Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 183/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Wstrzymano wykonanie zaskarżonego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 284
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o wstrzymanie wykonania wyroku w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2913/17 oddalającego skargę kasacyjną w sprawie ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 808/15 w sprawie ze skargi G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: wstrzymać wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2913/17.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2913/17 oddalono skargę kasacyjną J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 808/15, w którym po rozpoznaniu skargi Gminnej S. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu P. D., uchylono decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości R. przy ul. P.

K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako skarżący) w piśmie z 16 stycznia 2020 r. wniósł skargę o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2913/17, wskazując na przesłankę nieważności postępowania z art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) bowiem pozbawiony został możliwości działania w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym obu instancji i wystąpił, na podstawie art. 284 P.p.s.a. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 808/15, ewentualnie zaskarżonego skargą o wznowienie wyroku NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2913/17.

Skarżący wskazuje we wniosku o wstrzymanie wykonania ww. wyroków, że zgodnie z art. 284 P.p.s.a. sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia, jeśli skarżący uprawdopodobni, że grozi mu niepowetowana szkoda.

W celu właściwego przedstawienia potencjalnych skutków dla skarżącego faktu pozostawania w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonał szerszego przedstawienia okoliczności faktycznych związanych z badaną sprawą.

Jeszcze przed wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doszło do kilku istotnych zdarzeń. Najpierw 24 czerwca 2015 roku Skarżący kupił od J. B. nieruchomość w postaci działki [...] położonej w R. przy ulicy P., na której miała powstać inwestycja, dla której wydane zostało przedmiotowe pozwolenie na budowę. Cena nieruchomości została ustalona na kwotę 5.289.000,00 zł brutto (§ 1 ust. 1 umowy sprzedaży). Należy zauważyć, że w § 2 ust. 3 tiret 2 umowy sprzedaży (s. 11) sprzedawca zapewnił, że decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2015 roku nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i jest ostateczna W treści umowy sprzedaży, poniżej przytoczonego oświadczenia, sprzedawca zobowiązał się do przeniesienia na Skarżącego przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Tego samego dnia i pomiędzy tymi samymi stronami zawarta została umowa o roboty budowlane, na podstawie której J. B. zobowiązała się do kompleksowego wykonania na rzecz skarżącego inwestycji budowlanej w postaci pawilonu handlowo-usługowego zgodnego z przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę (§ 3 ust. 1 umowy o roboty budowlane). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 umowy o roboty budowlane generalny wykonawca miał wybudować obiekt i uzyskać pozwolenie na jego użytkowanie w terminie 20 tygodni od dnia wydania mu terenu budowy, które z kolei miało nastąpić w terminie 14 dni od dnia podpisania umowy (§ 9 ust. 1 umowy o roboty budowlane). Natomiast w § 19 ust. 1 omawianej umowy strony ustaliły wysokość całkowitego wynagrodzenia ryczałtowego generalnego wykonawcy na kwotę 4.623.000,00 zł netto, tj. 5.686.290,00 zł brutto.

Następnie decyzją [...] z [...] lipca 2015 roku Starosta N. postanowił przenieść przedmiotowe pozwolenie na budowę z J. B. na skarżącego.

Na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę wybudowany został zgodny z nim obiekt usługowo-handlowy. Pozwolenie na użytkowanie tego obiektu zostało wydane [...] listopada 2015 roku decyzją nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Skarżący zwrócił uwagę, że jeszcze zanim zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pawilon handlowo-usługowy został w całości zrealizowany. Obiekt jest użytkowany do dzisiaj.

W ocenie skarżącego wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowych decyzji o pozwoleniu na budowę – wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – sprawia, że należący do skarżącego pawilon handlowy należy traktować tak samo, jak obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę. Jest to, niewątpliwie, obiekt, do którego wybudowania wymagane jest uzyskanie takiej decyzji. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego (dalej "Pr. bud.") brak wymaganego pozwolenia na budowę, obliguje organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Skarżący podkreśla, że wprawdzie organ może przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49b Pr. bud., jednak jest to możliwe wyłącznie przy spełnieniu przez samowolę budowlaną określonych w tym przepisie kryteriów, a w tym musi ona być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem, decyzja Burmistrza R. o warunkach zabudowy [...] z [...] marca 2014 roku, na podstawie której wydane zostały przedmiotowe decyzje o pozwoleniu na budowę, została już prawomocnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 września 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 621/15. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. B. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższą skargę kasacyjną wyrokiem z 31 sierpnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 3034/15.

Nadto, dla terenu nieruchomości skarżącego od 9 lipca 2015 roku obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy R. obejmującej rejon ul. P. i ul. R. w R., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] czerwca 2015 roku i opublikowany w dzienniku urzędowym Województwa M. [...] czerwca 2015 roku. zgodnie z którym nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod zieleń urządzoną. Wobec powyższego, należący do skarżącego obiekt budowlany w postaci pawilonu handlowo-usługowego nie jest zgodny z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w rezultacie nie może zostać zalegalizowany.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 48 ust. 1 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany do wydania nakazu rozbiórki należącego do skarżącego pawilonu. Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że wydanie takiej decyzji nie jest zależne od woli, czy uznania organu, a zatem organ musi wydać taką decyzję (tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 07.02.2018 r., sygn. akt II SA/GI 812/17, uwagi do art. 48 Pr. bud. [w] Prawo budowlane. Komentarz, [red.] Z. Niewiadomski, Legalis).

W konsekwencji, należy stwierdzić, że prawdopodobieństwo nakazania rozbiórki należącego do skarżącego obiektu jest wysokie, a wręcz graniczące z pewnością.

W ocenie skarżącego niewątpliwie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu wiązałby się z niepowetowaną szkodą dla skarżącego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że choćby ze swej natury taka decyzja jest nieodwracalna w razie jej wykonania. Poza tym, skarżący poniósłby szkodę finansową ogromnych rozmiarów. Oprócz znacznych kosztów samej rozbiórki, skarżący straciłby pawilon handlowo- usługowy, którego wybudowanie kosztowało ponad 5,5 min zł oraz pozostałby z niepotrzebną mu już nieruchomością, na którą wydał również ponad 5 min zł.

Następnie zaznaczył, że od kilku lat pozostaje w sporze z J. B. i ma świadomość, że nie posiada ona żadnego majątku, który pozwalałby na zaspokojenie jego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych choćby w części. Należy wyjaśnić, że w związku z inną inwestycją, również realizowaną przez J. B. dla skarżącego, złożył on zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na jego szkodę przez J. B.. Po tym jak śledztwo w tej sprawie zostało umorzone z uwagi na brak danych dostatecznie uzasadniających popełnienie czynu zabronionego, skarżący złożył do sądu subsydiarny akt oskarżenia. Sprawa toczy się obecnie przed Sądem Okręgowym w Poznaniu, XVI Wydział Karny, sygn. akt. XVI K 272/18. Składając wyjaśnienia przed tym Sądem J. B. podała, że z prowadzenia działalności gospodarczej nie osiąga dochodów, posiada nieruchomość o wartości 12 tys. zł i dwa samochody ciężarowych marki [...] rocznik 2012 lub 2014 oraz że nie posiada innych nieruchomości, żadnych oszczędności, ani papierów wartościowych. Zgodnie z informacją zamieszczoną w CEIDG 12 października 2016 roku ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej ustał w małżeństwie J. B., zatem roszczenie powstałe później mogą zostać zaspokojone wyłącznie z jej majątku osobistego.

Skarżący uważa, że w pełni usprawiedliwione jest zatem twierdzenie o braku szans na choćby częściowe pokrycie grożącej mu szkody z majątku J. B.

Jak wskazują komentatorzy w przepisie art. 284 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (uwagi do art. 284 ppsa [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, [red.] R. Hauser, Legalis). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu z powodu wyżej opisanego charakteru skutków pozostawania w mocy wyroku uchylającego decyzje o pozwoleniu na budowę.

W celu sprostania wymogowi uprawdopodobnienia okoliczności stanowiących podstawę wniosku o wstrzymanie wykonania, skarżący na wstępie skargi o wznowienie zgłosił wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które wykazują wyżej przedstawione twierdzenia.

Odnosząc się do kwestii procesowych – ewentualnego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – skarżący uważa, iż wyrok oddalający skargę kasacyjną nie nadaje się do wykonania, a zatem nie można wstrzymać jego wykonalności. W ocenie skarżącego przepis art. 284

P.p.s.a. daje podstawy do wstrzymania wykonania wyroku sądu I instancji, który został wydany w granicach tej samej sprawy sądowoadministracyjnej, co znajduje uzasadnienie w wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do niesprawiedliwego różnicowania sytuacji strony w tej sprawie i w sprawie, w której decyzja organu zostałaby uchylona dopiero przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaznaczył, że wniosek o wstrzymanie wyroku NSA podyktowany był ostrożnością na wypadek gdyby NSA uznał, że na podstawie art. 284 P.p.s.a., możliwe jest wstrzymanie wykonania wyłącznie tego wyroku, który został zaskarżony skargą o wznowienie postępowania, a już nie poprzedzającego go wyroku I instancji.

W związku z zaskarżeniem wyrok WSA nie był wykonalny i w tym sensie wstrzymanie wykonalności wyroku NSA spowoduje, że wyrok sądu I instancji nadal nie będzie wykonalny.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Wniosek o wstrzymanie zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 284 p.p.s.a. wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Przez uprawdopodobnienie zagrożenia wystąpieniem niepowetowanej szkody w sytuacji wnoszącego skargę o wznowienie w związku z wykonaniem zaskarżonego wyroku NSA należy rozumieć obowiązek skarżącego wskazania na prawdopodobne wystąpienie okoliczności, które należy kwalifikować jako niepowetowaną szkodę.

Chodzi tu o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu.

Zdaniem NSA, okoliczności przedstawione przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania wyroku NSA oraz potwierdzenie tych okoliczności w dokumentach dołączonych do wniosku (wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2015 r., oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na skarżącego, decyzja Starosty N. z [...] lipca 2015 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę Starosty N. z [...] listopada 2014 r. [...] na skarżącego, umowa sprzedaży nieruchomości z 24 czerwca 2015 r., umowa o roboty budowlane z 24 czerwca 2015 r., decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] listopada 2015 r., oświadczenia J. B. do protokołu rozprawy odnośnie jej sytuacji majątkowej), a nadto wynikający z przedstawionych okoliczności stan prawny zrealizowanej inwestycji, kwalifikujący tę inwestycję do orzeczenia o rozbiórce, pozwala na uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka zaistnienia niepowetowanej szkody po stronie skarżącego w związku z prawomocnym wyrokiem NSA z 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2913/17. Uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zrealizowanej już i oddanej do użytku inwestycji należącej do skarżącego, której wartość przekracza ponad 10,5 milionów złotych, a która prawdopodobnie będzie musiała zostać rozebrana (niezgodność inwestycji z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego) wskazuje, że w istocie skarżącemu grozi niebezpieczeństwo zaistnienia niepowetowanej szkody z art. 284 p.p.s.a.. Także okoliczność, że strona umowy J. B., pierwotny adresat uchylonych decyzji i strona zakończonego postępowania sądowoadministracyjnego nie posiada obecnie majątku pozwalającego na zaspokojenie roszczeń skarżącego przemawia za wystąpieniem tej przesłanki wstrzymania wykonania wyroku NSA.

W ocenie NSA wniosek został wystarczająco uzasadniony a dowody na potwierdzenie wskazanych okoliczności nie budziły wątpliwości co do ich wiarygodności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 284 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.