Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1117/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 40 § 1, art. 10 § 1, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 roku sprawy ze skargi T. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2021 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 19 maja 2021 r. nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor Oddziału ARMiR), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: K.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm., dalej: u.ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania T. A. z 8 kwietnia 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Kierownik Biura) z 23 marca 2021 r. nr [...] o ustaleniu T. A. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wys. 67.431,48 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje.

T. A. [...] maja 2013 r. wniósł do Biura Powiatowego ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013.

Decyzją z 14 stycznia 2014 r. organ I instancji przyznał stronie płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wys. 72.578,82 zł, w tym:

- 67.431,48 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej,

- 5.147,34 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych,

Powyższą decyzję doręczono stronie, a środki finansowe przekazano jej 26 lutego 2014 r.

W związku z powzięciem przez Kierownika Biura uzasadnionego podejrzenia, że mogły zostać stworzone sztuczne warunki, postanowieniem z 16 lipca 2014 r. wznowiono postępowanie zakończone powyższą decyzją. W wyniku trwającego przeszło 6 lat postępowania Kierownik Biura decyzją z 7 października 2020 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. własnej decyzji z 14 stycznia 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła r. pr. A. B. działając w imieniu T. A..

Decyzją z 22 stycznia 2021 r. Dyrektor Oddziału utrzymał w mocy ww. decyzję z 7 października 2020 r.

Wskutek powyższego pismem z 24 lutego 2021 r. Kierownik Biura, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, 2 i 8 u.ARiMR, zawiadomił r. pr. A. B. (jak podał: reprezentującą T. A.) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych T. A. na mocy decyzji z 14 stycznia 2014 r. W zawiadomieniu poinformowano równocześnie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przed wydaniem decyzji. Zawiadomienie doręczono r. pr. A. B..

Decyzją z 23 marca 2021 r. Kierownik Biura ustalił T. A. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wys. 67.431,48 zł. Decyzję doręczono 26 marca 2021 r. r. pr. A. ..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w treści decyzji z 7 października 2020 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z 14 stycznia 2014 r. (o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2013) z naruszeniem prawa szczegółowo opisano zależności i powiązania pomiędzy członkami rodziny A. tj. Z. A., E. A., T. A. i M. A., a także 10 spółkami cywilnymi, których wspólnikami oraz osobami uprawnionymi do reprezentacji są członkowie rodziny A. ostatecznie uznając, że w sprawie stworzono sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej. Kierownik Biura przytoczył obszerny fragment powołanej decyzji, by następnie wskazać, że stanowisko w niej zawarte potwierdził Dyrektor Oddziału w decyzji z 22 stycznia 2021 r. Podkreślił również, że zgodnie z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE. L 30 z 31.01.2009 r., s.16) nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, ze sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Decyzja z 14 stycznia 2014 r. pomimo braku możliwości jej uchylenia zgodnie z art. 145 § 2 K.p.a. z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., jest nieprawidłowa, a w konsekwencji należało uznać, że płatności pobrane na jej podstawie nie należały się stronie.

Dalej wskazano, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust.1 u.ARiMR należy ustalić, czy doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja nienależytego pobrania takich środków ma miejsce wówczas, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (i nastąpi ich wypłata), a następnie zostanie stwierdzone, że zaistniały przesłanki wskazujące, iż płatności stronie nie przysługiwały. Kierownik Biura stwierdził, że nie ma podstaw, aby uznać T. A. za jednostkę samodzielnie prowadzącą działalność rolniczą i posiadającą autonomię w zakresie zarządzania zadeklarowanymi działkami i gospodarstwem, a w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności, co każdorazowo prowadzi do odmowy lub wykluczenia z przyznania płatności zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Z przepisów tych wynika, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 wypłacone stronie 26.02.2014 r. mają charakter nienależny z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości polegającej na stworzeniu sztucznych warunków do przyznania tejże płatności, w efekcie czego przyznane płatności podlegają zwrotowi.

Organ I instancji przyjął, że na kwotę nienależnie pobranych płatności w niniejszej sprawie składają się kwoty: 67.431,48 zł z tyt. jednolitej płatności obszarowej oraz 5.147,34 zł z tyt. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Z uwagi, że każda z tych płatności przekracza kwotę 100 euro (wg kursu na 30.09.2013 r. – 1 euro = 4,2288 zł – ogł. w Dz. Urz. UE) nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zobowiązany jest do jej zwrotu.

Organ stwierdził również, że nie doszło do przedawnienia należności. W przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) w całości finansowanej ze środków unijnych kwestie dotyczące przedawnienia należności reguluje art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, a w przypadku uzupełniające płatności obszarowej w całości finansowanej ze środków krajowych – art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm., dalej: O.p.). Organ powołując powyższe przepisy rozporządzenia nr 2988/95 stwierdził, że w celu określenia terminu, w którym należność ulega przedawnieniu należy określić datę dopuszczenia się nieprawidłowości, a następnie datę przerwania okresu przedawnienia mającego wpływ na określenie daty przedawnienia. Wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 zawierający nieprawidłowe deklaracje złożono 13.05.2013 r., a więc podstawowy okres przedawnienia upłynąłby po 4 latach. Wielokrotnie jednak doszło do przerwania okresu przedawnienia m.in. wskutek postanowienia z 16.07.2014 r. o wznowieniu postępowania, wezwania z 9.03.2016 r. do złożenia wyjaśnień, wezwania z 26.04.2016r. na przesłuchanie w charakterze świadka, postanowień z 22.06.2016 r., 20.07.2016 r. i 10.01.2017 r. w sprawie dopuszczenia dowodu, decyzji z 7.10.2020 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz zawiadomienia z 24.02.2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W związku z tym, że pomiędzy poszczególnymi przerwami nie minął okres dłuższy niż 4 lata do dnia wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności (uwzględniając przerwanie biegu przedawnienia) nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Nie doszło więc do przedawnienia należności z tytułu JPO. Odnośnie płatności finansowanych ze środków krajowych organ powołał art. 68 § 1 i 5 O.p. i wskazał, że dla oceny terminu przedawnienia uzupełniające płatności obszarowej (UPO) należy wyliczyć upływ okresu 3 lat od końca roku, w którym zrealizowano płatności, a następnie określić datę doręczenia stronie decyzji ustalającej kwotę do zwrotu. Płatność na konto strony zrealizowano 26.02.2014 r. (powstanie obowiązku podatkowego), a więc przedawnienie nastąpiło z dniem 1.01.2018 r. Zważywszy, że decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nie doręczono stronie do 31.12.2017 r. - w stosunku do płatności UPO nastąpiło przedawnienie należności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła r. pr. A. B. podając, że występuje w imieniu T. A.. W odwołaniu sformułowano jako zasadniczy zarzut przedawnienia należności.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2021 r. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, w tym w zakresie zagadnienia przedawnienia należności. Decyzję tę doręczono [...] maja 2021 r. - jako pełnomocnikowi strony - r. pr. A. ..

T. A. wniósł do tutejszego Sądu skargę na powyższą decyzję zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 61 § 4 K.p.a. przez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i doręczenie go r. pr. A. B. nie posiadającej pełnomocnictwa do reprezentowania strony w tym postępowaniu;

2. art. 40 § 1 K.p.a. przez niedoręczenie pisma stronie, mimo że sprawa dotyczyła nowego postępowania, w którym nie ustanowiono pełnomocnika;

3. art. 189g § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i wymierzenie kary administracyjnej co do przedawnionego roszczenia;

4. art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: u.f.p.) i art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 189g § 1 K.p.a. z uwagi na upływ 5 lat od dnia naruszenia prawa;

5. art. 67 u.f.p. przez jego niezastosowanie, w którym zamieszczono odesłanie, z którego wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p.;

6. art. 70 § 1 O.p. przez jego niezastosowanie, a w myśl tego przepisu zobowiązanie przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności;

7. art. 208 § 1 O.p. przez jego niezastosowanie, a zgodnie z którym postępowanie wszczęte w zakresie wymierzenia kary 24 lutego 2021 r. winno zostać umorzone;

8. art. 207 ust. 1 pkt 3, ust. 8 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 169 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) przez ich niezastosowanie;

9. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dat liczenia przedawnienia; biegło ono nieprzerwanie od daty wypłaty pomocy (26.02.2014 r.) i upłynęło najpóźniej z upływem 6 lat od jej wypłaty (26.02.2020 r.);

10. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez nich niezastosowanie i przyjęcie, że okres przedawnienia został przerwany, podczas gdy organ w ogóle nie wszczął od 26 lutego 2014 r. do 24 lutego 2021 r. postępowania w przedmiocie kary administracyjnej;

11. rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, przez jego nieprawidłową interpretację polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że do przedawnienia nie doszło;

12. art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., zgodnie z którym do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p.;

13. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przez nieprawidłowe określenie okresu przedawnienia.

Skarżący na wezwanie Sądu uiścił wpis od skargi w kwocie 1.500 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu pominięcia strony w postępowaniu wskazał, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę r. pr. A. B. ma charakter pełnomocnictwa ogólnego i nie zastrzeżono jakiego zakresu postępowań dotyczy. Wskazuje tylko, że dotyczy postępowań dotyczących płatności bezpośrednich, ONW i PRŚ oraz postępowań przed Kierownikiem i Dyrektorem ARiMR. Zdaniem organu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności dotyczy właśnie wymienionych w pełnomocnictwie postępowań (o płatnościach bezpośrednie, INW i PRŚ). Co zaś najistotniejsze, profesjonalny pełnomocnik strony podejmował czynności w jej imieniu, a zatem czuł się umocowany do reprezentowania strony w tych postępowaniach na podstawie ww. pełnomocnictwa. Skarżący mógł udzielić pełnomocnictwa szczegółowego i w ten sposób określić ściślej ramy umocowania.

W piśmie procesowym z 26 października 2021 r. skarżący podkreślił, że ze swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Organ naruszył art. 61 § 1 k.p.a., albowiem nie zawiadomił go ani o wszczęciu postępowania, ani o żadnej czynności w jego toku. Skarżący podkreślił, że postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem w sprawie przyznania płatności. Organ powinien o wszelkich czynnościach w tym postępowaniu zawiadamiać stronę. Zaznaczył, że nie wiedział, że takie postępowanie zostało wszczęte, ani jakie w nim zapadły decyzje, tym bardziej, że wypłata płatności miała miejsce w 2013 r. Wskazał przy tym, że pełnomocnictwo udzielone w 2014 r. r. pr. A. B. nie obejmowało i nie mogło obejmować sprawy o nienależnie pobrane płatności, ponieważ w tym czasie się ono nie toczyło. Z tego pełnomocnictwa nie wynika uprawnienie ww. radcy prawnej do dokonywania czynności w innym, odrębnym postępowaniu administracyjnym, które dotyczy ustalenia nienależnie pobranych płatności.

W piśmie procesowym z 4 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego - r. pr. M. B. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i podkreślił brak doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Dyrektor Oddziału w piśmie z 19 listopada 2021 r. również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie zważyć należy, że z racji wniosków obu stron Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym – na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 135 P.p.s.a. określa zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, albowiem w zakończonym postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.).

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Powyższy przepis stanowi gwarancję zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych. Strona nie będzie brać udziału w postępowaniu zarówno wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu jako takim, jak i wówczas, gdy nie brała udziału w czynnościach istotnych dla postępowania (zob. tezę 1. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 1999 r., sygn. IV SA 595/99, Lex nr 47888). Jak wskazuje się w doktrynie, a Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela, prowadzenie postępowania z udziałem osoby, która nie posiada pełnomocnictwa strony lub przekroczyła zakres udzielonego pełnomocnictwa ("rzekomy pełnomocnik"), jest równoznaczne z pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu i stanowi podstawę do wznowienia postępowania (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opubl: LEX/el. 2022).

Z przepisu art. 29 ust. 1 u.ARiMR wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności stanowi odrębne postępowanie administracyjne od postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności, czy postępowania wznowieniowego, w wyniku którego stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności. Przepis ten określa bowiem, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Zważywszy, że zgodnie z art. 10a u.ARiMR do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 104 § 1 i 2 K.p.a. Stanowią one, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Z przepisów art. 104 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 u.ARiMR wynika zatem, że ustalenie nienależnie pobranych płatności jest odrębną sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego do sprawy tej znajdują zastosowanie wszelkie gwarancje procesowe (poza ww. wymienionymi wyłączonymi na mocy art. 10a u.ARiMR) wynikające z K.p.a.

Bezspornie, co wynika z akt sprawy, T. A. jako stronie przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani wydanych w sprawie decyzji I i II instancji. Tak powyższe zawiadomienie, jak i wydane w sprawie decyzje administracyjne doręczono r. pr. A. ..

Zważywszy, że T. A. na etapie wszczęcia niniejszego postępowania, ani w jego toku, nie ustanowił pełnomocnika w osobie r. pr. A. B., wszelkich doręczeń pism - zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. – organy powinny były dokonywać stronie. Przepis ten stanowi bowiem wyraźnie, że pisma doręcza się stronie (art. 40 § 1 ab initio K.p.a.). Jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 zd 1. K.p.a.). Co istotne, zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.).

Zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie – co wynika z samej treści zawiadomienia z 24 lutego 2021 r. - wszczęto z urzędu. Jednakże zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzje organów obu instancji doręczono r. pr. A. B., która nie była pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że o umocowaniu r. pr. A. B. w niniejszym postępowaniu świadczy udzielone jej przez T. A. 21 lipca 2015 r. pełnomocnictwo ogólne. Z pełnomocnictwa tego wynika, że jest ona uprawniona do reprezentowania T. A. do działania "w sprawie dopłat za lata 2013 i 2014 przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa". Strona udzieliła zatem ww. radcy prawnemu pełnomocnictwa przed wszelkimi organami ARiMR w konkretnej indywidualnej sprawie dotyczącej przyznania płatności. Postępowanie zaś w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest postępowaniem w przedmiocie przyznania płatności. Jest ono nowym, odrębnym postępowaniem, w którym – jak wynika z akt sprawy – T. A. nie ustanowił pełnomocnika. Doręczanie zatem wszelkich pism, w tym decyzji, nie posiadającej uprawnienia do reprezentowania strony - r. pr. A. B. sprawiło, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Nawet zaś gdyby przyjąć, zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że ww. pełnomocnictwo jako ogólne upoważniało r. pr. A. B. do reprezentowania strony również w postępowaniu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, to obowiązkiem organu I instancji wszczynającego z urzędu postępowanie w tym przedmiocie było zawiadomienie o tym stronę, a nie wskazanego w pełnomocnictwie z 21 lipca 2015 r. radcę prawnego. Mimo bowiem szerokiego (ogólnego) zakresu pełnomocnictwa organ nie można domniemywać, że strona, która w uprzednim postępowaniu udzieliła pełnomocnictwa, chce być reprezentowana przez tegoż pełnomocnika również w nowym, kolejnym postępowaniu. Pełnomocnictwo bowiem złożone do akt sprawy, nawet najbardziej ogólne (szerokie), odnosi skutek jedynie w tej konkretnej sprawie, nie rozszerzając swej skuteczności na inne sprawy. Jeżeli w danej sprawie ma działać pełnomocnik, to strona lub pełnomocnik winien złożyć do akt tej sprawy pełnomocnictwo lub uwierzytelniony jego odpis (por.: wyrok NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 223/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania takiego pełnomocnictwa w aktach innych spraw, ani do uwzględnienia w danej sprawie pełnomocnictwa udzielonego przez stronę w innej sprawie. Nie może decydować za stronę, że w danej sprawie chce być ona reprezentowana przez pełnomocnika. Z treści art. 33 § 2 K.p.a. wynika bowiem, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 K.p.a.). Przez akta należy rozumieć akta konkretnego postępowania (por.: wyrok NSA z 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 690/12 - dostępny j.w.).

W świetle powyższego należy uznać, że wydane, lecz niedoręczone stronie decyzje w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie załatwiają sprawy i nie wiążą strony (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 207/18 - dostępny j.w.).

W rezultacie za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi polegające na naruszeniu przez organy art. 61 § 4 i art. 40 § 1 K.p.a., skutkujące brakiem udziału strony bez jej winy w niniejszym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

W tej sytuacji, z uwagi na konieczność powtórzenia postępowania administracyjnego w całości, Sąd za przedwczesne uznał ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do meritum sprawy tj. zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności, w tym kwestii przedawnienia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, jeżeli uzna, że istnieje podstawa do ustalenia nienależnie pobranych płatności, zawiadomi stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i bez złożenia przez nią pełnomocnictwa nie będzie miał podstaw uznać, że ustanowiła ona pełnomocnika.

W związku z powyższym w pkt 1. sentencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W pkt 2 sentencji orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składa się kwota 1.500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi i kwota 1.350 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego. Przepis art. 206 P.p.s.a. stanowiący, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części zastosowano z uwagi na wielość podobnych spraw, w których pełnomocnikiem strony jest r. pr. M. B. (od sygn. akt III SA/Po 1115/21 do III SA/Po 1118/21, III SA/Po 1150/21 i III SA/Po 1151/21). We wszystkich tych sprawach pełnomocnik nie sporządził skargi, nie reprezentował strony na rozprawie, a wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym sporządził jedno dwustronicowe pismo procesowe o zbliżonej treści.