Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 976/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. ( dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dn. [...] sierpnia 2021r. znak [...]utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dn. [...] czerwca 2021r. znak [...]ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. G. pod nazwą budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr ew. [...] ( obręb [...] arkusz [...]) przy ul. M. w R..

Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu w przebiegu którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...].06.2021r. znak: [...], ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. G., pod nazwą: budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]) przy ul. M. w R.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła z zachowaniem terminu B. W. - strona postępowania, zarzucając jej naruszenie przepisów dotyczących:

l. wymagań ładu przestrzennego;

2. walorów ekonomicznych przestrzeni;

3. błędy formalne i proceduralne;

4. stronniczość - reprezentowanie interesów wyłącznie dewelopera;

5.przekłamanie w stwierdzeniu, jakoby żadna ze stron nie złożyła w terminie zastrzeżeń;

6.nie dostosowanie się do zaleceń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2022 r.

SKO w R., po rozpatrzeniu odwołania, orzekając o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wskazało na następującą argumentację:

Organ odwoławczy przede wszystkim podniósł, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /j. t. Dz. U. z 202lr., poz. 741 ze zm./ - zwanej dalej "ustawą".

Ponadto SKO wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...].06.202lr., będąca obecnie przedmiotem rozpoznania w trybie odwoławczym, jest kolejną decyzją w sprawie. Poprzednia decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...].01.202lr. została uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w decyzji kasacyjnej z dnia [...].03.2021r. znak: [...] szczegółowo wskazało jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę w ponownym postępowaniu - w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy. Zdaniem Kolegium powyższe zalecenia zostały wypełnione przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu, w stopniu umożliwiającym zgodne z prawem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wskazując na uwarunkowania zakresu postępowania, zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy za strony postępowania prawidłowo uznani zostali: inwestor, właściciel działki objętej wnioskiem, właściciele działek graniczących bezpośrednio z działką objętą wnioskiem. Mając na uwadze rodzaj planowanej inwestycji oraz jej parametry Kolegium stwierdza, iż zasięg jej oddziaływania nie rozciąga się na inne działki, niż wskazane powyżej. Należy także wskazać, że strony postępowania zostały prawidłowo udokumentowane oraz zapewniony został im czynny udział w przedmiotowym postępowaniu.

Dokonując oceny w odniesieniu do spełniania przez planowaną inwestycję warunków w zakresie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do uregulowań zawartych w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. nr 164, poz. 1588/ - zwanego dalej "rozporządzeniem", SKO podniosło, że na potrzeby niniejszej sprawy organ pierwszej instancji opracował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno w formie tekstowej i graficznej. Zdaniem Kolegium sposób jej wykonania nie narusza zasad określonych w rozporządzeniu w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że: "Front terenu objętego wnioskiem, czyli północno-wschodnia granica działki nr ewid. [...] ma szerokość 28 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 84 m (trzykrotność frontu) od granic terenu objętego wnioskiem. (...) Tak wyznaczony obszar spełnia wymogi § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia i jest wystarczający dla potrzeb analizy.

W ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione i wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, przyjęta przez organ pierwszej instancji wielkość obszaru analizowanego (spełniająca minimalne wymogi zawarte w rozporządzeniu - z analizy wynika, że obszar analizowany wyznaczony został w odległości 84 m od każdej z granic działki objętej wnioskiem nr [...], której front w rozumieniu przepisów rozporządzenia wynosi 28 m) służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego - daje pełen obraz zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem.

Ponadto należy podnieść, że organ pierwszej instancji wskazał w analizie, które numery działek wchodzą w obszar analizowany, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na poszczególnych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy/parametry. Powyższe ustalenia uwzględnił ustalając parametry dla planowanej inwestycji, zgodnie z odpowiednimi, powołanymi przepisami rozporządzenia. Kolegium stwierdza, że planowana do realizacji inwestycja (budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) jest zgodna (nie godzi w zastany stan rzeczy) z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Z analizy wynika, że na terenie analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budynki mieszkalne jednorodzinne oraz towarzyszące im garaże, budynki gospodarcze i inne niemieszkalne.

Kolegium dokonało także analizy charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i uznało, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w zaskarżonej decyzji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu.

1/ w odniesieniu do parametru nieprzekraczalnej linii zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona została w odległości 8 m od frontowej (północno-wschodniej) granicy działki nr ewid. [...], przylegającej do drogi wewnętrznej (ul. M.). Linia ta wyznaczona została zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia (dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). W ocenie Kolegium uzasadnione było wyznaczenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji, która to przyjęta wielkość została szczegółowo uzasadniona w analizie (wynika z niej). Jak wynika z analizy, na obszarze analizowanym zabudowa usytuowana jest w różnych odległościach od linii rozgraniczenia układu komunikacyjnego i nie wyznacza czytelnej linii zabudowy. Zatem parametr ten w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą,

2/ w odniesieniu do parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy SKO wskazało, że powierzchnia zabudowy istniejącej i planowanej na działce nr [...] wynosi łącznie 365,39 m2, co w stosunku do powierzchni całej tej działki daje wskaźnik na poziomie 26,26 %, co nie przekracza maksymalnej wartości granicznej tego wskaźnika w obszarze analizowanym i w ocenie Kolegium nie będzie więc stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej - nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym,

3/ szerokość elewacji frontowej (od 6 m do 8 m dla każdego z planowanych budynków mieszkalnych z zastrzeżeniem, że łączna szerokość wspólnej elewacji frontowej budynków w zabudowie szeregowej max. 22 m z warunkiem zachowania odległości od granic z sąsiednimi działkami) wyznaczona została zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia (dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Parametr ten w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji dla każdego z planowanych budynków mieszkalnych mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizy i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą,

4/ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (5 m od poziomu terenu do okapu dachu) wyznaczona została zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Parametr ten w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji mieści się w przedziale wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych występujących w obszarze analizy i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą, nie będzie stanowił dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej,

5/ w odniesieniu do parametru geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) – przyjęto dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci max. 45 i wysokości głównej kalenicy max. 10 m n.p.t. Kolegium stwierdziło, że ustalone przez organ pierwszej instancji parametry dachu mieszczą się w przedziale wielkości występującym w obszarze analizy - odpowiadają geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło, że wymagania powyższe przesądzają, że planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Zatem Kolegium w niniejszej sprawie spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z analizy wynika, że poszczególne parametry budynków istniejących na obszarze analizowanym są dość zróżnicowane, a parametry ustalone przez organ pierwszej instancji dla przedmiotowej inwestycji nie odbiegają od wielkości występujących w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja o parametrach ustalonych w zaskarżonej decyzji "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny.

W ocenie SKO w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, bowiem:

1/ Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję położona jest przy ogólnodostępnej drodze wewnętrznej (ul. M.) - działa nr ewid. [...] we władaniu Skarbu Państwa, która jak wynika z akt sprawy jest skomunikowana z ul. K. (droga wojewódzka). Dojazd do planowanej inwestycji z drogi publicznej (ul. K.) jest zapewniony poprzez działkę nr [...] (ogólnodostępna droga wewnętrzna ul. M.) i nie jest do tego konieczne korzystanie z części działki Pani B. W..

2/ Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W aktach sprawy znajdują się pisma z potwierdzeniem od dysponentów stosownych mediów o dostępności do istniejącej sieci wod-kan. zapewnienia dostaw energii elektrycznej. Energia cieplna na potrzeby projektowanego budynku będzie dostarczana z własnego źródła ciepła. Odprowadzenie wód opadowych - na własny teren w sposób uniemożliwiający zalewanie działek sąsiednich. Można zatem uznać, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.".

3/ Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W analizie wyjaśniono, że: "Część terenu działki nr ewid. [...], określona w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (B), nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Pozostały teren działki nr ewid. [...], określony w ewidencji gruntów jako grunty orne (RV), nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1161 z późn. zm./".

4/ Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W analizie wyjaśniono, że: "Wydanie decyzji nie naruszy przepisów odrębnych (z zakresu ochrony przyrody, ochrony środowiska, ochrony krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej i innych)."

Ponadto stosownie do przepisu art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną - mgr inż. A. S..

Odnosząc się do odwołania B. W., SKO wskazało, że w jego ocenie podniesione przez nią zarzuty sprowadzające się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo oraz ład przestrzenny i walory ekonomiczne przestrzeni, są niezasadne. Zdaniem Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy w tej sytuacji, stosownie do art. 64 ust.1 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Trzeba także wyjaśnić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody właścicieli działek sąsiednich.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Omawiana decyzja nie przesądza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych.

W odniesieniu do zarzutów i zastrzeżeń podniesionych przez B. W., SKO wskazało, że oznacza to, że takie kwestie jak wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności (np. zacienienie, zagrożenie pożarowe) dla sąsiednich nieruchomości po realizacji inwestycji będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Reasumując należy stwierdzić, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest - jak już wskazano - dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie organ pierwszej instancji będzie dysponował projektem budowlanym, w którym zawarte zostaną szczegółowe rozwiązania techniczne projektowanej inwestycji. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływ planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania oraz jego zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję pismem z dn. 18 10.2021r.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. W..

Wobec kwestionowanej decyzji podniosła następujące zarzuty:

1/ Naruszenie art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że:

- planowana inwestycja nie narusza wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni podczas gdy planowane zamierzenie inwestycyjne znacznie przekracza średnie wskaźniki wynikające z analizy urbanistycznej dot. zagospodarowania terenu, powierzchni zabudowy,

- nie narusza wymagań ładu przestrzennego podczas gdy w najbliższej i dalszej okolicy nie ma zabudowań w zabudowie szeregowej ani też o tak dużych gabarytach,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi podczas gdy teren znajduje się w Dolinie Rzeki M. / zabudowa mieszkaniowo rekreacyjna/ o niskiej intensywności zabudowy, w odległości 5 metrów od pasa lasu (Lz) z chronioną fauną i florą, biocenozą, na którym nie ma możliwości żadnej zabudowy

W konsekwencji zarzuca błędy w ustaleniach faktycznych mogących mieć istotne znaczenie na wynik postępowania

2/ Naruszenie art. 59 poprzez przyjęcie do rozpatrzenia i rozpatrywanie wniosku o wydanie warunków zabudowy dla części działki [...] i wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji, utrzymanej w mocy przez SKO dla części tejże działki objętej wnioskiem lecz zastosowanie parametrów analizy urbanistycznej poczyniono dla całości działki [...], przez co w sposób dowolny interpretowano przepisy prawa , dopuszczono się manipulacji i przekroczenia zasady swobody interpretacji, co w konsekwencji poskutkowało błędnie wyliczonymi parametrami z analizy urbanistycznej - niezgodnymi ze stanem faktycznym, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono w tej kwestii również art.8 k.p.a, atr.61 ustawy o planowaniu przestrzennym i uczynioną decyzję o warunkach zabudowy decyzją uznaniową,

3/ Naruszenie art. 7 i art. 77 &I k.p.a (prawdy obiektywnej)

- zaniechaniu dokonania czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz zaniechania rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co spowodowało wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny,

4/ Naruszenie art. 8k.p.k&l i&2kpa poprzez działania stronnicze, uwzględniające wyłącznie interes wnioskodawcy w przypadku analizy urbanistycznej i pomijając zarzuty strony odwołującej się, nie bacząc na wymogi prawne mówiące o tym, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz ,że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

Naruszenie art.9 i 10 k.p.a poprzez:

- nie zastosowanie ich w pełni gdyż nie była informowana o każdym etapie postępowania , nie odpowiadano na jej pisma z pytaniami, wątpliwościami i uwagami.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że :

- decyzja Organu ustala lokalizację planowanej inwestycji choć nie ma ku temu podstaw prawnych przez co czyni decyzję o warunkach zabudowy już na tym etapie pozwoleniem na budowę. Wskazuje na konkretną linię zabudowy i na odległości z obu stron przy realizacji inwestycji przez co decyzja zatraca charakter ramowy -ogólnych warunków zabudowy,

- błędy formalne w postaci wydania decyzji o warunkach zabudowy przed upływem wyznaczonego terminu, który upływał w dniu 28.08.2021 i w tym dniu została wydana decyzja, na co również zwraca uwagę SKO lecz uznając, że nie miało to wpływu na wynik postępowania choć takie stwierdzenie narusza prawo strony do udziału w postępowaniu i narusza art.8 -10 k.p.a,

- naruszenie art.107 par. 3 k.p.a poprzez jego wybiórcze, niepełne zastosowanie, arbitralne potraktowanie uwag i zastrzeżeń strony, niepełne podanie i uzasadnienie powodów na podstawie których pomija milczeniem uwagi i zastrzeżenia strony skarżącej,

- naruszenie art. 2 pkt 5 poprzez nieuzasadnione podanie w Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zamierzona inwestycja należy do inwestycji celu publicznego,

- wreszcie nieuwzględnienie uwag strony skarżącej w kwestii obniżenia wartości nowo postawionego domu poprzez jego znaczne wychłodzenie, narażenie na wzmożone koszty eksploatacyjne.

We wnioskach skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postepowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydawane przez te organy.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w R. na podstawie której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dn. [...] czerwca 2021r. znak [...]ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. G. pod nazwą budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na części działki nr ew. [...] ( obręb [...], arkusz [...]) przy ul. M.w R..

Decyzje te wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 2093 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Uregulowane w rozdziale 5 u.p.z.p. postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy ma na celu ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej.

Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był następnie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przywołanego przepisu wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11, LEX nr 1291986). Uwzględniając urbanistyczne pojmowanie zasady dobrego sąsiedztwa stwierdzić należy, że dla spełnienia wymogu dostępności działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem o warunki zabudowy, wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 620).

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zauważyć jednakże należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał NSA, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1931/14, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W celu ustalenia cech oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, jakie będzie musiała spełniać nowa zabudowa, organ winien jest dokonać analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w przywołanym wyżej rozporządzeniu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż wartości minimalne wskazane w powołanym przepisie. Ustawodawca mówi o wielkości minimalnej obszaru, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru, jednocześnie nie zakreśla wartości maksymalnej. W konsekwencji, w tym zakresie, organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy, w kontekście zarzutów skargi B. W. sprowadzających się do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja narusza zasady łady przestrzennego i walory ekonomiczne przestrzeni, w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie organy zaniechały dokonania czynności niezbędnych do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, procedowały jednostronnie , z uwzględnieniem interesów wnioskodawcy, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje te zarzuty za niezasadne.

W rozpoznawanej sprawie dowodem weryfikującym powyższe zarzuty jest przede wszystkim dowód z opracowanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela stanowisko organów, że powyższa analiza urbanistyczna spełnia wymogi tego rodzaju opracowania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r.

W rozważanym wypadku, jak ustalono, front działki nr ewid. [...] czyli północno-wschodnia granica ww. działki ma szerokość 28m , Obszar analizowany wyznaczono wokół wnioskowanej działki, w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość jej frontu obejmując analizą teren po ok. 84 m w każdym kierunku, wg załącznika graficznego. Jak wynika z treści analizy analizowanie innego obszaru nie znajduje uzasadnienia ponieważ przyjęty zakres jest bardzo rozległy i obejmuje zabudowę o strukturze zawierającej zabudowę mieszkaniową wszystkich typów (jednorodzinna oraz towarzyszące im garaże, budynki gospodarcze i inne niemieszkalne), pozwalającą na ustalenie wymaganych wskaźników i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Uwzględnienie obszaru wyznaczonego zgodnie z regułami § 3 ust. 2 rozporządzenia pozwala na stwierdzenie, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację zastanej funkcji zabudowy i jest możliwe ustalenie parametrów i cech nowego obiektu, które nie będą zaburzać istniejącego ładu przestrzennego. Z taką właśnie sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że powyższa inwestycja narusza ład przestrzenny ponieważ dotyczy zamierzonej budowy trzech budynków w zabudowie szeregowej, a tego rodzaju zabudowy nie ma w analizowanym terenie.

Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd stwierdza, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują budynku w zabudowie szeregowej, segmentu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem budynek dwulokalowy, który spełnia powyższe przesłanki, należy kwalifikować jako budynek mieszkalny jednorodzinny, bez względu na to, że na działce będzie znajdowało się kilka takich budynków stanowiących zespół budynków ( w niniejszej sprawie trzech budynków).

W świetle powyższego zachowana została istniejąca na analizowanym obszarze funkcja zabudowy mieszkaniowej. Wskazać przy tym należy, że dla zachowania kontynuacji funkcji zabudowy nie jest konieczna realizacja zamierzenia identycznego do występującego w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania (np. kontynuacja dotyczy zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące - warunek kontynuacji funkcji jest spełniony ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 sierpnia 2021 r. II SA/Op 435/21).

Nie jest w sprawie kwestionowane, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej ul. Kieleckiej poprzez drogę wewnętrzną ogólnodostępną ul. Mostową, a inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomościami, na których ma powstać inwestycja.

Przechodząc do analizy poszczególnych parametrów i wskaźników inwestycji, Sąd stwierdza, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w zaskarżonej decyzji ustalone w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami określonymi ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Sąd podziela oceny w tym zakresie wyrażone wyczerpująco przez organ w treści zaskarżonej decyzji i nie uznaje za konieczne ich szczegółowe przytaczanie.

Odnosząc się jedynie z uwagi na jego podniesienie w skardze, do zarzutu skargi zmanipulowania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w sytuacji gdy wnioskiem jest objęta część działki nr. ewid. [...] o pow. ok. 865 m2, Sąd nie podziela zasadności tego zarzutu. Organ w sposób wiarygodny i zgodny z przepisami rozporządzenia wyjaśnił, powołując się na argumentację analizy urbanistycznej, że w przypadku budynków w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wskaźniki są zwykle większe, co wynika chociażby z braku konieczności zachowania odległości od granic z działkami sąsiednimi i odległości ppoż. pomiędzy budynkami.

Jednakże przy ustalaniu tego parametru należy brać pod uwagę nieproporcjonalność powierzchni analizowanych nieruchomości, zróżnicowanie rodzajów zabudowy, fakt że wnioskiem jest objęta tylko wskazana część działki [...], co dopuszcza wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni na podstawie &5 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przyjęty przez organy wskaźnik wynoszący max. 35% powierzchni terenu objętego wnioskiem jest w tych warunkach wskaźnikiem określonym zgodnie z ww. przepisami.

Wobec powyższego wbrew stanowisku strony skarżącej w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie naruszono art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a planowana inwestycja odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa określonej tym przepisem.

Nadto jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja odpowiada również warunkom określonym w art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p.

Zauważyć też należy, że stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 64 ust.1 u.p.z.p. przepis art. 56 ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, co w kontekście zarzutu skarżącej naruszenia art. 2 pkt.5 ustawy, jest nieporozumieniem, bo w sprawie nie występuje przypadek inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących przesłaniania i niedostatecznego nasłonecznienia budynku skarżącej, ewentualnego obniżenia wartości tego budynku w związku z wysokością planowanych budynków i ich możliwym usytuowaniem w stosunku do terenów sąsiednich, to stwierdzić należy, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy kwestie te nie podlegają ocenie organów. Nastąpi to dopiero, ja to wskazało w decyzji Kolegium, na kolejnym etapie realizacji planowanej inwestycji o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jako niezasadne Sąd potraktował także zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, organy w przebiegu postępowania dokonały niezbędnych ustaleń koniecznych do wydania decyzji, która w ocenie Sądu jest prawidłowa. Nie naruszono także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w aktach administracyjnych sprawy znajdują się pisma skarżącej z jej zastrzeżeniami, uwagami co do projektów decyzji, wyjaśnienia pracowników na zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia dokumentowane notatkami urzędowymi. W tej sytuacji podniesiony zarzut wydania w sprawie decyzji przez organ I instancji Prezydenta Miasta R. przed upływem wyznaczonego terminu wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, jest formalnym uchybieniem, ale nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art.7, art. 8, art.9, art. 10&1, art. 77&1kpa za niezasadne. Także wbrew twierdzeniom skarżącej w ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia wymagania art. 107&3 kpa , tj. zawiera wyczerpujące wskazania okoliczności faktycznych, które organ ustalił, dowodów na których się oparł oraz powodów dla których nie uwzględnił stanowiska skarżącej.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.