Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 9/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na bezczynność Burmistrza Nysy w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) zobowiązuje Burmistrza Nysy do wydania aktu załatwiającego wniosek M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Burmistrza Nysy na rzecz skarżących M. S. i W. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. S. i W. S. jest bezczynność Burmistrza Nysy w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową ręczną, planowanej do realizacji na działce nr A., k.m. [...], przy ul. [...] w N..

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2008 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w N. w dniu 11 stycznia 2008 r., M. W. i J. B. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. s.c. - wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej, ręczne czyszczenie i pranie wyrobów włókienniczych, planowanej do realizacji na działce nr A., k.m. [...], położonej w N. przy ul. [...], stanowiącej własność M. S. i W. S..

Pismem z dnia 11 lutego 2008 r., Burmistrz Nysy zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie w/w wniosku. Ponadto, postanowieniem z tej samej daty, zawiesił powyższe postępowanie do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., którego obszar obejmuje nieruchomość wskazaną we wniosku, lecz nie dłużej niż do dnia 11 stycznia 2009 r.

Pismem z dnia 21 lutego 2008 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w N. w dniu 22 lutego 2008 r., M. S. i W. S. wnieśli o sprostowanie przedmiotu postępowania, wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości nie będzie prowadzona inwestycja polegająca na budowie myjni, czy też innego obiektu budowlanego. Natomiast spółka A., której nieruchomość została udostępniona do użytkowania, winna przeprowadzić tylko czynności mające na celu zmianę sposobu użytkowania istniejącego warsztatu i dostosowanie tego obiektu do prowadzenia myjni samochodowej.

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2008 r., nr [...], na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., organ I instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w treści postanowienia z dnia 11 lutego 2008 r. o zawieszeniu postępowania, w zakresie przedmiotu postępowania, wprowadzając zapis: "o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową".

Po wszczęciu postępowania z urzędu, w dniu 6 czerwca 2008 r., postanowieniem nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza Nysy z dnia 25 lutego 2008 r. o sprostowaniu, wskazując, że "mylne wyobrażenie przedmiotu postępowania nie może być uznane za błąd czy oczywistą omyłkę, ponieważ stanowi istotną wadę, mającą wpływ na załatwienie sprawy co do istoty". Wydanie przedmiotowego postanowienia nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem prawa.

Kolejnym postanowieniem z dnia 24 lipca 2008 r., nr [...], Kolegium po rozpoznaniu zażalenia M. W. i J. B., uchyliło postanowienie Burmistrza Nysy z dnia 11 lutego 2008 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wniosku wspólników spółki A. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 533/08, oddalono skargę H. D. na powyższe orzeczenie Kolegium.

W dniu 22 sierpnia 2008 r. Burmistrz Nysy zawiadomił strony postępowania o ponownym podjęciu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r.

Następnie, organ I instancji zawiesił w dniu 9 października 2008 r. przedmiotowe postępowanie do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., lecz nie dłużej niż do dnia 11 stycznia 2009 r., po czym podjął w dniu 22 stycznia 2009 r. postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 11 stycznia 2008 r. wobec nieuchwalenia przez Radę Miejską w N. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego również wnioskowaną inwestycję.

W dniu 10 kwietnia 2009 r. M. i W. S. złożyli skargę do Burmistrza Nysy na zaniedbania, bezczynność, naruszenie praworządności, a także celową przewlekłość załatwienia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu warsztatowego na myjnię samochodową.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 8 czerwca 2009 r., Burmistrz Nysy zawiadomił skarżących o uznaniu ich skargi za zasadną w części dotyczącej nieprawidłowości w zakresie wydania postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w zakresie przedmiotu postępowania oraz nieprawidłowego stosowania w opracowanych przez Wydział Architektury i Urbanistyki postanowieniach i zawiadomieniach nazewnictwa, nomenklatury i określeń wynikających z aktów prawnych wyższego rzędu. Organ nie uwzględnił natomiast skargi w zakresie zarzutów dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania.

Następnie, skarżący złożyli do tut. Sądu skargę na bezczynność Burmistrza Nysy, która postanowieniem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 28/09, została odrzucona wobec niewyczerpania przed wniesieniem skargi trybu określonego w art. 37 K.p.a.

Kolejną czynnością skarżących było wniesienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, pismem z dnia 24 września 2009 r., zażalenia na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie.

W dniu 5 października 2009 r. Burmistrz Nysy wystąpił, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Zarządu Dróg Powiatowych w N. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową ręczną, planowanej do realizacji na dz. nr A., k.m. [...] przy ul. D., obręb G., załączając projekt tej decyzji.

Postanowieniem z 9 listopada 2009 r., nr [...], Kolegium uznało zażalenie skarżących z dnia 24 września 2009 r. za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Nysy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r.

Postanowieniem z dnia 28 października 2009 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w N. uzgodnił, bez uwag, przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji, a następnie swoje postanowienie uchylił w całości w dniu 7 grudnia 2009 r., stwierdzając, że nie zostało ono doręczone wszystkim stronom postępowania. Kolejnym postanowieniem, z dnia 30 grudnia 2009 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych ponownie uzgodnił, bez uwag, przedłożony przez Burmistrza Nysy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia 14 stycznia 2010 r., Burmistrz Nysy, w oparciu o art. 36 § 1 i 2 K.p.a., zawiadomił strony przedmiotowego postępowania, że z przyczyn od niego niezależnych, tj. nieuzyskania przymiotu ostateczności postanowienia uzgodnieniowego z dnia 30 grudnia 2009 r., wyznaczony przez Kolegium dwumiesięczny termin załatwienia sprawy nie może być dochowany, i wyznaczył nowy termin: jeden miesiąc od stwierdzenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w N. ostateczności tego postanowienia.

W wyniku rozpoznania zażalenia H. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie Zarządu Dróg Powiatowych w N. z dnia 30 grudnia 2009 r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, stwierdzając, że dla terenu działki nr A., przy ul. [...]w N. obowiązuje od 8 kwietnia 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony w dniu 4 lutego 2009 r. (uchwała Nr XXIX/431/09). Orzeczenie Kolegium zostało przesłane organowi wraz z aktami sprawy w dniu 21 stycznia 2011 r. (patrz: notatka urzędowa z dnia 22 czerwca 2011 r., k. 109 akt sąd.).

Pismem z dnia 14 lutego 2011 r. M. S. i W. S. złożyli do Sądu skargę na bezczynność Burmistrza Nysy, wnosząc o uznanie, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w terminie co najmniej od dnia 12 stycznia 2009 r., oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i nast. K.p.a. poprzez nieuzasadnioną zwłokę przy wydawaniu decyzji i niepodjęcie przez organ - pomimo upływu terminów określonych w tych przepisach, a także terminu wskazanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - skutecznych czynności w sprawie oraz niewydanie przez organ decyzji w obowiązującym terminie. W uzasadnieniu skargi skarżący zrelacjonowali przebieg postępowania w sprawie, podkreślając, że wszelkie czynności w kwestionowanym postępowaniu były podejmowane przez organ na skutek ich interwencji lub skarg. Dalej argumentowali, że postanowienie z dnia 9 października 2008 r. o zawieszeniu przez organ I instancji postępowania w sprawie zostało wydane z nieuzasadnioną i zbędną zwłoką, trwającą dwa miesiące od czasu zawiadomienia o podjęciu postępowania w dniu 29 sierpnia 2008 r. Tymczasem w sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności, ani dokumenty dotychczas nieznane, które mogą uzasadniać lub usprawiedliwiać taką zwłokę. Nie było również konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a sprawa nie była szczególnie skomplikowana. Nie były jednocześnie prowadzone przez organ żadne czynności wyjaśniające lub mające na celu dokonanie ustaleń stanu faktycznego, który był organowi znany. Ponadto skarżący podnieśli, że nie byli zawiadomieni pisemnie o przyczynach zwłoki, co wskazuje na nieuzasadnioną bezczynność organu. Zarzucili także, że kolejne postanowienie z dnia 22 stycznia 2009 r. o podjęciu postępowania zostało wydane po upływie terminu zawieszenia, tj. po dniu 11 stycznia 2009 r. Zdaniem skarżących, również wystąpienie przez Burmistrza Nysy do Zarządu Dróg Powiatowych w N. o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było reakcją na ich zażalenie - złożone do Kolegium - na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminie. Końcowo stwierdzili, że zasadność skargi potwierdza okoliczność, że do dnia jej złożenia sporna decyzja nie została wydana, a więc nie został zachowany termin załatwienia sprawy wskazany przez organ I instancji - 11 stycznia 2009 r., ani termin dodatkowy wyznaczony przez SKO w Opolu, tj. 9 stycznia 2010 r. Powyższe potwierdzają również liczne osobiste interwencje i zapytania skarżących w Urzędzie Miejskim w N., na które otrzymywali odpowiedź o braku decyzji. Na marginesie M. i W. S. wskazali, że wnieśli również skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic: D., A., S. i K. w N., w której to sprawie tut. Sąd postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r. wymierzył Gminie N. grzywnę za niedostosowanie się do obowiązku przekazania w terminie skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, co potwierdza uporczywe uchylanie się organu od terminowego załatwiania spraw, a także bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nysy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że dla oceny stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, jakie czynności podjął organ po otrzymaniu w dniu 18 listopada 2009 r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 listopada 2009 r., którym za uzasadnione uznano zażalenie M. S. i W. S. na niezałatwienie w terminie sprawy, zainicjowanej wnioskiem M. W. i J. B.. I tak, organ przedstawił przebieg postępowania w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z Zarządem Dróg Powiatowych w N., czyli organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaznaczając, że o uzgodnienie wystąpił jeszcze przed otrzymaniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 listopada 2009 r. Organ wyjaśnił również, że ze względu na oczekiwanie na ostateczność postanowienia Zarządu Dróg Powiatowych, zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2010 r., na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a., powiadomił strony postępowania, iż z przyczyn niezależnych od Burmistrza Nysy wniosek M. W. i J. B. nie może być załatwiony w dwumiesięcznym terminie ustalonym przez Kolegium i ustalił nowy termin załatwienia sprawy - jeden miesiąc od stwierdzenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w N. ostateczności postanowienia z dnia 30 grudnia 2009 r. Postanowienie to zostało zaskarżone do Kolegium, a do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zapadło jeszcze w tej sprawie rozstrzygnięcie. Dlatego też brak jest podstaw do wydania decyzji na rzecz spółki A.. Jednocześnie organ odnotował, że z uwagi na uchwalenie przez Radę Miejską w N. w dniu 4 lutego 2009 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w N. w rejonie ulic: D., A., S. i K., który wszedł w życie w dniu 4 kwietnia 2010 r., postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, jednak organ wstrzymał się z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, mając na względzie okoliczność, że przedmiotowy plan został zaskarżony do Sądu przez M. i W. S.. W konsekwencji, na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę nie jest wiadome, czy plan ten nadal będzie planem obowiązującym, czy też w wyniku ewentualnego uwzględnienia skargi zostanie stwierdzona jego nieważność. Nadto organ podniósł, że uwzględnienie skargi w przedmiotowej sprawie polegać może jedynie na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie decyzji, nie może zaś sprowadzać się jedynie do ustalenia faktu "bezczynności spowodowanej opieszałością". Natomiast organ podejmował wymagane prawem czynności w terminach wyznaczonych przepisami K.p.a., a na tak długi okres załatwienia sprawy wpływ miały takie okoliczności, jak m.in. składane przez strony zażalenia na wydawane w toku postępowania postanowienia oraz skargi wnoszone przez strony do Sądu. Niezasadny - zdaniem organu - jest także zarzut skargi dotyczący błędnego pouczenia o prawie zaskarżenia postanowienia z dnia 22 stycznia 2009 r. o podjęciu z urzędu postępowania.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 492/10, tut. Sąd, po rozpoznaniu skargi M. S. i W. S., stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w N. w rejonie ulic: D., A., S. i K..

W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2011 r. M. i W. S., odnosząc się do stanowiska Burmistrza Nysy, podtrzymali skargę i wnieśli o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania oczekiwanej przez nich decyzji. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, że bezczynność organu powinna być badana dopiero po dacie 5 października 2009 r., ponieważ trwa ona co najmniej od 12 stycznia 2009 r., czyli od dnia, w którym organ powinien podjąć z urzędu zawieszone postępowanie. Poza tym z żadnych dokumentów nie wynika, aby organ podejmował działania pozwalające na zakończenie sprawy w terminie 30 dni. Brak również dowodów potwierdzających, że postępowanie w niniejszej sprawie jest skomplikowane i wymaga 60-dniowego okresu na jego zakończenie. Skarżący jeszcze raz podnieśli, że wszelkie czynności podejmowane przez organ, w szczególności sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, były efektem ich wielokrotnych interwencji. Zakwestionowali również pogląd organu o istotnym znaczeniu dla niniejszej sprawy kwestii rodzaju czynności podejmowanych po dacie wydania przez Kolegium postanowienia z dnia 9 listopada 2009 r. W tym zakresie argumentowali, że organ pozostawał już w długiej bezczynności przed wydaniem tego postanowienia, dlatego też złożyli zażalenie. Ponadto, w ich ocenie, wystąpienie organu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy było reakcją na zażalenie złożone do Kolegium. Niezgodne z prawdą jest również oświadczenie Burmistrza Nysy, że nie otrzymał postanowienia Kolegium z dnia 29 grudnia 2010 r. o uchyleniu postanowienia uzgodnieniowego i umorzeniu postępowania przed organem I instancji, gdyż zostało ono doręczone skarżącym w dniu 20 stycznia 2011 r. Jednakże nawet w sytuacji, gdyby organ nie znał treści tego postanowienia, to i tak winien umorzyć postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem spółki A.. Dlatego nieuprawniona jest argumentacja organu, że oczekiwał on na rozpoznanie przez Sąd skargi na powyższy plan, tym bardziej, że od dnia wejścia planu w życie do czasu jego zaskarżenia upłynęło dokładnie 30 dni, a więc okres ustawowo wyznaczony do wydania decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2011 r. uczestnicy postępowania - G. i H. D., podzielając w pełni argumenty Burmistrza Nysy zawarte w odpowiedzi na skargę, podkreślili, że skarżący usiłują uruchomić myjnię i pralnię z naruszeniem praw osób trzecich, o czym mówi art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie uczestników, lokalizacja myjni w planowanym miejscu będzie stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia ludzi mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie. Kolejne skargi M. i W. S. zmierzają do wymuszenia na organie wydania korzystnej dla siebie decyzji, bez dochowania wymaganej przepisami procedury, co z kolei spowoduje dochodzenie od Gminy odszkodowań przez mieszkańców sąsiednich budynków. W sprawie istotne jest i to, że obecnie toczy się postępowanie dotyczące legalności użytkowania warsztatu, a SKO w Opolu uchyliło postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w N. z dnia 30 grudnia 2009 r. uzgadniające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stąd, skarga na bezczynność jest bezzasadna, i dlatego uczestnicy postępowania wnoszą o jej oddalenie.

Sąd ustalił również, na podstawie informacji uzyskanej od pracownika Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w N., że do dnia 27 czerwca 2011 r. nie została wydana decyzja w sprawie z wniosku M. W. i J. B. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (patrz: notatka urzędowa - k. 110 akt sąd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Natomiast, stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. -rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (organ wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza Nysy), które postanowieniem z dnia 9 listopada 2009 r., nr [...], stwierdzając stan bezczynności wyznaczyło organowi I instancji dwumiesięczny termin załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem M. W. i J. B. z dnia 11 stycznia 2008 r. Ta okoliczność upoważniała Sąd do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym.

W tym miejscu wyjaśnienia jeszcze wymaga, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 3, Warszawa 2008, s. 329 i powołane tam orzecznictwo). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał przewidziany prawem akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 682). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, gdyż na podstawie informacji uzyskanej od organu I instancji ustalono, że na dzień wydania niniejszego wyroku nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową ręczną, planowanej do realizacji na działce nr A., k.m. [...], przy ul. [...] w N..

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoliło na przejście do merytorycznej oceny zasadności skargi. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od uwagi, że przepisy nie określają, na czym polega stan "bezczynności". Należy się zatem zgodzić z poglądem wyrażonym w doktrynie, że z bezczynnością organu administracji publicznej - w rozumieniu przywołanego na wstępie przepisu - mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś, op. cit., str. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Należy przyjąć, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji, ale jej celem jest także zapewnienie prawidłowej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. Zaznaczenia jednakże wymaga, że dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Niezbędne jest zatem, by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak - Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, s. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że kontroli Sądu poddane jest działanie Burmistrza Nysy, do którego w dniu 11 stycznia 2008 r. wpłynął wniosek M. W. i J. B. - wspólników spółki cywilnej A., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów warsztatowych na myjnię samochodową ręczną, planowanej do realizacji na działce nr A., k.m. [...] przy ul. D., obręb G., stanowiącej własność M. i W. S.. Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało zatem ustalenie, czy Burmistrz Nysy zobowiązany był do rozpoznania wniosku z dnia 11 stycznia 2008 r. i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność, będąca istotą żądania skarżących, jest przesądzająca dla uznania, że organ znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności. W tym zakresie należy stwierdzić, że realizacja wskazanego wcześniej wniosku uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Powyższe oznacza, że Burmistrz Nysy był zobowiązany do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy K.p.a.

Zważywszy na przedmiot skargi wskazać także trzeba na przepis art. 35 § 1 K.p.a., nakazujący załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). W tym miejscu wskazać również należy na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest wskazanymi wyżej przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. W tym celu organy obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej realizacji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 78). Podkreślenia wymaga zatem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia zaraz po upływie ustawowych terminów załatwienia sprawy, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 2/10, LEX nr 674733).

Przytoczone regulacje prawne stanowią istotną wskazówkę odnośnie załatwienia wszelkich spraw w postępowaniu administracyjnym, w tym również spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczenia również wymaga, że ustanowione terminy miesięczne oraz dwumiesięczne mają charakter terminów ustawowych maksymalnych.

Przechodząc już do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi przez Burmistrza Nysy wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że kontrolowane postępowanie wszczął wniosek M. W. i J. B., który wpłynął do organu w dniu 11 stycznia 2008 r. Analiza dalszego postępowania toczonego przez organ I instancji prowadzi do wniosku, że nie było ono prowadzone w sposób właściwy z uwagi na naruszenie, i to znaczne, ustawowych terminów załatwiania spraw, a także terminów ustalonych przez sam organ. W tym zakresie odnotować trzeba, że pierwsza czynność organu miała miejsce w dniu 11 lutego 2008 r., kiedy organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania i jego zawieszeniu do czasu opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy N., którego obszar obejmuje nieruchomość objętą wnioskiem, lecz nie dłużej niż do dnia 11 stycznia 2009 r. W dniu 22 stycznia 2009 r., a więc już po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu o zawieszeniu, organ I instancji podjął zawieszone postępowanie wobec nieuchwalenia przez Radę Miejską w N. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego również wnioskowaną inwestycję. Od tego czasu, aż do 5 października 2009 r., organ nie podjął - poza opracowaniem analizy architektoniczno-budowlanej - czynności zmierzających do wydania wnioskowanej decyzji. Co więcej, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 36 § 2 K.p.a., Burmistrz Nysy nie zawiadomił stron postępowania o niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie i przyczynach tej zwłoki, ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Dopiero na skutek kolejnych interwencji skarżących, w tym złożenia zażalenia do Kolegium na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., organ I instancji pismem z dnia 5 października 2009 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w N. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W międzyczasie, postanowieniem z dnia 9 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało zażalenie skarżących z dnia 24 września 2009 r. za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Nysy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem M. W. i J. B.. Następnie, pismem z dnia 14 stycznia 2010 r. Burmistrz Nysy zawiadomił strony przedmiotowego postępowania, że z przyczyn od niego niezależnych, tj. z powodu nieuzyskania przymiotu ostateczności postanowienia uzgodnieniowego z dnia 30 grudnia 2009 r., wyznaczony przez Kolegium dwumiesięczny termin załatwienia sprawy nie może być dochowany, i wyznaczył nowy termin - jeden miesiąc od stwierdzenia przez Zarząd Dróg Powiatowych w N. ostateczności tego postanowienia. Jednakże, o ile zgodzić się należy z organem, że uzyskanie przymiotu ostateczności postanowienia uzgodnieniowego jest konieczne dla prawidłowości prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, to niezrozumiałe jest pozostawanie przez ten organ w bierności w wydaniu decyzji w sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w N. w rejonie ulic: D., A., S. i K. obowiązywała już od dnia 8 kwietnia 2010 r. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stało się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem organ nadal zwlekał z wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Zauważyć także przyjdzie, że organ I instancji również po wydaniu przez Kolegium w dnia 30 grudnia 2009 r. postanowienia o uchyleniu rozstrzygnięcia uzgodnieniowego w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, które zostało przesłane Burmistrzowi Nysy wraz z aktami sprawy dnia 21 stycznia 2011 r., w dalszym ciągu nie podjął zaniechanych wcześniej czynności procesowych niezbędnych do zakończenia spornego postępowania. Także po stwierdzeniu przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 492/10, nieważności wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09, organ nie podjął żadnych działań, w szczególności zmierzających do uruchomienia postępowania uzgodnieniowego z Zarządem Dróg Powiatowych w N., a bynajmniej nie przedstawił w tym zakresie żadnej informacji Sądowi. Natomiast, w ocenie Sądu, zgodzić się należało z argumentacją skarżących, że oczekiwanie przez organ na ewentualne stwierdzenie nieważności planu miejscowego przez Sąd nie stanowi usprawiedliwionej przyczyny zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy i nie może mieć wpływu na bieg ustawowych terminów jej załatwienia.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że organ I instancji naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a., a także wyznaczanych przez sam organ oraz SKO w Opolu i do dnia złożenia skargi oraz wydania wyroku nie rozpoznał wniosku M. W. i J. B., a zatem niewątpliwie pozostaje on w bezczynności. Z chronologii zdarzeń (czynności) ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi jednoznacznie wynika, że organ I instancji nie podejmował skutecznych czynności prowadzących do zakończenia postępowania wydaniem stosownego orzeczenia. Sąd nie podzielił również argumentacji organu, że ewentualną bezczynność może badać dopiero od czasu wydania postanowienia Kolegium o uznaniu zasadności zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do jej załatwienia, gdyż Sąd ocenia sprawę całościowo, od momentu złożenia wniosku inicjującego postępowanie, aż do czasu wydania wyroku.

Z uwagi na powyższe Sąd uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie natomiast rozstrzygnięcia w pkt 2 wyroku odnotować przyjdzie, że mocą ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.) nadano art. 149 P.p.s.a. nowe brzmienie. Z uwagi na to, że znowelizowany przepis obowiązuje od dnia 17 maja 2011 r., a więc obowiązywał również w dniu orzekania, Sąd był zobowiązany, uwzględniając skargę na bezczynność, orzec o tym, czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając powołaną zmianę art. 149 P.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona w rozpoznawanej sprawie bezczynność Burmistrza Nysy nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ prowadził bowiem przedmiotowe postępowanie ponad trzy lata i nie wykazał, aby w wymaganych okresach podejmował czynności zmierzające do rozpoznania przedmiotowego wniosku, a tym bardziej do wydania decyzji rozstrzygającej ten wniosek. W istocie, organ nie dotrzymywał kolejnych terminów załatwienia sprawy, ustawowych, a nawet tych ustalonych przez siebie, jak i przez Kolegium, czym rażąco zlekceważył przepis art. 35 K.p.a. i art. 12 K.p.a. Natomiast, wskazywane przez Burmistrza Nysy powody w żadnej mierze nie uzasadniają braku aktywności z jego strony. Szczególnego podkreślenia wymaga również i to, że nawet gdy organ podejmował już jakieś działania, to zwykle były one reakcją na interwencję skarżących, co jest działaniem nie do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, za stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawiają również skutki społeczno - gospodarcze, jakie ponieśli skarżący oraz wnioskodawcy wskutek niewydania stosownej decyzji rozstrzygającej przedmiotowy wniosek. Jednocześnie Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle interpretacji art. 149 P.p.s.a., w brzmieniu znowelizowanym, pojawiły się poglądy o braku możliwości dokonywania oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet gdyby takie miało miejsce, lecz dotyczyło okresu przed dniem 17 maja 2011 r., bowiem z art. 16 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa wynika, że dotyczy to działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych od dnia wejścia w życie ustawy, a nie okresów wcześniejszych (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 37/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, zaprezentowane powyżej stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie wobec kategorycznego brzmienia zmienionego art. 149 P.p.s.a., a w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy należało także mieć na uwadze i to, że od czasu wejścia w życie komentowanej noweli organ w dalszym ciągu nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia przedmiotowej sprawy i nie wskazał przyczyn takiego stanu rzeczy.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o przepis art. 200 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na tej podstawie zasądzono na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.