Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1061/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3fa, art. 90 ust. 3fb.
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Dorota Kozłowska, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. C.K. na czynność Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r Prezydent Miasta C. poinformował A. C. K. jako organ prowadzący Prywatną Szkołę [...] w C., że zgodnie z art. 90 ust. 3fa i 3fb ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 1991 nr 95, poz. 425), po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3fa, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tejże szkole czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f.

Pismem z dnia 10 maja 2016 r. A. C. K. na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwała Prezydenta Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności dotyczącej wstrzymania przekazywania dotacji dla Prywatnej Szkoły [...] w C.

W uzasadnieniu padano, że w trakcie prowadzonego przez Miasto C. postępowania kontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, organ kontrolny zażądał przedstawienia m.in. umów zawartych ze słuchaczami oraz umowy zawartej z bankiem. Następnie pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. raz jeszcze zażądano przekazania powyższych dokumentów oraz wezwano Dyrektora Szkoły do zaprzestania utrudniania przeprowadzania przez Biuro Audytu i Kontroli Referatu Kontroli czynności kontrolnych. Natomiast pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. poinformowano organ prowadzący o wstrzymaniu przekazywania dotacji Prywatnej Szkole [...] w C. Powyższa czynność dotycząca wstrzymania dotacji dla szkoły w C. stanowi - zdaniem skarżącej - nadużycie prawa i godzi w interes prawny. Przepis prawa, na który powołuje się Prezydent Miasta faktycznie wskazuje na czasową możliwość wstrzymania wypłaty dotacji w przypadku utrudniania, bądź udaremniania przeprowadzenia czynności kontrolnych przez organ dotujący. Jednakże wstrzymanie wypłaty dotacji w niniejszej sprawie należy uznać za nadużycie prawa, bowiem skarżąca jako organ prowadzący szkołę nigdy nie utrudniała czy udaremniała przeprowadzenia kontroli w prowadzonej szkole. Odmowa przekazania umów zawartych ze słuchaczami czy też bankiem jest kwestią interpretacji przepisów ustawy o systemie oświaty. Ewentualne rozbieżności co do interpretacji prawa nie powinny być podstawą do nakładania na podmiot jakichkolwiek sankcji zwłaszcza, że stanowisko prezentowane przez skarżącą jest jednolite z doktryną i orzecznictwem sądowym. Ponadto zauważono, że liczbę słuchaczy, na których przysługiwała dotacja można ustalić przy pomocy księgi słuchaczy, a przede wszystkim dzienników lekcyjnych. Kontrola rachunku bankowego, na który przekazywana jest dotacja nie jest przewidziana ani w ustawie o systemie oświaty ani uchwale Rady Miasta C. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach. Wskazano też, że ewentualne przekazywanie dotacji na niewłaściwy rachunek bankowy nie można zaliczyć do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, nienależnie niewykorzystanej czy też wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Dotacją pobraną w nadmiernej wysokości jest zdaniem skarżącej, dotacja otrzymana w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania; dotacją nienależną jest dotacja udzielona bez podstawy prawnej, natomiast dotacja niewykorzystana to taka, która nie została wykorzystana do końca roku budżetowego w którym została przekazana. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem z kolei polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona, albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji. Za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem uważa się również dotację wykorzystaną po upływie terminu, na jaki została przyznana. Przekazywanie dotacji na rachunek bankowy szkoły jest kwestią techniczną i prawidłowość tej czynności nie podlega żadnej sankcji. Ponadto rachunek bankowy jest otwarty dla danej placówki przez osobę prowadzącą w celu przekazywania dotacji. Osoba prowadząca zatem wskazuje numer rachunku bankowego na który dotacja ma być przekazywana. Zauważono też, że rachunek bankowy szkoły był podawany co roku we wniosku o udzielenie dotacji na dany rok, a więc nie ma potrzeby kontroli umowy rachunku bankowego, ponieważ prawidłowość przekazywania dotacji można sprawdzić zestawiając dane podane we wniosku o udzielenie dotacji z numerem rachunku bankowego, na który Miasto C. faktycznie przelewało środki dotacji. Co więcej, wykonywanie operacji finansowych z innych rachunków bankowych, niż ten na który wpływała dotacja jest również poprawne z tego względu, że przepis art. 90 ust. 3c u.s.o. nie statuuje obowiązku dokonywania operacji bankowych tylko z jednego konta bankowego, co potwierdza wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 211/13, w którym sąd stwierdził, że "za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy uzyskanie dotacji. Za takie uregulowanie, które nakłada na podmiot dodatkowy warunek nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, Sąd uznał § 2 pkt 5 skarżonej uchwały, obligujące jednostkę dotowaną do posiadania rachunku bankowego, który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Sąd zwraca uwagę na treść art. 90 ust. 3c ustawy, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Z przepisu tego nie wynika, że ma to być rachunek bankowy prowadzony wyłącznie do obsługi szkoły, czy przedszkola niepublicznego". Zatem zakaz wprowadzania takich uregulowań w uchwale organu stanowiącego prowadzi do wniosku, iż jest to regulacja niezgodna z ustawą o systemie oświaty i nie można na organ prowadzący w jakikolwiek sposób nakładać obowiązku pokrywania wszelkich ponoszonych przez szkoły kosztów z jednego rachunku bankowego.

Podkreślono, że kontrolą może być bowiem objęta zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. jedynie dokumentacja organizacyjna, finansowa i przebiegu nauczania. Dokumentacją organizacyjną są wszelkie akty stanowiące podstawę działalności jednostki, w szczególności statut, akt założycielski oraz uchwały organów szkoły (placówki), w zakresie, w jakim dotyczą one wydatkowania dotacji. Dokumentację finansową stanowią natomiast dokumenty księgowe obrazujące dokonanie wydatków, np. faktury, ponadto do dokumentacji finansowej można zaliczyć również potwierdzenia dokonania przelewów. Wreszcie z dokumentacji przebiegu nauczania z pewnością najważniejsza dla potrzeb kontroli będzie księga słuchaczy. Do zakresu powyższej dokumentacji z pewnością nie zaliczają się umowy zawierane ze słuchaczami. Podniesiono, że w podobnej sprawie identyczne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 października 2015 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Po 1305/15 wskazując, że "wbrew stanowisku skarżącej, umowy cywilnoprawne z rodzicami nie mieszczą się w żadnej z kategorii dokumentacji wymienionej w przytoczonym przepisie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest fakt, że ustawodawca jako odrębny rodzaj dokumentacji (niż organizacyjna, finansowa, czy przebiegu nauczania) potraktował nawet listy obecności. Tym bardziej więc umowy z rodzicami nie są dokumentami, o których mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. Rzeczywistą liczbę uczniów można ustalić w oparciu o inne źródła. Nie ma też podstawy do wglądu w umowy cywilnoprawne zawierane pomiędzy przedszkolem niepublicznym, a rodzicami na etapie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji". Z tych samych względów co umowy zawarte ze słuchaczami nie może zostać udostępniona umowa zawarta z bankiem na prowadzenie rachunku bankowego. Dokument ten nie stanowi bowiem dokumentacji organizacyjnej, finansowej ani przebiegu nauczania. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty obowiązującej w latach 2010-2011 ,,organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek". Badanie prawidłowości wykorzystania dotacji polega zatem na sprawdzeniu czy środki z dotacji zostały przeznaczone na wykonywanie zadań, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Nie można uznać, że przedstawienie kontrolującym umowy zawartej z bankiem wpłynie na możliwość sprawdzenia czy dotacja została prawidłowo wykorzystana. W związku z tym - podniesiono w skardze - umowy zawartej z bankiem nie można zaliczyć do żadnej kategorii dokumentów, które organ dotujący może kontrolować, a ponadto dokument ten nie służy ustaleniu prawidłowości wykorzystania dotacji.

Na koniec podano, że poprzez dokonaną czynność polegającą na wstrzymaniu wypłaty dotacji dla prowadzonej przez skarżącą w Mieście C. szkoły naruszono jej interes prawny do otrzymywania dotacji oświatowej zgodnie z art. 90 ust. 3 i 3c u.s.o. tj. wypłacanej w dwunastu częściach na każdego słuchacza uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Brak wpływów z dotacji doprowadzi z pewnością do utrudnień w bieżącym funkcjonowaniu prowadzonej szkoły co może również przyczynić się do likwidacji placówki. Przypomniano, że szkoła utrzymywana jest w głównej mierze z dotacji oświatowej, a uczęszczający do niej słuchacze pobierają naukę za darmo nie ponosząc żadnych opłat. Takie działanie władzy publicznej polegające na nieuprawnionym wstrzymaniu wypłaty należnej dotacji należałoby uznać za celowe pozbawienie prywatnych szkół należnych środków finansowych potrzebnych na ich funkcjonowanie oraz próbę wyeliminowania prowadzonej przez skarżącą szkoły ze struktury oświatowej Miasta C.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta C. wskazał, że jest ono niezasadne. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 90 ust. 3fa ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej czynności kontrolnych, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania tych działań w określonym terminie. O fakcie tym skarżąca została poinformowana dwukrotnie pismami z dnia 7 marca 2016 r. oraz pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. W sytuacji, gdy wezwanie jest bezskuteczne organ dotujący zgodnie z art. 90 ust. 3fb wstrzymuje przekazywanie szkole dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych. W odniesieniu do dokumentacji szkolnej takiej jak umowy zawierane ze słuchaczami organ dotujący podtrzymał stanowisko, iż dokumentacja stanowi materiał związany z przebiegiem nauczania który zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, podlega kontroli. Ponadto nadmieniono, że kontroli poddany miał zostać fakt zawarcia stosownych umów, a nie ich treść. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 90 ust. 3c cytowanej ustawy o systemie oświaty dotacje powinny być przekazywane na rachunek bankowy szkoły (placówki). Na podstawie oceny Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z [...] r. "pojęcie rachunek bankowy szkoły lub innej placówki oświatowej, nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem rachunku bankowego organu prowadzącego szkołę lub inną placówkę oświatową. (...) szkoła lub inna placówka oświatowa powinna posiadać własny, odrębny od podmiotu prowadzącego rachunek bankowy". Umowa zawarta z bankiem stanowi dokument, który ma bezpośredni związek z dokumentacją organizacyjną jak i finansową jednostki, co jest podstawą kontroli. W sytuacji braku okazania dokumentu niemożliwym jest obiektywne dokonanie oceny czy rachunek, z którego dokonywane są przelewy należy do Prywatnej Szkoły [...] w C., co jednoznacznie sugeruje nieprawidłowość wykorzystania dotacji. Stanowisko organu dotującego w tej kwestii jest niezmienne.

Wskazano też, że nieudostępnienie pierwotnych rozliczeń dotacji za lata 2010 - 2011 można zaliczyć do zabiegu zmierzającego do wyciągnięcia mylnych czy wręcz błędnych wniosków przez osoby kontrolujące. W złożonym przez skarżącą piśmie nie wspomniano o tejże dokumentacji. Najprawdopodobniej spowodowane jest to mylnym założeniem, iż w dniu 20 lipca 2015 r. zostały złożone i zaakceptowane przez dotującego korekty do pierwotnych rozliczeń dotacji. Jednakże skutecznie poinformowano skarżącą, że organ dotujący nie uznaje złożonej korekty dokumentacji.

Dalej zaznaczono, iż wstrzymywanie dotacji nie jest stosowaną praktyką w Urzędzie Miasta C., jednakże osoby kontrolujące podczas dokonywania czynności kontrolnych uznały, iż zaistniałe w niniejszej sprawie zdarzenia są przypadkiem szczególnym. Biuro Audytu i Kontroli nie neguje, iż wstrzymana dotacja nie jest należna. Wręcz przeciwnie, uznaje, że dotacja za okres, w którym nastąpiło wstrzymanie nie przestaje być świadczeniem należnym szkole. Po umożliwieniu przeprowadzenia dalszej kontroli szkole niezwłocznie wypłacone zostaną środki wstrzymanej dotacji bez odsetek. Dodatkowo w okresie wstrzymania przekazywania dotacji organ prowadzący ma obowiązek finansowania pracy placówki we własnym zakresie. Na koniec podkreślono, że jeśli do końca roku nie zostanie udostępniona wymagana dokumentacja wstrzymane środki za bieżący rok nie zostaną wypłacone, gdyż nie mogą być przeznaczone na finansowanie zadań oświatowych w następnych latach budżetowych, lecz pokrywać jedynie wydatki tego okresu, którego wstrzymanie dotyczyło. Reasumując stwierdzono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niezasadne, a wstrzymana dotacja jest należna i zostanie niezwłocznie przekazana po udostępnieniu dokumentacji. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 90 ust. 3fa ustawy o systemie oświaty Prezydenta Miasta C. ponownie wezwał do udostępnienia do 20 czerwca 2016 r. pierwotnych rozliczeń dotacji za lata 2010-2011 wraz z całą dokumentacją stanowiącą podstawę dokonania wydatku w oryginale wraz z wymaganą przez organ kontrolujący dokumentacją niezbędną do przeprowadzenia kontroli w prowadzonej placówce.

W dalszej kolejności działając na podstawie art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 92 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz w związku z art. 50 § 1 oraz 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. C. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czynność Prezydenta Miasta C. polegającą na wstrzymaniu przekazywania dotacji dla Prywatnej Szkoły [...] w C. Wniosła o stwierdzenie bezskuteczności podjętej przez Prezydenta Miasta C. czynności, uznanie uprawnienia do bieżącego otrzymywania dotacji w każdym miesiącu 2016 r., w tym przez okres którego dotyczyło wstrzymanie przekazywania dotacji na rzecz Prywatnej Szkoły [...] w C., zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (u.s.o.) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wskazano, że dokumentacja źródłowa, na podstawie której stworzono pierwotne rozliczenie dotacji nie może zostać udostępniona w ramach kontroli, ponieważ organ prowadzący nie wie, które wydatki pracownicy brali pod uwagę przy opracowywaniu tychże rozliczeń. Przypomniano, że wzór rocznego rozliczenia dotacji opracowany przez Miasto C. zawierał jedynie rodzaj wydatku bez wskazywania konkretnych numerów faktur. Pracownicy sporządzający pierwotne rozliczenia dotacji różnie interpretowali poszczególne kategorie wydatków w opracowanych wzorach rozliczeń dotacji, co było wynikiem braku doświadczenia oraz szkoleń, które powinny być przeprowadzone przez Miasto C. Co więcej osoby, które sporządzały tą dokumentację nie są już pracownikami skarżącej co tym bardziej utrudnia ustalenie wykazanych w pierwotnych rozliczeniach wydatków. Organ dotujący nie wprowadził również obowiązku opatrywania dowodów księgowych klauzulą zawierającą informację z jakiego źródła został pokryty dany wydatek. Organ prowadzący dopiero z chwilą opracowania korekt rozliczenia dotacji postanowił opatrzyć dokumenty księgowe zapisem, że dany wydatek został pokryty ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta C. Z kolei pierwotne roczne rozliczenia dotacji składane były co roku do Urzędu Miasta C., zatem organ jest w posiadaniu tej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że do dnia przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowej skargi nie otrzymano ani dokumentacji stanowiącej podstawę dokonania wydatku wykazanego w rocznych rozliczeniach dotacji, ani też umowy zawartej z bankiem na prowadzenie rachunku bankowego. Uchylanie się od przedstawienia dokumentacji finansowej stanowiącej podstawę rozliczenia dotacji za lata 2010 oraz 2011 stanowi zatem jawne udaremnianie prowadzenia czynności kontrolnych, co w myśl art. 90 ust. 3 fa ustawy o systemie oświaty, skutkuje wstrzymaniem przekazywania jednostce dotacji.

W kwestiach spornych, tj. umowy na świadczenie usług edukacyjnych oraz umowy zawartej z bankiem, wielokrotnie przedstawiano organowi prowadzącemu szkołę stanowisko przyjęte przez Urząd Miasta C. w zakresie interpretacji stosownych przepisów prawa oraz wyjaśniano powody żądania do wglądu przedmiotowej dokumentacji, jednakże brak przedstawienia tejże dokumentacji nie stanowi wyłącznej przyczyny wstrzymania dotacji. Potwierdzenie tego faktu stanowić może pismo skierowane do skarżącej, datowane na dzień 29 czerwca 2016 r., w którym "ostatecznie wzywa się stronę do udostępnienia do dnia 25 lipca 2016 roku pierwotnych rozliczeń dotacji za lata 2010 – 2011 wraz z całą dokumentacją stanowiącą podstawę dokonania wydatku w oryginale".

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że w dniu 2 grudnia 2016 r. wydana została decyzja zobowiązującą skarżącą do zwrotu Miastu C. dotacji za lata 2010-2011. Sporządzenie protokołu kontroli i wydanie decyzji, zdaniem strony skarżącej powinno spowodować wyeliminowanie wstrzymania należnej dotacji za 2016 r.

Z kolei pełnomocnik organu podkreślił, że główną przyczyną wstrzymania dotacji był fakt nieprzedstawienia organowi kontrolującemu dokumentacji finansowej dotyczącej prowadzenia szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zasadniczą kwestią sporną w sprawie, wymagającą ustosunkowania w niniejszych rozważaniach, jest zasadność wstrzymania przesz Prezydenta Miasta C. przekazywania skarżącej dotacji oświatowej. W ocenie strony skarżącej czynność polegająca na wstrzymaniu dotacji dla Prywatnej Szkoły [...] z uwagi na niedostarczenie umów ze słuchaczami, umowy o rachunek bankowy oraz pierwotnych rozliczeń dotacji wraz z dokumentacją źródłową jest niezgodna z prawem i godzi w interes prawny skarżącej. Z kolei w opinii Prezydenta Miasta C. uchylanie się przez dotowanego od przedstawienia wskazanej powyżej dokumentacji stanowi jawne udaremnianie prowadzenia czynności kontrolnych, co w myśl art. 90 ust. 3fa ustawy o systemie oświaty, skutkuje wstrzymaniem przekazywania jednostce dotacji.

Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta C. na wstępie wyjaśnić należy, że dotacja to jednostronne świadczenie oparte na przepisach prawa publicznego spełniane przez dysponenta publicznych środków finansowych na rzecz podmiotów cieszących się przynajmniej względną niezależnością organizacyjno-finansową, o charakterze bezzwrotnym i nieekwiwalentnym, związanym z finansowaniem zadań lub działalności leżącej w interesie publicznym. Jak w przypadku każdej dotacji, stosunek prawny pomiędzy dotującym, a dotowanym charakteryzuje się nierówną pozycją podmiotów i powierzeniem dotującemu kompetencji do władczego kształtowania treści tego stosunku ( komentarz do art. 90 u.s.o. – M. Pilich, Komentarz LEX 2015).

Zgodnie z treścią art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Dalej zgodnie z art. 90 ust. 3c dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek - art. 90 3e u.s.o.

Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji art. 90 ust. 3f – u.s.o.

W przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej niewymienioną w ust. 2a lub przez organ prowadzący czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania tych działań w określonym terminie – art. 90 ust 3fa u.s.o.

Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3fa, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie szkole dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f - art. 90 ust. 3fb – u.s.o.

Niewątpliwie zatem regulacja art. 90 ust. 3fa-3fc u.s.o., ma na celu swoiste dyscyplinowanie szkół (i odpowiednio również placówek) niepublicznych i ich osób prowadzących, tak aby nie utrudniały one ani nie udaremniały czynności kontrolnych, wymagających wstępu do szkoły (placówki) i wglądu do przechowywanej tam dokumentacji. Jeżeli organ kontrolny stwierdzi naruszenie ust. 3fa, najpierw wzywa do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne w określonym terminie. Wezwanie powinno nastąpić na piśmie, musi ono być doręczone szkole i organowi prowadzącemu oraz powinno jednoznacznie wskazywać, jakie działania stanowią zdaniem organu kontrolnego naruszenie prawa. Termin zaprzestania działań jest jednocześnie terminem, w którym pracownikowi upoważnionemu do prowadzenia kontroli należy umożliwić wstęp do szkoły (placówki) oraz dostęp do żądanych dokumentów. Musi on być realny i uwzględniać słuszne interesy kontrolowanego, w tym m.in. usprawiedliwioną nieobecność pracownika mającego niezbędną wiedzę o sprawach szkoły, jak również możliwości uczestniczenia osoby reprezentującej organ prowadzący podczas przeprowadzania czynności kontrolnych.

W ramach kontroli "pobrania" dotacji kontrolujący bada prawidłowość liczby uczniów podanych we wniosku i w rozliczeniu dotacji. W ramach natomiast "wykorzystania" może zaś żądać wykazania przez kontrolowanego, że dotacja została wydana przez szkołę lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej ("realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej").

Samo wezwanie do zaprzestania działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne jest czynnością materialno-techniczną, która nie wiąże prawnie kontrolowanego, jednak wywołuje istotne skutki prawne. Najważniejsza konsekwencja bezskutecznego upływu terminu - a więc nieudostępnienia dokumentów w czasie wyznaczonym - polega bowiem na wstrzymaniu przekazywania dotacji (komentarz do art. 90 i art. 80 u.s.o.- Pilich M. komentarz LEX 2015 ).

Nadto zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Postanowienia uchwały stanowią rozwinięcie tej regulacji, zaś przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. - prawidłowość wykorzystania dotacji.

Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11, LEX nr 1145222). Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1860/11, LEX nr 1367204) odnoszącym się do uchwały dotyczącej przyznawania i rozliczania dotacji, kwestionowanej także przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, skonstatował, że ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Stwierdził także, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Podzielić należy pogląd wyrażony przez inny skład NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1570/12) zgodnie z którym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1828/14 wskazał, że działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Uznał, że w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Tytułem przykładu w orzecznictwie przywołuje się m. in. treść uregulowań ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (o.p.) W myśl art. 286 § 1 o.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Z kolei z art. 27 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej wynika, że wynik kontroli powinien zawierać termin usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej. Ustęp 6 tego artykułu stanowi zaś, że kontrolowany jest obowiązany, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 4, w ciągu 30 dni po upływie terminu określonego w ust. 1 pkt 7, poinformować organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Natomiast ust. 7 przewiduje, że organ kontroli skarbowej może zwrócić się do kontrolowanego o dodatkowe wyjaśnienia w związku z informacją, o której mowa w ust. 6. Wskazane regulacje odnoszą się wprost do zaleceń pokontrolnych, obowiązku usunięcia nieprawidłowości, żądania dodatkowych wyjaśnień. Podkreślić należy, że rozwiązania te funkcjonują w ramach procedury kontrolnej.

W niniejszej sprawie w ramach wskazanej delegacji ustawowej Rada Miasta C. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta C. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego oraz dla osób prowadzących wychowanie przedszkolne w innych formach. W § 3 powyższej uchwały wskazano, że organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli, a wykonywanie prac kontrolnych może przyjąć charakter kontroli doraźnych, polegających na badaniu wybranych aspektów prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji, kontrola przeprowadzana jest zgodnie z pojawiającymi się potrzebami w tym zakresie oraz kontroli planowanych, polegających na badaniu całokształtu działalności jednostek oświatowych w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. W ramach tejże kontroli kontrolujący może zbadać dokumenty i inne nośniki informacji, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykorzystania dotacji w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Powyższa uchwała utraciła moc w wyniku wydania przez Radę Miasta C. w dniu [...] r. uchwały nr [...] w treści, której w § 11 ust. 7 wskazano, że kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń i innych nośników informacji zebranych w toku postępowania kontrolnego, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczania, pobrania i wykorzystania datacji w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Z powyższego wynika zatem, że kontrolujący może żądać od jednostki dotowanej wszelkich dokumentów, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczania, pobrania i wykorzystania datacji, w tym również umów zawartych ze słuchaczami czy też umowy zawartej z bankiem, w celu dokonana oceny czy rachunek, z którego dokonywane są przelewy należy do Prywatnej Szkoły [...] w C., a także dokumentacji stanowiącej podstawę dokonania wydatku wykazanego w rocznych rozliczeniach dotacji. Organ kontrolujący ma zatem pełne prawo aby żądać dostarczenia (przedstawienia) takiej dokumentacji i na tej podstawie ocenić, czy uzyskana przez beneficjenta dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Jest to zatem zagwarantowane ustawowo uprawnienie podmiotu kontrolującego, któremu musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli.

Nie ma zatem racji strona skarżąca podnosząc, że dokumenty żądane przez Prezydenta Miasta C. nie podlegają kontroli, gdyż nie należą do kategorii dokumentacji, o której mowa w art. 90 ust. 3f u.s.o. tj. dokumentacji organizacyjnej, finansowej czy też przebiegu nauczana.

W tym miejscu należy podkreślić, iż świetle powyższych wywodów nie do zaakceptowania i przyjęcia jest stanowisko strony skarżącej odmawiające przedstawienia osobom kontrolującym dokumentów źródłowych stanowiących podstawę rozliczeń dotacji za lata 2010 – 2011, z wyjaśnieniem skarżącej, że nie jest w stanie przedstawić żądanej dokumentacji, ponieważ nie wie które wydatki zostały przedstawione w rocznym rozliczeniu, a więc które z nich zostały pokryte z dotacji, a które ze środków organu prowadzącego, a ponadto osoby które sporządzały tą dokumentację nie są już pracownikami szkoły, co utrudnia ustalenie wskazanych w pierwotnych rozliczeniach wydatków. Już sam fakt nie dostarczenia kontrolującym ww. dokumentacji stanowi, zdaniem Sądu, jawne udaremnianie prowadzenia czynności kontrolnych i stanowi podstawę wstrzymania przekazywania jednostce dotacji (art. 90 ust. 3fa u.s.o.).

Tymczasem strona skarżąca zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak również w skardze do WSA wskazuje i obszernie uzasadnia przyczyny nie przedstawienia do kontroli umów zawartych ze słuchaczami na świadczenie usług edukacyjnych (od żądania którego ostatecznie odstąpił organ kontrolny) oraz umowy zawartej z bankiem na prowadzenie rachunku bankowego, a w ogóle (jak w przypadku wezwania) lub w sposób nie do zaakceptowania – jak wykazał to już wyżej Sąd – (w skardze do Sądu) podaje przyczyny nie przedstawienia żądanej dokumentacji finansowej.

Reasumując wskazać zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie, po wszczęciu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta C. dwukrotnie wzywał skarżącą do przedstawienia dokumentów, które były podstawą do rozliczenia dotacji otrzymanej w 2010 i 2011 r. Skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku. W związku z tym organ samorządowy miał wszelkie podstawy do tego aby uznać, iż jednostka dotowana utrudnia, bądź udaremnia czynności kontrolne i co za tym idzie mógł wstrzymać przekazywanie udzielonej wcześniej dotacji oświatowej.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.