Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1064/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 105/20 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz A. S.A. w W. 26.975 (dwadzieścia sześć tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1045/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę A. S.A. w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła kary pieniężne w wysokości 600 000 zł oraz w wysokości 600 000 zł w związku w związku z naruszeniem przez B. § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 249, poz. 1859; dalej jako: "rozporządzenia w sprawie funduszy"), w związku z wyceną akcji spółki C. w okresie od dnia 28 grudnia 2017 r. do dnia 20 kwietnia 2018 r. i od dnia 21 kwietnia 2018 r. do 21 września 2018 r. oraz kary pieniężne w wysokości 1 000 000 zł i w wysokości 300 000 zł w związku z naruszeniem przez Fundusze § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia w sprawie w sprawie rachunkowości funduszy, w związku z wyceną akcji spółki C. w dniach 29 grudnia 2017 r., 31 stycznia 2018 r., 28 lutego 2018 r. oraz 29 marca 2018 r.

Na skutek wniosku A. S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 298 ze zm., dalej jako: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") uchyliła w całości wskazaną wyżej decyzję. Jednocześnie nałożyła na A. S.A. z siedzibą w W. na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1355, ze zm. dalej jako: "ustawa o funduszach inwestycyjnych") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 685, dalej jako: "ustawa zmieniająca") karę pieniężną w wysokości 570 000 zł, w związku z naruszeniem przez D. § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy"), w związku z wyceną akcji spółki C. (obecnie E. ) w okresie od dnia 28 grudnia 2017 r. do dnia 20 kwietnia 2018 r. Na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych organ nałożył karę pieniężną w wysokości 570 000 zł, w związku z naruszeniem przez D. § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy, w związku z wyceną akcji spółki C. (obecnie E.) w okresie od dnia 21 kwietnia 2018 r. do dnia 21 września 2018 r. Na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej organ nałożył karę pieniężną w wysokości 950 000 zł w związku z naruszeniem przez: F. (1), G. (2), H. (3), I. (4), J. (5), K. (6), L. (7), M. (8), N. (9), O.(10),P. (11) § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy, w związku z wyceną akcji spółki C. (obecnie: E.) w dniach 29 grudnia 2017 r., 31 stycznia 201 8 r, 28 lutego 2018 r. oraz 29 marca 2018 r. Na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych organ nałożył karę pieniężną w wysokości 285 000 zł w związku z naruszeniem przez wyżej wymienione fundusze § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy, w związku z wyceną akcji spółki C. (obecnie E.) w dniach 30 kwietnia 2018 r., 30 maja 2018 r., 29 czerwca 2018 r., 31 lipca 2018 r. oraz 31 sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał ustalenia poczynione przez organ nadzoru na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, dając wiarę wszystkim przeprowadzonym dowodom. Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy - aktywa funduszu wycenia się według wiarygodnie opracowanej wartości godziwej. Sposób wyznaczania wartości godziwej określa § 24 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy. Organ dodał także, że stosownie do § 2 pkt 20 rozporządzenie w sprawie rachunkowości funduszy, przez wartość godziwą rozumie się wartość, o której mowa w art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 ze zm., dalej jako: "ustawa o rachunkowości"). Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy o rachunkowości, za wartość godziwą przyjmuje się kwotę, za jaką dany składnik aktywów mógłby zostać wymieniony, a zobowiązanie uregulowane na warunkach transakcji rynkowej, pomiędzy zainteresowanymi i dobrze poinformowanymi, niepowiązanymi ze sobą stronami. Wartość godziwą instrumentów finansowych znajdujących się w obrocie na aktywnym tynku stanowi cena tynkowa pomniejszona o koszty związane z przeprowadzeniem transakcji, gdyby ich wysokość była znacząca. Jednocześnie, § 30 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy przedstawia co uznaje za wiarygodnie oszacowaną wartość godziwą.

Komisja Nadzoru Finansowego podtrzymała wyrażone w treści zaskarżonej decyzji stanowisko, że fundusze, zarządzane przez Towarzystwo, w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy.

Komisja uznała, że przyjęta przez fundusze metoda wyceny akcji nie spełniała podstawowego warunku o jakim mowa w § 23 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy tzn. wycena nie odzwierciedlała wartości godziwej akcji C. Komisja wskazała, że dobór metody wyceny powinien być dostosowany do danego aktywa, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla ustalenia jego wartości godziwej. Na gruncie przedmiotowej sprawy Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że fundusze nie dokonały ustalenia wartości akcji spółki C., która mogłaby zostać uznana za wiarygodnie oszacowaną wartość godziwą. Wartość aktywa odniesiono do jego kursu z aktywnego rynku tj. NewConnect, nie dokonując właściwej korekty, która w tym przypadku powinna być dokonana z uwagi na znacząco niski wolumen obrotu tymi akcjami lub brak jakichkolwiek transakcji na akcjach C. w dniach wyceny.

Skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ przeprowadził szczegółowe i wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Zgromadził materiał dowodowy, który był potrzebny do wydania rozstrzygnięcia i dokonał jego oceny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do kwestii odmowy uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej, wskazując, że stan faktyczny ustalony został w sposób wyczerpujący na podstawie zebranych dokumentów i brak było podstaw do przesłuchiwania świadków. Jeżeli chodzi zaś o wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego Sąd pokreślił, że organ uznał, że przedmiotem dowodu są okoliczności nie mające znaczenia dla przedmiotowej sprawy

Sąd podkreślił także, że w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wskazywana przez Komisję Nadzoru Finansowego wartość godziwa w wysokości 1,33 zł za akcję C. stanowiła jedynie wartość porównawczą w celu wykazania skali nieprawidłowości, do jakiej dopuściło się Towarzystwo, dokonując wyceny akcji C. o nieskorygowany kurs akcji notowanych na rynku NewConnect. Nie oznaczało to jednakże, że strona skarżąca była zobowiązana do dokonywania wyceny na podstawie ustawy o rachunkowości do której odsyła rozporządzenie, gdyż sednem naruszenia w niniejszej sprawie pozostaje dokonanie wyceny w sposób niezgodny z § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia, co zostało szczegółowo opisane w treści zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu oznaczało to, że Komisja Nadzoru Finansowego nie mogła zastosować wobec Towarzystwa art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej, bowiem byłoby to działaniem sprzecznym z art. 30 ustawy zmieniającej i skutkowałoby obiektywnie surowszymi konsekwencjami wobec strony. Skutkiem powyższego konieczne było rozdzielenie naruszeń popełnionych przed dniem 21 kwietnia 2018 r., za które Towarzystwo ponosi odpowiedzialność administracyjna na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem życie ustawy zmieniającej od tych, które zaistniały po dniu 21 kwietnia 2018r ., za które strona ponosi odpowiedzialność administracyjną na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

Odnosząc się do naruszeń wskazanych w pkt III osnowy zaskarżonej decyzji, za które Towarzystwo poniosło odpowiedzialność na podstawie art. 228 ust. 2 oraz art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, Sąd wskazał, iż nie uległy one zmianie w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej.

W ocenie Sądu do naruszenia doszło zarówno przez fundusz inwestycyjny otwarty jak i przez fundusze inwestycyjne zamknięte, a więc na mocy przepisu art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, zachodziły przesłanki do nałożenia odrębnych kar pieniężnych na Towarzystwo, tj. za naruszenie przepisu prawa przez fundusze inwestycyjne otwarte i naruszenie przepisu prawa przez fundusze inwestycyjne zamknięte.

Sąd wyjaśnił także, że z decyzji Komisji Nadzoru Finansowego wynika, że organ rozważając wymiar nałożonych kar pieniężnych, miał na uwadze brzmienie art. 228 ust. 4b ustawy o funduszach inwestycyjnych.

II

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [..] czerwca 2019 r. oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie, gdyby Sąd stwierdził, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Na podstawie art. 179a p.p.s.a. wniesiono o uchylenie wyroku WSA w Warszawie przez WSA w Warszawie z uwagi na oczywistą zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka skarżąca wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przed WSA, tj.:

a) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm. dalej jako: "p.u.s.a.") oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na skutek niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny, polegającej na tym. że WSA nie rozstrzygnął merytorycznie w granicach sprawy, w tym nie dokonał oceny zasadności zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA, ograniczając się do całościowego uznania za własne stanowiska Komisji Nadzoru Finansowego zajętego w zaskarżonej decyzji ostatecznej;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 78 § 1, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzje Komisji Nadzoru Finansowego zostały wydane z zaniechaniem czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia zawisłej sprawy, bez zebrania pełnego materiału dowodowego i bez wszechstronnego rozważenia zebranych dowodów, z przyjęciem licznych domniemań na niekorzyść skarżącej, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem za Komisje Nadzoru Finansowego, że w okresie od 28 grudnia 2017 r. do 21 września 2018 r. fundusze inwestycyjne zarządzane przez skarżącą dokonywały wyceny wartości akcji E. (dawniej C.., dalej jako: "E.") niezgodnie z rozporządzeniem w sprawie rachunkowości funduszy inwestycyjnych.

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia Wyroku WSA i przedstawienie fragmentów decyzji Komisji Nadzoru Finansowego jako własnego stanowiska sądu w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez WSA, które doprowadziły do oddalenia skargi. Tymczasem, rozważania sądu dotyczące legalności działań administracji nie mogą przybierać jedynie formy ogólnikowych stwierdzeń niepoddających się kontroli instancyjnej:

d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku WSA do zarzutów podniesionych w skardze, zapewne w wyniku ich nierozpoznania, w szczególności do:

1. zarzutu naruszenia art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 228 ust. 1c pkt 3 ustawy z 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust. 2 i § 24 rozporządzenia, poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej przede wszystkim w celu represyjnym, w sytuacji usunięcia rzekomych naruszeń przez skarżącą jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie;

2. zarzutu naruszenia przepisu art. 228 ust. 4b pkt 4 ustawy o funduszach w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wymierzenie kary administracyjnej w wysokości istotnie wyższej aniżeli wysokość przysporzenia osiągniętego przez skarżącą w rezultacie popełnienia rzekomego deliktu administracyjnego, a tym samym nieustosunkowanie się przez WSA do argumentacji prawnej, przemawiającej za tym, że kara została wymierzona w wysokości istotnie zawyżonej oraz w sposób sprzeczny z ustawowymi dyrektywami wymiaru kary, w tym poprzez przyjmowanie licznych domniemań na niekorzyść skarżącej.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy, tj.:

1. błędną wykładnię kryterium "znacząco niskiego" wolumenu obrotu zawartego w § 24 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, prowadzącą do uznania, że doszło do naruszenia tego unormowania przez skarżącą i popełnienia deliktu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić WSA do wniosku, że wolumen był standardowy, który tym samym nie może być uznany za znacząco niski;

2. naruszenie § 24 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie wartości godziwej akcji E. powinno być dokonywane na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, znajdującego zastosowanie do znacząco niskiego wolumenu obrotu, podczas gdy do ustalenia wartości tych akcji należało zastosować § 24 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, który stosuje się do standardowego wolumenu obrotu;

3. naruszenie § 23 ust. 2 w związku z § 24 ust. 1 pkt 1 i 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okresie od 28 grudnia 2017 r. do 21 września 2018 r. wartość akcji E. przyjmowana do celów wyceny aktywów funduszy zarządzanych przez Towarzystwo nie stanowiła wartości godziwej akcji w rozumieniu § 23 ust. 2 w związku z § 24 wyżej wymienionego rozporządzenia z uwagi na zastosowanie niewłaściwej metody jej ustalenia, podczas gdy aktywa funduszy były wyceniane na podstawie wartości godziwej oszacowanej zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionego rozporządzenia;

b) naruszenie art. 228 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust 2 w związku z § 24 ust 1 pkt 1 i 2 wyżej wymienionego rozporządzenia w związku z art 30 ustawy z 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (także jako: "ustawa zmieniająca") w związku z art 2, 7 oraz art 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej jako: "EKPCz"), poprzez:

1. ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że dokonywana regularnie, przy użyciu jednej metody, wycena wartości godziwej składnika lokat funduszy zarządzanych przez Towarzystwo w postaci akcji spółki E. stanowi cztery, a nie jeden czyn, podlegający ocenie pod kątem nałożenia administracyjnej sankcji pieniężnej na podstawie art. 228 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych, co skutkowało czterokrotnym nałożeniem na Towarzystwo na podstawie ww. przepisu administracyjnej sankcji pieniężnej za pojedynczy czyn; oraz

2. ich błędną wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu przez WSA, że w związku z dyspozycją art. 30 ustawy zmieniającej należy podzielić jeden czyn naturalny skarżącej na czyn popełniony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i przypadający po jej wejściu w życie;

c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola sądów administracyjnych nad działalnością administracji publicznej nie obejmuje kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia, podczas gdy prawo pozytywne implikuje, zwłaszcza przy zastosowaniu i wymiarze sankcji, sięgnięcie do względów słuszności;

d) naruszenie art. 228 ust. 4b pkt 1-7 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z art. 2, art. 7 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA, że kara została wymierzona zgodnie z dyrektywami wymiaru kary określonymi w art 228 ust 4b pkt 1-7 ustawy o funduszach inwestycyjnych, podczas gdy nie uwzględniono lub nieprawidłowo uwzględniono szereg czynników wpływających na wagę naruszenia, stopień odpowiedzialności oraz skalę ewentualnych korzyści skarżącej;

e) naruszenie art 228 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych w związku z § 23 ust 2 w związku z § 24 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy sankcji administracyjnej w sytuacji, gdy rzekome naruszenia zostały usunięte przez skarżącą jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie i zaaprobowanie wyłącznie represyjnej funkcji sankcji administracyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W szczególności podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast NSA nie ma ustawowo określonych kompetencji do badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. Przepis ten wprowadza wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie wielokrotnie wskazywano, iż ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11, 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1259/18). Sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych, określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 267 i nast.).

Należy w pełni zaakceptować stanowisko orzecznictwa NSA wskazujące, że z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie sąd administracyjny nie może, oddalając skargę, poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich zastosowania przez organ (por. wyroki NSA: z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11, 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1259/18). Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w którym nie została właściwie wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie są realizowane wymienione wcześniej cele sądowej kontroli administracji publicznej.

W pełni podzielić należy pogląd, że w sytuacji, gdy skarżący, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracji pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

W związku z powyższym odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że analiza motywów zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim przedstawionych powyżej wadliwości.

Podkreślić także należy, że uzasadnienie sprowadzające się do prostej akceptacji stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego, bez przedstawienia własnej argumentacji Sądu, nie może być traktowane jako rezultat prawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Przykładowo wskazać należy na zestawienie zawarte w tabeli przedstawionej na stronie 8-10 skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż istota sporu prawnego sprowadza się ustalenia czy wycena akcji E. poczyniona przez Towarzystwo w oparciu o kurs notowań na NewConnet jest zgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy inwestycyjnych (str. 20 i 21 uzasadnienia). W omawianym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że KNF uznał, iż wolumen obrotu akcjami E. na NewConnect był niski, co stanowiło podstawę do przypisania stronie skarżącej odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie § 23 ust. 2 w związku z § 24 wyżej wymienionego rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy. Z treści uzasadnienia wyroku nie wynika jakie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przypisania skarżącej spółce odpowiedzialności za naruszenie § 23 ust. 2 w związku z § 24 rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela w całości stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bez prezentacji własnych argumentów i bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji strony skarżącej a także bez analizy przesłanek zawartych w treści wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia warunkujących zastosowanie sankcji określonych w art. 228 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Trafnie wskazuje strona wnosząca skargę kasacyjną, że zadaniem Sądu pierwszej instancji było także dokonanie weryfikacji poprawności dokonanej przez organ oceny wielkości wolumenu obrotu na akcjach E. Podkreślić należy, że przepis § 24 ust.1 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia określający zmodyfikowaną metodę wyceny (ustalenia wartości godziwej) odwołuje się do wolumenu obrotów na danym składniku aktywów jako "znacząco niski", a nie jak określa to Sąd pierwszej instancji jako "niski". Brak stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii powoduje, że nie jest możliwa kontrola poprawności rozumowania Sądu w zakresie uznania za zasadne stanowiska organu co do ustalenia, iż wolumen obrotu na akcjach E. na NewConnect był znacząco niski.

Ponadto Sąd pierwszej instancji przytoczył w sposób ogólnikowy stanowisko organu w zakresie odmowy przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą spółkę postępowania dowodowego nie wyjaśniając, dlaczego i z jakich powodów nie uwzględnienie przez organ wniosków dowodowych strony skarżącej zasługuje na pełną aprobatę. Brak w tym zakresie stanowiska i argumentacji Sądu pierwszej instancji nie daje podstaw do twierdzenia, że organ przeprowadził szczegółowe i wszechstronne postępowanie wyjaśniające, w szczególności w zakresie przyjętej przez stronę skarżącą właściwej metody wyceny aktywów będących przedmiotem notowań na rynku NewConnect.

Sąd pierwszej instancji nie przedstawił również żadnego własnego stanowiska co do zasadności zarzutu naruszenia art.228 ust.4b pkt 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych. W tym zakresie ograniczył swoją wypowiedź do przedstawienia treści art. 228 ust.4b wyżej wymienionej ustawy i wskazania jakie okoliczności były kluczowe dla organu przy wymierzaniu spółce kary pieniężnej.

W ocenie NSA uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie zachodzi.

Sąd pierwszej instancji w istocie, wbrew deklaracji zawartej we wstępnej części uzasadnienia, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, nie kierował się treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. skoro nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w granicach zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy trafnie spółka skarżąca kasacyjnie zarzuca, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponieważ zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przedwczesne było dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji powinien dokonać wnikliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu powinien ustosunkować się do argumentacji podniesionej przez skarżącą Spółkę, a także usunąć wskazaną przez NSA wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych.