Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 577/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 § 4, art 155 § 1, art 170, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 157 § 3, art 156 § 1 pkt 3, art 158 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji po prawomocnym oddaleniu przez sąd administracyjny skargi tej strony na decyzję organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, albo o odmowie stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszenim prawa określonym w art 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.  z 2000 r., Nr 98, poz.  1071 ze zm.). Prowadziłoby to nie tylko do wydania decyzji dotknietej wadą nieważności z art 156 § 1 pkt 3 K.p.a.., ale także wadą z art 156 § 2 K.p.a.. z powodu rażącego naruszenia art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) o powadze rzeczy prawomocnie osądzonej oraz art 170 P.p.s.a. o powszechnym związaniu prawomocnym wyrokiem sądu.

TEZY

niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji po prawomocnym oddaleniu przez sąd administracyjny skargi tej strony na decyzję organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, albo o odmowie stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszenim prawa określonym w art 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.  z 2000 r., Nr 98, poz.  1071 ze zm.). Prowadziłoby to nie tylko do wydania decyzji dotknietej wadą nieważności z art 156 § 1 pkt 3 K.p.a.., ale także wadą z art 156 § 2 K.p.a.. z powodu rażącego naruszenia art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) o powadze rzeczy prawomocnie osądzonej oraz art 170 P.p.s.a. o powszechnym związaniu prawomocnym wyrokiem sądu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W., J. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1341/07 w sprawie ze skargi D. W., J. W. i J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1341/07 oddalił skargę D. W., J. W. i J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca1992 r. znak [...] stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu Wełnianego im. [...] w likwidacji prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł., oznaczonego jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. 14072 m² oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie, a także odmówił stwierdzenia nabycia przez te zakłady prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Pismem z dnia 28 sierpnia 1992 r. Zakłady Produkcji Zabawek "P." Spółdzielnia Pracy w likwidacji w Ł., która otrzymała obiekt inwestycyjny – budynek administracyjno – socjalny od ZPW im. [...] w roku 1984, wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. Rozpatrujący sprawę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1994 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej. Skarga spółdzielni na w/w decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94.

Aktem notarialnym z dnia 2 września 1991 r. Spółdzielnia Pracy "P." sprzedała J. W. prawa i roszczenia z tytułu wybudowania "Zakładów Produkcji Zabawek", a z kolei aktem notarialnym z dnia 23 grudnia 1993 r., który następnie uznano w sądzie powszechnym za wadliwy, D. W. oraz J. i J. W. nabyli od "uwłaszczonych" Zakładów im. [...] prawo użytkowania wieczystego działek nr [...],[...],[...],[...],[...]. Ponadto z postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 6 marca 1995 r. wynika, iż dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. D. [...] i przyznano na współwłasność D. W. oraz J. i J. małżonkom W. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz ze znajdującymi się na tej działce naniesieniami budowlanymi, która to działka powstała z działki nr [...] i części działek nr [...],[...],[...] ujętych w decyzji uwłaszczeniowej.

W latach 2004 - 2007 D., J. i J. W. wszczęli szereg postępowań administracyjnych mających związek ze sprawą uwłaszczenia.

Między innymi z wniosku D., J. i J. W. z dnia 12 lutego 2004 r. było prowadzone postępowanie dotyczące stwierdzenia, w aspekcie art. 156 K.p.a., wydania z naruszeniem prawa decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. i decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r., które zakończyło się wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] utrzymującą w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2004 r. o odmowie stwierdzenia, że decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. oraz Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. D., J. i J. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1072/04 skargę oddalił.

Pismem z dnia 14 czerwca 2007 r. D., J. i J. W. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. podając, że została wydana bez podstawy prawnej. Rozpatrujący wniosek Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. D., J. i J. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. uznając, iż brak jest podstaw do zmiany stanowiska. W uzasadnieniu wskazał, iż tą decyzją odmówiono na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do poprzednio wydanej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., gdyż sprawa nieważności tych decyzji była już poprzednio badana pod względem merytorycznym i zapadły w tej sprawie stosowne rozstrzygnięcia. Nie jest więc możliwe ponowne rozpoznawanie sprawy w aspekcie art. 156 K.p.a., ponieważ powtórne dokonanie oceny w tym trybie przedmiotowej decyzji spowodowałoby zaistnienie okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. oraz J. i J. W. wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. i określenie w wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w niniejszej sprawie treścią żądania jest stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r., gdyż wydana została bez podstawy prawnej lub stwierdzenie jej nieistnienia. Mimo, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ujęte jest w tym samym punkcie art. 156 § 1 K.p.a., to żądanie to jest inne od tego, które składała wcześniej Spółdzielnia "P." i skarżący. Wobec braku tożsamości żądania i podstawy prawnej, wydanie decyzji merytorycznej nie spowoduje wystąpienia okoliczności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Sprawa prawidłowości decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] września 1994 r. była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne (wyroki z 11 lipca 1996 r. i 3 kwietnia 2006 r.). Wyroki te są wiążące dla organu administracji i stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił ponieważ uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Legalność decyzji z dnia [...] września 1994 r. i [...] marca 1992 r. była już oceniana w aspekcie art. 156 K.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1072/04), dlatego uzasadnione jest stanowisko o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. Podniósł, że jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ jest związany oceną dokonaną już uprzednio przez sąd, jest również niedopuszczalne. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadnione stanowisko Ministra Budownictwa, iż brak jest podstaw do ponownego badania przedmiotowych decyzji, a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności znajduje oparcie w art. 157 § 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku strony wniosły skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia kompletnego stanu faktycznego sprawy i nie ustosunkowanie się do wszystkich jej okoliczności,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie wobec ewidentnego występowania w stanie faktycznym sprawy istotnych naruszeń prawa,

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 157 § 3 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe, nieusprawiedliwione okolicznościami sprawy zastosowanie wywołane błędnym ustaleniem, jakoby organ był związany oceną prawną dokonaną uprzednio przez Sąd, co w ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowi przesłankę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.

Wobec powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono, iż decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. jest obciążona wadą nieważności, gdyż legalizuje w obrocie prawnym decyzję uwłaszczeniową obciążoną wadą nieważności z kilku powodów wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.: 1) decyzja uwłaszczeniowa została skierowana do J. W. oraz trzech Wydziałów Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi i z tego względu, w tej części, jest oczywiście nieważna - art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. 2) decyzję wydał Urząd Wojewódzki w Łodzi, a nie jak wymaga tego ustawa, wojewoda i w tym zakresie skarżący uważają, że jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym 3) brak stwierdzenia w treści decyzji uwłaszczeniowej nabycia przez podmiot uwłaszczony odrębnej od gruntu własności nieruchomości budynkowej oraz innych naniesień i urządzeń (zbiornika wody oraz ogrodzenia) istniejących na gruncie w dniu 5 grudnia 1990 r. Podniesiono także, iż decyzja uwłaszczeniowa w niniejszej sprawie jest prawnie niewykonalna, gdyż uniemożliwia skuteczne wprowadzenie do obrotu prawnego nabytych praw rzeczowych, skoro stwierdza nabycie jedynie ich części a nie całości. Nadto jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości straciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. - art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. 4) wykonanie decyzji - wprowadzenie praw rzeczowych do obrotu prawnego - powoduje powstanie czynu zagrożonego karą (posługiwanie się w obrocie prawnym dokumentem wprowadzającym w błąd organ władzy publicznej - Wydział Ksiąg Wieczystych - oraz osoby dysponujące swoim mieniem na rzecz posiadacza dokumentu) - art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.

Wskazano również, że NSA w Warszawie, w wyroku z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94, oddalając skargę Spółdzielni "P." stwierdził, iż nie jest ona legitymowana do kwestionowania decyzji uwłaszczeniowej, gdyż nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dodatkowo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej toczyło się bez udziału strony tj. Skarbu Państwa, a decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie została stronie doręczona. Jest to ustawowa przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem. Nadto decyzja nie została doręczona wojewodzie, a jedynie Urzędowi Wojewódzkiemu, pozbawiając organ (wojewodę) wiedzy o postępowaniu w sprawie nieważności decyzji, której nie wydał. Moc wiążąca wyroku ograniczona jest tylko do stwierdzenia braku przymiotu strony skarżącego podmiotu. Oznacza to, że rozstrzygnięcie merytoryczne odnoszące się do wad decyzji uwłaszczeniowej zawarte w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nadal może być przedmiotem oceny na wniosek podmiotów uprawnionych. Wyrok NSA w Warszawie w zasadzie przesądził tylko o tym, iż nie można zarzucić decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jej wydania bez podstawy prawnej. W ocenie skarżących decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa winna ulec uchyleniu przez NSA w Warszawie dlatego, że nie było podstawy do wszczęcia postępowania zakończonego jej wydaniem na wniosek podmiotu do tego nie uprawnionego.

Nie ujęcie w decyzji uwłaszczeniowej wszystkich budynków i naniesień istniejących na gruncie w dniu 5 grudnia 1990 r., przesądzało o tym, że decyzja ta jest nieważna z mocy samego prawa i dlatego żądali stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. W konsekwencji decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa jest także nieważna, gdyż utrzymuje w mocy nieważną decyzję uwłaszczeniową. Podniesiono, że decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalny skutek prawny, zatem żądanie ograniczono do stwierdzenia wydania obu decyzji z naruszeniem prawa. Przyjęcie poglądu prezentowanego w zaskarżonym wyroku prowadziłoby do wniosku, iż już decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. była obciążona wadą wynikająca z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., a to WSA w Warszawie wykluczył.

Powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na "związanie oceną prawną dokonaną już uprzednio przez Sąd" jest całkowicie chybione, ponieważ wskazane wady decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, w szczególności utrzymanie w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej obciążonej kilkakrotnie wadą nieważności, nie były dotychczas, na wniosek skarżących, przedmiotem oceny organu administracyjnego. Zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł oceniać prawidłowości nie istniejącego rozstrzygnięcia.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez skarżących D. W., J. W. i J. W. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1341/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się wyłącznie do naruszenia prawa procesowego.

Niezasadny jest podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia kompletnego stanu faktycznego sprawy i nie ustosunkowanie się do wszystkich jej okoliczności. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wprawdzie jest krótkie i dość lakoniczne, niemniej jednak wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia, nie dotyczy natomiast kwestii czy stanowisko Sądu jest prawidłowe czy nie. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy konstruowaniu uzasadnienia.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 155 § 1 P.p.s.a. należy uznać go za całkowicie bezprzedmiotowy. Przepis ten mówi o tym, iż skład orzekający sądu administracyjnego, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. "Stanowi on o procesowej formie tzw. sygnalizacji, którą jest postanowienie Sądu podjęte w danej sprawie, a które organ powinien rozpatrzyć w terminie 30 dni i powiadomić Sąd o zajętym stanowisku. Orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny a ustalenia i wnioski w nim zawarte nie wiążą formalnie adresata. Oznacza to, że organ dyscyplinowany, którego reakcji skład orzekający oczekiwał, nie ma obowiązku rozpatrzenia zawartego w uzasadnieniu wyroku wezwania do podjęcia odpowiednich kroków (reakcji), a także nie ma obowiązku powiadamiać Sądu o zajętym stanowisku. Wzmiankę zawartą w uzasadnieniu wyroku można jedynie potraktować jako adnotację w aktach sprawy o stwierdzonych naruszeniach prawa." (Komentarz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, pod. red. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka – Medek, Zakamycze 2005 r., str. 354). Przepis ten nie ma wpływu na załatwienie sprawy sądowoadministracyjnej i nie jest związany z prawidłowością postępowania sądowego. Stanowisko Sądu podjęte w danej sprawie może prowadzić do owej sygnalizacji. Wydanie postanowienia sygnalizacyjnego jest wyłącznym uprawnieniem Sądu orzekającego. Kwestia sygnalizacji o jakiej mowa w art. 155 P.p.s.a. nie ma wpływu na wynik postępowania kasacyjnego i w tym znaczeniu nie podlega kontroli instancyjnej w rozumieniu przepisów P.p.s.a. o skardze kasacyjnej.

Co do zarzutu naruszenia art. 157 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż jako samodzielna podstawa kasacyjna zarzut ten nie może być skuteczny, gdyż Sąd bezpośrednio nie stosuje przepisów K.p.a. Natomiast Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności decyzji bada czy przepisy K.p.a. zostały przez organ prawidłowo zastosowane. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. musi być powiązany z zarzutem naruszenia określonych przepisów P.p.s.a. Stąd też, brak powiązania powyższego przepisu zarówno w zarzucie jak i w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej z odpowiednim przepisem P.p.s.a., z którym pozostawałby w korelacji pozbawia ten zarzut skuteczności.

Jednakże z uwagi na uzasadnienie skargi kasacyjnej, podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał zasadność stanowiska organu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji z dnia [...] września 1994 r. i [...] marca 1992 r. Trafnie powołał się w tym względzie na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2038/01 (Lex nr 121768) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r. sygn. akt II SA 1628/03 (Lex nr 150821).

Między postępowaniem o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., a postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji wszczętej na żądanie tej samej strony zachodzi nie tylko tożsamość podmiotowa, ale także przedmiotowa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie, w trybie art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.) jest jednoczesne ustalenie czy decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji także jest ustalenie, czy decyzja zawiera wady określone w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzoru nie jest zatem związany zakresem żądania strony wnioskującej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 157 § 2 K.p.a. W zależności od wyników tego postępowania organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, ale także obowiązany, jeżeli ustali, że decyzja jest dotknięta wadami (wadą) wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., wydać jedną z decyzji o jakich mowa w art. 158 K.p.a. – albo stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.), albo stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.). Wadliwe jest zatem stanowisko o przedmiotowej odrębności takich żądań strony – każde z nich dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Tak więc, wydanie przez organ nadzoru decyzji odmawiającej stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa art. 156 § 1 K.p.a. jest jednocześnie rozstrzygnięciem stwierdzającym brak takich wadliwości decyzji – jest alternatywą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1989 r. sygn. akt IV SA 9/89 – Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Wydawnictwo Prawne, Warszawa 1995, teza 5 str. 359). Niezwiązanie organu nadzoru zakresem żądania strony wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza także jego obowiązek zbadania kwestionowanej decyzji w aspekcie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., bez względu na to którą z tych przesłanek strona powołała (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 – op. cit., teza 20 pkt 3 str. 357-358).

W konsekwencji wydanie przez organ nadzoru, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, tj. o odmowie wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 158 § 2 K.p.a., powoduje niedopuszczalność merytorycznego rozpatrywania żądania tej samej strony stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, bez względu na powoływane przez stronę przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., albowiem sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji została już ostatecznie rozstrzygnięta, a zatem wydanie decyzji merytorycznej w tym przedmiocie nastąpiłoby w warunkach jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Tym bardziej niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji po prawomocnym oddaleniu przez sąd administracyjny skargi tej strony na tę decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1162/06 – Lex nr 328773), a w szczególności gdy oddalenie skargi przez sąd dotyczyło decyzji organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, albo o odmowie stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 K.p.a. Prowadziłoby to nie tylko do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ale także wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 171 P.p.s.a. o powadze rzeczy prawomocnie osądzonej oraz art. 170 P.p.s.a. o powszechnym związaniu prawomocnym wyrokiem sądu. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1072/07, którym oddalona została skarga D., J. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. o odmowie stwierdzenia, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. oraz Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1994 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Według art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest on uprawniony i obowiązany zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji we wszystkich aspektach jej legalności w granicach przedmiotu sprawy, którego decyzja ta dotyczy.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym powyższym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny badał legalność decyzji, której przedmiotem była sprawa nieważności określonych decyzji. Wniesione po wyroku oddalającym skargę na tę decyzję żądanie tych samych stron, wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji nie mogło być zatem uznane za dopuszczalne, z uwagi na tożsamość stron i tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy.

Co do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94, ze skargi Spółdzielni Pracy "P.", oddalającym ją z uwagi na brak przymiotu strony – brak interesu prawnego - do wniesienia skargi przez ten podmiot, to należy wskazać, że Sąd wywiódł rozstrzygnięcie nie tylko na podstawie formalnej z art. 28 K.p.a. – jak podnosi się w skardze kasacyjnej, ale przede wszystkim na podstawie przepisów materialnoprawnych – ustawy uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż uprawnienia strony do zakwestionowania decyzji z dnia [...] marca 1992 r., były zależne od udowodnienia posiadania do przedmiotowego gruntu tytułu prawnego, który zostałby naruszony wydaniem decyzji na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Sąd stwierdził, że skarżąca Spółdzielnia posiadała przedmiotowy grunt, ale bez tytułu prawnego oraz, że umowa jaką zawarła Spółdzielnia "P." z Zakładami Przemysłu Wełnianego im. [...]z dnia 10 kwietnia 1984 r. na podstawie uchwały Nr 120/83 Rady Ministrów z dnia 16 września 1983 r. w sprawie zagospodarowania lub likwidacji inwestycji dotyczyła przejęcia przez tę Spółdzielnię tylko niezakończonej budowy budynku administracyjno – socjalnego wraz z częścią działki o pow. 2,5 ha, a więc nie mogła skutecznie przenieść na Spółdzielnię prawa do gruntu i nie zrodziła skutków prawnych w zakresie przekazania prawa użytkowania do gruntu. Sąd podniósł, że takie prawo do użytkowania przedmiotowego gruntu Spółdzielnia mogła uzyskać tylko w drodze decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego po uprzednim rozwiązaniu użytkowania z Zakładami im. [...], jednak takiej decyzji nie otrzymała i w związku z tym nie nabyła uprawnień wynikających z art. 10 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadzonych ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 83, poz. 373). Skoro więc skarżąca Spółdzielnia nie uzyskała prawa do przedmiotowego gruntu w formie przewidzianej prawem, nie miała uprawnień do kwestionowania decyzji orzekającej o uwłaszczeniu przedmiotowym gruntem Zakładów im. [...] w likwidacji. Z uzasadnienia tego wyroku wynika więc, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1992 r. była oceniana przez Sąd w aspekcie materialnoprawnych przesłanek uwłaszczenia, których Spółdzielnia "P." zdaniem Sądu nie spełniała.

W powyższym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.