Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 846/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 3 i 3a,  art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 3, 6, 6d, 11, 13 i 15, art. 40f
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Województwa Podkarpackiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/122/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.18.2015/2021; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr WD.7130.2.18.2015, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Województwa Podkarpackiego kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Województwa Podkarpackiego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/122/2021 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego (organ I instancji) z dnia 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.18.2015/2021 o odmowie zmiany decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej za umieszczenie rurociągu światłowodowego w pasie drogowym drogi powiatowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z 10 kwietnia 2015 r. nr WD.7130.2.18.2015 Starosta Ropczycko -Sędziszowski zezwolił Województwu Podkarpackiemu na wykonanie robót związanych z umieszczeniem rurociągu światłowodowego kablowego w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 1337R Sędziszów Młp. – Bystrzyca -Wielopole Skrz. W m. Wiercany- dz. nr ewid. 773, 923 ( wzdłużne ułożenie + 1 przekroczenie drogi) i Nr 1338R Iwierzyce – Zgłobień - Rzeszów w m. Będzienica – dz. nr ewid. 591/1, 116 ( wzdłużne ułożenie + 2 przekroczenia drogi) i w m. Nockowa – dz. nr ewid. 1984 ( wzdłużne ułożenie). W decyzji Starosta Ropczycko - Sędziszowski obliczył opłatę roczną za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym na kwotę 4.418,16 zł oraz za każdy następny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym na kwotę 6.557,00 zł.

W dniu 31 maja 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Ropczycach wpłynął wniosek Województwa Podkarpackiego o wydanie nowej decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, z zastosowaniem nowych stawek opłat, ustalonych na podstawie znowelizowanego art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.).

Decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.18.2015/2021 organ I instancji działając na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił zmiany decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego Nr WD.7130.2.18.2015 z dnia 10 kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W przedmiotowej sprawie w ocenie organu I instancji powyższe przesłanki nie zostały spełnione, ponieważ przepis ten może być zastosowany tylko w postępowaniu prowadzonym w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przepis art. 155 k.p.a. może być więc stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Uchylenie dotychczas obowiązującej uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenie innej stawki opłaty nową uchwałą wyłącza zatem możliwość dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis art. 155 k.p.a.

Ponadto w ocenie organu I instancji zmiana decyzji jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w istocie pozbawia Powiat znacznej części dochodów z zajęcia pasa drogowego pod obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, które przeznaczane są na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg i bieżące utrzymanie dróg. W związku z powyższym istnieje co najmniej wątpliwość, że zmiana ta spełnia warunek z art. 155 k.p.a., tj. słusznego interesu społecznego.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że ustawa z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych już w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Nie ma zatem podstaw prawnych do zmiany stawek opłat, w tym ich obniżenia w związku z nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p., na mocy nowej decyzji administracyjnej. Co więcej, uchyleniu uległ art. 40f ust. 1 u.d.p., który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że stanowisko o braku przesłanek do zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany stawek w kolejnych latach znalazło także potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 80/08), podobnie wypowiedział się Minister Administracji i Cyfryzacji ("Analiza prawna dotycząca zajęcia pasa drogowego w kontekście realizowanych projektów budowy regionalnych sieci szerokopasmowych"). Potwierdzeniem przytoczonych powyżej argumentów jest informacja przedstawiona dnia 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu Zespołu ds. Infrastruktury Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Po rozpoznaniu odwołania Województwa, organ odwoławczy decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/122/2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji, wskazując ponadto, że istotna dla sprawy jest również zasada trwałości decyzji administracyjnej, tym bardziej, że od dnia wydania decyzji do wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. minęło ponad 5 lat. Organ odwoławczy wskazał, że kolejnym argumentem jest fakt, iż ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych i końcowych pozwalających na stosowanie przepisów po nowelizacji do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego przed nowelizacją. W efekcie przyjęcie przez organ interpretacji Województwa prowadziłoby do złamania jednej z podstawowych zasad prawnych - tj. zakazu działania prawa wstecz, który stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych.

W ustawowym terminie Województwo wniosło skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji Starosty Ropczycko -Sędziszowskiego z 10 kwietnia 2015 r. nr WD.7130.2.18.2015, pomimo, że za dokonaniem tej zmiany przemawia słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany wyraził zgodę skarżący, i pomimo że uprzednio organ I instancji rozpatrując sprawę, nie miał podstaw prawnych i faktycznych do odmowy zmiany decyzji ostatecznej z dnia 8 czerwca 2015 r.,

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji oraz poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i nieuchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty, tj. co do zmiany, na podstawie trybu z art. 155 k.p.a., decyzji Starosty Ropczycko -Sędziszowskiego z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr WD.7130.2.18.2015,

- art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i błędne uznanie, że zasadne jest pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości wielokrotnie większej niż obecnie przewidują przepisy prawa,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie organów administracyjnych w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy odmownej decyzji organu I instancji, w przedmiocie uwzględnienia wniosku skarżącego, i w rezultacie postawienie skarżącego w sytuacji rażąco nierównoprawnej z innymi podmiotami,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie dyskryminujących i różnicujących warunków dla skarżącego,

- art. 40 ust. 3 i 8 u.d.p. poprzez pozostawienie skarżącemu wyższych stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej i pozostawienie go w niekorzystnym położeniu względem innych podmiotów, pomimo że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku oraz na dzień orzekania przez organ I instancji istniały kryteria prawne i faktyczne do dokonania zmiany wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej.

Wobec powyższego Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Województwo stwierdziło, że interpretacja organu odwoławczego stoi w opozycji z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które konsekwentnie w orzeczeniach podkreślają, że nie można przyjąć "automatycznie" tezy, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym. Sądy wskazują, że organy administracyjne zobligowane są do zbadania i ocenienia okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Tym samym za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca na wprowadzeniu np. nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, czyli tak jak to jest w przedmiotowej sprawie, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą ustawą. Województwo podkreśliło, że nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności. Nie ma przy tym znaczenia, że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, ze względu na integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonania legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną.

Województwo wskazało, że poruszona przez organ odwoławczy kwestia wyeliminowania przez ustawodawcę art. 40f ust. 1 u.d.p., jako najprawdopodobniej przeszkoda do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a., stanowi błędną interpretację przepisów przez ten organ. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2673/21: "skoro skutkiem uchylenia art. 40f ustawy o drogach publicznych jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, to dopiero zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2)."

Województwo podkreśliło, że zasada trwałości decyzji administracyjnych jest ograniczona, poprzez instytucję zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia innych okoliczności w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Brak, na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz niektórych innych ustaw, przepisów przejściowych w zakresie stosowania norm prawa dawnego, jako wyjątek od zasady lex posterior derogat legi priori, należało interpretować w ten sposób, że ustawodawca nie wyłączył możliwości zmiany decyzji w trybie 155 k.p.a.

Województwo zauważyło, że za zmianą decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawiał zarówno interes indywidualny jak i interes społeczny. Obniżenie opłat pozwala bowiem na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa. Ponadto Województwo wskazało, że dla wielu decyzji ostatecznych dotyczących zajęcia pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, uzyskało pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany tych decyzji w zakresie ustalenia nowych stawek opłat.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podniesione przez stronę skarżącą argumenty oraz zarzuty nie miały znaczenia dla oceny legalnościowej kontrolowanych decyzji oraz treści rozstrzygnięcia sądowego.

Sąd podziela w całości stanowisko tutejszego Sądu zaprezentowane w wyroku z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 841/22 wydanym w sprawie ze skargi Województwa Podkarpackiego na decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ropczycko – Sędziszowskiego w sprawie zmiany decyzji w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami. Powołanym wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Ropczycko Sędziszowskiego oraz umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Ropczycach.

Z uwagi na to, że sprawa dotyczyła identycznego zagadnienia prawnego na tle analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, Sąd oparł w całości swoje rozważania na stanowisku Sądu wyrażonym w powołanym wyroku.

Zasadnicze znaczenie w sprawie skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego celem wykonania robót związanych z umieszczeniem w pasie obiektów lub urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego miały zmiany normatywne związane z przepisami szczególnymi mającymi wpływ na zakres dopuszczalności weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć w powyższym trybie nadzwyczajnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o zmianę ostatecznego orzeczenia administracyjnego była wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13 i 15 u.d.p. decyzja Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 10 kwietnia 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, wykonanie robót związanych z umieszczeniem w tym pasie obiektów telekomunikacyjnych oraz ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca zwróciła się do właściwego starosty o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonej (do dnia 31 grudnia 2040 r.) opłaty za zajęcie pasa drogowego. W dniu wydania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę obowiązywała – podjęta na podstawie obowiązującego w tym dniu art. 40 ust. 8 u.d.p. – uchwała Rady Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego Nr XIV/84/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Po wydaniu ostatecznej decyzji z 10 kwietnia 2015 r. stan prawny w zakresie podstaw normatywnych zmiany tego rodzaju decyzji w zakresie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego podlegał zmianom.

Z dniem 1 lipca 2016 r. weszła w życie zmiana ustawy o drogach publicznych polegająca na dodaniu do tej ustawy nowego przepisu art. 40f (zob. art. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 903). Przepis art. 40f u.d.p. stanowił, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1), natomiast dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). Celem powyższej regulacji było wprowadzenie szczególnej podstawy do wydawania decyzji dokonujących na bieżąco aktualizacji wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w związku z obniżaniem przez właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stawek opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 40f ust. 1 u.d.p. właściwy zarządca drogi w razie obniżenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wydawał decyzję ustalającą nową (niższą) wysokość opłaty. Decyzja ustalająca nową wysokość opłaty dokonywała w ten sposób częściowej zmiany wydanej wcześniej decyzji ostatecznej w sprawie zajęcia pasa drogowego i określenia wysokości opłaty.

Kolejna zmiana normatywna w rozważanym zakresie weszła w życie 25 października 2019 r. W art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) dokonano zmiany ustawy o drogach publicznych m.in. przez nadanie nowego brzmienia art. 40 ust. 8 tej ustawy (art. 2 pkt 2 lit. c) oraz uchylenie art. 40f (art. 2 pkt 4). Celem zmiany art. 40 ust. 8 było "obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego do poziomu przewidzianego już aktualnie dla dróg krajowych, a więc w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.", natomiast uchylenie art. 40f nastąpiło w związku "ze zidentyfikowanymi wątpliwościami interpretacyjnymi oraz rozbieżnościami w stosowaniu obowiązku dostosowania, z urzędu przez właściwego zarządcę dróg, wydanych już decyzji o zajęciu pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, do wysokości tych stawek wynikającej z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484). Jednocześnie w ustawie nowelizującej zamieszczono regulacje intertemporalne. W art. 24 postanowiono, że do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei w art. 29 zawarto regulację, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosują, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 2, do ich wysokości ustalonych niniejszą ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane niniejszą ustawą.

W nawiązaniu do art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815 ze zm.) i art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą Rada Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego uchwałą nr XIII/95/2019 z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego wprowadziła nowe (obniżone) stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, w tym w zakresie zajęcia przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 1 ust. 2).

Strona skarżąca jako podmiot obciążony obowiązkiem uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej zwróciła się w dniu 31 maja 2021 r. (data wniesienia podania do organu pierwszej instancji) o zmianę ostatecznej decyzji Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z dnia 10 kwietnia 2015 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, albowiem opłata ta została ustalona na podstawie ww. uchwały Rady Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego Nr XIV/84/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r., natomiast w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw została podjęta przez Radę Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego nowa uchwała nr XIII/95/2019 z dnia 29 listopada 2019 r., obniżająca wysokość opłat.

Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty oraz przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych na tle możliwości i zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznych zezwalających na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, niezależnie od uchylenia art. 40f u.d.p., utraciły jednak w toku prowadzonego postępowania administracyjnego znaczenie prawne.

O ile bowiem w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie zmiany części ostatecznej decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r. (30 września 2021 r.) możliwość stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju decyzji ostatecznych przez ich zmianę w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego była aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, o tyle już w dniu wydania będącej przedmiotem skargi do tut. Sądu decyzji organu odwoławczego (6 kwietnia 2022 r.) stan prawny uległ istotnej zmianie.

Ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 32) dokonano zmiany (art. 3) art. 40 u.d.p. przez dodanie nowej jednostki redakcyjnej (ust. 6d). Nowy przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. wszedł w życie 18 stycznia 2022 r. (art. 6 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej), stanowiąc że: "Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się". W sprawie nie ulega wątpliwości, że weryfikowana decyzja ostateczna z 10 kwietnia 2015 r. została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a więc dotyczyła "umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam", a ze względu na rodzaj posadowionych obiektów (rurociąg światłowodowy kablowy) dodatkowo dotyczyła obiektów (urządzeń) infrastruktury telekomunikacyjnej, która zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 2 grudnia 2021 r. przepis ust. 6d w art. 40 u.d.p. wyłączył w sposób bezpośredni i trwały stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych w sprawach zajęcia pasa drogowego w zakresie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (w znaczeniu określonym w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne) w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Od dnia 18 stycznia 2022 r. art. 40 ust. 6d w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3 u.d.p. jest zatem przepisem szczególnym względem art. 155 k.p.a., eliminując nie tylko stosowanie tego ostatniego, lecz także wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i 3 u.d.p. w części dotyczącej ustalonych opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie – co jest kluczowe w przedmiotowej sprawie – ustawodawca w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2021 r. postanowił, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 18 stycznia 2022 r.) prowadzonych na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z powyższej regulacji intertemporalnej wynika, że we wszczętych przed dniem 18 stycznia 2022 r. i będących w toku postępowań nadzwyczajnych w sprawie uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznych decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy bezpośrednio stosować nowe prawo, a więc nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. W konsekwencji organy pierwszej lub drugiej instancji orzekające w trybie art. 155 k.p.a. w sprawach zmiany lub uchylania decyzji o zajęciu pasa drogowego w rozważanym wyżej zakresie miały obowiązek uznania, że dalsze prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne ze względu na wyłączenie przez nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. możliwości stosowania art. 155 k.p.a. Postępowanie takie powinno było zatem – niezależnie od instancji – ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. (pierwsza instancja) albo art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p., po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (druga instancja).

Omówiona powyżej ostatnia zmiana normatywna nie została dostrzeżona przez skarżony organ odwoławczy, co doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 września 2021 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. oraz w zw. z art. 155 k.p.a. powinno było w dniu 6 kwietnia 2022 r. doprowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p.). Ze względu na wyłączenie przez art. 40 ust. 6d u.d.p. w zakresie w nim przewidzianym stosowania art. 155 k.p.a. jako podstawy wydania decyzji rozstrzygającej sprawę weryfikacyjną nie było możliwości orzekania co do istoty tego rodzaju sprawy przez zmianę/uchylenie albo odmowę zmiany/uchylenia ostatecznej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, natomiast wobec stwierdzenia, że w postępowaniu przed skarżonym organem odwoławczym zaistniała podstawa do ostatecznego i definitywnego umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., w punkcie drugim wyroku orzeczono o umorzeniu postepowania administracyjnego w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej Starosty Ropczycko - Sędziszowskiego z 10 kwietnia 2015 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie trzecim orzeczenia o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł).