Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 967/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 czerwca 2016 r., nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 czerwca 2016 roku znak [....] , po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - T.W. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30.03.3016 r. nr [....] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, położonego graniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] (Uchwała Rady Miasta K. Nr LVIII/776/12 z dnia 10.10.2012 r. ogłoszona w Dz. U. Województwa [....] z dnia 23.10.2012 r. poz. 5212) oraz o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Zabudowa zagrodowa. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowa budynku inwentarsko - gospodarczego na działce nr [....] obr. [....] oraz budowa zjazdu z działki nr [....] obr. jw. przy ul. [....] w K. ,

na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisaną na wstępie decyzją Organ I instancji orzekł w sposób wskazany powyżej. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zabudowa zagrodowa. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowa budynku inwentarsko -gospodarczego na działce nr [....] obr. [....] oraz budowa zjazdu z działki nr [....] obr. jw. przy ul. [....] w K. " wpłynął do organu I instancji w dniu 22.07.2014 r.

W dniu 15.10.2014 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję w sprawie, mocą której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, która to decyzja wskutek odwołania do organu odwoławczego została uchylona, a sprawę przekazano do organu I instancji, celem ponownego rozpatrzenia.

Wyjaśniono, że przedmiotem wnioskowanego zamierzenia jest inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pow. ząb. 120 m2) oraz budynku inwentarsko - gospodarczego o pow. ząb. 100 m2 na dz. nr [....] obr. [....] o pow. 0,2761 ha, którą Inwestor określił mianem siedliska - zabudowy zagrodowej. Z uwagi na charakter zabudowy wezwano Inwestora do przedłożenia dokumentów oraz oświadczeń, z których wynikałoby czy działki wskazane przez Inwestora wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowią w całości grunt rolny oraz czy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy działkami a terenem inwestycji. Następnie przytoczono definicje zabudowy zagrodowej, jaka sformułowana została przez orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę. W dalszej kolejności zbadano, czy w przedmiotowym postępowaniu zachodzi sytuacja opisana w ust. 4 art. 61 ustawy, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z wnioskowaną zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Ustalono, że gospodarstwo rolne wnioskodawcy składa się z działek: nr [....] obr. [....] w K. o pow. 0,2761 ha, gospodarstwa rolnego położonego we wsi G. o pow. 1,4200 ha, gdzie Inwestor zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo wraz ze swoją żoną od 20 lat; działka rolna nr [....] o pow. 0,26 ha położona w miejscowości S. gmina W. , powiat [....] , którą Inwestor dzierżawi na okres 15 lat (umowa dzierżawy z dnia 7.06.2014 r.). Ustalono, iż działka położona w G. wchodząca w skład gospodarstwa rolnego (nr [....] ) zabudowana jest zabudową zagrodową, na którą składa się budynek mieszkalny jednorodzinny z 1998 r. wraz z budynkiem gospodarczo - produkcyjno - usługowym dla rolnictwa i przyległą wiatą wybudowaną w 2002 r. Przedmiotowa działka w 25% wykorzystywana jest jako użytki zielone w pozostałej części jako grunty orne. Z kolei działka położona we wsi S. nie ma zlokalizowanych żadnych obiektów i jest wykorzystywana, jako rolna.

Działka położona w K. - objęta wnioskiem - ma być w części przeznaczona na wybieg drobiu, natomiast budynek objęty wnioskiem częściowo ma być wykorzystywany jako noclegownie dla inwentarzu, a w części na magazyn dla paszy wyprodukowanej w gminie G. i we wsi S.

Nadto organ I instancji ustalił, iż skarżący od dnia 30.06.2003 r. zameldowany jest na pobyt stały pod adresem [....] oraz od 2.02.1995 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, oraz posiada wykształcenie rolnicze. Łącznie wielkość gospodarstwa rolnego Inwestora wynosi 1,9561 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Miejskiej K. , która w 2015 r. wynosiła 1,6995 ha.

W dalszej kolejności wskazano, że koniecznym jest dla zastosowania normy art. 61 ust. 4 ustawy wykazanie, że wnioskowana zabudowa związana będzie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. Stwierdzono, że nie budzi wątpliwości, że działka nr [....] , na której planowana jest inwestycja - zabudowa zagrodowa - stanowi grunt rolny i będzie stanowić całość gospodarczą z planowaną zabudową o tyle stwierdzenie, że działki położone w tak znacznych od siebie odległościach, szczególnie działka położona w miejscowości G. w odległości ponad 80 km od K. lub położona na terenie wsi S. dzierżawiona nieruchomość położona jeszcze dalej o 23 km od miejscowości G., będzie stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Wskazano, że działki z uwagi na ich usytuowanie w znacznej odległości, nie mogą stanowić zorganizowanej całości. Dalej wyjaśniono, że orzecznictwo - w odniesieniu do powyższego - odwołuje się do cywilistycznego rozumienia gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej, co oznacza, że sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa, niemniej musi ono stanowić zorganizowaną całość.

Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż uzasadnione wątpliwości budzi deklaracja złożona przez Inwestora, iż objęty zamierzeniem inwestycyjnym budynek gospodarczy ma zostać w części przeznaczony na magazynowanie paszy, wyprodukowanej w uprawowej części gospodarstwa zlokalizowanego w gminie G. i na terenie wsi S., podczas gdy zgodnie z dołączoną do wniosku charakterystyką w budynku znajdują się w nim jedynie trzy pomieszczenia dla zwierząt, korytarz i garaż.

Organ I instancji podkreślił, iż w jego ocenie w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazane przez inwestora nieruchomości stanowić będą zorganizowaną całość gospodarczą, a planowana zabudowa jest związana z prowadzoną na wskazanym terenie działalnością rolniczą. W świetle powyższego stwierdzono, iż brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji - zabudowy siedliskowej.

Jednocześnie rozważono możliwość ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej jednak z uwagi na stwierdzenie braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył wnioskodawca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- bezpodstawnym uznaniu, że planowana inwestycja nie stanowi działki siedliskowej, podczas gdy wnioskodawca spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a w szczególności spełnia wymóg obszarowy, wymóg wykształcenia, prowadzi od 20 lat gospodarstwo rolne z żoną i zamierza je dostosować wymogów rynku i w tym celu znalazł dodatkowy obszar produkcji oraz rynek zbytu w K.;

* bezpodstawnym uznaniu, że ekologiczna hodowla kur i ekologiczna produkcja jaj nie będzie stanowić funkcjonalnej całości gospodarczej z gruntami rolnymi, na których hodowane jest ekologiczne zboże dla tych kur, podczas gdy aktualnie inwestor prowadzi jedynie ekologiczną produkcję roślinną z zamiarem prowadzenia ekologicznego rolnictwa;

* nieuzasadnionego stwierdzenia, że ekologiczna produkcja roślinna prowadzona w gminie G. nie będzie bezpośrednio podlegała planowanej inwestycji polegającej na ekologicznej produkcji zwierzęcej w K. oraz bezpodstawne przyjęcie, że w ten sposób powstaną dwa gospodarstwa rolne posiadające odrębne zabudowy siedliskowe oraz różne profile działalności;

* bezpodstawnym przyjęciu, że w planowanym budynku o pow. 100 m2 z trzema pomieszczeniami, korytarzem, garażem, nie ma miejsca na magazynowanie paszy, w sytuacji, kiedy bieżące potrzeby 50 kur wymagają ok 5 kg paszy dziennie, co daje niecałe 2 tony rocznie, co zajmuje zaledwie 2,5 m3, co przy planowanej wysokości budynku ok 4 m zajmie niespełna 1m2 podłogi;

* bezpodstawnym przyjęciu, że co do zasady jedno siedlisko przypada na jedno gospodarstwo rolne, podczas gdy żaden przepis nie statuuje takiej zasady, a wręcz odwrotnie dopuszczalne jest posiadanie więcej niż jednego budynku mieszkalnego oraz że pojęcie zabudowy zagrodowej należy traktować w sposób liberalny;

* pominięciu, że ze zgromadzonego w sprawie materiału w sposób oczywisty wynika, że w związku z planowaną inwestycją wnioskodawca planuje zamieszkać na stałe w K. i tym samym nie wykorzystywać do zaspakajania swoich potrzeb życiowych domu w G.;

* pominięciu ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. który ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy", które jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania;

Nadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 6 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieje zasadna "jednego siedliska";

art. 7 i art. 8 poprzez naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz rozstrzygnięcie wątpliwości organu na niekorzyść obywatela;

* art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym szczególnych wyjaśnień wnioskodawcy z dnia 20.06.2015 r. i 10.08.2015 r.;

- art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę faktów powszechnie znanych takich jak np. powierzchnia potrzebna do magazynowania paszy dla 50 - ciu kur.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż w świetle ogólnej zasady, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej "ustawą - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Kolegium wskazało, iż ze względu na okoliczność, że część terenu, na którym planowana jest inwestycja tj. północna część działki nr [....] obr. [....] znajduje się w granicach obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [....] - Uchwała Nr LVIII/776/12 Rady Miasta K. z dnia 10 października 2012 r. (ogłoszona w Dz. Urz. Województwa [....]z dnia 23 października 2012 r. poz. 5212) koniecznym było umorzenie postępowania w tej części, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Kolegium stwierdziło, że na gruncie obowiązującej ustawy ustalanie warunków zabudowy w formie decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na wyjątkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, możliwość jej wydania jest ograniczona do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego układu urbanistycznego. Brzmienie art 61 ust. 1 ww. ustawy wyklucza takie działania kreacyjne, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego.

W rozpatrywanej sprawie Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Kolegium zwróciło uwagę, że przepis art. 61 ust.4 u.p.z.p. podobnie jak sytuacje wskazane w ust. 2 i 3 stanowi wyjątek od ogólnej zasady realizacji inwestycji na obszarach, na których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Wobec odrębności tej regulacji nie obowiązują wobec niej zasady ogólne wydawania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie, z którymi decyzja taka może być wydana każdemu, bez względu na posiadanie tytułu prawnego do danego terenu. Zdaniem Kolegium w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust.4 decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, którego częścią jest działka, na której ma być realizowana inwestycja w postaci budowy zagrodowej.

Kolegium zauważyło, że inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej korzysta więc ze swoistego uprzywilejowania. Jest to zatem przepis wyjątkowy. Korzystanie ze wskazanego w tym przepisie uprawienia możliwe jest w przypadku spełnienia warunków, do których należy posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego, spełniającego cechę wskazaną w art. 61 ust.4 ustawy. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową - na co wskazywał organ I instancji – należało, zdanie Kolegium, rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej.

Kolegium podniosło więc, że aby można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust.4 u.p.z.p., działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, winna stanowić część jego gospodarstwa rolnego.

Kolegium stwierdziło, że dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą.

Kolegium podzieliło argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, że posiadane przez skarżącego działki - w różnych gminach znacznie oddalonych od siebie - faktycznie nie będą stanowiły zorganizowanej całości. Kolegium - po dokonaniu analizy akt sprawy, stwierdziło, że nie sposób uznać, iż zabudowa zlokalizowana na działce nr [....] obr. [....] w K. będzie służyła bezpośrednio gospodarstwu rolnemu o pow. 1,4200 ha położonemu w oddalonej o 80 km miejscowości G. powiat [....] , czy też położonej w jeszcze większej odległości działce w miejscowości S. gmina W. powiat [....] . Skarżący wprawdzie wskazał, iż na objętej wnioskiem działce planuje prowadzenie hodowli kur zielononóżek, które będą żywione paszą produkowaną w jego gospodarstwie w miejscowości G. , a następnie jaja będą przygotowane do sprzedaży na rynek [....] , niemniej jednak Kolegium wskazało, iż zasady współżycia społecznego oraz doświadczenie życiowe wskazuje, iż taka argumentacja jest wątpliwa.

Zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż z treści przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową i - po drugie - prowadzi gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Istotne znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 61 ust. 4 ma także pojęcie gospodarstwa rolnego, z którym ma być powiązana planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa. W związku z tym, że u.p.z.p. nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 k.c. Z kolei zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (w tym produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Mając na uwadze okoliczność, iż działka nr [....] obr. [....] położona w K. ma powierzchnię 0, 2761 ha Kolegium nie było w stanie stwierdzić, iż będzie ona oraz znajdujące się na niej zabudowania zagrodowe służyła prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jako całości, tym bardziej, że działalność rolnicza skarżącego koncentruje się w miejscowości G.

Zdaniem Kolegium, podnoszony przez skarżącego w treści odwołania zamiar przeniesienia się do K. , celem rozszerzenia działalności rolniczej oraz wejścia na nowe rynki zbytu ma charakter zdarzenia przyszłego, a z akt sprawy wprost wynika, iż koncentracja działalności rolniczej od 20 lat odbywa się w miejscowości G. , gdzie skarżący wraz z żoną od lat 20 - tu lat faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne.

Mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, jak również zarzuty odwołania, Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, co do podstaw i zasadności zmiany decyzji organu I instancji, z uwagi na brak zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Kolegium po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy oraz mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa stwierdziło, iż w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwym ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 61 ust. 4 cytowanej ustawy, a tym samym orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, co do braku możliwości realizacji planowanej inwestycji w oparciu o art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z uwagi na niespełnienie w sprawie warunków dających podstawę do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

Kolegium stwierdziło, że mając powyższe na uwadze, pomimo że zaskarżona decyzja zawiera negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie, to jednak nie narusza przepisów prawa materialnego, a w związku z tym nie narusza przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego – T.W.

Skarżący zaskarżył ją w całości i zarzucił, następujące naruszenia prawa:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 61 ust 4 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zw. dalej upzp., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) bezpodstawnym przyjęciu, że odległość dzieląca Gminę G. od Gminy K. może mieć jakiekolwiek znaczenie dla oceny przesłanek wynikających z tego przepisu;

b) bezpodstawnym stwierdzeniu, że w przypadku wnioskodawcy nie zostały spełnione przesłanki tych przepisów;

c) bezpodstawnym uznaniu, że planowana inwestycja nie miała stanowić zabudowy zagrodowej, podczas gdy wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

d) bezpodstawnym uznaniu, że planowana inwestycja ekologicznego chowu kur i ekologicznej produkcji jaj nie miała stanowić funkcjonalnej całości gospodarczej z gruntami rolnymi, na których hodowane ekologiczne zboże dla tych kur, podczas gdy wnioskodawca prowadził jedynie ekologiczną produkcję roślinną z zamiarem prowadzenia rolnictwa ekologicznego.

e) nieuzasadnionym wniosku, że ekologiczna produkcja roślinna prowadzona w Gminie G. nie miała bezpośrednio podlegać planowanej inwestycji polegającej na ekologicznej produkcji w K. (kury żywione ekologiczną paszą).

f) pominięciu ratio legis art. 61 ust. 4 upzp.,

Naruszenie, przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z 140 k.p.a, poprzez:

a) naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz rozstrzygnięcie wątpliwości Organu na niekorzyść obywatela, z pominięciem, interesu społecznego, jakim jest możliwość skorzystania z ekologicznych produktów zwierzęcych o wysokich walorach smakowych, a jednocześnie koszernych - przy braku jakichkolwiek korzyści społecznych z nieużytku/chwastowiska, jaki stanowiła działka objęta wnioskiem.

b) pominięcie słusznego interesu obywatela, który w celu zapewnienia bytu rodzinie, musi rozwijać gospodarstwo i poszukiwać nowych rozwiązań;

c) naruszenie konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji;

d) naruszenie art.7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 140 k.p.a, poprzez brak odniesienia się, zdaniem wnioskodawcy, do zarzutów odwołania oraz:

- dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i przyjęcie, w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania, że część gospodarstwa, w której prowadzona była specjalna ekologiczna uprawa zboża nie służyłaby bezpośrednio gospodarstwu, w którym miał być prowadzony specjalistyczny chów kur karmionych tym zbożem,

- bezpodstawne stwierdzenie, że "zasady współżycia społecznego oraz doświadczenie życiowe" wskazują, iż wątpliwa była argumentacja wnioskodawcy w zakresie planowanej hodowli kur pomijając, że był on rolnikiem i od 20 lat prowadził rodzinne gospodarstwo rolne, a jest faktem powszechnie znanym, zdaniem skarżącego, że obecna sytuacja rolników jest trudna i w celu przetrwania wymaga poszukiwaniu nowych obszarów działalności. Jednocześnie, zabrakło wyjaśnienia, jakiego rodzaju zasady współżycia społecznego - na które powołał się Organ - miałby naruszyć wnioskodawca w zakresie planowanej hodowli kur, oraz poddanie w wątpliwość zainteresowania [....] rynku mięsem i jajami kur zielononóżek kuropatwianych na podstawie, bliżej niesprecyzowanych zasad doświadczenia życiowego, podczas gdy potrzeb rynku (restauratorów, Gminy [....] i indywidualnych odbiorców zainteresowanych ekologicznym dietetycznym mięsem) nie można, zdaniem skarżącego, oceniać na podstawie zasad doświadczenia życiowego.

W ocenie skarżącego, on sam przekonująco i logicznie argumentował swoje stanowisko. Niezależnie od powyższego, ewentualne wątpliwości winny być rozstrzygnięte na korzyść wnioskodawcy i zakwestionowanie planów wnioskodawcy nie mogło zostać dokonane na podstawie zasad doświadczenia życiowego, bowiem Organ nie posiadał doświadczenia w kwestiach prowadzenia gospodarstwa i potrzeb rolników. Zatem kwestionując zasadność rynku zbytu w K. , Organ, winien był skorzystać z wiadomości specjalnych, tj. opinii biegłego do spraw zbytu produktów rolnych, sposobu hodowli kur i postępowania z produktami zwierzęcymi przeznaczonymi do sprzedaży, a w konsekwencji Organ naruszył również art. 84 k.p.a.

Skarżący podniósł, iż pominięto też szczegółowe wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w pismach z dnia 20 czerwca 2015 roku i 10 sierpnia 2015 roku oraz zabrakło rzetelnej i obiektywnej oceny dowodów, a w szczególności pominięto, że w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach .

Organ nie powołał biegłego, czym również naruszył art. 84 k.p.a. Organ bezpodstawne przyjął, że fakt prowadzenia od 20 - lat gospodarstwa w Gminie G. poddaje w wątpliwość zamiar rozwoju gospodarstwa o nowe obszary produkcji i nowe rynki zbytu w dużej aglomeracji; wnioskodawca w odwołaniu wyjaśnił, że gospodarstwo w Gminie G. było nierentowne i wnioskodawca szukał innych możliwości wykorzystania tego gospodarstwa, by mogło ono przetrwać.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu l instancji.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 czerwca 2016 roku. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30.03.3016 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, położonego graniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] (Uchwała Rady Miasta K. Nr LVIII/776/12 z dnia 10.10.2012 r. ogłoszona w Dz. U. Województwa [....] z dnia 23.10.2012 r. poz. 5212) oraz o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Zabudowa zagrodowa (...).

Wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w K. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowisko odnośnie braku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p warunkujących uwzględnienie wniosku skarżącego Sąd ocenił jako trafne, odstępując w związku z tym od ich ponownego przytaczania.

Wypada jednak wskazać, że słusznie organy podkreślają, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że z treści z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p wynika jednoznacznie, że warunkiem jego zastosowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które ma określoną powierzchnię tzn. jest większe niż średnia gospodarstwa w gminie a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że inwestor od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne w gminie G. Łączny areał wraz z gruntami położonymi w K. przy ul. [....] , stanowiącymi działkę inwestycyjną nr [....] obr. [....] , przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Miejskiej K. W tym miejscu przypomnieć należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, i z poglądem tym trzeba się zgodzić, że w rozważanym przypadku racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system, przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 55 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Także w art. 2 pkt 2 ustawy o ukształtowaniu ustroju rolnego ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.

Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest natomiast ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą.

W kontekście powyższego konieczne było ustalenie czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej w związku z planowaną działalnością hodowlaną, a gospodarstwem rolnym prowadzonym, jak sam podkreśla skarżący od 20 lat w Gminie G. , gdzie znajdują się już zabudowania zagrodowe, na działce siedliskowej inwestora tj. nr [....] położonej w gminie G. , na której usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany w 1998 r. wraz z budynkiem gospodarczo-produkcyjno-usługowym dla rolnictwa.

Okoliczność faktyczna, że gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołuje się wnioskodawca, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie Miejskiej K. została wykazana i nie budzi wątpliwości. Natomiast mając na uwadze, że wnioskodawca planuje inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej należało w pierwszej kolejności wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Podnieść należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy więc rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wnioskodawca planuje realizację przedmiotowej inwestycji w związku planowanym rozpoczęciem nowej działalności rolniczej o profilu hodowlanym, w postaci chowu kur z rodziny zielononóżka kuropatwianka w liczbie 50 sztuk. Co istotne bo w tym należy głównie upatrywać związku funkcjonalnego , ma to być hodowla ekologiczna, zgodnie z charakterem prowadzonej dotychczas działalności w postaci ekologicznych upraw roślin na ternie gminy G. i w miejscowości S., które jako pasza będą następnie dostarczane do prowadzonej hodowli. Odległość zatem pomiędzy częściami tego gospodarstwa byłaby znaczna bo wynosząca co najmniej 80 km. Już sama odległość działki inwestycyjnej od pozostałych gruntów gospodarstwa rolnego budzić musi wątpliwości z punktu widzenia zasadności i rentowności prowadzenia w tym miejscu hodowli zielononóżki oraz jej powiązania z prowadzonym gospodarstwem rolnym . Zważyć przy tym należy, że wnioskodawca dopiero zamierza zająć się nowym profilem produkcji rolnej. Jak słusznie podkreśla organ II instancji jest to niewątpliwie zdarzenie przyszłe. Zwrócić należy jednak uwagę na inny aspekt pominięty dotychczas. Planowana hodowla ma być położona w K. Nie dość zatem, że jest to jedna z największych aglomeracji w Polsce, to z uwagi na ogromne zanieczyszczenie powietrza z jakim boryka się już od lat miasto K. (okoliczność powszechnie znana), trudno znaleźć logiczne uzasadnienie dla przyjęcia, że ów ekologiczny charakter hodowli decyduje o jej lokalizacji właśnie w tym miejscu. Wprawdzie jak wnioskodawca wskazuje, pasza będzie pochodziła z ekologicznych upraw z jego gospodarstwa, tak konieczne jest jednak zorganizowanie wybiegu i żerowiska na wolnym powietrzu. W pismach z dnia 20 czerwca i 10 sierpnia 2015 r. wnioskodawca wskazuje, że hodowla prowadzona będzie w systemie ekstensywnym tj. zbliżonym do naturalnego, dzięki czemu możliwym będzie ograniczenie zużycia pasz w okresie wiosna-lato-jesień nawet do 40% (vide: K:184,226 akt adm.). W związku z tym trudno przyjąć by produkty w postaci jaj i mięsa pochodzące z tak położonej hodowli posiadały walor produktów ekologicznych, o najwyższych wartościach zdrowotnych. W uzasadnieniu skargi skarżący sam zaś podkreśla wysokospecjalistyczne wymagania planowanej hodowli wybitnie ekologicznej rasy kury zielononóżki kuropatwianki. Wszak nie trzeba szczególnej wiedzy z zakresu rolnictwa by móc stwierdzić, że nie tylko rodzaj paszy ma znaczenie dla przyjęcia, że chów jest ekologiczny bowiem nie mniejsze znaczenie ma miejsce i środowisko naturalne w jakim hodowla będzie prowadzona. Za tym przemawiają zasady doświadczenia życiowego wskazujące na nieracjonalność przedsięwzięcia o charakterze ekologicznym właśnie w takiej lokalizacji jak miasto K. Bliskość rynku zbytu pozostaje zaś bez wpływu na ocenę zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Abstrahując przy tym od lokalizacji planowanej części gospodarstwa rolnego w K. od pozostałej jego części w ocenie Sądu należy zwrócić uwagę na tę okoliczność także, że funkcjonalne powiązanie między tymi częściami sprowadza się w istocie do wykorzystania ekologicznej produkcji roślinnej jako paszy dla hodowanego drobiu, co w cale nie oznacza, że ta konkretna pasza musi być w tej hodowli wykorzystana i do jej prowadzenia jest niezbędna.

Argumentacja skarżącego zawarta w pismach z dnia 20 czerwca i 10 sierpnia 2015 r. nie zawiera także żadnego logicznego uzasadnienia dlaczego gospodarstwo rolne prowadzone w G. nie może być poszerzone także o planowaną hodowlę drobiu, nie ma w nich wbrew twierdzeniom skarżącego żadnych powodów wskazujących na brak rentowności tego gospodarstwa. Gmina G. położona jest również w województwie [....], które wskazuje skarżący jako region, w którym wyłącznie występuje w Polsce ta rasa drobiu. W G. i jego okolicach (m. S. ) znajdują się grunty, na których wnioskodawca prowadzi już ekologiczną produkcję roślin, tam także znajduje się działka siedliskowa dla tego gospodarstwa wraz z zapleczem gospodarczym. W pismach wyżej wskazanych wnioskodawca jedynie podkreśla ekologiczny charakter planowanej hodowli, co z racji jej położenia jak wyżej wskazano musi budzić poważne zastrzeżenia.

Nie mniej występuje jeszcze jeden powód, który determinuje brak zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Otóż uzasadniając w powyższych pismach wniosek o budowę budynku jednorodzinnego na działce [....] obr. [....] skarżący wskazuje na konieczność zapewnienia komfortu pracy dla pracowników gospodarstwa i ich rodzin. Z twierdzeń tych wynika, że planowana inwestycja nie zmierza do uzupełnienia własnego siedliska wnioskodawcy w ramach rodzinnego gospodarstwa rolnego, nie może więc stanowić budowy w ramach zabudowy zagrodowej. Dopiero w odwołaniu wnioskodawca przedstawia plany zamieszkania na stałe w K. , co czyni te twierdzenia w ocenie Sądu na tym etapie postępowania całkowicie niewiarygodnymi, podnoszonymi na potrzeby wniesionego środka zaskarżenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty apelacji zmierzające do wykazania naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p przez organy administracyjne uznać należało za całkowicie chybione.

Podobnie należało ocenić zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania dowodowego zwłaszcza art. 7 , 77 § 1 , 80 i 84 kpa. Wbrew stanowisku skarżącego organy administracyjne w sposób wszechstronny zebrały i oceniły zgromadzony materiał dowodowy zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia nie wymagało w ocenie Sądu zasięgnięcia opinii biegłego. Wbrew stanowisku skarżącego organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania, a skarga jest w zasadniczej swej treści powtórzeniem wcześniej zgłoszonych zarzutów. Jedynie wskazać należy, że w świetle art. 61 ust. 4 ustawy, przeprowadzanie analizy urbanistycznej było zbyteczne i organ odwoławczy prawidłowo pominął tę okoliczność jako dowód w sprawie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy jest konieczna tylko dla oceny "dobrego sąsiedztwa" (art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy), a nie w przypadku budowy zagrodowej (art. 64 ust. 4).

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że możliwość skorzystania z ekologicznych produktów zwierzęcych o wysokich walorach smakowych przemawia za istnieniem interesu społecznego w lokalizacji planowanej hodowli przy "braku jakichkolwiek korzyści społecznych z nieużytku / chwastowiska jaki stanowi obecnie działka objęta wnioskiem". W aktach sprawy zalega bowiem pismo Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 5 września 2014 r. (K: 73 akt adm.) z którego wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest w otulinie [....] i stanowi korytarz przewietrzania miasta, przebiegający doliną R. , ze względu na wysoki udział powierzchni zieleni, jak i korzystne położenie w stosunku do przeważających kierunków wiatrów. Z wyżej zaś wskazanych uwarunkowań wynika konieczność ochrony i utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (DZ.U.z 2008 r. nr 25 poz. 150 z późn. zm.), które wprowadzają zasadę racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska , wskazują konieczność tworzenia warunków optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku, zachowania walorów krajobrazowych i ograniczenia likwidacji terenów zielonych.

Z wyżej naprowadzonych powodów skarga jako bezzasadna nie mogła odnieść zamierzonego skutku prawnego, co w konsekwencji doprowadziło do jej oddalenia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.