Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1209/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 176, art. 183, art. 174, art. 184, art. 145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 6, art. 7, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 2 pkt 2, art. 87, art. 42
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B., B. B., B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2008r. sygn. akt II SA/Wa 345/08 w sprawie ze skargi Z. B., B. B., B. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 345/08 oddalił skargę Z. B., B. B. i B. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 – dalej powoływana jako ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), nakazał zwolnienie przez Z. B., B. B. i B. M. (wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nim zamieszkałymi i prawa ich reprezentującymi) lokalu mieszkalnego w P. na os. L. P. [...]– w terminie 14 dni od dnia, gdy decyzja ta stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo – Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 1988 r., nr [...] przyznał Z. B. z funduszu mieszkalnego Ministerstwa Obrony Narodowej pomoc finansową w formie zaliczkowej z przeznaczeniem na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego w P. przy ul. K. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r., nr [...] zamienił zaliczkowo udzieloną pomoc finansową na bezzwrotną. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Śląskiego Okręgu Wojskowego we Wrocławiu z dnia [...] października 1995 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 67/96 stwierdził nieważność decyzji Szefa SZiB SOW z dnia [...] października 1995 r. oraz decyzji Szefa WRZKB w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1995 r, uznając, że organy nie miały podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zmiany pomocy finansowej, a wyrównanie poprzednio przyznanej zaliczkowej pomocy finansowej przy zamianie jej na bezzwrotną mogło nastąpić tylko poprzez zawarcie stosownej umowy.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo postanowieniem z dnia [...] maja 1997 r. umorzył postępowania w sprawie zamiany udzielonej Z. B. zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził ponadto, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony Z. B. decyzją dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...]. W związku z otrzymaniem przed 31 grudnia 1995 r. pomocy mieszkaniowej na budownictwo mieszkaniowe żołnierz zobowiązany był zwolnić zajmowany lokal mieszkalny. Skoro sam nie dopełnił tego obowiązku i nie uczynił tego mimo wezwania pismem z dnia 10 marca 2005 r. do dobrowolnego opróżnienia lokalu, organ zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej Z. B. oraz zamieszkałym z nim B. B. i B. M. zwolnienie zajmowanego lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. B., B. B. oraz B. M., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływanej jako kpa) oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, powyższą decyzję utrzymał w mocy.

Prezes WAM podzielił stanowisko organu I instancji, że wobec zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 2 i art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wydanie nakazu zwolnienia przedmiotowego lokalu było obligatoryjne. Obowiązek opóźnienia lokalu dotyczy bowiem osób, które otrzymały pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. Istotny jest zatem fakt otrzymania jednej z takich form pomocy. Nie jest natomiast konieczne dokonanie zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia powołany wcześniej wyrok z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 67/96. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie zamiany pomocy zaliczkowej na bezzwrotną tylko z przyczyn proceduralnych, nie ocenił przy tym przesłanek merytorycznych tych rozstrzygnięć. Podkreślił jednocześnie, że powyższe przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zmieniły sposobu naliczania pomocy finansowej w formie bezzwrotnej, na co wskazuje art. 87 ust. 3 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Prezes WAM wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem organ przestrzegał przepisów tak procesowych, jak i prawa materialnego, realizując w szczególności naczelne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6 i 7 kpa. W związku z tym brał pod uwagę słuszny interes strony oraz interes społeczny, stosował przepisy obowiązujące w chwili orzekania, a nadto umożliwił stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. B., B. B. oraz B. M., reprezentowani przez radcę prawnego. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucili: 1) naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący zobowiązany jest przekazać Agencji lokal mieszkalny, ponieważ skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 tej ustawy, 2) art. 87 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Z. B. nie przysługuje odprawa mieszkaniowa, ponieważ otrzymał pomoc zaliczkową do dnia 31 grudnia 1995 r., 3) art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżących, 4) art. 12 § 1 kpa poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia sprawy i nieuzasadnione przewlekanie postępowania, oraz 5) art. 104 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zajmowanie przez Agencję stanowiska merytorycznego przed wydaniem decyzji w sprawie oraz wydanie decyzji zgodnie z prezentowanym wcześniej stanowiskiem.

Nadto pełnomocnik skarżących wniósł o rozważenie przedstawienia przez Sąd, na podstawie art. 195 Konstytucji RP, pytania prawnego co do zgodności art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ od odpowiedzi na to pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 345/08, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę Z. B., B. B. i B. M. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I Instancji wskazał, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił RP, były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej albo został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej z przyczyn, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2, zobowiązany jest przekazać do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej lokal mieszkalny, jeżeli skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 ustawy. Natomiast, w myśl przepisu art. 42 ust. 1 omawianej ustawy, w przypadkach, o których mowa w art. 41 i 44, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Z. B. jest byłym żołnierzem służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej, a nadto skorzystał z uprawnienia określonego w art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nie jest bowiem kwestionowane przez skarżącego uzyskanie, na podstawie decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 1988 r., nr [...], pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON w formie zaliczkowej, z przeznaczeniem na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego.

WSA w Warszawie wskazał również, że art. 87 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy wyraźnie stanowi, iż zawarta w nim przesłanka jest spełniona już w przypadku uzyskania jednej z form pomocy finansowej, tj. zaliczkowej lub bezzwrotnej. Brak jest podstaw do przyjęcia, na co wskazuje pełnomocnik skarżących, iż omawiana pomoc finansowa musi być wypłacana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej, a postępowanie w przypadku wypłacenia wyłącznie pomocy w formie zaliczkowej nie jest zakończone. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zamiana zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną następowała na wniosek zainteresowanego, nie zaś z urzędu, a zatem brak takiego wniosku uniemożliwiał dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji podjęcie postępowania w tym przedmiocie.

Zdaniem Sądu I instancji nieuzasadniony jest ponadto podnoszony w skardze argument, iż ochrona praw słusznie nabytych przez Z. B. oraz cel ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, określony w uzasadnieniu jej projektu, uprawnia do stosowania przepisów ustawy korzystniejszych dla zainteresowanego, czyli przepisu art. 87 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w 2004r.

Chybione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 12 § 1 i art. 104 kpa. Strona dopatruje się tych uchybień w związku z odmową zastosowania przez organy korzystniejszych dla skarżącego przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Tymczasem przepisy te nie obowiązywały w dacie orzekania. Ustawa w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania nie zawiera zaś przepisów intertemporalnych umożliwiających takie działanie organów.

WSA w Warszawie stwierdził nadto, że nie jest uprawniony wniosek pełnomocnika skarżących o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, dotyczący zgodności art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z art. 2 Konstytucji RP z uwagi na pozbawienie skarżącego praw nabytych, co ma naruszać określoną we wspomnianym przepisie art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego. W ocenie Sądu aktualnego brzmienia art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w żaden sposób nie można łączyć z ekwiwalentem pieniężnym, o którym była mowa w przepisie art. 87 ust. 1 sprzed nowelizacji z 2004 r., a w istocie tym właśnie został uzasadniony powyższy wniosek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. B., B. B. i B. M., reprezentowani przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Poznaniu nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa WAM w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], a ponadto zasądzenia kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2005 r., nr 41, poz. 398 ze zm.) poprzez niezastosowanie funkcjonalnych i systemowych reguł wykładni, polegających na uwzględnieniu funkcji oraz treści uprawnienia do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, obowiązującej w momencie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Z. B. pomocy finansowej, skutkujący nieprawidłowym uznaniem, że otrzymanie pomocy tylko w formie zaliczkowej konsumuje uprawnienie do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe;

2. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez wykładnię przepisów prawa niezgodną z zasadami ochrony praw słusznie nabytych oraz interesów będących w toku;

3. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przyjęciu, że skarżący Z. B. skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 powyższej ustawy, w związku z czym skarżący są obowiązani do opuszczenia lokalu mieszkalnego położonego w P. na os. L. P., podczas gdy skarżący nie otrzymał do dnia 31 grudnia 1995 r. przysługującej mu pomocy finansowej w formie bezzwrotnej, stanowiącej wraz z pomocą zaliczkową kumulatywne elementy pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe - zgodnie z obowiązującym w momencie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Z. B. pomocy finansowej zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej nr 63/MON z dnia 19 grudnia 1984 r. w sprawie właściwości organów oraz zasad i trybu postępowania przy przyznawaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. MON poz. 78);

b. art. 42. ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej polegające na uznaniu, że w niniejszym przypadku zachodzą wymienione w art. 41 ust 2 pkt 2 powołanej ustawy przesłanki do wydania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzji o zwolnieniu lokalu;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego:

a. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej w skrócie U.P.S.A.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak kontroli decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], oraz utrzymanej w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu, nr [...], pod względem zgodności z niżej wymienionymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego: zasadą legalności działalności organów administracji publicznej (art. 6 kpa.); zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa.); zasadą wnikliwego i szybkiego działania organów administracji publicznej (art. 12 ust 1 kpa);

b. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak w uzasadnieniu skarżonego wyroku zwięzłego przedstawienia sprawy w zakresie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów z akt postępowania administracyjnego (decyzje Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Poznaniu nr [...] oraz [...]; decyzja Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa S.O.W. we Wrocławiu nr [...], nr. [...],[...] oraz [...]) oraz z akt postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 67/96), ze względu na powyższe skarżący nie wiedzą, czy wnioskowane przez nich dowody z akt zostały przeprowadzone i w jakim zakresie, bądź, z jakich względów Sąd uznał przeprowadzenie wnioskowanych dowodów za zbędne.

c. W przypadku braku przeprowadzenia dowodu z wyżej wymienionych akt zaskarżonemu wyrokowi kasator zarzucił także naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że organem II instancji, który, wydał skarżoną decyzję, jest Minister Sprawiedliwości, podczas gdy skarżący zaskarżyli decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu,

d. art. 145 § i pkt. 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyżej opisane uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczą bowiem obowiązków podstawowych dla spełnienia funkcji postępowania sądowoadministracyjnego, takich jak obowiązek kontroli zgodności decyzji administracyjnej z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego czy należyte uzasadnienie wyroku. Skutkiem nierzetelnego przeprowadzenia dowodu z wnioskowanych w skardze akt, bądź braku jego przeprowadzenia, jest nieprawidłowe ustalenie faktyczne, iż zmiana przyznanej skarżącemu Z. B. zaliczki na pomoc bezzwrotną nie mogła nastąpić ze względu na brak wniosku zainteresowanego.

Nadto w pkt 5 skargi kasacyjnej, jej autor zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 193 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) w sytuacji, w której przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu pozwoliłoby rozstrzygnąć kwestię ochrony praw słusznie nabytych przez skarżącego Z. B.

Strona skarżąca wniosła ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu ze skargi Z. B. z dnia 9 listopada 1995 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu (w aktach II SA/Wr 67/96 wnioskowanych jako dowód w niniejszej sprawie) — uwierzytelniony odpis w załączeniu, na okoliczność ubiegania się przez skarżącego Z. B. o zmianę pomocy zaliczkowej na pomoc bezzwrotną w 1990r.

Kasator wniósł również o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego co do zgodności art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) z art. 2 Konstytucji w zakresie ochrony praw słusznie nabytych i interesów będących w toku, zakazu retroaktywności przepisów prawa, zasady ochrony zaufania obywateli do prawa oraz zasady niezaskakiwania obywateli przez ustawodawcę. Od odpowiedzi na powyższe pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wskazują na to m.in. jej elementy konstrukcyjne, do których zalicza się w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej P.p.s.a.). W omawianym środku zaskarżenia należy zatem wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie kasatora został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez kasatora podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie może zastępować strony i z własnej inicjatywy korygować czy uzupełniać postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na ocenie zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 P.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznania wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie wytknięto Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut ten nie mógł być merytorycznie rozpoznany, gdyż nie zawiera żadnego uzasadnienia, a nadto został źle skonstruowany. Zauważyć bowiem należy, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., składa się 3 podpunktów oznaczonych literami a, b i c, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które z tak oznaczonych norm kwestionuje. Nawet gdyby kasator powołał właściwą jednostkę redakcyjną wskazanego artykułu, to i tak ani art.145 § 1 pkt 1 lit. c ani art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powołane normy określają tylko sposoby rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Dla skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, powołując się na złamanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy zatem podać inne przepisy postępowania, które - zdaniem strony - zostały naruszone w trakcie rozpoznania skargi. Dla postawienia zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. niezbędne jest natomiast powiązanie tego przepisu z konkretnymi normami prawa materialnego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie czyni żadnych odniesień do uchybień przepisom procesowym lub materialnoprawnym, jakich miał dopuścić się Sąd I instancji. Brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu złamania art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania wnoszącemu kasację zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu kasatora.

W związku z zarzutem naruszenia art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zauważyć należy, że przepisy te mogą stanowić podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko w powiązaniu ze wskazaniem uchybienia przepisom regulującym postępowanie sądowoadministracyjne, a nie postępowanie administracyjne, jak to uczynił autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego przypomnieć trzeba, iż pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość. Natomiast art. 3 § 1 P.p.s.a. określa ogólną właściwość sądów administracyjnych, stwierdzając, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ukształtowany w ten sposób zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny legalności decyzji i zastosował środek przewidziany w art. 184 P.p.s.a. Do naruszenia tych przepisów nie mogło też dojść nawet w powiązaniu z zarzuconym przez kasatora Sądowi I instancji tolerowaniem naruszenia przez organy obu instancji ogólnych zasad procedury administracyjnej, tj. art. 6, art.7 , art.8 i art.12 ust.1 kpa.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera również wytyk złamania przez WSA art. 141 § 4 P.p.s.a. Z naruszeniem tego przepisu możemy mieć do czynienia w przypadku, gdy pisemne motywy orzeczenia nie odpowiadają wymogom zawartym w omawianej normie. Naruszenie takie może jednak stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to jednoznacznie z art.174 pkt 2 P.p.s.a., a ponadto z art. 184 P.p.s.a. W myśl tego ostatniego przepisu NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli uzasadnienie odpowiada prawu, co oznacza, że samo nawet błędne uzasadnienie nie może spowodować uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w pisemnych motywach swego orzeczenia rzeczywiście nie odniósł się do wnioskowanych przez stronę dowodów. Zauważyć jednak należy, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji w konkretnej indywidualnej sprawie. Wnioskowane przez stronę dowody dotyczyły bezzwrotnej pomocy finansowej. Tymczasem żadne rozstrzygnięcia w tej sprawie nie zostały zaskarżone. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi były jedynie decyzje dotyczące nakazu zwolnienia lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji dokonał kontroli tych właśnie rozstrzygnięć, odniósł się do wszystkich podstawowych dla oceny ich legalności okoliczności i stanowisko w tym zakresie przedstawił w motywach podjętego wyroku. Nieustosunkowanie się do innych kwestii, wykraczających poza przedmiot kontrolowanych decyzji, a także wskazanie w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku Ministra Sprawiedliwości zamiast Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, nie było zatem na tyle doniosłe, aby traktować jako mające wpływ na wynik sprawy.

Z podobnych względów chybiony jest ponadto zarzut naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sądowi I instancji nie można zarzucić, że orzekał w sytuacji, o której mowa w powołanej normie, tj. że zaistniały istotne wątpliwości, które musiały być w tym trybie wyjaśnione. Wnioskowane dowody, o czym była już mowa, nie dotyczyły bowiem aspektów rozpatrywanej sprawy, a zatem rozpoznanie skargi nie wymagało ich przeprowadzenia.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć przede wszystkim należy, że istotą sądowej kontroli legalności działania administracji publicznej jest badanie zaskarżonych aktów lub czynności według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich podejmowania. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji. Od tej reguły związania przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji organ orzekający może odstąpić tylko w razie, gdy tak stanowią przepisy przejściowe.

Decyzje w sprawie zwolnienia lokalu przyznanego Z. B., zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, zostały wydane po wejściu w życie z dniem 1 lipca 2004 r. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 116, poz.1203). Stan prawny wprowadzony tą ostatnio wymienioną ustawą obowiązywał przy tym także w dacie wszczęcia postępowaniu, tj. w dniu 11 maja 2005 r. Z uwagi na przedmiot oraz datę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania uregulowania intertemporalne ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ( por. art.19 ust.1 i ust.2 ustawy nowelizującej).

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 42 ust.1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, w brzemieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach, o których mowa w art. 41, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcia te powyższy organ wydaje także w sytuacjach przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 87 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Do osób zobowiązanych do zwolnienia lokalu mieszkalnego ustawa zalicza między innymi tych żołnierzy, którzy uzyskali pomoc finansową przewidzianą w art. 87 ust.1 pkt 3. Przepis ten odnosi się do osób, które "otrzymały pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 2005 r.". Treść powołanego przepisu jest oczywista i w istocie nie wymaga wykładni. Wynika z niej, że skonstruowana tam przesłanka jest spełniona już w przypadku uzyskania jednej z dopuszczanych form pomocy, tj. zaliczkowej lub bezzwrotnej. Nie sposób obronić poglądu przeciwnego, że dwie sytuacje rozdzielone spójnikiem "lub" mogą być traktowane wyłącznie jako jeden przypadek mający charakter złożony. Spójnik "lub" pełni rolę alternatywy nierozłącznej, co oznacza, że połączone nim elementy mogą występować łącznie, ale jednocześnie każdy z nich samodzielnie może wypełniać hipotezę określonego przepisu prawnego. Literalne brzmienie art. 87 ust.1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie daje zatem żadnych możliwości wywodzenia, iż przedmiotową regulacją objęci są wyłącznie żołnierze, którzy do dnia 31 grudnia 1995 r. otrzymali pomoc finansowa zarówno w formie zaliczkowej jak i bezzwrotnej. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to niewątpliwie posłużyłby się przy konstrukcji omawianej normy jednym ze spójników koniunkcyjnych, albo zachował art. 87 w brzmieniu przed zmianą ustawy dokonaną wspomnianą już nowela z dnia 26 kwietnia 2004 r.

Zmiana art. 87 oraz aktualne brzmienie art. 87 ust.1 pkt 3 ustawy dowodzi, że ustawodawca w sposób oczywisty rozróżnia formy świadczeń mieszkaniowych przysługujących żołnierzom oraz zamierzał doprecyzować przesłanki warunkujące zwrot lokalu mieszkalnego i skutki skorzystania z przedmiotowych uprawnień powiązać jednoznacznie już z jedną z dopuszczalnych form pomocy finansowej, a nie z wypłatą świadczenia zarówno w formie zaliczkowej i bezzwrotnej. W konsekwencji uznać należy, że zarzut błędnej wykładni art. 87 ust.1 pkt 3 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest nieuzasadniony. Interpretowowanej normie nie można bowiem przypisać treści przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Dodać należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że interpretacja prawa winna uwzględniać zarówno tekst prawa, jak i sens jego wydania. Punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest jednak wykładnia językowa. Dopiero, gdy wykładnia gramatyczna nie jest wystarczająca i nie pozwala na ustalenie znaczenia przepisów, można sięgnąć do innych metod wykładni. Jest to jednak możliwe pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych wykładnią językową. W rozpatrywanej sprawie interpretacja określenia odnoszącego się do otrzymania pomocy finansowej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej nie może budzić wątpliwości. Żadne zabiegi interpretacyjne nie mogą zatem doprowadzić do uzyskania innego znaczenia interpretowanego przepisu niż to, które wynika z jego literalnego brzmienia.

Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej nie narusza art. 2 Konstytucji. Uchybień w tym zakresie autor skargi dopatruje się bowiem w naruszeniu nabytego przez skarżącego prawa do pomocy finansowej w pełnej wysokości oraz w naruszeniu "interesów będących w toku" poprzez niezakończenie sprawy w sprawie zamiany pomocy zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną. Tymczasem uzyskanie przed dniem 31 grudnia 1995 r. jednej z dopuszczalnych form pomocy mieszkaniowej jest przesłanką nakazu zwolnienia lokalu mieszkalnego, ale w żaden sposób nie oznacza to, że kontrola takich rozstrzygnięć obejmuje także postępowanie w sprawie zamiany form pomocy finansowej. Są to odrębne sprawy w znaczeniu materialnym i procesowym. Sąd I instancji, badając zatem legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego, nie mógł oceniać także prawidłowości działań organów wojskowych w sprawie zamiany zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną. Wynika to jednoznacznie z art. 134 § 1 P.p.s.a., stosownie do którego Sąd nie jest związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi. Nie może jednak wykraczać poza zakres przedmiotowy sprawy wyznaczony przedmiotem zaskarżonego doń aktu administracyjnego.

W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art.193 Konstytucji RP. Skoro Sąd I instancji nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z przepisami Konstytucji RP, to w żaden sposób nie złamał powołanej przez kasatora normy. Stanowisko to zresztą jest trafne i w pełni podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz.643 ze zm.), sąd administracyjny może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowym lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W postanowieniu o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego skład orzekający uzasadnia wątpliwości, co do zgodności aktu niższego rzędu z przepisami aktu wyższego rzędu, a ponadto wskazuje, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie to jest postawione. Wynika z tego, że kwestię wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Sąd ten nie jest w tej kwestii związany żądaniem stron postępowania. Nie musi więc on kierować takiego pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją. W takiej sytuacji, wystarczy, że sąd da wyraz swemu przekonaniu w uzasadnieniu orzeczenia, co też uczynił zarówno Sąd I instancji, jak i obecnie Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd nie musi w powyższej kwestii polemizować ze stanowiskiem strony, ani też wyjaśniać, że jej pogląd o niezgodności zastosowanych przepisów z Konstytucją jest błędny, ponieważ badanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami i ustawą nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Natomiast w wykonywaniu sądowej kontroli administracji sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawie ( art.178 Konstytucji RP i art. 4 U.P.S.A), a więc dokonują jej, o czym była już mowa, wedle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Skoro wytyk naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 3 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych okazał się niezasadny, to w konsekwencji za nietrafne należy też uznać zarzuty złamania art. 41 ust. 2 pkt 2 i art. 42 ust.1 tej ustawy. Z przepisów tych bezspornie wynika, że decyzja o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nie należy do sfery uznania organu lecz ma charakter związany. Były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej oraz skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87, a zatem także w art. 87 ust.1 pkt 3 ustawy, ma obowiązek przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zajmowanego lokalu mieszkalnego. Niedopełnienie tego obowiązku obliguje zaś dyrektora oddziału regionalnego do wydania stosownego nakazu. W rozpoznawanej sprawie wskazane przesłanki zostały spełnione. Z niezakwestionowanego przez kasatora stanu faktycznego wynika bowiem, że Z. B. jako żołnierz służby stałej nabył prawo do emerytury, a ponadto do 31 grudnia 1995 r. otrzymał z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej mieszkaniową pomoc finansową w formie zaliczkowej. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący ani dobrowolnie ani na wezwanie organu nie przekazał zajmowanego lokalu mieszkalnego do dyspozycji Agencji. W tej sytuacji Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu zobowiązany był do wydania przedmiotowego nakazu. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który oddalił skargę na decyzję Prezesa WAN utrzymującą w mocy takie rozstrzygnięcie, nie można zatem zarzucić niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 2 i art. 42 ust.1 tej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.

Z tych względów skarga jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.