Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 999/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 45 ust. 3a
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA: Tadeusz Cysek (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt V SAB/Wa 4/08 w sprawie ze skargi Gminy Miasta D. na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie wypłaty rekompensaty postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt V SAB/Wa 4/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił, w powołaniu na art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - skargę Gminy Miasta D. na bezczynność Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) w zakresie zaniechania wypłaty kwoty 152.855 zł tytułem rekompensaty dochodów utraconych przez gminę z tytułu zwolnień zakładów pracy chronionej z podatków określonych na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.; poprzednio Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 ze zm.), dalej ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r.

Sąd I instancji uwzględnił, iż Prezes PFRON w 2005 r. przekazał Gminie Miastu D. (dalej: Gmina) kwotę 126.856 zł rekompensującą utratę wskazanych wyżej dochodów na podstawie jej wniosku z dnia 26 lipca 2005 r. złożonego w trybie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616), dalej rozporządzenie MGPiPS z dnia 29 sierpnia 2003 r. Wniosek zaś Gminy dotyczący 2005 r., o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 wymienionego wyżej rozporządzenia złożony został w dniu 27 marca 2006 r. Prezes PFRON dostrzegając jego złożenie z uchybieniem terminu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS (przepis ten jako datę końcową określał dzień 25 marca roku następującego po roku podatkowym), wezwał Gminę (pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r.), w powołaniu na regulacje zawarte w § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia (przepis ten został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt U 2/08, a więc po wydaniu objętego skargą kasacyjną postanowienia, za niezgodny z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., a przez to niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) do zwrotu przekazanej dotychczas kwoty (tj. 126.856 zł).

Gmina w reakcji na to wezwanie wystąpiła z wnioskiem o odstąpienie żądania zwrotu przekazanej dotychczas kwoty rekompensaty. Akcentowała przy tym, iż potraktowany za spóźniony wniosek został nadany drogą pocztową w dniu 27 marca 2006 r., ale termin o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS przypadał w sobotę, co należało uwzględnić w myśl art. 57 § 4 k.p.a.

Wobec negatywnego stanowiska PFRON zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Gmina wystąpiła z wnioskiem (z dnia [...] sierpnia 2006 r.) o odstąpienie od zwrotu dotacji do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który pismem z dnia [...] września 2006 r. przekazał ten wniosek do załatwienia Prezesowi PFRON.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezes PFRON, powołując się na "art. 105 k.p.a." w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS, "umorzył postępowanie w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu zadłużenia Gminy z tytułu nieterminowego złożenia wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody ze względu na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie". W ocenie Prezesa PFRON i jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji, należało uznać, iż k.p.a. nie reguluje "instytucji odstąpienia od zwrotu należności".

Rozpatrując odwołanie Gminy, w dniu [...] lutego 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, powołując się na "art. 138 § 2" k.p.a. w związku z art. 45 ust. 3a oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON. W uzasadnieniu Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał też na art. 66 tej ustawy, stwierdzając, iż do spraw związanych z obliczaniem i trybem przekazywania gminom dotacji celowej ze środków PFRON stosuje się k.p.a.

W omawianej decyzji orzekający Minister zaznaczył ponadto, że termin do złożenia konkretnego wniosku ma charakter prekluzyjny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Zajął również stanowisko, iż sobota nie jest dniem wolnym od pracy i z tego względu nie mógł mieć zastosowania - wbrew poglądowi Gminy - art. 57 § 4 k.p.a.

Pismem z dnia [...] maja 2007 r. PFRON po raz kolejny wezwał Gminę do zwrotu otrzymanej dotychczas rekompensaty.

Gmina pismem z dnia [...] listopada 2007 r., powołując się na art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wezwała PFRON do usunięcia naruszenia prawa i wypłaty kwoty 152.855 zł, jako koniecznej - jej zdaniem jeszcze do przekazania (po uwzględnieniu pierwotnie wypłaconej kwoty, tj. 126.856 zł) wobec tego, iż faktyczne (dotyczące jej) skutki konkretnych zwolnień podatkowych w 2005 r. wyniosły 279.711 złotych (zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r.).

W odpowiedzi PFRON stwierdził, że zastosowanie trybu przewidzianego w art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że została ona ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r., a strona nie skorzystała z możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Orzekając w związku z przedmiotową skargą, Sąd I instancji wprawdzie z jednej strony zajął stanowisko, iż jest ona niedopuszczalna, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z drugiej jednak strony w uzasadnieniu wydanego postanowienia stwierdził, iż wbrew poglądowi Gminy nie można się zgodzić, iż Prezes PFRON pozostaje w bezczynności w związku z zaniechaniem wypłaty Gminie kwoty 152.855 złotych, w myśl § 4 pkt 2 rozporządzenia MGPiPS z dnia 29 sierpnia 2003 r.

Argumentując obszernie tę kwestię, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił zwłaszcza, że wypłata stosownej kwoty zgodnie z § 4 pkt 2 na podstawie wniosku o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, następuje wyłącznie w przypadku niespornego wypełnienia przez wnioskodawcę przesłanek zawartych w przepisach § 3 omawianego rozporządzenia.

Tymczasem w niniejszej sprawie Prezes PFRON zakwestionował terminowość złożenia przez Gminę wniosku z dnia 27 marca 2006 r., co skutkowało wydaniem decyzji Prezesa PFRON o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku Gminy o odstąpienie od zwrotu kwoty otrzymanej przez nią w 2005 r. (tj. 126.856 zł). Uwzględnić zaś należy, że wskazana decyzja Prezesa PFRON została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r. Z decyzją posiadającą przymiot ostateczności (art. 16 k.p.a.) wiążą się zaś określone następstwa prawne. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma bowiem podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Ostateczność decyzji oznacza, że nie może zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, a wyeliminowanie decyzji z obrotu (nawet w przypadku jej wadliwości, niezależnie od jej rodzaju) może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z twierdzeniem organu, które nie zostało zakwestionowane przez Gminę, od decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r. nie została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji ewentualne wzruszenie powołanej decyzji mogłoby nastąpić wyłącznie w oparciu o przepisy regulujące tryb i zasady wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej przy wypełnianiu przesłanek ustawowych zawartych odpowiednio w rozdziałach 12 i 13 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, należało zdaniem Sądu I instancji podzielić stanowisko Prezesa PFRON zawarte w odpowiedzi na skargę, iż zastosowanie trybu przewidzianego w art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem Minister Pracy i Polityki Społecznej wydając decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. podzielił stanowisko zajęte przez Prezesa PFRON odnośnie braku podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu części przekazanej im rekompensaty, to strona skarżąca nie mogła domagać się w zastosowanym trybie usunięcia bezczynności organu polegającej - w jej ocenie - na zaniechaniu wypłaty pozostałej kwoty rekompensaty wyliczonej we wniosku z dnia 27 marca 2006 r. Jak zauważył Sąd I instancji, organ nie pozostaje bowiem w bezczynności wobec strony skarżącej. Przeciwnie, na skutek złożenia wniosku przez Gminę wydał decyzję rozstrzygając w ten sposób sprawę wypłaty przedmiotowej rekompensaty, a więc sprawę, w zakresie której Gmina wniosła skargę na bezczynność. Nie bez znaczenia - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. - pozostaje też argumentacja przytaczana przez stronę skarżącą zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze do sądu administracyjnego. W jednym i drugim przypadku kwestionowano zasadność stanowiska PFRON w zakresie oceny terminowości złożenia wniosku w trybie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 sierpnia 2003 r. w związku z art. 57 § 4 k.p.a. Formułowanie zarzutu tej treści w skardze stanowi potwierdzenie, że przedmiotem skargi jest ta sama sprawa, która była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że zgodność z prawem decyzji MPiPS z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa PFRON nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, skoro zakres tej sprawy wyznacza wyłącznie zarzut bezczynności organu w zakresie wskazanym w skardze.

W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. "na marginesie" już tylko zaznaczył, iż wobec zastosowania w sprawach dotyczących zasad obliczania i trybu przekazywania gminom przedmiotowej dotacji przepisów k.p.a. (art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.), skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi na bezczynność organu wyczerpać środek przewidziany w art. 37 k.p.a., tzn. wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, iż należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż wobec rozstrzygnięcia kwestii przedmiotowej dotacji celowej decyzją ostateczną MPiPS z dnia [...] lutego 2007 r., skarga na bezczynność PFRON we wskazanym zakresie wniesiona na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a. jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od opisanego postanowienia Gmina wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia "o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej".

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Autor kasacji podniósł, iż wydając zaskarżone postanowienie podkreślił w szczególności, iż przedmiotem skargi była bezczynność Prezesa PFRON w zakresie zaniechania wypłaty kwoty 152.855 zł, a nie dotyczyła ona zaś kwestii odstąpienia od zwrotu wypłaconej dotacji w kwocie 126.856 zł.

Jak zauważono w skardze kasacyjnej, obszerna argumentacja Sądu I instancji w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezesa PFRON i wydania decyzji z dnia [...] września 2006 r. jest obojętna dla podnoszonej w skardze bezczynności. Nadto zwrócił uwagę na podstawę prawną wydania wskazanej decyzji Prezesa PFRON - art. 105 k.p.a. (wskazując na brak z tej racji merytorycznego orzeczenia, a jedynie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, co stanowi klasyczne rozstrzygnięcie formalne, nie mając charakteru wiążącego w zakresie żądania wypłaty kwoty określonej w skardze).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wywody zawarte w zaskarżonym postanowieniu w zakresie "niezaskarżenia tego rozstrzygnięcia, czy też niepodważenia go w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia" pozostają w oderwaniu od przedmiotu konkretnej sprawy i są nieistotne.

Nadto w razie uznania, że podstawą odrzucenia skargi jest zakończenie sprawy "prawomocną" decyzją, skarga podlegałaby odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zasygnalizowano dalej, iż Prezes PFRON nie wydaje decyzji zarówno w zakresie zwrotu utraconych dochodów, jak i żądania zwrotu dotacji, czy też odstąpienia od jej zwrotu. Sprawy te są zaś załatwiane w trybie czynności administracyjnych, innych niż wydanie aktu administracyjnego.

Zwrócono również uwagę, iż do chwili wniesienia skargi kasacyjnej bezsporne było, że Prezes PFRON nie przekazał kwoty utraconych dochodów.

W ocenie autora kasacji za nieuzasadniony przyjąć należy pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący zobligowany był do wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.

W sprawie objętej bezczynnością nie jest wydawany "jakikolwiek administracyjny akt prawny", a organ nie jest związany kodeksowymi terminami załatwiania sprawy - ma jedynie podjąć czynność wypłaty.

Powołany natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - jako argumentacja zastosowania trybu art. 37 k.p.a. - odnosi się jedynie do "spraw" prowadzonych w trybie ustawy ale kończących się wydaniem aktu administracyjnego, nie natomiast dokonania czynności, czy też zaniechania dokonania czynności przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podzielić należy pogląd, iż wywody zawarte w objętym skargą kasacyjną postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - w najobszerniejszej części - są nieadekwatne do rodzaju wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, tj. odrzucenia skargi.

Odrzucenie skargi przez sąd administracyjny jest następstwem wyłącznie przyjęcia jej niedopuszczalności, przez co należy rozumieć niemożność przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 200).

Tymczasem zgodzić się wypada, iż argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji ogniskowania się w przeważającej części wokół wykazywała, iż wbrew stanowisku skarżącej Gminy Prezes PFRON nie pozostaje w bezczynności w zakresie zaniechania wypłaty stronie składającej skargę określonej przez nią kwoty, rekompensującej utracony rodzaj dochodów.

Sąd I instancji dokonał zatem w istocie - w ramach takich wywodów - merytorycznej oceny zasadności skargi. To zaś spowodowało powstanie stanu braku spójności w orzeczeniu objętym skargą kasacyjną (tj. między rozstrzygnięciem o odrzuceniu skargi a wypowiedzią zawartą w uzasadnieniu oceniającą merytoryczną zasadność skargi).

Podniesienie bezzasadności skargi, wyrażające się prezentowaniem poglądu, iż Prezes PFRON nie pozostaje w bezczynności w zakresie wskazanym przez stronę skarżącą, mogłoby się łączyć jedynie z wydaniem rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi, a nie jej odrzuceniu (w tym także na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., na jaki to przepis powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., podając podstawę prawną swego orzeczenia).

Prezentowanie w postanowieniu o odrzuceniu skargi stanowiska przesądzającego, że Prezes PFRON nie pozostaje w bezczynności w zakresie określonym w skardze, kłóci się wprost z charakterem i znaczeniem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi i dyskwalifikuje już wystarczająco objęte skargą kasacyjną orzeczenie, powodując konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wprawdzie odnotować trzeba, iż po wywodach związanych z wykazywaniem bezzasadności skargi (wobec podniesienia braku bezczynności Prezesa PFRON w zakresie wskazanym w skardze) Sąd I instancji zamieścił też niezwykle lakoniczne i poczynione - jak to określono - "na marginesie" uwagi dotykające sfery wyczerpania przez stronę zachowań poprzedzających wniesienie skargi do sądu administracyjnego, która to kwestia mieści się w płaszczyźnie badania dopuszczalności skargi w świetle art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - ale dotychczasowy kształt wywodów Sądu I instancji w tym zakresie był niewystarczający do przyjęcia, iż w konkretnej sprawie zaszły rzeczywiste przesłanki do wydania orzeczenia o odrzuceniu skargi w myśl powołanego wyżej przepisu.

Sąd I instancji podniósł tylko w tym zakresie, iż wobec stosowania w sprawach dotyczących zasad obliczania i trybu przekazywania gminom przedmiootowej dotacji celowej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 45 ust. 3auastawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.), skarżący obowiązany jest przed wniesieniem skargi na bezczynność organu wyczerpać środek przewidziany w art. 37 k.p.a., tzn. wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Tego typu lapidarne i ogólnikowe stwierdzenie nie zostało poprzedzone wyczerpującą analizą stanu prawnego, bez której sugestię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uznać należy co najmniej za przedwczesną. Brak przedstawienia w sposób pełny motywów, które doprowadziły Sąd I instancji do sugerowanego wniosku, przeszkadza też rzecz jasna w przeprowadzaniu kontroli instancyjnej.

Zauważyć wypada, iż rodzaj zachowań strony, których wyczerpanie winno poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność zależy od tego, w jakiej formie winien podjąć działanie organ, któremu zarzuca się bezczynność.

Przyjmuje się, że przed złożeniem skargi wymóg wniesienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. będzie wchodził w rachubę tylko wtedy, gdy organ zobowiązany jest do wydania w określonej kwestii decyzji lub postanowienia, od którego służy zażalenie, a więc gdy inaczej mówiąc prawodawca przewidział instancyjność w rozpatrywaniu określonych zagadnień.

Natomiast w zakresie skarg na bezczynność organu w zakresie wydawania postanowień, na które nie służy zażalenie oraz aktów i czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4, przed wniesieniem skargi na bezczynność od strony należy oczekiwać jedynie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 172 i cytowane tam orzecznictwo).

W tym aspekcie zagadnieniem kluczowym w sprawie jest dokonanie przed powzięciem stanowczych wniosków analizy ukierunkowanej na badanie w jakiej to formie winien działać Prezes PFRON w obszarze przekazywania gminie przewidzianej w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. przedmiotowej rekompensaty (dotacji celowej), w zakresie której szczegółowe zasady obliczania i tryb przekazywania zostały uregulowane w rozporządzeniu MPiPS z dnia 29 sierpnia 2003 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przed powzięciem wniosków sugerujących konieczność wyczerpania przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., w istocie tej analizy w koniecznym zakresie nie przeprowadził.

Sąd I instancji ograniczył się bowiem do podniesienia stosowania w sprawach dotyczących zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej Kodeksu postępowania administracyjnego, powołując przy tym art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.

Z dosłownego brzmienia art. 45 ust. 3a wymienionej wyżej ustawy wynika, że "przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego".

Sąd I instancji nie zajął się wykładnią tego przepisu z uwzględnieniem całokształtu jego brzmienia i nie przeprowadził wywodów mających na celu przekonanie, iż w zakresie przekazywania gminom przedmiotowej rekompensaty (dotacji) Prezes PFRON działa w formie, która uprawniałaby do wymagania od stron przed wniesieniem skargi do złożenia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. (w szczególności poprzez wydawanie decyzji administracyjnych).

Zważyć wypada, iż w art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. mowa jest o sprawach, które są "rozpatrywane i rozstrzygane" przez PFRON, a ponadto podkreślić trzeba, że stosowanie w tym obszarze przepisów k.p.a. następuje tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach.

W zaskarżonym orzeczeniu nie wykazano w oparciu o analizę uregulowań dotyczących działań Prezesa PFRON, łączących się ze sporną kwestią przekazywania przedmiotowej dotacji (rekompensaty), że działania te zawierają element rozstrzygania, w szczególności decyzją administracyjną.

W ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. (art. 47 ust. 2) wskazano, że środki Funduszu (PFRON) przeznacza się również na zrekompensowanie gminom dochodów utraconych na skutek zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1, a w art. 47 ust. 2 tej ustawy upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, do określenia w drodze rozporządzenia, szczególnych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej, o której mowa w ust. 2 (art. 47), z uwzględnieniem wniosków gmin, zawierających dane o rocznych skutkach zastosowania zwolnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 pkt 1, mając na względzie zrekompensowanie gminom utraconych dochodów.

O "przekazywaniu" gminom kwot rekompensujących utratę wskazanego rodzaju dochodów mówią też przepisy rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2003 r. (vide § 4).

Sąd I instancji nie przedstawił argumentów zmierzających do wykazania, iż zwrot czasownikowy "przekazuje" winien być traktowany podobnie jak zwroty "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (wymienione np. w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 - ONSA 1999, z. 1, poz. 3 i w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 24/99 - ONSA 2000, z. 2, poz. 54), tj. jako świadczący w sposób pośredni o tym, że prawodawca zdecydował także w tym przypadku o działaniu w formie decyzji administracyjnej.

Zważyć przy tym należałoby, iż w uregulowaniach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ustawodawca określa wprost przypadki stosowania formy decyzji administracyjnej (vide np. art. 30 ust. 1, 2, 2a, 3, a także art. 49 ust. 4, 5a oraz art. 49c ust. 1), a takiego zabiegu legislacyjnego nie zastosowano w obszarze przekazywania gminom przez Prezesa PFRON przedmiotowego rodzaju rekompensaty (dotacji) zarówno na gruncie samej ustawy, jak i w ramach wydanego z jej upoważnienia rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 1997 r.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Brak orzeczenia w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego wynika z uwzględnienia treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07.