Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 746/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art.  art. : 7, 77 par. 1, 107 par. 3, 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18,  art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 12 października 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. J. B. kwotę [...] złotych powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta Szczecin - występując w roli wierzyciela - po uprzednim doręczeniu upomnienia z dnia 23 czerwca 2009 r. wystawił w dniu [...] r. wobec Zi Pj tytuł wykonawczy, obejmujący należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone postoje w okresie od 19 lipca 2004 r. do 5 lutego 2007 r. w strefie płatnego parkowania na terenie S pojazdu marki [...] nr rej. WZD579Z w kwocie [...] zł oraz koszty upomnienia w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną egzekwowanej należności wierzyciel wskazał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i dwie uchwały Rady Miasta Szczecin nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. i nr XXIX/576/04 z dnia 22 listopada 2004 r.

Organem egzekucyjnym w przedmiotowym postępowaniu jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. W piśmie z 8 stycznia 2010 r. organ egzekucyjny zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez Zobowiązaną w piśmie z 28 grudnia 2009 r. zarzutów.

W piśmie tym Za P zgłosiła zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Uzasadniając zarzut wskazała, że pojazd marki [...] o nr rej. [...] kupiła 11 lutego 1999 r., lecz ponieważ samochód miał wady rzeczy sprzedanej, wystąpiła do sprzedawcy o odstąpienie od umowy sprzedaży i zwrócenie świadczeń wzajemnych. Uznając, że skutecznie odstąpiła od umowy sprzedaży - o czym mają świadczyć załączone do pisma zawierającego zarzut wyroki Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 26 maja 2004 r. i z 6 grudnia 2005 r. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 6 maja 2005 r. - Zobowiązana wyjaśniła, że dłużnik (sprzedający) nie miał środków na zaspokojenie wierzytelności zasądzonych powołanymi wyrokami, wobec czego skorzystała ona z prawa zatrzymania i zatrzymała pojazd do czasu spełnienia świadczeń wzajemnych. W dniu 2 sierpnia 2008 r. sporządziła z dłużnikiem ugodę pozasądową, którą przeniesione zostało prawo własności pojazdu na Zobowiązaną.

W związku z tym Zobowiązana uznała, że w okresie od 11 lutego 1999 r. (od daty zawarcia umowy sprzedaży samochodu) do 2 sierpnia 2008 r. (do dnia zawarcia ugody pozasądowej) właścicielem wymienionego samochodu był sprzedający i dlatego wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie na jej rzecz kwoty [...] zł w trybie art. 417 K.c. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia zażalenia. Wniosła także o przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego.

Wierzyciel - Prezydent Miasta zajął stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu, wydając postanowienie z dnia [...] r., którym uznał za nieuzasadniony zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. Organ uznał bowiem, że Za P była właścicielem ww. samochodu w okresie objętym upomnieniem, a więc nie zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Następnie organ stwierdził, że Zobowiązana "stała się właścicielką pojazdu z dniem 02.08.2008 r., natomiast w okresie od 11.02.1999 r. do 02.08.2008 r. była jego użytkownikiem.".

W zażaleniu na to postanowienie Zobowiązana wniosła o umorzenie postępowania w całości oraz o zwrot zajętej już części emerytury wraz z odsetkami, podnosząc, iż nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, bowiem we wskazanym wyżej okresie była posiadaczem zależnym, a nie właścicielem przedmiotowego pojazdu. Stwierdziła również, że w tym okresie "jako współwłaściciel przedmiotowego pojazdu, potwierdzonym w dowodzie rejestracyjnym, był również syn K P.". Wyjaśniła ponadto, że nigdy nie miała prawa jazdy i nawet nie zamierza go mieć.

W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że okoliczności sprawy pozostawiają wątpliwości co do faktu, kto był osobą użytkującą przedmiotowy samochód, kto zatem w okresie od 19.07.2004 r. do 05.02.2007 r. był osobą parkującą pojazd w Strefie Płatnego Parkowania [dalej: "SPP"] w ie. W związku z tym wątpliwości wzbudza to, czy tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo, tj. na osobę zobowiązaną - nie budzi natomiast wątpliwości fakt, że osoba zobowiązanego musi być ustalona i wskazana prawidłowo.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]zajął stanowisko w zakresie zgłoszonego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego przez "nieuwzględnienie racji Zobowiązanej.".

Uzasadniając takie stanowisko organ wskazał, że rozpatrując zarzut błędu co do osoby zobowiązanego należy uznać, iż zarzut ten dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję administracyjną. Powołując tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 1998 r. (sygn. akt III SA 1418/97) organ wyjaśnił, że błąd co do osoby zobowiązanego ma miejsce wówczas, gdy osoba przeciwko której wystawiono tytuł wykonawczy jest inną osobą niż adresat decyzji (aktu wykonawczego), stanowiącego podstawę egzekwowanego obowiązku. Stwierdził następnie, że Za P była posiadaczem (użytkownikiem) pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie wymienionym w upomnieniu nr [...], wobec czego błąd co do osoby zobowiązanego nie zachodzi. Wskazując dodatkowo, że Zobowiązana stała się właścicielką pojazdu z dniem 2 sierpnia 2008 r., natomiast w okresie od 11 lutego 1999 r. do 2 sierpnia 2008 r. była jego użytkownikiem, organ stwierdził, że fakty te są bezsporne, "co uznało również Kolegium w postanowieniu z dnia [...] r., w którym również podniosło, że Zobowiązana nie przedstawiła żadnych dowodów mogących świadczyć o tym, że w opisanym okresie nie parkowała pojazdu we wskazanych miejscach, albo też, że w tym czasie pojazd użytkowały inne osoby.". Organ I instancji wskazał też, że pismem z 31 sierpnia 2010 r. wezwał Zę P do wskazania użytkownika bądź użytkowników opisanego wyżej pojazdu w okresie od 11 lutego 1999 r. do 2 sierpnia 2008 r. poprzez przesłanie kopii umowy najmu, użyczenia lub innego dokumentu, bądź też oryginalnego oświadczenia osoby (osób) korzystającej z tego pojazdu. W odpowiedzi na to pismo Zobowiązana ponownie jako użytkownika pojazdu wskazała swojego syna, jednakże na potwierdzenie tej okoliczności nie przedstawiła żadnego dowodu. Zdaniem wierzyciela z uwagi na fakt, że Zobowiązana mieszka razem z synem, nic nie stało na przeszkodzie, aby uzyskała od niego stosowne oświadczenie. W przypadku bowiem, gdy rzeczywiście drugi ze współwłaścicieli pojazdu użytkował ten samochód bez uiszczenia wymaganych opłat w okresie, w którym Zobowiązana nie korzystała z pojazdu, to właśnie Zobowiązana powinna okoliczność tę wyjaśnić w toku postępowania i wskazać dowody potwierdzające twierdzenia w tym zakresie. Organ powołał się przy tym na argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 grudnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 2467/05). Wobec tego organ stwierdził, że Zobowiązana nie wskazała "innej osoby korzystającej z samochodu w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację tej właśnie osoby co do konkretnych zdarzeń – za zasadne należy uznać przyjęcie, iż korzystającym z drogi a co za tym idzie zobowiązanym do uiszczenia dodatkowej opłaty jest właściciel pojazdu, którego postój bez uiszczenia należnej opłaty udokumentowano.".

Na to postanowienie wierzyciela Za P złożyła zażalenie, wnosząc o umorzenie postępowania w całości oraz zwrot zajętej części emerytury wraz z ustawowymi odsetkami, z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanej oraz przedawnienie roszczeń. Zarzuciła przy tym naruszenie przepisów art. 105, art. 156 pkt 3 i 4 oraz art. 159 K.p.a. W uzasadnieniu zażalenia Zobowiązana powtórzyła podnoszoną wcześniej argumentację, ponownie wskazując, że w okresie objętym tytułem wykonawczym była wraz z synem posiadaczem zależnym przedmiotowego samochodu (syn również wpisany był w dowodzie rejestracyjnym jako współwłaściciel), zaś Zobowiązana nie posiada prawa jazdy, w związku z tym nie mogła poruszać się tym pojazdem po drogach publicznych w okresie objętym tytułem wykonawczym, a w ie – gdzie mieszkał jej syn – była tylko dwa razy w życiu, w odwiedzinach u syna. Wskazała więc, że w ww. okresie "samochód był użytkowany przez syna – Ka Pgo, który mieszkał w ie i był współwłaścicielem przedmiotowego pojazdu". Nie spisywała z synem żadnych umów najmu lub użyczenia pojazdu, gdyż syn był również jego współwłaścicielem, wpisanym w dowodzie rejestracyjnym i posiadaczem zależnym po prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi, w związku z tym mógł również swobodnie korzystać z samochodu tak jak Zobowiązana. Wskazując, że z samochodu faktycznie korzystał syn, Zobowiązana wniosła uchylenie tytułu wykonawczego i skierowanie go do osoby (osób) faktycznie poruszającej się tym pojazdem po drogach publicznych.

Zobowiązana podniosła również zarzut przedawnienia – wskazując na przepis art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym opłata dodatkowa za brak biletu parkingowego ulega przedawnieniu po pięciu latach, licząc od końca roku, w którym powinna zostać uiszczona.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ie w postanowieniu z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie:

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.),

art. 18, art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.),

art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.),

§ 7 ust. 1 i 4 oraz § 11 ust. 1 uchwały Nr XIII/269/03 Rady Miasta z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 113, poz. 1932), zmienionej uchwałą Nr XXIX/576/04 Rady Miasta z dnia 22 listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 99, poz. 2168) – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy (organ nadzoru) przytaczając przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej: "u.p.e.a.") i ustawy o drogach publicznych oraz ww. uchwał Rady Miasta wyjaśnił podstawy prawne przedmiotowej egzekucji administracyjnej i odnosząc te przepisy do materiału dowodowego sprawy stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się zawiadomienia o nieopłaconym postoju ww. pojazdu marki [...] w ie przy różnych ulicach, w różnych dniach i godzinach, wystawione przez różnych inspektorów. Z zawiadomień tych wynika, że pojazd ten każdorazowo był zaparkowany albo bez biletu, albo o niewłaściwym nominale w stosunku do czasu postoju. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie Zobowiązana zarzuca, iż nie była właścicielką przedmiotowego pojazdu, lecz posiadaczem zależnym, jednak w postanowieniu organu I instancji wskazano, że stała się ona właścicielką pojazdu z dniem 2 sierpnia 2008 r., natomiast w okresie od 11 lutego 1999 r. do 2 sierpnia 2008 r. była jego użytkownikiem - organ I instancji nie nazwał więc Zobowiązanej właścicielką pojazdu, lecz "nałożenie na nią obowiązku podlegającego egzekucji utożsamia z faktem korzystania we wskazanym okresie z pojazdu i parkowania go w strefie płatnego parkowania". Zdaniem Kolegium, fakty te potwierdzają ww. wyroki przedłożone przez Zobowiązaną, a ponadto w zażaleniu wskazała ona, że korzystając z prawa zatrzymania po odstąpieniu od umowy sprzedaży, zatrzymała przedmiotowy samochód do czasu spełnienia świadczeń wzajemnych przez sprzedającego.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu stwierdzenia Zobowiązanej, że w dowodzie rejestracyjnym wpisany jest również jej syn, a ponadto nigdy nie miała ona prawa jazdy oraz nie parkowała samochodu w SPP na terenie a, Kolegium wyjaśniło, iż termin do wniesienia zarzutów został określony w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. i wynosi 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Termin ten ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu, a jego uchybienie skutkuje negatywnymi dla zobowiązanego konsekwencjami w sferze obrony jego praw w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. W toku tego postępowania służą mu natomiast inne środki prawne, jak np. określona w art. 54 § 1 u.p.e.a. skarga na czynności egzekucyjne, czy też żądanie wydania postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 59 § 4 u.p.e.a. Zobowiązany nie może więc w dowolnym czasie, np. kilka dni po wniesieniu zarzutów lub w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, wnosić nowych zarzutów lub uzupełniać je o nowe podstawy prawne bądź faktyczne, nawet jeżeli "nowe" podstawy zarzutu nie mogły być zgłoszone w terminie, w tym czasie bowiem jeszcze nie istniały. Również sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w postępowaniu przed tym sądem. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na wyroki sądów administracyjnych.

Stwierdzając zatem, że Zobowiązana wskazała, iż nigdy nie miała prawa jazdy i nawet nie zamierza go mieć, dopiero w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2010 r. i okoliczność tę podniosła także w zażaleniu z dnia 25 października 2010 r., w którym podniosła również zarzut przedawnienia części roszczeń, Kolegium uznało, że "są to wprawdzie nowe okoliczności w sprawie, jednakże z przyczyn wyżej opisanych nie mogą być one wzięte pod uwagę". Okoliczności te, jako spóźnione, nie mogły być wzięte pod uwagę i rozpatrzone w kontekście zgłoszonych przez Zobowiązaną zarzutów zarówno "przez wierzyciela i organ egzekucyjny w osobie Prezydenta Miasta , ani tym bardziej przez organ nadzoru".

Kolegium zauważyło także, iż Zobowiązana nie przedstawiła żadnych dowodów mogących świadczyć o tym, że w opisanym okresie nie parkowała pojazdu we wskazanych miejscach, albo też, że w tym czasie pojazd użytkowały inne osoby. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał przy tym, iż wierzyciel, ani też organ egzekucyjny nie są zobowiązane, ani nawet uprawnione, do prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub poszukiwania dowodów celem udokumentowania zarzutów skarżącego. Obowiązek ten obciąża zobowiązanego, a nie wierzyciela bądź organ egzekucyjny, gdyż to skarżący zgłaszając dany zarzut zamierza odnieść określony skutek prawny.

Wyjaśniając ponadto, że obowiązek wnoszenia opłat dodatkowych za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania wynika z mocy samego prawa (art. 13 ust. 1 i art. 13f ustawy o drogach publicznych), Kolegium podkreśliło, iż "obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania są korzystający z dróg publicznych. Nie zawsze korzystającym będzie właściciel pojazdu.". Organ wyjaśnił też, że akta sprawy wskazują, iż sprzedawca pojazdu i jego właściciel, nie był osobą korzystającą z tego pojazdu w okresie objętym tytułem wykonawczym (tj. od 19 lipca 2004 r. do 5 lutego 2007 r.), bowiem w tym okresie pojazd znajdował się w posiadaniu Zobowiązanej.

Kolegium podkreśliło przy tym, że wierzyciel wielokrotnie zwracał się do Zobowiązanej o przedstawienie dokumentów, na podstawie których można byłoby "w sposób jednoznaczny i nie budzący najmniejszych wątpliwości ustalić inną osobę zobowiązaną" – "mogło to być chociażby oświadczenie tej właśnie innej osoby, iż w konkretnym okresie korzystała z przedmiotowego pojazdu".

Na koniec organ stwierdził ponownie, iż "przypomnieć i wskazać z całą mocą należy, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzyciel ani organ egzekucyjny nie mogą prowadzić postępowania wyjaśniającego lub poszukiwania dowodów celem udokumentowania zarzutów skarżącego. Obowiązek ten obciąża zobowiązanego, a nie wierzyciela bądź organ egzekucyjny, [...].".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ie Za P zaskarżonemu postanowieniu organu odwoławczego zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego przez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego - art. 7, 77 i 107 Kp.a., a które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego przez niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności niewyjaśnienie podstaw uznania przez wierzyciela i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Skarżąca kilkakrotnie wskazywała użytkownika przedmiotowego samochodu - syna Ka Pgo, a więc wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej,

3) naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Podnosząc takie zarzuty Skarżąca wniosła o zmianę albo uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w ie albo umorzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że już w dotychczasowych pismach wskazywała, iż nigdy nie była samoistnym właścicielem przedmiotowego samochodu, nie była również jego użytkownikiem z uwagi na brak uprawnień do kierowania pojazdami. Wielokrotnie też wskazywała, że w okresie objętym tytułem wykonawczym użytkownikiem jak i współwłaścicielem samochodu był jej syn - K P. W jej ocenie zachodzi więc uzasadniony błąd co do osoby zobowiązanej do płacenia opłat objętych tytułem wykonawczym. Zdaniem Skarżącej, postępowanie organów administracji stanowi pogwałcenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Naruszenie przez te organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oznacza, że postępowanie to prowadzone było wadliwie.

Stwierdzając, że przepis art. 7 K.p.a. stanowi przejaw zasady oficjalności postępowania administracyjnego, która nakłada na organ postępowania obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, Skarżąca uważa, iż organ administracji - w celu spełnienia takiego obowiązku – powinien zbadać określone okoliczności z urzędu. Niestety Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało jakichkolwiek ustaleń w zakresie sytuacji Skarżącej i powoływanych przez nią okoliczności, jakimi były błąd co do osoby zobowiązanej i przedawnienie roszczeń, w oparciu o art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Skarżącej, organy administracji zobowiązane były do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w kwestionowanym przez nią zakresie, w tym m.in. przez przesłuchanie Skarżącej jako strony postępowania administracyjnego - na podstawie przepisu art. 86 K.p.a. Również SKO, na zasadzie przepisu art. 136 K.p.a., powinno było przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Obydwa organy administracji zaniechały jednak przeprowadzenia dalszego postępowania. Nie ustosunkowały się też w wydanych rozstrzygnięciach do oświadczenia złożonego przez Skarżącą do akt postępowania administracyjnego w trybie art. 75 K.p.a.

Wskazując na przepis art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23 września 2009 r., sygn. I SA/Bd 452/09, Skarżąca podniosła, że dodatkowa opłata za brak biletu parkingowego ulega przedawnieniu po pięciu latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna zostać uiszczona, a zasada ta – przy uwzględnieniu tzw. reguły bezpośredniego działania prawa – ma zastosowanie do wszelkich zdarzeń zarówno tych, które dopiero powstaną, jaki i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm. Zatem przepis powyższy przewidujący przedawnienie, dotyczy wszystkich zobowiązań z tytułu opłat dodatkowych za parkowanie, także tych, które powinny być uiszczone przed zmianą prawa, tj. przed 4 października 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie u z n a ł, co następuje:

Na wstępie podkreślić wypada, iż przedmiotem skargi jest akceptowane przez organ odwoławczy stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonego przez Skarżącą, jako zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym, zarzutu w sprawie prowadzenia przeciwko niej tego postępowania, opartego na przepisie art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.e.a.". - tj. zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. Z tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone jest przeciwko Skarżącej postępowanie egzekucyjne, a także z poprzedzającego wszczęcie tego postępowania upomnienia, jakie Skarżącej zostało wcześniej doręczone, wynika, że przedmiotem egzekucji jest należność pieniężna z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacone postoje w okresie od 19 lipca 2004 r. do 5 lutego 2007 r. w strefie płatnego parkowania na terenie a pojazdu marki [...] nr rej. [...], zaś podstawę prawną egzekwowanej należności stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i dwie uchwały Rady Miasta nr XIII/269/03 z dnia 1 grudnia 2003 r. i nr XXIX/576/04 z dnia 22 listopada 2004 r.

W nawiązaniu do tak określonego przedmiotu skargi należy też zauważyć, że będąc powołanym do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne orzekają też w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie, a więc także na postanowienie wierzyciela w przedmiocie jego stanowiska w sprawie zarzutów egzekucyjnych (art. 3 § 2 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) i jakkolwiek obowiązane są rozstrzygać w granicach danej sprawy, to jednak nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy).

Przedmiotem rozpatrywanej sprawy, wyznaczającym granice w jakich winno zapaść jej rozstrzygnięcie, jest więc ocena zgodności z prawem wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., w którym zajął on stanowisko o bezzasadności zgłoszonego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego popełnionego przez tego wierzyciela przy wystawieniu tytułu wykonawczego.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego postanowienia na wstępie należy stwierdzić, że Sąd nie aprobuje stanowiska organów obu instancji – z powołaniem się na orzecznictwo sądowe – iż w sprawie tego rodzaju wierzyciel ani organ egzekucyjny nie tylko nie są zobowiązane, ale nawet nie są uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Zdaniem Sądu, pogląd ten nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wprawdzie w myśl art. 29 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jednak zgodnie z art. 18: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

Należy przy tym mieć na względzie, że w rozpoznawanej sprawie egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa, a więc jego zasadność nie była uprzednio weryfikowana w żadnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym (jest to więc sytuacja odmienna od stanu faktycznego spraw w których wydano powołane przez Kolegium wyroki, gdzie obowiązek ustalony był uprzednio w decyzji). Zatem to dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, a w przypadku gdy wierzyciel nie jest zarazem organem egzekucyjnym, właśnie na etapie rozpoznawania zarzutów przez wierzyciela, kwestie zasadności egzekwowanego obowiązku i wystawienia tytułu wykonawczego mogą (i powinny) być wyjaśniane. Należy też wskazać, że wobec przewidzianego w art. 34 § 1 in fine u.p.e.a. związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, należy uznać, że to właśnie w tych sytuacjach organ egzekucyjny, będąc związany takim stanowiskiem, nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutu i podważenia w ten sposób stanowiska wierzyciela (vide: komentarz do art. 34 u.p.e.a. [w:] D.R. Kijowski (red.), E. Cisowska-Sakrajda, M. Faryna, W. Grześkiewicz, C. Kulesza, W. Łuczaj, P. Pietrasz, J. Radwanowicz-Wanczewska, P. Starzyński, R. Suwaj, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX, 2010).

Oznacza to (a contrario), że w wypadku, gdy organ egzekucyjny jest zarazem wierzycielem (a więc nie zasięga stanowiska wierzyciela), w takiej sytuacji jest on nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany, do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zbadania zasadności zarzutu. Tym bardziej więc obowiązek ten dotyczy wierzyciela, niebędącego organem egzekucyjnym, w sytuacji takiej jak w rozpatrywanej sprawie, w której egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa, a więc nie został on ustalony np. decyzją administracyjną, wobec czego Zobowiązana nie miała możliwości kwestionowania tego obowiązku w odrębnym postępowaniu. Organy obu instancji wskazując, że wierzyciel i organ egzekucyjny nie są ani zobowiązane, ani nawet uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w takiej sprawie, nie wyjaśniły, na jakim etapie postępowania przeciwko Zobowiązanej, ewentualnie w jakim innym postępowaniu, i w jakiej formie, mogłaby ona podjąć obronę swoich praw (kwestionowania obowiązku), skoro w ramach rozpoznawania zarzutu wierzyciel nie byłby zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia zasadności zarzutu. Brak takiej rzeczywistej możliwości obrony praw strony w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym) stanowiłby naruszenie podstawowych zasad takiego postępowania, nie dające się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego i z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznać więc należy, że w sprawach tego rodzaju (gdy obowiązek powstaje z mocy prawa), wierzyciel (lub organ egzekucyjny, gdy jest zarazem wierzycielem) obowiązany jest do wyjaśnienia podnoszonych zarzutów i do wykazania (udowodnienia), iż egzekwowany obowiązek istnieje, przy uwzględnieniu zasad postępowania dowodowego określonego w przepisach K.p.a. – które mają "odpowiednie zastosowanie" w postępowaniu egzekucyjnym, w myśl art. 18 u.p.e.a.

Zauważyć też wypada, że organy obu instancji nie postępują konsekwentnie zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem, bowiem wierzyciel wzywał Zobowiązaną (a organ nadzoru aprobująco powoływał się na taki fakt) do nadesłania "kopii umowy najmu, użyczenia lub innego dokumentu albo oryginalnego oświadczenia" innej osoby, potwierdzających fakt użytkowania pojazdu przez tę osobę, przy czym – jak stwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu – musiałyby to być dowody na podstawie których można byłoby "w sposób jednoznaczny i nie budzący najmniejszych wątpliwości" ustalić tę inną osobę zobowiązaną. Jak z tego wynika, organy w istocie "uruchamiały" w ten sposób postępowanie wyjaśniające, którego zasadniczym elementem jest właśnie zbieranie dowodów – stawiając przy tym szczególne wymagania formalne i materialne dowodom, które miałby przedkładać podmiot wobec którego wystawiono tytuł wykonawczy. Nie jest przy tym jasne, czy i w jaki sposób, organy weryfikowałyby prawdziwość takich dokumentów, w razie ich kwestionowania przez osobę wobec której skierowano następnie postępowanie egzekucyjne – czy korzystałyby w takim wypadku z możliwości przesłuchania stron ww. umów i ewentualnie także innych świadków, powoływałyby biegłego dla oceny prawdziwości dokumentu, czy też występowałyby do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie kwestii spornej pomiędzy takimi stronami. Wątpliwości te – zdaniem Sądu – potwierdzają niezasadność stanowiska organów obu instancji o niedopuszczalności prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez wierzyciela przy rozpatrywaniu zarzutów osoby zobowiązanej.

Powyższe uwagi nie mają jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem – w ocenie Sądu – w sprawie tego rodzaju zbędne było przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego dla ustalenia osoby korzystającej z ww. pojazdu (pozostawiającej pojazd w SPP). Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił zarzutu Skarżącej dotyczącego nieprzesłuchania jej przez wierzyciela w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej obciąża bowiem właściciela pojazdu (z zastrzeżeniem sytuacji szczególnych, np. w razie wydania pojazdu leasingobiorcy, korzystania przez kupującego na podstawie art. 496 K.c. z prawa zatrzymania pojazdu po odstąpieniu od umowy sprzedaży – jak w rozpatrywanej sprawie, albo w razie udokumentowanej kradzieży pojazdu), co wynika z analizy przepisów regulujących zasady pobierania takich opłat.

Obowiązek ponoszenia takich opłat określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, "korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania". Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) – art. 13b ust. 3 ustawy. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Ustawodawca w art. 13b ust. 2 ustawy wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że: "Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej".

Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13 ust. 4 pkt 1 i 3).

Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2).

Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie tej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3).

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta, stanowiącej – w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – akt prawa miejscowego, obowiązujący każdego, na obszarze działania organu, który je ustanowił.

Obowiązek taki winien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej). Dla realizacji obowiązku uiszczenia takich opłat (opłaty parkingowej, opłaty dodatkowej) nie jest zatem koniecznym jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, np. decyzji. Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Również przepisy ustawy stwierdzające, iż opłaty te są "pobierane", a nie np. wymierzane, ustalane lub określane przez organ administracji, dodatkowo potwierdza zasadność tego wniosku.

Sporządzane przez inspektora SPP (działającego z upoważnienia zarządcy drogi) zawiadomienie o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania - którego oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu - stanowi zatem dokument (dowód) potwierdzający nieuiszczenie opłaty, a zarazem stanowi ono dla korzystającego z drogi dodatkową informację o (powstałym z mocy prawa) obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Ani przepisy ustawy o drogach publicznych, ani postanowienia uchwały Rady Miasta , nie ustanawiają obowiązku doręczania takich zawiadomień "za potwierdzeniem odbioru", nie można też uznać, by wskazany wyżej sposób dodatkowego informowania korzystającego ze strefy płatnego parkowania naruszał prawa gwarantowane w Konstytucji, tym bardziej, iż dokument ten nie nakłada na korzystającego z parkingu jakichkolwiek obowiązków, a jedynie dodatkowo informuje o nieopłaconym postoju. Obowiązek poniesienia opłaty dodatkowej powstał bowiem z mocy prawa w momencie postawienia pojazdu w strefie bez uiszczenia opłaty parkingowej.

Jak wynika z przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych, czyniąc "korzystającego z drogi publicznej" zobowiązanym do ponoszenia opłat m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, ustawa ta nie definiuje bliżej tego podmiotu, tj. nie określa, kogo uważa za korzystającego z drogi publicznej. Z istoty omawianych opłat wynika jednak, iż związane są one z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania, a jego realizacja następuje poprzez wykupienie biletu opłaty jednorazowej, opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej. Wykazanie wykonania tego obowiązku następuje poprzez umieszczenie tych biletów w określonym miejscu wnętrza pojazdu samochodowego, widocznym dla reprezentujących zarząd drogi inspektorów. Bez znaczenia dla takiego sposobu realizacji obowiązku uiszczenia opłaty postojowej w strefie płatnego parkowania jest to, przez kogo obowiązek ten został wykonany i kim był osoba kierująca pojazdem samochodowym w strefie tej pozostawionym, istotne jest bowiem jedynie to, że opłata postojowa została w określony sposób wniesiona.

Jak na to wskazuje jego konstrukcja oraz przypisywana mu funkcja, pojazd samochodowy jest ze swej istoty środkiem transportu drogowego, co oznacza, że uzyskując nad nim fizyczne władztwo osoba nabywająca go na własność wyraża wolę poruszania się tego pojazdu po drogach publicznych. Aby taki zamiar mógł być realizowany właściciel pojazdu obowiązany jest dopełnić innych obowiązków administracyjnych, w szczególności dokonać zarejestrowania pojazdu we właściwym organie administracji publicznej. (Wskazać tu należy, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (j.t. Dz. U. z 2007.186.1322, ze zm.), określającym wzór dowodu rejestracyjnego, w części C tego dowodu wpisuje się dane dotyczące posiadacza dowodu rejestracyjnego i właściciela pojazdu, przy czym, zgodnie z wyjaśnieniami do załącznika, "posiadacz dowodu rejestracyjnego - jest to podmiot, któremu organ rejestrujący wydał dowód rejestracyjny uprawniający ten podmiot do poruszania się pojazdem w ruchu, i jest to: a) właściciel pojazdu albo b) użytkownik pojazdu użytkowanego w drodze umowy leasingu.").

Po wykonaniu tych obowiązków właściciel (a także leasingobiorca) uprawniony jest do korzystania swoim pojazdem z dróg publicznych, przy czym to korzystanie nie musi być realizowane przez właściciela osobiście (np. poprzez kierowanie pojazdem, czy korzystanie z niego w charakterze pasażera). W myśl bowiem zasad określających sposób realizacji prawa własności, właściciel rzeczy może z niej "korzystać" (art. 140, art. 206 K.c.) również np. poprzez oddanie rzeczy "do używania" innej osobie (np. przez oddanie w najem, użyczenie itp.). Takie udostępnienie pojazdu do używania innej osobie na podstawie umowy cywilnoprawnej nie zwalnia jednak właściciela pojazdu z obowiązków publicznoprawnych związanych z własnością pojazdu. Zatem w sytuacji, gdy stanowiący jego własność pojazd odnotowany został w SPP bez uiszczonej opłaty parkingowej, na właścicielu pojazdu spoczywa obowiązek uiszczenia ww. opłaty dodatkowej, mającej charakter niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym.

Za takim rozumieniem ww. przepisów ustawy o drogach publicznych przemawia logiczna i celowościowa ich wykładnia. Zdaniem Sądu, należy przede wszystkim podkreślić, iż istotną (relewantną) przesłanką powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej jest fakt pozostawania (parkowania) pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania bez uiszczonej opłaty za parkowanie – a taki stan przekreśla cele wprowadzenia stref płatnego parkowania, określone w przytoczonym powyżej art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W takiej sytuacji prawne znaczenie dla powstania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej i jej egzekwowania ma więc fakt zajmowania przez pojazd miejsca w takiej strefie (co uniemożliwia parkowanie innych pojazdów w tym miejscu), a zatem bez znaczenia dla powstania tego obowiązku jest to, kto pozostawił pojazd w strefie, istotne jest natomiast, czyj pojazd to miejsce zajmował (korzystał z drogi publicznej). Prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów ustawy o drogach publicznych, przy uwzględnieniu także zasady racjonalności ustawodawcy, uzasadnia zatem stwierdzenie, że publicznoprawny obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie obciąża właściciela pojazdu (z zastrzeżeniem ww. sytuacji szczególnych, w których jednak – poza kradzieżą – te inne podmioty wykazywane są w dowodzie rejestracyjnym pojazdu), a nie osobę, która pozostawiła pojazd w tej strefie.

Przyjęcie poglądu, iż "korzystającym z drogi publicznej" jest podmiot "korzystający z pojazdu" (użytkujący pojazd), co w istocie oznacza - jak to wynika np. z uzasadnień organów obu instancji w przedmiotowej sprawie - "kierującego pojazdem" (kierowcę) pozostawiającego pojazd w SPP, prowadziłoby do wniosku, iż przedsiębiorstwo transportowe (niezależnie od jego formy prawnej), będące właścicielem kilkudziesięciu pojazdów samochodowych nie jest podmiotem korzystającym z dróg publicznych, są nimi natomiast kierowcy zatrudnieni przez przedsiębiorstwo. Poglądu takiego nie można jednak akceptować z oczywistych względów. Ponadto w sytuacji, gdy właścicielem pojazdów jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca takiej osobowości, podmioty takie nie byłyby prawnie zobowiązane do ponoszenia opłat dodatkowych, bowiem obowiązek taki spoczywałby na kierowcach przez te podmioty zatrudnianych. Oznaczałoby to zarazem, iż ustawowy nakaz uiszczenia opłaty dodatkowej adresowany jest wyłącznie do osób fizycznych – kierujących pojazdami. Takiego wniosku również nie można zaakceptować, także i z tego powodu, że ustawa o drogach publicznych omawianego obowiązku nie adresuje do kierujących pojazdami – co czyni np. w art. 13k, przewidując nałożenie kar pieniężnych "kierującemu pojazdem samochodowym" np. za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną - bez uiszczenia tej opłaty.

Nie ma więc ani prawnego, ani logicznego uzasadnienia dla ustalania, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym ściągnięcia nieuiszczonych opłat dodatkowych, osoby, która faktycznie pozostawiła pojazd w takiej strefie. Ustalanie takiej osoby byłoby niezbędne w razie naruszenia przepisów o ruchu drogowym, bowiem naruszenie tych przepisów może skutkować nałożeniem kary (mandatu) za takie wykroczenie, jednak obowiązek poniesienia omawianej opłaty dodatkowej nie wynika z takiego karalnego zachowania. Sama opłata dodatkowa nie jest karą (sankcją), lecz swoistym ekwiwalentem za parkowanie pojazdu na drodze publicznej (korzystanie z drogi w sposób określony w ustawie), w miejscu w którym za takie parkowanie pobierane są opłaty.

Wydanie pojazdu przez właściciela do używania innym osobom (jak również ustalenie przez współwłaścicieli sposobu korzystania ze wspólnego pojazdu) nie powinno więc mieć – w ocenie Sądu – znaczenia w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym ściągnięcia opłaty dodatkowej, stanowić ono może jedynie podstawę do ewentualnego żądania zwrotu poniesionej opłaty (naprawienia szkody) na drodze postępowania cywilnego, co gwarantuje ochronę praw właściciela pojazdu. Przekazując pojazd innej osobie do używania właściciel pojazdu we własnym interesie może bowiem w umowie z tą osobą określić sposób ponoszenia opłat i innych ciężarów związanych z używaniem jego pojazdu i ewentualnie ustalić sposób zabezpieczenia swoich interesów majątkowych na wypadek wystąpienia szkody spowodowanej przez użytkownika pojazdu. Wskazać też należy, że uchwała Rady Miasta umożliwia też uiszczenie opłat za parkowanie np. poprzez wykupienie abonamentu (od jednodniowego do dwunastomiesięcznego - co także może umożliwić właścicielowi pojazdu uniknięcie przypadków nieuiszczenia opłaty za parkowanie przez osoby, którym przekazał pojazd do używania, powodujące powstanie obowiązku poniesienia opłaty dodatkowej.

Odmienna wykładnia omawianych przepisów, nakazująca w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym ściągnięcia opłat dodatkowych ustalanie osób, które faktycznie pozostawiły pojazd samochodowy w strefie płatnego parkowania nie znajduje więc racjonalnego uzasadnienia – pomijając względy praktyczne, a także prawne, związane z takim ustalaniem (np. konieczność rozstrzygania sporów pomiędzy właścicielem, a wskazaną przez niego osobą lub osobami - spory takie, jako wynikające z czynności (umów) cywilnoprawnych nie mogą być rozstrzygane przez organy administracyjne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz powinny być rozstrzygane przez sądy cywilne w procesach o zwrot (odszkodowanie) uiszczonej opłaty dodatkowej.

Odnosząc te uwagi do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji wskazywały wprawdzie, że przedmiotowy obowiązek spoczywa na podmiotach "korzystających z dróg publicznych", jednak określenie to nie zostało poddane jednoznacznej interpretacji i w postanowieniach organów obu instancji używane jest ono w różnym znaczeniu. W istocie organy obu instancji utożsamiają ustawowe określenie "korzystający z drogi publicznej" z osobą korzystającą z pojazdu (jego użytkownikiem), która zaparkowała pojazd w SPP.

Uchylając postanowieniem z dnia [...] r. postanowienie wierzyciela z dnia [...]. organ nadzoru wskazał, iż przytoczone przez wierzyciela okoliczności sprawy pozostawiają wątpliwości co do faktu, kto był osobą użytkującą przedmiotowy samochód, kto był zatem w okresie wskazanym w tytule wykonawczym "osobą parkującą samochód" w SPP na terenie a, a tym samym "osobą zobowiązaną". W wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniu wierzyciela z [...] (zaaprobowanym przez organ nadzoru) wierzyciel stwierdził, że skoro Zobowiązana nie wskazała "innej osoby korzystającej z samochodu w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację tej właśnie osoby co do konkretnych zdarzeń – za zasadne należy uznać przyjęcie, iż korzystającym z drogi a co za tym idzie zobowiązanym do uiszczenia dodatkowej opłaty jest właściciel pojazdu, którego postój bez uiszczenia należnej opłaty udokumentowano".

Konstatacja taka (iż właściciel pojazdu jest "korzystającym z drogi") w świetle powyższych uwag jest więc prawidłowa, jednak Sąd nie podziela sposobu wnioskowania przeprowadzonego przez organ. Właściciel pojazdu nie staje się bowiem korzystającym z drogi z tego powodu, że nie wskazał "innej osoby korzystającej z samochodu", lecz z faktu, iż jest właścicielem pojazdu, za którego postój w SPP nie uiszczono opłaty parkingowej. Aprobowanie poglądu wierzyciela oznaczałoby, iż tytuł wykonawczy do Skarżącej wystosowano warunkowo (pod warunkiem rozwiązującym -mogła się bowiem zwolnić z egzekwowanego obowiązku w razie wskazania innej osoby odpowiedzialnej). Mimo zatem prawidłowej konstatacji (wniosku wynikającego z przepisu ustawy, że właściciel pojazdu jest korzystającym z drogi) organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób nieprawidłowy, nie uwzględniający zasadniczej okoliczności podnoszonej przez Skarżącą, iż nigdy nie była samoistnym właścicielem/posiadaczem przedmiotowego pojazdu.

Stwierdzić należy, że z żadnego rozstrzygnięcia wierzyciela, a także organu nadzoru, nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wystawiono tytuł wykonawczy i skierowano egzekucję wyłącznie wobec Zi Pj. Do akt sprawy nie dołączono istotnego dowodu, tj. wyciągu z ewidencji pojazdów - a zapewne na podstawie takiego dowodu ustalano właściciela pojazdu. Brak więc pewności, kto jest wpisany w tej ewidencji jako właściciel pojazdu, a jeśli – jak wskazuje Skarżąca – wpisany jest tam również jako współwłaściciel jej syn – K P, to organy nie wyjaśniły ww. kwestii, tj. skierowania egzekucji wyłącznie do Zi Pj. Nie wiadomo więc, czy stało się tak, iż Za P figurowała w ww. ewidencji na pierwszym miejscu, czy też uznano, że osoby wymienione w ewidencji odpowiadają solidarnie za powstały dług, i wierzyciel w sposób dowolny wybrał osobę, wobec której skierował egzekucję należności z tytułu opłat dodatkowych.

Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż to w piśmie zawierającym zarzuty zobowiązany powinien przedstawić argumentację na poparcie tych zarzutów, jednak w sytuacji, gdy zobowiązany postawił zarzut błędu co do osoby, to wierzyciel – jako wystawca tytułu wykonawczego – z urzędu powinien wykazać, iż tytuł wystawiono wobec właściwego podmiotu. Jest to tym bardziej istotne w sprawach, w których nie prowadzono uprzednio żadnego postępowania wyjaśniającego, zakończonego wydaniem decyzji, czyli w sytuacji, gdy zobowiązanie powstaje z mocy prawa. W takich sprawach zarzut błędu co do osoby powinien być więc interpretowany szeroko – jako kwestionowanie odpowiedzialności adresata tytułu wykonawczego, natomiast jego uzasadnienie może być rozwijane (rozszerzane) na dalszym etapie postępowania, bowiem ani z upomnienia, ani z tytułu wykonawczego nie wynikają (zazwyczaj) w sposób jasny podstawy faktyczne i prawne odpowiedzialności (zobowiązania) jego adresata, do których mógłby się odnosić precyzyjnie już w uzasadnieniu zarzutu. Takie podstawy w istocie adresat tytułu wykonawczego poznaje dopiero w uzasadnieniu postanowienia wierzyciela – co potwierdza przedmiotowa sprawa.

W sprawie takiej jak rozpoznawana, wierzyciel z urzędu powinien więc dołączyć do akt sprawy ww. wyciąg z ewidencji pojazdów i na tej podstawie odpierać zarzut adresata tytułu wykonawczego. Również z urzędu powinien wyjaśnić, czy skierował tytuł wykonawczy do wszystkich podmiotów wymienionych w ewidencji jako współwłaściciele, czy też tylko do niektórych – i na jakiej podstawie faktycznej i prawnej tak postąpił.

Z załączonych do pisma zawierającego zarzut wyroków sądowych wynika jednoznacznie, że jedną stroną w tych postępowaniach byli Za i K P – co wskazuje na fakt, iż Za P była jedynie współwłaścicielem (lub współposiadaczem) przedmiotowego pojazdu, a zatem bezzasadnie organy obu instancji pomijają ten fakt i nie rozstrzygają podanych wyżej wątpliwości. Już więc na etapie wnoszonych zarzutów (a w istocie – na podstawie ww. ewidencji – jeszcze przed wysłaniem upomnienia, które powinno być adresowane do wszystkich współwłaścicieli pojazdu), dla wierzyciela powinno być jasne, że zobowiązanymi mogą być dwie osoby i fakt ten powinien być należycie wyjaśniony i poddany ocenie prawnej i to przede wszystkim przez wierzyciela, a nie przez Zę P, bo to wierzyciel zdecydował (wywiódł skutki prawne z tego faktu) o skierowaniu egzekucji tylko do Skarżącej.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nadzoru wskazał wprawdzie na ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego wynika, że fakt współwłasności pojazdu stanowi wystarczającą przesłankę do skierowania egzekucji należnych opłat do współwłaściciela, jednak Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela w pełni argumentów podniesionych w uzasadnieniu tego wyroku. Stwierdzić bowiem należy, że pogląd taki nie jest ugruntowany w orzecznictwie - odmienny pogląd wyrażony został np. w wyrokach WSA w ie: z 05.05.2011 r., sygn. akt I SA/Sz 215/11 i z 01.06.2011 r., sygn. akt I SA/Sz 262/11, w których stwierdzono, że egzekucja takich należności powinna być kierowana do wszystkich współwłaścicieli. W tym ostatnim (nieprawomocnym) wyroku Sąd stwierdził równocześnie, iż współwłaściciele odpowiadają za takie opłaty proporcjonalnie do udziału we własności.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.". Wyrażona w tym przepisie konstytucyjna zasada równości wobec prawa nakazuje organom administracji publicznej stosującym prawo, a także sądom, równe traktowanie podmiotów, znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Skoro zatem z okoliczności sprawy wynikało, że współwłaścicielami przedmiotowego pojazdu byli Za i K P, to upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy, powinny być adresowane do obojga.

Postępując odmiennie, tj. kierując egzekucję tylko do jednego współwłaściciela, wierzyciel "z góry" więc (przynajmniej formalnie) ogranicza możliwość skutecznej egzekucji, zawężając ją do jednego tylko dłużnika. Niewątpliwie już z tego tytułu, tj. dbania o interes finansowy gminy, jej organ (wierzyciel) postępuje nieprawidłowo.

Wierzyciel postępuje nieprawidłowo również z punktu widzenia osoby, wobec której kieruje w takiej sytuacji egzekucję, bowiem traktuje ją nierówno (gorzej) w stosunku do pozostałych współzobowiązanych – co nie tylko narusza zasadę równości wobec prawa (o ile organ nie wskazuje należytej podstawy prawnej do takiego odmiennego traktowania), ale również narusza zasadę zaufania wobec organu, co może być także odczytywane przez podmiot do którego (wyłącznie) skierowano egzekucję, jako naruszające zasadę bezstronności organu.

W ocenie Sądu takie nieprawidłowe postępowanie wierzyciela rodzi zbędne spory i wydłuża postępowanie egzekucyjne, można bowiem zakładać, że skierowanie upomnienia (a następnie tytułu wykonawczego) do wszystkich współwłaścicieli, w wielu wypadkach spowodować może dobrowolne uiszczenie żądanych należności, bez potrzeby prowadzenia egzekucji.

Ponadto, przy prezentowanym przez organy w rozpoznawanej sprawie stanowisku – osoba "wybrana" przez wierzyciela na jedyną osobę zobowiązaną, staje się wobec tego organu podmiotem, na który nakładane są dodatkowe, nie przewidziane prawem, ciężary. To ona właśnie ma "w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości wykazać" (udowodnić) organowi, kto (jeśli nie ona) korzystał z pojazdu (zaparkował pojazd w SPP) – co w przypadku współwłaścicieli może być niemożliwe do wykonania, bowiem współwłaściciel do którego nie skierowano egzekucji może z różnych powodów odmówić pisemnego potwierdzenia faktu korzystania z pojazdu w dniach wskazanych w upomnieniu. W takiej sytuacji – nie wyjaśniając na jakiej podstawie prawnej – organy obu instancji uznały, iż adresat tytułu wykonawczego nie wykazał, że nie jest osobą zobowiązaną, a więc to on powinien ponieść wszelkie obowiązki (zapłacić dług i koszty egzekucji), co w wielu wypadkach – jak w przedmiotowej sprawie - może prowadzić do absurdalnych wniosków. Organy przyjmując, iż osobą zobowiązaną jest osoba parkująca pojazd w SPP, ostatecznie uznały za taką osobę Skarżącą – mimo wskazania przez nią, że nigdy nie miała prawa jazdy (w razie kwestionowania tego faktu, organy miały możliwość jego weryfikacji) – co także budzi zasadnicze zastrzeżenia.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie Skarżąca podnosiła w postępowaniu administracyjnym, iż współwłaściciel/współposiadacz może korzystać z pojazdu samoistnie (nie potrzebuje na to odpowiednio udokumentowanej zgody współwłaściciela), a zatem ich prawa wobec pojazdu, ale także i obowiązki, są równe (co wynika z art. 206 i 207 K.c.). Zasadę tę powinny również przestrzegać organy administracji publicznej. Organy obu instancji nie wyjaśniły jednak na jakiej podstawie prawnej jeden ze współwłaścicieli, wybrany przez wierzyciela przypadkowo [?], miałby uzyskiwać od innego współwłaściciela (innych współwłaścicieli) pisemne oświadczenie o korzystaniu z pojazdu w czasie wskazanym w upomnieniu i to pod rygorem uznania, że adresat tytułu wykonawczego ponosi wyłączna odpowiedzialność za nieuiszczenie opłaty dodatkowej.

Skoro zatem Skarżąca wykazała w przekonujący sposób, że w okresie objętym tytułem wykonawczym była (wraz z synem) współposiadaczem zależnym przedmiotowego pojazdu korzystającym z prawa zatrzymania (wpisanym nadal w dowodzie rejestracyjnym pojazdu jako jeden ze współwłaścicieli – czym potwierdziła wolę korzystania z pojazdu, a zatem i z dróg publicznych, w podanym wyżej znaczeniu), uznać należy, że jest ona współzobowiązaną do uiszczenia opłat dodatkowych wykazanych w upomnieniu. Z tego jednak powodu (z czego organy konsekwentnie nie wyciągnęły właściwych wniosków), już na etapie sporządzania upomnienia wierzyciel powinien adresować to upomnienie do wszystkich (obojga) zobowiązanych. Na tym też etapie, a najpóźniej przy sporządzaniu tytułu wykonawczego wierzyciel powinien ustalić zasadę odpowiedzialności współwłaścicieli/współposiadaczy, tj. na zasadzie proporcjonalnej, wynikającej z udziału we własności rzeczy wspólnej, czy na zasadzie odpowiedzialności solidarnej. W tym ostatnim wypadku organ powinien jednak wskazać (w upomnieniu i tytule wykonawczym) podstawy prawne takiej odpowiedzialności.

W ten sposób, bez wyjaśnienia podstaw prawnych odpowiedzialności, organy uznały Skarżącą za wyłącznie odpowiedzialną za cały powstały dług, mimo, iż była ona jedynie współposiadaczem (z nieustalonym w sprawie udziałem – przy ewentualnym uwzględnieniu domniemania z art. 197 K.c.). Organy obu instancji nie rozpatrzyły więc należycie zasadniczego zarzutu (błędu co do osoby zobowiązanej), nie wyjaśniając i nie uzasadniając przyczyn uznania Skarżącej także za zobowiązaną w części przekraczającej jej udział we współwłasności – równocześnie wyłączając od tej odpowiedzialności drugiego współwłaściciela pojazdu.

Podnoszona w związku z tym w skardze kwestia braku podstaw do egzekwowania przedmiotowego obowiązku od Skarżącej jest więc tylko częściowo uzasadniona, co zostało wykazane powyżej.

Odnosząc się do stwierdzenia organu odwoławczego, że Skarżąca za późno (bo nie w zarzutach) wskazała na fakt, iż z pojazdu korzystał jej syn, oraz na częściowe przedawnienia należności, stwierdzić należy – na co wskazywano wyżej – że wobec niewskazania w upomnieniu, ani w tytule wykonawczym, właściwej podstawy prawnej dochodzenia od Skarżącej całej należności, podniesiony zarzut błędu co do osoby zobowiązanej uzasadniła ona najdalej idącym zarzutem: braku własności przedmiotowego pojazdu. Dopiero zatem z uzasadnienia stanowiska wierzyciela dowiedziała się, na jakiej podstawie faktycznej uznano ją za zobowiązaną i dlatego dopiero w zażaleniu wskazała, że z pojazdu korzystał syn. To wskazanie na tym etapie wynikało więc ze stanowiska wierzyciela i dlatego nie można Skarżącej czynić zarzutu spóźnionego podniesienia tego faktu. Należy jednak ponownie stwierdzić, że fakty te nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy – przy przyjęciu prezentowanego przez Sąd poglądu, iż w rozpoznawanej sprawie oboje współposiadacze pojazdu są zobowiązanymi, w zakresie (w sposób) który ustali wierzyciel w ponownym rozpoznaniu sprawy.

Odnosząc się do drugiego ww. zarzutu, tj. zarzutu częściowego przedawnienia egzekwowanej należności, zgadzając się zasadniczo z organem odwoławczym, iż został on zgłoszony za późno i dlatego nie mógł mieć wpływu na stanowisko wierzyciela, jednak i w tym wypadku wytknąć należy organowi, że w uzasadnieniu postanowienia nie odniósł się szerzej do kwestii przedawnienia egzekwowanego obowiazku. Wypełniając m.in. nakaz informowania strony, organ powinien wyjaśnić, czy uznaje stanowisko Skarżącej dotyczące okresu przedawnienia za prawidłowe, a jeśli tak, to powinien wyjaśnić w uzasadnieniu, jakie skutki co do zakresu egzekwowanego obowiązku wywołuje ewentualne ustalenie, że nastąpiło częściowe przedawnienie tego obowiązku. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie w żaden sposób nie wyjaśnia wątpliwości Skarżącej (nie odnosi się do jej argumentacji).

Mając powyższe ustalenia na względzie, należało uznać, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. i w związku z art. 18 i art. 34 § 1 u.p.e.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym, utrzymujące je w mocy, zaskarżone postanowienie również narusza prawo w takim stopniu.

W związku z tym orzeczono jak w pkt. I sentencji - stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika strony skarżącej przyznano na podstawie art. 250 wymienionej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).

W ponownym rozpoznaniu sprawy wierzyciel rozpatrzy zarzut Skarżącej dotyczący błędu co do osoby zobowiązanej w zakresie przekraczającym jej udział we współwłasności (odnoszący się zarazem do istnienia obowiązku w tym zakresie) – przy uwzględnieniu ocen i wskazań przytoczonych powyżej.