Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 153/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności przy wybudowanym urządzeniu reklamowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania G. A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2016 r. znak [...] odmawiającą nałożenia na D. W. obowiązku wykonania określonych czynności przy wybudowanym urządzeniu reklamowym zlokalizowanym na terenie graniczącym z pasem drogowym drogi ekspresowej S17e, odcinek Węzeł [...] - Węzeł N., km 9+470, strona prawa, na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. M., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. GDDKiA zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o sprawdzenie legalności urządzenia reklamowego zlokalizowanego na powyżej opisanej działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. M..

W związku z powyższym, w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., PINB w P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie.

Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., organ I instancji zawiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin w sprawie, których termin wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2016 r. Podczas oględzin przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników PINB w P. ustalono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości O., gm. M. zlokalizowane jest urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, posadowione na trzech betonowych fundamentach i ustabilizowane ukośnie zamontowanymi linkami stalowymi. Urządzenie reklamowe posiada wysokość ok. 7,86 m oraz konstrukcję z profili stalowych, na której umieszczono tablicę reklamową o wymiarach 12,50 x 5,90 m. Wykonana instalacja fotowoltaiczna jest nieczynna, zaś oświetlenie zostało zdemontowane. Obiekt został usytuowany w odległości ok. 40,50 m od krawędzi jezdni - drogi ekspresowej, w terenie niewykazującym cech terenu zabudowy, poza terenem zabudowanym w myśl przepisów o ruchu drogowym, poza terenem niewymagającym uzgodnienia z zarządcą GDDKiA. Podczas oględzin stwierdzono, że stan techniczny obiektu nie budzi zastrzeżeń pod względem technicznym. Obecny podczas oględzin S. W. oświadczył, że inwestorem obiektu była D. W. i powstał on zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem do Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., po wskazanym w zgłoszeniu terminie. Do akt sprawy dołączono poświadczone za zgodność z oryginałem oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] grudnia 2013 r. potwierdzające wykonanie urządzenia zgodnie z w/w zgłoszeniem.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zgłoszenie z dnia [...] listopada 2013 r. dokonane przez D. W. do Starosty [...] zostało przyjęte bez wnoszenia sprzeciwu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. decyzją z dnia [...] września 2016 r., odmówił nałożenia na D. W. obowiązku wykonania określonych czynności przy wybudowanym urządzeniu reklamowym zlokalizowanym na powyżej opisanym terenie, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Od w/w decyzji odwołanie wniósł G. A., zarzucając zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. poprzez błędne przyjęcie organu, że dla instalacji urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem będzie tryb właściwy określony w/w przepisem, natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. w związku z art. 28 ust. 1 p.b. wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. GDDKiA podniósł również niedokonanie przez organ I instancji sprawdzenia czy właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej na etapie przyjęcia zgłoszenia poprawnie dokonał weryfikacji zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., co stanowi naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. W ocenie skarżącego PINB w P. wydając zaskarżoną decyzje naruszył również przepisy Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), która stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione, w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie i stwierdzenie, w świetle przyjętego stanu faktycznego sprawy, jaki charakter ma przedmiotowa inwestycja, i jakie są tego konsekwencje w świetle właściwych przepisów p.b.

Organ odwoławczy poddał analizie przepisy p.b. i wskazał, że wyróżniać się powinno dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 p.b. - "wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 680/07 i II OSK 681/07).

W ocenie organu odwoławczego obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania należy zaliczyć do pierwszej grupy urządzeń reklamowych. Okoliczność, że ustawodawca wprost w przepisach p.b. nie sklasyfikował urządzeń reklamowych w zależności od ich wielkości, masy, parametrów płaszczyzny reklamowej, trwałego związania z gruntem nie oznacza, że nie wynika ona z przepisów o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, czy z zasad techniki i praw fizyki. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Przepis art. 5 p.b. nakazuje wzięcie pod uwagę przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego przewidywanego okresu użytkowania obiektu, przepisów techniczno - budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej.

O tym bowiem, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób, w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika, w jakiej tego dokonano. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazano, iż o trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi co do zasady posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 1234/09).

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe urządzenie jest konstrukcją reklamową trwale związaną z gruntem, gdyż świadczy o tym konstrukcja z profili stalowych, na której umieszczono tablicę reklamową o wymiarach 12,50 x 5,90 m oraz posadowienie na betonowym fundamencie. Zastosowana konstrukcja w/w urządzenia reklamowego tworzy całość, którą zdaniem organu, należy zakwalifikować jako obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 p.b., na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż D. W. w dniu [...] listopada 2013 r., dokonała jako inwestor zgłoszenia budowy obiektu we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Do dokonanego zgłoszenia organ ten, w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie było zatem skuteczne, a tym samym uprawniało inwestora do realizacji robót budowlanych zmierzających do wykonania przedmiotowego obiektu, o kształcie i przeznaczeniu wskazanym w dokonanym zgłoszeniu. Zatem w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia robót budowlanych zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 p.b., winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 p.b., lecz tryb wynikający z art. 50 i art. 51 p.b., umożliwiający dokonanie legalizacji tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r. o sygn. akt II OSK 1429/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 1345 13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 990/12).

W ocenie organu odwoławczego, słusznie organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie, dotyczące spornego urządzenia reklamowego w trybie art. 50 i 51 p.b. oraz wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi Normami (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 944/07, LEX nr 510930).

Organ odwoławczy wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało wykonane przez inwestora, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, a sposób jego wykonania nie daje uzasadnionych wątpliwości co do jakości tych robót. Przepisem prawa materialnego dotyczącego możliwości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych jest art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460). W myśl powyższego przepisu obiekty budowlane przy drogach ekspresowych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy i 40 m poza terenem zabudowy.

Zgodnie z treścią przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r. Poz. 124): "teren zabudowy jest to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzenia infrastruktury, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Organ odwoławczy wskazał, iż PINB w P. nie zbadał zgodności usytuowania przedmiotowego urządzenia reklamowego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, toteż organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. W związku z czym w piśmie z dnia [...] października 2016 r., organ odwoławczy zwrócił się do Urzędu Gminy M. o przesłanie wypisu z tekstu i rysunku z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., obowiązującego w czasie budowy urządzenia reklamowego (tj. 2013 r.), jak i obecnie obowiązującego, dotyczącego obszaru, na którym zlokalizowana jest działka o nr ewid. [...], położona w miejscowości O..

W odpowiedzi Urząd Gminy M., w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. przesłał kopię tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obowiązującego od roku 2004 do chwili obecnej dotyczącego obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] położona w miejscowości O..

Jak wynika z akt sprawy, w tym z analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., przedmiotowe urządzenie reklamowe znajduje się na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe wyłączone z zabudowy oznaczone symbolem RP. W świetle regulacji zawartych w przedmiotowym planie nie ma zakazu lokalizacji na tym terenie urządzeń reklamowych.

W ocenie organu odwoławczego usytuowanie ww. urządzenia reklamowego nie narusza przepisów, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż jego odległość od krawędzi jezdni drogi ekspresowej S17e wynosi ok. 40,50 m.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska G. A., iż zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane powinny być sytuowane w odległości mierzonej od krawędzi jezdni drogi dodatkowej (serwisowej) i wskazał, że powyższy przepis określa minimalną odległość obiektów budowlanych oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam od zewnętrznej krawędzi jezdni, różnicując tę odległość w zależności od rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna) oraz tego, czy znajduje się ona w terenie zabudowy, czy też poza nim. Dyspozycja powyższego przepisu normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym oraz niebędącą obiektem budowlanym reklamą, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej. Do dróg nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie stosuje się więc przepisów tego aktu prawnego, w tym ww. art. 43 ust. 1 ustawy.

Pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o różnych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2075/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2009 r., o sygn. akt II SA/Ke 281/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r., o sygn. akt IV SA/Wa 1680/08). Droga serwisowa nie jest więc drogą publiczną, chyba że zostanie zaliczona w odpowiednim trybie do takiej kategorii dróg. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony droga serwisowa pozostanie tylko drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 r., o sygn. akt II SA/Lu 790/06).

Organ II instancji wskazał również, że usytuowanie urządzenia reklamowego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. M., nie narusza także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Zarówno z analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., jak pisma Urząd Gminy M. z dnia [...] listopada 2016 r. wynika, iż brak jest zapisów regulujących lokalizacje urządzeń reklamowych na ww. terenie. Wyjaśnił, że aby przyjąć, że na danym terenie niedopuszczalne jest umieszczanie urządzeń reklamowych, taki zakaz musiałby zostać wyraźnie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w nim zapisu o zakazie lokalizacji tego typu reklam. Brak zakazu lokalizacji reklam w danej jednostce planistycznej świadczy natomiast, co do zasady, o możliwości umieszczenia na danym terenie urządzenia reklamowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Gd 571/15).

Organ odwoławczy stwierdził, że powołana przez stronę skarżącą w odwołaniu, umowa o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego i jest bezpośrednio stosowana. Zgodnie z nią - pkt. VII.4. - ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Umowa nie precyzuje jednak co oznacza określenie "przy" drogach międzynarodowych.

Umowa międzynarodowa jako stanowiąca część polskiego porządku prawnego może być, co do zasady, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. W tym jednak wypadku skoro zapisy tej umowy są nie precyzyjne należy ją wykładać łącznie z innymi przepisami prawa polskiego - w tym ustawy o drogach publicznych, z których wynikają ograniczenia w zakresie możliwości lokowania obiektów budowlanych przy drogach. W tym wypadku pojęcie "przy drogach" zostało sprecyzowane w tej ustawie za pomocą ustalenia odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 865/13).

Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje także na uwzględnienie stanowisko G. A., iż organ I instancji wydając decyzję naruszył art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ponieważ nie dokonano uzgodnienia planowanych robót z zarządcą drogi publicznej, czyli GDDKiA. W niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż na podstawie tego przepisu zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r. o sygn. akt II OSK 357/14).

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie z powodu braku podstaw prawnych nie było możliwości wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b - to za prawidłowe należy uznać stanowisko organu I instancji, który stwierdził, że uzasadnia to w niniejszej sprawie wydanie decyzji merytorycznej, odmawiającej wydania określonego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, G. A., zaskarżonej decyzji zarzucając:

I/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w związku z przepisami:

a/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w życie Uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2004 r., poprzez zastosowanie tych przepisów w procesie naprawczym w sposób jawnie sprzeczny z nimi, a przez to naruszenie przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP,

b/ art. 43 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną interpretację,

c/ art. 8 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację definicji drogi wewnętrznej i przypisanie zarządcy dróg krajowych tj. G. A. dodatkowych obowiązków zarządzania drogami wewnętrznymi,

d/ art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, poprzez ograniczenie zarządcy drogi zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej,

e/ pkt VII.4 Załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. (umowa AGR), ratyfikowana przez Polskę, a przez to naruszenie przepisu art. 91 Konstytucji RP;

II/ naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, błędne ustalenie stanu faktycznego, w tym także naruszenie obowiązujących przepisów.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w P. z dnia [...] września 2016 r. oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2410/14 "w postępowaniu naprawczym organ obowiązany jest zbadać zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W postępowaniu II instancyjnym organ przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, tj. wystąpił do Gminy w [...], o udzielenie informacji, czy na terenie, gdzie został wybudowany przedmiotowy obiekt budowlany (reklama) w prawie miejscowym jest zapis zakazujący sytuowania reklam. Badając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, iż teren na którym wybudowano obiekt budowlany jest przeznaczony pod uprawy polowe wyłączone z zabudowy oznaczone symbolem RP. Analizując plan organ skonkludował, że skoro w obowiązującym planie nie ma wyraźnego zapisu o zakazie sytuowania obiektów budowlanych - reklam na tym terenie, to należy uznać, iż prawo miejscowe dopuszcza ich sytuowanie, a na poparcie takiego rozumowania przytacza wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 571/15).

W ocenie skarżącego organ nie dokonał pogłębionej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M.. Z planu tego wynika, że działka nr ewid. [...] położona w m. [...], leży w terenie oznaczonym symbolem RP - tereny upraw polowych wyłączonych z zabudowy. Przepis art. 3 p.b. stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć również budowlę, gdzie pod pozycją budowli wymieniono m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.

Skarżący wskazał, że interpretując w taki sposób jak WINB, zapisy obowiązującego planu Gminy M. należałoby wywieść, iż także inne obiekty budowlane sklasyfikowane w terminie budowli, pomimo wyraźnego zakazu (wyłączonych z zabudowy) można byłoby na tym terenie sytuować np.: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Z powyższą interpretacją nie zgodził się skarżący wskazując, że z ustaleń prawa miejscowego wynika - wyłączenie z zabudowy określonych terenów. Oznacza on, że na terenach upraw polowych, mając na uwadze ochronę gruntów rolnych, dopuszczono jedynie możliwość ich uprawy. Na tym terenie nie ma prawa powstać, czy też zostać wybudowany, jakikolwiek obiekt budowlany, z wyjątkiem dróg i sieci infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej, telekomunikacyjnej, energetycznej.

Zdaniem skarżącego decyzje organów administracji zostały wydane z rażącym naruszeniem obwiązujących przepisów prawa miejscowego, naruszono tym samym art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z brzmieniem którego "źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego".

Skarżący podniósł, że organ wywiódł, że w pasie drogowym drogi ekspresowej zlokalizowane są "drogi serwisowe", które nie są drogami publicznymi. Mogą one stać się drogą publiczną wówczas, gdy zostanie ona zaliczona w odpowiednim trybie do danej kategorii dróg. Takie rozumowanie organ powiązuje z treścią art. 43 ustawy o drogach publicznych, który stanowi w jakiej odległości należy sytuować obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni w zależności od klasy, kategorii drogi oraz jej położenia tj. w terenie zabudowy, bądź poza tym terenem. Organ kwestionuje tym samym, iż ustalenie odległości obiektu budowlanego sytuowanego przy drodze ekspresowej nie może odbywać się od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi serwisowej.

Skarżący wskazał, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji drogi serwisowej. Drogi krajowe w klasie dróg ekspresowych budowane są w oparciu o przepisy ustaw z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U, z 2015 r. poza. 2031 ze zm.). Użyty w tytule ustawy zwrot "dróg publicznych" przesądza o tym, że dróg wewnętrznych nie buduje się na podstawie tej ustawy, a tym bardziej nie mogą one być zlokalizowane w pasie drogowym drogi krajowej, ekspresowej, czy te autostrady. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że drogami wewnętrznymi są drogi niezlokalizowane w pasie drogowym i nie zaliczone do sieci dróg publicznych.

Droga ekspresowa S17 została wybudowana w oparciu o decyzję Wojewody L. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r., poz. 124 ze zm.) poprzez linie rozgraniczające drogę należy rozumieć "granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi". Powyższy termin został wprowadzony w ww. ustawie o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w art. 11 f pkt 2. Przepis ten stanowi "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg, publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. lid, zawiera określenie granic tych pasów".

Linie rozgraniczające są terminologią stosowaną w toku postępowania o uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę, rozbudowę drogi lub decyzji ZRID, a więc w toku uzgodnień formalno - prawnych, do czasu zrealizowania tej inwestycji. Linie rozgraniczające drogi, po zakończeniu inwestycji drogowej, stają się granicą pasa drogowego, o której mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W obszarze ww. linii rozgraniczających projektowane są m.in. dodatkowe jezdnie o których mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 warunków techniczno - budowlanych rozporządzenia MTiGM w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez:

1/ inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym;

2/ dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym.

Dodatkową jezdnię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się jedynie w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej".

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy wadliwie uznał, iż dodatkowa jezdnia drogi ekspresowej o parametrach technicznych klasy D, L lub Z, zlokalizowana w pasie drogowym drogi ekspresowej jest drogą serwisową - wewnętrzną, podważył tym samym decyzję Wojewody L. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której określono granice pasa drogowego drogi ekspresowej. Grunty pod dodatkowymi jezdniami zostały na podstawie ww. decyzji ZRID wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa i oddane w trwały zarząd GDDKiA Oddziałowi w L.. Naruszył w ten sposób art. 8 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację definicji drogi wewnętrznej i przypisanie zarządcy drogi krajowej, tj. G. A. zarządzania drogami wewnętrznymi.

W ocenie skarżącego gdyby przyjąć wywody organu za prawidłowe, iż dodatkowa jezdnia jest drogą serwisową - wewnętrzną, to zarządca drogi krajowej nie mógłby:

sprawować zadań zarządcy drogi wynikających z art. 20 ustawy o drogach publicznych w granicach pasa drogowego ustalonych ww. decyzją ZRID,

wydawać decyzji administracyjnych w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych na lokalizację infrastruktury technicznej (sieci) przebiegającej poprzecznie pod drogą (w granicach pasa drogowego), w tym pod przedmiotowymi drogami nazwanymi przez WINB serwisowymi,

wydatkować środków finansowych na bieżące utrzymanie dodatkowych jezdni, terenów zieleni oddzielających jezdnie zasadnicze drogi ekspresowej od jezdni dodatkowych, pasów zieleni usytuowanych w pasie drogowym pomiędzy zewnętrzną krawędzią dodatkowej jezdni bądź zewnętrzną krawędzią przeciwskarpy rowu przydrożnego a granicą pasa drogowego ect., gdyż stanowiłoby to naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych "odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m".

Nietrafnie - zdaniem skarżącego - organ uznał, że przy drogach ekspresowych będących jednocześnie drogami międzynarodowymi oraz pozostałymi drogami ekspresowymi nie zakwalifikowanymi do sieci dróg międzynarodowych, odległość wynikająca z art. 43 ustawy o drogach publicznych nie może być wyznaczana od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni. Przepis ten stanowi jednoznacznie, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W przypadku, gdy na odcinku drogi krajowej, ekspresowej lub autostrady wybudowane są wzdłuż dodatkowe jezdnie w pasie drogowym tych dróg, odczytując literalnie ten przepis, zewnętrzną krawędź jezdni stanowi: zewnętrzna krawędź jezdni dodatkowej. Gdyby przyjąć, że obiekty budowlane należy sytuować w odległościach określonych w ww. art. 43 ustawy o drogach publicznych, licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni zasadniczej drogi, to niejednokrotnie doszłoby do sytuacji, w której mogłyby być one umieszczane w pasie drogowym lub bezpośrednio przy granicy pasa drogowego, co niweczyłoby założenia ustawy o drogach publicznych w zakresie: ochrony pasa drogowego, zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym uniemożliwiałoby rozbudowę tych dróg.

Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że celem reklamy, jest przyciągnięcie uwagi użytkownika drogi. Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg służą właśnie zwracaniu uwagi na ich treść, tj. odwracaniu uwagi kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym, na którym to powinna być skoncentrowana wyłącznie ich uwaga. Niezależnie od tego zarządca drogi bierze również pod uwagę, że użytkownikami drogi są kierowcy o różnych predyspozycjach i umiejętnościach w zakresie kierowania pojazdem. Bezsporne jest, że podstawowym warunkiem zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest skupienie uwag użytkownika drogi na tym, co dzieje się na drodze.

Dlatego też reklamy sytuowane w szczególności przy drogach ekspresowych, na których rozwijane są duże prędkości do 120 km/h, gdzie kierowcy winni skupie szczególną uwagę na panującej sytuacji na drodze i obowiązującym oznakowaniu, powinny być sytuowane w odległościach, które wykluczą takie niewłaściwe ich zachowania.

Skarżący wskazał, że w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 357/14, w sprawie ze skargi na postanowienie G. A. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowy tablicy reklamowej przy drodze ekspresowej S3 (międzynarodowej) NSA wskazał m.in. że "nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji pkt [...] załącznika II do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie w dniu [...] listopada 1975 r. (umowa AGR) w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zakaz ustanawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych obejmuje obszar znajdujący się w odległości większej niż 40 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej poza terenem zabudowy. Regulacja zawarta w pkt [...] umowy AGR wyraźnie stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzując jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy (...). (...) Kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia, nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy".

Wskazując na powyższe zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja również narusza art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, poprzez ograniczenie zarządcy drogi zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Bezsporne w sprawie jest, że urządzenie, będące przedmiotem postępowania jest konstrukcją reklamową trwale związaną z gruntem, gdyż świadczy o tym konstrukcja z profili stalowych, na której umieszczono tablicę reklamową o wymiarach 12,50 x 5,90 m oraz posadowienie na betonowym fundamencie. Zastosowana konstrukcja urządzenia reklamowego tworzy całość, którą należy zakwalifikować jako obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn.zm.), na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenia na budowę.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy p.b. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczyły w szczególności wyboru określonego postępowania naprawczego. Należy zatem od razu zauważyć, że organy administracji publicznej trafnie powołały się w tej mierze na art. 50 i art. 51 p.b., a nie na art. 48 p.b. Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane były wykonywane od samego początku samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma zasadniczo takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b p.b. chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 443/10; z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13). W rozpoznawanej sprawie inwestorka [...] dokonała zgłoszenia do Starosty Puławskiego w dniu 15 listopada 2013 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 pr. bud., tj. w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pr. bud., lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 51 ust. 7 p.b., że art. 57 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b p.b. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Odpowiednie stosowanie wymienionych przepisów związane jest w tym przypadku ze zrealizowaniem robót budowlanych. W konsekwencji niezasadne jest wtedy m.in. wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika z kolei, że rozważany obiekt budowlany już istnieje, a prace budowlane nad jego powstaniem zostały zakończone. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez żadną ze stron. Tym samym spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 51 ust. 7 p.b.

Jak wynika przy tym z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., w przypadkach opisanych w art. 50 ust. 1 p.b. właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Należy przy tym od razu zaznaczyć, że wydanie nakazu rozbiórki bądź nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego dotyczy zasadniczo jedynie tych przypadków, gdy niemożliwe jest wykonanie innych czynności, które pozwoliłyby na zachowanie zgodności obiektu budowlanego z prawem.

Należy poza tym zaznaczyć, że rozstrzygnięcie, czy zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. zbadania legalności danego obiektu budowlanego. W tym celu niezbędne jest zatem dokonanie oceny zgodności zrealizowanych prac z (1) przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z (2) przepisami techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki, należy zauważyć, że skarżący w toku postępowania zwracał uwagę na konieczność uwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla działki nr ew. [...] położonej w miejscowości O.. W sprawie bezsporne jest, że działka położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem RP. Uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w zapisach dotyczących terenów określonych symbolem RP czyli terenach upraw polowych wyłączonych z zabudowy, w pkt 1) wskazuje "na terenach upraw polowych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych w planie".

W postępowaniu naprawczym organ obowiązany jest zbadać zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji zobowiązany jest do ustalenia czy inwestycja budowlana zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi nakłada na organ administracji obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny tak jak w rozpatrywanej sprawie zrealizowanej już inwestycji budowalnej pod kątem jej zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi. Organy administracji zobowiązane są zatem do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem reguł wykładni aktów prawnych. Wspomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

W niniejszej sprawie organ administracji wskazał jedynie, że w świetle regulacji zawartych w planie nie ma zakazu lokalizacji urządzeń reklamowych. Jednakże wyników tej wykładni nie można uznać za prawidłowe. Prezentowana przez organ analiza planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie interpretacji możliwości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem RP prowadzi do błędnych ustaleń.

Według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy/gminnego normodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (por. orzeczenia TK: z 28 maja 1986 r. U 1/86, z dni 5.11.1986 U 5/86 oraz SN z 22.101992 r. III CRN 50/92 - OSNCP 1993, z.10,.poz. 181).

Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika generalny zakaz zabudowy, niezasadne jest więc stwierdzenie, że "(...) aby przyjąć, że na danym terenie niedopuszczalne jest umieszczanie urządzeń reklamowych, taki zakaz musiałby zostać wyraźnie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w nim zapisu o zakazie lokalizacji tego typu reklam. Brak zakazu lokalizacji reklam w danej jednostce planistycznej świadczy natomiast, co do zasady, o możliwości umieszczenia na danym terenie urządzenia reklamowego". Na poparcie powyższej tezy organ administracji przywołał wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 571/15. Jednakże powyższy wyrok dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego bowiem badany przez Sąd miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczył terenów m.in. mieszkalnictwa wielorodzinnego oraz usług, a więc terenów z możliwością zabudowy, a Sąd oceniał możliwości instalowania reklam świetlnych (tablic reklamowych) na ścianach budynków.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji popadł w sprzeczności wskazując z jednej strony, że będąca przedmiotem sprawy konstrukcja urządzenia reklamowego tworzy całość, którą należy zakwalifikować jako obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn.zm.), na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenia na budowę, z drugiej zaś strony dopuszcza możliwości budowy takiego obiektu budowlanego na terenie wykluczającym lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych.

Niniejsze postępowanie prowadzone było w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Badanie legalności obiektu budowlanego w kontekście oceny zgodności zrealizowanych prac z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że obiekt budowalny zrealizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości O. jest niezgodny z zapisami Uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M..

Zasadny więc okazał się wskazany w skardze zarzut niezgodności zbudowanego obiektu budowalnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe naruszenie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Niezasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty wskazane w skardze.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach, który jest przepisem prawa materialnego dotyczącym możliwości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych. W myśl powyższego przepisu obiekty budowlane przy drogach ekspresowych - tak jak w niniejszej sprawie drodze ekspresowej S17e - powinny być sytuowane w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy i 40 m poza terenem zabudowy. W sprawie niesporne jest, że zrealizowany obiekt budowlany położony jest poza terenem zabudowy. Zdaniem skarżącego w przypadku, gdy na odcinku drogi krajowej, ekspresowej lub autostrady wybudowane są wzdłuż dodatkowe jezdnie w pasie drogowym tych dróg, odczytując literalnie przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zewnętrzną krawędź jezdni stanowi: zewnętrzna krawędź jezdni dodatkowej.

Organ wskazał natomiast, iż odległość należy liczyć od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej S17e i wynosi ona ponad 40 m.

Zdaniem Sądu prawidłowo jest interpretacja dokonana przez organ administracji wskazująca, że zewnętrzna krawędź jezdni drogi ekspresowej nie może być utożsamiana z krawędzią jezdni drogi serwisowej. Brak jest w stosunku do drogi serwisowej wymogu zachowania odległości obiektów budowlanych od krawędzi zewnętrznej jezdni, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych. Przywołać należy również definicję ustawową drogi ekspresowej zawartą w art. 4 pkt 10 powyższej ustawy, zgodnie z którą droga ekspresowa jest drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych:

a) wyposażoną w jedną lub dwie jezdnie,

b) posiadającą wielopoziomowe skrzyżowania z przecinającymi ją innymi drogami transportu lądowego i wodnego, z dopuszczeniem wyjątkowo jednopoziomowych skrzyżowań z drogami publicznymi,

c) wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi.

Jednocześnie zgodnie z art. 4 pkt 5 powyższej ustawy jezdnia jest to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów.

Interpretując art. 43 ust.1 powyższej ustawy w powiązaniu z ustawowymi definicjami zawartymi w art. 4 pkt 5 i pkt 10 powyższej ustawy wskazać należy, że krawędź jezdni drogi ekspresowej to krawędź jednej lub dwóch jezdni przeznaczonej do ruchu pojazdów. Pojęcia jezdni drogi ekspresowej nie można utożsamiać z pojęciem drogi ekspresowej. Wyznacznikiem odległości minimalnej sytuowania obiektu budowlanego jest zewnętrzna krawędź jezdni. W rezultacie pomiary należy przeprowadzać od krawędzi tej części jezdni, która jest przeznaczona do ruchu pojazdów. Krawędzi jezdni nie należy utożsamiać z linią pasa drogowego (Paweł Zaborniak - Ustawa o drogach publicznych. Komentarz LexisNexis 2000).

Odnosząc się powołanego przez pełnomocnika skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 313/15, z którego - zdaniem pełnomocnika - wynika, że droga serwisowa nie jest drogą samoistną, lecz jest częścią drogi ekspresowej, przez co podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej to wskazać należy przede wszystkim, że wyrok dotyczył zezwolenia na lokalizację zjazdu i nie dotyczył interpretacji art. 43 § 1 ustawy o drogach publicznych, ponadto w powyższym wyroku Sąd wskazał, że droga serwisowa leży w pasie drogowym drogi ekspresowej, stanowiąc kolejną, dodatkową jezdnię. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1) powyższej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a więc droga serwisowa, która leży w pasie drogowym i stanowi kolejną dodatkową jezdnię, inną niż określona w art. 4 pkt 10 lit. a) nie może być uznana za jezdnię drogi ekspresowej, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Niezasadny jest również zarzut art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych. Powyższy przepis wskazuje obowiązki zarządcy drogi, zaś z pkt 20 wynika, że do zarządcy drogi należy zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej. Zarządca drogi wykonuje obowiązki w ramach obowiązujących przepisów, skoro wybudowanie obiektu budowlanego jest zgodne z art. 43 ust. 1 powyższej ustawy, nie może jednocześnie naruszać art. 20 pkt 20 ustawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia powoływanej przez skarżącego umowy o głównych drogach ruchu międzynarodowego /AGR/, która została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego i jest bezpośrednio stosowana. Zgodnie z nią - pkt. Vll.4. - ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Umowa nie precyzuje jednak co oznacza określenie "przy" drogach międzynarodowych. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 865/13).

Umowa międzynarodowa jako stanowiąca część polskiego porządku prawnego może być, co do zasady, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. W tym jednak wypadku skoro zapisy umowy są nieprecyzyjne należy ją wykładać łącznie z innymi przepisami prawa polskiego - w tym ustawy o drogach publicznych, z których wynikają ograniczenia w zakresie możliwości lokowania obiektów budowlanych przy drogach. W tym wypadku pojęcie "przy drogach" zostało sprecyzowane w tej ustawie za pomocą ustalenia odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Tym samym w sytuacji gdy ustawa nie zabrania lokowania tablic w określonej odległości od drogi, mając na uwadze zapisy umowy międzynarodowej tylko w wyjątkowych wypadkach organ może wydać rozstrzygnięcie odmowne.

Wobec zasadności zarzutu dotyczącego interpretacji Uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w sentencji.

Na marginesie wyjaśnić należy, że Sąd wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu [...] oddalił skargę G. A. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym, z różnicą dotyczącą interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.