Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 227/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1,  art. 54,  art. 64 ust. 1,  art. 52 ust. 2 pkt 1,  art. 61 ust. 1-5,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z  art. 135,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. O.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] Nr [...] znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. O.-P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy D. decyzją [...] z dnia [...], znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu małych domów wielorodzinnych wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu, budową dojść i dojazdów do budynków, przebudową zjazdu, budową przyłączy i niezbędnych urządzeń technicznych oraz rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego lub ich przebudową na budynki wielorodzinne - na terenie działki nr [...] oraz [...], położonych w B. Decyzja została wydana po przeprowadzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."

Warunki określiły, między innymi, że trzy budynki wielorodzinne składać się będą łącznie z max. 20. lokali mieszkalnych (wraz z rozbiórką istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i gospodarczych lub ich przebudową na budynki wielorodzinne).

Ponadto warunki objęły niezbędną infrastrukturę techniczną, związaną z budynkami, wewnętrzną komunikację (dojścia i dojazdy), zjazd z drogi powiatowej (dz.nr 30) na teren planowanej zabudowy.

Wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono w następujący sposób:

a) obowiązująca linia zabudowy - jako kontynuacja linii zabudowy budynków mieszkalnych usytuowanych na terenie działek nr [...],

b) wskaźnik powierzchni:

- zabudowy - max. 35%,

- biologicznie czynnej - min.35%;

c) szerokość elewacji fontowej [od strony ul. [...]] - max. 14m;

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej:

- max. 8,0m od strony ul. [...],

- max. 11,0m od strony komunikacji wewnętrznej,

e) geometria dachu:

- dach płaski o kącie nachylenia połaci do 20°,

- wysokość zabudowy - max. 12,0m.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że decyzja została wydana ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem.

Wyznaczono obszar analizowany w odległości 60 m. od terenu objętego zainwestowaniem. Przeprowadzono wizję lokalną terenu inwestycji z uwzględnieniem dostępnych dokumentacji projektowych i aktualnych materiałów geodezyjno-kartograficznych i określono warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Wnioskodawca we wniosku określił parametry planowanej zabudowy wskazując, wysokość tej zabudowy na poziomie max. 14m i max. wysokości okapu - 12m. Jednak parametry te nie mają swojego uzasadnienia w zabudowie występującej w obszarze analizowanym. Wysokość elewacji frontowej to około 12m, jednak zabudowa ta, to zabudowa 4-kondygnacyjna. Planowana zabudowa trzy kondygnacyjna realizowana będzie w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której wysokość jest znacznie niższa. Wprowadzenie zabudowy o wysokości 14m, miałoby znaczne oddziaływanie na kompozycję zabudowy, a tym samym na ład przestrzenny tej części miejscowości B. Stąd też nie można było ustalić tych parametrów zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy. W dniu [...] inwestor skorygował swój wniosek w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - do 11 m oraz wysokość budynków - do 12 m.

Wyniki przeprowadzonej analizy stanowią załącznik nr 2 do niniejszej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.O. i P.W., zarzucając nieprawidłowe ustalenie warunków zabudowy. Odwołujący się zwrócili uwagę, iż decyzja dopuszcza budowę budynków wielorodzinnych wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co dodatkowo narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Ponadto zarzucili ustalenie zbyt wysokiego wskaźnika zabudowy, tj. 35%, podczas gdy średni wskaźnik określono w analizie cech zabudowy na poziomie 21%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania decyzją numer [...], z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D..

Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), dalej zwanego "rozporządzeniem", regulują kwestie dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Wyznaczając obszar analizowany przyjęto, iż front działki inwestycyjnej mierzy 20 m, w związku z czym minimalny obszar analizowany powinien być zakreślony w odległości wynoszącej 60 m od każdej z granic działki nr [...]. Na podstawie tak ustalonego obszaru analizowanego organ I instancji ustalił warunki zabudowy.

Kolegium dodało, że wprawdzie w obszarze analizowanym przeważają budynki mieszkalne jednorodzinne, jednakże istnieją również budynki mieszkalne wielorodzinne, usytuowane na działkach nr [...]. Spełniony został zatem warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., niezbędny do ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa Kolegium uznało, że zasada ta nie została naruszona z uwagi na zachowanie odległości od granicy działki, oddalenie pomiędzy sobą projektowanych budynków w odległościach zbliżonych do odległości pomiędzy istniejącymi budynkami mieszkalnymi, a także z uwagi na małą ilość lokali w poszczególnych budynkach (od 6 do 7 w każdym budynku).

Organ odwoławczy uznał także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zbyt wysokiego ustalenia wskaźnika zabudowy dla nowej zabudowy w stosunku do średniego wskaźnika zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bowiem występują tu dwa rodzaje zabudowy mieszkaniowej: jedno- i wielorodzinna. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego wynosi 25%, jednakże dla samej zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi 45%. Stosując przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia organ I instancji mógł więc wyznaczyć wskaźnik zabudowy na poziomie 35%.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały też wymogi niezbędne do ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności istnienie dostępu do drogi publicznej oraz niezbędnego uzbrojenia terenu (infrastruktury technicznej) i zapewnienia dostawców mediów.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez oparcie decyzji na nieprawidłowo sporządzonej i niespełniającej wymogów prawa analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na:

- braku określenia konkretnej wysokości budynków na działkach objętych analizą, co nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji dla planowanej zabudowy,

- braku przeanalizowania dopuszczalnych parametrów zabudowy dla zespołu budynków projektowanych w głębi działki nr [...].,

- określeniu różnych parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez jednoznacznego określenia, w jaki sposób mają być stosowane, wobec braku komunikacji wewnętrznej na działce nr [...]. i na działkach sąsiednich, co uniemożliwia odniesienie tej wielkości do rzeczywistego usytuowania obiektów w terenie,

- braku określenia konkretnej szerokości elewacji frontowej budynków na działkach objętych analizą, co nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy,

- braku jakiegokolwiek wyjaśnienia przyjętego sposobu obliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy,

- braku określenia na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy i decyzji położenia i parametrów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej usytuowanej w obszarze analizowanym, oraz braku oznaczenia działki [...] i zabudowy na działce [...], co nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźników wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej,

- braku jakiejkolwiek analizy geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia geometrii dachu dla planowanej zabudowy w myśl § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem",

b) art. 15 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. jedynie do oceny zasadności wniesionego przez skarżącą odwołania i zaniechanie ponownego wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

c) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy D., podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) na skutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów wielorodzinnych w sposób prowadzący do stworzenia nowego ładu przestrzennego, a nie kontynuacji dotychczas istniejącego,

b) § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie obowiązującej linii nowej zabudowy dla planowanej inwestycji, jako kontynuacji linii zabudowy usytuowanej na działkach, niebędących sąsiednimi dla działki objętej wnioskiem inwestora,

c) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób nie odpowiadający średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego,

d) § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy z naruszeniem wymogu przedłużenia krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że wydane w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia naruszają wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez usytuowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o znacznym stopniu intensywności zabudowy w bliskim sąsiedztwie ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1 (por. wyroki NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06 oraz z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 1440/05). Tym samym, zasada dobrego sąsiedztwa powinna być wykładana przez pryzmat konieczności zapewnienia ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W sprawie niniejszej zasada ta została naruszona, co przełożyło się na wadliwą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jak wynika z analizy, po północnej stronie drogi powiatowej - ulicy [...] zlokalizowana jest luźna zabudowa jednorodzinna, usytuowana od drogi publicznej, z zabudowaniami gospodarczymi w drugim szeregu oraz terenami niezabudowanymi w głębi działek. Po południowej stronie ulicy [...], w granicach obszaru analizowanego posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Jego front usytuowany jest wzdłuż ulicy [...].

Zgodnie z wnioskiem inwestora zabudowa wielorodzinna na działce nr [...]. miałaby obejmować 3 budynki mieszkalne, usytuowane jeden za drugim w głąb działki, aż do jej granic, wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi i chodnikami. Skarżąca wskazała, że zamierzeniem inwestora jest łącznie budowa ośmiu budynków mieszkalnych, obejmujących również sąsiednią działkę nr [...] (toczą się w tej kwestii odrębne postępowania administracyjne), jednakże w ramach niniejszego postępowania inwestor podzielił inwestycję (wskazuje na to chociażby przedłożenie warunków zapewniania dostaw mediów wydanych dla całego zamierzenia).

Choć faktycznie w granicach analizowanego obszaru (na działkach nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji) istnieje zabudowa wielorodzinna, to nie oznacza to, że dopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa mieszcząca się w ramach określonej funkcji zabudowy. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2012 r. (sygn. II OSK 10/11) "powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej" (podkr. M.K.).

Skarżąca odwołała się także do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. (sygn. II SA/Po 791/14): "teren sąsiadujący z terenem inwestycji charakteryzuje się częściowo rozproszoną zabudową jednorodzinną, jest to zabudowa ekstensywna, zlokalizowana wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Na terenie analizowanym nie istnieje zaś zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi. Pozwala to przyjąć, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił o to skarżący, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi analizowanego obszaru. Tym samym przełamana zostałaby, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada dobrego sąsiedztwa. W ocenie sądu zrealizowanie inwestycji przez skarżącego nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełniłoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy, rozumianej jako mieszczenie się w graniach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej zabudowy i w konsekwencji - jak wskazano powyżej - stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze".

Zatem sprzecznym z zasadą dobrego sąsiedztwa jest lokalizowanie intensywnej zabudowy wielorodzinnej w głębi działki (z koniecznością budowy dróg wewnętrznych i dojść do budynków), gdyż istniejąca dotychczas zabudowa nie pozwala na określenie wymogów, co do kontynuacji parametrów (w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy) dla tych budynków (brak jest wszakże istniejącej zabudowy w głębi działek). Przejawem braku takiej możliwości jest również to, że w samej analizie nie określono parametrów dla każdego z budynków osobno, co każe uznać, że w istocie dotyczą one tylko pierwszego budynku położonego najbliżej ulicy. Tym samym, bezspornym jest, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wykreowanie nowego ładu przestrzennego, a nie zapewnienie kontynuacji dotychczas istniejącego.

Niezależnie od powyżej wskazanego naruszenia, wykonana w niniejszej sprawie analiza z uwagi na swoją lakoniczność, brak szczegółowych danych dotyczących analizowanych nieruchomości i zabudowań nie może służyć, jako kluczowy dowód w sprawie, a wydana w oparciu o nią decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości.

Ponadto, istotne wątpliwości budzi określanie cech i parametrów zespołu budynków poprzez łączne określenie ilości lokali mieszkalnych, jakie mają się w nich znaleźć. W konsekwencji pozwala to inwestorowi na całkowitą dowolność w późniejszym określaniu parametrów nowej zabudowy, nawet z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, a jedynym ograniczeniem przedsięwzięcia byłby wskaźnik powierzchni zabudowy (swoją drogą też nieprawidłowo obliczony).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu małych domów wielorodzinnych wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu, budową dojść i dojazdów do budynków, przebudową zjazdu, budową przyłączy i niezbędnych urządzeń technicznych oraz rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego lub ich przebudową na budynki wielorodzinne - na terenie działki nr [...]. oraz [...], położonych w obrębie ewidencyjnym B. gm. D., na terenie dla którego, co jest bezsporne, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawę wydanej przez organ I instancji decyzji stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), z którego wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia , w drodze decyzji , warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p., który w myśl art. 64 ust. 1 ma odpowiednie zastosowanie, decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Kryteria tej oceny ustawodawca sprecyzował w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p., określającym warunki jakie muszą być spełnione aby było możliwe wydanie pozytywnej decyzji. Badanie to wymaga dokonania przez organ analizy funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Szczegółowe zasady dokonania analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu określa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolejny przepis rozporządzenia - § 9 stanowi natomiast, że:

"1.Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy."

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu składa się z części tekstowej i części graficznej określającej linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, ( 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Część graficzna wyników analizy powinna być sporządzona na takiej samej mapie jak część graficzna decyzji (§ 9 ust. 3).

Mapa zasadnicza, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520) jest to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Taka właśnie mapa winna być podstawą do wykonywania innych opracowań kartograficznych, które służą do celów projektowych i budowlanych.

W niniejszej sprawie o ile zał. numer 1 do decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego to już na załączniku graficznym do wyników analizy takiego poświadczenia brak. Załącznik nr 1 został sporządzony na mapie w skali 1: 1000, natomiast załącznik graficzny do analizy nie posiada informacji o skali mapy. Obydwa załączniki zostały sporządzone na mapie, która z pewnością nie jest mapą aktualną, co powoduje, że oznakowanie (numeracja) działek na mapie jest inne niż oznakowanie w części tekstowej analizy, a ponadto nieczytelne, brak jest na mapie odzwierciedlenia istniejącej zabudowy, której danymi posługuje się część tekstowa analizy – na przykład na mapie nie oznaczone są działki [...]. Dodatkową nieczytelność załącznika graficznego do analizy zwiększają napisy dokonane na mapie (zamiast legendy).

W ocenie sądu, pomimo, iż żaden przepis nie nakazuje wprost, że mapa, na podstawie której sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu musi być mapą aktualną, to jednak jej nieaktualność powoduje rozbieżność pomiędzy załącznikiem tekstowym analizy i załącznikiem graficznym, co powoduje, niedopuszczalną w tym przypadku, utratę wartości dowodowej całej analizy i z pewnością stanowi naruszenie § 3 i 9 rozporządzenia, a także art. 7 i 77 K.p.a.

Ponadto, z części tekstowej analizy nie wynika w jaki sposób obliczane były poszczególne wskaźniki inne niż powierzchnia zabudowy (brak wskazania jaka zabudowa znajduje się na poszczególnych działkach oraz jakie są jej parametry) , co powoduje brak możliwości dokonania przez sąd badania prawidłowości ich ustalenia.

Pomimo wymienionych powyżej nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem i udokumentowaniem analizy, odnośnie do obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, sąd zauważa, że z przepisów rozporządzenia ( § 5 ust.1) nie wynika możliwość liczenia osobno dwóch średnich wskaźników dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wskaźnik ten dotyczy bowiem całego obszaru analizowanego. Fakt, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy, zdaniem sądu, nie może oznaczać, że jeżeli jeden budynek w obszarze analizowanym ma faktycznie większy wskaźnik, to można go ustalić także dla inwestycji, dla której ustala się warunki zabudowy. Zawsze bowiem należy do każdej inwestycji podchodzić indywidualnie, odnosząc konkretną sytuację do całego obszaru analizowanego, a w szczególności do działek przylegających do działki, dla której sporządzane są warunki zabudowy.

Przyznać rację należy także skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie tylko nie zauważyło braków i nieprawidłowości przeprowadzonej analizy i wydanej w oparciu o nią decyzji, ale także w swojej decyzji zawarło stwierdzenia nie znajdujące oparcia w aktach sprawy – analizie i decyzji. Dotyczy to wypowiedzi Kolegium odnoszącej się do naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa: "zasada ta nie została naruszona z uwagi na zachowanie odległości od granicy działki, oddalenie pomiędzy sobą projektowanych budynków w odległościach zbliżonych do odległości pomiędzy istniejącymi budynkami mieszkalnymi, a także z uwagi na małą ilość lokali w poszczególnych budynkach (od 6 do 7 w każdym budynku)."

Ponadto rozpatrując odwołanie, Kolegium winno ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie nie zaś zacytować zastosowane przepisy, następnie odnieść się sześcioma zdaniami do obszaru poddanego analizie, jednym zdaniem (cytowanym powyżej) do zasady dobrego sąsiedztwa i kilkoma zdaniami do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, pomijając badanie prawidłowości przeprowadzenia analizy i wyznaczenia pozostałych wskaźników zabudowy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien przeprowadzić ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny sądu.