Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1123/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2   w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB ), działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, zwanej dalej Prawem budowlanym lub P.b.), nałożył na współwłaścicieli parceli nr 1 M. W., M. K., J. L.-K., P. W., D. B.-W., E. K. i I. K. szereg obowiązków. Obowiązki te polegały na: wykonaniu dwóch wpustów ulicznych zlokalizowanych na placu manewrowym oraz drodze dojazdowej, wykonaniu odpływów o średnicy 200 mm i włączenia ich do istniejących studzienek "[...]" i "[...]". Organ nakazał także wymienionym wyżej inwestorom uzupełnienie nawierzchni kostką brukową betonową oraz zamulenie jej spoin piaskiem, a po zakończeniu tych robót uporządkowanie terenu oraz przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej po zakończeniu wszystkich nakazanych robót. Wykonanie tych obowiązków miało na celu doprowadzenie do zgodności z obowiązującymi przepisami samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu parceli wskazanej w osnowie decyzji, która stanowi dojazd do prywatnych posesji położonych przy [...] w T.. W uzasadnieniu PINB wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w oparciu o zawiadomienie J. P. (jednego ze współwłaścicieli parceli nr 1). Podczas przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że inwestorzy nie posiadają żadnych dokumentów formalno-prawnych uprawniających ich do wykonania utwardzenia terenu parceli mającego na celu wykonanie placu manewrowego wraz z dojazdem do ich posesji. Wskazał, że wykonane w [...] i [...] r. roboty budowlane zostały zrealizowane z naruszeniem art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. oraz, iż inwestorzy wykonali w terminie nałożony na nich wcześniej obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ich oceny technicznej.

Od decyzji tej odwołał się inicjator postępowania J. P. podnosząc, że nie doprowadzi ona do pełnej zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Roboty te doprowadziły bowiem do zmiany naturalnego spływu wód opadowych kierując je na teren jego działki, co narusza postanowienia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako rozporządzenie MI lub rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Wskazał także na niezgodność w jego opinii przekroju wykonanej drogi z § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (dalej rozporządzenie MTiGM).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...] r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej orzeczenia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu podał zaś, że powziął wątpliwość co do prawidłowości zastosowanego przez organ I instancji trybu postępowania. W szczególności uznał, że w zaistniałej sytuacji właściwym wydaje mu się zastosowanie trybu określonego w art. 48 P.b. Pogląd ten organ oparł na przekonaniu, że realizacja przedmiotowych robót budowlanych doprowadziła do wybudowania placu manewrowego o powierzchni

534 m² wraz z drogą dojazdową do posesji. Plac ten z uwagi na jego charakter należy zaś uznać za samodzielny obiekt budowlany – budowlę. Za zaliczeniem wykonanego placu manewrowego do budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b. przemawia zdaniem [...]WINB w szczególności odrębność jego konstrukcji i funkcjonalność, a także sposób jego realizacji oraz użyte materiały budowlane (podbudowa z klińca oraz tłucznia kamiennego i użycie kostki brukowej) i wreszcie odpowiednie odwodnienie terenu. W konsekwencji wykonany obiekt będzie trwały i odporny na zużycie. Zdaniem organu zamiarem inwestora nie było, co zatem idzie jedynie utwardzenie terenu, ale realizacja budowli - placu manewrowego.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że parcela nr 1 jest położona na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym. Plan ten przewiduje przeznaczenie terenu tej parceli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a wykonany plac manewrowy pełni inne funkcje. Zwrócił także uwagę, że znajdująca się na pozostałej części działki prowadząca do tego placu droga dojazdowa o pow. 120 m², odpowiada definicji drogi, o jakiej jest mowa w art. 3 pkt 3 P.b.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB wniósł M. W. (jeden z inwestorów). Skarżący zarzucił wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 84 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z niedopuszczeniem dowodu z opinii biegłego oraz naruszenie art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 48 P.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zakwalifikowaniu zrealizowanych robót budowlanych jako budowli i w konsekwencji wadliwe przyjęcie ich wykonania bez pozwolenia na budowę, a nie bez dokonania zgłoszenia. Podniósł, że nieuprawnione jest stwierdzenie, iż celem podjętych robót była w szczególności realizacja placu manewrowego, skoro celem tym było zapewnienie wewnętrznej komunikacji dla sąsiednich działek, zgodnie z przepisami planu. Skarżący powołał się także na przepisy rozporządzenia MTiGM, w którym określono parametry placów do zawracania samochodów. W konsekwencji, w jego ocenie nie sposób przyjąć, że efektem wykonanych robót budowlanych było wykonanie samodzielnego obiektu - budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Podkreślił, że wykonane roboty stanowią realizację nakazu przewidzianego w przepisach § 125 rozporządzenia MTiGM, a wykonany dojazd stanowi urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 P.b. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza bowiem w szczególności dojazdy oraz place postojowe. Mając na uwadze powołany przepis P.b. oraz § 125 rozporządzenia MTiGM do urządzeń budowlanych należy jego zdaniem zaliczyć także plac do zawracania samochodów, który ma podobną konstrukcję i przeznaczenie jak plac postojowy.

Skarżący zakwestionował nie tylko stanowisko organu odwoławczego, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły utwardzenia powierzchni gruntu lecz nie zgodził się też z poglądem, że wykonane utwardzenie terenu wraz z odpowiednimi urządzeniami i regulacją odwodnienia odpowiada definicji drogi. W jego ocenie nie powinno być wątpliwości, że pojęcie drogi odnieść należy do dróg publicznych, o jakich mowa w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), bowiem drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych nie spełniają definicji drogi zawartej w P.b.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 921/11 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB w K.. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że [...]WINB nieprawidłowo przyjął, iż współwłaściciele działki nr 1 (z wyjątkiem J. P.) zrealizowali na niej "plac manewrowy wraz z drogą dojazdową do prywatnych posesji, rozumiany jako fragment działki o określonych wymiarach".

Biorąc pod uwagę, że działka nr 1 przylega do pięciu działek budowlanych, z których cztery są zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz, iż działka ta zapewnia trzem z tych posesji (nr 2, 3 i 4) wyłączny dostęp do drogi publicznej – [...], podzielił Sąd w całej rozciągłości pogląd skarżącego, że utwardzona kostką brukową szersza część działki nr 1 stanowi jedynie część dojazdu do położonych wokół niej zabudowanych nieruchomości. Ten szerszy odcinek zrealizowanego utwardzenia terenu umożliwia jednocześnie wykonywanie manewrów zawracania przez samochody dojeżdżające do tych posesji. We wskazanym w skardze rozporządzeniu MTiGM tego rodzaju odcinek kończący drogę klasy lokalnej lub dojazdowej został określony, jako plac do zawracania samochodów (§ 125 ust. 1). W ocenie składu Sądu zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych do budowy, w której wyniku zrealizowana została budowla stanowiąca plac manewrowy wraz z drogą dojazdową do posesji było co najmniej przedwczesne i nie poparte wystarczającymi ustaleniami faktycznymi.

W świetle art. 3 pkt 3 i 3a P.b. aby uznać, że skarżący wraz z pozostałymi inwestorami wybudował drogę należało rozważyć czy zrealizowane utwardzenie terenu działki budowlanej na odcinku o długości 52,72 m doprowadziło do wybudowania obiektu liniowego zdefiniowanego w art. 3 pkt 3a P.b.

Z uwagi na funkcję pełnioną przez zrealizowane utwardzenie terenu działki nr 1 organ odwoławczy winien zdaniem WSA rozważyć także możliwość zaliczenia tej inwestycji do urządzeń budowlanych, o jakich jest mowa w art. 3 pkt 9 P.b. Zasadnie bowiem wskazano w skardze, że do tego rodzaju urządzeń zalicza się m.in. związane z obiektem budowlanym przejazdy czy place postojowe.

Organ II instancji nie wywiązał się także w sposób dostateczny z obowiązku zbadania zgodności zrealizowanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr 0150/XXXVII/708/05 Rady Miasta Tychy z dnia 1 września 2005 r. (zwanego dalej planem miejscowym). Zgodnie z tym planem działka nr 1 znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...], której przeznaczenie podstawowe zostało określone, jako zabudowa jednorodzinna wolnostojąca (§ 7 pkt 1 planu). Natomiast zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym teren tej działki może zostać przeznaczony także pod wewnętrzną obsługę komunikacyjną oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 7 pkt 2 lit a i b planu). Tym samym nie można było poddawać w wątpliwość zgodności z planem miejscowym zagospodarowania przedmiotowej działki budowlanej pod realizację wewnętrznej obsługi komunikacyjnej położonych w jej sąsiedztwie budynków mieszkalnych. W tej kwestii nie można nie dostrzec też zdaniem Sądu, że przepisy powołanego planu dopuszczając możliwość realizacji na terenach oznaczonych symbolem [...] wewnętrznej obsługi komunikacyjnej wykluczają jednocześnie zabudowę tych terenów obiektami budowlanymi (do jakich zalicza się drogi), których powierzchnia zabudowy przekracza 30 % powierzchni działki (§ 8 ust. 1 pkt 2 planu).

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania WSA polecił aby [...]WINB potraktował samowolnie zrealizowane roboty budowlane, jako zmierzające do zapewnienia prawidłowego dojazdu do zabudowanych działek budowlanych. Następnie powinien rozważyć czy w świetle przepisów art. 3 pkt 3, 3a i 9 P.b. te roboty budowlane można uznać za wybudowanie drogi stanowiącej obiekt liniowy czy też jedynie wykonanie niestanowiącego samodzielnego obiektu budowlanego urządzenia zapewniającego przejazd do budynków mieszkalnych wybudowanych w oparciu o udzielone przez władzę budowlaną pozwolenia na budowę.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA w Gliwicach, wniesione przez [...]WINB w K. i przez I. i J. małżonków P. zostały oddalone wyrokiem NSA z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2398/12.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA powołując się na treść art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdził, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga dokonania zgłoszenia. Przepis powyższy nie zawiera w swej treści jakichkolwiek ograniczeń, w tym zwłaszcza co do powierzchni utwardzonej działki. Z jego brzmienia nie wynika też w jaki sposób ma być wykonane utwardzenie działki, ani tym bardziej jakim celom może ono służyć. Mając na uwadze systematykę art. 29 i fakt, że ust. 1 tego artykułu zwalnia z obowiązku budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 roboty budowlane, utwardzenie powierzchni działki nie może w zasadzie prowadzić zdaniem sądu kasacyjnego do realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 powinno być w zasadzie zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych, które z natury pozostają w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełniają funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W powyższej definicji legalnej urządzenia budowlanego jako przykłady urządzeń budowlanych wprost wymienia się place postojowe nie określając ich parametrów technicznych. Zatem wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu, aby mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, powinno być związane z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (w tym względzie powołał się sąd kasacyjny dodatkowo na wyrok z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11). Podzielił też stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślające związek funkcjonalny urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym, z którym mają być one związane, a tym samym cechę, która stanowi o ich niesamodzielności. Dalej stwierdzając, że działka nr 1 przylega do pięciu działek budowlanych, z których cztery są zabudowane budynkami mieszkalnymi i zapewnia trzem z tych posesji (nr 2, 3 i 4) wyłączny dostęp do drogi publicznej - [...], uznał, iż w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw aby twierdzić, że zrealizowany plac nie jest funkcjonalnie powiązany z usytuowanymi obok budynkami mieszkalnymi oraz, że nie zapewnia możliwości użytkowania tych budynków zgodnie z ich przeznaczeniem, a jednocześnie stanowi samodzielny obiekt budowlany. O odrębności jego konstrukcji, wbrew twierdzeniom organu, w żadnym razie nie świadczy sposób realizacji oraz użyte materiały budowlane (podbudowa z klińca oraz tłucznia kamiennego i użycie kostki brukowej), a wreszcie odpowiednie odwodnienie terenu. Z definicji urządzeń budowlanych w żaden sposób nie wynika, że są to urządzenia nietrwałe i nieodporne na zużycie. Wprost przeciwnie należy przyjąć, że ich trwałość i odporność na zużycie powinna być porównywalna z obiektami, z którymi są funkcjonalnie związane. Także zakres przestrzenny (długość 52,72 m) i usytuowanie tej inwestycji nie przesądza w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy o konieczności uznania jej za odrębny, samodzielny obiekt budowlany, co potwierdza w szczególności załączony do akt sprawy materiał fotograficzny.

W konsekwencji NSA za zasadne uznał także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie przy dokonywaniu kwalifikacji zrealizowanego samowolnie utwardzenia palcu zapewniającego dojazd do drogi publicznej istotna jest definicja obiektu liniowego zawarta w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, który z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy jest budowlą. Przez obiekt liniowy zgodnie z tą definicją należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami. Trudo w rozpoznawanej sprawie za taki obiekt uznać zrealizowany plac postojowy zapewniający wyłączny dojazd do drogi publicznej trzem z tych posesji (nr 2, 3 i 4). NSA nie podzielił przy tym w rozpoznawanej sprawie poglądu skarżącego organu, że droga może być budowlą, a jednocześnie nie być obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Na prawidłowość kwalifikacji utwardzenia placu postojowego nie ma także wpływu powołany w skardze kasacyjnej organu § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Przepis powyższy określa wymogi jakie powinna spełniać droga pożarowa i nie przesądza o konieczności kwalifikowania jej jako budowli, a nie jako urządzenia budowlanego związanego z budynkiem.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 kpa uchylił decyzję PINB w T. w całości i nakazał M.W., J. L.-K., M. K., D. B.-W., P. W., I. K. oraz E. K. rozbiórkę wykonanego na działce 1 przy [...] w T. utwardzenia powierzchni przedmiotowej działki kostką brukową, tak aby po wykonanej rozbiórce powierzchnia utwardzona działki nie przekraczała 375 m2.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie oraz zapadłego w nim omówionego wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 921/11 oraz dokonując analizy treści art. 3 pkt 3, pkt 3a, pkt 9 Prawa budowlanego, art. 1, art. 2, art. 4 pkt 2 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 280 ze zm.) stwierdził w odniesieniu do niniejszej sprawy, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane polegające na utwardzenie terenu wykonane kostką brukową betonową z zastosowaniem krawężników betonowych wraz z odwodnieniem liniowym do granicy działki Gminy Miasta T., stanowiącej pas drogowy [...] zarządzanej przez MZUiM w T. wraz z zjazdem stanowią przejazd i plac postojowy, czyli urządzenia budowlane. Działka nr 1 przylega do pięciu działek budowlanych, z których cztery są zabudowane budynkami mieszkalnymi, działka ta zapewnia trzem z tych posesji wyłączny dostęp do drogi publicznej. Utwardzona kostką brukową szersza część działki stanowi jedynie część dojazdu do położonych wokół niej zabudowanych nieruchomości. Umożliwia ona wykonywanie manewrów zawracania przez samochody dojeżdżające do tych posesji. Należy zatem zdaniem [...]WINB stwierdzić, że występuje związek funkcjonalny pomiędzy budynkami mieszkalnymi, zlokalizowanymi na przedmiotowych działkach a przejazdem i placem postojowym, służącym mieszkańcom zabudowań jako przejazd do drogi publicznej. W konsekwencji w ocenie tego organu utwardzenie powierzchni przedmiotowej działki należy kwalifikować jako inne niż budowa obiektu roboty budowlane. Ponieważ utwardzenie powierzchni na działkach budowlanych po myśli art. 29 ust. 2 pkt. 5 wymaga dokonania zgłoszenia, czego inwestor nie uczynił, wystąpiła w sprawie określona w art. 50 ust. 1 pkt. 1 przesłanka prowadzenia postępowania naprawczego.

Odnośnie podniesionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wydanym w tej sprawie wyroku kwestii zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr 0150/XXXVII/708/05 Rady Miasta Tychy z dnia 1 września 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] i [...] organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przywołanym planem miejscowym działka nr 1 znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem [...], której przeznaczenie podstawowe zostało określone, jako zabudowa jednorodzinna wolnostojąca (Rozdział 3 § 7 pkt. 1 planu). Zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym teren tej działki może zostać przeznaczony także pod wewnętrzną obsługę komunikacyjną oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (Rozdział 3 § 7 pkt. 2 lit. a i b planu). Tym samym wykonane na tej działce roboty budowlane, mające na celu realizację wewnętrznej obsługi komunikacyjnej położonych w jej sąsiedztwie budynków mieszkalnych, są zgodne z planem miejscowym, w kwestii przeznaczenia terenu, jednakże zgodnie z Rozdziałem 3 § 8 pkt. 3 planu powierzchnia biologicznie czynna działki powinna wynosić min. 50 %, zaś zgodnie z Rozdziałem 3 § 8 pkt. 2 wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki powinna wynosić max. 30 %. Przy powierzchni działki (według dołączonej do akt mapy zasadniczej w skali 1:500)

750 m2, powierzchnia jej zabudowy zgodnie z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych oraz oceną techniczną sporządzoną przez A. C. i A. S.-W. wynosi 654 m2. Wynika z tego, iż wskaźnik zabudowy działki wynosi: 87,2 %, a co za tym idzie, powierzchnia biologicznie czynna, stanowi 12,8 % powierzchni działki. Inwestycja nie spełnia zatem warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wartość powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowej działce jest o 37,2 % mniejsza niż powinna, a wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki przekracza o 57,2 % poziom maksymalny. W związku z tym [...]WINB nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki wykonanego przejazdu i placu postojowego do 375 m2 powierzchni, w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do zgodności z prawem, tj. uzyskania wymaganej w planie miejscowym 50 % powierzchni biologicznie czynnej.

[...]WINB w K. stanął przy tym na stanowisku, że utwardzona kostką betonową powierzchnia działki nie stanowi powierzchni zabudowy w rozumieniu treści planu. Przy przyjęciu innego zapatrywania nie możnaby bowiem zdaniem tego organu wskazać różnicy między powierzchnią zabudowy a powierzchnią biologicznie czynną.

W odniesieniu do obowiązków nałożonych w decyzji organu pierwszej instancji [...]WINB w K. stwierdził, że zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Przepis ten odnosi się do działki budowlanej, na której usytuowane są budynki i tylko dla takiej działki występuje obowiązek podłączenia do kanalizacji deszczowej. Działka nr 1 jest, co prawda działką budowlaną, ale nie są na niej usytuowane budynki. Ponieważ jednocześnie objęte postępowaniem roboty budowlane stanowią urządzenie budowlane, to nakazy określone w decyzji pierwszoinstancyjnej nie mają oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzją [...]WINB w K. M. W. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano i nie omówiono materialnoprawnej podstawy jej wydania, co uniemożliwia jej merytoryczną ocenę.

W stanowiącym uzupełnienie skargi piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2014 r. skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy nie dokonał wykładni pojęcia "działka" na użytek zapisów obowiązującego planu zagospodarowania. Podniósł, że działka nr 1 w dacie uchwalania planu w 2005 r. jeszcze nie istniała, gdyż została wydzielona jako droga wewnętrzna dopiero decyzją z [...] r. z działki nr 5. Wynikające z planu zagospodarowania parametry zabudowy powinny być zatem odniesione do całej działki nr 5 (przed jej podziałem). Zarzucił nadto skarżący, że organ odwoławczy przyjął w swoich wyliczeniach błędną powierzchnię działki nr 1, nie wskazał też jaką przyjął definicję powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 27 lutego 2015 r. uczestnik postępowania J. P. stwierdził, że nie sprzeciwia się utwardzeniu działki nr 1 (której jest współwłaścicielem) celem wykorzystania jej na dojazd i plac manewrowy dla obsługi komunikacyjnej działek sąsiednich. Podtrzymał natomiast zarzut, że do wykonania tego utwardzenia doszło z naruszeniem jego uzasadnionego interesu gdyż zmieniono naturalny spływ wód opadowych, które zostały skierowane na teren jego działki nr 6. Zrealizowane dotychczas i określone dodatkowo decyzją organu pierwszej instancji odwodnienie działki objętej postępowaniem jest jego zdaniem w tym względzie niewystarczające. Jego zdaniem wybrukowane części działki nr 1 powinny mieć nachylenie do jej środka, co skutkowałoby spływem wód w kierunku ulicy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą gdyż sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, w związku z treścią omówionego wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 921/11, od którego skargi kasacyjne zostały oddalone wyrokiem NSA z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2398/12, że objęte postępowaniem legalizacyjnym roboty budowlane należało zakwalifikować jako polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, które zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wymagały zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali. W związku z treścią ww. wyroków brak jest przy tym jednocześnie podstaw do przyjęcia, że roboty te polegały na realizacji drogi jako obiektu liniowego i budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3a i pkt 3 Prawa budowlanego. Ich realizacja była bowiem związana z wykonaniem urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 tego aktu prawnego. Przesądza to zatem, że do robót tych nie mają zastosowania przepisy powoływanego przez uczestnika J. P. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), w tym § 17 ust. 4 tego rozporządzenia. Wobec wykonania spornych robót bez wymaganego zgłoszenia zasadne było w związku z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wszczęcie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 tej ustawy.

W tym kontekście sprawa wymagała wyjaśnienia i rozważenia w kilku kwestiach. Po pierwsze w związku z treścią art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego należało wyjaśnić czy inwestorzy dysponowali nieruchomością na cele budowlane, co nie zostało w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione i to w sytuacji gdy zostało ono wszczęte z inicjatywy jednego ze współwłaścicieli objętej robotami budowlanymi działki nr 1, który jednocześnie nie był inwestorem spornych robót. W tym względzie należy jednak wziąć pod uwagę, że na rozprawie sądowej w dniu 27 lutego 2015 r. J. P. oświadczył, że nie kwestionuje potrzeby wykonania utwardzenia wspólnej działki jako dojazdu do działek sąsiednich, kwestionuje jedynie sposób realizacji robót. Oznaczałoby to zatem, że brak jest podstaw do przyjęcia iż inwestorzy nie dysponowali nieruchomością na cele budowlane. W stanie faktycznym sprawy nie może ulegać wątpliwości, że w związku z realizacją spornych robót doszło do zmiany zagospodarowania działki nr 1, co w świetle treści art. 4 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oznacza, że ich legalizacja jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia zgodności wykonanych robót z treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie należy podzielić zajęte w zaskarżonej decyzji przez [...]WINB w K. stanowisko, że skoro wykonane roboty miały na celu realizację wewnętrznej obsługi komunikacyjnej sąsiednich działek budowlanych i położonych na nich budynków mieszkalnych, to takie wykorzystanie działki nr 1 jest zgodne z treścią § 7 pkt 2 lit. a i b Rozdziału 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania z dnia 1 września 2005 r. Umożliwia to zatem co do zasady legalizację z tego punktu widzenia spornych robót budowlanych. Do rozważenia pozostawała natomiast kwestia oceny zgodności tych robót z innymi jeszcze przepisami tego planu. Oceny tej, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji reformatoryjnej, Sąd nie podziela. Została ona bowiem wyrażona bez dostatecznej analizy treści § 7 i 8 ww. planu zagospodarowania w zw. z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle treści tych przepisów nie może ulegać zdaniem Sądu wątpliwości, że zawarte tam ograniczenia dotyczą typowej działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 13 tej ustawy, którego to kryterium objęta postępowaniem działka nr 1 nie spełnia. W sprawie nie jest bowiem kwestionowane i wynika to w oczywisty sposób ze stanu faktycznego, że działka ta pełni funkcję działki komunikacyjnej, dojazdowej do sąsiednich działek budowlanych, z których trzy nie mają w ogóle innego dostępu do drogi publicznej. Najprawdopodobniej też w tym celu została wydzielona z większej działki (na co wskazuje też treść skargi). Wskazuje na to również kształt tej działki. Z zalegającej w aktach kserokopii części graficznej planu wynika przy tym, że prawie identyczna działka o takich samych zapewnie funkcjach i przeznaczeniu znajduje się w niewielkiej odległości w tej samej strefie planu. Na charakter tej działki jako drogi dojazdowej do działek sąsiednich wskazuje też treść § 1 pkt I c dołączonego w kserokopii do pisma skarżącego z dnia 5 sierpnia 2014 r. (k. 17 akt sądowych) aktu notarialnego z dnia [...] r. Nadto należy zważyć (co wynika z zalegającej w aktach organu pierwszej instancji mapy zasadniczej z sieciami uzbrojenia terenu), że na działce tej zostały usytuowane sieci doprowadzające media do położonych wokół niej działek. Należało zatem przyjąć, że jakkolwiek działka ta jest położona w strefie planu przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną to nie jest ona działką budowlaną na której obowiązywałyby wynikające z planu ograniczenia co do jej zabudowy określone w § 8 planu, na które powołał się w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy.

Przy przyjęciu, że przedmiotowa działka pełni funkcję działki dojazdowej oraz przeznaczonej na umieszczenie w niej sieci i urządzeń infrastruktury technicznej należy stanąć na stanowisku, że może być ona utwardzona zgodnie z tym planem na całej powierzchni. W tym zatem zakresie nie było wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego podstaw do wydania nakazu rozbiórki części utwardzenia przedmiotowej działki kostką brukową, o czym orzekł organ odwoławczy.

Należy przy tym podzielić sformułowany w skardze zarzut, że w zaskarżonej decyzji zarówno nie wskazano jak i nie uzasadniono materialnoprawnej podstawy jej wydania. Najprawdopodobniej została ona oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uszło przy tym uwadze [...]WINB, że zgodnie z tym przepisem należało określić termin wykonania nałożonego obowiązku, czego zaskarżona decyzja nie zawiera, a co uniemożliwia w konsekwencji wydanie później decyzji zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 ustawy. Zasadnicze wątpliwości budzi też treść pkt 2 zaskarżonej decyzji gdy chodzi o możliwość wykonalności określonego tam obowiązku.

Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a.) Sąd uznał za zasadne jednoczesne uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji stojąc na stanowisku, że również ona została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sprawa nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona i rozważona gdy chodzi o spełnienie przez objęte postępowaniem roboty budowlane wymogu z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to przepis dotyczy wszystkich robót budowlanych bez względu na to czy są one realizowane na działce budowlanej, na której usytuowane są budynki. W tym względzie decyzje organów obu instancji nie zawierają żadnych ustaleń i rozważań. Najprawdopodobniej organ pierwszej instancji uznał, że problem ten zostanie rozwiązany w wyniku wykonania określonych w decyzji tego organu obowiązków. Organ odwoławczy do kwestii tej się nie odniósł chociaż była ona akcentowana w odwołaniu, poprzestając na analizie treści § 28 rozporządzenia MI.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić i rozważyć, czy istotnie, jak to podnosi uczestnik J. P., w następstwie wykonania objętych postępowaniem robót budowlanych doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na jego działkę nr 6, a jeżeli tak to jakie roboty budowlane należy wykonać aby przy uwzględnieniu treści art. 151 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego naruszenie to wyeliminować. W tym zakresie organy orzekające powinny odnieść się do twierdzeń J. P. przy uwzględnieniu i przeanalizowaniu treści zalegającej w aktach organu pierwszej instancji oceny technicznej spornych robót z [...] r. W razie potrzeby dopuszczą też w tym względzie dodatkowy dowód z oględzin nieruchomości, na których zapewnią stronom możliwość udziału, jak również dowód z uzupełniającej oceny technicznej.

Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy za zasadny należy uznać też zarzut skarżącego wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 151 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 ustawy p.p.s.a.

W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy.