Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 997/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i ust. 1b, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 20, art. 4 ust. 3, ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 roku sprawy ze skarg: A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], oraz E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia, nr [...] oraz nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2017r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] oraz nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej w kwotach po 7.650,00 zł i obowiązku jej zapłaty przez A.P. i E.P. jako współwłaścicieli po 1/2 części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A (bez nr), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 216/13 i 216/19 (przed podziałem), obr. [...], o powierzchni 6866 m2, uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 216/68-2016/73.

W jednobrzmiących uzasadnieniach decyzji, Kolegium wyjaśniło, że art. 98a ust. 1 u.g.n. został zmieniony przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 23 sierpnia 2017r. (Dz.U z 2017, poz.1509). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Do spraw zaliczania wartości poniesionych nakładów na podstawie art. 77 ust. 4 i 6 ustawy zmienianej w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3). Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 4).

Następnie organ II instancji, odwołując się do treści art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. podkreślił, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: 1) dokonanie podziału nieruchomości; 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Analizując każdą z nich, organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość położona w Ł. przy w Ł. przy ul. A (bez nr), oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr: 216/13 i 216/19 obr. [...], o powierzchni 6866 m2 decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2016r., nr 60.2016, została podzielona na działki 216/68-2016/73. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 kwietnia 2016r. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność A.P. oraz E.P. po 1/2 części. W uchwale Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007r., nr [...] poz. 4195). Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 6 lutego 2017r. przez Z. L.-T., która ustaliła, iż różnica wartości rynkowej nieruchomości po podziale i przed podziałem wynosi 51.000,00 zł, z czego 30% stanowi 15.300,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej i udziale każdej ze stron w prawie własności nieruchomości wynoszącym 1/2 daje kwotę 7.650,00 zł. w stosunku do każdego ze współwłaścicieli.

Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 153, z art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem" i wyjaśniło, że to rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy ustawodawca pozostawił swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości jak również swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca oszacował nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. A skoro zarówno podejście do wyceny (tj. podejście porównawcze), jak i metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu, są dopuszczone obowiązującymi normami prawa, to trudno uznać, by przedłożony w sprawie operat szacunkowy w tym zakresie był wadliwy i nie mógł być uznany za skuteczny dowód w sprawie. Organ II instancji podniósł nadto, że metodę porównywania parami stosuje się w sytuacji, gdy na rynku lokalnym rzeczoznawca dysponuje stosunkowo małą bazą transakcji dających podstawę do porównań, a w przypadku metody korygowania ceny średniej rzeczoznawca może wytypować co najmniej kilkanaście transakcji do badania, co oznacza, że przy wyborze metody wyceny rzeczoznawca majątkowy nie kieruje się żadnymi innymi względami, jak tylko wynikami analizy rynku. Proces szacowania, wybór metody i podejścia, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie obowiązany jest przedstawić w operacie. Zdaniem Kolegium, proces ten i jego wyjaśnienie nie nasuwał zastrzeżeń i w związku z tym uznało zarzut zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej za bezzasadny.

Organ odwoławczy dodał również, że zarówno organ jak i rzeczoznawca majątkowy powołany jako biegły w niniejszym postępowaniu nie jest związany poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016r., sygn. akt I OSK 3249/14. Wyrok ten zapadł bowiem na gruncie innego postępowania. Istota mocy wiążącej przywołanego prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wywołuje ono określone skutki prawne w indywidualnym postępowaniu, którego dotyczy. Organ administracji nie jest związany wszystkimi prawomocnymi orzeczeniami wydanymi przez sądy administracyjne, a jedynie orzeczeniami wydanymi w sprawie, której dotyczy dane postępowanie, prowadzone przez ten organ. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada przeto ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ II instancji wskazał również, że w odwołaniach od przywołanych na wstępie decyzji organu I instancji pełnomocnik strony, oprócz zastosowanej metody, zakwestionował nadto sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale polegający na zsumowaniu wartości poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych po podziale, a nie całej nieruchomości pociętej granicami wydzielonych wewnątrz działek, czego zdaniem pełnomocnika strony, wymaga ustawa. W odpowiedzi na ten zarzut Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 98a ust. 1b dodanym przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017r., zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dniem 23 sierpnia 2017r., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Kolegium zauważył, że wprawdzie, do przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, w których sposób oszacowania działek po podziale jako ich suma nie był uregulowany wprost jak to ma miejsce obecnie, to jednak przyjąć należało, że nowelizacja ustawy w tym zakresie przesądziła o sposobie szacowania nieruchomości po podziale, a tym samym uznać należy, iż przyjęta dotychczas linia orzecznicza i kierunek, w jakim należało interpretować te przepisy, wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony, była słuszna.

Organ II instancji dodał, że zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które stanowią również kryterium oceny postępowania dowodowego. Kwestie te uregulowane zostały w Dziale IV ustawy, zatytułowanym "wycena nieruchomości", rozdział l dotyczy wartości nieruchomości. Przepis art. 149 u.g.n. stanowi, że przepisy niniejszego rozdziału (l działu IV) stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z art. 150 u.g.n. wynika, że dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, oblicza się wartość rynkową. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: - strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; - upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy. Z reguły, przed podziałem, nieruchomości składają się z jednej działki gruntu; nie ulega wtedy wątpliwości, że jej wartość rynkowa, odpowiada wartości tej działki. Jeżeli natomiast nieruchomość dzielona składała się z dwóch lub więcej działek gruntu, jej wartość rynkowa określona zostaje w kwocie najbardziej prawdopodobnej jej ceny, możliwej do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości według jej stanu po podziale, jako suma wartości nowo wydzielonych działek gruntu, jest zatem efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym, zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że biegły w przedmiotowym postępowaniu uznał, po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek, wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek, wchodzących w skład tej części nieruchomości, stanowi jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany w operacie szacunkowym nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 u.g.n. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły na potrzeby wyceny wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie natomiast dzielą nieruchomość, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z powyższym, rzeczoznawca majątkowy, określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zatem zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny. W procesie określania wartości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości na skutek podziału nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany nie tylko odwzorowywać rynek nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Jest zobowiązany do precyzyjnego określenia przedmiotu wyceny (nieruchomości lub jej części) oraz zgodnie z art. 98a u.g.n. jest zobowiązany do oszacowania wartości dla ściśle określonych stanów nieruchomości. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Prawomocna decyzja o podziale nieruchomości jest dokumentem prawnym, stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej (podobnie jak np. akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości). Ustala nowe granice prawne - każda z wydzielonych części nieruchomości, posiadając własne granice prawne, stanowi odrębny byt prawny - może zmienić właściciela i księgę wieczystą. Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego. Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, rzeczoznawca majątkowy winien dokonać wyceny każdej z działek powstałych w wyniku podziału, uwzględniając ich specyficzne cechy i atrybuty, zamieszczając te wartości w operacie, tak by na tej podstawie wykazać, iż nastąpił wzrost wartości dzielonej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest bowiem ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje li tylko dla samego podziału. Działanie takie byłoby zatem zaprzeczeniem reguł rynkowych.

Kolegium dodało także, że w tej sprawie stanowisko zajęła również Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która działa w trybie art. 157 u.g.n. W wydanej opinii nr [...] z dnia [...] października 2013r. Komisja Arbitrażowa, w analogicznej sprawie stwierdziła: "W wyniku podziału nieruchomości, powstałe po podziale działki uzyskują zwykłe zróżnicowaną charakterystykę cech rynkowych, przynajmniej w zakresie położenia względem układu komunikacyjnego (dróg publicznych i dróg wewnętrznych), stron świata, warunków geotechnicznych, otoczenia, rodzaju możliwej zabudowy, itp. Suma wartości działek powstałych po podziale, uwzględniająca to zróżnicowanie, przyjęta jako wartość nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych w istocie jedyną techniką wyceny, spełniającą dyrektywę art. 154. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie powinien więc budzić wątpliwości sposób dokonania wyceny. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w piśmie przewodnim z dnia 23 sierpnia 2017r. organ I instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 144 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 u.g.n. zasadnie stwierdził, że przepisów tych nie stosuje się przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości. Mają one zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zaś co do zarzutu strony na temat sposobu wyceny działki przeznaczonej pod funkcję drogi wewnętrznej Kolegium stwierdziło, że w wyniku zatwierdzenia przedmiotowego podziału nieruchomości nie powstały działki gruntu przeznaczone pod drogę wewnętrzną, a zatem nie były one przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym z dnia 6 lutego 2017r. Sposób obsługi komunikacyjnej wydzielonych działek nr: 216/68, 216/69, 216/70, 216/71, 216/72, 216/73 został prawidłowo uwzględniony w wycenie poprzez przyjęcie, że obsługa komunikacyjna tych działek odbywać się będzie z drogi publicznej (ul. B) poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działek nr: 216/11 i 216/3 (ul. A).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jednobrzmiące skargi do sądu administracyjnego złożyli A.P. (II SA/Łd 997/17) i E.P. (II SA/Łd 998/17), zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego tj.:

- art. 98a i art. 153 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej;

- art. 144 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie oraz nieuwzględnienie zmiany wartości nieruchomości związanej z budową drogi wewnętrznej, co doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej,

2) prawa procesowego tj.:

- art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny a nie swobodny, a nadto sporządzenie operatu szacunkowego przy zastosowaniu tej samej metody co uprzednio, z pominięciem wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, co doprowadziło do nieprawidłowego określenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu swojej decyzji odniosło się do treści przedmiotowego operatu bardzo lakonicznie, uznając jedynie, że został on sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, zgodnie ze sztuką, a określona w nim wartość gruntu przed podziałem oraz po dokonaniu podziału została określona prawidłowo. W żadnej mierze organ nie odniósł się merytorycznie do treści operatu, co pozwala na potwierdzenie zarzutów skarżącego, że SKO nie dokonało dogłębnej analizy sprawy, a swoje rozstrzygnięcie wydało w sposób dalece jednostronny. Organ odwoławczy nie dokonał, zdaniem skarżących, oceny operatu według zasad, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy bezzasadnie odrzucił ich argumentację, zgodnie z którą sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości po podziale nie powinien polegać na zsumowaniu wartości poszczególnych działek, ale dokonanie wyceny nieruchomości składającej się z tych działek jako całości. W swojej argumentacji oparł się na głosach środowiska rzeczoznawców majątkowych, nie podając szczegółowo, o jakiej wielkości środowisko chodzi i czy jest to pogląd dominujący. Według informacji posiadanych przez skarżącego, Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych deklaruje zdanie odmienne, niż przedstawione przez SKO w niniejszej sprawie. Zgodnie z powyższym stanowiskiem ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 4 ust. 1 i 3 rozróżnia pojęcia "nieruchomość gruntowa" oraz "działka gruntu". W przywołanym przepisie zasadniczo wspomina się o wartości nieruchomości, zaś o wartości działek - w odrębnych przypadkach. W konsekwencji niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja art. 98a powołanej ustawy zmierzająca do wykazania, że jako wartość nieruchomości po podziale powinna być wskazywana suma wydzielonych działek gruntu.

Skarżący stwierdzili, że sposób wyceny zaaprobowany przez organ odwoławczy równoważny jest z oszacowaniem wartości szeregu nieruchomości o cechach wydzielonych działek, a nie jednej nieruchomości, pociętej granicami wewnątrz wydzielonych działek, jak tego wymaga ustawa.

Ponadto, według skarżących organ odwoławczy błędnie odniósł swoje rozważania do sprzedaży poszczególnych działek. Powszechnie wiadomo, że cena działek po podziale nieruchomości wzrasta, jednak ma to znaczenie jedynie w kontekście sprzedaży pojedynczych działek. W przedmiotowym stanie faktycznym konieczne było dokonanie wyceny całej nieruchomości po podziale na poszczególne działki, co w żadnej mierze nie przystaje do argumentacji SKO. Zgodnie z powołanym powyżej stanowiskiem Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych nieruchomość przed podziałem i po podziale, zamkniętą w tym samym konturze lecz wewnętrznie "pociętą" granicami wydzielonych działek gruntu, wycenić należy przy założeniu, iż będą zbywane w jednej transakcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło zaś, że przedmiotowe działki zostaną zbyte oddzielnie. O zasadności przyjętego przez skarżących, w ślad za Towarzystwem stanowiska, świadczy definicja wartości rynkowej, zawarta w art. 153 u.g.n.: "... najbardziej prawdopodobna jej (nieruchomości) cena...", a zatem jedna cena a nie suma szeregu prawdopodobnych cen, uzyskanych za składowe części nieruchomości, kierowanych do obrotu sukcesywnie. Okoliczność, w której biegły wskazał, iż właściciele dzielą nieruchomości celem maksymalizacji zysków ze sprzedaży działek oraz zawyżanie na tej podstawie ceny nieruchomości w żaden sposób nie powinno rzutować na ocenę organu, bowiem dla określenia przedmiotu wyceny nie ma znaczenia, w jaki sposób właściciel nieruchomości korzysta z przysługującego mu prawa, tzn. czy zbywa wydzielone działki w jednej, czy też w szeregu odrębnych transakcji, których przedmiotem są poszczególne działki gruntu.

Skarżący podnieśli również, że SKO poza przywołaniem stanowiska organu I instancji, zawartym w odpowiedzi na odwołania nie odnosi się do okoliczności, że obsługa komunikacyjna nowo wydzielonych działek odbywać się będzie z drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, na których w przypadku zbywania nowo wydzielonych działek należy ustanowić odpowiednie służebności lub sprzedać udziały w prawie ich własności. Wobec tego działka nie może być przedmiotem porównania jako działka budowlana, ponieważ u.g.n. w art. 7 pkt 16 definiuje nieruchomość podobną jako nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zdaniem skarżących konieczność ustanowienia służebności niewątpliwe zmieni stan prawny nieruchomości, przez co nie można jej porównać do nieruchomości budowlanych.

Nadto skarżący wskazali, że dr inż. Z. L.-T. dokonała wyceny innej nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących, tylko z tytułu podziału na 3 nowe działki, która to wycena była podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Metoda wyceny wzrostu wartości przez sumę wartości nowo powstałych działek została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zastosowanie ponownie tej samej metody, określającej wartość nieruchomości tworzy stan niepewności co do rzetelności wycen i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji opartej o te wyceny.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Prezydenta Miasta Ł., a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018r., wydanym na rozprawie połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wszczęte skargami E.P. i A. P., wobec tego, ze pozostają one ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, pomimo częściowo błędnego jej uzasadnienia, które wszakże nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r., na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca"). Stosownie do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przy czym w artykule 98a ww. ustawy dodany został, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej, ustęp 1b stanowiący, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Nadto zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wynika z tego, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że do postępowań niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 98a w nowym brzmieniu, przepisy tego artykułu w dotychczasowym brzmieniu będą miały zastosowanie wyłącznie w zakresie terminów i poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu projektu powyższej zmiany ustawy (druk VIII.1560) wskazuje się, że zaproponowana zmiana ma na celu ujednolicenie terminu określania opłat adiacenckich w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Projektowana zmiana w zakresie cen z kolei została uzasadniona tym, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określać według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przyjęcie nowego brzmienia ma być bowiem spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich (np. w sprawach scalania i podziału nieruchomości).

Zatem, wbrew stanowisku Kolegium, w postępowaniach niezakończonych przed wejściem w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu, prowadzonym na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie zasad określania wartości nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej będą miały zastosowanie przepisy art. 98a ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 23 sierpnia 2017 r.

Jak wyjaśniono bowiem także w ww. uzasadnieniu projektu zmiany ustawy, doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody, powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza zaś możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości.

W związku z powyższym, odnośnie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w tym art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnieść należy, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 23 sierpnia 2017 r., a na podstawie takiego wydana została zaskarżona decyzja, zarzut ten nie mógł prowadzić do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarzutów skarg zasadza się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniach wyroków z dnia 18 października 2018 r., w sprawach o sygn. akt I OSK 3248/14, 3247/14 i 3249/14, których stronami byli skarżący. Wyroki te wydane zostały wszakże, co trafnie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sprawach, w których nie zachodzi tożsamość, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., po wtóre w poprzednim stanie prawnym, uwzględniającym brzmienie przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed ich zmiany powołaną na wstępie ustawą nowelizującą. Pogląd, na który powołuje się skarżący, stracił zaś na aktualności, skoro po dniu 23 sierpnia 2017 r. wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Nietrafne jest przy tym stanowisko SKO, iż z treści art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej wodzić należy konieczność stosowania przepisów ustawy dotychczasowej w zakresie innym niż wskazany w ust. 3 powołanego artykułu. Wskazany przepis nakazuje bowiem jedynie stosowanie przepisów dotychczasowych do operatów szacunkowych sporządzanych przed datą wejścia w życie ustawy. Nie może on jednakże modyfikować zasad procedowania w sprawie, której przedmiotem jest określenie opłaty adiacenckiej. Czym innym jest bowiem ocena sporządzonego operatu (dokonywana w oparciu o przepisy dotychczasowe) czym innym natomiast możliwość jego zastosowania w postępowaniu prowadzonym po dokonanej nowelizacji. Jak bowiem wskazuje choćby zapis art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że operat szacunkowy, choć sporządzony przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, aby mógł stać się podstawą orzekania przez organ, musi odpowiadać wymogom przepisów znowelizowanych w zakresie metodologii wyceny, zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej. I tak też w istocie w rozpoznawanej sprawie jest. Trudno też racjonalnie uzasadnić potrzebę sporządzania nowego operatu szacunkowego po to jedynie, by data jego sporządzenia (po wejściu w życie ustawy nowelizującej) dawała podstawę do stosowania przepisów w nowym brzmieniu, w sytuacji gdy stosowana przez dotychczasowego rzeczoznawcę metodologia wyceny, odpowiada regulacji obowiązującej. Jak wyżej wskazano, metodologia ta, w zakresie sposobu wyceny nieruchomości po podziale, stosowana była również na gruncie przepisów obowiązujących poprzednio, choć przyznać należy, iż oceniana była niejednolicie w orzecznictwie sądowym. Z faktu tego nie można jednakże wyprowadzić wniosku, iż sporządzona wycena jest nieprawidłowa, bowiem we wcześniej prowadzonych z udziałem skarżących sprawach, tak określona metodologia wyceny została zakwestionowana.

W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto jako sumę wartości rynkowej wszystkich działek wydzielonych z nieruchomości, stanowiących działki ewidencyjne nr 216/13 i 216/19, a objętych decyzją podziałową z dnia 15 marca 2016 roku. W konsekwencji ustalenie wartości nieruchomości po podziale nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, już obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji.

Nietrafne są również zarzuty skarg, dotyczące naruszenia art. 144 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 u.g.n. Wskazane przepisy dotyczą bowiem, na co trafnie wskazało orzekające Kolegium, partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej i opłaty adiacenckiej określanej w związku z budową takich urządzeń. Pomimo tożsamości terminologicznej jest to zatem opłata ustalana z innego niż podział nieruchomości tytułu. Żadna też z wydzielonych działek nie ma charakteru działki drogowej. Okoliczność natomiast, że wyodrębnione działki (podobnie zresztą jak przed podziałem) nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zaś dostęp ten jest realizowany poprzez inną, należącą do skarżących działkę (co było warunkiem podziału nieruchomości), została uwzględniona przez rzeczoznawcę przy szacowaniu nieruchomości w odniesieniu do każdej z wycenianych działek (dostęp pośredni lub pośredni utrudniony), wpływając obniżająco na ich wartość (str.40 – 41 operatu). Kwestia natomiast urządzenia drogi na działkach nr 216/11 i 216/30 czy ewentualnego przejęcia tychże działek przez Gminę Ł. wykraczała poza kognicje Sądu w rozpoznawanej sprawie.

Z tych przyczyn jako chybione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego na podstawie operatu szacunkowego, który, w opinii stron, obarczony jest błędami. Organy dokonały oceny tego dowodu z uwzględnieniem powyższych przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a. i doprowadziła ona do wniosku, że dowód ten nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, poza niespornymi ustaleniami co do tego, że podział nastąpił na wniosek jej właściciela, decyzja podziałowa stała się ostateczna przed wydaniem decyzji w I instancji, a stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Reasumując, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone decyzje naruszały prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skargi podlegały oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w wyroku.

k.ż.