Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 162/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 41
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 64d par1, art. 64 f
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. W. uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] o odmowie przyznania jej na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s." specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności dietetycznej.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W piśmie z 9 października 2020r. T. W. wniosła o przyznanie jej żywności dietetycznej w ramach pomocy na dożywianie. Podniosła, że od 1 października 2020r. zmieniło się kryterium dochodowe, przedstawiła swoją sytuację dochodową, materialną i zdrowotną. Do wniosku dołączyła m.in. oświadczenie (dotyczące jej sytuacji życiowej) z 17 sierpnia 2020r., a także orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 9 lipca 2020r. stwierdzające, że skarżąca jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji (k . 14 akt admin.)

Decyzją z [...] listopada 2020r. organ I instancji odmówił przyznania pomocy, powołując się na ustalenia dokonane podczas wywiadu środowiskowego w dniu 13 lutego 2020r. (k. 1-3 akt admin.). W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z tym, że od czasu tego wywiadu upłynęło ponad pół roku, konieczna była jego aktualizacja, dlatego pismem z 13 października 2020r. poinformował skarżącą o planowanym z nią na 20 października 2020r. wywiadzie przez telefon. Skarżąca otrzymała zawiadomienie 14 października 2020r., jednak w wyznaczonym terminie telefonu nie odebrała - pracownik socjalny jeszcze dwukrotnie próbował się kontaktować z nią telefonicznie w dniach 26 i 27 października 2020r., jednak próby okazały się bezskuteczne. Pismem z 27 października 2020r. organ ponownie powiadomił ją o wywiadzie zaplanowanym przez telefon na 2 listopada 2020r. – skarżąca odebrała pismo 28 października 2020r., jednak ani 2, ani w kolejnych dniach tj. 3 i 5 listopada 2020r. nie odebrała telefonu; nie wskazała również żadnego innego dogodnego dla niej terminu przeprowadzenia wywiadu. W związku z powyższym organ I instancji odmówił przyznania skarżącej żądanego świadczenia, wskazując na art. 11 ust. 2 u.p.s., który wymaga współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem i aktywności w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, czego zdaniem organu nie czyni T. W.. Organ wyjaśnił, że ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony został ze skarżącą 20 grudnia 2012r. (skarżąca wywiad podpisała i udzieliła informacji), natomiast w kolejnych latach skarżąca nie wpuszczała pracowników socjalnych do domu albo wywiadów nie podpisywała. Ostatnio zostały przeprowadzone z nią dwa wywiady – 8 stycznia i 13 lutego 2020r., podczas których podnosiła, że nic się nie zmieniło w jej sytuacji i których protokołów również nie podpisała. Zdaniem organu I instancji, takie zachowanie skarżącej świadczy o braku współdziałania z organem, co uzasadniało odmowę przyznania jej zasiłku na dożywianie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji podnosząc, że wskazana przez organ podstawa prawna decyzji (art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 4a w zw. z art. 39 ust. 1, art. 41 pkt 1 u.p.s.) nie jest precyzyjna. Podstawą wydania decyzji odmownej nie może być jednocześnie art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a u.p.s. - ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji stwierdzenia, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 107 ust. 4a organ obligatoryjnie odmawia przyznania pomocy, jednak przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji występującej pandemii. Kolegium przytoczyło treść art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz.374), dalej jako "ustawa covidowa", który przewiduje, że "Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r., poz. 1824), oraz 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. 1a. W sytuacji, o której mowa w ust. 1, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, u których nie nastąpiła zmiana danych, aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego nie sporządza się, pomimo upływu ustawowego terminu. W takim przypadku aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządza się niezwłocznie po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii". Mając na uwadze ten przepis Kolegium stwierdziło, że w okresie pandemii nie jest możliwe wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 107 ust. 4a u.p.s.

W określonych w ustawie przypadkach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s., jednak należałoby korzystać z tej możliwości w okresie pandemii w ostateczności, natomiast jeśli osoba korzysta z pomocy społecznej i organ posiada określoną wiedzę o jej sytuacji, to w sytuacji pandemii organ powinien podjąć działania w granicach prawnie dopuszczalnych w celu jej uaktualnienia i w oparciu o posiadany materiał dowodowy wydać rozstrzygnięcie merytoryczne odmawiając lub przyznając wnioskowaną pomoc.

Kolegium przytoczyło także fragment uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 794/19, który stwierdził, że: "W toku rozpatrywania sprawy konieczne będzie podjęcie ponownie czynności zmierzających do ustalenia sytuacji skarżącej. Z uwagi na to, że od przeprowadzenia ostatniego wywiadu (...) upłynął już rok, przeprowadzenie wywiadu aktualizacyjnego zasadniczo byłoby konieczne. Należy jednak mieć na względzie obowiązujący stan epidemii, podczas którego zastosowanie ma przepis art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy covidowej" (...) "Ubocznie należy wyjaśnić skarżącej, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego leży nie tylko w interesie organu, który dysponuje środkami publicznymi, ale również w interesie samej osoby zainteresowanej. Jak słusznie wskazało Kolegium, to od prawidłowych, jak najpełniejszych ustaleń, zależy nie tylko to, czy w ogóle pomoc zostanie przyznana, ale także wysokość i rozmiar przyznanej pomocy. Strona może mieć więc istotny wpływ na sposób załatwienia jej żądania. Należy przy tym podkreślić, że o ile interes publiczny (interes organu) został zabezpieczony przez ustawodawcę w ten sposób, że w razie powzięcia przez organ informacji o poprawie sytuacji dochodowej strony, czy też o marnotrawieniu przyznanej pomocy, może on uchylić przyznane świadczenie i zażądać zwrotu wypłaconych świadczeń, o tyle wnioskodawca nie ma możliwości bez własnego zaangażowania i bez aktywnej współpracy z organem, wpływania na uzyskanie pomocy w większym rozmiarze. Może się więc okazać, że z powodu braku takiej współpracy nie uzyska ona - faktycznie ze swojej winy rozumianej jako brak należytej dbałości o własne interesy - pomocy adekwatnej do jej potrzeb".

Kolegium uchylając decyzję organu I instancji, zaleciło przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podjęcie stosownych działań i wydanie decyzji uwzględniającej powyższe uwagi.

Z akt wynika, że następnie w związku z innymi postępowaniami, do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej z 30 marca 2021r. (k.24 akt admin. sprawy II SA/Lu 161/22), w którym skarżąca wyjaśniła, że nie posiada telefonu, dlatego "postępowanie urzędowe powinno odbywać się wyłącznie pisemnie".

W związku z tym, organ I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, pismami z 20 i 23 kwietnia 2021r. (k.27 i 29 akt admin.) zwrócił się do niej o dostarczenie informacji na piśmie w sprawie aktualnej sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej, w tym faktur, rachunków za zakupione lekarstwa, czy inne ponoszone wydatki. W dniu 29 kwietnia 2021 r. wpłynęło jej pismo z 28 kwietnia 2021 r. (k.31 akt admin.), w którym poinformowała, że "sytuacja życiowa wynika np. z oświadczenia z 17 sierpnia 2020 r., a zdrowotna jak w dacie 15 lipca 2020 r. wg orzeczenia ZUS L. równoznacznego z orzeczeniem zespołu powiatowego w L. o stopniu znacznym"; dostarczyła również oświadczenie o stanie majątkowym z dnia 28 kwietnia 2021 r. - w każdym jego punkcie wpisano słowo "brak" (k.30 akt admin.). Wydając ponownie decyzję odmowną z [...] maja 2021r. organ I instancji wskazał, że z uwagi na obostrzenia wprowadzone w związku ze stanem pandemii, rozstrzygnięcie zostało podjęte m.in. w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego z 13 lutego 2020 r. Organ ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze z centralnym ogrzewaniem, w tym samym budynku mieszka jej mąż Z. W. (separacja sądowa), który prowadzi własne gospodarstwo domowe i który udziela jej pomocy w sprawach urzędowych. Skarżąca ma syna, który obecnie się z nią nie kontaktuje. Dochód skarżącej w marcu 2021 r. wyniósł [...] zł (emerytura netto [...] zł oraz dodatek pielęgnacyjny [...] zł). Z pisma ZUS z 16 kwietnia 2021 r. wynika, że skarżąca dysponuje kwotą [...]zł, gdyż pobiera jeszcze świadczenie uzupełniające 500+, ma jednocześnie potrącenia egzekucyjne w wysokości [...] zł. Skarżąca jest osobą przewlekle chorą, systematycznie przyjmuje lekarstwa i jest pod stałą opieką lekarską. Od 9 lipca 2020 r. legitymuje się orzeczeniem ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Z posiadanych informacji wynika natomiast, że jest sprawna fizycznie, nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, jest widywana w sklepie w centrum [...], samodzielnie nosi siatki, chodzi również do biblioteki. Organ stwierdził, że znacznie przekroczone kryterium dochodowe dyskwalifikuje T. W. do przyznania pomocy pieniężnej w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności dietetycznej na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., który powinien być przyznawany wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Takie sytuacje zachodzą natomiast wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, możliwe jest stwierdzenie, że zaistniały nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nienależące do zdarzeń codziennych. Sytuacja skarżącej do takich natomiast się nie zalicza. Dodatkowo organ podniósł, że skarżąca zamieszkuje w tym samym domu, co Z. W., który otrzymał w kwietniu 2020r. wyrównanie świadczenia uzupełniającego w wysokości [...] zł, a więc "nie powinno być żadnych problemów z zakupem opału potrzebnego do ogrzania całego budynku". Organ I instancji ponownie podkreślił, że pomoc społeczna pełni jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania beneficjenta udzielanej pomocy z organem, czego skarżąca nie czyni. Wskazał, że T. W. jest osobą korzystającą ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] od ok. 30 lat, w związku z tym organ prowadził liczne postępowania, których przedmiotem było ustalenie stanu jej dochodów i zdrowia. Korzystała ze świadczeń pieniężnych do sierpnia 2020 r., gdy jej dochód wynosił [...] zł tj. gdy była uprawniona tylko do emerytury z ZUS. Łącznie w 2020 r. otrzymała świadczenia w wysokości [...] zł, czyli [...] zł miesięcznie. W związku z nabyciem od [...] lipca 2020 r. uprawnień do orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji, jej sytuacja dochodowa poprawiła się, ponieważ otrzymała dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł oraz świadczenie uzupełniające w wysokości [...] zł. Jej dochód miesięczny zwiększył się więc o [...] zł, a więc ma obecnie możliwość takiego gospodarowania środkami pieniężnymi, by pokryć podstawowe niezbędne wydatki.

Z przedstawionych powodów organ odmówił przyznania jej zasiłku na zakup żywności dietetycznej.

W odwołaniu T. W. zarzucała, że nie ustalono stanu faktycznego, tj. sytuacji zdrowotnej, sytuacji mieszkaniowo/posesyjnej, szczególnego przypadku. Przedstawiła swoją sytuację w związku z niewykonywaniem przyznanych usług opiekuńczych. Podniosła, że "Świadczenia ZUS od VI. 2020 r (729,91 a zabrano dożywianie [...] zł miesięcznie) spowodowały odmowy w "OPS" na cele, które są od lat potrzebą niezbędną: opał, śr. pomocn. i leki, dieta, bez względu na koszt opieki i pielęgnacji!".

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2022r. Kolegium ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i ponownie przekazało temu organowi sprawę do rozpoznania. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że "zaskarżona decyzja narusza prawo z tego powodu, iż sposób procedowania w sprawie i ustalania stanu faktycznego nie daje pewności, iż został właściwie ustalony".

Kolegium przytoczyło przepisy określające zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej tj. art. 7, art. 3 ust. 3 i 4, art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 1-4a, art. 41 u.p.s. Mając na uwadze te przepisy, w tym dotyczące zasad wyliczania dochodu, Kolegium ustaliło, że dochód T. W. wynosi [...] zł, na który składa się emerytura netto w wysokości [...] zł i dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł, gdyż wypłacanego przez ZUS łącznie z ww. świadczeniami, świadczenia uzupełniającego w wys. [...] zł nie uwzględnia się w dochodzie (sprawa dotyczy bowiem świadczenia pieniężnego). Jednak w związku z tym, że emerytura skarżącej jest pomniejszana o zajęcie komornicze w wysokości [...] zł, którego nie odlicza się od dochodu, łącznie T. W. ma do dyspozycji wypłacaną kwotę [...]zł (pismo ZUS z 16 kwietnia 2021 r.). Kwoty świadczeń za wrzesień 2020 r. (miesiąc poprzedzający złożenie wniosku) są takie same, jak za luty 2021 r. Dochód skarżącej [...] zł niewątpliwie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 701 zł, a więc skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy na podstawie art. 39 u.p.s. Konieczne stało się natomiast zbadanie, czy skarżącej może być przyznany specjalny zasiłek celowy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., co wymagało ustalenia aktualnej sytuacji życiowej skarżącej. Kolegium podobnie, jak w poprzedniej decyzji kasatoryjnej, przytoczyło treść art. 15o ust. 1 i ust. 1a ustawy covidowej podkreślając, że skoro w świetle tego przepisu, rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji nie przeprowadza się, należy postępowanie wyjaśniające prowadzić za pomocą innych instrumentów prawnych i środków dowodowych. Natomiast w sytuacji braku możliwości (faktycznej bądź jedynie deklarowanej) przeprowadzenia rozmowy telefonicznej skarżącej z pracownikiem socjalnym, należy przeprowadzić niezbędne dla rozstrzygnięcia ustalenia m.in. w formie korespondencyjnej. Zakładając możliwość potencjalnej obstrukcji skarżącej, należy w piśmie żądającym udzielenia odpowiedzi zawrzeć stosowne pouczenia o ustawowych obowiązkach spoczywających na osobie, która ubiega się o pomoc społeczną i skutkach prawnych ich niewykonania. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie organ I instancji w dniach 20 i 23 kwietnia 2021 r. wystosował pismo w celu ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej, jednak pisma te, z uwagi na ich treść, nie spełniły właściwej roli i oczekiwań organu, dlatego przy ustalaniu stanu faktycznego organ skorzystał z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 13 lutego 2020 r., którego ustalenia skarżąca kwestionuje, poza tym ustalenia te są dosyć odległe w czasie. Kolegium zauważyło również, że organ I instancji skorzystał z posiadanych dokumentów i oświadczeń, ale – zdaniem Kolegium – organ nie wykorzystał w sposób właściwy i skuteczny posiadanych możliwości dla ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej. Organ powinien skierować pismo, o którym było wyżej, do wnioskodawczyni zobowiązujące ją pod rygorem skutków prawnych do konkretnego odniesienia się na piśmie do przedstawionych w nim przez organ pytań, czy też przedstawienia aktualnej swojej sytuacji we wskazanych przez organ zakresach takich jak sytuacja rodzinna, mieszkaniowa, zdrowotna, dochodowa, ponoszone wydatki, do uściślenia wnioskowanych potrzeb i oczekiwań, do załączenia kopii dokumentów, na które wnioskodawczyni się powołuje (które składane były w innych często odległych czasowo sprawach, których fizycznie nie ma w organie, ponieważ bardzo często są w rozpatrywaniu w Kolegium lub sądach), do wskazania na okoliczności, które jej zdaniem powodują, że jej sytuacja kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniona itp. Skierowanie takiego pisma i uzyskanie na nie odpowiedzi od skarżącej, pozwoli na oparcie się przy orzekaniu na aktualnej sytuacji faktycznej, która nie będzie mogła być skutecznie przez skarżącą kwestionowana. Kolegium taki sposób uzyskania informacji uznało za zasadny, ponieważ skarżąca już od listopada 2020 r. podnosiła, że ma niesprawny telefon, później twierdziła, że nie ma telefonu, dlatego nie odbierała telefonów od pracowników socjalnych. Za wadliwe uznało Kolegium jej wyjaśnienia: "sytuacja bez zmian", czy "sytuacja znana z urzędu", czy też "sytuacja powszechnie znana". Jeżeli bowiem skarżąca oczekuje pomocy, to w jej interesie było wykazanie choćby minimum dobrej woli i współpracy z pracownikiem socjalnym poprzez przedstawienie swojej aktualnej sytuacji. W tym miejscu Kolegium ponownie przytoczyło (jak w poprzedniej decyzji) stanowisko WSA w Lublinie, wyrażone w wyroku z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 794/19.

Dodatkowo Kolegium pouczyło organ I instancji, że "przed podpisaniem decyzji winien ze szczególną starannością przeczytać uzasadnienie i zastanowić się nad logiką stwierdzeń w nim zawartych, bo niektóre dyskwalifikują całe postępowanie np. "Znacznie przekroczone kryterium dochodowe dyskwalifikuje T. W. do przyznania pomocy pieniężnej w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności dietetycznej". Z niego wynika, że wystarczającą przesłanką odmowy przyznania ww. pomocy jest znaczne przekroczenie kryterium dochodowego, podczas gdy przy tej formie pomocy dopiero nieznaczne, czy znaczne przekroczenie tego kryterium daje podstawę do procedowania wniosku w tym trybie. Wprawdzie wobec dalszych tez uzasadnienia należy to stwierdzenie uznać za niefortunne, ale należy unikać tego typu lapsusów, ponieważ osłabiają one uzasadnienie decyzji". Ponadto Kolegium uznało za niecelowe umieszczanie w uzasadnieniu odniesień do sytuacji historycznych sięgających 30 lat wstecz. Za pozbawiony związku z niniejszą sprawą uznało Kolegium argument dotyczący przyznania Z. W. w kwietniu 2020 r. wyrównania świadczenia uzupełniającego z ZUS w wysokości ponad [...] zł.

Uchylając decyzję, Kolegium wskazało, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podejmie stosowne działania i wyda decyzję uwzględniającą uwagi Kolegium, gdyż w wyżej ustalonym stanie prawnym i faktycznym nie jest możliwe ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ jest konieczne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego.

W sprzeciwie od powyższej decyzji T. W. zarzucała, że organ odwoławczy bezzasadnie przekazał sprawę ponownie organowi I instancji, zamiast rozpatrzeć sprawę merytorycznie we własnym zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw.

Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., a więc powinien dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasatoryjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazało w dostateczny sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych.

Sprawa dotyczy przyznania T. W. zasiłku celowego na dożywianie (na zakup żywności dietetycznej) na wniosek z 9 października 2020r.

Uchylając decyzję odmowną organu I instancji z [...] maja 2021r., Kolegium stwierdziło, że bezspornie dochody skarżącej przekraczają kryterium dochodowe, a więc nie jest możliwe przyznanie jej zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. (według Kolegium jej dochód wynosi [...] zł). W związku z tym Kolegium, podobnie jak i organ I instancji, za konieczne uznało zbadanie, czy zachodzą przesłanki z art. 41 pkt 1 u.p.s. usprawiedliwiające przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku celowego, niezależnego od dochodu. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie podjął jednak wszystkich możliwych i wystarczających czynności dowodowych, które pozwoliłyby na ustalenie aktualnej sytuacji życiowej skarżącej i w konsekwencji na prawidłową ocenę, czy te przesłanki zachodzą. W sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie ze skarżącą wywiadu środowiskowego w formie telefonicznej, organ powinien dokonać ustaleń w formie korespondencyjnej. Kolegium przy tym nakazało uwzględnić możliwą "obstrukcję" skarżącej i w wezwaniu do złożenia pisemnych wyjaśnień, nakazać jej odniesienie się do konkretnie sformułowanych pytań, czy zagadnień związanych z jej sytuacją życiową, pod rygorem skutków prawnych oraz do załączenia kopii dokumentów, na które się powołuje oraz do wskazania okoliczności świadczących o jej szczególnej sytuacji.

Powyższe czynności nie uzasadniały wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjnej przede wszystkim dlatego, że Kolegium miało możliwość dokonania tych czynności we własnym zakresie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego; mogło również - w razie potrzeby - zlecić dokonanie określonych czynności organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zarówno organ I instancji, jak Kolegium dokonało przecież ustalenia sytuacji dochodowej pozwalającej na stwierdzenie, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, a wiec nie przysługuje jej zasiłek celowy na podstawie art. 39 u.p.s. Skarżąca w toku postępowania wskazywała na wydane przez lekarza orzecznika ZUS orzeczenie z dnia 9 lipca 2020r. stwierdzające jej trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, a organ I instancji ustalił, że w związku z tym orzeczeniem skarżącej przyznano dodatek pielęgnacyjny, a także świadczenie uzupełniające. Oba organy ustaliły również, gdzie i w jakich warunkach skarżąca zamieszkuje. Organ I instancji stwierdził, że z posiadanych informacji wynika natomiast, że jest sprawna fizycznie, nie ma poważniejszych problemów z poruszaniem się, jest widywana w sklepie w centrum [...], samodzielnie nosi siatki, chodzi również do biblioteki. Nie można też pominąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze już wcześniej rozpatrywało ten sam wniosek skarżącej z 9 października 2020r., uchylając w dniu [...] kwietnia 2021r. decyzję odmowną organu I instancji z [...] listopada 2020r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium już wówczas wskazywało na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w szczególności poprzez zastosowanie art. 15o ust. 1 i 1a ustawy covidowej, która zwalniała organ pomocy społecznej z obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony i zezwalała na przeprowadzenie takiego wywiadu telefonicznie albo w formie pisemnej. Z akt i uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten wykonał poprzednie zalecenia Kolegium: dwukrotnie zwracał się do skarżącej (20 i 23 kwietnia 2021r.) o nadesłanie na piśmie informacji na temat jej aktualnej sytuacji, pisma zawierały też wskazanie dokumentów, które uwiarygadniałyby jej wydatki (faktury, rachunki za zakupy). Stanowisko Kolegium, że pisma te nie zawierały wystarczających pouczeń dla skarżącej co do tego, jakie informacje są konieczne do wyjaśnienia i rozpoznania, sprawy jest chybione. Skarżąca jest osobą korzystającą z pomocy społecznej od kilkudziesięciu lat: w tym okresie składała do organu pomocy społecznej wiele wniosków, które były załatwiane w formie decyzji administracyjnych, od lat ma więc do czynienia z czynnościami urzędowymi i wymaganiami postępowania administracyjnego, w tym w zakresie okoliczności faktycznych koniecznych do przyznania jej świadczeń. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że wymaga ona w każdej kolejnej sprawie szczegółowych pouczeń co do tego, jakie konkretnie informacje dotyczące jej sytuacji życiowej ma przedstawić organom. Skierowanie przez organ I instancji do skarżącej (dwukrotnie) wezwań do złożenia pisemnych wyjaśnień i przedstawienia dokumentów potwierdzających jej aktualną sytuację życiową, należy zatem uznać za wystarczające i czyniące zadość obowiązkowi organu określonemu w art. 7 i 77 k.p.a.

W związku z powyższym nie było uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji tego organu i przekazywania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie sposób pominąć, że już przed wydaniem pierwszej decyzji z [...] listopada 2020r. organ I instancji usiłował zaktualizować telefonicznie ostatni wywiad środowiskowy ze skarżącą z [...] października 2020r., wyznaczając aż sześciokrotnie kolejne terminy takiego wywiadu, co jednak okazało się bezskuteczne (skarżąca odbierała wprawdzie zawiadomienia o kolejnych terminach, jednak wywiadu nie udzieliła, ani nie zaproponowała dogodnego dla niej terminu, czy innej formy przeprowadzenia wywiadu). Kolegium dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym do wydania decyzji merytorycznej, a w razie wątpliwości mogło we własnym zakresie przeprowadzić czynności dowodowe, które wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium powinno było też ocenić postawę skarżącej, która faktycznie nie umożliwiła przeprowadzenia z nią wywiadu aktualizacyjnego, ani osobiście, ani przez telefon, ani na piśmie, zwłaszcza że Kolegium w obydwu swoich decyzjach kasatoryjnych powoływało wyrok tut. Sądu, z którego wynikało m.in. to, że skarżąca nie może oczekiwać pomocy od organu, jeśli sama pozostaje bierna i nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia swojej aktualnej sytuacji organowi w sposób wiarygodny i wyczerpujący.

Za uchyleniem decyzji organu I instancji nie przemawiały też "lapsusy uzasadnienia" (których Sąd nie stwierdza), ani "odniesienie się do sytuacji historycznych sięgających 30 lat wstecz", które pozwalają na potraktowanie skarżącej jako osoby dostatecznie zorientowanej w sposobie załatwiania spraw administracyjnych przez organy pomocy społecznej, w tym zakresie obowiązku przedstawienia i wykazania dowodami jej aktualnej sytuacji życiowej (zdrowotnej, dochodowej). Również kwestia przyznania mężowi skarżącej - Z. W. (pozostającemu w separacji) świadczenia uzupełniającego w wysokości [...] zł, które – jak słusznie zauważył organ I instancji - zabezpieczało także potrzeby skarżącej w zakresie zakupu opału na ogrzanie zajmowanego wspólnie z mężem domu, w żadnym stopniu nie świadczy o wadliwości uzasadnienia organu instancji, co dyskwalifikowałoby rozstrzygnięcie tego organu (kwestia ta wiąże się przecież jednoznacznie z potrzebami i wydatkami skarżącej, a więc z jej sytuacją materialną).

W związku z powyższym, mając na uwadze z jednej strony to, że zasadą jest merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez organy obu instancji, a wydawanie decyzji kasatoryjnych przez organ odwoławczy należy traktować jako wyjątkowe, zaś z drugiej strony analizując powody wydania takiej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd stwierdził, że zarzuty sprzeciwu są w pełni zasadne, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 64 d § 1 w zw. z art. 64 f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329). Stosownie bowiem do art. 64 f tej ustawy - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w razie wątpliwości we własnym zakresie podejmie odpowiednie czynności procesowe, a następnie wyda merytoryczne rozstrzygnięcie.