Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 46/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 , art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi I.K. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. postanawia: skargę odrzucić


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 lutego 2010 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) I.K. zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii pism B.B . - Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. , skierowanych w czerwcu 2009 r. do E.L. - Zastępcy Prezydenta Miasta K. , w sprawie umowy najmu pomieszczeń na potrzeby Gimnazjum [...]Centrum Edukacji w K. na rok szkolny 2009/2010.

W odpowiedzi na w/w wniosek Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w K. poinformowała o niemożności udostępnienie żądanej informacji. Podała, że zakres wniosku nie dotyczy informacji publicznej uregulowanej ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazała, że pisma wymienione we wniosku to korespondencja dotycząca negocjacji prowadzonych w sprawie zawarcia umowy najmu pomieszczeń szkolnych znajdujących się w budynku Szkoły Podstawowej Nr [...] na potrzeby niepublicznego [...] Gimnazjum [...] Centrum Edukacji na rok szkolny 2009/2010.

I.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. , wnosząc o zobowiązanie B.B. do udostępnienia w/w informacji. Nadto skarżący podał co następuje:

Stanowisko wyrażone przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. stanowi obrazę art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 1 ust. 1 i At. 6 st. 1 pkt 4 lit. b) i c) ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Objęta wnioskiem informacja jest informacją o majątku publicznym miejskiej jednostki organizacyjnej gminy K. , jaką jest Szkoła Podstawowa nr [...] w K. (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy), a także jest informacją o stanowisku w sprawach publicznych zajętym przez Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy).

Wszystko to co znajduje się w polu zainteresowania podmiotów publicznych, staje się informacja publiczną, niezależnie od jakiego podmiotu ona pochodzi. Skutkiem tego osoba fizyczna, czy osoba prowadząca działalność gospodarczą, dostarczająca dokument do organu publicznego musi się liczyć z tym, że (poza wyjątkami dotyczącymi ochrony danych osobowych oraz innych danych chronionych) stanie się on informacją dostępną powszechnie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02).

Podał skarżący, że Prezydent Miasta K. udostępnił będące przedmiotem wniosku pisma w ramach dostępu do informacji publicznej innej osobie zwracającej się o ich udostępnienie.

W odpowiedzi na skargę B.B. zarzuciła błędne ustalenie legitymacji biernej w zakresie obowiązku udzielenia informacji publicznej we wniosku z dnia 23 lutego 2010 r. oraz w skardze na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. Na wypadek niepodzielenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powyższego stanowiska, zarzuciła: zastosowanie niezgodnego z przepisami kpa trybu zakwestionowania stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. poprzez złożenie skargi na bezczynność w sytuacji gdy bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, błędne i niezgodne z ustawą o dostępie do informacji publicznej ustalenie, że wskazane we wniosku informacje są informacją publiczną. Podniosła nadto, iż skarżący uczynił z ustawowej regulacji instrument do załatwiania swoich prywatnych spraw w postaci nagonki nakierowanej na zniesławienie B.B. i oczernianie jej w oczach opinii publicznej w celu pozbawienia stanowiska pracy. Częstotliwość występowania z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącego prowadzi do dezorganizacji pracy szkoły. Intencją skarżącego jest zdyskredytowanie adresata wniosków pod pozorem troski o "sprawy publiczne". Przemawiają z tym liczne artykuły prasowe i posty internetowe szkalujące B.B. i Szkolę nr [...].

Zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej dyrektor szkoły nie jest ani "władzą publiczną" ani "organem władzy publicznej". Jednostką organizacyjną, która działa w sprawach publicznych oraz gospodaruje mieniem publicznym jest szkoła, a nie jej dyrektor. Szkoła podstawowa ma swój organ prowadzący, którym jest Gmina Miasta K. realizująca poprzez organy samorządowej administracji pewien zakres władzy publicznej, a to np. prowadzenie szkół podstawowych. Takim organem administracji jest Prezydent Miasta K. działający poprzez strukturę Urzędu Miasta K. , a w jej ramach Wydział Edukacji Urzędu Miasta K. Tak więc do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta K. powinien zwracać się skarżący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej związanej z funkcjonowaniem Szkoły Podstawowej nr [...] w K. Ponadto dla celów szeroko rozumianej "informacji publicznej" w strukturze Urzędu Miasta K. została powołana specjalna jednostka organizacyjna – Dział Biuletynu Informacji Publicznej, który realizuje obowiązki wynikające z art. 4 ust. 1 udip. Za wyżej przedstawionym stanowiskiem przemawia również doktryna (m.in.. M. Kłaczyński, Komentarz do art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wyd. 2003 r.), zgodnie z którą wśród szkół będących podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są szkoły wyższe, nie są wymienione szkoły podstawowe

Niezależnie od powyższego, tematyka wniosków kierowanych do Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w K. nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej". Organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy administracyjne w formie decyzji, taka forma przewidziana jest również dla odmowy udzielenia informacji publicznej. Zatem, nawet gdyby przyjąć, że Dyrektor Szkoły była zobowiązana do udzielenia informacji, to odpowiedź na wniosek skarżącego, że materia jego pytań nie wchodzi w zakres informacji publicznej jest załatwieniem sprawy w rozumieniu kpa i nie może być traktowana jako odmowa udzielenia informacji publicznej, nie jest to również niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 kpa). Dyrektor B.B. nie odmówiła udzielenia informacji publicznej, lecz dokonała uprawnionej analizy co do tego czy wiadomości żądane przez I.K. są informacją publiczną, czy też nie i poinformowała go o tym. Dyrektor Szkoły po otrzymaniu wniosku z dnia 23 lutego 2010 r. nie była w bezczynności, gdyż w terminie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej udzieliła stosownej odpowiedzi wnioskującemu o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i generalny zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że dyrektor publicznej gminnej szkoły podstawowej jest, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (ustawy), podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z póżn. zm.), dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty, na szkole spoczywają zadania dydaktyczno – wychowawcze, za których realizację odpowiedzialny jest dyrektor szkoły. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że dyrektor szkoły, jako organ reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne m.in. w powyższym zakresie, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dlatego też zarzut odpowiedzi na skargę, nazwany "brakiem legitymacji biernej po stronie dyrektora", należy uznać za chybiony.

Wbrew temu, co zdaje się wynikać z odpowiedzi na skargę, to, czy żądana informacja ma walor informacji publicznej, nie zależy od uznania podmiotu zobowiązanego, lecz jest okolicznością obiektywną. Nie zmienia tego fakt, że ustawowa definicja pojęcia "informacji publicznej" nie jest ani precyzyjna, ani zamknięta. Krytyczna ocena takiego sposobu definiowania prawnej instytucji nie zwalnia podmiotu zobowiązanego od właściwego stosowania odpowiednich norm. Niewątpliwie stosowanie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy wymaga szczególnie starannej analizy i oceny charakteru żądanej informacji. W wykonaniu tego zadania pomoc stanowi przepis art. 6 ustawy, który co prawda także nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznych, ale przez przykładowe ich wyliczenie i zgrupowanie pozwala na określenie kryteriów je wyróżniających.

Skarżący we wniosku z dnia 23 lutego 2010 r. domagał się udostępnienia informacji publicznej przez wydanie kopii szczegółowo opisanych pism. Wskazał przy tym autora i adresata owych pism, a także opisał ich przedmiot. Pisma te pozostawały w dyspozycji Sądu .

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 a) udostępnieniu jako informacja publiczna podlegają dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Żądanie udostępnienia informacji poprzez wydanie kserokopii pisma odnosić należy właśnie do dokumentu urzędowego. Ustawa gwarantuje dostęp do informacji będącej dokumentem urzędowym poprzez "wgląd" (art. 3 ust. 1 pkt 2). Sformułowanie to należy rozumieć w ten sposób, że prawo do informacji o dokumencie urzędowym może być realizowane zarówno przez fizyczne oględziny dokumentu, jak i przez uzyskanie jego kopii. W obu bowiem wypadkach zainteresowanemu udostępniana jest "treść i postać" dokumentu.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Pisma, których wniosek skarżącego dotyczył, definicji tej nie odpowiadają.

Po pierwsze dyrektor samorządowej szkoły publicznej nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów kodeksu karnego. Zgodnie z art. 115 § 13 kk funkcjonariuszem publicznym jest: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, poseł, senator, radny, poseł do Parlamentu Europejskiego, sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, osoba pełniąca czynną służbę wojskową. W tym zamkniętym katalogu dyrektor szkoły nie został wymieniony wprost, samorządowa szkoła nie jest "instytucją państwową", a jej dyrektor nie jest pracownikiem "organu samorządu terytorialnego", choć przez ten organ jest zatrudniony. Dyrektor szkoły, który jest zarazem nauczycielem, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela korzysta jedynie z ochrony przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu, co nie oznacza, że takim funkcjonariuszem jest. Odsyłając do przepisów kodeksu karnego ustawodawca zatem założył, że nie zawsze podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będzie mógł wytworzyć dokument urzędowy. Użyte bowiem w art. 4 ust. 1 ustawy pojęcie "podmiotu wykonującego zadania publiczne" jest znacznie szersze od pojęcia "funkcjonariusza publicznego" i to w rozumieniu kodeksu karnego. Już choćby z tego powodu pismom sporządzonym przez Dyrektora szkoły nie można nadać waloru dokumentu urzędowego.

Po wtóre omawiane pisma przygotowane zostały nie w celu "złożenia do akt", czy też skierowania "na zewnątrz", lecz w wykonaniu polecenia w ramach wewnętrznej podległości służbowej. Pisma skierowane zostały na polecenie i do organu prowadzącego szkołę (działającego w tym wypadku przez Zastępcę Prezydenta), który stosownie do art. 34a ust 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Także więc i tej części definicji dokumentu urzędowego omawiane pisma nie odpowiadają.

To, że pisma dotyczą czynności podejmowanych w ramach gospodarowania powierzonym majątkiem publicznym nie oznacza, że udostępnieniu ma podlegać ich "treść i postać". Ustawodawca określił w taki sposób dostęp do dokumentu urzędowego, a nie do każdego pisma sporządzanego w ramach funkcjonowania podmiotu publicznego. Przesądził przy tym, że każdy dokument urzędowy (a nie każde pismo) jest sam w sobie informacją publiczną. Pismo niebędące dokumentem urzędowym niewątpliwie może być nośnikiem informacji publicznej. Wtedy jednak udostępnieniu podlega ta informacja publiczna, która zawarta jest w jego treści, a nie samo pismo (tj. jego "treść i postać"). Informacja bowiem udzielana na wniosek, a niebędąca dokumentem urzędowym, nie jest tożsama z bezpośrednim zetknięciem się z elementem rzeczywistości, lecz z opisem tej rzeczywistości (por. wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1292/07).

Wreszcie stwierdzić też należy, że zawarte w przedmiotowych pismach sprawozdania z czynności zmierzających do zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem prywatnym nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie są jeszcze informacją o majątku publicznym. Zamiar udostępnienia osobie trzeciej części zarządzanego majątku publicznego i treść związanych z tym zamiarem propozycji nie jest jeszcze faktem, lecz co najwyżej jego projekcją. Zamiar ten i przygotowania do jego realizacji niewątpliwie mogą podlegać wewnętrznej, służbowej weryfikacji, co nie oznacza, że wszystkie narzędzia tej weryfikacji stanowić mają informację publiczną. Zdaniem Sądu pisma, których kserokopii domagał się skarżący, niebędące dokumentem urzędowym, a stanowiące w istocie służbowe sprawozdania z działań, których dopiero efektem może być zawarcie umowy dotyczącej majątku publicznego, nie są informacjami publicznymi, ani takich nie zwierają.

Skoro więc żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy, to kwestia ich udostępnienia lub nieudostępnienia w ogóle nie podlega kontroli sądowej, a skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega odrzuceniu.