Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 872/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 7, art. 14, art. 18, art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 1485
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach
article: art. 21
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych
article: art. 11
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Teza: Zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. 2015 r. poz. 1485), nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia i będących jego zapleczem technicznym - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa.

TEZY

Zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. 2015 r. poz. 1485), nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia i będących jego zapleczem technicznym - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1005/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1005/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2016 r. (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] września 2016 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Al. U. w rejonie posesji nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez 3 namioty bez zgody zarządcy drogi. W tym dniu na wskazanym terenie odbywało się Zgromadzenie O.R.D., do którego należały ww. namioty. Jak ustalono, organizatorem zgromadzenia była K.K. (dalej: skarżąca, strona). Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną przedstawiającą trzy namioty zajmujące część pasa drogowego oraz sporządzono protokół.

W tym samym dniu Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia ww. pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, określonego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: u.d.p).

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Prezydent m.st. Warszawy działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 u.d.p. oraz poz. 2 załącznika nr 4 do uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.; dalej: uchwała Rady m.st. Warszawy w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego) - wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie ww. pasa drogowego w wysokości 431,50 zł.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że wszystkie wymagane zawiadomienia o zgromadzeniu publicznym są w posiadaniu Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. Strona zaznaczyła ponadto, że namioty służyły uczestnikom Zgromadzenia do ochrony przed warunkami atmosferycznymi, do spania, do prowadzenia akcji informacyjnej i jako magazyn.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że użyte w art. 40 ust. 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie np. za czerpanie korzyści z tego zajęcia - i także wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

SKO w W. podkreśliło, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Każdy przypadek zajęcia pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub na podstawie zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w obrębie A. U. w rejonie posesji nr [...] w dniu [...] września 2016 r.

Natomiast stawki wyliczenia kary określiła uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno Konstytucja, jak i ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1485; dalej: ustawa - Prawo o zgromadzeniach) zapewniają możliwość tworzenia, regulują zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń, w myśl których zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Powyższe regulacje prawne dotyczące zgromadzeń nie wyłączają zastosowania przepisów art. 40 u.d.p. Organy są związane brzmieniem art. 40 u.d.p. W dokumentacji sprawy został udowodniony fakt zajęcia pasa drogowego, a strona tego nie kwestionuje. Organ odwoławczy podkreślił, że kara została wymierzona i ustalona za zajęcie pasa drogowego przez namioty należące do O.R.D., a nie za zajęcie pasa drogowego przez uczestników zgromadzenia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę strony.

W ocenie Sądu I instancji skarżąca jako organizator zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie mogła być równocześnie uznana za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

WSA podkreślił, że art. 54 Konstytucji zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, natomiast art. 57 Konstytucji RP wskazuje, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ustawa - Prawo o zgromadzeniach określa wymogi, od których zależy uznanie zgromadzenia za legalne. Po pierwsze - zgromadzenie winno być poprzedzone zawiadomieniem organu gminy o zamiarze jego zorganizowania w terminie wskazanym w ustawie (art. 7 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Obostrzenie to nie dotyczy zgromadzeń spontanicznych (wymienionych w art. 3 ust 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Po drugie - zgromadzenie musi mieć charakter pokojowy i nie naruszać obowiązujących przepisów prawa karnego, jego odbycie nie może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem spoczywa na organizatorze oraz przewodniczącym zgromadzenia (art. 18, art. 19 ustawy - Prawo o zgromadzeniach).

Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdził, że nawet ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji zgromadzenia nie daje prawa organom państwa do ingerencji w prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń i brania w nich udziału. Na władzach publicznych natomiast ciąży obowiązek zapewnienia spokojnego i niezakłóconego przebiegu zgromadzenia, jak też ochrony jego uczestników przed działaniami przeciwników celów, dla jakich zgromadzenie zostało zwołane.

Następnie WSA wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC), każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Sąd I instancji zauważył, że z uwagi na cel posadowienia w pasie drogowym przedmiotowych (służących jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej) namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza gospodarczego zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 ustawy - Prawo o zgromadzeniach - w sprawie występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi: konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz celami prewencji ogólnej i szczegółowej oraz penalizacji zachowań niezgodnych z prawem. Zdaniem WSA w niniejszej sprawie - z uwagi na wyżej wspomnianą kolizję konstytucyjnej normy przewidującej powszechne prawo do zgromadzeń z prawem nakazującym wyjednanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane z ustawie, należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej, w tym szczególności zawartych w regulacji art. 40 u.d.p., dochodząc do przekonania, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 u.d.p.

WSA uznał, że nałożenie obowiązków z ustawy o drogach publicznych w zakresie uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia stanowiłoby w istocie ograniczenie tego prawa konstytucyjnego. W trakcie zgromadzeń używane są nie tylko namioty, toalety przenośne, ale i różnego rodzaju banery, transparenty itp. Wniesienie ich na miejsce organizowanego zgromadzenia nie może być traktowane jako zajęcie pasa drogowego, wymagające zezwolenia, jak w przypadku reklam lub innych obiektów niezwiązanych z użytkowaniem pasa drogowego, co do których wymagane jest zezwolenie. Konsekwentnie, na organizatorów zgromadzeń nie mogą być nakładane kary za brak zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że żądanie opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego stoi w sprzeczności z art. 57 Konstytucji RP, jak i z art. 11 ust 1 i 2 EKPC.

WSA uznał, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącej w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach.

Z uwagi na powyższe, WSA uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) oraz umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. stwierdzając, że prowadzenie postępowania przeciwko skarżącej było bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).

II

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia tego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez uznanie skarżącej za zajmującą samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy była ona jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładnia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego i na jakiej podstawie Sąd uznał, że skarżąca jako organizator zgromadzenia nie mogła być równocześnie uznana za podmiot, o którym jest mowa w art. 40 ust. 1 i 12 pkt 1 u.d.p.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżąca jako organizator zgromadzenia nie miała obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p, na zajęcie pasa drogowego Al. U. w rejonie posesji nr [...], w dniu [...]września 2016 r., w przedmiocie umieszczenia w nim trzech namiotów o łącznej powierzchni 43,15 m2, i nie mogła być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;

b) art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K. wniosła o jej oddalenie w całości.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 16 marca 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w CBOSA), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarty w pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego i na jakiej podstawie Sąd uznał, że skarżąca jako organizator zgromadzenia nie mogła być równocześnie uznana za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 12 pkt 1 u.d.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu - uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. W szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA przyjmując, że skarżąca jako organizator zgromadzenia nie mogła być równocześnie uznana za podmiot, o którym jest mowa w art. 40 ust. 1 i 12 pkt 1 u.d.p.

Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, że za jego pomocą kasator polemizuje w istocie ze stanowiskiem i z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, czego w ramach tego zarzutu skutecznie uczynić nie może. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwione należy również uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 2 lit. a-b petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p., art. 57 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżąca jako organizator zgromadzenia nie miała obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p, na zajęcie pasa drogowego.

Autor skargi kasacyjnej - kwestionując stanowisko Sądu I instancji - utrzymuje, że przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego, choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia, jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 u.d.p.

Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w demokratycznym państwie prawa wolność słowa należy do podstawowych wolności obywatelskich. Jej zasadniczy atrybut stanowi swoboda publicznego wyrażania poglądów, a także gromadzenia się tym celu. Stwarza ona obywatelom możliwość uczestniczenia w życiu publicznym, pozwala na realizację innych wolności i praw. Gwarancje wolności zgromadzeń statuuje art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167) ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. Gwarancje te ujęte zostały również w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 Konwencji każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się. Granice dopuszczalności ograniczenia tego prawa zakreśla ust. 2, zgodnie z którym jego wykonywanie nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Organizowanie pokojowych zgromadzeń i uczestniczenie w nich zaliczane jest do wolności konstytucyjnych. Stosownie do art. 57 Konstytucji państwo ma obowiązek zapewnienia możliwości realizacji tej wolności i wynikających z niej praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że poszczególne elementy przewidziane w art. 57 Konstytucji należy postrzegać przez pryzmat sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym zakresie powinny pozostać wolne od ingerencji władzy publicznej. Zadaniem państwa ma być zapewnienie warunków realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, istotą wolności określonej w art. 57 Konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości określenia kwestii, której będzie dotyczyło zgromadzenie, oraz wyboru jego czasu i miejsca. Jednostka ma więc swobodę decydowania o tym, w jakiej sprawie, gdzie i kiedy będzie się publicznie wypowiadać (zob. m.in. wyrok TK z dnia 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). TK wielokrotnie podkreślał również w orzecznictwie, że obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urzeczywistnienie wolności w najszerszym możliwym zakresie (zob. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08).

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zgodnie z orzecznictwem ETPCz w społeczeństwie demokratycznym prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się jest prawem fundamentalnym, a jego istotą jest możliwość obywateli publicznego wyrażania swoich opinii i sprzeciwu w różnych formach, w tym kwestionowania polityki i decyzji władz, przy czym prawo to nie może być interpretowane w sposób zawężający (zob. wyrok ETPCz w sprawie Djavit An przeciwko Turcji z 20 lutego 2003 r., skarga nr 20652/92, § 56). W społeczeństwie demokratycznym władze zobowiązane są umożliwić pokojowe manifestowanie zarówno w drodze zgromadzania się jak i innymi legalnymi środkami, ponieważ każda ingerencja władzy w sytuacji innej niż podżeganie do przemocy lub odrzucenia demokratycznego ustroju państwa sama godzi w demokrację, a w najlepszym wypadku jej nie sprzyja (zob. wyrok ETPCz w sprawie Stankov i Zjednoczona Macedońska Organizacja Ilinden przeciwko Bułgarii z 2 października 2001 r., połączone skargi nr 29221/95 i 29225/95, § 97; wyrok ETPCz w sprawie Sergey Kuznetsov przeciwko Rosji z 23 października 2008 r., skarga nr 10887/04, § 45; wyrok ETPCz w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji z 21 października 2010 r., połączone skargi nr 4916/07, 25924/08 i 14599/09, § 80; wyrok ETPCz w sprawie Fáber przeciwko Węgrom z 12 czerwca 2012 r., połączone skargo 26005/08 i 26160/08, § 37; wyrok ETPCz w sprawie Kudrevičius i inni przeciwko Litwie z 26 listopada 2013 r., skarga nr 37553/05, § 145).

Następnie należy podkreślić, że ustawa - Prawo o zgromadzeniach zawiera w istocie uszczegółowienie zasady wolności zgromadzeń. Ustawa określa bowiem wymogi, od których zależy uznanie zgromadzenia za legalne. Przede wszystkim zgromadzenie winno być poprzedzone zawiadomieniem organu gminy o zamiarze jego zorganizowania w terminie wskazanym w ustawie (art. 7 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Obostrzenie to nie dotyczy zgromadzeń spontanicznych (wymienionych w art. 3 ust 2 ww. ustawy). Ponadto zgromadzenie musi mieć charakter pokojowy i nie naruszać obowiązujących przepisów prawa karnego, jego odbycie nie może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach (art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach). Obowiązek dopełnienia niezbędnych formalności i zapewnienia pokojowego przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem i przyjętym programem spoczywa na organizatorze oraz przewodniczącym zgromadzenia (art. 18, 19 ustawy - Prawo o zgromadzeniach).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że namioty, których powierzchnia przyjęta została za podstawę ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, posadowione były w związku z protestem prowadzonym przed budynkiem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W momencie przeprowadzenia kontroli skarżąca była organizatorem związanego z tym protestem zgromadzenia. Namioty te służyły jako schronienie uczestnikom zgromadzenia oraz do przechowywania sprzętu nagłaśniającego, żywności itp. Były zatem potrzebne dla realizacji zgromadzenia. Strona zawiadomiła organ o zamiarze zorganizowania protestu w terminie wskazanym w ustawie. Organy nie kwestionowały również celu posadowienia w pasie drogowym ww. namiotów

Mając zatem na uwadze cel posadowienia w pasie drogowym omawianych namiotów, jakim jest stworzenie swoistego zaplecza technicznego zgromadzenia publicznego, o którym mowa w art. 3 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, należy stwierdzić, że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - w niniejszej sprawie występuje kolizja pomiędzy wartościami prawnie chronionymi, tj. konstytucyjnym prawem do zgromadzeń oraz prawem nakazującym uzyskanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w u.d.p.

Mając na uwadze zaprezentowane powyżej poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny oraz Europejski Trybunał Praw Człowieka należy dojść do wniosku, że przepisy prawa powinny być interpretowane na korzyść prawa do pokojowego, swobodnego zgromadzania się, a wszelkie ograniczenie wolności zgromadzeń powinny następować w wyjątkowych sytuacjach i gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, tj. zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 ust. 2 EKPC. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do organizowania pokojowych zgromadzeń przez obowiązek wcześniejszego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia w nim przedmiotów niezbędnych do organizacji zgromadzenia (w niniejszej sprawie namiotów służących jako schronienie uczestnikom zgromadzenia oraz do prowadzenia akcji informacyjnej), z pewnością nie mieści się w katalogu sytuacji wyjątkowych. Ograniczenia bowiem nie mogą sięgać tak daleko, aby naruszać istotę danej wolności bądź prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu podkreśla, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która w następstwie prowadzi do naruszenia wolności konstytucyjnej. Wyprowadzenie z domniemanych celów ograniczenia wolności konstytucyjnych nie jest dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1907/10). Sąd administracyjny nie jest zaś zwolniony z obowiązku odczytania treści normy prawnej z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej, oznaczającej konieczność poszukiwania takiego rezultatu wykładni ustawy, by respektować wartości konstytucyjne (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II FSK 1602/18).

Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 u.d.p. Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia i będących jego zapleczem technicznym - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa.

Powyższej oceny nie zmienia treść art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, którego zarzut niezastosowania postawił autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia są obowiązani do zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z przepisami prawa oraz do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. W tym celu organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia podejmują przewidziane w ustawie środki. Jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ, obowiązek wynikający z art. 19 ust. 1 nie odnosi się tylko do ustawy - Prawo o zgromadzeniach, bowiem przez zwrot "zgodnie z prawem" należy rozumieć inne akty powszechnie obowiązujące, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych.

Autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął dyspozycję zawartą w zdaniu drugim cytowanego przepisu. Z jego treści wynika zaś, że aby osiągnąć cel, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, organizator zgromadzenia podejmuje przewidziane w ustawie środki. Nie może ulegać wątpliwości, że chodzi tu o środki przewidziane w ustawie - Prawo o zgromadzeniach. Natomiast z przepisów tej ustawy nie sposób wywieść, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego tej ustawie, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust 1 u.d.p.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni prawa materialnego i niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącej. Skarżąca jako organizator zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie mogła być równocześnie uznana za podmiot, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, stwierdzając jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.).

W konsekwencji zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., sformułowany w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.