Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1056/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 148, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014, nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. H. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.H. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w I., zwanej dalej Odwołującym lub Oferentem jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w [...] (powoływanego dalej jako "Dyrektor OW NFZ") z dnia [...] lipca 2014r., znak [...], nr [...], wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r" nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." Decyzją tą Dyrektor OW NFZ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] oddalającą odwołanie Odwołującej od rozstrzygnięcia postępowania Nr [...] przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Opieka Paliatywna i Hospicyjna, w zakresie: Świadczenia w Hospicjum Domowym dla Dzieci, na obszarze powiatów: b., b., j., j., k., l., p., p., s., l., Miasta K., M. P.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2014r. Dyrektor OW NFZ ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazanych powyżej.

W ogłoszeniu ustalono warunki i termin składania ofert na dzień [...] marca 2014r., natomiast otwarcie ofert na dzień [...] marca 2014r. Ogółem wpłynęły 4 oferty. Odwołujący złożył ofertę w dniu [...] marca 2014r. Oferta wpłynęła w terminie.

W trakcie prowadzonego postępowania Komisja Konkursowa wezwała tych wszystkich oferentów, których oferty dotknięte były brakami formalnymi, w tym Odwołującego, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Komisja Konkursowa przeprowadziła kontrolę u dwóch oferentów, w tym u Odwołującego w celu potwierdzenia prawidłowości danych zawartych w ofercie. Zespół powołany w celu sprawdzenia zgodności danych w ofercie ze stanem faktycznym, w trakcie kontroli ustalił, że "w miejscu udzielania świadczeń jest sprzęt i wyposażenie wymagane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej, ale w ilości mniejszej niż określono w ofercie". Zespół kontrolujący przyjął wyjaśnienia oferenta w zakresie użytkowania części wymaganego sprzętu w ramach funkcjonującej obecnie umowy z NFZ. Odwołujący się złożył wyjaśnienia dotyczące pracy personelu wykazanego w ofercie oraz na wezwanie komisji konkursowej dostarczył dodatkowe dokumenty potwierdzające kwalifikacje.

W dniu [...] maja 2014r. odbyły się negocjacje zakończone podpisaniem, przez Odwołującego oraz członków Komisji Konkursowej, protokołu końcowego z negocjacji. W protokole zawarto wynegocjowane wartości punktowe w ilości 920 oraz cenę jednostkową w wysokości 80, 00 zł.

Komisja Konkursowa w dniu [...] maja 2014r. sporządziła ranking końcowy oceny ofert. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny dokonano wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania możliwej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Do zawarcia umowy wybrano 2 oferentów.

Odwołujący w związku z niewybraniem jego oferty do zawarcia umowy złożył w dniu [...] maja 2014r. odwołanie do Dyrektora OW NFZ od rozstrzygnięcia konkursu. W odwołaniu Oferent wskazał, że komisja konkursowa przyznała mu zbyt niską punktację za ofertę cenową oraz kryteria niecenowe. Oferent zarzucił również brak uwzględniania w ocenie oferty posiadanego przez niego certyfikatu ISO oraz poddał w wątpliwość zasadność uznania tego typu certyfikatu u innego z oferentów (J.L., [...]). Oferent podniósł również zarzut dotyczący poprawności dokonanych wpisów do ksiąg rejestrowych oraz zarzucił brak odpowiedniej ich weryfikacji ze strony Komisji Konkursowej, brak uwzględnienia w ocenie jakości posiadania 2 samochodów osobowych, jako elementu mającego wpływ na ocenę oferty, a także niewłaściwe przyznanie dodatkowej punktacji za kryterium ciągłości udzielania świadczeń przez pozostałych oferentów w postępowaniu konkursowym. Końcowo wniósł o uwzględnienie odwołania i ustosunkowanie się do przedstawionego w nim uzasadnienia.

Dyrektor OW NFZ w dniu [...] czerwca 2014r. wydał decyzję nr [...], mocą której nie uwzględnił odwołania Odwołującego wskazując, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W toku postępowania odwoławczego odnosząc się do zarzutów Oferenta, Dyrektor OW NFZ ustalił, że rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte zgodnie z zasadami postępowania i wskutek tego nie doszło do naruszenia interesu prawnego Odwołującego w rozumieniu art. 152 ust. 1 oraz art. 134 ust. 1 ustawy. Komisja Konkursowa zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonała oceny oferty, biorąc pod uwagę kryteria niecenowe: ciągłość i jakość, oraz kryterium ceny. Ostateczną ilość punktów stanowiła suma punktów uzyskanych za poszczególne kryteria.

Odwołujący w dniu [...] czerwca 2014r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący podniósł, że rozstrzygnięcie postępowania konkursowego dokonane przez Komisję Konkursową naruszyło zasady postępowania oraz jego interes prawny w rozumieniu art. 152 ust. 1 oraz art. 134 ust. 1 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Zarzucił, że Komisja Konkursowa dokonała oceny w oparciu o sporządzoną przez Odwołującego się ankietę, która jest jedynie przewodnikiem po ofercie. Zarzucił decyzji wydanej przez Dyrektora OW NFZ błędne stanowisko w stosunku do rozstrzygnięcia odwołania z dnia [...] maja 2014r. Końcowo wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględnienie odwołania oraz podjęcie rokowań ze świadczeniodawcą.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor OW NFZ wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014r. Wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor OW NFZ ma za zadanie po raz kolejny rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość wydanej decyzji administracyjnej, badając naruszenia interesu prawnego Odwołującego wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ na tym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego nie może przeprowadzić ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż tego typu czynność należy tylko i wyłącznie do kompetencji Komisji Konkursowej. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy.

Prezes NFZ działając na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy określił. kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. W toku całego postępowania były one jawne i nie podlegały żadnym zmianom. Dodatkowo ogłoszenie o postępowaniu zawierało kompletne informacje w przedmiocie podstaw prawnych w oparciu o które jest ono prowadzone. Odwołujący w oświadczeniu z dnia [...] marca 2014r. dołączonym do oferty stwierdził, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich żadnych zastrzeżeń, oraz że przyjmuje je do stosowania. Oferent posiadał więc pełną wiedzę na temat obowiązujących regulacji prawnych związanych z prowadzonym postępowaniem.

Odnosząc się do zarzutów Odwołującego organ wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 2 Zarządzenia 57/2013/DSOZ w związku z § 2 pkt 3 zarządzenia ankieta stanowi integralną cześć oferty. Organ nie znalazł argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji w całości wyczerpuje ocenę stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej oferty. Postępowanie przeprowadzone przez Komisję Konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a na skutek niedokonania wyboru oferty Odwołującego, nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego

B.H. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w I. reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego G.R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia [...] lipca 2014r., znak [...], nr [...].

Oznaczoną wyżej decyzję zaskarżyła w całości i zarzuciła jej naruszenie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 roku, nr 164, poz. 1012, ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego ("Kc") i § 2 pkt 11 w zw. z pkt 1 i 3 oraz § 10 i § 13 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej "zarządzenie nr 57"), jak i § 1 ust. 1 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej "zarządzenie nr 3") przez błędną wykładnię pojęcia "oferta", a także przepisów postępowania, a to art. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie się przez organ od ponownego rozpatrzenia całej sprawy i dokonania oceny całego materiału dowodowego, a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie się od przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według czterokrotnej stawki minimalnej, a także rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Podniosła, że organ odnosząc się do uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. stwierdził lakonicznie, że niewybranie oferty skarżącej nie narusza zasad postępowania konkursowego. W odniesieniu zaś do zarzutu ograniczenia oceny ofert do odpowiedzi na pytania ankietowe odwołał się do argumentacji zaprezentowanej w tej decyzji wskazując, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2014r. w całości wyczerpuje ocenę stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej oferty. W uzasadnieniu brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Decyzja ponadto nie ma też uzasadnienia prawnego w postaci wymaganej, tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, ani nawet samego przytoczenia przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji znalazło się na 5 stronach (148 wierszy), ale tylko 12 wierszy zajmuje uzasadnienie odnoszące się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pozostała część uzasadnienia zawiera zreferowanie przebiegu dotychczasowego postępowania oraz omówienie trybu kwestionowania decyzji o wyborze ofert. Z tej przyczyny, zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest objawem lekceważącego stosunku do prawa i interesu skarżącej i jest dostatecznym powodem, aby WSA skorzystał z instytucji sygnalizacji, w myśl art. 155 § 1 P.p.s.a. Tak lakoniczne, niedbałe uzasadnienie odbiera skarżącej możliwość rzeczowego odniesienia się do argumentów organu i utrudnia formułowanie zarzutów, a Sądowi - ocenę prawidłowości postępowania organu.

Skarżąca podniosła zarzut o wadliwym rozumieniu przez organ terminu "oferta", w tym również na gruncie przepisów ustawy oraz przepisów wydanych na jej podstawie. Zdaniem skarżącej nie można przy wykładni pojęcia oferty pomijać treści art. 66 § 1 Kc. Zgodnie z nim ofertą jest oświadczenie woli oferenta zmierzające do zawarcia umowy, zawierające istotne jej postanowienia (essentialia negotti). Te zaś są wskazane w § 10 ust. 1 pkt 6 zarządzenia nr 57. Zamawiający może rozszerzyć zakres wymaganych oświadczeń co do warunków umowy podmiotowo istotnych (accidentalia negotii), jak to się stało w przedmiotowej sprawie. Odpowiedzi na pytania ankietowe jako oświadczenia wiedzy bez zapoznania się z całą ofertą nie mogą być traktowane na równi z oświadczeniami woli, a ich ocena nie może zastępować oceny ofert.

Skarżąca ponadto zarzuciła, że organ wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji ograniczył rozpoznanie wniosku skarżącej tylko do badania zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie obejmując nim całego rozstrzygnięcia, w tym oceny ofert konkurencyjnych.

Organ w ogóle nie odniósł się do szczegółowych zarzutów podniesionych i uzasadnionych we wniosku. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym, którego częścią jest także ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku wniosku skarżącej, a celem - weryfikacja rozstrzygnięcia jest poddawany ocenie cały materiał dowodowy (art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a samo postępowanie ma wzbudzać zaufanie do organu (art. 8 k.p.a). Oznacza to, w realiach sprawy niniejszej, że przy wydawaniu decyzji powinny być wzięte pod uwagę cała oferta, jak i wyjaśnienia składane przez skarżącą w toku postępowania w ramach instytucji przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a. oraz ponowne sprawdzenie, czy wybór ofert konkurencyjnych nastąpił także po ocenie pełnych ofert.

Zarzuciła, że organ nie uwzględnił posiadania przez skarżącą certyfikatu systemu jakości na zgodność z ISO 9001-2008, co doprowadziło do pomniejszenia przyznanej skarżącej liczby punktów o 5. Skarżąca popełniła pomyłkę odpowiadając negatywnie na pytanie nr 1.6.1.1 ankiety. Jednak ta odpowiedź pozostająca w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią samej oferty nie powinna była zostać bezkrytycznie przyjęta przez komisję i organ odwoławczy, skoro postępowanie odwoławcze służy oprawianiu błędów popełnianych przez komisję. Podobnie komisja postąpiła w odniesieniu do oświadczenia w tym samym przedmiocie składanego przez innego oferenta, J.L. Odmawiając zatem tego samego prawa skarżącej - wyjaśnienia rozbieżności - komisja naszyła zasadę równego traktowania, ale przede wszystkim dokonała błędu w ocenie oferty, właśnie poprzez ograniczenie się do "oceny odpowiedzi na pytanie ankietowe". Gdyby błędu tego nie popełniono, wówczas już tylko z tej przyczyny oferta skarżącej byłaby wybrana

Podniosła, że brak jest podstaw do przyznanie P. Hospicjum dla dzieci punktów za ciągłość udzielania świadczeń. Tak można twierdzić tylko w odniesieniu do obszaru [...] na terenie którego wykonuje ono świadczenia, a który mieści się w dawnym obszarze województwa [...]. Natomiast nie może on otrzymać z tego tytułu punktów za ciągłość na obszarze [...] skoro wcześniej nie udzielał tam świadczeń.

Ponadto podniosła, że świadczenia w zakresie hospicjum dla dzieci nie mogą być udzielane w warunkach ambulatoryjnych, co wynika z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 217). Dlatego też prowadzenie przedsiębiorstwa w rodzaju "ambulatoryjne świadczenia zdrowotne" pod kodem 3 w rejestrze przez wybranego świadczeniodawcę J. L., nie spełnia warunków udzielania tych świadczeń.

Nie dostrzegając ww. błędów w postępowaniu weryfikującym organ dopuścił się zarzuconego mu naruszenia prawa. Kwalifikowane naruszenia prawa materialnego doprowadziły do zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ograniczenia jego przedmiotu tylko do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Z kolei naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, skoro podstawą rozstrzygnięcia stał się niepełny materiał dowodowy całej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd uwzględnił skargę, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją w/w świadczeń.

Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została w dziale VI cyt. ustawy pt. "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnianiu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę określonych w art. 68 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe jeżeli któryś ze świadczeniodawców zakwestionuje jego wyniki.

Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 186/06 postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyników konkursu w sprawie zawarcia umowy. Dopiero wówczas zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 152 ust. 1 cyt ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 cyt. ustawy.

Zasady przeprowadzania konkursu ofert świadczeniodawców określa przepis art. 134 ustawy. Jest to zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, zachowanie zasady uczciwej konkurencji, porównanie ofert wg kryteriów określonych w art. 148, a także reguły wyboru oferty, która zapewni ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy). Celem procedury uruchamianej wnioskiem (odwołaniem) jednego ze świadczeniodawców jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu biorącego udział w konkursie.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które opiera się na zasadach konkurencji, będzie determinowało sposób postępowania organu administracji.

Do jego obowiązków będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena czy te naruszenia spowodowały naruszenie interesu prawnego jednego z oferentów.

Nie budzi wątpliwości, że zarówno Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jak i organ administracji nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, lecz są obowiązane wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną przez komisję liczbę punktów.

Uzasadnienie przyznanej ilości punktów może wynikać jedynie z porównania ich ofert z czym wiąże się przeprowadzenie takiej analizy w oparciu o całość akt. W postępowaniu objętym skargą rozpatrzono 4 oferty w tym ofertę skarżącej i ze względu na uzyskaną ilości punktów jej oferta nie została wybrana.

Sąd uznał, że organy administracji obu instancji wadliwie przyjęły, iż badanie nieprawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Organy powinny wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału w sprawie w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie (np. NSA 16.04.2014 r. II GSK 576/13).

Z art. 154 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust 2 ustawy) polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i równocześnie wykazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

To uzasadnia twierdzenie, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawców i co do zasady nie ma podstaw do ograniczania postępowania wywołanego skargą wyłącznie "do sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno postępowanie w formie konkursu jak i postępowanie w trybie rokowań jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie tego postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom.

Prawidłową ocenę oferty skarżącego w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona narusza tę zasadę. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielenie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia.

Jeżeli organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to musi skonfrontować wszystkie przyznanie oceny ze złożonymi w konkursie ofertami oraz porównać oceny poszczególnych ofert świadczeniodawców biorących udział w konkursie.

Sąd orzekający w tym składzie stoi na stanowisku, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad oceny oraz porównania jedynie liczby punków uzyskanych przez poszczególnych oferentów na równych płaszczyznach oceny w stosunku do ilości możliwej do uzyskania.

Zdaniem Sądu obowiązkiem organów kontrolujących sprawę jest aby swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc nie można roli organów Funduszu a w konsekwencji również sądu administracyjnego sprowadzać do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie czy ocena wyrażająca się przyznaniem 100 punktów jest rzeczywiście wyższa niż przyznane innemu oferentowi 75 punktów na możliwych 100, i dlatego wytypowanie pierwszego z nich jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani też nie wyłączają ich zastosowania.

Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy) wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia wyposażoną w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy znajduje więc tutaj zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (a to dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu) zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej.

Wobec tego nie ulega żadnej wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianej sprawie z wyłączeniem tych jego przepisów, które odmiennie regulują przepisy szczególne. (patrz wyrok NSA z 25.04.2014 r., sygn. akt II GSK 713/13).

Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem tj. z uwzględnieniem treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.

Pełnomocnik skarżącej będący radcą prawnym złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według czterokrotnej stawki minimalnej. Pełnomocnik będący radcą prawnym może złożyć wniosek o zwrot kosztów składając spis kosztów. Jeżeli natomiast pełnomocnik nie składa spisu kosztów Sąd określa wynagrodzenie pełnomocnika zgodnie z regułami ustalonymi w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Sąd może określić wysokość kosztów zastępstwa w wysokości wyższej niż stawki minimalne, biorąc pod uwagę rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego.

Z tych względów pełnomocnikowi skarżącej przyznano koszty zastępstwa w wysokości minimalnej na zasadzie przepisu art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a.

Ze względu na charakter rozstrzygnięcia nie orzekano o tymczasowej jego ochronie.