Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 69/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 3 i par 1a oraz 161 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4, art 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez "A" w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od "A" w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. T. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 30 listopada 2017 r., skierowanym do "A" w G. z siedzibą przy ulicy [...] (dalej: "A" ), domagała się w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: "ustawa o dostępie do informacji publicznej"), udostępnienia następującej informacji – którą kwalifikowała jako informację publiczną:

"1. wszystkich uchwał podjętych w dniu [...] r. na Walnym Zebraniu Sprawozdawczym w "A" ul. O. , w tym uchwały, która dotyczyła wykluczenia I. T. z Polskiego Związku Działkowców. Uchwała była podjęta w drodze głosowania przez 53 członków zwyczajnych PZD, Walnego Zebrania Sprawozdawczego "A" ul O. . Żądanie dotyczy wszystkich uchwał z uwagi na to, iż sekretarz, jak również przewodniczący zebrania nie potrafił podać nr kolejnego podjętej uchwały. Protokół zapisywany był w sposób niestaranny bardzo luźnych notatek na karteluszkach. Na moje żądanie w dniu [...] , o podanie nr danej uchwały, sekretarz nie była w stanie tego ustalić, w związku z tym nie potrafię wskazać numerów uchwał które dotyczą spraw finansowych, budżetowych, inwestycyjnych czy organizacyjnych "A" , dlatego żądam wszystkich.

2. Rocznego sprawozdania finansowego "A" , za rok 2016, które nie zawierało pełnych przychodów, tj (przychodów uzyskiwanych z wynajęcia świetlicy, wpłat dzierżawców za pobieranie prądu z licznika świetlicy, przychodów ze sprzedaży pozyskanego złomu dot. wymiany siatki ogrodzeniowej).

3. Preliminarza wydatków na rok 2017, który uwzględniał kwotę ok 5000 na obchody Dnia Działkowca, co jest sprzeczne z podjętą w tym dniu, [...], uchwałą, że w roku 2017 wydatków na Dzień Działkowca nie będzie.

4. Specyfikacji wszystkich oddanych głosów w każdej kwestii, zgodnie z harmonogramem WZS.

5. Listę obecności, z uwagi na to, iż padło stwierdzenie, że osoba która brała udział w głosowaniu nie jest dzierżawcą, a jednak brała czynny udział w głosowaniu.

6. Protokołu z WZS w którym miały być zapisane zgłaszane przez członków zwyczajnych wnioski, podejmowane uchwały, przeliczane głosy zatwierdzanie bilansu rocznego za 2016 i preliminarza wydatków na 2017 itd.

7. Informacji z wykazem przesłanych zawiadomień-zaproszeń na WZS za rok 2016 do członków zwyczajnych. Zgłoszony był wniosek, że są osoby, które nie otrzymały zawiadomienia, a skarbnik twierdziła, że wszystkie zawiadomienia wysłała z dużym wyprzedzeniem zachowując termin. Sytuacja taka powtarza się w latach ubiegłych".

W uzasadnieniu wniosku podała, że uzyskanie informacji w formie pisemnej jest dla niej niezbędne, gdyż zamierza je wykorzystać jako dowody w sprawie sądowej przeciwko "A" . Prosiła o udostępnienie powyższych informacji w formie przesłania na wskazany adres e-mailowy i w tym celu wyraziła zgodę na przetwarzanie danych osobowych, zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 922 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] r. Prezes Zarządu "A" zwrócił się do skarżącej z pytaniem, w jaki sposób informacja ma być jej doręczona, czy podkreśloną we wniosku formą przesłania na adres e-mailowy, czy też inną, związaną z poniesieniem dodatkowych kosztów w kwocie 315,10 zł. (skanowania i kserowania dokumentów przez pracownika), na którą składa się minimalna stawka pracownika (w roku 2018 = 13,70 zł x 23 godziny pracy + koszt skanu 0,20 zł za jeden dokument). Nadmienił, że od dnia 1 października do dnia 31 marca biuro "A" jest zamknięte, dlatego możliwość osobistego przeglądania żądanych informacji istnieje w godzinach pracy biura począwszy od dnia 1 kwietnia 2018 r. Z tego powodu domagał się wskazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, jaką drogą ma być przekazana odpowiedź na złożony wniosek. Pouczył również, że nieudzielenie odpowiedzi w zakreślonym terminie, skutkować będzie brakiem winy "A" w zwłoce w przekazaniu informacji żądanych we wniosku skarżącej. Dodatkowo przypomniał, że co roku wszystkim działkowcom udostępniana jest pełna dokumentacja obejmująca informację publiczną, z którą przez okres 7 dni można się zapoznać w biurze "A" . Nadto, na tablicy ogłoszeń, w końcu czerwca każdego roku, udostępniany jest bilans rozliczeń finansowych dla wszystkich osób zainteresowanych tą informacją.

W skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania "A" z dnia 3 stycznia 2018 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła, że nie udzielono jej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, dlatego domagała się stwierdzenia bezczynności organu, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.

W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, że o część dokumentów żądanych we wniosku z dnia 30 listopada 2017 r. występowała już wcześniej – w dniu 10 października 2017 r., ale organ na jej wnioski nie odpowiedział. Dokumenty są jej potrzebne w celu obrony jej praw w postępowaniu przed sądem cywilnym uważa bowiem, że dopuszczono się w stosunku do niej bezprawia. Na Walnym Zebraniu Sprawozdawczym w dniu 29 kwietnia 2016 r. Zarząd "A" przeprowadził jawne głosowanie w sprawie wykluczenia skarżącej z PZD, a tym samym pozbawienia jej prawa dzierżawy ogrodu. Akcentowała, że nie otrzymała żadnego dokumentu, który potwierdzałby głosowanie i nie dysponuje żadnym dowodem na okoliczność, że to bezprawne głosowanie w ogóle miało miejsce. Prosiła o udostępnienie uchwał podjętych w tym dniu, ale ich nie otrzymała; czym pozbawiono ją prawa zaskarżenia tych uchwał. Odniosła się do treści przepisów prawnych, które – jej zdaniem – miały w jej sprawie zastosowanie i opisała interwencje oraz działania podjęte w celu dochodzenia swoich praw.

W pismach z dnia 5 marca 2018 r. i 6 marca 2018 r. skarżąca oświadczyła – na wezwanie Sądu – że skarży zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Na poparcie swoich żądań, do pisma z dnia 5 marca 2018 r. skarżąca dołączyła szereg załączników. W piśmie wyjaśniła również, iż wykazała w sprawie dużą cierpliwość, gdyż nie występowała na drogę sądowoadministracyjną pomimo niezałatwienie jej wniosków z dnia 10 października 2018 r.; uczyniła to dopiero na etapie bezczynności organu w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 30 listopada 2017 r.

Sąd rozdzielił skargi; w niniejszym postępowaniu rozpatrywana jest skarga na przewlekłość.

W odpowiedzi na skargę z dnia 12 lutego 2018 r. Zarząd "A" , reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi powołał się na brak zdolności sądowej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych działkowcy lub osoby zainteresowane zawarciem umowy dzierżawy działkowej mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach ogrodowych, w celu zakładania i prowadzenia Rodzinnych Ogrodów Działkowych oraz obrony swoich interesów i reprezentacji, a do tych stowarzyszeń ogrodowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie z art. 17 ustawy Prawo o stowarzyszeniach - stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność po wpisie do Krajowego Rejestru Sądowego. Stowarzyszeniem, w ramach którego funkcjonuje Zarząd "A" jest Polski Związek Działkowców. Statut Polskiego Związku Działkowców (dalej: "PZD") stanowi, że jego jednostkami organizacyjnymi są: 1) rodzinne ogrody działkowe, 2) jednostki terenowe, 3) jednostka krajowa. Z kolei zgodnie z § 32 pkt 1 Statutu PZD w ramach jednostki organizacyjnej rodzinnego ogrodu działkowego organami są a) walne zebranie (konferencja delegatów), b) zarząd, c) komisja rewizyjna. Statut nie przewiduje by Rodzinny Ogród Działkowy lub jego Zarząd posiadał odrębną od stowarzyszenia osobowość prawną lub by mógł taką osobowość uzyskać.

Akcentował okoliczność, że Zarząd "A" w G.. nie posiada odrębnej podmiotowości prawnej do występowania w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż żaden z przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, prawa o stowarzyszeniach, jak i status PZD takiej osobowości mu nie przyznaje. Oznacza to, że nie posiada także zdolności sądowej, wobec czego nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Również z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, aby zawierała ona odrębne, szczególne unormowania, które wyposażałyby zarząd rodzinnego ogrodu działkowego, funkcjonującego w ramach jednostki organizacyjnej stowarzyszenia Polskiego Związku Działkowców w zdolność sądową i pozwalałyby występować mu samodzielnie, niezależnie od stowarzyszenia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności takim przepisem nie jest art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa jedynie, jakie podmioty obowiązane są do udostępniania informacji publicznej.

Nie można zatem przyjąć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zdolność sądową należy oceniać inaczej, niż według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Z ostrożności procesowej podniesiono, że skarżąca w okresie od dnia 30 listopada 2017 r. do dnia 12 lutego 2018 r. złożyła do "A" 25 obszernych wniosków o udostępnienie przetworzonej informacji publicznej, obejmującej wszelakie kwestie: od pielęgnacji roślin i drzew; dbania o mienie; przez wywóz odpadów; interwencje służb mundurowych; zużycie mediów, przebieg postępowań administracyjnych; udostępnienie umów licencyjnych z ZAIKS i umów ubezpieczenia oraz uchwał organów; zasad przetwarzania danych osobowych; zasad dzierżawy ogrodów działkowych; informacji o sposobie zarządu finansami, w tym wskazanie szczegółowych wydatków; polityki zarządu w sprawie faszystowskich symboli; struktury organizacyjnej; kompetencji poszczególnych organów; dat kadencji poszczególnych członków zarządu; wyznaczania miejsc parkingowych; umieszczenia znaków drogowych; kompetencji i uprawnień poszczególnych zleceniobiorców, którzy w przeszłości wykonywali przeróżne zlecenia itp.

W dalszej kolejności, skarżąca w miesiącu styczniu 2018 r., skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach łącznie 23 skargi na bezczynność organu.

Wymienione działania skarżącej mają bezpośredni związek ze złożeniem w dniu [...] r. małżonkowi skarżącej przez Polski Związek Działkowców w W. , reprezentowany przez Zarząd "A" , wypowiedzenia umowy dzierżawy ogródka działkowego z powodu braku troski o ogród i naruszania obowiązującego regulaminu.

Zdaniem organu, wyłącznym celem skarżącej, o czym świadczy ilość wniosków i skarg, sekwencja ich składania oraz zakres żądanych informacji, jest w istocie paraliż pracy i obciążenie kosztami udzielania informacji, jak i kosztami ewentualnego postępowania, w razie uchybienia terminom do rozpatrzenia zgłaszanych wniosków.

Wszystkie wnioski zostały wysłane przez skarżącą pod koniec miesiąca listopada i grudnia 2017 r., a więc wtedy, gdy Zarząd "A" nie pracuje, co ma miejsce w okresie od dnia 1 października do dnia 31 marca każdego roku, a zajmowany budynek w tym okresie nie jest ogrzewany. Zatem rzeczywiste zapoznanie się z wnioskiem o informację publiczną oraz wdrożenie działań ukierunkowanych na jej udzielenie, w normalnym toku czynności, mogło nastąpić dopiero od dnia 1 kwietnia 2018 r.

Wiadomości e-mail, którymi skarżąca zwracała się o udzielenie informacji publicznej, o tytule "Wniosek do Zarządu ROD ""A" " G. , ul. O. ", były następnie codziennie powielane, co świadczyć może o celowym działaniu, polegającym na dążeniu do zakwalifikowania tej korespondencji jako spam blokowany w skrzynce pocztowej, czego negatywnymi skutkami również obciążony zostanie "A" . Takie zdarzenia miały w rzeczywistości miejsce, albowiem część z wniosków dołączonych do skarg nie została doręczona na skrzynkę pocztową ich adresata – "A" .

Zauważano również, że w działaniach skarżącej i jej zapytaniach nie sposób dopatrzeć się w troski o dobro publiczne, czy też o funkcjonowanie przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawności administracji i innych organów, a więc celu przewidzianego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prawniczym stwierdzono, że działania skarżącej wyczerpują znamiona nadużycia prawa, które nie zasługuje na ochronę i stanowi podstawę do oddalenia skargi na bezczynność organu.

Zarząd "A" zwrócił uwagę, że takie zachowania skarżącej powodują potencjalne wyłączenie prawa do uzyskania informacji publicznej przez podmioty, które w rzeczywistości taką informacją są zainteresowane. Wskazane nadużycie absorbuje Zarząd "A" , który pełni swe funkcje w głównej mierze społecznie za niewielką roczną odpłatnością i składa się z osób starszych, których siły i środki są ograniczone, co może powodować opóźnienie realizacji wniosków nie stanowiących nadużycia prawa, tym bardziej, że skarżąca domaga się uzyskania przetworzonej informacji, której przygotowanie wymaga przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Prawo do informacji przetworzonej ma natomiast jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku możliwości jej wykorzystania dla dobra ogółu, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Tymczasem, wnioski skarżącej na taki interes publiczny się nie powołują.

Dodatkowo, zachowania skarżącej mają charakter uporczywego nękania innych działkowców oraz członków Zarządu, poprzez utrwalanie wizerunku bez ich zgody, wysyłanie bezpodstawnych pomówień do Policji, Straży Miejskiej, Urzędu Miejskiego, Polskiego Związku Działkowców, utrudnianie prowadzenia czynności "A" . Składane wnioski o udostępnienie informacji i skargi wpisują się w działalność mającą na celu całkowitą obstrukcję "A" . Nadto, po wypowiedzeniu dzierżawy działkowej uległy one znacznej intensyfikacji. Dodatkowo podniesiono, że 14-dniowy termin załatwienia wniosku przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter gwarancyjny, także dla adresata wniosku, w celu zabezpieczenia jego prawa niezakłóconego działania, zmierzającego do załatwienia sprawy. Powinno to być wzięte pod uwagę, wówczas kiedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany jest do podmiotu prywatnego, który tylko częściowo wykonuje zadania publiczne, a nie jest organem władzy publicznej, jak też wówczas, gdy nie jest podmiotem stale pracującym i odpowiednio wyposażonym w wykwalifikowany personel administracyjny.

Podnosząc okoliczność zwrócenia się na piśmie w dniu [...] r. do skarżącej o sprecyzowanie, w jakiej formie ma zostać udzielona informacja publiczna, oraz stosownie do art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyliczenie opłaty związanej z kosztami przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej, organ podkreślił, że skarżąca nie odpowiedziała na przywołane pismo. Brak reakcji skarżącej na wezwanie, zdaniem organu, powoduje ustanie bezczynności, co uzasadnia złożony w odpowiedzi na skargę wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bądź też oddalenia skargi jako nieuzasadnionej.

Pismem Prezesa Polskiego Związku Działkowców "A" z dnia [...] r. – którego nadanie udokumentowano - została udzielona odpowiedź na złożone przez skarżącą wnioski z dnia: 30 listopada 2017 r. (2 wnioski), 5 grudnia 2017 r., 6 grudnia 2017 r. i 9 grudnia 2017 r.

Organ odpowiedział na wniosek z dnia [...] r., opisany w skardze, w następujący sposób:

"W odpowiedzi na Pani wniosek z dnia [...] r. w zakresie dokumentacji z Walnego Zebrania Sprawozdawczego, w załączeniu przekazujemy wnioskowane dokumenty w postaci kserokopii wszystkich uchwał podjętych w dniu [...] r. na Walnym Zebraniu Sprawozdawczym w "A" w G. , rocznego sprawozdania finansowego "A" w G. za 2016, preliminarza wydatków na 2017 rok, specyfikacji wszystkich oddanych głosów, listę obecności, protokołu Walnego Zebrania Sprawozdawczego. Jednocześnie informuję, iż nie sporządzono wykazu przesłanych zawiadomień zaproszeń do działkowców, jednakże w biurze zarządu znajdują się potwierdzenia przesłania zaproszeń na Walne Zebranie Sprawozdawcze do wszystkich działkowców. W odniesieniu do Pani zastrzeżeń co do sposobu protokołowania, głosowania i przebiegu Walnego Zebrania Sprawozdawczego stwierdzamy, iż są one całkowicie bezpodstawne". Do pisma zostały dołączone kserokopie wymienionych w nim dokumentów. W końcowym akapicie punktu 12 protokołu opisano podjęcie uchwały (bez numeru) w przedmiocie pozbawienia praw do użytkowania działki oraz pozbawienia członkowstwa w PZD skarżącą oraz jej męża, podając wyniki głosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, natomiast kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub 4a. Jednocześnie, w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W aktualnym stanie prawnym naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia spraw może być traktowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych usprawiedliwionych okolicznościach sprawy, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ. Ocena postępowania w aspekcie jego przewlekłości dotyczy całego postępowania, a nie tylko jego ostatniego etapu, w czasie którego zarzut został sformułowany.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 30 listopada 2017 r., złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zacytowany w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Z dołączonych akt administracyjnych wynika, że żądana przez skarżącą odpowiedź na wniosek została jej udzielona przy piśmie Prezesa Zarządu "A" z dnia 13 marca 2018 r. Doręczenie skarżącej tego pisma zostało przez nią przyznane w piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w niniejszej sprawie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje zagadnienie dostępu do tej informacji, określa zarówno jej zakres podmiotowy (wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku - art. 4 ust. 1), jak i przedmiotowy (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6) oraz procedurę i tryb jej udostępniania (art. 7).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza wymienionymi podmiotami, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (tekst jednolity: Dz. U. nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Dodatkowo, wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak na przykład samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.). W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej" i cechuje je powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/2010 i z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS").

Mając na uwadze powyższe należy zaakcentować, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Takim podmiotem, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest "A" . Poczynione w tym zakresie rozważania, zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazujące na tylko częściowe wykonywanie zadań publicznych, czy też czasowo działającą strukturę bez wyposażenia w wykwalifikowany personel administracyjny, nie mogą tej kwalifikacji podważyć.

Tym samym jako chybiony ocenić trzeba wniosek organu o odrzucenie skargi. Nie sposób bowiem podzielić poglądu, że Zarząd "A" nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na przewlekłość w kwestii udostępnienia informacji publicznej. W świetle przytoczonych przepisów (w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w kontekście zaprezentowanej wyżej ich interpretacji Polski Związek Działkowców należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne i na gruncie ustawy Zarząd ROD winien być kwalifikowany jako organ – podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że Polski Związek Działkowców (dalej w skrócie: "PZD"), zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej: "ustawa"), a także Statutem Stowarzyszenia ogrodowego Polskiego Związku Działkowców, uchwalonym przez XII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 2 lipca 2015 r. ze zmianami wprowadzonymi przez XIII Krajowy Zjazd Delegatów PZD w dniu 9 grudnia 2017 r. (tekst jednolity zarejestrowany w KRS w dniu 23 lutego 2018 r.), realizuje cele użyteczności publicznej, nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy oraz stowarzyszeń ogrodowych (art. 7 ustawy).

Rodzinne ogrody działkowe (dalej w skrócie: "ROD") są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (por. art. 4 ustawy).

Zgodnie z art. 3 ustawy podstawowymi celami ROD, są:

1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych;

2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych;

3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans;

4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów oraz rencistów;

5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych;

6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych;

7) ochrona środowiska i przyrody;

8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach;

9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka;

10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.

Na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD. Nadto, jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na realizację celu określonego w ust. 1.

Samo stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące ROD na obszarze danej gminy, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD.

Z treści Statutu PZD (przekazanego tutejszemu Sądowi do akt sprawy o sygn. IV SAB/Gl 51/18) wynika, że jest to ogólnopolskie stowarzyszenie ogrodowe, powołane do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, które działa na podstawie przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach i Statutu PZD.

Rodzinny ogród działkowy (ROD), jest podstawową jednostką organizacyjną PZD (§ 53 Statutu) i posiada organy, którymi jest walne zebranie (konferencja delegatów), zarząd, komisja rewizyjna (§ 56 i nast. Statutu).

Zarząd ROD prowadzi sprawy ROD i reprezentuje PZD, w tym prowadzi sprawy ROD polegające na realizacji zadań koniecznych do zapewnienia bieżącego funkcjonowania ROD (sprawy zwykłego zarządu), a w szczególności realizuje obowiązki wynikające z prawa powszechnie obowiązującego (§ 69 i 72 Statutu).

Zdaniem składu orzekającego, jednym z takich obowiązków Zarządu ROD, w rozpatrywanej sprawie jest udostępnienie informacji publicznej.

Sąd stwierdza, że przytoczona wyżej treść wniosku z dnia 30 listopada 2017 r. wskazuje, że żądane informacje mają walor informacji publicznej, odnoszą się bowiem do zagadnień związanych z wydatkowaniem środków publicznych i dysponowaniem majątkiem publicznym w związku z wykonywaniem zadań mających na celu zaspakajanie potrzeb społeczności lokalnej.

W tym stanie rzeczy, skoro żądana we wniosku skarżącej informacja dotyczy sposobu wykonywania przez "A" zadań, mających na celu zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej, a także wydatków z tym związanych, to z tego powodu organ po jego otrzymaniu, był zobowiązany do udostępnienia bez zbędnej zwłoki informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie organ nie stosował art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy wnioskowane w dniu 30 listopada 2017 r. informacje zostały udostępnione przez organ przy piśmie z dnia 13 marca 2018 r. W takiej sytuacji zarzut przewlekłości Sąd uznał za zasadny ponieważ w terminie ustawowym organ swoich obowiązków nie wykonał, a z przedłożonych akt sprawy nie wynika, że istniały akceptowane przez prawodawcę powody załatwiania sprawy przez ponad 3 miesiące – zamiast ustawowych 14 dni. Nie podejmowano bowiem żadnych działań, których podjęcie było konieczne dla załatwienia wniosku.

Formułując zarzut przewlekłości Sąd wskazuje, że poddał ocenie również działania organu w związku z kwalifikacją informacji jako przetworzonej. Prawo do informacji publicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obejmuje m. in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku, gdy adresat wniosku uzna, że wnioskowana informacja ma taki właśnie charakter zobowiązany jest wezwać do wykazania tej okoliczności przez wnioskodawcę.

Jak wynika ze stanowiska organu, zawartego w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r., wnioskowane informacje ocenione zostały jako przetworzone, jednak nie wezwano skarżącej do wykazania w jakim zakresie ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym samym wzmiankowane pismo nie wpływa na ocenę terminowości działania organu, ani na ocenę racjonalności i niezbędności podejmowanych działań organu w kontekście zarzuconej przez skarżącą i przyznanej przez Sąd przewlekłości.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd powinien skargę na przewlekłość organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w przewlekłości w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że działanie organu było dotknięte przewlekłością w tej dacie, ale przestało nim być, poprzez podjęcie przez organ właściwej czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie - postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14 - LEX nr 1492884, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13 - LEX nr 1582107, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1888/13 - LEX nr 1554313, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 - ONSAiWSA 2009/4/63 – przytoczono za WSA w Łodzi, wyrok z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; LEX nr 1818262 – tezy przywołanych orzeczeń dotyczą zarówno przewlekłości jak i bezczynności ).

Przenosząc powyższe do realiów sprawy Sąd stwierdza, że w dacie wyrokowania organ nie pozostawał już w przewlekłości w zakresie załatwienia wniosku z dnia 30 listopada 2017 r.; udzielił bowiem informacji wyspecyfikowanych we wniosku, w pełnym zakresie, w jaki dysponował żądanymi informacjami. Doręczenie skarżącej pisma z dnia 13 marca 2018 r. wraz z załącznikami, usunęło stan przewlekłości. Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych czynności – załatwienia wniosku w sposób prawem przewidziany stało się bezprzedmiotowe. Mając na względzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd był obowiązany umorzyć postępowanie w tym zakresie.

Usunięcie stanu przewlekłości w toku postępowania sądowego nie zwalnia natomiast Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż była wynikiem specyfiki funkcjonowania organu w aspekcie jej sezonowości oraz charakteru podmiotu, który nie dysponuje wykwalifikowanym personelem administracyjnym. Opóźnienie w załatwieniu wniosku nie było próbą bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ ocenić trzeba jako bezzasadny.

W opisanych okolicznościach sprawy Sąd nie znalazł również podstaw, aby stosować sankcje; wymierzyć organowi grzywnę czy zasądzić od organu sumę pieniężną (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organu dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku) oraz działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie (pkt 2), a także w oparciu o art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego (pkt 3).