Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1214/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[..]" Spółka z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 780/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 780/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [..] grudnia 2015 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. spółka [.] Sp. z o.o. w B. (dalej inwestor) wniosła o wydanie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z towarzyszącymi instalacjami przy ul. K.w B.

Decyzją z dnia [..] września 2014 r. nr [..] Prezydent Miasta B.udzielił Inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez E. P. i J. P. Wojewoda [.] decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [..] września 2014 r.

Skargę od tej decyzji złożył J.P..

W rezultacie jej rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 145/15 uchylił decyzję Wojewody z dnia [.]. grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [..] września 2014 r. Wyrok Sądu stał się prawomocny z dniem 4 sierpnia 2015 r.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem podziemnym wraz wewnętrzną infrastrukturą techniczną, zewnętrznymi instalacjami, zjazdem do garażu, chodnikami, wiatą śmietnikową i ogrodzeniem na terenie działki nr ew. [..] przy ul. K.w B

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 30 grudnia 2015 r.

Wojewoda wskazał, że stosownie do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]", przyjętego uchwałą Rady Miasta B.nr IX/80/11 z dnia 23 marca 2011 r. (dalej m.p.z.p.), nieruchomość objęta inwestycją znajduje się na terenie oznaczonym symbolem C1.MN-MW – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. maksymalna powierzchnia zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki nie może przekraczać 40%, wielkość powierzchni terenu niezabudowanego nie powinna być mniejsza niż 25%, obowiązuje szerokość elewacji frontowej nie mniejsza niż 5 m oraz wysokość zabudowy do 4 kondygnacji, nie więcej niż 17 m dla zabudowy wielorodzinnej, wymagane jest zabezpieczenie miejsc parkingowych w granicach własności terenu w ilości min. 1,5 miejsca postojowego przypadającego na jedno nowoprojektowane mieszkanie (§ 5 pkt 8 ppkt 5-10a uchwały); obowiązuje też zakaz realizacji wolno stojących garaży i obiektów gospodarczych oraz ich zespołów, z wyjątkiem kubaturowej zabudowy miejsc czasowego gromadzenia odpadów stałych – funkcje garażowe, gospodarcze należy projektować jako wbudowane w zabudowę mieszkaniową (§ 44 pkt 2b,6a, 6c i 8 uchwały). Zdaniem Wojewody wymogi te zostały spełnione, bowiem wielkość projektowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 39,21% to jest mniej niż 40%, powierzchnia terenu niezabudowanego wynosi 25,66% powierzchni działki to jest więcej niż 25%, szerokość elewacji frontowej wynosi 12,56 m to jest więcej niż 5 m, zaprojektowano budynek o maksymalnie 4 kondygnacjach nadziemnych i jedną podziemną, o wysokości 13,56 m to jest mniej niż 17 m, zaprojektowano 51 miejsc parkingowych na 34 projektowane mieszkania to jest 1,5 miejsca postojowego na 1 planowane mieszkanie.

Rozpoznając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 44 pkt 6 określa, iż wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie może przekroczyć 40%. Określenie wielkości powierzchni zabudowy jest obligatoryjnym ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778). W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazał, że aby ustalić m.in. maksymalną "intensywność zabudowy" należy brać pod uwagę powierzchnię "całkowitej zabudowy", a nie na przykład powierzchnię "zabudowy naziemnej". "Intensywność zabudowy" ("wielkość powierzchni zabudowy") powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji naziemnych. W konsekwencji należy przy obliczaniu całkowitej powierzchni zabudowy nieruchomości brać pod uwagę także kondygnacje podziemne. Nie jest przy tym możliwe, aby prawodawca lokalny dokonał modyfikacji definicji ustawowej "intensywności zabudowy" poprzez własne określenie, jaki rodzaj zabudowy (naziemna, podziemna) należy brać pod uwagę przy obliczaniu powyższego wskaźnika.

Konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji wskazanej wyżej wykładni rozumienia wskaźnika "wielkości powierzchni zabudowy" było uznanie, iż organ nie dokonał dostatecznych ustaleń pozwalających na zbadanie, czy projekt budowlany spełnia zawarty w § 44 pkt 6 m.p.z.p. warunek iż wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie może przekroczyć 40%. Z zestawienia powierzchni (punkt 1.4 opisu do projektu budynku, k. 23 tomu II projektu budowlanego), wynika bowiem, że sama powierzchnia piwnic (889,25 m2) przekracza powierzchnię określoną przez inwestora jako powierzchnię zabudowy tj. 636,8 m2, przy uwzględnieniu której powierzchnia zabudowy miałaby obejmować 39,21% działki budowlanej o powierzchni 1624 m2, a ponadto jak wskazują wymiary zewnętrzne kondygnacji podziemnej to jest 57,49 m na 17,35 m (rzut piwnicy k. 34 tomu II projektu budowlanego) zajmuje ona powierzchnię 997,45 m2 (60,7% powierzchni działki inwestora). Konieczne jest zatem dokładne zbadanie przez organ treści projektu w celu ustalenia, jaka rzeczywiście jest planowana całkowita powierzchnia zabudowy. Brak właściwych ustaleń w tym zakresie to jest z uwzględnieniem powierzchni kondygnacji podziemnej, jest naruszeniem ciążącego na organie obowiązku, na mocy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Mogło mieć to wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenia, że całkowita powierzchnia zabudowy planowanego budynku wykracza poza parametr określony w m.p.z.p.

Za zasadny Sąd I instancji uznał także zarzut skargi dotyczący braku zachowania wymogu określonego w § 5 ust. 8 pkt 10 lit. a m.p.z.p., to jest zabezpieczenia miejsc postojowych parkingowych w granicach własności terenu w ilości min. 1,5 miejsca postojowego przypadającego na 1 mieszkanie nowoprojektowane. Sąd wskazał, iż wymogu tego nie można utożsamiać z obowiązkiem wykupu 1,5 miejsca postojowego przez właściciela mieszkania, ale nie można także uznawać, że wymóg ten jest spełniony, jeżeli wprawdzie w momencie wzniesienia obiektu budowlanego nie ma odpowiedniej ilości miejsc postojowych, ale istnieje realna możliwość ich zapewnienia poprzez zakup i instalację istniejących na rynku urządzeń. Do tego zaś sprowadza się zapis projektu budowlanego stwierdzający, że "podnośniki parkingowe montowane będą na przygotowanych miejscach przez właścicieli mieszkań, zgodnie z ich potrzebami" (k. 23 tomu II projektu budowlanego). Celem nałożonego na organ przez art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zapewnienie, aby obiekt, który ma być wzniesiony, posiadał takie rozwiązania, aby w momencie zakończenia budowy spełnione były warunki określone planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek spełnienia tych warunków ma zatem spoczywać na inwestorze, a nie na przyszłych użytkownikach budynku i ma być zrealizowany już w momencie zakończenia budowy zgodnej z projektem, a nie w jakiejś nieokreślonej przyszłości po zakończeniu budowy. W przedmiotowym przypadku, przy pominięciu miejsc postojowych, które mogłyby być zabezpieczone wskutek zainstalowania przez inwestora w ramach wykonania projektu budowlanego platform parkingowych, zapewnionych jest jedynie 33 miejsc postojowych tj. 1,06 miejsca postojowego na mieszkanie. Błędne jest zatem ustalenie organu, iż ww. wymóg m.p.z.p. został zachowany.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [..] Sp. z o.o. z siedzibą w B.zarzucając mu:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Wojewody [.]. z dnia [.]. kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. nr [..] z dnia [.] grudnia 2015 r. (a tym samym nieuzasadnione niezastosowanie art. 151 P.p.s.a.), pomimo, że opisane decyzje w pełni odpowiadały prawu - co pozwala w konsekwencji postawić WSA zarzut:

1) naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe uznanie, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organy obu instancji nie sprawdziły w sposób dostateczny zgodności projektu budowlanego z § 44 pkt 6 lit. a oraz § 5 ust. 8 pkt 10 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w B., uchwalonego uchwalą Rady Miasta B. Nr IX/80/ll z dnia 23 marca 2011 r. (m.p.z.p.), a także poprzez bezpodstawne uznanie, że błędne są ustalenia organów iż wymóg przewidziany w § 5 ust. 8 pkt 10 lit. a m.p.z.p. został zachowany, co prowadziło także do naruszenia przez WSA art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie;

2) naruszenia § 44 pkt 6 lit. a oraz § 5 ust. 8 pkt 5 m.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że powołany przepis prawa miejscowego wymaga obliczania współczynnika tzw. intensywności zabudowy jako stosunku "powierzchni całkowitej zabudowy" do powierzchni działki budowlanej;

3) naruszenia § 5 ust. 8 pkt 10 lit. a m.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez błędne uznanie, że statuowany w powałanym przepisie wymóg zapewnienia 1,5 miejsca postojowego przypadającego na jedno mieszkanie nowoprojektowane nie został spełniony w projekcie budowlanym;

4) naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a, w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd, że organy administracji nie wypełniły obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. nie ustaliły powierzchni całkowitej zabudowy), co prowadziło do sformułowania przez Sąd wskazań odnośnie do dalszego postępowania w sposób niezasadny (wobec faktu, że w niniejszej sprawie ustalenie powierzchni całkowitej zabudowy nie miało znaczenia prawnego), co miało oczywisty i istotny wpływ na wynik postępowania,

5) naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, pomimo, że adresatem powołanego przepisu nie są organy wydające takie pozwolenie -

6) naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa zmieniająca"), poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że uchwala Nr LX/915/10 Rady Miasta B. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w B.została podjęta dnia 3 lutego 2010 1. (to jest przed wejściem w życie ustawy zmieniającej - 21 października 2010 r.), co w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

II. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA oceny prawnej sprzecznej z oceną prawną wynikającą z zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2015 r., sygn. II SA/Bd 145/15, co miało istotny wypływ na wynik sprawy, w związku z faktem, że przyjęte w wyroku z dnia 19 maja 2015 r. rozumienie § 44 pkt 6 lit. a m.p.z.p. i skutków wynikającej z niego normy nie pozwalało na postawienie organom administracji zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., który to zarzut przesądził o uchyleniu obu decyzji;

III. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie dorozumianego i nieprawidłowego założenia, że uchwala Rady Miasta B. w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. została podjęta po wejściu w życie ustawy zmieniającej, a więc na podstawie okoliczności nieznajdującej oparcia w aktach sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy, że doprowadziło do zastosowania przez WSA art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą i w konsekwencji do niewłaściwej wykładni § 44 pkt 6 lit. a m.p.z.p. oraz uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach;

IV. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest nie wyjaśnia jakie były ustalenia Sądu odnośnie do daty podjęcia przez Radę Miasta B. uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p., a także naruszenie powołanego przepisu poprzez niewyjaśnienie w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną rozumowania, które doprowadziło WSA do wniosku o możliwości odwołania się w celu wykładni m.p.z.p. do 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z przyczyn opisanych w pkt III;

V. naruszenie art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie, w związku z wydaniem skarżonego wyroku, faktu powszechnie znanego, tj. okoliczności, iż uchwala Rady Miasta B. Nr LX/915/10 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w B.została podjęta dnia 3 lutego 2010 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy z przyczyn opisanych w pkt III;

VI. naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez WSA z urzędu dowodu z uchwały Rady Miasta B.Nr LX/915/10 z dnia 3 lutego 2010 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w B. lub obwieszczenia Prezydenta m. B. z dnia 8 lutego 2010 r., na okoliczność daty podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p., w sytuacji gdy okoliczność ta stanowiła podstawę dokonanej przez WSA oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe wniesiono o:

1) dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a., jako dowodów uzupełniających w sprawie: uchwały Rady Miasta B. Nr LX/915/10 z dnia 3 lutego 2010 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[.]." w B. oraz obwieszczenia Prezydenta m. B. z dnia 8 lutego 2010 r., załączonych do niniejszej skargi - na okoliczności wskazane w uzasadnieniu;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz ponowne rozpoznanie sprawy przez ten Sąd na podstawie alt. 179a P.p.s.a., — ze względu na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej;

3) w przypadku niezastosowania powołanego wyżej przepisu, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a.;

4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J.P. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak dotychczas.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Dalej wskazać należy, iż w świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego orzeczenia wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zaistniała, tego rodzaju sytuacja procesowa, polegająca na tym, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji uznać należy za odpowiadający prawu.

Prawidłową była bowiem konstatacja WSA w Bydgoszczy, iż inwestycja dla której organy administracji architektoniczno-budowlanej udzieliły pozwolenia na budowę i zatwierdziły projekt budowlany nie spełnia wymogów wynikających z § 5 ust. 8 pkt 10 lit. a m.p.z.p., zgodnie z którym wymagane jest zabezpieczenie miejsc parkingowych w granicach własności terenu w ilości minimum 1,5 miejsca postojowego przypadającego na 1 mieszkanie nowoprojektowane.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że nie można przyjąć, iż wymóg zabezpieczenia miejsc postojowych parkingowych w granicach własności terenu w ilości min 1,5 miejsca postojowego przypadającego na 1 mieszkanie spełniają rozwiązania projektowe, zgodnie z którymi w momencie wzniesienia obiektu nie ma odpowiedniej ilości miejsc postojowych, ale istnieje realna możliwość ich zapewnienia przez zakup i instalację istniejących na rynku urządzeń, do czego sprowadza się zapis projektu budowlanego – "podnośniki parkingowe montowane będą na przygotowanych miejscach przez właścicieli mieszkań zgodnie z ich potrzebami".

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej z powyższego zapisu zamieszonego na k. 23 tomu II zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zgodnie z tym projektem inwestor ma przygotować jedynie miejsca w parkingu podziemnym, zaś zakup i instalacja podnośników parkingowych nastąpić ma już po ukończeniu budowy i po uzyskania możliwości legalnego użytkowania przedmiotowego budynku wielorodzinnego. Skoro bowiem zakupu i instalacji podnośników parkingowych dokonywać mają właściciele mieszkań, to oznacza to, że ma to nastąpić po ustanowieniu w powyższym budynku odrębnej własności lokali, co może nastąpić wyłącznie po zakończeniu budowy.

Błędne są przy tym wywody skargi kasacyjnej jakoby z części graficznej można by wyinterpretować inne rozumienie zapisów projektu, zaś brak montażu podnośników skutkowałby niemożnością uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Jak trafnie zauważa bowiem ten sam autor skargi kasacyjnej w dalszej części jej uzasadnienia pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wydawane jest po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o które mowa w art. 59a Prawa budowlanego, która to kontrola przeprowadzana jest w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Na powyższe zasadnie zwrócono uwagę także w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie organy nie będą zatem uprawnione do weryfikowania zgodności z prawem, w tym miejscowym rozwiązań projektowych zwartych w zatwierdzonym ostateczną decyzją projekcie budowlanym, lecz będą związane jego treścią.

Co za tym idzie niedopuszczalna jest sytuacja, by zachodziła niezgodność pomiędzy częścią rysunkową i opisową projektu budowlanego, która wymagałaby jak ujął to skarżący kasacyjnie "wykładni" zatwierdzonego projektu budowlanego. Na konieczność odpowiedniego przygotowania projektu budowlanego umożliwiającego jego jednoznaczne odczytanie wskazuje wprost § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowiący, iż część rysunkowa powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Znamiennym jest, iż prawodawca w przepisie tym wskazał właśnie na wyjaśnienia opisowe jako służące jednoznacznemu odczytaniu projektu budowlanego, co oznacza, iż części rysunkowej projektu nie można interpretować w opozycji, czy też jak proponuje to skarżący kasacyjnie w oderwaniu od wyjaśnień opisowych.

Co za tym idzie w pełni podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, który wskazał że celem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest ustanowienie obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z planem, aby obiekt, który ma być wzniesiony, posiadał takie rozwiązania, aby w momencie zakończenia budowy spełnione zostały warunki przewidziane w planie. Spełnienie przesłanki zgodności z planem nie może być odłożone w czasie i spełnione "warunkowo". Prawidłowe było także stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek spełnienia warunku zgodności z planem spoczywa wyłącznie na inwestorze i nie może zostać zgodnie z prawem przerzucony na przyszłych właścicieli lokali.

Co za tym idzie za nietrafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone jako I.1, i .2, I.3 w zakresie w jakim kwestionowały one prawidłowość wykładni i zastosowania przez Sąd I instancji przepisu § 5 ust. 8 pkt 10 lit. a m.p.z.p. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nietrafność tych zarzutów przesądzała o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej.

Prawidłowe ustalenie przez WSA w Bydgoszczy, iż przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest niezgodny z § 5 ust. 8 pkt 10 lit. a m.p.z.p., skutkowało bowiem koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, celem przeprowadzenia w tym zakresie postępowania o jakim mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 nie służy zażalenie, a może być one zaskarżone wyłącznie w odwołaniu od decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, to nie może ono być wydane przez organ odwoławczy, albowiem prowadziłoby to do pozbawienia strony prawa do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach administracyjnych.

Wskazać w tym miejscu należy, iż wobec rozpoznawania sprawy jedynie w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zgłoszonych w odpowiedzi na skargę złożonej przez skarżącego J. P.twierdzeń jakoby przedmiotowy projekt budowlany w zakresie miejsc parkingowych naruszał poza postanowieniami m.p.z.p. także regulacje zawarte w § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zauważyć bowiem trzeba, że choć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany, co innymi słowy oznacza, iż gdy w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (patrz wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, publikowany ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11), to dla skontrolowania czy Sąd I instancji wadliwie pominął zastosowanie w sprawie § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych koniecznym byłoby jednak wywiedzenia skargi kasacyjnej podnoszącej ten zarzut, co w niniejszej sprawie nie zaistniało.

Trafny, aczkolwiek z wskazanej wyżej przyczyny nieskuteczny okazał się natomiast zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 44 pkt 6 lit. a m.p.z.p.

Przypomnieć należy, iż przepis ten stanowi, że dla terenu C1.MN-MW ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tym między innymi wymóg, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie może przekroczyć 40%.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez J. P. zauważyć na wstępie należy, iż stosowanie w sprawie § 44 pkt 6 lit. a m.p.z.p. wykluczało zastosowanie przywołanego w tym piśmie § 5 ust. 8 ust. 1 pkt 5 (w odpowiedzi na skargę kasacyjną błędnie określonego jako art. 5.1.8 pkt 5), albowiem ten ostatni przepis zamieszczony w Rozdziale 3 Ogólne ustalenia planu wprost wskazywał, że maksymalna powierzchnia zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki nie może przekraczać 40%, o ile szczegółowe ustalenia nie określą inaczej, zaś te szczegółowe ustalenia odnośnie terenu inwestycji stanowił właśnie § 44 pkt 6 lit. a m.p.z.p.

Przechodząc do istoty występującego w sprawie problemu prawnego stwierdzić zaś należy, że dokonując wykładni przepisu § 44 pkt 6 lit. a m.p.z.p. WSA w Bydgoszczy błędnie utożsamił pojęcie "powierzchni zabudowy" jakim posługuje się wyżej wskazany akt prawa miejscowego z pojęciem "intensywności zabudowy", którym ustawodawca posłużył się w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Co za tym idzie Sąd I instancji z trafnego stanowiska, iż intensywność zabudowy rozumiana jako powierzchnia całkowitej zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji naziemnych, wyprowadził nieuprawniony wniosek, iż analogicznie winna być określana powierzchnia zabudowy o jakiej mowa w planie miejscowym.

Niezrozumiałe są przy tym wywody Sądu I instancji, że nie jest możliwe, aby prawodawca lokalny dokonał modyfikacji definicji ustawowej "intensywności zabudowy" poprzez własne określenie, jaki rodzaj zabudowy (naziemna, podziemna) należy brać pod uwagę przy obliczaniu powyższego wskaźnika, w sytuacji gdy tenże prawodawca lokalny nie dokonał jakiejkolwiek modyfikacji tej definicji ustawowej, bowiem w ogóle nie posłużył się w akcie prawa miejscowego wskaźnikiem "intensywności zabudowy", lecz jedynie wskaźnikiem "powierzchni zabudowy".

Zauważyć zaś trzeba, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wedle stanu prawnego adekwatnego do procedury planistycznej w ramach której przyjęto znajdujący w sprawie zastosowanie m.p.z.p. (sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) stanowił, że w planie miejscowym określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Po zmianie wprowadzonej powyższą ustawą przepis ten stanowi aktualnie, że w planie miejscowym określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Zmiana ustawy planistycznej dokonana nowelą z 2010 r. musi być rozumiana jako służąca wyeliminowaniu wątpliwości w praktyce stosowania tej ustawy. Z treści art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2010 r. oraz art. 15 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca wprowadził w nim zupełnie nowy sposób rozumienia pojęcia intensywności zabudowy, a jedynie, że doprecyzował w tym zakresie już istniejącą treść normy prawnej zawartej w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu

Za powyższym przemawia nadto okoliczność, iż mimo wskazanej wyżej nowelizacji u.p.z.p. prawodawca nie uznał za konieczne wprowadzenia zmian w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Porównanie przepisu ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego pozwala na konkluzję, że wskaźnik intensywności zabudowy, którym posługiwał się przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 r. charakteryzowany był poprzez takie kryteria jak: wielkość powierzchni zabudowy, wysokość projektowanej zabudowy i geometria dachu.

Oznacza to, że wskaźnik intensywności zabudowy również na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 r. opisywał zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu. Wskaźnik intensywności zabudowy dotyczył generalnie zabudowy nie tylko w układzie rzutu poziomego budynków, ale również w przestrzeni, co zostało ostatecznie doprecyzowane w wyniku zmiany wprowadzonej w roku 2010 r., gdy ustawodawca wprowadził do przepisu definicję ustawową, w myśl której maksymalną i minimalną intensywność zabudowy rozumieć należy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Z samego faktu, iż w definicji tej prawodawca wskazuje, iż intensywność zabudowy rozumieć należy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, wprost wynika, że z parametrem tym nie można utożsamiać "powierzchni zabudowy:, który jest czym innym niż "powierzchnia całkowitej zabudowy".

Miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" z dnia 23 marca 2011 r. posługuje się zaś w § 44 pkt 6 lit. a wskaźnikiem powierzchni zabudowy, a nie wskaźnikiem intensywności zabudowy, czy też powierzchni całkowitej zabudowy. Plan nie zawiera definicji pojęcia powierzchni zabudowy, co jednak nie zmienia faktu, iż przy obliczaniu każdego ze wskazanych wskaźników (tj. wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy) należy wziąć pod uwagę inne przesłanki.

Przy współczynniku intensywności zabudowy będzie to suma wszystkich kondygnacji budynku (stąd powierzchnia całkowitej zabudowy), natomiast przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to jedynie powierzchnia części nadziemnej budynku w rzucie poziomym na grunt.

Przeciwko przyjęciu dla ustalenia wielkości tego parametru także powierzchni kondygnacji podziemnej przemawia przede wszystkim wykładnia językowa. Zgodnie z Słownikiem języka polskiego PWN zabudowa to: 1. zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu lub powierzchni, 2. budynki znajdujące się na jakimś terenie. Taki sposób rozumienia pojęcia zabudowy w języku polskim wyraźnie wskazuje, że należy do jej powierzchni – w braku odmiennej definicji legalnej - zaliczać części nadziemne budynków, a nie obiekty zlokalizowane poniżej poziomu gruntu, czyli znajdujące się nie na jakimś terenie, lecz pod jakimś terenem.

Dodatkowo wskazać należy, iż biorąc pod uwagę cele uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz okoliczność, iż w kontrolowanej sprawie postanowienia m.p.z.p. wykładane są w związku z postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zasadnym jest wobec braku definicji legalnej pojęcia powierzchni zabudowy odwołanie się w tym zakresie do regulacji szeroko rozumianego prawa budowlanego.

Przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), nie zawierają wprawdzie definicji powierzchni zabudowy, jednakże treści tego pojęcia można poszukiwać w przepisach definiujących inny charakterystyczny parametr obiektu budowlanego, to jest kubaturę. W § 3 pkt 24 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazano, że do kubatury brutto wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady.

Skoro zaś kubatura budynku stanowi iloczyn jego wysokości (bądź części) i zajętej przez budynek powierzchni gruntu, to powierzchnię tę można utożsamić z powierzchnią zabudowy.

Co za tym idzie stwierdzić należy, iż ustalenie w § 44 pkt 6 lit. a m.p.z.p. wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej na poziomie nie więcej niż 40% oznacza jedynie, że działka skarżącego jeżeli chodzi o rzut poziomy nadziemnej części budynku może zostać zabudowana w nie więcej niż 40% powierzchni, a dla ustalenia czy parametr ten jest spełniony nie ma znaczenia powierzchnia kondygnacji podziemnej.

Na gruncie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" z dnia 23 marca 2011 r. wskazać nadto należy, iż w akcie tym prawodawca lokalny definiując w § 2 ust. 1 pkt 15 inny wprowadzony w planie parametr zagospodarowania terenu określony jako "powierzchnia terenu niezabudowanego" wskazał, że należy przez to rozumieć powierzchnię terenu biologicznie czynnego z wyłączeniem powierzchni zieleni usytuowanej na tarasach i stropodachach, co oznacza, że jedynie dla potrzeb ustalania tego parametru, a nie parametru powierzchni zabudowy znaczenie może mieć powierzchnia kondygnacji podziemnej, na stropie której planowane jest usytuowanie zieleni.

Podsumowując tą część wywodów stwierdzić należy, iż wobec dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 44 pkt 6 lit. a m.p.z.p., nietrafne okazały się także wywody tegoż Sądu dotyczące naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania w związku z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy dotyczących spełniania przez zatwierdzony projekt wymogów prawa miejscowego dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy.

Mimo powyżej wskazanych wad uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiadał jednakże prawu, ze względu na opisane powyżej prawidłowe ustalenia co do braku zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z § 5 ust. 8 pkt 10 lit. a m.p.z.p.

Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, które odwołuje się w niniejszej sprawie do definicji powierzchni zabudowy zawartej w Polskiej Normie PN – ISO9836 dla budynków wskazać należy, iż Polskie Normy nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP.

Z powyższą regulacją konstytucyjną koresponduje art. 5 ustawy z dnia 12 kwietnia 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r., poz. 1386 ze zm.), zgodnie z którym Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensusu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną – na zasadzie wyłączności – symbolem PN (ust. 1), lecz stosowaną dobrowolne (ust. 3).

Powołanie się na Polską Normę w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić. To jednak możliwe jest tylko przez wyraźne wskazanie tego w postanowieniach innej ustawy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Nie bez znaczenia dla oceny charakteru Polskich Norm pozostaje okoliczność, iż tym wskutek objęcia Polskich Norm prawami autorskimi i w dodatku wyjęcia ich spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dostęp do nich jest odpłatny.

Powyższe dodatkowo przemawia za przyjęciem, iż tylko odniesienie do Polskiej Normy wprost w ustawie powiązane z darmową jej dostępnością skutkowałoby obowiązkiem jej stosowania. W demokratycznym państwie prawnym nie sposób bowiem oczekiwać od obywatela stosowania się do regulacji, które nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany i które są dla niego niedostępne, względnie trudno dostępne, a tak sytuacja zachodzi w przypadku Polskich Norm, z którymi można się zapoznać po ich zakupie lub w czytelni Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, które znajdują się jedynie w Warszawie, Łodzi i Katowicach.

Nie można jednocześnie zupełnie abstrahować od faktu, iż prawodawca w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wskazał, że część opisowa projektu powinna określać w przypadku budynków powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia, zaś w załączniku do ww. rozporządzenia wskazano właśnie Normę Polską PN-ISO 9836.

W kontekście przedstawionych powyżej rozważań dotyczących charakteru prawnego Polskich Norm odwołanie to wykładać jednakże należy nie jako wprowadzenie tej Polskiej Normy do systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa i nałożenie na organy i strony obowiązku jej stosowania, lecz tylko i wyłącznie jako wskazanie, że zastosowanie danej Polskiej Normy jest jedną z możliwości spełnienia wymogów prawa. Rozporządzenie nie może bowiem modyfikować regulacji rangi ustawowej regulujących status Polskich Norm.

Zatwierdzona przez krajową jednostkę normalizacyjną Polska Norma posiadać zatem będzie w postępowaniu walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., to jest stanowić będzie dowód, że postanowienia w niej zawarte odpowiadają aktualnemu sprawdzonemu poziomowi wiedzy w danej dziedzinie.

Dalszym następstwem takiego rozumienia charakteru Polskich Norm będzie stwierdzenie, iż w przypadku powołania się w postępowaniu administracyjnym na określoną Polską Normę koniecznym będzie przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z dokumentu ją zawierającego, przy czym dowód ten przeprowadzony może zostać z urzędu w sytuacji gdy na daną Polską Normę powołuje się organ, względnie na wniosek strony, która powołuje się na jej zapisy i która co za tym idzie winna tą Polską Normę przedłożyć do akt sprawy.

Brak dołączenia Polskiej Normy do akt sprawy w sytuacji gdy jak w niniejszym postępowaniu powołuje się na nią strona skarżąca kasacyjnie skutkuje brakiem możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji pod kątem zarzutów kasacyjnych uzasadnianych z odwołaniem się do treści tejże Polskiej Normy, albowiem Sąd nie dysponuje treścią danej Polskiej Normy i co za tym idzie nie jest stanie nie tylko ocenić czy jej zapisy są prawidłowo wykładane przez stronę sporu, lecz nawet ustalić czy została ona przytoczona przez stronę skarżącą kasacyjnie zgodnie z jej oryginalnym, zatwierdzonym przez krajowa jednostkę normalizacyjna brzmieniem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać natomiast należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

W szczególności za oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który sformułowany został w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę zaskarżonego wyroku. Żadna z tych okoliczności nie zachodziła w niniejszej sprawie, a wyrok WSA w Bydgoszczy zawierał jasne i precyzyjne wskazanie poczynionych przez sąd ustaleń oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Nie okazał się zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. albowiem Sąd I instancji nie orzekał w oparciu o ten przepis, który adresowany jest do organów uczestniczących w procedurze planistycznej, a jedynie posiłkował się nim, aczkolwiek błędnie, przy dokonywaniu wykładni znajdującego w sprawie zastosowanie przepisu § 44 pkt 6 m.p.z.p. Z tych samych przyczyn nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz powiązane z nim zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w skardze kasacyjnej jako nr IV, V i VI, albowiem wskazany wyżej przepis intertemporalny nie był stosowany przez orzekający w sprawie Sąd I instancji, zaś brak poczynienia przez WSA w Bydgoszczy ustaleń co do daty przystąpienia do opracowywania planu w kontekście zmian art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie miał jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia była powiem zgodność z prawem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a nie badanie zgodności m.p.z.p. z regulacjami rangi ustawowej. Dodatkowo zauważyć należy, iż – jak wykazano już powyżej - zmiany art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprowadzone ustawą nowelizującą z dnia 25 czerwca 2010 r. nie miały jakiegokolwiek znaczenia dla dokonania prawidłowej wykładni § 44 pkt 6 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" z dnia 23 marca 2011 r.

Wskazać wreszcie należy, że art. 106 § 5 P.p.s.a. odnosi się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, które sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić w toku postępowania sądowego, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Tymczasem w tej sprawie z w/w powodów brak było podstaw do dopuszczenia w sprawie dowodu z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, bowiem treść tej uchwały nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, iż na podstawie tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Co za tym idzie z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Stanowisko to należy uzasadnić tym, że związanie sądu oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu stanowi ingerencję w konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Niezawisłość sędziowska podlega szczególnej ochronie, co oznacza, że wyjątki od niej zawarte w przepisie szczególnym muszą być objęte wykładnią restryktywną (por. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 781/17).

Stąd też nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie by w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2015 r., sygn. II SA/Bd 145/15 znalazły się wiążące oceny prawne dotyczące wykładni § 44 pkt 6 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" z dnia 23 marca 2011 r., w tym rozumienia użytego w tym przepisie pojęcia powierzchni zabudowy w sytuacji, gdy w żadnym fragmencie uzasadnienia sporządzonego w tej sprawie Sąd nie odnosił się wprost do tej jednostki redakcyjnej m.p.z.p., a sformułowania na które powołuje się autor skargi kasacyjnej ograniczają się do ogólnikowych i nie powiązanych z treścią konkretnego przepisu stwierdzeń, iż cyt. "Ustalenia w przedmiocie zmiany rzędnej terenu rzutują bowiem na ustalenia powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy, odległości od granicy działki i innych parametrów techniczno – budowlanych w tym zabezpieczeń przed spływem wód w sposób będący następstwem obchodzenia przepisów prawa, co jest niedopuszczalne." oraz "Organ przyjął też za prawidłową zmianę rzędnej terenu przez dokonanie nasypu, co w ocenie Sądu stanowi nadużycie prawa, rzutujące pośrednio na pozostałe parametry zabudowy.", w sytuacji gdy wyraźnie wyartykułowane i stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zastrzeżenia Sądu dotyczyły zgodności projektu z m.p.z.p. w zakresie ilości kondygnacji i wysokości projektowanego budynku.

Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 P.p.s.a., wobec ustalenia, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.