Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1495/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1820/11 w sprawie ze skargi H.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1820/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 września 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 27 czerwca 2011 r., wydanym na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze. zm.) – dalej: u.g.n. – po rozpatrzeniu wniosku H.K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z 12 sierpnia 2005 r., nr [...], zatwierdzającej połączenie i podział działek wchodzących w skład nieruchomości położonej w obr. [...], gmina Miasto [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...] – pochodzącej z księgi wieczystej KW Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. H.K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 12 sierpnia 2005 r. Wnioskodawczyni podniosła, że została pominięta, mimo że przysługiwał jej status strony w tym postępowaniu. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołała się na decyzję wywłaszczeniową z dnia 9 sierpnia 1977 r., na mocy której nieruchomość oznaczona nr ew: [...] (powinno być [...]), na której stał i nadał stoi jej dom, została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W pkt 4c tej decyzji Skarb Państwa zobowiązał się do wybudowania i utrzymania drogi stanowiącej dojazd do nieruchomości z drogi publicznej, którą obecnie stanowi działka nr [...] obr. [...]. H.K. poinformowała również, że do czasu wywłaszczenia, tj. do sierpnia 1977 r., każdoczesny właściciel działek nr [...] miał zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę ew. nr [...], co było zapisane jako stosowna służebność gruntowa w zamkniętej obecnie Lwh nr [...]. Działka nr [...] po zamknięciu Lwh nr [...] została wpisana do Kw nr [...], jednakże organ dokonujący wywłaszczenia i przeniesienia tej działki do nowej księgi wieczystej nie wpisał istniejącej służebności gruntowej. Działka nr [...] była następnie przedmiotem połączenia i podziału dokonanego zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2005 r. na nowe działki ew. nr [...], które zostały ujawnione w innej księdze wieczystej, również bez wpisania do tej księgi służebności gruntowej, obciążającej dotychczasową nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...].

H.K. zarzuciła również, że w kwestionowanej decyzji brak jest jakiegokolwiek stwierdzenia, czy też wniosku o wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej odnoście do nowoutworzonej działki ew. nr [...], która otrzymała oznaczenie "dr", co narusza art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale prawomocne. Doszło również do naruszenia art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n., gdyż nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej działkom oznaczonym nr ewid. [...]. Zaskarżona decyzja nie zawiera również warunku z art. 99 u.g.n.

Zdaniem Kolegium H.K. nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r., gdyż nie jest i nie była stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału działek wymienionych w tej decyzji. Również obecnie wnioskodawczyni nie wykazała, że posiada interes prawny w żądaniu wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 12 sierpnia 2005 r. zostało wszczęte na wniosek użytkownika wieczystego działek podlegających podziałowi, tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. H.K. jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej oznaczonej numerami działek [...], które nie były objęte kwestionowaną decyzją.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ stwierdził, że właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 u.g.n. nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Kolegium okoliczności, na które powołuje się H.K. w swoim wniosku, w żaden sposób nie potwierdzają posiadania przez nią interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z 2005 r. H.K. w dacie dokonywania podziału nieruchomości nie przysługiwało żadne prawo rzeczowe do nieruchomości objętych projektem podziału. Również w chwili obecnej nie legitymuje się ona tytułem prawnym do tych nieruchomości, jak również nie przysługuje jej w stosunku do nich żadne prawo rzeczowe, z którego można by wywieść interes prawny, uprawniający do kwestionowania wydanej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Służebność gruntowa, na którą powołuje się wnioskodawczyni nie została uwidoczniona w żadnej księdze wieczystej, w której zostało uwidocznione prawo własności i użytkowania wieczystego do nieruchomości będących przedmiotem podziału, zatwierdzonego decyzją z 2005 r. Dotyczy to zarówno księgi wieczystej nr [...], w której działka nr [...] wskazana we wniosku H.K. była uwidoczniona przed podziałem, jak i kolejnej księgi wieczystej założonej po podziale, w której służebność ta również nie została ujęta. Brak jest zatem dokumentów świadczących o tym, że H.K. w dacie dokonywania podziału, a także obecnie przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi koniecznej na jednej z nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. Nadto organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W sytuacji gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności niebędący stroną postępowania zwykłego nie wykaże swojej legitymacji do złożenia wniosku, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła H.K., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie będąc stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia podziału działek nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jednym z zarzutów stwierdzenia nieważności była właśnie okoliczność, iż H.K. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Miasta [...]. Wskazała, że orzecznictwo na które powołało się Kolegium w uzasadnieniu decyzji jest nieaktualne i powołała m. in. wyroki NSA: z 14.10.2009r., l OSK 91/2009, z 25.01.2011 r., l OSK 458/2010, konkludując, że powinna być stroną zaskarżonej decyzji, gdyż jako osoba posiadające prawo własności nieruchomości sąsiednich podlegających podziałowi została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Interes prawny w rozstrzygnięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] wyprowadza z treści art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. Podkreśliła, że wskutek podziału powstała działka o nr [...], która została ujawniona w rejestrze gruntów jako droga publiczna. Skoro zatem powstała droga publiczna z nowopowstałej działki, to użytkowanie wieczyste wygasa z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 12 września 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu SKO podniosło, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Kolegium podzieliło ustalenia oraz rozważania zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że H.K. nie była stroną postępowania w dniu wydawania kwestionowanej decyzji, jak i obecnie nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia jej nieważności. Wskazało, że zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku NSA z dnia 9.03.2011 r., l OSK 669/10, w którym stwierdzono wprost, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Udział w postępowaniu o podział ewidencyjny nieruchomości jest uprawnieniem związanym z prawem do nieruchomości dzielonej. Tak więc interes prawny do bycia stroną posiadają podmioty, które są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa.

Argumenty podnoszone przez H.K. wskazują jedynie na istnienie po jej stronie interesu faktycznego, a nie prawnego. W dacie podziału nieruchomości nie miała ona bowiem żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, a fakt że w jej ocenie dokonany podział pozbawił ją dojazdu do nieruchomości, nie daje przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, w sytuacji, gdy działka dzielona pod względem prawnym (np. w drodze służebności) dojazdu tego nie zapewniała. Można tylko domniemywać, że był to dojazd grzecznościowy, nie poparty żadnym wiążącym dokumentem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 września 2011 r. wniosła H.K., domagając się jego uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającego go postanowienia z dnia 27 czerwca 2011 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r.;

- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i zasadności przesłanek, które stanowią podstawę wydania zaskarżonego postanowienia;

- art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie;

- art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n., albowiem te przepisy dają podstawę materialnoprawną interesu prawnego w rozstrzygnięciu, jakie podjął Burmistrz Miasta [...] w zakresie podziału nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją;

- art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż w chwili ustanowienia nowej działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną, ustanowione prawo użytkowania wieczystego wygasa z mocy prawa, czego SKO nie uwzględniło;

- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony własności;

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości w zakresie bycia przez skarżącą stroną postępowania administracyjnego;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., II SA/Kr 1820/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził między innymi, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest dwuetapowe. W pierwszym etapie podejmowane jest rozstrzygnięcie dotyczące wszczęcia lub odmowy wszczęcia tego postępowania, a dopiero w drugim etapie badana są przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 k.p.a. W sytuacji gdy organ w pierwszym etapie stwierdzi, że strona wnosząca o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiada legitymacji do jego wszczęcia, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i nie przechodzi do drugie etapu postępowania.

W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu prawidłowo ustaliło, że H.K. nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ani w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r., zatwierdzającej połączenie i podział działek wchodzących w skład nieruchomości położonej w obr. [...], Gminy Miasto [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...] – pochodzącej z księgi wieczystej Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, ani w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z 12 sierpnia 2005 r.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że H.K. nie przysługiwało prawo własności, współwłasności, użytkowania wieczystego lub współużytkowania wieczystego nieruchomości podlegających połączeniu i podziałowi w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r. Prawo do tej nieruchomości przysługiwało bowiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Sąd Wojewódzki, zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium, podkreślił, że właścicielom nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętych decyzją o podziale nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Czynność podziału nie ma bowiem wpływu na granice zewnętrzne gruntu objętego postępowaniem, gdyż granice te pozostają niezmienione. Fakt, że działki skarżącej stanowią działki sąsiednie w stosunku do obszaru gruntu podlegającego połączeniu, a następnie podziałowi, nie czyni z H.K. strony postępowania.

Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez skarżącą, która wywodzi swoje ograniczone prawo rzeczowe do jednej z działek (nr ewid. [...]) objętej postępowaniem podziałowym z przysługującego jej jako właścicielowi działek nr [...] prawa służebności gruntowej drogi koniecznej po działce nr [...], które było ujawnione w zamkniętej Lwh [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...] Sąd podkreślił, że przedmiotowa służebność gruntowa nie została uwidoczniona w żadnej księdze wieczystej, w której wpisane jest prawo własności lub wieczystego użytkowania nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem działowym. W szczególności służebność drogi koniecznej po dz. nr [...] nie była wpisana w księdze wieczystej nr [...], w której uwidoczniona była przed podziałem, a po zamknięciu Lwh nr [...], działka nr [...]. Także obecnie takiego wpisu w księdze wieczystej nie ujawniono.

Dla statusu skarżącej jako strony w przedmiotowym postępowaniu nie ma również znaczenia fakt, iż w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej przez Urząd Miejski w [...]m z dnia 9 sierpnia 1977 r., ze względu na pozbawienie posiadanych przez nią działek nr [...] dostępu do drogi publicznej (obecnie dz. nr [...] obr. [...]) w punkcie 4 c decyzji organ zobowiązał się do wybudowania drogi zapewniającej taki dostęp. Zobowiązanie takie nie rodzi bowiem żadnych praw rzeczowych do nieruchomości objętych postępowanie podziałowym, a nadto z decyzji tej nie wynika po jakich działkach miała być wybudowana droga o jakiej mowa w decyzji wywłaszczeniowej. A zatem organ zasadnie uznał, że w dacie wydania decyzji podziałowej H.K. nie posiadała interesu prawnego, ponieważ nie przysługiwało jej żadne prawo rzeczowe do chociażby jednej nieruchomości wchodzącej w skład obszaru podlegającego połączeniu, a następnie podziałowi. Sam fakt, iż w wyniku tego postępowania skarżąca utraciła dojazd z drogi publicznej do posiadanych działek nr [...], z którego korzystała bez tytułu prawnego nie ma w niniejszej sprawie znaczenia.

Skarżąca nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r. Brak bowiem normy prawnej prawa materialnego, na której skarżąca mogłaby oprzeć swoje żądanie wszczęcia takiego postępowania. Nie dają takich podstaw przepisy Konstytucji wskazane w odwołaniu, ani art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n. W odniesieniu do przepisów u.g.n. Sąd zauważył, że odnoszą się one do obszaru podlegającego podziałowi, który to podział jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3), natomiast przepis art. 99 u.g.n. stanowi o konieczności zagwarantowania dostępu do drogi koniecznej w sytuacji zbywania wydzielonych działek gruntu. Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie tych przepisów nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Wobec tego, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2012 r., II SA/Kr 1820/11, wniosła H.K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu "naruszenie następujących przepisów poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie":

1. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r.;

2. art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n., albowiem te przepisy dają podstawę materialnoprawną interesu prawnego w rozstrzygnięciu, jakie podjął Burmistrz Miasta [...] w zakresie podziału nieruchomości objętych zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją;

3. art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż w chwili ustanowienia nowej działki gruntu przeznaczonej pod drogę publiczną, ustanowione prawo użytkowania wieczystego wygasa z mocy prawa, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił;

4. art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie z możliwości pełnego korzystania z prawa własności nieruchomości przez Skarżącą, tym samym naruszenie zasady ochrony własności;

5. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości w zakresie braku przyznania skarżącej statusu strony postępowania administracyjnego;

6. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych;

7. art. 31 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie wolności skarżącej;

8. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1950 r. (Dz. U. z 1995, Nr 36, poz. 175) poprzez naruszenie prawa skarżącej do poszanowania mienia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji celem ponownego jej rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i orzeczenie o podjęciu postępowania administracyjnego celem rozpoznania wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 sierpnia 2005 r. wydanej przez Burmistrza Miasta [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielką działek o nr [...] oraz [...] obr. [...], położonych w [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych decyzją z dnia 12 sierpnia 2005 r., wydaną przez Burmistrza Miasta [...]. Potwierdza, że nie była stroną postępowania toczącego się na wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a dotyczącego połączenia i podziału nieruchomości, zakończonego decyzją z 12 sierpnia 2005 r.

Połączenie i podział nieruchomości sąsiednich ma decydujący wpływ na prawa i obowiązki skarżącej kasacyjnie, w szczególności, gdy w wyniku połączenia i podziału nieruchomości sąsiednich, nieruchomość skarżącej pozbawiona została dostępu do drogi publicznej i de facto nie ma takiego dostępu od 2005 r. Zdaniem Skarżącej brak rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii braku dostępu do drogi publicznej wskutek wydania decyzji o połączeniu i podziale nieruchomości przez Burmistrza Miasta [...], czyni wadliwym zaskarżony wyrok.

Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dla rozstrzygnięcia kwestii przymiotu strony w zaskarżeniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...], a więc ustaleniu posiadania przez skarżącą interesu prawnego, a nie interesu faktycznego, znaczenie ma kwestia wywłaszczenia z nieruchomości w latach 70-tych XX wieku. Urząd Miejski w [...] decyzją z dnia 9 sierpnia 1977 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...] obręb [...] nr działek [...] zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]m. W wyniku wywłaszczenia nieruchomość stanowiąca działki nr [...], na której stał wówczas i stoi obecnie dom jednorodzinny skarżącej, pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. Dlatego też w przedmiotowej decyzji w punkcie 4C Skarb Państwa zobowiązał się do wybudowania i utrzymania drogi stanowiącej dojazd do nieruchomości z drogi publicznej, którą obecnie stanowi działka nr [...] obręb [...]. Skutki braku realizacji punktu 4C decyzji wywłaszczeniowej odczuwalne są dla skarżącej do dnia dzisiejszego, między innymi poprzez brak dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Do chwili wywłaszczenia tj. do sierpnia 1977 r. każdoczesny właściciel działek nr [...] tj. rodzina K., miała dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] zapisaną w księdze wieczystej LWH [...] (księga wieczysta zamknięta). Działka [...] została wywłaszczona i wpisana do księgi wieczystej KW nr [...]. Jednakże organ dokonujący wywłaszczenia i przeniesienia działki do nowej księgi wieczystej nie wpisał do KW nr [...] istniejącej służebności gruntowej, a ujawnionej dotychczas w księdze wieczystej KW nr LWH [...]. Brak przeniesienia służebności gruntowej ustanowionej na działce [...] i ujawnionej w KW LWH [...] miał swoje konsekwencje w późniejszych działaniach Urzędu Miejskiego. Działka [...] była przedmiotem połączenia i podziału w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r., która to decyzja stanowi przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności. Działka [...] została włączona do dwóch nowopowstałych działek o numerach [...], które zostały ujawnione w innej księdze wieczystej, bez wpisania do tej księgi wieczystej obciążenia, jakim była służebność gruntowa, obciążająca dotychczasową działkę nr [...], zapisaną w zamkniętej księdze wieczystej nr LWH [...]. Uwzględniając powyższe okoliczności nie ulega wątpliwości, iż skarżąca, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., powinna być stroną w postępowaniu administracyjnym o połączenie i podział nieruchomości z 2005 r.

Skarżąca kasacyjnie powołała się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/2009, w którym stwierdzono, że "brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego gdy w jego wyniku utracić on może posiadany dostęp do drogi publicznej. Jego udział w postępowaniu służyć będzie ochronie przed pozbawieniem istniejącego dostępu do drogi, m.in. także poprzez ustanowienie służebności i wydanie decyzji pod warunkiem, że zostaną one ustanowione. Tym bardziej są podstawy do uznania właściciela działki sąsiedniej, pozbawionej skutkiem podziału dostępu do drogi publicznej, za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Nie można zasadnie uznawać, że podział nieruchomości sąsiedniej nie miał żadnego wpływu na zakres praw, jakimi dysponował skarżący, korzystający – przed podziałem – z przejazdu wskazanymi drogami przebiegającymi przez nieruchomość należącą do Gminy."

Za błędne skarżąca kasacyjnie uznaje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. Sąd administracyjny w ogóle nie dokonał analizy tych przepisów w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskutek połączenia i podziału nieruchomości wskazanych w decyzji Burmistrza Miasta [...], nie został zapewniony dostępu do drogi publicznej działkom nr [...] stanowiących własność skarżącej. Odwołując się ponownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., I OSK 91/09, skarżąca kasacyjnie przywołała stanowisko tam wyrażone, że "Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione – posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 3 musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi."

Decyzja Burmistrza Miasta [...]go nie zawiera warunku, o którym mowa w art. 99 u.g.n. Burmistrz [...] powinien nałożyć na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową warunek ustanowienia służebności gruntowej na nowoutworzonej działce nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...], stanowiących współwłasność skarżącej, a także działki nr 864/1 stanowiącej własność Miasta i Gminy [...]. Zdaniem skarżącej przedmiotowy warunek nie powinien obejmować działki nr [...], gdyż działka ta z mocy prawa nie powinna zostać objęta użytkowaniem wieczystym, które wygasa z chwilą uprawomocnienia się decyzji o połączeniu i podziale z dnia 12 sierpnia 2005 r.

Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest nieracjonalna i prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz zasady ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także poszanowania mienia w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1950 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku tylko w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawiera ona jedynie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, choć autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na której podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. opiera zarzuty. Ponadto, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że "zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie następujących przepisów poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" nie odpowiada w pełni wymaganiu przytoczenia podstawy kasacyjnej (art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż nie przypisuje postaci naruszenia prawa materialnego odnośnie do konkretnego przepisu, którego naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzuca. Tym niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej, opartego głównie na argumentach przytoczonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., I OSK 91/09, można zrekonstruować, jak autor skargi kasacyjnej postrzega sposób naruszenia wymienionych w niej przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie argumentacji podanej na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. nie podziela.

Zauważyć na wstępie należy, że w skardze kasacyjnej nie zostały postawione żadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zmierzałyby do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Natomiast jednym z podstawowych ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji jest to, że na rzecz właścicieli działek nr [...] służebność drogi koniecznej po działce nr [...] nie była wpisana w księdze wieczystej nr [...], w której uwidoczniona była przed podziałem, a po zamknięciu Lwh nr [...], działka nr [...]. Także obecnie takiego wpisu w księdze wieczystej nie ujawniono. Argumentacja skargi kasacyjnej, że do czasu podziału nieruchomości w 2005 r. taka służebność istniała, bez próby podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, nie może odnieść skutku. "Brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można bowiem zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa" (zob. wyrok NSA z dnia 28.06.2011 r., I OSK 166/11, LEX nr 1082668). Przepis art. 28 k.p.a., tak jak i pozostałe wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, ma charakter materialnoprawny.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że korzystanie z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego, polegające na przejeżdżaniu lub przechodzeniu (choćby za milczącym przyzwoleniem jej właściciela) przez tę nieruchomość do drogi publicznej, może stanowić jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, a nie wymaganego przez art. 28 k.p.a. interesu prawnego. Ponadto, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że – jak zakłada autor skargi kasacyjnej – przed podziałem dokonanym decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r. istniała prawnie ustanowiona służebność przez działkę nr [...], to nawet wówczas wątpliwy byłby interes prawny po stronie H.K. w żądaniu wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji podziałowej. Jak stanowi bowiem art. 290 § 2 k.c., w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział. Prawa właściciela nieruchomości władnącej w wyniku podziału pozostają zatem tożsame z tymi sprzed podziału. Jeśli więc skarżąca kasacyjnie twierdzi, że przysługiwała jej służebność drogi koniecznej po działce nr [...], to może swoich praw dochodzić na drodze cywilnej, w zakresie dotyczącym działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...].

Prawdą jest, że w art. 93 ust. 3 u.g.n. ustawodawca ustanowił zasadę, że podział nieruchomości jest dopuszczalny tylko wówczas, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu będą miały dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej rozumie się także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Służebności takich nie ustanawia się, jeżeli przy podziale prawnym jednocześnie dokonuje się sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli natomiast nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, to uznaje się, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej może polegać na ustanowieniu w przyszłości (przy podziale prawnym) dla nowych działek odpowiednich służebności drogowych. Wówczas decyzja zatwierdzająca podział, stosownie do art. 99 u.g.n., powinna zawierać zobowiązanie dla właściciela, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla nich ustanowiona służebność drogowa. Nie ma przy tym wątpliwości, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym (sąsiednim) gruncie, lecz na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Należy podzielić pogląd, że "ustawodawca (słusznie) wprowadził w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasadę, że jeżeli dany podmiot dzieli swoją nieruchomość, to jednocześnie powinien we własnym zakresie, czyli na swoim areale gruntu, zapewnić dojazd do każdej z nowo powstających działek przekształcanych, w wyniku podziału prawnego, w indywidualne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Niewypełnienie postawionego w decyzji podziałowej warunku przy przeniesieniu własności nowej działki na osobę trzecią spowodowałoby, że jej nabywca uzyskałby na podstawie art. 145 k.c. prawo żądania ustanowienia służebności drogowej zarówno na pozostałej części nieruchomości zbywcy, jak i na nieruchomościach sąsiednich. A to prowadziłoby do ograniczenia prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich – z wymierną (i nieuzasadnioną) korzyścią po stronie właściciela nieruchomości dzielonej. [...] powołane przepisy zawarte w art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. nie chronią wyłącznie nabywców działek powstałych w wyniku podziału. Wręcz przeciwnie, chronią właśnie właścicieli nieruchomości sąsiednich, i w ocenie glosatora nie naruszają zasady równości wobec prawa" (M. Durzyńska, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 91/09, Glosa 2013/2). Nie ma przy tym podstaw prawnych, aby w administracyjnym postępowaniu o podział nieruchomości obciążać nieruchomość podlegającą podziałowi służebnością na rzecz nieruchomości sąsiedniej. Służebność, co do zasady, ustanawia się w drodze czynności cywilnoprawnej lub na podstawie orzeczenia sądu (art. 145 k.c.). W drodze decyzji administracyjnej służebność gruntową można natomiast ustanowić tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Tak więc, nawet biorąc udział w postępowaniu podziałowym, skarżąca kasacyjnie nie mogłaby w tym postępowaniu zagwarantować ustanowienia służebności gruntowej na rzecz swojej nieruchomości.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. jest natomiast zarzutem skierowanym przeciwko meritum decyzji podziałowej, a skarga kasacyjna nie dotyczy tej sprawy, tylko odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Skoro więc w niekwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym sprawy ustalone zostało, że skarżąca kasacyjnie nie miał żadnego tytułu prawnorzeczowego w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi, ani też nie naruszono w wyniku podziału nieruchomości żadnego innego prawa podmiotowego skarżącej o charakterze majątkowym, opartego na tytule prawnym, to zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P. należy uznać za bezzasadny, tak samo jak i art. 2 Konstytucji, gdyż skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia jakichkolwiek praw nabytych. Zarzut naruszenia wolności na gruncie art. 31 Konstytucji nie został w ogóle uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odniesienia się do tego zarzutu. Do naruszenia zasady równości Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej, a zarzut naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności pokrywa się z zarzutem dotyczącym art. 64 ust. 2 Konstytucji, gdyż standard konstytucyjny nie jest w tym przypadku węższy od konwencyjnego, a w każdym razie nie wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.