca działanie organu administracji publicznej na podstawie prawa skonfrontowała z działaniem organu "w dowolny sposób", uznając, że wypowiedź Sądu zamieszczona na stronie 10. uzasadnienia wyroku stanowi wyraz aprobaty dla czynności podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej także w formie prawem nieujętej. Rzecz jednak w tym, że przyjęcie, iż ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić "w jakikolwiek sposób" było nakierowane wyłącznie na potwierdzenie przez Sąd, że stwierdzenie tejże przesłanki umożliwiającej interwencję organu w trybie określonym w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej może nastąpić za pomocą "jakiegokolwiek dowodu", a więc każdego środka, który potwierdza wystąpienie relewantnego stanu rzeczy, a nie jest sprzeczny z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Jest to spowodowane oceną, że stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi wynikać może z wystąpienia różnych zdarzeń mających związek z działalnością konkretnego obiektu gastronomicznego, które nie stanowią zamkniętego zbioru i dla ich potwierdzenia niezbędne może być skorzystanie z różnych środków dowodowych, w tym również z dowodów nienazwanych, jeżeli stanowią one wiarygodne źródło informacji. Przywołana przez autora skargi kasacyjnej wypowiedź Sądu nie może być z tego względu oceniona jako naruszająca art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z treścią kodeksowych zasad ogólnych wyznaczających organowi ramy prawne prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wobec niepodważenia ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) poprzez ich błędne zastosowanie pozostaje nieuzasadniony, gdyż zastosowany przez organy środek pozostawał adekwatny do rodzaju stwierdzonych uchybień sanitarno-higienicznych. Potwierdzenie ich występowania w barze przy ul. [...] mogło zostać ocenione jako stan wiążący się z zagrożeniem dla zdrowia ludzi ze względu na to, że w grupie uchybień dotyczących m.in. sposobu obróbki żywności znajdowały się także takie naruszenia, których typowym następstwem jest wywołanie ciężkiego zatrucia pokarmowego. O realności takiego zagrożenia świadczył zgłoszony przypadek wystąpienia niepożądanych objawów, które pojawić się miały po spożyciu przygotowanego w barze posiłku. Nie miał on jednakże istotnego znaczenia, albowiem wbrew odmiennej ocenie skarżącego, kluczowy w sprawie pozostawał rodzaj naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych i prawdopodobieństwo wystąpienia następstw określonych w art. 27 ust. 2 cyt. ustawy, gdyby stan ten miał być dłużej utrzymywany ze względu na wymóg nadania w tym przypadku działaniom organu przede wszystkim charakteru prewencyjnego i zapobiegawczego. Z przywołanego przepisu nie da się bowiem wywieść reguły kompetencyjnej nadającej organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienie do unieruchomienia zakładu lub zamknięcia obiektu jako działania będącego reakcją podejmowaną jedynie ex post. Organ powinien mieć na uwadze wyłącznie ocenę poziomu szkodliwości naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych i przez pryzmat tejże oceny podjąć właściwą reakcję, różnicując jej skutek zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W kontekście poczynionych wyżej uwag nie da się skutecznie postanowić Sądowi I instancji zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W treści uzasadniania zaskarżonego wyroku nie da się bowiem odnaleźć zapatrywania, które skarżący przypisuje Sądowi, a które mówi o tym, że wystarczającą podstawą zawieszenia działalności gastronomicznej jest niepotwierdzone żadnymi dowodami zgłoszenie "rzekomego przypadku zatrucia przez konsumenta". Zakresem oceny prawnej Sądu taki wniosek nie był objęty, ponieważ te uwagi Sądu, które dotyczyły zgłoszonego zatrucia dziecka, akcentowały wyłącznie realność zastrzeżeń, jakie sformułowały organy, omawiając rodzaj stwierdzonych uchybień i ich potencjalny wpływ na zagrożenie zdrowia osób, które spożywają posiłki przygotowane w barze. Ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie nie przypisały art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej znaczenia opisanego w skardze kasacyjnej, albowiem niespornym pozostawało, że to "rodzaj niezgodności", o którym mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, powinien stanowić o wyborze środka zaradczego, a jednocześnie pojęcia tego nie da się sprowadzić wyłącznie do dowodowego wykazania skutku (wywołanie objawów chorobowych), bez powiązania go z przyczyną, która tenże skutek wywołała (niespełnienie wymagań higieniczno-zdrowotnych). Co prawda, na tle przywołanych przepisów (art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. e cyt. rozporządzenia oraz art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) jest dopuszczalne zastosowanie wymienionej w nich sankcji także wówczas, gdy nie zostało zidentyfikowane bezpośrednie źródło wywołania objawów chorobowych, tj. organy na etapie zastosowania środka nie potrafią jeszcze wskazać konkretnego uchybienia sanitarno-higienicznego stanowiącego zagrożenie zdrowia lub życia ludzi, niemniej w takim przypadku wymagane co najmniej jest ustalenie w sposób bezsporny, że zaistniałe zachorowania wywołała działalność zakładu (obiektu) i jego natychmiastowe zatrzymanie (zamknięcie) zniesie wskazane zagrożenie lub pozwoli je ograniczyć.

W tych warunkach, uznając zarzuty postawione Sądowi I instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.