Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1228/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 77; 156 § 1 pkt 2; art. 156 § 1-7;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 1; art. 33 ust. 1, ust. 2; ust. 3;
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 145; art. 151;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 11;
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie W. [...], oznaczonych jako działki nr [...] i [...] stanowiące własność M. Ł. z działkami nr [...] i [...], których współwłaścicielami są Z. L., H. W. i S. W..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. M. Ł. wniosła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego stanowiących jej własność nieruchomości, położonych w miejscowości W. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi współwłasność Z. L., H. W. i S. W.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Burmistrz [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Po przeprowadzeniu czynności technicznych upoważniony geodeta L. B. przekazał Burmistrzowi M. operat z rozgraniczenia nieruchomości, który w dniu [...] listopada 2019 r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Janowskiego i zaewidencjonowany pod numerem [...]

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości.

W dniu [...] grudnia 2019 r. M. Ł. wniosła o przekazanie sprawy o rozgraniczenie do Sądu Rejonowego w J. L..

Następnie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. M. Ł. zwróciła się do Burmistrza [...] o uzupełnienie decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r. o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w miejscowości W. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. organ [...] instancji na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w przedmiocie uzupełnienia decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w związku z przekazaniem sprawy o rozgraniczenie do Sądu Rejonowego w J. L. decyzja administracyjna o rozgraniczeniu utraciła moc wiążącą, a spór będzie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

W dniu [...] stycznia 2020 r. M. Ł. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrz [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości.

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] Przewodniczący I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w J. L. zwrócił wniosek M. Ł. o rozgraniczenie.

W dniu [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło, na wniosek M. Ł., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] grudnia 2019 r. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowiło uznanie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, w związku z brakiem rozstrzygnięcia co do przebiegu granicy ustalonej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

W związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Burmistrza [...] o rozgraniczeniu nieruchomości, M. Ł. pismem z dnia [...] maja 2020 r. skierowała do organu [...] instancji wniosek o ustalenie granicy jej nieruchomości w ramach postępowania, w którym była wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie W. [...], oznaczonych jako działki nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...], ustalając przebieg granicy zgodnie z protokołem granicznym z dnia [...] września 2019 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego L. B. – przez punkty o numerach: 3a, 62, 63, 64, 61, 60, 59, 58, 57, 56, 2888, 55, 54, 53, 53, 51, 3163a, 3170a, 50, 4180a.

Strony postępowania nie wniosły o przekazanie sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego.

Natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] lipca 2020 r., M. Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa – art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez dokonanie rozgraniczenia nieruchomości na odcinku od pkt 3a do pkt 2888 w oparciu o ugodę, podczas gdy nie doszło do jej zawarcia i nie zaistniały również przesłanki faktyczne do ustalenia granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron, a także poprzez uznanie, że protokół graniczny sam w sobie wywiera skutek rozgraniczenia i zaniechanie oceny materiału dowodowego sprawy, w tym protokołu granicznego, a w konsekwencji bezpodstawne ustalenie granicy także na pozostałym odcinku.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w trybie nadzoru w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w sytuacjach nadzwyczajnych, tylko w przypadkach szczególnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Rażące naruszenie prawa to wadliwość decyzji skutkiem naruszenia o szczególnym ciężarze gatunkowym norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Istotne jest także, aby skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, nie dały się pogodzić z wymaganiami praworządności.

W ocenie Kolegium wydana decyzja jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Zarzuty podniesione we wniosku skarżącej nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 k.p.a. Powołane zarzuty nie potwierdzają wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów materialnych, kompetencyjnych czy procesowych. Podstawa prawna decyzji Burmistrza [...] i jej rozstrzygnięcie są prawidłowe. Natomiast strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie słuszności swoich zarzutów. Jednocześnie zarzutom tym przeczy treść pisma L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] marca 2020 r., w którym odnosząc się szczegółowo do zarzutów strony stawianych w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego oraz czynności rozgraniczeniowych geodety, wymieniony organ uznał, że dokumentacja sporządzona przez upoważnionego geodetę mogła stanowić podstawę rozgraniczenia nieruchomości.

W związku ze zgłaszanymi przez stronę zastrzeżeniami związanymi z uzasadnieniem decyzji, Kolegium wskazało, że fakt wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o rozgraniczeniu potwierdza stanowisko skarżącej, iż strony nie zawarły aktu ugody. Stwierdzenie organu pierwszej instancji, że strony postępowania zawarły ugodę w odniesieniu do odcinka granicy od pkt 3a do pkt 2888 nie oznacza, że była to ugoda administracyjna mająca moc ugody sądowej, ale wzajemne potwierdzenie przez strony zgodności przebiegu granic. Przekazując do organu pierwszej instancji dokumentację z czynności rozgraniczeniowych geodeta wskazał, że Burmistrz [...] może w oparciu o nie wydać decyzję rozgraniczeniową, nie potwierdzając, że co do wskazanego odcinka granicy została zawarta ugoda administracyjna. W świetle art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania decyzji o rozgraniczeniu. W sentencji rozstrzygnięcia prawidłowo określono przedmiot rozgraniczenia oraz wskazano punkty przebiegu granicy. Pozostały odcinek granicy został wytyczony przez geodetę zgodnie z przebiegiem granicy ewidencyjnej, niezależnie czy strona skarżąca złożyła swoje oświadczenie. Przy tym geodeta wskazał, że po bezspornym ustaleniu tych punktów, uczestnicy zgodnie oświadczyli, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu. Okoliczność, że strona skarżąca zmieniła później swoje stanowisko nie podważa faktu, że w trakcie czynności takie oświadczenie złożyła, co potwierdza protokół graniczny. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie przebiegu granic zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego następuje na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. Nie zachodzą także inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które organ odwoławczy ocenił z urzędu.

Kolegium podkreśliło, że strona skarżąca niezadowolona ze sposobu ustalenia przebiegu granicy w treści decyzji o rozgraniczeniu mogła żądać przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu w J. L., który poddałby ponownej ocenie zebrany materiał dowodowy i prawidłowość czynności upoważnionego geodety. Natomiast takich uprawnień nie ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to nie zmierza do powtórnego rozpoznania tej samej sprawy, ale do wyeliminowania z obrotu decyzji dotkniętej kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W takim postępowaniu organ opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją w postępowaniu zwykłym, tym samym organ nie jest uprawiony do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją. Nowe dowody mogły być przedmiotem rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w J. L., jeżeli skarżąca złożyłaby stosowny wniosek o przekazanie sprawy do sądu.

M. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając:

1) wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz rażące naruszenie prawa, tj. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niesłuszne stwierdzenie, iż istnieje podstawa do wydania decyzji o rozgraniczeniu gruntów w postaci zgodnego oświadczenia stron o przebiegu granicy między działkami położonymi w obrębie W. [...] nr [...] i [...] stanowiącymi własność M. Ł., a działkami nr [...] i [...] będącymi współwłasnością Z. L., H. W. i S. W., podczas gdy brak było podstawy do wydania decyzji w postaci zgodnego oświadczenia stron, czego dowodem był brak podpisów uczestniczki postępowania M. Ł. lub jej pełnomocnika C. Ł. na protokole granicznym;

2) rażące naruszenie prawa tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez stwierdzenie, że strony na odcinku od punktu 3a do punktu 2888 zawarły ugodę lub istniało w tym zakresie zgodne oświadczenie stron co do przebiegu granicy oraz, iż co do tego organ dokonał oceny prawidłowości ustaleń w zakresie zgodnego oświadczenia stron dotyczącego przebiegu granicy podlegającej rozgraniczeniu, podczas gdy M. Ł. ani jej pełnomocnik C. Ł. nie zawarli ugody ani nie istniało w tym zakresie zgodne oświadczenie stron co do przebiegu granicy, ani nie podpisali protokołu granicznego, co świadczy o tym, iż nie wyrazili zgody ani na ugodę, ani na wyznaczoną przez geodetę linię, z uwagi na wykonanie przez geodetę czynności na gruncie niezgodnie z przepisami prawa tj. z pominięciem stron postępowania, co czyni granicę również nieprawidłowo ustaloną na pozostałym odcinku;

3) rażące naruszenie prawa tj. art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący przez organ administracji publicznej, co do którego to działania organ był obowiązany, poprzez niezebranie odpowiednich dowodów dotyczących tego, że M. Ł. ani jej pełnomocnik C. Ł. nie zawarli ugody ani nie istniało w tym zakresie zgodne oświadczenie stron co do przebiegu granicy, ani nie podpisali protokołu granicznego, co świadczy o tym, iż nie wyrazili zgody ani na ugodę, ani na zaproponowany przebieg granicy na odcinku od punktu 3a do punktu 2888, co czyni granicę również nieprawidłowo ustaloną na pozostałym odcinku.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż przy wydaniu tej decyzji nie doszło do opisanych w powołanych przepisach naruszeń prawa.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej normują przepisy art. 156-159 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wymaga podkreślenia, że postępowanie przeprowadzane w oparciu o przepisy art. 156-159 k.p.a. polega na badaniu, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy, w której ta decyzja została wydana. Postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym.

Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego we wskazanym trybie. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej, a tym samym wzruszenia wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

W toku postępowania, w którym badana była ważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r., stanowisko skarżącej opierało się zasadniczo na przesłance przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., to jest przesłance rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3680/18 oraz przywołane w nim wyroki NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16 i z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94 i z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1206/11 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przyczyną powstania wad materialnoprawnych decyzji może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3680/18 i przywołane w nim orzecznictwo).

Wymaga zarazem podkreślenia, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15 oraz z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 374/14).

Mając na względzie przedstawioną wyżej specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki oceny dokonywanej w ramach przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawy rażącego naruszenia prawa, należało uznać za prawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niewystąpieniu tej przesłanki w przypadku decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. W szczególności trafne jest stanowisko organu, że podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie uzasadniają powoływane przez skarżącą zarzuty i argumenty dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie tej decyzji.

Decyzja z dnia [...] maja 2020 r., ustalająca przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie W. [...] – działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność M. Ł. oraz działkami nr [...] i [...], których współwłaścicielami są Z. L., H. W. i S. W., została wydana na podstawie powołanego w niej art. 33 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 z późn. zm.).

Przepis art. 33 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1).

Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy wydanie decyzji poprzedza:

1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Stosownie zaś do art. 33 ust. 3 ustawy strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Nie budzi zatem wątpliwości, że rozstrzygająca o rozgraniczeniu nieruchomości decyzja z dnia [...] maja 2020 r. znajdowała podstawę prawną w powołanym w jej sentencji przepisie Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co wyłącza przewidzianą w z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. przesłankę nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja o rozgraniczeniu została oparta na dokumentacji technicznej sporządzonej przez upoważnionego geodetę, a przed wydaniem decyzji zostały dokonane czynności wymagane przepisem art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mianowicie Burmistrz [...] w dniu [...] października 2019 r. przeprowadził ocenę prawidłowości wykonania przez upoważnionego geodetę L. B. czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a wykonana przez geodetę dokumentacja techniczna została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w dniu [...] listopada 2019 r. zaewidencjonowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. L. pod nr [...]

Czynności geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym normuje rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Stosownie do § 11 tego rozporządzenia, jeżeli przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów, geodeta wykonuje następujące czynności: 1) wskazuje stronom przebieg granicy, 2) stabilizuje punkty graniczne, 3) sporządza protokół graniczny, 4) wykonuje pomiar granicy, a także trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu. Stosownie do § 12 rozporządzenia, który pozostaje w związku z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w razie gdy ustalenia przebiegu granicy nie można wykonać na podstawie zebranych dowodów, geodeta przyjmuje oświadczenia stron dotyczące przebiegu granicy (ust. 1). Jeżeli strony w zgodnych oświadczeniach wskazują przebieg granicy lub strona nie składająca oświadczenia nie kwestionuje jej przebiegu, geodeta wykonuje czynności, o których mowa w § 11 pkt 2-4 (ust. 2 § 12 rozporządzenia).

W aktach postępowania administracyjnego znajduje się dokumentacja sporządzona przez geodetę L. B., stanowiąca odzwierciedlenie rodzaju i sposobu wykonania przez upoważnionego geodetę czynności ustalenia przebiegu granic, w szczególności zaś wskazanie odcinków granicy, których odtworzenie było możliwe w oparciu o zgromadzone dokumenty, wymienione w sprawozdaniu technicznym z dnia [...] października 2019 r. i w protokole granicznym oraz odcinka granicy, którego ustalenie nastąpiło w oparciu o zgodne oświadczenia stron. W konsekwencji nie ma podstaw do uznania, iż wydanie decyzji o rozgraniczeniu nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem jakichkolwiek dowodów, albo też nie przeprowadzono dowodów obligatoryjnych w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Chybione są podnoszone przez skarżącą zarzuty odwołujące się do kwestii niezawarcia w postępowaniu rozgraniczeniowym ugody. Okoliczność, że ugoda nie została zawarta, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wskazuje na to bezsprzecznie treść sprawozdania technicznego sporządzonego przez upoważnionego geodetę, wraz ze wskazaniem geodety co do możności wydania decyzji o rozgraniczeniu. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie zwróciło uwagę, że wydanie decyzji o rozgraniczeniu wiązało się właśnie z okolicznością niezawarcia ugody przez właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Natomiast przytoczony już wyżej art. 33 ust. 1 tej ustawy przewiduje wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości właśnie w sytuacji, gdy zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Dlatego brak zawarcia przed geodetą ugody mającej moc ugody sądowej w żadnym razie nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie także wyjaśniło, że w świetle sporządzonej przez geodetę dokumentacji, w szczególności zaś treści protokołu granicznego, podstawę ustalenia przebiegu granicy na odcinku od pkt 3a do pkt 2888 stanowiły zgodne oświadczenia stron co do jej przebiegu, zaś na pozostałych odcinkach granica została wyznaczona na podstawie zgromadzonych dokumentów. Stanowisko Kolegium znajduje w pełni potwierdzenie w sporządzonym przez upoważnionego geodetę protokole granicznym oraz w sprawozdaniu technicznym.

Wbrew stanowisku skarżącej, braku podpisu M. Ł. oraz jej pełnomocnika na protokole granicznym, przy istnieniu w sprawozdaniu technicznym wzmianki o okolicznościach niepodpisania protokołu przez stronę, nie można uznać za skutkujące wydaniem decyzji o rozgraniczeniu z rażącym naruszenia prawa. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie jest prawidłowe. Słusznie Kolegium wskazało, iż późniejsza zmiana stanowiska skarżącej nie zmienia wynikającego z protokołu granicznego faktu złożenia zgodnych oświadczeń co do przebiegu granicy przez strony, które uczestniczyły w czynnościach ustalenia przebiegu linii granicznej. Okoliczność niepodpisania protokołu przez M. Ł. i jej pełnomocnika pozostaje bez wpływu dla zaliczenia tego dokumentu w poczet dowodów podlegających swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe.

Zasadnie też Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że strona niezadowolona z treści decyzji o rozgraniczeniu zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mogła żądać przekazania sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego, który poddałby ocenie dowody zgromadzone w toku całego postępowania rozgraniczeniowego, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego. W postępowaniu przed sądem istnieje bowiem możliwość prowadzenia dalszego postepowania dowodowego.

Natomiast w świetle omówionych wcześniej zasad postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wskazane postępowanie nie stanowi trybu pozwalającego na zweryfikowanie decyzji organu pierwszej instancji, w stosunku do której strona nie skorzystała z przysługującego jej środka prawnego, w szczególności zaś nie stanowi trybu pozwalającego na ponowną ocenę całokształtu materiału dowodowego. Dlatego formułowane na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w skardze skierowanej do sądu administracyjnego zarzuty dotyczące wywodzonych przez skarżącą wadliwości zapisów w protokole granicznym nie mogą odnieść skutku.

Jeszcze raz podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1034/18 oraz z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1472/09), a w przypadku decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości – na etapie postępowania przed sądem powszechnym, w przypadku zgłoszenia przez stronę niezadowoloną żądania przekazania sprawy temu sądowi.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uwzględniało przy tym specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, obejmującym wyłącznie badanie wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało na względzie wszystkie podstawy nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., zasadnie uznając, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. nie jest dotknięta wadami, które w świetle tego przepisu skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.