Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 51/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewl. prow. post. miało miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3;  art. 149 par. 1a par. 2;  art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki A. z dnia [...]; II. stwierdza, że organ dopuścił się do przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od organu na rzecz Spółki A. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Spółka A (dalej w skrócie: Spółka) złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę obywatelowi [...], którego zamierza zatrudnić

– T. K.. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 § 2 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). Wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że 3 sierpnia 2021 r. skarżąca złożyła wniosek

o udzielenie przedmiotowego zezwolenia. 3 września 2021 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Wezwano ją w nim do złożenia umów z kontrahentami, z którymi bezpośrednio współpracuje w ramach outsourcingu oraz wskazania, pod czyim nadzorem i kierownictwem cudzoziemcy będą wykonywać/wykonują pracę, ze wskazaniem imienia i nazwiska, stanowiska oraz czyim jest pracownikiem. Na wezwanie to skarżąca odpowiedziała pismem z 8 września 2021 r., wskazując swojego kontrahenta oraz podając imiona i nazwiska koordynatorów oraz siebie jako podmiot ich zatrudniający. W dalszej kolejności organ dopuścił dowód z przesłuchania strony w osobie prezesa jej zarządu. Następnie, w zawiadomieniu z 3 listopada 2021 r. spółka została wezwana do wyjaśnienia, co wchodzi w skład kapitału własnego, przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez spółkę, wyjaśnienia, czy posiada umowy z innymi podmiotami oraz przedstawienia ich, przedstawienia dokumentów potwierdzających, że usługi wykonywane przez cudzoziemców zatrudnionych w spółce są jej własnością. Na to wezwanie organ otrzymał odpowiedź datowaną na 25 listopada 2021 r. z wyjaśnieniami odnośnie do każdego z żądanych punktów. Podniesiono także niejasne sformułowanie żądania dotyczącego "własności usług" przy jednoczesnym braku sprecyzowania dokumentów, które miałyby to potwierdzać. Pismem z 30 listopada 2021 r. zgłaszająca złożyła specyfikacje wykonanych usług, przesłaniając jedynie dane wrażliwe z punktu widzenia tajemnicy jej przedsiębiorstwa, ale niewątpliwie potwierdzające, że usługi są wykonywane. Kolejnym zawiadomieniem, z 3 grudnia 2021 r., spółka została wezwana do przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich świadczonych przez nią usług (choć wcześniej złożyła specyfikacje potwierdzające wykonanie, zatem w jej ocenie żądanie zdublowano). Sprecyzowano, że żądanie dotyczy "własności sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi: z dokumentów ma wynikać, że jest on własnością skarżącej. Zażądano też ponownego przesłania wszelkich składanych wyjaśnień do wszystkich prowadzonych przed wojewodą postępowań, ponieważ wszystkie wcześniej dołączone wyjaśnienia opatrzone zostały faksymile. Wreszcie pismem z 3 stycznia 2022 r. ponownie zażądano przedstawienia dokumentów potwierdzających, że sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce, jest jej własnością (faktur zakupu) oraz przesłanie dokumentów potwierdzających zatrudnienie dla wszystkich aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, co oznaczałoby konieczność przygotowania kilkuset kompletów dokumentów. Skarżąca wskazała, że organ zwracał się także do wskazanego przez nią kontrahenta spółki B z prośbą o wyjaśnienie zasad współpracy i z jego odpowiedzi jasno wynika, że współpraca jest faktycznie prowadzona.

Wskazując na powyższe skarżąca zarzuciła, że organ ponawia po wielokroć wezwanie do wyjaśnienia okoliczności z art. 88j ust. 2b ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2021, poz. 1100, w skrócie: u.p.z.i.r.p.), dublując żądania, wyjaśniając kwestie mające niewielkie lub żadne znaczenie dla wykładni tego przepisu, formułując je w sposób niejasny, wymagający repliki i dodatkowych zapytań skarżącej ("własność usług", która okazała się ostatecznie własnością maszyn). Postępowanie takie cechuje absolutny brak koncentracji materiału i postępowania dowodowego oraz wyszczególnienia okoliczności podlegających dowodzeniu. Sprawia raczej wrażenie losowego doboru i sprawdzania poszczególnych okoliczności, które mnożą się wraz z kolejnymi wezwaniami, niż spójnej i prowadzonej według przyjętego planu procedury administracyjnej. Jeśli znaczenie dla sprawy ma mieć struktura jednego z kapitałów spółki, scil. Jednej z pozycji bilansu (którym spółka bezspornie dysponuje), to możliwości dalszego przeciągania rozstrzygnięcia są w zasadzie nieograniczone - organ może w zasadzie wyjaśniać wszelkie kolejne pozycje sprawozdania czy bilansu. Powstaje zatem pytanie, ile razy wezwania tego typu mogą być ponawiane, jakie okoliczności może wyjaśniać organ bez szkody dla przedmiotu i sprawności postępowania o wydanie zezwolenia, kiedy przesłanki ww. przepisu można będzie wykluczyć oraz czy organ obowiązuje minimalna dyscyplina w formułowaniu żądania. Zgodnie z art. 88j ust 2b u.p.z.i.r.p., wojewoda może wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom. Spółka nie jest w stanie stwierdzić, z jakich okoliczności wynika dociekliwość organu i tak dalece posunięta drobiazgowość. Niewątpliwie jednak istnienie takich okoliczności jest warunkiem zastosowania tego przepisu. Z nadesłanych dokumentów wynika model współpracy, w jakim świadczy swoje usługi zgłaszająca, i ich rzeczywisty charakter. O pozorności zatrudnienia nie świadczy własność maszyn. Skarżąca świadczy usługi w miejscach wskazanych przez swojego kontrahenta i przy pomocy narzędzi i urządzeń należących do jego klientów, ale jednocześnie pozostaje pracodawcą/zleceniodawcą swoich pracowników/zleceniobiorców, którym wypłaca wynagrodzenie. Schemat współpracy został wyjaśniony. Nie ma możliwości złożenia dowodów potwierdzających własność maszyn, narzędzi i urządzeń. Żądanie to nie odpowiada realiom współpracy oraz treści dotychczas zgromadzonego materiału, a zatem ponawianie go zmierza tylko i wyłącznie do przedłużenia postępowania. Jest ono prowadzone przewlekle również dlatego, że materiał mógł i powinien był zostać skoncentrowany jednym/dwoma wezwaniami, w których organ, dokładający staranności w planowaniu procedury dowodowej, mógł sprecyzować dowody, których się domaga. W sprawie wystosowuje się natomiast w regularnych odstępach czasu kolejne wezwania, które niewiele doń wnoszą. O pozorności działań świadczy również to, że dopiero po ok. pół roku od wszczęcia postępowania organ żąda kilkuset kompletów dokumentów dotyczących aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, nie wykazując, jak ma się to do przesłanek art. 88j ust. 2b i dotychczas zgromadzonego materiału.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda ocenił ją jako bezzasadną. Wskazano, że skarżąca w okresie od 6 lipca do 16 września 2021 r. wystąpiła z ponad 60 wnioskami o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców. Pismem z 3 września 2021 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania oraz poinformowano o przewidzianym na 4 października 2021 r. terminie jej zakończenia. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia skarżącej z 16 sierpnia 2021 r. do postępowań już wcześniej wszczętych, wezwano ją jednocześnie do przedstawienia umów z kontrahentami, z którymi bezpośrednio współpracuje w ramach outsorcingu oraz pisemnego wskazania pod czyim nadzorem i kierownictwem cudzoziemcy będą wykonywać/wykonują pracę, ze wskazaniem imienia i nazwiska tej osoby, jej stanowiska oraz czyim jest pracownikiem. Pismem z 4 października 2021 r. przedłużono postępowanie z uwagi na oczekiwanie dodatkowych wyjaśnień od strony, o które została wezwana w innych toczących się równolegle postępowaniach, oraz z uwagi na wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień do protokołu. Ponadto 11 października 2021 r. wystąpiono z pismami do kontrahentów strony. W dniu 20 października 2021 r. E. J. złożyła jako strona wyjaśnienia, w których podała, że dośle dodatkowe dokumenty, o które zostanie wezwana, potwierdzające zeznania. Pismem z 3 listopada 2021 r. przedłużono postępowanie do 3 grudnia 2021 r., jednocześnie wzywając wnioskodawcę do wyjaśnienia, co wchodzi w skład kapitału własnego, którego wysokość zgodnie z przedstawionymi organowi dokumentami wynosi 317391,37 zł, przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez spółkę, wyjaśnienia czy firma posiada podpisane umowy z innymi podmiotami oprócz spółka B oraz przesłania wspomnianych umów organowi, przedstawienie dokumentów potwierdzających, iż usługi wykonywane przez cudzoziemców zatrudnionych w spółce są jej własnością. W dniu 1 grudnia 2021 r. wpłynęły wyjaśnienia strony, jednak z uwagi na niedostarczenie wszystkich dokumentów oraz jej prośbę o sprecyzowanie, jakie dokumenty mogłaby przedstawić na potwierdzenie faktu, że usługi wykonywane przez zatrudnionych cudzoziemców są jej własnością, pismem z 3 grudnia 2021 r. ponownie przedłużono postępowanie oraz wezwano do przesłania comiesięcznych raportów ze wszystkich usług świadczonych przez spółkę i dokumentów potwierdzających, iż sprzęt za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce jest jej własnością. Z uwagi na fakt, iż zauważono, że dokumenty przesyłane przez stronę nie są podpisane przez osobę upoważnioną, lecz opieczętowane faksimile, organ wezwał też do przesłania ponownie wszelkich składanych wyjaśnień do urzędu do wszystkich prowadzonych przed Wojewodą postępowań. W dniu 27 grudnia 2021 r. strona przesłała ponownie wszelkie składane wyjaśnienia do wszystkich prowadzonych aktualnie postępowań. Poprosiła o sprecyzowanie, jakie dokumenty mogliby przedstawić na potwierdzenie faktu, iż sprzęt za pomocą, którego cudzoziemcy wykonują usługi jest własnością spółki . W związku z powyższym organ 3 stycznia 2022 r. przedłużył postępowanie oraz wezwał do przedstawienia dokumentów potwierdzających, iż sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce jest własnością firmy, np. faktur potwierdzające zakup, przesłania dokumentów potwierdzających zatrudnienie dla wszystkich aktualnie zatrudnionych cudzoziemców, tj. umów o pracę, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy oraz imiennych raportów ZUS RCA za ostatnie 3 miesiące, przesłania listy płac za zatrudnionych cudzoziemców za ostatnie 3 miesiące. W dniu 31 stycznia 2022 r. wpłynęło wyjaśnienie, z którego wynika iż sprzęt, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w Spółce, nie jest jej własnością. Jednocześnie strona, w nawiązaniu do wezwania z 3 stycznia 2022 r., poprosiła o sprecyzowanie, czy organ oczekuje 951 dokumentów osób, które widnieją w ostatnim raporcie ZUS DRA oraz czy są one niezbędne dla rozpatrzenia sprawy 12 złożonych wniosków o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemców. W związku z niedostarczeniem wszystkich dokumentów, 3 lutego 2022 r. przedłużono postępowanie do 3 marca 2022 r. oraz ponownie wezwano stronę o dokumenty potwierdzające zatrudnienie dla wszystkich cudzoziemców, tj. umów o pracę, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy oraz imiennych raportów ZUS RCA za ostatnie 3 miesiące, przesłania listy płac za zatrudnionych cudzoziemców za ostatnie 3 miesiące. Jednocześnie organ poinformował, że podtrzymuje swoje wezwanie o dokumenty zawarte w piśmie z 3 stycznia 2022 r.. ze względu na weryfikację zgodności wykonywania pracy przez cudzoziemców zgodnie z wydanymi zezwoleniami oraz oświadczeniami o powierzeniu pracy dla firmy. Ponadto zwrócił uwagę, że dokumenty, o które została wezwana w piśmie z 3 stycznia 2022 r., miały zostać uwzględnione we wszystkich 60 toczących się obecnie postępowaniach, nie tylko tych 12 złożonych 4 sierpnia 2021 r. Wojewoda wskazał, że 12 stycznia 2022 r. wpłynęło pismo Straży Granicznej, z którego wynika, że w Spółce została przeprowadzona kontrola legalności powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcom oraz wykonywania pracy przez cudzoziemców na terytorium RP. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono powierzenie 24 cudzoziemcom wykonywania pracy na innych warunkach niż określone w zezwoleniach na pobyt czasowy i pracę.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że niezwłocznie zajął się złożonymi wnioskami, po analizie dokumentów w ciągu miesiąca wszczął postępowanie oraz biorąc pod uwagę wcześniejsze wyjaśnienia i złożone dokumenty wezwał stronę o kolejne dokumenty i wyjaśnienia niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie jest przedłużane nie tylko ze względu na wątpliwości co do prowadzonej działalności Spółki, ale również ze względu na jej prośby o dodatkowe wyjaśnienia co do tego, jakie ma złożyć dokumenty. Dokonano wszelkich wymaganych prawem czynności, jakie należało podjąć, dążąc do wyjaśnienia sprawy i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Postępowanie wszczęto w terminie przewidzianym w przepisach k.p.a., bowiem w świetle art. 35 § 3 i 5 k.p.a., "bieg terminu do załatwienia sprawy (...) rozpoczął 3 września 2021 r., tj. w ciągu miesiąca". Nie można więc uznać, że organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżąca wskazała, że organ nie wyjaśnił dotychczas, dlaczego od samego początku zdecydowano się na sięgnięcie do art. 88j ust 2b u.p.z.i.r.p. Stosowanie tego przepisu jest ograniczone przesłanką "wynikania z okoliczności pozorności wniosku, wykorzystania zezwolenia do innego celu niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub niedopełnienia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności, w szczególności (...)". Jest to klauzula generalna, ale sięganie po nią nie może przekształcać swobody w dowolność. W dalszym ciągu nie wiadomo, dlaczego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały skumulowane w jednym wezwaniu i dlaczego domagano się wyjaśnienia okoliczności, które z treścią art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p. nie mają związku. Organ nie wyjaśnił przykładowo, dlaczego konieczne było poznanie składu kapitału własnego (przy bezspornej okoliczności posiadania takiego kapitału) albo kilkukrotne wzywanie do złożenia nie tylko oświadczeń o współpracy z kontrahentami, ale i pełnych umów tego dotyczących (niezależnie od tego, że od początku uzyskał wyczerpujące wyjaśnienia w tym przedmiocie). Organ sam przyznał, że wystosował wezwania niejasne, zamiennie wskazując "własność usług wykonywanych przez cudzoziemców zatrudnionych w spółce" oraz "własności sprzętu, za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi w spółce". Przerzuca obecnie odpowiedzialność na stronę, która dążyła jedynie do wyjaśnienia nielogicznego i niespójnego sposobu postępowania organu i tym motywowała kierowanie zapytań. Bezzasadne było wzywanie jej do przedstawienia "własności sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi. Organ od początku zdawał sobie bowiem sprawę z tego, że współpraca skarżącej odbywa się w ramach outsourcingu. Przyznał, że dopiero trzy miesiące po wszczęciu postępowania doszedł do wniosku, że przesyłane przez stronę dokumenty nie zostały właściwie podpisane, co spowodowało kolejne przedłużenie postępowania. Organ odwołuje się do otrzymanych dopiero w styczniu 2022 r. materiałów z Oddziału SG, z których wynika, że ujawniono powierzenie pracy 24 cudzoziemcom na warunkach innych niż określone w wydanych zezwoleniach. Ujawnienie 24 takich osób ma uzasadniać wezwanie do złożenia 951 kompletów dokumentów pozostałych zatrudnionych osób, i to za ostatnie 3 miesiące. Ustalenia tego protokołu kontroli legalności zatrudnienia są kwestionowane we właściwej procedurze. Jego sporządzenie nie jest równoznaczne z dowiedzeniem winy ani popełnienia czynów niedozwolonych. Przykładowo w tym zakresie organ domagał się raportów ZUS RCA za ostatnie trzy miesiące, choć dysponował raportem DRA wskazującym, że składki są raportowane i odprowadzane (w aspekcie rzeczywistego prowadzenia działalności). Sam fakt ujawnienia 24 przypadków powierzenia pracy na innych warunkach oznacza, że pracę powierzono i była ona wykonywana. Daje to podstawę do wniosku, że żądane zezwolenie będzie użyte do zatrudnienia cudzoziemca. Nawet jeżeli w przypadku 24 osób doszło do pomyłki, nie daje to podstaw do wątpliwości czy zezwolenie nie zostanie użyte w innym celu.

Wojewoda poinformował Sąd, że zakończył przedmiotowe postępowanie, przekazując decyzję z [...] o odmowie wydania zezwolenia na pracę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych).

Odnotowania wymaga, że przedmiotowa skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., jednak nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia. Zgodnie z art. 10a pkt 2 u.p.z.i.r.p., przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z.i.r.p.. Regulacja ta dodana została przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r., poz. 1162) i weszła w życie 13 lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wydanie po wniesieniu skargi decyzji rozpatrującej wniosek z 4 sierpnia 2021 r. czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skoro zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej stało się zbędne.

Wydanie przez organ orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania nie zwalnia jednak sądu od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania to stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Oceniając zasadność zarzutu przewlekłości postępowania należało uwzględnić przywołane regulacje prawne, w granicach których działał organ w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p., do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1, zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium RP na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium RP. Po myśl art. 88a ust. 1 i ust. 2 zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1, w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Wniosek o wydanie zezwolenia na pracę wpłynął do organu 4 sierpnia 2021 r. i to od tego dnia ciążył na nim obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu jego załatwienia. Z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika bowiem, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu. Błędne jest więc stanowisko Wojewody co do rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy od 3 września, czyli daty wydania zawiadomienia o wszczęciu postepowania.

Od 4 sierpnia do 3 września 2021 r. organ nie dokonał więc żadnej czynności

w celu rozpoznania wniosku.

W postępowaniu wystosowano do skarżącej w znacznych odstępach czasu cztery, opisane we wstępie, wezwania: z 3 września, 3 listopada i 3 grudnia 2021 r. oraz 3 stycznia 2022 r.

Następowało to z powoływaniem się na art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p., zgodnie z którym wojewoda może wydać decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom, w szczególności: 1) nie posiada środków finansowych ani źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi lub 2) nie prowadzi działalności gospodarczej, rolniczej lub statutowej uzasadniającej powierzenie pracy danemu cudzoziemcowi w danym okresie, w tym zawiesił działalność, został wykreślony z właściwego rejestru lub jego działalność jest w okresie likwidacji, lub 3) nie dopełnia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na Fundusz Emerytur Pomostowych albo nie dopełnia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników, lub 4) nie zgłasza do ubezpieczenia społecznego pracowników lub innych osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym albo nie zgłasza pomocników rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników do ubezpieczenia społecznego rolników, lub 5) zalega z uiszczeniem podatków, z wyjątkiem przypadków, gdy uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległych płatności lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji właściwego organu.

W odpowiedzi na skargę organ odwołał się w tym względzie do otrzymanych dopiero w styczniu 2022 r. materiałów z Oddziału Straży Granicznej, z których wynika, że podczas przeprowadzonej w Spółce kontroli stwierdzono powierzenie 24 cudzoziemcom wykonywania pracy na innych warunkach niż określone w zezwoleniach na pobyt czasowy i pracę. Wcześniej jednak organ nie wyjaśnił, na co zwraca uwagę skarżąca, dlaczego od samego początku zdecydowano się na sięgnięcie do wskazanego przepisu, chociaż jego stosowanie jest ukierunkowane przesłanką "wynikania z okoliczności".

Nie mniej jednak, skoro stosowna weryfikacja została przez organ uznana za celową, winien on zmierzać do poruszenia dociekanych kwestii w ramach jednego wezwania w sposób przejrzysty dla strony. Tak się jednak nie stało. Postępowanie nie tylko prowadzone było rozwlekle, ale trwało ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Jak słusznie zauważa skarżąca, o ile art. 88j ust. 2b u.p.z.i.r.p. pojawiał się już wcześniej w żądaniach organu, o tyle wezwanie do złożenia dokumentacji dotyczącej zatrudnienia wszystkich 951 cudzoziemców z ostatnich 3 miesięcy (umów o pracę, oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy oraz imiennych raportów ZUS RCA i list płac) pojawiło się dopiero 3 stycznia 2022 r., tj. już po wynikach kontroli skarżącej przez OSG, która zakończyła się 7 grudnia 2021 r. Zatem skoro i tak istniały inne wyżej wskazane i wystarczające przesłanki odmowy, nie wyjaśniono, jaki jest cel procesowy tak obszernego żądania. W takiej sytuacji ponawiane żądanie złożenia kilkunastu tysięcy wydruków dokumentów dotyczących innych pracowników było bezzasadne, bowiem dwie wskazane przez organ przyczyny istniały w materiale dowodowym i stały się ostatecznie przyczyną odmowy wydania zezwolenia na pracę. Zatem złożenie kolejnych dokumentów dotyczących zupełnie innych pracowników nie mogło tego zmienić.

Uzasadniony jest też zarzut przeprowadzania innych czynności dowodowych pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie wiadomo dlaczego konieczne było poznanie składu kapitału własnego, złożenie nie tylko oświadczeń o współpracy z kontrahentami, ale i pełnych umów tego dotyczących, przedstawienie "własności sprzętu", za pomocą którego cudzoziemcy wykonują usługi, w sytuacji gdy organ od początku wiedział, że współpraca skarżącej odbywa się w ramach outsourcingu.

Powyższe uzasadnia wniosek, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.

Z kolei biorąc pod uwagę 9-miesięczny czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Tak właśnie należy ocenić przedmiotowe postępowanie, gdyż sytuacja, w której strona, szczególnie cudzoziemiec, którego pobyt w kraju jest reglamentowany mi.in. właśnie możliwością pracy, czeka bez uzasadnionego powodu na rozstrzygnięcie tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia wymierzenie z urzędu albo na wniosek grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. Wnioskowane przez skarżącą wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15). Sąd nie uznał, by w niniejszej sprawie zachodziła tego rodzaju sytuacja.

Podsumowując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy, która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego zostało natomiast umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek ten został już merytorycznie rozpatrzony (pkt I). Wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd oddalił na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej sumę kosztów postępowania składają się kwota 480 zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 100 zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.