Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 490/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. i H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 11 maja 2022 roku nr SKO.4141.25-26.2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 maja 2022 r. nr SKO.4141.25-26.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej: u.d.p.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 26 stycznia 2022 r. nr 4013.1.0006.1.2022 w przedmiocie wymierzenia A.P. i H.P. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 11 marca 2021 r. pracownik Zarządu Dróg i Transportu Urzędu Miasta Łodzi przeprowadził kontrolę w terenie, podczas której stwierdził zajęcie pasa drogowego ul. A. (dz. Nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr 88 poprzez umieszczenie dwóch jednostronnych reklam zawieszonych na metalowej konstrukcji bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 26 stycznia 2022 r. nr 4013.1.0006.1.2022 Prezydent Miasta Łodzi wymierzył A.P. i H.P. karę pieniężną w wysokości 3841,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej - ul. A. (działka nr [...] w obrębie [...] na wysokości posesji nr 88), o powierzchni 6,86 m2, w okresie od 11 marca 2021 r. do 24 marca 2021 r., w celu funkcjonowania jednostronnych reklam zawieszonych na metalowej konstrukcji.

A.P. i H.P. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p., art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W oparciu o wymienione zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ II instancji wskazał, że ul. A. w Łodzi stanowi część drogi krajowej nr 1, której pas drogowy obejmuje m.in. całą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...]. Fakt ten wynika z danych znajdujących się w rejestrze gruntów. W okresie od 11 marca 2021 r. do 24 marca 2021 r. wskazany pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) był nieprzerwanie zajmowany poprzez umieszczenie w nim jednostronnych reklam (w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.) zawieszonych na metalowej konstrukcji. Powyższe potwierdzają dowody w postaci protokołów kontroli pasa drogowego z 11 marca 2021 r. i 22 marca 2021 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, wydruki fragmentów mapy ewidencyjnej i ortofotomapy z zaznaczoną lokalizacją reklam, pismo stron z 23 marca 2021 r., w którym przyznano fakt usunięcia reklam w dniu odebrania zawiadomienia, duplikat potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez H.P. W oparciu o dane wynikające z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz Internetu organ stwierdził, że właścicielami tych reklam, eksponujących informacje o działalności gospodarczej wykonywanej w Łodzi przy ul. B. 2, byli A.P. i H.P., prowadzący działalność gospodarczą w tym miejscu. W ocenie Kolegium okolicznością bezsporną jest, iż w okresie od 11 marca 2021 r. do 24 marca 2021 r. osoby zajmujące pas drogowy nie legitymowały się zezwoleniem Prezydenta Miasta Łodzi jako zarządcy drogi, wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. na zajęcie pasa drogowego w opisany sposób. Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności świadczą o spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek wymierzenia stronom kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ponadto Kolegium wskazało, że dokonało analizy sprawy w aspekcie ustawowych przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wskazanych w tym przepisie prawa. W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. brak jest podstaw do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa przez strony za znikomą. Umieszczając na działce nr [...] w obrębie [...] metalową konstrukcję z reklamami, będącą obiektem o znacznych rozmiarach i trwałym charakterze, strony musiały wiedzieć, że wznoszą ją na gruncie, do którego nie przysługiwał im żaden tytuł prawny. Gdyby nawet nie miały świadomości, że stanowi on część pasa drogowego, to brak takiej wiedzy nie usprawiedliwia ich bezprawnego działania. Przed umieszczeniem spornych reklam powinny bowiem podjąć starania w celu dowiedzenia się, jaki jest stan prawny nieruchomości i uzyskać stosowną zgodę, w tym przypadku zarządcy drogi. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że faktyczny okres samowolnego zajęcia pasa drogowego przez strony jest znacznie dłuższy niż ten, za który naliczono im karę pieniężną. Z ogólnodostępnych danych z usługi Google Street View wynika bowiem, że ta sama konstrukcja z tymi samymi reklamami znajdowała się w tym samym miejscu pasa drogowego już w czerwcu 2017 r. Zdemontowanie metalowego stelażu, do którego były przymocowane nośniki reklamowe, nastąpiło zaś dopiero w okresie pomiędzy dniem 7 kwietnia 2021 r., w którym pracownik Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi stwierdził pozostawienie tego obiektu w pasie drogowym, a dniem 21 maja 2021 r., w którym ustalono, że został on już rozebrany. W tym zakresie organ I instancji w ramach oceny wagi naruszenia prawa zasadnie powołał się na straty budżetu Miasta Łodzi. Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia jest także podnoszona przez organ I instancji kwestia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Celem umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest niewątpliwie zwrócenie uwagi użytkowników drogi na przekaz reklamowy, co skutkuje obniżeniem poziomu ich koncentracji i stworzeniem potencjalnego zagrożenia w komunikacji, tym bardziej, gdy odbywa się ona na drodze krajowej o dużym natężeniu ruchu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzie w sprawie nie została spełniona również druga z wymienionych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie można bowiem przyjąć, że strony zaprzestały naruszania prawa niezwłocznie po domniemanym dowiedzeniu się o bezprawnym zajmowaniu pasa drogowego, skoro w dacie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania usunęły same reklamy, pozostawiając w pasie drogowym ich elementy konstrukcyjne. Odnosząc się zaś do art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby na strony została nałożona jakakolwiek inna sankcja prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w zakresie objętym kwestionowaną decyzją.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał na bezzasadność zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu oraz stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił kwotę kary pieniężnej obciążającej strony w wysokości odpowiadającej 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A.P. i H.P. zarzucili naruszenie:

1. art. 136 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, w tym nieuwzględnienie okoliczności sprawy, które uzasadniały odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i poprzestanie na pouczeniu skarżących, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt usunięcia metalowej konstrukcji niezwłocznie od otrzymania zawiadomienia, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, wobec czego zaistniały przesłanki do jej uchylenia;

2. art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że odwołujący zajęli bez zezwolenia pas drogowy ul. A. (dz. Nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr 88 poprzez umieszczenie dwóch jednostronnych nośników reklamowych zawieszonych na metalowej konstrukcji, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał nie dowodzi faktu kolizji pomiędzy umieszczoną reklamą a pasem drogowym;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zaniechania organu I instancji, tj. niepodjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego i nieprawidłowe ustalenie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż kara administracyjna została wymierzona skarżącym w prawidłowy sposób, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ odwoławczy, iż organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie zgodnie z przepisami prawa. W ocenie skarżących nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala na ustalenie, że rzeczywiście reklama zajmuje pas ruchu. Dodatkowo organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego dowód z dokumentu geodezyjno-kartograficznego został uznany przez SKO w Łodzi za zbędny.

W oparciu powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 stycznia 2022 r. w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto wnieśli o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ze wskazanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie kognicji Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 11 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 26 stycznia 2022 r. wymierzającą A.P. i H.P. karę pieniężną w wysokości 3.841,60 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. A. (działka nr [...] w obrębie [...] na wysokości posesji nr 88) celem funkcjonowania jednostronnych reklam zawieszonych na metalowej konstrukcji bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W wymienionym przepisie ustawodawca wprowadził generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.).

Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).

Z powyższej regulacji wynika, że zajęcie pasa drogowego, z wyjątkiem przypadków, w których zawarto umowę, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p., może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ. Zezwolenie to może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym reklam. Każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, obliguje do uzyskania pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.). Opłatę, o której mowa w ust. 3 ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 zd. pierwsze u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z treści przywołanego przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym przedmiocie jest decyzją związaną. W każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego przewidziana jest w celu ochrony zarówno bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. m.in. wyroki NSA: z 15 października 2019 r. sygn. akt II GSK 807/19, z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2553/16, z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4517/16; z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 4287/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że bezspornie treść dwóch nośników reklamowych umieszczonych przez skarżących w pasie drogowym drogi krajowej ul. A. (działka nr [...] w obrębie [...] na wysokości posesji nr 88) w okresie do 11 marca 2021 r. do 24 marca 2021 r. stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. W świetle tej regulacji reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098). Niewątpliwe ulokowane przez skarżących w pasie drogowym reklamy stanowiły nośniki informacji wizualnej. Reklamy te umieszczone zostały w polu widzenia użytkowników dróg publicznych i nie były to znaki drogowe, znaki informujące o obiektach zlokalizowanych przy drodze czy znaki informujące o formie ochrony zabytków lub tablice informacyjne o nazwie formy ochrony przyrody.

Prawidłowo organy administracji orzekające w sprawie uznały, że nośniki reklamowe posadowione przez skarżących na działce nr [...] w obrębie [...] na wysokości posesji nr 88 znajdowały w pasie drogowym ul. A. w Łodzi. Powyższe jednoznacznie wynika z danych zawartych w rejestrze gruntów. Informacje zawarte w tym rejestrze wskazują, że działka nr [...] położona jest przy ul. A. w Łodzi i stanowi drogę krajową nr 1. Działka o podanym numerze stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu. Wskazana działka stanowi użytek drogowy oznaczony symbolem "dr" (droga). W tym miejscu przypomnieć należy, że w świetle § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m.in. na tereny komunikacyjne, w tym drogi oznaczone symbolem – dr. Stosownie do lp. 18 załącznika nr 6 do wymienionego rozporządzenia "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zauważyć również należy, że granice działki nr [...] wyznaczono czerwonym kolorem na ortofotomapie stanowiącej wydruk z Internetowego Systemu Informacji o Terenie (InterSIT) oraz kolorem żółtym na mapie stanowiącej wyrys z mapy ewidencyjnej. Na mapach tych wskazano lokalizację spornych nośników reklamowych. Z wymienionych wyżej dokumentów, a mianowicie z informacji z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej oraz z ortofomapy InterSIT wynika, że nośniki reklamowe umieszczone przez skarżących na działce nr [...] usytuowane były w pasie drogowym ul. A.w Łodzi. Metalowa konstrukcja z reklamami została posadowiona na chodniku wchodzącym w skład działki nr [...]. Podkreślić należy, że chodnik jako część drogi przeznaczonej dla ruchu pieszych mieści się w pojęciu pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Dla uznania, że obiekt zajmuje pas drogowy nie jest konieczne ustalenie, że koliduje on z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego. Nadto o zajęciu pasa drogowego decyduje nie tylko zajmowanie gruntu na powierzchni chodnika, ale również - tak jak w niniejszej sprawie - przestrzeni nad chodnikiem.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że usytuowanie nośników reklamowych na metalowej konstrukcji na działce nr [...] nastąpiło w granicach pasa drogowego ul. A. w Łodzi. Prawidłowo organ uznał za zbędne przeprowadzanie dodatkowych dowodów w tym zakresie, w tym dowodu z dokumentu geodezyjno-kartograficznego sporządzonego specjalnie na potrzeby niniejszego postępowania. W wyniku analizy wyżej wskazanych zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie istnieją bowiem jakiekolwiek wątpliwości co do przebiegu linii granicznych pasa drogowego. Stosownie zaś do art. 78 § 2 k.p.a.

organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Z powyższych przyczyn Sąd nie podziela stanowiska skarżących, iż brak jest kolizji pomiędzy umieszczoną reklamą a pasem drogowym. Wyżej wskazany materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że umieszczenie spornych nośników reklamowych nastąpiło w pasie drogowym ul. A. w Łodzi (dz. Nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr 88. Zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że odwołujący zajęli bez zezwolenia pas drogowy jest zatem bezzasadny.

Organy administracji prawidłowo ustaliły również bezsporny okres zajęcia pasa drogowego. Okres ten obejmuje czas pomiędzy kontrolą przeprowadzoną w dniu 11 marca 2021 r. oraz podaną przez stronę datą usunięcia nośników, tj. 24 marca 2021 r. W toku przeprowadzanych w sprawie kontroli w dniach 11 marca 2021 r. oraz 22 marca 2021 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez te same nośniki reklamowe, co prowadzi do wniosku, że przez cały ten okres miało miejsce nieprzerwane zajęcie pasa drogowego. Ponadto z pisma skarżących z 23 marca 2021 r. (data nadania do organu - 31 marca 2021 r.) wynika, że 24 marca 2021 r. skarżący usunęli sporne nośniki reklamowe z drogi, co potwierdza fakt funkcjonowania wskazanych nośników w pasie drogowym w sposób ciągły we wskazanym przez organy okresie. Na marginesie tylko zaznaczyć wypada, że okres zajmowania pasa drogowego przez skarżących w rzeczywistości był dłuższy, bowiem jak wynika ogólnodostępnych danych zawartych w Google Street przedmiotowe nośniki reklamowane funkcjonowały już w tym miejscu w czerwcu 2017 r. Ponadto metalowa konstrukcja, na której zawieszone były nośniki zdemontowana została w całości w okresie pomiędzy 7 kwietnia 2021 r. a 21 maja 2021 r. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły bezsporny okres zajęcia pasa drogowego jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej.

W sprawie trafnie przyjęto również, iż właścicielami spornych reklam byli A.P. i H.P. Dane zawarte w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jednoznacznie wskazują, że skarżący prowadzą działalność gospodarczą pod adresem wyeksponowanym na nośnikach reklamowych umieszczonych przy ul. A. w Łodzi (działka nr [...] w obrębie [...]) na wysokości posesji nr 88. Treść pism składanych przez skarżących w toku postępowania, w tym pismo z 23 marca 2021 r. i odwołanie od decyzji organu I instancji, świadczą o tym, że skarżący przyznają bezspornie fakt umieszczenia własnych reklam na wskazanej wyżej działce. Niewątpliwe również skarżący w okresie od 11 marca 2021 r. do 24 marca 2021 r. nie posiadali zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły wysokość kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi. Z treści protokołów kontroli z 11 marca 2021 r. i z 22 marca 2021 r. wynika, jakie były wymiary każdego z nośników reklamowych zawieszonych na metalowej konstrukcji (1,20 m x 2,80 m oraz 5,00 m x 0,70 m). Wysokość kary za stwierdzone naruszenie obliczono jako powiększoną dziesięciokrotnie kwotę stanowiącą iloczyn: zajętej powierzchni pod reklamy (6, 86 m2), ustalonej stawki opłaty (4 zł m2) i 14 dni zajęcia terenu. Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego została wyliczona zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 w związku z ust. 4-6 u.d.p. z uwzględnieniem postanowień uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 5 czerwca 2019 r. nr X/360/19 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Woj. Łódz. poz. 3694 z późn. zm.).

W rozstrzyganej sprawie, zdaniem Sądu, organy właściwie rozważyły możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 187f k.p.a. Wskazać należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Zgodnie z art. 187f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie przyjmuje się, że warunek odstąpienia od nałożenia kary spełnia nieistotne naruszenie prawa, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy ocenie wagi naruszenia prawa należy uwzględnić również dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle wskazanego unormowania w piśmiennictwie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

W niniejszej sprawie, odnosząc się przesłanki określonej w art. 187f § 1 pkt 1 k.p.a. organ trafnie uznał, że nie można przyjąć znikomości wagi naruszenia prawa przez stronę. Jak wynika z akt sprawy, konstrukcja reklamowa posadowiona przez skarżących na działce nr [...] w obrębie [...] na wysokości posesji nr 88 w pasie drogowym ul. A. w Łodzi znajdowała się w tym miejscu już w czerwcu 2017 r. Zdemontowana została zaś w całości w okresie pomiędzy dniem 7 kwietnia 2021 r., w którym kontrolujący stwierdził pozostawienie części obiektu reklamowego obiektu w pasie drogowym, a dniem 21 maja 2021 r., w którym stwierdzono usunięcie całej konstrukcji reklamowej. Niewątpliwe wieloletnie pozostawienie obiektu reklamowego w pasie drogowym uniemożliwia uznanie wagi naruszenia prawa za znikomą. Skarżący jako przedsiębiorcy, prowadzący od lat działalność gospodarczą, winni znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, w tym dotyczące możliwości posadowienia reklam prowadzonej działalności na gruncie, do którego nie przysługuje im tytuł prawny. Naruszenie prawa nie było działaniem jednorazowym, nagłym, mogącym powodować niewłaściwe rozważenie zaistniałej sytuacji, lecz stanem trwającym przez długi czas. Przed umieszczeniem spornych reklam w pasie drogowym strony powinny dowiedzieć się, jaki jest stan prawny nieruchomości i uzyskać w tym zakresie stosowną zgodę zarządcy drogi. Ponadto pozostawienie w pasie drogowym spornej konstrukcji reklamowej przez kilka lat niewątpliwe spowodowało straty finansowe po stronie budżetu miasta, na co trafnie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji. Oceniając wagę naruszenia prawa organ słusznie również wskazał na kwestię bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tym względzie podkreślić należy, że każda reklama umieszczona w pasie drogowym stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, gdyż dekoncentruje użytkowników ruchu i odwraca ich uwagę. Niedopuszczalne jest, by jakikolwiek podmiot umieszczał nośniki reklamowe w pasie drogowym bez uzyskania zgody zarządcy drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Niewątpliwe stworzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez długi okres czasu (kilka lat) przemawia przeciwko uznaniu, że waga stwierdzonego naruszenia była znikoma.

Zgodzić się również trzeba z organem II Instancji sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienia celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie został spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Na stronę nie została bowiem nałożona jakakolwiek inna sankcja prawna z tytułu naruszenia stwierdzonego w kontrolowanym postępowaniu, tj. z tytułu zajęcia bez zgody zarządcy drogi pasa drogowego ul. A. (działka nr [...] w obrębie [...] na wysokości posesji nr 88), o powierzchni 6,86 m2, w okresie od 11 marca 2021 r. do 24 marca 2021 r., w celu funkcjonowania jednostronnych reklam zawieszonych na metalowej konstrukcji.

Wbrew twierdzeniom skarżących, organy przeprowadziły zatem postępowanie w celu ustalenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f k.p.a., uwzględniając wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wzięły również pod uwagę fakt usunięcia konstrukcji reklamowej. Unormowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Skoro, jak już wyżej wskazano, w rozpatrywanej sprawie nie można uznać wagi naruszenia prawa za znikomą, to samo zaprzestanie naruszenia prawa nie daje podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu w rozstrzyganej sprawie organy uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów, w szczególności w sposób wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz dokonały prawidłowej i wszechstronnej oceny zebranych w toku postępowania dowodów. Ocena ta nie przekraczała granic wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. Organ wedle swojej wiedzy i doświadczenia ocenił wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, rozpatrzył przy tym poszczególne dowody we wzajemnej łączności i wyciągnął z nich logiczne wnioski, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe bezspornie wykazało, że w okresie od 11 marca 2021 r. do 24 marca 2021 r. strona skarżąca samowolnie zajęła pas drogowy ul. A. na wysokości posesji nr 88 poprzez umieszczenie w nim dwóch nośników reklamowych. Powyższe uzasadniało wymierzenie kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

d.cz.