Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 619/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 492/18 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2018 r. nr BP.500.117.2018.0751.PO15.2922 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w O. (Skarżąca, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 maja 2018 r. nr BP.500.117.2018.0751.PO15.2922 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W siedzibie Skarżącej przeprowadzono kontrolę, którą objęto okres 1 roku przed dniem rozpoczęcia kontroli, tj. przed dniem 8 grudnia 2017 r. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez przedsiębiorcę regulacji dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, a także realizacja obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z okazanymi dokumentami, przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał średnio 201 kierowców. Ustalenia kontroli utrwalono protokołem nr WITD.Dl.P.XV0533/2/l 8 z dnia 31.01.2018 r. Wobec stwierdzonych naruszeń, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 22 marca 2018 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną wysokości 25.000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 24 maja 2018 r., wskazaną we wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 25.000 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że odnośnie do naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2200, ze zm., zwanej dalej: u.t.d.) (niezgłoszenie na piśmie lub w postaci elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, sankcjonowane karą w wysokości 800 zł), przedsiębiorca nie zgłosił w wymaganym terminie do licencji nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, faktu uzyskania tytułu prawnego do dysponowania łącznie 49 pojazdami – wszystkie te pojazdy zostały zgłoszone do licencji po dniu 16 stycznia 2018 r., natomiast prawo do dysponowania tymi pojazdami przedsiębiorca nabył najpóźniej w dniu 24 listopada 2017 r. Pomiędzy dniem 24 listopada 2017 r. a dniem 16 stycznia 2018 r. upłynęło zaś ponad 28 dni. Organ I instancji niezasadnie nałożył karę za pojazdy, co do których skarżąca utraciła tytuł prawny do dysponowania przed dniem 9 grudnia 2016 r. (pierwszym dniem okresu objętego kontrolą), zatem organ nie mógł nałożyć kary w tym przypadku i łączna kara za naruszenia określona lp. 1.4 załącznika nr 3 wyniosła 39.200 zł, a nie 45.600 zł.

Odnośnie do naruszeń lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (skrócenie dziennego czasu odpoczynku) organ wskazał szczegółowo 25 naruszeń dokonanych przez kierowców, zaznaczając przy tym, dwa błędy organu I instancji, które jednak nie miały wpływu na wysokość nałożonej kary pieniężnej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w dwóch przypadkach kara została nałożona niezasadnie, bowiem kierowcy, wbrew ustaleniom organu I instancji, odebrali wymagany odpoczynek. Tym samym kara za naruszenia z tego tytułu winna wynieść 3.700 zł, a nie 4.500 zł.

Odnośnie do naruszeń lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d. (przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch godzin kolejnych tygodni sankcjonowane karą pieniężną za przekroczenie o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin określonej w wysokości 100 zł). Organ odwoławczy po przeprowadzeniu ponownej analizy z danych cyfrowych karty kierowcy (K.R.) z uwzględnieniem błędów napięcia wskazał, że kierowca w dwutygodniowym okresie rozliczeniowym przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o 1 godzinę i 22 minuty, co skutkowało karą pieniężną w wysokości 100 zł.

Na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. kara pieniężna, jaka powinna być nałożona na stronę w wysokości 43.000 zł została ograniczona do kwoty 25.000 zł.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

WSA wskazał, że w trakcie przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli stwierdzono naruszenia prawa ujęte w lp. 1.4., lp. 5.3.1., lp. 5.3.2., lp. 5.6.1., załącznika nr 3 do u.t.d. (niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni).

Sąd I instancji zauważył, że naruszenia przepisów w niniejszej sprawie są bezsporne. Skarżąca nie kwestionuje dokonania naruszeń, lecz kwalifikację w zakresie naruszenia przede wszystkim lp. 1.4 oraz odpowiedzialność z tytułu pozostałych naruszeń (lp. 5.3 oraz 5.6).

Odnośnie do kwalifikacji lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. WSA wskazał, że zgodnie z art. 14 ust 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił:

1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a,

2) licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia lub licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d.). Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 pkt 1, polegają na zwiększeniu liczby pojazdów, przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować zdolność finansową dla każdego zgłoszonego pojazdu samochodowego, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, i może wystąpić z wnioskiem o wydanie dodatkowych wypisów z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub z licencji ( art. 14 ust. 3 ). Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 pkt 2, polegają na zwiększeniu liczby pojazdów, przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować sytuację finansową dla każdego zgłoszonego pojazdu samochodowego, zgodnie z art. 5c ust. 1 pkt 3, i może wystąpić z wnioskiem o wydanie dodatkowych wypisów z licencji (art. 14 ust. 4 ustawy).

Zdaniem WSA każda zmiana danych dotyczących konkretnego pojazdu stanowi zdarzenie powodujące powstanie obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Każdorazowa zmiana danych dotyczących konkretnego pojazdu to odrębne zdarzenie skutkujące koniecznością zgłoszenia zmiany tychże danych. W konsekwencji naruszenie polegające na niezgłoszeniu w wymaganym terminie zmiany danych w zakresie kilku pojazdów skutkować musi nałożeniem sankcji za każdy pojazd.

Sąd I instancji zauważył, że kara została nałożona na Skarżącą wyłącznie w odniesieniu do pojazdów, do których Strona posiadała tytuł prawny w okresie objętym kontrolą, zatem trwał stan naruszenia (niezgłoszenia w terminie 28 dni). Zasadnie zatem organ nałożył na Stronę karę pieniężną za naruszenie lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. w łącznej wysokości 39.200 zł.

WSA podkreślił, że organy zasadnie również odmówiły zastosowania art. 92b i 92c u.t.d.

Ponadto Sąd I instancji podał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Istota tego rodzaju odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że podlega jej podmiot charakteryzujący się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po wyczerpaniu określonych w tej normie znamion działania lub zaniechania, lub też znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot, o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany obciążony został z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, np. winy podmiotu administrowanego, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Wymienione przepisy statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Organ trafnie ocenił zatem, że nie występowały okoliczności zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności.

WSA nie stwierdził również zarzucanych naruszeń przepisów postępowania: art. 7, 7a, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego przez WSA w Poznaniu oraz zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż Strona jako pracodawca nie zadbał o właściwy system nadzoru nad kierowcami, co skutkowało naruszeniem czasu pracy oraz pominięcie przez organ, iż do większości naruszeń doszło wyłącznie przez samowolne zachowanie kierowców, którzy nie dostosowali się do panujących w przedsiębiorstwie procedur – czym naruszono art. 92 c ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie;

b) art. 4 pkt 22 u.t.d., w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach u.t.d. oraz przepisach wykonawczych do powyższej ustawy: zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 7a, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez ustalenie przez organy administracji stany faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie decyzji, a w szczególności:

Nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy m.in.

a) nie ustalono, iż pojazdy (które zostały objęte naruszeniem wskazanych w załączniku lp. 1.4) zostały nabyte i zbyte w pewnych grupach czasowych, a zatem ewentualne naruszenia winny odnosić się do grupy pojazdów nabytych i zbytych w jednakowym czasie, tym samym – zdaniem Strony - zasadna jest kara obejmująca ową grupę pojazdów a nie jednostkowe, pojedyncze pojazdy,

b) nie podjęcie kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie przesłuchano kierowców i nas jako strony co było niezbędne w niniejszej sprawie,

c) nie zebranie wystarczających dla wyjaśnień sprawy materiały dowodowego, nadto nie uwzględnienie przedłożonego materiału dowodowego,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym i niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy swojego rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez Skarżącą zarzutów,

e) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz braku własnych ustaleń i całkowitego oparcia swoich twierdzeń, w zakresie stawianych przez Skarżącą zarzutów na stanowisku organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i o wyznaczenie rozprawy.

Zarządzeniem z dnia 6 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, przy czym na taką jej ocenę znaczący wpływ miał sposób sformułowania podniesionych w niej zarzutów oraz przedstawiona na ich poparcie argumentacja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając wyłącznie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, ich przytoczenie polega na wskazaniu, czy strona zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął.

Należy również mieć na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, ale tylko w takim zakresie w jakim da się wyinterpretować, że stawiany zarzut ma swoje uzasadnienie.

Powyższe wyjaśnienia okazały się niezbędne z uwagi na daleko idące błędy konstrukcyjne niniejszej skargi kasacyjnej uniemożliwiające jej merytoryczną ocenę.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w pkt 1) skargi kasacyjnej, należy podkreślić, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełnia wskazanych standardów. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych, w których nie wskazano czy zarzuty dotyczą błędnej wykładni, czy też błędnego zastosowania wymienionych konkretnych przepisów, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone przez Sąd I instancji.

W pkt 1c) skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 92c u.t.d. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; przywołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Z uwagi na powyższe, zarzut naruszenia art. 92c u.t.d. uchylał się spod rozpoznania. Zauważyć bowiem należy, że art. 92c u.t.d. składa się z trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów), a pierwszy składają się z trzech punktów, natomiast w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane, który z nich został naruszony przez Sąd I instancji. Stanowiło to istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10).

Ponadto sformułowanie zarzutu zawartego w pkt 1c) skargi kasacyjnej wskazuje, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W związku z tym zwrócić należy uwagę, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, LEX nr 470457). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).

Podkreślić także należy, że wbrew wymogowi z art. 176 § 2 p.p.s.a. Strona nie uzasadniła w jakikolwiek sposób naruszenia przepisów prawa materialnego. Te wszystkie wyżej wskazane przyczyny uniemożliwia kontrolę kasacyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny i uznanie zasadności omawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za błędnie sformułowane, a tym samym jako niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego podniesione w pkt 2 a-c). Odnotowania wymaga, że wszystkie te zarzuty skargi kasacyjnej w swoich podstawach zawierają wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Administracyjny nie orzeka zaś na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia - zdaniem skarżącej - dopuścił się Sąd I instancji. A zatem oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi skłaniać do oceny, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Pomijając błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 7a, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem zarzuty nie zostały należycie uzasadnione. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób ewentualne naruszenie każdego z wymienionych przepisów postępowania, przy odmiennej ocenie, doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA. Brak jest weryfikowalnej argumentacji co do ustaleń postępowania przedstawionego przez organy i WSA, która by te ustalenia i wnioski podważała. Istotnym jest podkreślenie, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem przepisom postępowania, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego. Tego zaś w motywach skargi kasacyjnej zabrakło, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest doszukiwanie się, na czym polega wskazane przez stronę naruszenie przepisów postępowania.

Także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (pkt 1 d), uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z tego, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W tej sprawie taką ocenę wypowiedział Sąd pierwszej instancji. Jednak, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych/konstrukcyjnych wad uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej w zarzucie opartym na art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano na "wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym i niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy swojego rozstrzygnięcia w zakresie podnoszonych przez Skarżącą zarzutów", jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1797/14). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. należy tak interpretować, że wystarczy, gdy z wywodów sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd I instancji wyjaśnił powody, które w jego ocenie wskazywały, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa zarzucanego w skardze.

Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie cofnięcia koncesji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Ten wymóg został wprawdzie dopełniony przez autora skargi kasacyjnej przez powiązanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z przepisami art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże jak wyżej wskazano nie można uznać tego zarzutu za zasadny.

Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym określającym jedynie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, czy też prawa materialnego, którym sąd uchybił. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd, co do ustalenia podstaw do oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Dopiero, bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, możliwa jest, zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, jednak w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono.

Z przedstawionych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty wskazanych w skardze przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.