Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 811/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi E.S. i A.S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącym E. S. i A. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

E. S. i A. S. pismem z dnia 20 marca 2021 r. złożyli skargę na Uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Uchwałę zaskarżyli w części dotyczącej § 17 planu z 2011 r. odnoszącego się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN1, znajdujących się w zasięgu [...] Chronionego Krajobrazu.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - niezastosowanie art. 20 ust. 1 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w efekcie doprowadziło do braku zgodności treści zapisów zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w zakresie:

- ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu,

- ustaleń dotyczących minimalnej powierzchni biologicznie czynnej,

- ustaleń dotyczących minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek.

Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie §17 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN1, znajdujących się w zasięgu [...] Chronionego Krajobrazu.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że są właścicielami nieruchomości (dz. ew. [...]) objętej planem z 2011 r., położonej w zasięgu terenu oznaczonego zgodnie z rysunkiem ww. planu symbolem MN1.

Zdaniem Skarżących przedmiotowy plan wprowadził dla przedmiotowego terenu MN1 ustalenia niezgodne ze studium gm. [...] w zakresie:

przeznaczenia terenu (m.in. dopuszczono usługi uciążliwe, wykluczone w studium),

minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (zmniejszono jej udział o blisko 1/3 względem wymogów studium), zmniejszono minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek (doprowadzając do zagęszczeniem zabudowy o +50% względem wymogów studium).

Dalej Skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie obowiązuje art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r., który relację pomiędzy miejscowym planem, a studium kształtował w sposób bardziej (względem obecnego stanu prawnego) rygorystyczny - wymagana była bowiem zgodność miejscowego planu ze studium.

Skarżący wskazali, że ponieważ nie jest możliwe wykreślenie wadliwych ustaleń dotyczących minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek i pozostawienie pozostałej części zaskarżonej uchwały w obiegu prawnym, Skarżący wnioskują o uchylenie §17 przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem MN1 w części w jakiej znajdują się w granicach [...] Chronionego Krajobrazu.

Skarżący podkreślili, że są współwłaścicielami (ustawowa wspólność małżeńska majątkowa) dz. ew. [...], obręb [...], gm. [...], dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...]. Zwrócili uwagę na fakt, iż jednostka urbanistyczna, w ramach której położona jest nieruchomość Skarżących z trzech stron (północ, wschód, zachód) otoczona jest terenami leśnymi.

Wskazali dalej, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu do dnia 20 października 2010 r.:

"Art. 20. 1. "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z usta-leniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. "

Przedmiotowy przepis został zmieniony ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r., jednakże zgodnie z art. 4 ust. 2 tejże ustawy:

"Art. 4 2. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...), w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Innymi słowy do miejscowych planów do sporządzenia, których przystąpiono przed 21 października 2010 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r.) zastosowanie znajduje art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu cytowanym powyżej, tj. miejscowy plan musiał być zgodny z ustaleniami studium, podczas gdy w przypadku miejscowych planów, do sporządzenia których przystąpiono od 21 października 2010 r. jest to wymóg "nienaruszania".

Skarżący wskazali, że w studium wyodrębniono następujące obszary struktury funkcjonalnej: MN1 - mieszkaniowe jednorodzinne

Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca i bliźniacza, (...)

minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki (...), na obszarze chronionego krajobrazu - 70% /40% dla zabudowy usługowej, minimalna powierzchnia nowotworzonej działki - 800 m2/dom (...)

przeznaczenie dopuszczalne w obszarze: usługi nieuciążliwe, których oddziaływanie nie wykracza poza granice nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, zabudowa zagrodowa oraz urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej (...)

Na terenach zabudowy mieszkaniowej MN1 (...) dopuszcza się ustalenie w planach miejscowych zmniejszenia normatywu powierzchni projektowanych działek przeznaczonych pod zabudowę budynkami w układzie bliźniaczym, jeżeli zapewnienie im wielkości odpowiednio: 800 m2 (...) jest niemożliwe ze względu na jej kształt"

Skarżący dalej wskazali, że zgodnie z §17 tekstu planu z 2011 r.:

"§17. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN1 (...) ustala się:

przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (realizowana w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych (...)),

przeznaczenie dopuszczalne:

usługi,

zabudowa zagrodowa,

urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej,

parkingi, budynki gospodarcze i garaże niezbędne do obsługi terenów, (...)

4) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: (...)

d) powierzchnia biologicznie czynna minimum 50% lub zgodnie z rysunkiem planu, (...) (...)

7) (...) plan ustala:

a) minimalna powierzchnia nowotworzonej działki budowlanej:

w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego o jednym lokalu lub dwulokalowego, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali nie przekracza 80 m2 - 800 m2 lub według rysunku planu,

w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o po-dziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka lub według rysunku planu

(...)

dopuszcza się obniżenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych o 10%, jeżeli z działek wydziela się lub poszerza drogi".

Skarżący wskazali, że zgodnie ze studium gm. [...] dla terenu oznaczonego symbolem MN1:

"przeznaczenie dopuszczalne w obszarze: usługi nieuciążliwe, których oddziaływanie nie wykracza poza granice nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, "

Natomiast zgodnie z §17 pkt 2 lit a tekstu planu z 2011 r. (ustalenia dla terenu MN1):

" §17 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) usługi"

przy czym zgodnie z § 6 pkt 14 definicję usług określono jako:

" 14) usługi - obiekty usługowe wolnostojące lub lokale wbudowane, służące funkcji usługowej (bez przesądzania profilu), nie związanej z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2; prowadzona działalność nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza działką, do której prowadzący działalność posiada tytuł prawny, określonych w ustawie prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi oraz nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (z wyjątkiem inwestycji celu publicznego infrastrukturalnych i komunikacyjnych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania gminnych i ponadlokalnych systemów inżynieryjnych); "

Porównanie treści studium gm. [...] oraz § 17 pkt 2 lit a tekstu planu z 2011 r. wskazuje na brak zgodności, gdyż plan z 2011 r. ustala przeznaczenie wykluczone przez studium. W planie z 2011 r., wbrew treści studium gm. [...] dopuszczono realizację usług (uciążliwych lub nieuciążliwych), których oddziaływanie (np. hałas, zapylenie) wykracza poza granice nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny. O ile zgodnie ze studium gm. [...] nie jest możliwa realizacja usług, których oddziaływanie w jakimkolwiek stopniu wykracza poza granice nieruchomości, tak zgodnie z ustaleniami planu z 2011 r. możliwa jest realizacja usług o dowolnym stopniu uciążliwości o ile tylko nie są przekroczone dopuszczalne standardy jakości środowiska.

Zauważono, że np. uciążliwości immisyjne (np. rozchodzeniu się niepożądanych cząstek materii, zapachów, środków chemicznych, promieniowania, fal dźwiękowych) w polskim systemie prawnym co do zasady pozostają niezdefiniowane. Zgodnie ze studium gm. [...] realizacja usług np. o immisjach zapachowych wyczuwalnych poza granicami działki Inwestora nie jest możliwa, podczas gdy plan z 2011 r. dopuszcza taką inwestycję i to nawet w sytuacji gdy uciążliwość ta byłaby znaczna.

Powyższe stanowi brak zgodności, a w konsekwencji zaskarżonej uchwale należy zarzucić obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie ze studium gm. [...] dla terenu oznaczonego symbolem MN1: "minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki (...), na obszarze chronionego krajobrazu - 70% 40% dla zabudowy usługowej"

Porównując powyższe z §17 pkt 4 lit. d tekstu planu z 2011 r. (ustalenia dla terenu MN1):

" §17 4) d) powierzchnia biologicznie czynna minimum 50% lub zgodnie z rysunkiem planu ", w pierwszej kolejności stwierdzono, iż rysunek planu nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących powierzchni biologicznie czynnej - w konsekwencji obowiązują wyłącznie przytoczone powyżej ustalenia tekstowe.

Nieruchomość Skarżących oraz działki budowlane w bliższym i dalszym sąsiedztwie położone są w granicach [...] Chronionego Krajobrazu, zaś cała jednostka urbanistyczna otoczona jest z trzech stron przez tereny leśne. Mając na uwadze powyższe, w studium gm. [...] ustalono wysoki minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 70% i na takim samym poziomie należało ustalić udział minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70% (wyjątek dla zabudowy usługowej) w planie z 2011 r. dla terenu oznaczonego symbolem MN1. Tymczasem w planie z 2011 r. ustalono udział na poziomie zaledwie 50%. Powyższe stanowi bardzo znaczną różnicę i jest wskaźnikiem znacznie odbiegającym od ustaleń studium gm. [...]. Skarżący podkreślili, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej zmniejszono o prawie 1/3, co jest także sprzeczne z oczywistą konstatacją, iż w obszarze chronionego krajobrazu, w jednostce urbanistycznej otoczonej z trzech stron kompleksem leśnym należy dążyć do maksymalizacji udziału terenów zielonych - zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. " w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy m.in. walory krajobrazowe ".

Powyższe stanowi jaskrawy brak zgodności planu z 2011 r. ze studium gm. [...], a w konsekwencji zaskarżonej uchwale należy zarzucić obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej Skarżący wskazali, że zgodnie ze studium gm. [...] dla terenu oznaczonego symbolem MN1 ustalono:

,, minimalna powierzchnia nowotworzonej działki - 800 m2/dom (...) (...)

Na terenach zabudowy mieszkaniowej MN1 (...) dopuszcza się ustalenie w planach miejscowych zmniejszenia normatywu powierzchni projektowanych działek przeznaczonych pod zabudowę budynkami w układzie bliźniaczym, jeżeli zapewnienie im wielkości odpowiednio: 800 m2 (...) jest niemożliwe ze względu na jej kształt"

Zgodnie z §17 pkt 7 lit. a tekstu planu z 2011 r. (ustalenia dla terenu MN1): " 7) (...) plan ustala:

a) minimalna powierzchnia nowotworzonej działki budowlanej:

w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego o jednym lokalu lub dwulokalowego, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali nie przekracza 80 m2 - 800 m2 lub według rysunku planu,

w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o po-dziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka lub według rysunku planu

(...)

- dopuszcza się obniżenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych o 10%. jeżeli z działek wydziela się lub poszerza drogi".

Porównując powyższe ustalenia planu i studium stwierdzono, że w studium gm. [...] minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek dla terenów oznaczonych symbolem MN1 określono jako 800m2, dopuszczając wyjątek dla działek przeznaczonych pod zabudowę bliźniaczą "jeżeli zapewnienie im wielkości (...) 800 m2 (...) jest niemożliwe ze względu na (...) kształt [działki]". Tymczasem w planie z 2011 r., w §17 pkt 7 lit. a tiret drugie, bez jakichkolwiek wyjątków, jako regułę dla zabudowy bliźniaczej ustalono powierzchnię 600m2, co już samo w sobie w oczywisty sposób sprzeczne z cytowanym powyżej fragmentem studium gm. [...].

Dodatkowo, plan z 2011 r. dopuszcza obniżenie minimalnej powierzchni działek o 10% jeżeli z działek wydziela się drogi - w konsekwencji zgodnie z planem z 2011 r. minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek może wynosić 540m2, podczas gdy zgodnie ze studium winna ona wynosić 800m2.

Przykładowo - w kierunku zachodnim względem nieruchomości Skarżących na terenie o powierzchni ok. 6640m2 wydzielono 12 działek (w tym dziesięć o powierzchni 540m2). Gdyby plan z 2011 r. był zgodny ze studium gm. [...] wydzielono by nie więcej niż 8 działek (8x800m2=6400m2). Natomiast ustalenia planu pozwoliły na zwiększenie o 50% (z 8 do 12) liczby działek, a tym samym liczby budynków mieszkalnych, zagęszczając tym samym zabudowę aż o 50%.

Powyższe stanowi brak zgodności planu z 2011 r. ze studium gm. [...], a w konsekwencji zaskarżonej uchwale należy zarzucić obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący wskazali nadto, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w 3 różnych sprawach zakończonych:

wyrokiem Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 10 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 96/12, wyrokiem Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1008/16, wyrokiem Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1695/17.

Skarżący wskazali, iż wymienione wyroki dotyczyły tylko bardzo wąskiego zakresu lub szeregu bardzo wąsko zdefiniowanych zagadnień.

Przedmiotem rozważań Sądu nie były w ogóle zagadnienia podniesione przez Skarżących w niniejszej skardze.

W konsekwencji ponowna skarga sądowoadministracyjna na uchwałę ws. miejscowego planu, dotycząca nieruchomości Skarżących (oraz nieruchomości sąsiednich) jest dopuszczalna.

Skarżący wskazali, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wysłane zostało w dniu 28 stycznia 2021 r.

Rada Gminy [...] w dniu [...].02.2021 roku uchwałą nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku postanowiła nie uwzględnić wezwania Skarżących do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa uznając je za bezzasadne.

Uzasadniając swój interes prawny Skarżący ponownie wskazali, że są właścicielami działki objętej zasięgiem zaskarżonej uchwały. Ustalenia planu z 2011 r. są sprzeczne ze studium gm. [...] w sposób, który ma bezpośredni wpływ na nieruchomość Skarżących - wbrew treści studium:

dopuszczono usługi, których uciążliwość wykracza poza granicę działki Inwestora - negatywny wpływ immisji na nieruchomości Skarżących,

znacznie zmniejszono minimalną powierzchnię działki budowlanej, zwiększając tym samym intensywność zabudowy o ok. 50%, co w konsekwencji:

zwiększa uciążliwości sąsiedztwa poprzez istotne nasilenie immisji (hałas, spaliny etc. wynikające przykładowo ze spotęgowanego ruchu samochodowego na całym osiedlu), co w konsekwencji ma negatywny wpływ na nieruchomość Skarżących, pogarsza jakość powietrza (spotęgowany ruch samochodowy na całym osiedlu), ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości Skarżących na skutek większego zagęszczenia zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością Skarżących (odległość budynku od granicy zabudowanej działki; przepisy dotyczące tzw. linijki słońca etc.);

zmniejszono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej o blisko 1/3, co ma bezpośredni wpływ na pogorszenie jakości powietrza oraz środowiska.

Przedmiotowe ograniczenia naruszają aktualny i realny, osobisty interes prawny Skarżących, ingerując i ograniczając w możliwość wykonywania prawa własności, które jest chronione przez art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przez art. 140 k.c. Ponadto przyjęte rozwiązania pogarszają jakość życia Skarżących, nie respektując konstytucyjnej zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wnosił o jej oddalenie. Wskazano, że skarga powiązana jest ściśle z zachodzącymi zmianami w zagospodarowaniu terenu we wsi [...], który na wyrysie z planu miejscowego oznaczony jest nr. działki [...] (załącznik nr 1). Otoczony on jest z czterech stron istniejącymi, choć w różnym stopniu urządzonymi drogami i ciągiem pieszym.

Obecnie była działka nr [...] została podzielona na 14 nowych działek. Dwie o powierzchni każdej z nich blisko 1100 m z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i 12 działek o powierzchni średnio około 540 m2 ( dwie z nich najbliżej lasu i ciągu [...] o pow. około 600 m2 każda). W okresie ostatnich trzech lat na działkach większych zbudowano domy jednorodzinne wolnostojące, w tym na działce nr [...] powstał dom należący do autorów skargi. W najbliższym otoczeniu położone są liczne działki na obszarze o przeznaczeniu MN1 zabudowane domami jednorodzinnymi, każda z działek o powierzchni ponad 800 m2.

Na pozostałych działkach realizowany jest zespół budynków jednorodzinnych o 24 lokalach mieszkalnych, całkowicie niezależnych od pozostałych, wydzielonych ścianami pionowymi, z odrębnymi własnymi wejściami, miejscami parkingowymi i przyłączami mediów technicznych. Zespół zakwalifikowany jest jako zabudowa bliźniacza

Takie zagospodarowywanie terenu doprowadziło do sytuacji, że na lokal mieszkalny dla jednej rodziny w realizowanym zespole budynków przypadać będzie 270 m2 terenu, a w rzeczywistości mniej, bo urządzone będą jeszcze trzy drogi wewnętrzne, natomiast po sąsiedzku na jedną rodzinę przypada 800m2 lub więcej powierzchni własnej działki. Postrzegane jest to jako 3-krotne zagęszczenie zabudowy, nieproporcjonalny wzrost obciążeń komunikacją samochodową a także jako dysonans przestrzenny, gdyż mimo, że budynki nazwane są zabudową bliźniaczą to wyglądają tak, jak znana od dziesięcioleci zabudowa szeregowa czterosegmentowa.

Niezadowolenie z wynikłej sytuacji jest właśnie powodem skargi, gdyż zdaniem Skarżących ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50% a nie 70% w przywołanym na wstępie planie miejscowych umożliwiło Inwestorowi i jego Projektantowi takie zaplanowanie i zaprojektowanie inwestycji i uzyskanie na to pozwolenia na budowę.

Ustalenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN1 zawarte są w §: 6, 8. 9, 10, 11, 12, 13, 14,15 i szczegółowo w § 17. Po przytoczeniu treści tego zapisu wskazano, że m.p.z.p. określa minimalną wielkość działki budowlanej w zależności od parametrów planowanego przyszłego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, układu zabudowy, liczby lokali mieszkalnych i sposobu podziału między tymi lokalami. Ustalenia odnoszą się do działek istniejących już wydzielonych pod budynek jednorodzinny jak i warunków na jakich można zbudować więcej niż jeden budynek na działkach większych. Zespoły zabudowy realizowane są w postaci "budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej" jak wynika z pozwoleń na budowę. Zapewne według Projektanta i organu wydającego pozwolenie na budowę podkreślone słowa w nazwie zapewniają zgodność obiektu z planem miejscowym gdyż, tu cytuję przepis §17 pkt 7 lit. a, drugie tiret:

"minimalna powierzchnia nowotworzonej działki budowlanej w przypadku realizacji ....

budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600 m2 na każdy segment bliźniaka".

W tym przypadku 600m2 zgodnie z przepisem ostatniego tiret w tym samym ustępie mogła być zmniejszona do 540 m2. Jednak tak rozumiana zgodność z planem miejscowym budzi poważną wątpliwość organu wobec faktu, że ów "segment bliźniaka" został zaprojektowany jednocześnie jako "budynek jednorodzinny dwulokalowy". A dla takich budynków minimalna wielkość działki zgodnie z tiret pierwszym i drugim została ustalona jako odpowiednio min. 800 m2 lub 1200 m2 w zależności od wielkości lokali i sposobu podziału między nimi. Uwzględniając dopuszczalne zmniejszenie tej wielkości o 10 % z powodu wydzielania dróg, powierzchnie te powinny odpowiednio wynosić minimum 720 lub 1080 m2, są to wielkości znacznie większe od wykorzystanych w projekcie 540 m2, i rodzi to poważną wątpliwość co do zgodności tego przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami mpzp. Dlatego w przypadku właściwego rozpoznania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp może się okazać, że aż 12 budynków, a nie tylko 9 lub 6 jest budowanych nie z powodu ustalenia wskaźnika minimalnej pow. biologicznie czynnej w mpzp jako 50 %, lecz z powodu błędu Projektanta.

Odnosząc się do kwestii powierzchni biologicznie czynnej wskazano, że w odniesieniu do tego konkretnego planu miejscowego ustalenie w nim wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50% na obszarach MN1 także w [...] Chronionego Krajobrazu było słuszne i mieściło się w granicach dopuszczalnej konkretyzacji ustaleń Studium w planie miejscowym. Przytoczony przez Skarżących argument, że Wójt a następnie Rada Gminy Uchwałą Nr [...] w dniu [...] listopada 2020 r. w innej procedurze sporządzania planu miejscowego odrzuciła uwagę aby na terenie MN1 aby ustalić ten wskaźnik jako 50% powierzchni działki i ustalono go jako 70% uzasadniając to koniecznością zgodności ze studium, tylko potwierdza racje zawarte w uzasadnieniu Uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w tym użyty tam zwrot: " Wszystkie wytyczne studium zawsze uwzględnia się w planie miejscowym o ile to tylko możliwe".

Wskazano, że m.p.z.p. [...] dotyczył głównie przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną nieużytkowanych od dawna terenów rolnych. Dlatego nie istniały przeszkody w ustaleniu tego wskaźnika jako 70%, gdyż mieliśmy do czynienia z przeznaczaniem pod zabudowę terenów rolnych po raz pierwszy, natomiast m.p.z.p. Gminy [...] przyjęty zaskarżoną uchwałą w zakresie terenów MN1 położonych w [...], był cyfrową aktualizacją planów wykonanych w wersji papierowej głównie w latach 1998-2003. W procedurze tej nie było przeznaczania pod zabudowę dużych kompleksów gruntów rolnych jak w m.p.z.p. [...] a jedynie uściślanie regulacji na istniejących terenach przeznaczonych pod zabudowę, gdzie dominowała istniejąca już zabudowa.

Dlatego plan musiał uwzględniać występujące rzeczywiste stany w zakresie funkcjonujących powierzchni biologicznie czynnych.

W odniesieniu do dopuszczonych m.p.z.p. usług organ wskazał, że Skarżący widzą sprzeczność w dopuszczeniu usług na terenach MN1, gdyż w odniesieniu do nich, czyli usług, nie ma zakazu "uciążliwości immisyjnych np. rozchodzenia się niepożądanych cząstek materii, zapachów, środków chemicznych, promieniowania, fal dźwiękowych". Podkreślono, że jako zasadę wynikającą z przepisów Kodeksu Cywilnego dotyczącą wykonywania prawa własności wytwarzanie tego typu uciążliwości jest zabronione. Ponadto możliwość ich wystąpienia nie dotyczy tylko usług, np. komunikacja samochodowa, wszelkie drogi, szczególnie nieutwardzone a nawet sama zabudowa jednorodzinna mogą tego typu uciążliwości wywołać, a jednak zabudowa jednorodzinna na terenach MN1 nie jest zabroniona. Podkreślono, iż należy wrócić do istoty m.p.z.p. gminy [...] z 2011r., czyli do tego, że wprowadzał on regulacje na terenach przeznaczonych pod zabudowę i w większości zabudowanych. W co najmniej 1/3 liczby budynków jednorodzinnych lub w pomieszczeniach obok tych budynków, mieszkańcy od dawna prowadzili różnorodną działalność gospodarczą. Liczba osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą wynosi 2055. Zakazanie działalności gospodarczej na terenach MN1 byłoby nie tylko niemożliwe, ale byłoby zwykłym błędem. Nawet na terenach obecnie po raz pierwszy przeznaczanych pod zabudowę MN1 nie zakazuje się działalności gospodarczej, a jedynie ustala się jej prowadzenie tylko w budynku mieszkalnym, a nie w osobnym wolnostojącym budynku usługowym.

W odniesieniu do zarzutu sprzeczności ze studium dopuszczenia możliwości wydzielania działek pod zabudowę bliźniaczą o powierzchni min. 600 m2 wskazano, że zarzut ten Skarżący uzasadniają następującym zapisem w studium: "Na terenach zabudowy mieszkaniowej MN1, MN2 i MN3 dopuszcza się ustalenie w planach miejscowych zmniejszenia normatywu powierzchni projektowanych działek przeznaczonych pod zabudowę budynkami w układzie bliźniaczym, jeżeli zapewnienie im wielkości odpowiednio: 800 m2,1000 m2 i 1500 m2 jest niemożliwe ze względu na jej kształt, powierzchnię lub w przypadku, gdy plan nie będzie przewidywał scaleń i podziałów lub połączeń i ponownych podziałów oraz w przypadku, gdy zlokalizowanie budynku wolnostojącego będzie niemożliwe".

Powielenie dosłowne tego zapisu w planie miejscowym, który był w istocie planem regulacyjnym i aktualizującym na terenach przeznaczonych wcześniej pod zabudowę było niemożliwe, gdyż m.p.z.p. jest przepisem gminnym i nie może zawierać tego typu niedookreślonych i pozostawiających możliwość uznania urzędniczego ustaleń. Ponadto bardzo często na większych, od dawna zabudowanych istniejących działkach, pojawiała się i pojawia, rodzinna potrzeba budowy dodatkowego domu dla członków rodziny. Przepis był w znacznej mierze pod tego typu potrzeby utworzony. Jedynie wydzielenie osobnej działki pozwala np. dzieciom zbudować swój dom w układzie bliźniaczym z domem rodziców i jednocześnie uzyskać kredyt na własne nazwisko i z zabezpieczeniem w postaci własnej działki. Obecnie sporządzane plany miejscowe, przeznaczające pierwszy raz tereny rolne pod zabudowę, nie zawierają osobnego ustalenia minimalnej powierzchni działki pod zabudowę bliźniaczą, bo nie ma takiej potrzeby. Pod zabudowę zarówno wolnostojącą jak i bliźniaczą jest ustalony jeden normatyw

Podkreślono, że Skarżący zakupili działkę nr [...] w obrębie [...] w dniu 13 czerwca 2018 r., czyli 8 lat po uchwaleniu planu miejscowego gminy [...]. Treść planu zatem była Im doskonale znana przy zawieraniu aktu notarialnego dotyczącego nabycia nieruchomości. Dlatego złożenie skargi na plan, po uprzednim zbudowaniu własnego domu na jego podstawie, a szczególnie zakres żądania, czyli uchylenie planu na obszarach MN1 położonych w [...] wydają się zbyt daleko idące.

Tereny MN1 położone w [...], dla których właściwy jest m.p.z.p. gminy [...] mają powierzchnię netto (czyli bez dróg) 148,88 ha. Działki już zabudowane mają razem powierzchnię 107,28 ha, a jeszcze niezabudowane łącznie 41,60 ha. Niektóre z tych terenów położone są nawet w odległości 3 km od działki Skarżących a wszystkie (poza wsią [...]) oddzielone są od działki Skarżących lasami [...].

Mając na uwadze całokształt sprawy wskazano, iż ustalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku nie naruszają interesu prawnego i faktycznego Skarżących. Proces sporządzania planu był już weryfikowany przez Wojewodę [...] i w zakresie objętym obecną skargą nie dopatrzono żadnych niezgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, ze Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Jako przepis szczególny, mający zastosowanie w sprawie niniejszej, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wskazać należy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z treścią którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przy rozważaniu tej kwestii należy mieć na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem systemu planowania przestrzennego, ma za zadanie prowadzić do synchronizowania interesu jednostki z interesem publicznym i jest narzędziem do określania pozycji jednostki (właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych) wobec podmiotów publicznych. O znaczeniu planu miejscowego w strukturze systemu planowania przestrzennego określonego ustawą świadczy fakt, iż jest on aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów jednostki samorządu terytorialnego, które je ustanowiły. Należy jednocześnie zauważyć, że plan miejscowy stanowi akt o tyle szczególny, że o ile jego postanowienia odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to jednocześnie reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości, które obejmuje. Z tego powodu plan miejscowy w doktrynie opisuje się niekiedy jako zbiór aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy dla konkretnych nieruchomości.

Specyfika planu miejscowego jako aktu normatywnego polega również na tym, że jest on aktem, który ma zasadniczo wywierać skutki w wyraźnie wydzielonej przestrzeni. Oznacza to, że wyznaczając granice obszaru objętego projektem organy gminy mogą – co jest nietypowe jeśli chodzi o akt normatywny – w istocie wybrać określoną grupę adresatów uchwały, do jakiej należeć będą osoby i jednostki organizacyjne, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się na obszarze planu.

Art. 101 ust. 1 u.s.. był kilkukrotnie przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Na uwagę zasługuje w szczególności ostatni z wyroków z dnia 16 września 2008 r., w którym Trybunał Konstytucyjny – nawiązując do swoich poprzednich orzeczeń – obszernie wyjaśnił przyczyny, dla których należy uznać art. 101 ust. 1 u.s.g. – interpretowany w myśl powszechnie przyjętej przez sądy wykładni, na podstawie której wymaga się od skarżącego wykazania się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego – za zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył przy tym, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie gwarantuje prawa do domagania się kontroli legalności każdego aktu, ale wiąże prawo do sądu ściśle z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Istotą rozpatrzenia sprawy jest natomiast "prawna kwalifikacja konkretnego stanu faktycznego, zawarta w wydanej normie konkretnej i indywidualnej, skierowanej do określonego podmiotu, z której wynikają określone skutki prawne, tzn. uprawnienia lub obowiązki".

Zasadniczo przyjmuje się, że w celu zakwestionowania uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest powołanie się na przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla skarżącego określone uprawnienia.

Zaskarżenie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga ponadto nie tyle wykazania, że dotyczy ona interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu, ale także wskazania, że interes ten lub uprawnienie zostały kwestionowaną uchwałą naruszone. W tym przypadku uprawnienie do wniesienia przez jednostkę skargi jest zatem znacznie bardziej utrudnione w porównaniu z regulacją zawartą w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. narzuca bowiem domniemanie negatywne dopuszczalności jej wniesienia. Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od skarżącego udowodnienia, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. W konsekwencji, w odniesieniu do uchwał w sprawie planów miejscowych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić tylko wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do skarżącego. Chodzi tu zatem o przypadki, gdy w efekcie wprowadzenia planu następuje modyfikacja dopuszczanego dotychczas sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzenie dla niej określonych zakazów albo ograniczenie istniejących uprawnień skarżącego mających oparcie w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo w innych przepisach szczególnych.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych, wyróżnia się dla dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie – polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu – oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Rozróżnienie to doskonale zobrazowano w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2011 r. (II OSK 726/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten odmówił skarżącym uznania legitymacji do zaskarżenia uchwały, wskazując, że przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania ich działki. Jednocześnie, odnosząc się do obaw skarżących dotyczących dopuszczonego sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej Sąd wyjaśnił, że choć "niektóre rodzaje zagospodarowania działki sąsiedniej mogą (...) oddziaływać na działkę skarżących" to jednak "jest to sytuacja potencjalna, nie wynikająca ze zmiany planu". "Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek".

Nadto w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny zajął rygorystyczne stanowisko, "iż wykazanie naruszonego interesu prawnego musi się wiązać ze wskazaniem konkretnego naruszonego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, nie może to być interes przyszły i niepewny" ( wyrok NSA z 12 stycznia 2010r., II OSK 1736/09, Z. Duniewska, M. Stahl, j.w.).

Analizując kwestię wykazania przez skarżących interesu prawnego i jego naruszenia uwzględnić należy, że plan miejscowy to prawo i ochrona interesów prawnych obywateli dokonywana jest na innym poziomie niż np. w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach. Potencjalne naruszenie prawa obywatela w przepisach prawa miejscowego nie jest objęta ochroną. Taką ochroną jest objęte naruszenie realne i rzeczywiste, co wymaga wykazania przez wnoszącego skargę.

Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od skarżącego udowodnienia, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Zasadniczo, jak wyżej wskazano źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów). Skarżący takiego naruszenia nie wykazali, podnosząc wprost zarzuty wobec sposobu dopuszczalnego zagospodarowania działek sąsiednich. Kwestionowanych zapisów planu w istocie nie odnosili do własnej już zagospodarowanej nieruchomości.

Podkreślić należy, że nie jest wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie takim zagospodarowaniem przez wskazanie możliwych immisji. Zdaniem sądu za uzasadnione można by uznać takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego zapisu planu z określonym przepisem prawa materialnego i wskazuje, że to prawo zostało przez zapisy planu naruszone. Przykładowo wskazać można na zapisanie w planie takich parametrów zabudowy sąsiedniej, które uniemożliwiałby faktyczne korzystanie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości z jego prawa własności (np. przewidziana lokalizacja cmentarza w odległości naruszającej przepisy, przewidziana lokalizacja wielokondygnacyjnych budynków w granicy, etc.).

W tym miejscu wskazać trzeba, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Skarżący jako właściciele sąsiadującej nieruchomości mają w sprawie interes faktyczny, nie wykazali jednak aby legitymowali się interesem prawnym do zaskarżenia planu. Nie wskazali oni bowiem, że w związku z wprowadzeniem m.p.z.p. został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, ( naruszenie musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i hipotetyczny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach).

Kwestia potencjalnego przekroczenia norm hałasu, immisje, degradacja terenu może być podnoszona ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją.

Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (zobacz: wyrok NSA z 7 marca 2017 r. II OSK 1587/15). Przy czym podkreślić należy, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. II OSK 2414/15).

Skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie miał podstaw do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu.

W tej sytuacji skargę należało odrzucić stosownie do treści art. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.