Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 892/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 30 maja 2019 r. nr IX/24/2019 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 maja 2019r. nr IX/24/2019 Rada Gminy Sadki, powołując art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018r. poz. 1454 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506), po uzyskaniu pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nad Notecią, uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sadki, stanowiący załącznik do uchwały.

W skardze na powyższa uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 2990r. o samorządzie gminnym oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016.283) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzeniu przepisów innych aktów normatywnych poprzez wprowadzenie:

- w § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do w/wym. uchwały obowiązku utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, gdy obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach,

- w § 5 ust. 1 załącznika nr 1 do w/wym. uchwały ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie do terenów niesłużących do użytku publicznego, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe nie zezwalało radzie gminy na wprowadzanie w powyższym zakresie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń w odniesieniu do niektórych terenów,

- w § 12 ust. 3 pkt ł i 3 załącznika nr 1 do uchwały bezwarunkowego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a w szczególności ras dużych i olbrzymich na smyczy i w kagańcu - co może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, oraz dopuszczenie zwolnienia psa ze smyczy wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, a opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe nie obejmuje kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt, w tym psów, z uwięzi wyłącznie na określonych terenach

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części, tj. § 5 ust. 1, § 7 ust. 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 załącznika nr na podstawie art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 dalej zwanej "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W przypadku aktów prawa miejscowego podejmowanych w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1449/17, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać i modyfikować regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009r., II OSK 1077/09; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego aktu.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zaliczane są naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podjętej uchwały, przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla analizowanej kwestii stanowił art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018r. poz. 1454), w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia skarżonej uchwały, zgodnie z którym, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1).

Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2):

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 załącznika do skarżonej uchwały kwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podzielić należy zarzut skargi, iż z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Gminy Sadki w unormowaniu tym nałożyła na osoby utrzymujące psy obowiązek "wyprowadzania psów na smyczy a w szczególności ras dużych i olbrzymich na smyczy i w kagańcu", a jednocześnie określiła, że "zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem".

Przede wszystkim należy wskazać, że ustalone obowiązki, jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie postanowień § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy oraz dodatkowo w kagańcu psów "ras dużych i olbrzymich", stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Pogląd, zgodnie z którym generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok z 13 września 2012r. sygn. akt II OSK 1492/12, z 14 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 443/16, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "humanitarne traktowanie zwierząt" – zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997r., i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę" (art. 4 pkt 2 cyt. ustawy).

Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne i w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa.

Zgodnie z postanowieniami art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt - zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść § 12 ust. 2 pkt 1 i 3 w oczywisty sposób modyfikuje powyższe unormowania ustawowe i w swoim zapisie jest bardziej rygorystyczna. Powyższe oznacza, że również w takim kontekście w analizowanym przepisie skarżona Rada Gminy przekroczyła swoje upoważnienie ustawowe (wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy wskazać, iż stanowienie przepisów prawa miejscowego nakłada na właściwy organ obowiązek stosowania właściwych norm legislacyjnych, niedopuszczalne jest zatem kreowanie zakazów lub nakazów z użyciem określeń niejednoznacznych, podlegających dowolnej interpretacji. W tym kontekście stwierdzić przyjdzie, iż obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęć psów "ras dużych i olbrzymich", a pojęć tych nie zdefiniowano w uchwale. Zważyć przyjdzie, iż w powszechnie obowiązujących przepisach prawa wyodrębniono jedynie kategorię "ras psów uznawanych za agresywne", określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. z 2003r. Nr 77, poz. 687), co nie jest jednak jednoznaczne z pojęciem zastosowanym przez Radę.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego Prokuratora, że regulacja zawarta w § 5 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sadki wprowadza ograniczenia lub wyłączenia wykraczające poza ramy delegacji ustawowej zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy.

Zaskarżony § 5 ust. 1 Regulaminu stanowi, że: "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami możliwe jest wyłącznie na terenach niesłużących do użytku publicznego, jeżeli powstające ścieki odprowadzane będą do sieci kanalizacyjnej lub zbiorników bezodpływowych". W ocenie Sądu, cytowany przepis Regulaminu ma niewątpliwie służyć wypełnieniu szczegółowego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczącego określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Należy podkreślić, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Ograniczenie w kwestionowanym przepisie, możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami do terenów niesłużących do użytku publicznego, a jednocześnie z zapewnieniem odpływu ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, wbrew stanowisku strony skarżącej – nie wykracza poza delegację ustawową i nie ingeruje w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności jak również wynikające z art. 140 kc prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Podkreślenia wymaga, iż Rada Gminy w jednakowym i usprawiedliwionym celem i istotą tej regulacji zakresie, ograniczyła prawa wszystkich właścicieli i użytkowników nieruchomości na terenie gminy, mając na uwadze, że mycie pojazdów na terenach służących do użytku publicznego mogłoby kolidować, a nawet niweczyć prawa innych osób do swobodnego użytkowania tych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem (np. chodniki, place i.t.p.), co zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę. Nie doszło zatem, wbrew zarzutowi skargi, do ograniczenia mycia pojazdów do wyznaczonych miejsc. W tym zakresie skarga podlega oddaleniu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi również istotnego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, skarżony przepis § 7 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymywania pojemników, o których mowa w rozdziale 3 w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (w szczególności poprzez stałą kontrolę ich szczelności), z zaleceniem przeprowadzenia ich dezynfekcji i dezynsekcji, co najmniej dwa razy w roku.

Zasadnie Prokurator stwierdza, że obowiązek właścicieli nieruchomości utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. Jednocześnie jednak ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy nie tylko

rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników, lecz również warunków ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2019r. sygn. II OSK 1190/18, iż unormowania załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 283, dalej "Ztp") nie mają charakteru klasycznych dyrektyw o charakterze normatywnym, zdają się mieć jedynie charakter zaleceń skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Ich naruszenie – choć z zastrzeżeniem, że gdyby było one jedyne w ramach danej sprawy – nie stanowiłoby wystarczającej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności poddanego kontroli sądowej aktu prawa miejscowego podjętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przy ocenie skuteczności zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów Ztp ( § 115 i § 118 w zw. z § 143) należało mieć na uwadze uwzględnienie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że m. in. organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ta reguła konstytucyjna jest uzupełniana przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), z którego wynika, że "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/112, LEX nr 1291950).

Trafnie w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16 (LEX nr 2589098), zasadnie przeto spostrzeżono, iż stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, LEX nr 597127). Powyższe stwierdzenia nie oznaczają jeszcze, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa skutkujące nakazem stwierdzenia jego nieważności.

W kontekście powyższych uwag Sąd zważył, że analiza treści § 7 załącznika do skarżonej uchwały, w tym jego § 2 wskazuje, że organ stanowiący Gminy Sadki, realizując przedmiotowe upoważnienie, zamierzał określić właśnie szczegółowe warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Być może regulacja ta jest lakoniczna i można kwestionować prawidłowość zastosowanej techniki legislacyjnej, jednak brak jest dostatecznych podstaw aby twierdzić iż zastosowany zapis prowadzi do modyfikacji przepisów rangi ustawowej, czy też wypacza ich sens lub treść. Nadto, co istotne, Prokurator nie wykazał, że w rozpatrywanym przypadku sytuacja taka ma miejsce.

Zarzut naruszenia prawa kierowany wobec § 7 ust. ust. 2 Regulaminu nie jest zatem skuteczny.

Z podniesionych wyżej względów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna w części obejmującej § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 załącznika do skarżonej uchwały i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, a w pozostałym zakresie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.