Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 456/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 2 i par. 2; art. 145 par. 1 pkt 1,2, 4,5 i 8; art. 146 par. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153; art. 145 par. 1 pkt 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 4 i 5; art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant: referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i nakazania rozbiórki po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji PINB w P. z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie inwestycji: biogazownia o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., gm. P., zrealizowanej przez [...] Sp. z o. o., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł:

1. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamiennym i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie inwestycji: biogazownia o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., gm. P. realizowanej przez [...] Sp. z o.o.;

2. na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał [...] sp. z o. o. rozbiórkę "biogazowni" o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., gm. P. realizowanej przez [...] Sp. z o.o.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Lu [...], uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA w Lublinie stwierdził, że organ odwoławczy pomimo uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - działając przecież w trybie wznowieniowym - nie orzekł merytorycznie czyli nie orzekł co do istoty sprawy.

Będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Lublinie (art. 153 p.p.s.a.) organ ustalił, że obecnie dla działki nr ewid.[...] i [...] obręb K. obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r.

Jak stwierdził organ w sprawie wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Lu [...]. Powyższym wyrokiem uchylono bowiem postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] oraz postanowienie PINB w P. z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału na prawach strony w powyższej sprawie. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt [...] [...], uchylającym decyzję LWINB z dnia [...] r., znak: [...] oraz decyzję PINB w P. z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, wezmą pod uwagę to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia tego wyroku wynika niewątpliwie, że wyeliminowane zostały z obrotu prawnego - ze skutkiem ex tunc - zapisy planu miejscowego zezwalające na realizację biogazowni w miejscowości K..

Zdaniem organu w postępowaniu wznowionym dotyczącym pozwolenia na budowę należy uwzględnić zmianę stanu prawnego polegającą na stwierdzeniu nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego wcześniej podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę, zaś okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanych na jego podstawie, lecz stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W ocenie organu drugiej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dokonał błędnej oceny zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu na którym zlokalizowana jest przedmiotowa biogazownia, co na obecnym etapie prowadzonego postępowania obliguje organ do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania. W uzasadnieniu przywołanego wyroku skład sędziowski wskazał: "Skoro zatem Rada Miejska w P. zamierzała dopuścić do lokalizacji na określonych działkach w miejscowości K. biogazowni rolniczej, to w pierwszej kolejności powinna w odrębnym postępowaniu wprowadzić stosowne zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., do których społeczeństwo miałoby prawo się odnieść w odpowiednim trybie, a dopiero następnie zmienić plan miejscowy. Naruszenie tej kolejności czyni natomiast zaskarżoną uchwałę niezgodną z prawem. W niniejszej sprawie naruszenie przez Radę Miejską w P. określonej w art. 17 u.p.z.p. procedury planistycznej wynikało również z faktu, iż zmiana umożliwiająca lokalizację spornej biogazowni na terenie wsi K., została - na skutek uwzględnienia uwag inwestora - zamieszczona w projekcie planu miejscowego już po odbytej w dniu [...] r. publicznej dyskusji. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta.

Organ, rozważając możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 4 lub wydania jednej z decyzji określonej w art. 51 ust. 5 Prawa budowanego wskazał, że stosownie do art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po stwierdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ta podstawa odpada, a weryfikacja zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym jest niemożliwa. Skoro stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, to przyjąć należy, że o takiej zgodności nie mogło być w ogóle mowy.

Jak stwierdził L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec faktu, iż stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej powoduje przywrócenie do życia pod względem prawnym decyzji podstawowej (zmienionej), w przedmiotowej sprawie obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony pierwotną Uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r" nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa L. nr [...], zgodnie z którym teren na którym została zrealizowana przedmiotowa "biogazownia" obejmujący działki nr ewid.[...] i [...] położone w miejscowości K. przeznaczony jest pod uprawy rolne bez prawa zabudowy. Przedłożony projekt budowlany winien być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje na to treść art. 35 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze jest dwuetapowe i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie kończy tego postępowania, lecz je dopiero zaczyna. Obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obejmuje również doprowadzenie dotychczas wykonanych robót budowlanych do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji nakładającej ten obowiązek. Niewykluczone jest więc i to, że brak zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem może spowodować sankcje przewidziane w ust. 5 art. 51 Prawa budowlanego (decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). W rozumieniu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego niewykonanie "w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3", może także oznaczać sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego niezgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że analizując treść zaskarżonej decyzji nie można podzielić stanowiska organu I instancji, że projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora - [...] Sp. z o. o., jest zgodny z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P.. Organ I instancji naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Pierwsze z nich powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, drugie zaś wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część orzeczenia i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, ocena prawa i ich subsumpcja jak też ocena celów i skutków rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powinno znaleźć się pełne, a nie szczątkowe, odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Powinno ono przekonywać co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności treści orzeczenia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia.

Końcowo L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wydane dotychczas wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt [...], z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt [...] oraz z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt [...], obligują organ do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast z uwagi na przepisy zawarte w planie miejscowym nie jest możliwe doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na tę okoliczność, jedyną formą uzyskania stanu zgodnego z prawem jest więc nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona skargą przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 146 § 1 KPA w związku z art. 151 § 2 KPA - polegające na wydaniu merytorycznej decyzji, uchylającej decyzję PINB z dnia [...] r., pomimo upływu 5-letniego terminu, ustanowionego w przepisie art. 146 § 1 KPA;

2) art. 151 § 1 pkt. 2 KPA - polegające na uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] r., chociaż odpowiada ona prawu, zaś wszystkie argumenty LWINB, wskazane jako podstawa wydania decyzji merytorycznej, nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pozostają w sprzeczności z wykładnią prawa, utrwaloną w orzecznictwie sądów administracyjnych;

3) art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 28, 35 oraz 50 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 6, 7 oraz 16 § 1 KPA - polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem zasad ogólnych KPA, w tym zasady praworządności oraz trwałości decyzji. Skarżąca zarzuca, że LWINB wydał nakaz rozbiórki biogazowni w sposób zupełnie pozbawiony podstawy prawnej, ponieważ przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nie mógł zostać zastosowany w niniejszej sprawie. Dodatkowo LWINB nie uwzględnił, że w mocy pozostają: decyzja o pozwoleniu na budowę biogazowni, wydana przez Starostę [...] w dniu [...] r., znak [...], decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia wydana przez Burmistrza P. w dniu [...] r. (znak [...]), oraz decyzja PINB z dnia [...] r. (znak [...]) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie biogazowni, zbudowanej przez Skarżącą;

4) art. 7 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez celowe odstąpienie przez LWINB od oceny stanu sprawy w świetle orzecznictwa Naczelnego Sąd Administracyjnego, znanego LWINB z pism Skarżącej, wskazującego na to, iż późniejsze uchylenie aktu prawa miejscowego nie jest przesłanką do pozbawienia mocy prawnej decyzji administracyjnej, wydanej uprzednio na podstawie takiego aktu;

5) art. 7, 77 i 80 KPA w zw. z art. 6 i 7 KPA - naruszenie to polega na zupełnym pominięciu szeregu faktów, utrwalonych w aktach postępowania oraz arbitralnej - wykraczającej poza swobodną - ocenie faktów wybranych przez LWINB.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie inwestycji: biogazownia o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., realizowanej przez [...] Sp. z o.o. oraz na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) nakazał [...] sp. z o. o. rozbiórkę "biogazowni" o mocy 1,2 MW, zlokalizowanej na działkach nr [...] położonych w miejscowości K., realizowanej przez [...] Sp. z o.o.

Decyzją tą zatem organ drugiej instancji uchylił w trybie wznowieniowym ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie biogazowni oraz orzekł co do istoty sprawy, nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego.

Rozstrzygnięcie to jest wadliwe albowiem nie uwzględnia ono upływu termin 5 lat liczonego od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] oraz - statuowanej w art. 146 § 1 k.p.a. - negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Treść powyższego przepisu jest jasna i jednoznaczna, a jego interpretacja nie budzi wątpliwości ani w orzecznictwie, ani w piśmiennictwie prawniczym

Przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności wznowienia, lecz ogranicza możliwość rozstrzygnięcia przez organ we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. Wprowadza on negatywną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej.

Termin z art. 146 § 1 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a jego wprowadzenie ma na celu stabilizację stanu prawnego, stanowiąc kompromis pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnych oraz ich nienaruszalnością, gdy przetrwały już pewien czas. Termin ten ma charakter materialny, co oznacza, że nie przerywa go żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Termin ten nie podlega także wstrzymaniu żadną czynnością procesową. Nie jest to termin, do zachowania którego obowiązana jest strona, ponieważ jego adresatem jest organ administracji (tak m.in.: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Wydanie 6, Warszawa 2016, s.794-797; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydanie 14, Warszawa 2016, s.678-679; Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11, z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 218/18, z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18 i z dnia 3 grudnia 2019 r. , sygn. akt II OSK 107/18 – wszystkie opublikowane w Systemie Informacji Prawnej Lex).

We wniosku o wznowienie z dnia [...] r. jak przesłankę wznowienia przywołano art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Mając na względzie, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogłoby być - per analogiam - traktowane jako okoliczność z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w sprawie nie budzi wątpliwości, że wszystkie wchodzące w grę przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 8 k.p.a. są przyczynami, co do których obowiązuje pięcioletni termin z art. 146 § 1 k.p.a.

Z przepisu art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że termin ten liczony jest od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Trafnie przy tym, tak w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym, wskazuje, się, że chodzi tu o doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie.

Upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć więc od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie pominiętej w postępowaniu, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania i której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 687/16; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Wydanie 6, Warszawa 2016, s.795-796; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydanie 14, Warszawa 2016, s.678-679).

Trafnie do utrwalonego w tej kwestii orzecznictwa odwołano się także w uzasadnieniu skargi, aczkolwiek błędnie przywołano w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie sygn. akt II OSK 2646/16. Orzeczenie to dotyczyło bowiem czego innego, a mianowicie kwestii zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Czym innym jest zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 148 k.p.a., a czym innym upływ terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Zagadnienie więc czy i kiedy decyzję z dnia [...] r. doręczono Stowarzyszeniu "[...]" nie ma znaczenia przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że twierdzenia jakoby do doręczenia takiego w ogóle nie doszło z uwagi na to, że odpis doręczanej decyzji opatrzony był adnotacją o jej ostateczności, są oczywiście chybione.

Okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem jak już wyżej wskazano upływ terminu z art. 146 § 1 k.p.a., czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w danym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie pominiętej w postępowaniu.

W sprawie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie biogazowni doręczono inwestorowi i uczestnikom postępowania w dniu [...] r. (k.47-49 akt administracyjnych znak: [...]).

Powyższe oznacza, że pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął z dniem [...] r.

Jak wskazano zaś już wyżej upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem uchylenia decyzji ostatecznej, objętej wznowieniem postępowania.

Obowiązek ustalenia i rozważenia tych okoliczności odnosił się także do rozpoznającego odwołanie organu drugiej instancji.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji obowiązkiem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy powinien zatem dokonać ustalenia i oceny wszystkich kwestii istotnych do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania oraz nakazania rozbiórki. W szczególności więc organ powinien był ustalić, czy upłynął już pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. oraz następnie ocenić te okoliczności w kontekście zakazu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy nie ustalił i rozważył tych okoliczności, co uzasadnia wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie ustalił i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wadliwości te dotyczyły ustaleń warunkujących możność wydania w sprawie decyzji uchylającej decyzję z dnia 17 sierpnia 2012 r., a zatem było to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Nadto organ nie zastosował w sprawie przepisu art. 146 § 1 k.p.a., czym naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Podsumowując stwierdzić należy, że kwestia pominięcia przez organ drugiej instancji upływu pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i wynikającego z niego zakazu uchylania decyzji objętej wznowieniem postępowania ma charakter oczywisty.

Jedyna wiążąca się z tym wątpliwość dotyczy tego, czy możliwość zastosowania przepisu art. 146 § 1 k.p.a. nie została wyłączona z uwagi na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który orzekał w sprawie poprzednio.

Po dniu [...] sierpnia 2017 r., tj. po upływie pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekał w sprawie w postępowaniach sygn. akt [...], [...] i [...].

Sprawy sygn. akt [...] i [...] były sprawami ze sprzeciwów stron na decyzje organu odwoławczego, uchylające decyzje organu pierwszej instancji. Już z uwagi na powyższe w sprawach tych nie weryfikowano prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, lecz jedynie badano kwestie formalne związane z istnieniem przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprawach tych nie wyrażano ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, które wyłączałyby możliwość zastosowania przepisu art. 146 § 1 k.p.a.

Ocen takich i wskazań nie zawarto także w orzeczeniu wydanym w sprawie sygn. akt [...]. Wprawdzie w rozstrzygnięciu tym sąd administracyjny zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy działając w trybie wznowieniowym nie orzekł merytorycznie co do istoty sprawy, jednakże okoliczność tą wytknięto organowi jedynie w kontekście formalnej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia, które nie zawierało wszystkich wymaganych prawem elementów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wprost stwierdził, że "rozpoznając skargę na decyzję, która nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy - nie może ocenić tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżona decyzji. Z tego też powodu Sąd odstąpił od badania zasadności pozostałych zarzutów skargi albowiem byłoby to w tej sytuacji przedwczesne". Z powyższego wynika więc, że w sprawie sygn. akt [...] Sąd nie dokonywał w ogóle merytorycznej oceny decyzji, w związku z czym nie można przyjąć, by oceny prawne wyrażone w tym orzeczeniu wykluczały możność zastosowania przepisu art. 146 § 1 k.p.a. obecnie. Nie bez znaczenia w tym kontekście pozostaje także to, że wyrok w sprawie sygn. akt [...] wydany został również w uwzględnieniu skargi inwestora [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, która kwestionowała rozstrzygnięcie organu w postaci uchylenia decyzji z dnia [...] r.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu będzie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących konieczności ustalenia czy upłynął już pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. oraz koniecznością oceny tych okoliczności w kontekście zakazu uchylania decyzji objętej wznowieniem z art. 146 § 1 k.p.a.

Wbrew odmiennemu żądaniu zawartemu w skardze wskazać należy natomiast, że nawet pozytywne przesądzenie tych okoliczności nie może skutkować umorzeniem postępowania. W takiej sytuacji postępowanie nie stanie się bowiem bezprzedmiotowe albowiem obowiązkiem organu pozostanie zastosowanie dyspozycji art. 151 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia czy do wydania decyzji objętej wznowieniem doszło z naruszeniem prawa.

Organ rozpatrzy cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota [...]zł uiszczonego wpisu od skargi (k.56 akt sądowych), [...] zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwo (k.20 akt sądowych) oraz [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).