Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 226/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec- Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia spełnienia warunków i dokonania wpisu do rejestru grupy producentów rolnych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi F. sp. z o.o. w M. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "grupa") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako: "Minister" lub "organ II instancji"), z [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] (dalej jako: "Marszałek" lub organ I instancji") z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchylającą ostateczną decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] i odmawiającą stwierdzenia spełnienia przez skarżącą określonych w ustawie warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych oraz dokonania wpisu do rejestru grup producentów rolnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Zgodnie z wnioskiem strony z [...] listopada 2013 r. Marszałek Województwa [...] ostateczną decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdził spełnienie przez skarżącą warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy z 15 września 200 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej jako: "ustawa o grupach" i wpisał ją do rejestru grup producentów rolnych województwa [...] ze względu na grupę produktów: drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki.

Pismem z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. poinformował Marszałka, że trzech z pięciu członków grupy, tj. K. K., K. K. oraz D. B. w 2013 roku nie prowadziło produkcji przynajmniej jednego produktu z grupy produktów: drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki. Dyrektor ARiMR przekazał Marszałkowi wyjaśnienia, złożone przez skarżącą, zgodnie z którymi: "K. K., K. K., D. B. prowadzili gospodarstwa rolne o profilu działu specjalnego produkcji rolnej produkcji kurczaka brojlera, a więc produkcję kurczaka brojlera rozpoczęli wg harmonogramu złożonego w Oddziale Regionalnym ARiMR w G., w dniu [...] maja 2014 r. Okres roku 2013 od czasu rejestracji aż po pierwsze wstawienie upłynął członkom grupy na przygotowanie obiektów do produkcji kurczaka brojlera. Pierwsze wstawienia w tych gospodarstwach nastąpiły:

- gospodarstwo K. K. [...] stycznia 2014 r.,

- gospodarstwo K. K. [...] stycznia 2014 r. i 10 lutego 2014 r.,

- gospodarstwo D. B. [...] lutego 2014 r."

W opinii Dyrektora ARiMR, na dzień założenia spółki i wystąpienia do Marszałka z wnioskiem o zarejestrowanie grupy w rejestrze grup producentów rolnych wskazani członkowie grupy nie prowadzili produkcji brojlerów. Tym samym zasadne było zweryfikowanie, czy skarżąca w chwili rejestracji spełniała warunki wpisu do rejestru grup producentów rolnych, wynikające z przepisów ustawy o grupach.

Pismem z [...] lipca 2014 r. nr [...] Marszałek zwrócił się do skarżącej o przedłożenie wyjaśnień i dowodów na prowadzenie przez członków ww. grupy produkcji przynajmniej jednego produktu z grupy produktów: drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki przed wystąpieniem o wpis do rejestru grup producentów rolnych województwa [...], tj. przed dniem [...] listopada 2013 r., w szczególności:

1) dokumentów potwierdzających posiadanie (własność/dzierżawa) kurników;

2) dokumentów księgowych potwierdzających zakup piskląt do wstawienia;

3) dokumentów księgowych potwierdzających zakup środków do produkcji brojlerów (np. pasze, środki dezynfekcyjne, itp.);

4) dokumentów księgowych potwierdzających sprzedaż przynajmniej jednego produktu z grupy produktów: drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki.

Na powyższe wezwanie grupa odpowiedziała pismem z [...] sierpnia 2014 r., do którego nie załączyła dokumentów, o które zwrócił się organ. Zdaniem strony wymogi prawne stawiane grupom producentów rolnych do ubiegania się o dofinansowanie oraz stawiane członkom tych grup zostały przez spółkę spełnione i potwierdzone przez:

1) założenie [...] listopada 2013 r. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (na podstawie aktu notarialnego);

2) pozyskanie w listopadzie 2013 r. decyzji w sprawie nadania weterynaryjnych numerów identyfikacyjnych K. K., K. K. oraz D. B.;

3) pozyskanie w listopadzie 2013 r. zaświadczeń o nadanych numerach identyfikacyjnych wydanych przez Biuro Powiatowe ARiMR K. K. oraz D. B.;

4) złożenie w listopadzie 2013 r. deklaracji do wymiaru zaliczek podatku dochodowego od dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej (PIT 6) na rok 2014 przez wspólników grupy;

5) wpisanie [...] grudnia 2013 r. skarżącej do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] pod numerem [...].

Wobec przedłożonych wyjaśnień (brak produkcji i sprzedaży produktów w roku 2013 u trzech ww. członków grupy) pismem z [...] października 2014 r. nr [...] Marszałek zwrócił się do skarżącej z pytaniem, czy zawarte w załącznikach do wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych informacje na temat dotychczas prowadzonej przez ww. członków produkcji i sprzedaży kurcząt brojlera są nieprawdziwe.

W odpowiedzi pismem z [...] listopada 2014 r. spółka wskazała, że załączone do wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych informacje były prawdziwe. Ponadto grupa wskazała, że "(...) za dzień, w którym rozpoczyna się prowadzenie działalności rolniczej w zakresie działu specjalnego produkcji rolnej uznaje się dzień, w którym został sporządzony akt notarialny; podpisana została umowa kupna / sprzedaży, umowa dzierżawy, bądź jak w tym przypadku - umowy użyczenia nieruchomości rolnych zabudowanych kurnikami. W związku z powyższym, rozpoczęcie prowadzenia działalności rolniczej, w zakresie działu specjalnego produkcji rolnej, przez pozostałych członków grupy miało miejsce w dniu [...] listopada 2013 r. ".

Jednocześnie strona zwróciła uwagę, iż "Zaistniały fakt braku udokumentowanej sprzedaży brojlerów przez osoby tj.: K. K., K. K., D. B. w okresie przed złożeniem wniosku o wpis do Rejestru grup producentów rolnych województwa [...], nie może być w tym przypadku przedmiotem jakiegokolwiek dochodzenia. Jednocześnie, ze względu na specyfikę produkcji kurczaka brojlera wyżej wymienieni producenci nie mieli obowiązku (nie musieli) w tym czasie posiadać brojlerów lub ich sprzedawać."

Pismem z [...] listopada 2014 r. nr [...] organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. o udostępnienie kopii wniosków ww. członków grupy w sprawie zgłoszenia zamiaru prowadzanie działalności, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539, ze zm.). W odpowiedzi pismem z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. udostępnił wnioski z [...] listopada 2013 r. K. K., K. K. oraz D. B., w których wskazali, że od [...] listopada 2013 r. będą prowadzili hodowlę drobiu.

Na podstawie uzyskanych wyjaśnień Marszałek postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia spełnienia przez skarżącą warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach i dokonania wpisu grupy do rejestru grup, zakończone decyzją ostateczną z [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Pismem z [...] kwietnia 2015 r. strona wniosła o dopuszczenie dodatkowych dowodów, tj. zeznań R. K., lekarza weterynarii oraz A. B., Prezesa Zarządu skarżącej, które wskazywałyby, od kiedy członkowie grupy producentów rolnych są producentami drobiu oraz zgodności działań podejmowanych przez członków grupy z planem działania stanowiącym załącznik do wniosku o wpis strony do rejestru grup producentów rolnych.

Pismami z [...] czerwca 2015 r. R. K. oraz A. B. złożyli pisemne zeznania. R. K. w swoich zeznaniach wskazał, że "(...) prace wykonane na przełomie 2013/2014 roku miały na celu ulepszenie obiektów w celu osiągnięcia jeszcze lepszych wyników produkcyjnych. Nie oznacza to jednak, iż ich stan przed remontem nie pozwalał na produkcję kurczaka brojlera." Jednocześnie, na pytanie organu I instancji czy R. K. świadczył usługi weterynaryjne w zakresie produkcji drobiu rzeźnego (kurczaka - brojlera) na rzecz K. K., K. K. oraz D. B. przed [...] listopada 2013 r., lekarz weterynarii zeznał, iż przed [...] listopada 2013 r. Przychodnia Weterynaryjna "[...]" ustaliła program profilaktyki weterynaryjnej i zakres współpracy, jednak ze względu na brak ptaków w kurnikach, usługi weterynaryjne nie były świadczone w pełnym zakresie".

A.B. nie udzielił odpowiedzi na 2 z 3 pytań przygotowanych przez Marszałka, w tym czy K. K., K. K.i oraz D. B. przed zawarciem w 2013 r. umów dzierżawy kurników zlokalizowanych w miejscowości M., byli właścicielami lub posiadaczami innych kurników, w których prowadzili produkcję i sprzedaż drobiu rzeźnego (kurczaki - brojler). Ponadto, A. B. zeznał, iż na dzień złożenia wniosku o wpis skarżącej do rejestru grup producentów rolnych "(...) p. K. K., K. K. oraz D. B. prowadzili produkcję drobiu rzeźnego będąc podmiotem ze statusem producenta produktu rolnego, którzy ze względu na prowadzony cykl produkcyjny tylko i wyłącznie czasowo nie posiadali tego produktu. Byli gotowi przyjąć kurczęta do hodowli w terminach zakreślonych w harmonogramie wstawień przedstawionych do realizacji w [...] I. Mieli zapewnione dostawy paszy z firmy C. na dzień [...] listopada 2013 r.". Jako dowód A. B. przedłożył pismo [...] w I. z [...] listopada 2013 r. w sprawie braku możliwości zrealizowania zamówienia na pisklęta w terminach przekazanych przez A. B. m.in. [...] listopada i [...] grudnia 2013 r. dla kurników dzierżawionych przez wyżej wymienione osoby, lecz dopiero w [...] stycznia 2014 r. i [...] lutego 2014 r.

Zawiadomieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...] organ I instancji poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Skarżąca nie wniosła nowych wniosków dowodowych.

W wyniku rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w ramach wznowionego z urzędu postępowania decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uchylił ostateczną decyzję własną z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia spełnienia przez skarżącą określonych w ustawie warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych oraz dokonania wpisu do rejestru grup producentów rolnych.

Organ I instancji stwierdził, że na dzień złożenia przez stronę wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych, trzech wspólników tego podmiotu, tj. K. K., K. K., D. B., nie było producentami przynajmniej jednego produktu z grupy produktów drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki, przez co nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach. Wskazał, iż członkowie wprawdzie pozyskali w listopadzie 2013 r. wymagane dokumenty uprawniające ich do rozpoczęcia produkcji przynajmniej jednego produktu z grupy produktów: drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki, w szczególności umowy użyczenia kurników, weterynaryjne numery identyfikacyjne, numery identyfikacyjne REGON, jednakże produkcję drobiu rozpoczęli dopiero w styczniu i lutym 2014 r. wraz z pierwszym wstawieniem piskląt do kurników.

Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Minister zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Marszałka z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawą wznowienia przedmiotowego postępowania były ustalenia organu I instancji, że trzech z pięciu członków grupy, na dzień złożenia wniosku i wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r. nr [...] nie prowadziło działalności rolniczej w zakresie działu specjalnego produkcji rolnej w ramach produkcji drobiu rzeźnego. Zdaniem organu II instancji powyższe stanowiło nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania ww. decyzji, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wpisu skarżącej do rejestru grup producentów rolnych, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Organ odwoławczy przytoczył podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że przepisy ustawy o grupach określają szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów (art. 3 ust. 1 pkt 1).

W celu ustalenia właściwego znaczenia pojęcia "producent jednego produktu rolnego lub grupy produktów" zawartego w przepisach ww. ustawy uznał, iż należy zastosować reguły interpretacyjne językowej wykładni prawa. Wskazał, że z reguł języka polskiego wynika, iż zwrot "prowadzi" jest trybem niedokonanym czasownika w czasie teraźniejszym, a nie przyszłym, natomiast, zgodnie ze słownikiem języka polskiego, "produkcja" oznacza "wytwarzanie dóbr i usług", a producent to "ten, kto wytwarza jakiś towar". Tym samym, "producentem produktu rolnego lub grupy produktów" należy określać podmiot, który prowadzi już pewną działalność i wytwarza dany produkt lub grupę produktów. Dodał, że w przypadku, gdy zastosowanie wykładni językowej nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, dopuszcza się stosowanie pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Mając na uwadze powyższe, analizując pojęcie "producent produktu rolnego lub grupy produktów" Minister wziął również pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną regulacji art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach. Z uwagi na fakt, iż podstawową zasadą działania grupy producentów rolnych jest wprowadzanie na rynek produktów wyprodukowanych w gospodarstwach swoich członków, zdaniem organu II instancji, intencją ustawodawcy było umożliwienie zrzeszania się w grupy faktycznych producentów danego produktu lub grupy produktów. Jednocześnie zwrócił również uwagę na cele, ze względu na które mogą organizować się grupy producentów rolnych, określone w art. 2 ww. ustawy, w szczególności na cel koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych. W ocenie Ministra niewątpliwie ktoś, kto w prowadzonym przez siebie gospodarstwie dopiero planuje produkcję danego produktu lub grupy produktów, nie dysponuje podażą produktu, w związku z czym osiągnięcie ww. celu przez grupę wydaje się być niemożliwie.

Dodał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypełniając delegację ustawową wskazaną w art. 6 ustawy o grupach wydał rozporządzenie z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642 oraz z 2014 r., poz. 648). W punkcie 5 załącznika do ww. rozporządzenia określono, że minimalna liczba członków grupy producentów rolnych utworzonej ze względu na grupę produktów "drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki" to 5 podmiotów.

Zdaniem Ministra analiza całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wskazuje, iż trzech członków grupy, tj. K. K., K. K. oraz D. B. dopiero planowało rozpoczęcie chowu kurczaków w obiektach użyczonych od A. B,, a pierwsze wstawienia kurcząt nastąpiły [...] stycznia 2014 r. oraz [...] lutego 2014 r. Na powyższe wskazywać miały wyjaśnienia strony załączone do pisma Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. z [...] czerwca 2014 r., pisemne zeznania R. K., lekarza weterynarii oraz A. B., Prezesa Zarządu skarżącej z [...] czerwca 2015 r., a także pismo [...] w I. z [...] listopada 2013 r. w sprawie braku możliwości zrealizowania zamówienia na pisklęta w terminach przekazanych przez A. B. m.in. [...] listopada i [...] grudnia 2013 r. Zdaniem organu II instancji w takim przypadku nie można mówić o ww. członkach grupy jako producentach kurczaków na dzień złożenia przez stronę wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych, ani na dzień wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r.

W opinii organu II instancji, podjęte przez Marszałka działania pozwoliły w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, że ww. członkowie grupy stali się producentami drobiu rzeźnego dopiero w styczniu i w lutym 2014 r. wraz z pierwszym wstawieniem piskląt do kurników, natomiast okres przed tym terminem upłynął członkom grupy na przygotowaniu obiektów (kurników) do produkcji. Tym samym, w opinii organu II instancji, ww. członkowie grupy nie byli producentami kurczaków na dzień złożenia przez stronę wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych.

Minister wyjaśnił również, że status "producenta produktu lub grupy produktów" może przysługiwać także podmiotowi, który ze względu na prowadzony cykl produkcyjny tymczasowo nie posiada fizycznie danego produktu (np. ze względu na fakt sprzedaży zwierząt i wynikającej z tego tytułu przerwy technicznej, w której nastąpi przygotowanie pomieszczeń do wstawienia nowej partii zwierząt), niemniej jednak w takim wypadku niezbędne jest posiadanie dowodów, które mogłyby bezsprzecznie potwierdzić, że taka produkcja jest faktycznie prowadzona, a nieposiadanie produktu jest czasowe (np. faktury VAT potwierdzające sprzedaż, dokumenty potwierdzające posiadanie zarejestrowanej siedziby stada w ramach systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt).

Pismem z [...] stycznia 2016 r. spółka wniosła skargę na decyzję Ministra z [...] listopada 2015 r. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa procesowego, w szczególności:

1) art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

- poprzez błędne uznanie, iż Marszałek był uprawniony do uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie której stwierdził spełnienie przez stronę warunków określonych w ustawie o grupach producentów rolnych i dokonał wpisu spółki do Rejestru Grup Producentów Rolnych, pomimo iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie wyłącznie decyzji dotychczasowej, gdyż co najmniej od [...] lutego 2014 r. spółka spełnia wszystkie warunki do uznania jej za grupę producentów rolnych,

2) art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o grupach, w zw. z art. 3 ww. ustawy oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 6 ww. ustawy

- poprzez ograniczenie się przez organ do zbadania spełniania przez spółkę warunków określonych w przepisach ustawy o grupach producentów rolnych wyłącznie na dzień [...] listopada 2013 r., to jest na dzień złożenia wniosku spółki o wpis do Rejestru Grup Producentów Rolnych, przy jednoczesnym braku uwzględnienia okoliczności znanych organowi na dzień wydania skarżonej decyzji, z których wynika, iż co najmniej od [...] lutego 2014 r. strona spełnia wszystkie warunki do uznania jej za grupę producentów rolnych,

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

- polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, prowadzenia sprawy w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

II. naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

1) art. 7 ust. 1 ustawy o grupach, w zw. z art. 3 ww. ustawy oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 6 ww. ustawy

- poprzez błędne uznanie, iż na dzień [...] listopada 2013 r., to jest na dzień złożenia pierwotnego wniosku o wpis skarżącej do Rejestru Grup Producentów Rolnych, trzech wspólników spółki nie było producentami produktu: drób żywy - kurczaki;

- poprzez błędne uznanie, iż na dzień wydania przez Marszałka decyzji z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchylającej własną decyzję ostateczną z [...] grudnia 2013 r. nr [...], skarżąca nie spełniała warunków określonych w ustawie o grupach producentów rolnych i istniały przeszkody do dokonania wpisu Spółki do Rejestru Grup Producentów Rolnych, pomimo iż ustalenia organu i instancji poczynione w ramach wznowionego postępowania i potwierdzone przez Ministra przeczą powyższemu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo uzasadniła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchylającą ostateczną decyzję własną z [...] grudnia 2013 r. i odmawiającą stwierdzenia spełnienia przez skarżącą określonych w ustawie warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych oraz dokonania wpisu do rejestru grup producentów rolnych.

Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w szczególnym trybie wzruszania indywidualnych aktów z zakresu administracyjnej, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, które jest uruchamiane w przypadkach określonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a.

Wznowienie postępowania administracyjnego w rozpoznawanym przypadku dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją Marszałka o stwierdzeniu, że skarżąca spełnia warunki określone w art. 3 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach i wpisie [...] grudnia 2013 r. do rejestru grup producentów rolnych pod nr [...] F. sp. z o.o. prowadzącą produkcję w grupie produktów: drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki. Powyższa decyzja została wydana na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku.

Pismem z [...] czerwca 2014 r. ARiMR poinformowała jednak, że trzech z pięciu członków grupy, tj. K. K., K. K., D. B. w 2013 roku nie prowadziło produkcji brojlerów.

Okoliczność tę organ I instancji uznał za – ujętą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], gdyż wyszły na jaw istotne dla tej sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania ww. decyzji, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję.

W kontekście prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego, takiemu postępowaniu organów nie sposób zarzucić naruszenia prawa.

Po pierwsze, nie budzi wątpliwości istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Marszałka z [...] grudnia 2013 r.

Po drugie, [...] czerwca 2014 r. (data wpływu pisma z [...] czerwca 2014 r. do Marszałka) uzyskano informacje wskazujące, że trzech z pięciu członków grupy nie było producentami brojlerów w dacie wydania decyzji.

Po trzecie, wskazana informacja ujawniła niewątpliwie istotne dla omawianego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] grudnia 2013 r. nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania tej decyzji, jednakże nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) na podstawie deklaracji skarżącej (patrz wniosek spółki wraz z załącznikami).

Po czwarte, poczynione ustalenia – odpowiadające przesłance ujętej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – stanowiły dostateczną podstawę do wznowienia postępowania i weryfikacji ostatecznej decyzji o stwierdzeniu spełnienia przez spółkę warunków określonych dla grup producentów rolnych i o wpisie do rejestru grup producentów rolnych w kontekście nowych okoliczności.

Sądowa kontrola wznowionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania administracyjnego nie dostarczyła argumentów do negatywnej oceny czynności proceduralnych organów, albowiem wyliczone wcześniej zdarzenia i kolejność ich występowania w hipotezach przywołanych unormowań znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy.

W sprawie nie znalazła również zastosowania przesłanka uniemożliwiająca uchylenie ostatecznej decyzji zawarta w art. 146 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zastosowanie tej przesłanki może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w wypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej (do czego jest zobligowany art. 149 § 2 k.p.a.), w oparciu o przepisy prawa materialnego, rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postepowania administracyjnego Komentarz. Warszawa 2012).

Skarżąca stwierdziła, iż fakt, że na dzień [...] sierpnia 2015 r., tj. na dzień wydania przez Marszałka decyzji uchylającej ostateczną decyzję w przedmiocie stwierdzenia spełnienia przez skarżącą warunków określonych w ustawie i wpisanie jej do rejestru grup producentów rolnych spółka spełniała wszystkie warunki wpisu do rejestru grup niezrozumiałym czyni wydanie przez organ decyzji odmawiającej stwierdzenia przez grupę warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych oraz dokonania wpisu jej do rejestru grup.

Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (poprzez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a. Zwrotu decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmiany, to można zignorować jej wady materialne. W konsekwencji naruszenie prawa, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a., jest tylko naruszeniem prawa procesowego leżącym u podstaw danego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy z 1994 r., nr 7-8, s. 155).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy raz jeszcze przypomnieć należy, że według niewadliwych ustaleń organów, ostateczna decyzja Marszałka o stwierdzeniu spełnienia przez spółkę warunków określonych dla grup producentów rolnych i o wpisie do rejestru grup producentów rolnych była wydana tylko i wyłącznie na podstawie wniosku strony. Jednakże później (informacja ARiMR zawarta w piśmie z [...] czerwca 2014 r.) ujawniono, że w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2013 r. trzech z pięciu członków grupy nie było producentami brojlerów. Tym samym gdyby Marszałek wiedział o tej okoliczności faktycznej w dniu wydawania decyzji – okoliczność ta istniała już w tym dniu, a wyszła na jaw dopiero po dacie w której decyzja stała się ostateczna – wówczas rozstrzygnięcie tego organu byłoby zupełnie odmienne.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały ustalenia w zakresie niespełnienia przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach za podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy stwierdzenia spełnienia przez skarżącą określonych w ustawie o grupach warunków wpisu do rejestru grup producentów rolnych oraz dokonania wpisu do rejestru grup producentów rolnych. Zatem zarzuty naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. uznać należało za niezasadne.

Ponadto wyjaśnić należy, że decyzja organu I instancji z [...] sierpnia 2015 r. uchylająca decyzję ostateczną Marszałka z [...] grudnia 2013 r. wydana została w związku z art. 10 ustawy o grupach, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę warunków określonych w ustawie marszałek województwa wydaje decyzję administracyjną o odmowie stwierdzenia spełnienia przez grupę określonych w ustawie warunków wpisu do rejestru i dokonania wpisu do rejestru.

W toku wznowionego postępowania, o czym była już mowa wyżej, organ I instancji stwierdził, że na dzień złożenia przez skarżącą wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych, trzech członków grupy nie było producentami drobiu rzeźnego, przez co nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach. Wskazać w tym miejscu należy, że kluczowym w ww. kwestii jest właśnie dzień złożenia przez stronę wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych – [...] listopada 2013 r., gdyż to właśnie na ten dzień, jak słusznie zauważył organ II instancji, wnioskodawca musi spełniać warunki determinujące możliwość uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Za niezasadny uznać zatem należało zarzut naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy o grupach oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 6 ww. ustawy. Organy nie miały bowiem obowiązku badania faktu spełnienia przez skarżącą warunków określonych w ustawie o grupach na dzień inny, niż dzień złożenia wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych. Bez znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia pozostaje zatem twierdzenie spółki, że od [...] lutego 2014 r. nie było żadnych podstaw aby uznać, iż skarżąca narusza jakiekolwiek przepisy warunkujące dokonanie wpisu jej do rejestru grup producentów rolnych.

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia przez organ art. 6-9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które zdaniem strony polegać miały na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prowadzeniu sprawy w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organ I i II instancji są prawidłowe i mają oparcie w zebranym materiale dowodowym, przy czym za podstawę wyroku Sąd przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez orzekające w sprawie organy. W kontrolowanej sprawie organy podjęły bowiem wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości umożliwił ustalenie, że członkowie grupy: K. K., K. K. oraz D. B. stali się producentami brojlerów dopiero w styczniu i w lutym 2014 r. wraz z pierwszym wstawieniem piskląt do kurników, natomiast okres przed tym terminem upłynął im na przygotowaniu obiektów (kurników) do produkcji. Wskazują na to m.in. dowody zebrane w sprawie, o których była już mowa w uzasadnieniu.

Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Poszczególne dowody poddano szczegółowej analizie i ocenie, dowody zostały także ocenione we wzajemnej łączności. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do tych organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa pozostających w związku z przedmiotem tego postępowania. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Wobec tego, zarzut naruszenia przepisów art. 6-9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa jest bezpodstawny.

Odnosząc się do zarzutu uznania przez Ministra, że na dzień [...] listopada 2013 r., to jest na dzień złożenia pierwotnego wniosku o wpis skarżącej do Rejestru Grup Producentów Rolnych, trzech wspólników spółki nie było producentami drobiu rzeźnego w całości podzielić należy w tym zakresie stanowisko organu II instancji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o grupach grupa producentów rolnych, zwana dalej "grupą", prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem że:

1) została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego, zwanego dalej "produktem", lub grupy produktów w celach określonych w art. 2,

2) działa na podstawie statutu lub umowy, zwanych dalej "aktem założycielskim", spełniających wymagania określone w art. 4,

3) składa się z członków, udziałowców lub akcjonariuszy, zwanych dalej "członkami grupy", z których żaden nie może mieć więcej niż 20% głosów na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników.

W myśl natomiast art. 6 ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Izb Rolniczych oraz organizacji rolniczych o zasięgu krajowym, określi, w drodze rozporządzenia, wykaz produktów i grup produktów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3a pkt 1, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej oraz minimalną liczbę członków grupy, o której mowa w art. 3, biorąc pod uwagę (...).

Realizując powyższe uprawnienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 9 kwietnia 2008 r. wydał rozporządzenie w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. W załączniku do tego rozporządzenia wskazał, że minimalna liczba członków grupy producentów rolnych utworzonej ze względu na grupę produktów "drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki" to 5 podmiotów.

Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego producent to ten kto wytwarza jakiś produkt. Członkowie grupy: K. K., K. K. i D. B. natomiast nie wytwarzali tego produktu, gdyż dopiero przygotowywali się do jego wytwarzania. Z akt sprawy wynika, że ww. członkowie grupy nie prowadzili produkcji w zakresie produktu (brojerów) ze względu na który grupa została utworzona, a więc w ich wypadku nie występowała sytuacja np. przerwy technologicznej. Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 30 listopada 2010 r., V SA/Wa 1293/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd Sąd w tym składzie podziela, w odniesieniu do pomocy przyznawanej grupom producentów rolnych, istotą pomocy przyznawanej w ramach działania "grupy producentów rolnych", jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu realizowanej za pośrednictwem grupy przez wszystkich producentów zakładających grupę. W sprawie natomiast niewątpliwie mamy do czynienia, z tym że grupę tworzyło 2 producentów brojlerów i 3 podmioty, które produkcji do dnia wydania decyzji nie rozpoczęły. Samo bowiem przygotowywanie się do prowadzenia takiej produkcji, w dacie wydania decyzji, stanowiło pewien warunek, który w przyszłości mógł zaistnieć, ale nie musiał.

Zgodnie z treścią art. 2 ustawy o grupach (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Należy podkreślić, iż z powyższej regulacji wynika wprost, że grupę producentów rolnych stworzyć mogą jedynie podmioty, które już prowadzą gospodarstwo rolne lub działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, nie zaś dopiero zamierzają taką działalność rozpocząć. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę czasem teraźniejszym w sformułowaniu: "osoby (...) prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej".

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zasadnie Minister w zaskarżonej decyzji wykładnię literalną przepisu uzupełnił wykładnią systemową i funkcjonalną i zauważył, że podstawową zasadą działania grupy producentów rolnych jest wprowadzanie na rynek produktów wyprodukowanych w prowadzonych przez swoich członków gospodarstwach rolnych, a intencją ustawodawcy było umożliwienie zrzeszania się w grupy faktycznych producentów danego produktu lub grupy produktów. Także cel, ze względu na który mogą organizować się grupy producentów rolnych (art. 2 ustawy o grupach - osoby fizyczne, (...) prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego) wskazuje, że producent drobiu rzeźnego, to taki podmiot który tą produkcję faktycznie prowadzi. Jak widać przepis ten wskazuje na dostosowanie produkcji do warunków rynkowych, a więc czegoś co już jest produkowane, a nie dopiero będzie w przyszłości. Także wskazanie w tym przepisie, na co zwrócił uwagę organ II instancji, celu koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, również świadczy o prawidłowości dokonanej interpretacji. Jak zasadnie zauważył Minister jeżeli ktoś, kto w prowadzonym przez siebie gospodarstwie dopiero planuje produkcję danego produktu lub grupy produktów, nie dysponuje podażą produktu, dlatego też osiągnięcie ww. celu przez grupę będzie niemożliwe. Wbrew twierdzeniom skarżącej, która oparła się na definicji gospodarstwa rolnego z ustawy o podatku rolnym, prowadzenia gospodarstwa rolnego nie można utożsamiać z jego posiadaniem.

Za niezasadne uznać zatem należało również zawarte w skardze stwierdzenie strony, że żaden przepis nie wymaga od członków grupy utworzonej dla produktu drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki, aby wykazywała, iż jej członkowie prowadzili działalność w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o wpis do rejestru grup producentów rolnych.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja skarżącej mogłaby prowadzić do sytuacji, w której 5 członków grupy nie prowadzi produkcji w zakresie dla którego grupa została utworzona i dopiero w przyszłości tę działalność chcą rozpocząć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 929/15, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca w rozporządzeniu natomiast jasno wskazał w jakich warunkach taka grupa winna zostać utworzona. Mianowicie przewidział 5 producentów danego produktu rolnego np. drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone: kurczaki i określił minimalną roczną wielkość produkcji, która wynosiła 500.000 szt.

Zatem zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o grupach, w zw. z art. 3 ww. ustawy oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 6 ww. ustawy uznać należało za niezasadny.

Podnieść również należy, że status "producenta produktu lub grupy produktów" może przysługiwać także podmiotowi, który ze względu na prowadzony cykl produkcyjny tymczasowo nie posiada fizycznie danego produktu (np. ze względu na fakt sprzedaży zwierząt i wynikającej z tego tytułu przerwy technicznej, w której nastąpi przygotowanie pomieszczeń do wstawienia nowej partii zwierząt), niemniej jednak w takim wypadku niezbędne jest posiadanie dowodów które mogłyby bezsprzecznie potwierdzić, że taka produkcja jest faktycznie prowadzona, a nieposiadanie produktu jest czasowe.

Za nietrafne uznać należało również stanowisko strony o uznaniu za prawidłową podstawę kwalifikacji osób prowadzących gospodarstwa rolne jako producentów postanowień ustaw: z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (w której w art. 2 ust. 1 zdefiniowano pojęcie gospodarstwa rolnego) oraz z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (która w art. 2 ust. 3 zawiera definicję działów specjalnych produkcji rolnej). Przypomnieć należy, że ustawa o grupach posługuje się terminem "producent jednego produktu rolnego" (np. drobiu rzeźnego), którego prawidłowej wykładni organ dokonał w zaskarżonej decyzji. Treść zacytowanych zaś w uzasadnieniu skargi definicji gospodarstwa rolnego oraz działów specjalnych produkcji rolnej, pomimo twierdzeń spółki, nie ma wpływu na wykładnię pojęcia producenta jednego produktu rolnego.

Wobec powyższego, ponieważ Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.