Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 682/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1, 25-27, 29 , 33
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. T. postanowieniem nr [...] z 11 września 2019 r., znak: [...] odmówił "uwzględnienia zgłoszonych przez Panią M. G. zarzutów -wniesionych w piśmie z dnia 02.08.2019 r.".

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał m.in. art. 34 §1 w zw. z art. 33 pkt 1-9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej "u.p.e.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji opisał postępowania dotyczące decyzji będącej źródłem egzekwowanego obowiązku, a także odniósł się do podniesionych zarzutów.

M. G. wniosła zażalenie na ww. postanowienie w piśmie z 1 października 2019 r, uzupełnionym pismem z daty wpływu 3 października 2019 r. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że PINB nie odniósł się do jej zarzutów. Wskazała, że ubolewa nad faktem, iż w demokratycznym państwie prawa bez odtwarzania akt można prowadzić egzekucję administracyjną. Podniosła, że uważa za niedopuszczalne nałożenie trzeciej grzywny.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 18 lutego 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a." w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., uchylił w całości postanowienie PINB nr [...] z 11 września 2019 r. i orzekł:

"na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

I. postanawiam nie uwzględnić z powodu zgłoszenia z uchybieniem terminu:

- zarzutu wygaśnięcia obowiązku i nieistnienia obowiązku, opartych o art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.,

- zarzutu braku wymagalności obowiązku, opartego o art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.,

- zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 ww. ustawy, opartego o art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.,

- zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, opartego o art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.,

- zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, opartego o art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.,

- zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, opartego o art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.,

- zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ww. ustawy, opartego o art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.,

- zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ, opartego o art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.;

II. postanawiam uznać za nieuzasadnione:

- zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego, oparty o art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., oraz

- zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, oparty o art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji Naczelnika Miasta i D. T. z 27 września 1988 r., znak: [...], w której "po rozpatrzeniu sprawy wybudowanego bez pozwolenia budynku gospodarczego na działce Nr [...] stanowiącej własność Ob. W. W. położonej w D. T. ul. [...]" nakazano "dokonać rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na działce Ob. W. W. w D. T. , ul. [...], oraz uporządkowania terenu po rozbiórce w terminie do dnia 1988-11-30".

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z 15 listopada 1988 r., znak: [...]

W związku z wnioskiem M. G. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] z 7 marca 2019 r., znak: [...], o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 15 listopada 1988 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w D. T. z 27 września 1988 r., znak: [...]

Powyżej wymieniona decyzja MWINB nr [...] z 7 marca 2019 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 maja 2019 r., znak: [...]

Na ww. decyzję GINB z 24 maja 2019 r. złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1715/19, skargę oddalił (wyrok jest nieprawomocny).

Z kolei decyzją z 20 listopada 2019 r., znak: [...], GINB odmówił "stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 15 listopada 1988 r., znak: [...]". Ww. decyzja GINB nie jest ostateczna w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Upomnieniem nr [...] z 23 października 2018 r., znak: [...] i upomnieniem nr [...] z 23 października 2018 r., znak: [...], PINB w D. T. wezwał K. G. i M. G. do wykonania rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w D. T. , tj. obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy D. T. z 27 września 1988 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z 15 listopada 1988 r., znak: [...]

W dniu 7 maja 2019 r. PINB wystawił wobec M. G. tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, dotyczący ww. obowiązku. W terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego nr [...] z 7 maja 2019 r. nie zostały zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 u.p.e.a.

W dniu 11 lipca 2019 r. przeprowadzona została kontrola wykonania obowiązku, podczas której stwierdzono, że zobowiązani nie wykonali rozbiórki budynku ani też nie przystąpili do robót rozbiórkowych. Postanowieniem nr [...] z 11 lipca 2019 r., znak: [...], PINB nałożył na zobowiązaną M. G. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 7 maja 2019r.

M. G. złożyła zażalenie na to postanowienie w pismach z daty wpływu 1 sierpnia 2019 r. i 2 sierpnia 2019 r. Po rozpatrzeniu zażalenia MWINB postanowieniem nr [...] z 18 lutego 2020 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 66 401,42 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał skarżone postanowienie w mocy.

W odrębnym piśmie z daty wpływu 2 sierpnia 2019 r. skarżąca zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W sprawie zgłoszonych zarzutów PINB opisanym na wstępie postanowieniem nr [...] z 11 września 2019 r. odmówił ich uwzględnienia.

Dalej organ II instancji przywołał treść art. 33 § 1 u.p.e.a., stwierdzając, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Przedmiotem zarzutów mogą być tylko i wyłącznie okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, tj. na zobowiązanym, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Zobowiązany powołując się na okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. zakreśla jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny w związku ze zgłoszeniem zarzutów.

W piśmie z daty wpływu 2 sierpnia 2019 r. skarżąca wskazała: "Działając w imieniu własnym wnoszę zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, któremu zarzucam:

1) wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku,

2) brak wymagalności obowiązku z innego powodu,

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia,

4) błąd co do osoby zobowiązanego,

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (w zakresie wydania gruntu osobie trzeciej),

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego,

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, które by w całości odpowiadał treści decyzji administracyjnej,

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny".

Zdaniem MWINB z powyższego wynika, że skarżąca zgłosiła dziewięć zarzutów odpowiadających podstawom opisanym w art. 33 § 1 pkt 1-9 u.p.e.a.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na zgłoszeniu zarzutów jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. O terminie do wniesienia zarzutów stanowi art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.: "Tytuł wykonawczy zawiera: 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;".

Z przepisu tego nie wynika wprost, od którego momentu rozpoczyna się bieg wskazanego powyżej terminu, jednak w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministarcyjnym przyjmuje się, że momentem tym jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Choć sposób unormowania przez ustawodawcę terminu do wniesienia zarzutów należy uznać za daleki od realizacji zasady poprawności legislacyjnej, to jednak nie sposób przyjąć, że możliwość wniesienia zarzutów przez zobowiązanego nie jest ograniczona żadnym terminem, bo termin ten wynika z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. i wynosi 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzuty należy wnieść w terminie 7 dni. Wprawdzie w przepisie tym nie został wskazany termin początkowy, od którego należy liczyć owe 7 dni, to jednak logicznym jest, iż skoro obowiązek pouczenia o terminie do wniesienia zarzutów organ ma obowiązek zawrzeć w tytule wykonawczym - powinien być on liczony od dnia otrzymania przez zobowiązanego tytułu wykonawczego (odpisu tytułu wykonawczego).

Wyjątkiem jest zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego i zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a. Termin do zgłoszenia tych zarzutów liczy się od momentu doręczenia postanowienia o zastosowaniu danego środka egzekucyjnego.

Dalej organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego nr [...] z 7 maja 2019 r. doręczony został zobowiązanej 17 maja 2019 r., co wynika z potwierdzenia odbioru włączonego do akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] (karta nr 9).

7-dniowy termin do zgłoszenia zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a. minął 24 maja 2019 r. Natomiast pismo, w którym skarżąca zgłosiła zarzuty, doręczone zostało osobiście do siedziby powiatowego inspektoratu 2 sierpnia 2019 r.

Z powyższego zdaniem organu II instancji jasno wynika, że zarzuty oparte na art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a. zgłoszone zostały po terminie. Termin ten jest procesowym terminem zawitym, co oznacza, że po jego upływie podniesione zarzuty nie mogą wywołać pożądanego efektu. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Zarzuty złożone po ustawowym terminie jako spóźnione nie podlegają rozpatrzeniu.

Zatem skutek uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym - niezależnie od przyjętej formy rozstrzygnięcia - powinien być taki, że zarzut nie podlega merytorycznej ocenie. W przedmiotowej sprawie PINB w postanowieniu nr [...] z 11 września 2019 r. ocenił merytorycznie wymienione wyżej zarzuty pomimo tego, że wniesione zostały przez skarżącą z uchybieniem terminu. Ze względu na powyższe skarżone postanowienie MWINB uznał za nieprawidłowe.

Kolejno organ II instancji opisał niejednolite poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii, jak powinno zostać sformułowane rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w razie uchybienia przez zobowiązanego terminu do wniesienia zarzutów, w tym:

- odmowa uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia, na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.,

- oddalenie zarzutów,

- pozostawienie zarzutów bez rozpoznania,

- umorzenie postępowania w przedmiocie zarzutów,

- nieuwzględnienie zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu,

- odmowa wszczęcia postępowania.

Organ II instancji wskazał, że niezależnie od formy rozstrzygnięcia we wszystkich tych przypadkach podkreśla się jednak, że uchybienie terminu do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej. Niezależnie zatem od tego, który z ww. poglądów co do formy rozstrzygnięcia się przyjmie, wydane rozstrzygnięcie musi uwzględniać podstawową zasadę, iż uchybienie terminu do wniesienia zarzutów skutkuje odmową ich merytorycznego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny.

Dlatego w przedmiotowej sprawie organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. uchylił skarżone postanowienie w całości i orzekł, że ze względu na uchybienie terminu do ich wniesienia nie podlegają uwzględnieniu zarzuty zgłoszone przez skarżącą oparte na art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a.

Następnie organ II instancji wskazał, że odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku zarzutów opartych na art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a. Termin do zgłoszenia tych zarzutów liczony jest od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie jedynym zastosowanym środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia, nałożona na skarżącą postanowieniem PINB nr [...] z 11 lipca 2019 r., znak: [...]

Postanowienie to doręczone zostało skarżącej 26 lipca 2019 r., co wynika z potwierdzenia odbioru włączonego do akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] (karta nr 12). Pismo, w którym skarżąca zgłosiła zarzuty, doręczone zostało osobiście do powiatowego inspektoratu 2 sierpnia 2019 r., czyli z zachowaniem 7-dniowego terminu liczonego w tym przypadku od dnia doręczenia ww. postanowienia PINB nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r. Zatem zarzuty niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) zgłoszone zostały przez skarżącą w terminie i podlegają merytorycznemu rozpatrzeniu.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) PINB w skarżonym postanowieniu stwierdził jedynie, że nie zasługuje na uwzględnienie.

MWINB wyjaśnił, że środek egzekucyjny będzie niedopuszczalny, jeżeli nie został przewidziany w ustawie, albo jeżeli wprawdzie został przewidziany w ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 33 pkt 6 u.p.e.a. zachodzi w sytuacji, gdy środek taki w konkretnej sprawie w ogóle jest niedopuszczalny ze względu na jego bezprawność, w tym o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, np. środek egzekucyjny nie wymieniony w ustawie, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych środek w postaci grzywny w celu przymuszenia czy przymusu bezpośredniego, ze względów podmiotowych, gdy został skierowany do dyplomaty posiadającego immunitet dyplomatyczny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że za niedopuszczalne należy uznać stosowanie środków niewymienionych w tym katalogu, o którym mowa w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Niedopuszczalnym może być także środek egzekucyjny z innego powodu, np. gdy naruszałby immunitety dyplomatyczne albo jego zastosowanie byłoby w konkretnej sytuacji bezprawne.

W przedmiotowej sprawie egzekucji podlega obowiązek o charakterze niepieniężnym - nakaz rozbiórki budynku. Katalog środków egzekucyjnych stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym zawarty został w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.

Przepis ten stanowi: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 12) środku egzekucyjnym — rozumie się przez to: (...) w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym:

* grzywnę w celu przymuszenia,

* wykonanie zastępcze,

* odebranie rzeczy ruchomej,

* odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,

* przymus bezpośredni;".

Prowadząc postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z 7 maja 2019 r. PINB wydał postanowienie nr [...] z 11 lipca 2019 r., znak: [...] o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia.

MWINB postanowieniem nr [...] z 18 lutego 2020 r., znak: [...] uchylił to postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i orzekł w tym zakresie grzywnę w wysokości 66 401,42 zł, zaś w pozostałym zakresie utrzymał skarżone postanowienie w mocy.

Grzywna w celu przymuszenia wymieniona została w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. jako środek egzekucyjny stosowany w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem zastosowany przez PINB środek egzekucyjny jest przewidziany w ustawie i jest przewidziany do egzekucji obowiązków takiego rodzaju, jak obowiązek określony w tytule wykonawczym nr [...] z 7 maja 2019 r. Jednocześnie z akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] nie wynika, aby zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne z jakiegoś innego powodu, np. ze względu na naruszenie immunitetu dyplomatycznego. W związku z powyższym zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego zgłoszony przez skarżącą organ II instancji uznał za nieuzasadniony.

Kolejno organ II instancji, odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. wskazał, że w doktrynie podnosi się, iż podstawą tego zarzutu jest naruszenie ogólnej zasady postępowania egzekucyjnego wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą należy stosować najłagodniejsze (najmniej uciążliwe) środki egzekucyjne.

Zasada stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego wiąże się z zasadą celowości. Celem postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest zaś doprowadzenie do uiszczenia przez zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, ale doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku. Przyjmuje się, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane zastosowanie mogą znaleźć dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze.

W porównaniu z wykonaniem zastępczym grzywna co do zasady jest środkiem mniej uciążliwym, a to ze względu na przewidzianą w art. 125 § 1 u.p.e.a. możliwość umorzenia grzywny. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i następne u.p.e.a.).

Organ II instancji stwierdził zatem, że jeżeli zobowiązany wykona obowiązek we własnym zakresie i wniesie o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, nie będzie musiał uiszczać grzywny, ani nie będzie ona ściągana w toku postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych. Zatem jedyne koszty, jakie będzie musiał ponieść, to koszty wykonania obowiązku.

Wskazał również, że w myśl art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia). Tak więc dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych - grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego - zasadnicze znaczenie ma, niezależnie od okoliczności każdej indywidualnej sprawy, możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) i możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej (art. 126 u.p.e.a.).

Wykonanie zastępcze cechuje się znacznie większą dolegliwością dla zobowiązanego, polega bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Zobowiązany zostałby zatem obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku.

Zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego, jako środka najmniej uciążliwego, może mieć miejsce wyjątkowo, gdy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, np. ze względu na osobę zobowiązanego.

W ocenie organu II instancji okoliczności przedmiotowej sprawy nie świadczą o tym, aby taka wyjątkowa sytuacja miała miejsce. Zobowiązana nie wykazała, że zachodzą po jej stronie szczególne okoliczności, które pozwoliłyby uznać środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego za mniej uciążliwy niż grzywna w celu przymuszenia. MWINB zaznaczył, że w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania robót. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny, wyłaniany przez organ egzekucyjny, i w takim przypadku zobowiązany, pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień, ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów robót, sposobu ich prowadzenia, ewentualnego odzyskania materiałów niż przy robotach zleconych bądź wykonanych we własnym zakresie.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutów, jakoby "wykonanie zastępcze byłoby niższe niż wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia", organ II instancji wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia, nakładana w trybie przepisów u.p.e.a., nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Nie będzie zatem przeszkodą w stosowaniu grzywny w celu przymuszenia okoliczność, że koszty rozbiórki mogą okazać się mniejsze niż wysokość nałożonej grzywny. Wprost przeciwnie, sytuacja taka będzie nawet pożądana. Przeprowadzona bowiem przez zobowiązaną analiza stosunku kosztów rozebrania budynku we własnym zakresie do wysokości kosztów, które mogą powstać w związku z odwlekaniem wykonania obowiązku, powinna skłonić ją do wykonania obowiązku, co przesądzi o skuteczności zastosowanego środka przymuszającego.

Grzywna ma cechy środka przymuszającego, nie zaś środka zaspokajającego roszczenie, co oznacza, że w sytuacji gdy zobowiązany grzywnę uiści, a obowiązek niepieniężny nadal będzie niewykonany, organ egzekucyjny winien nadal dążyć do jego wyegzekwowania w formie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanych. Innymi słowy wpłacenie przez zobowiązanego kwoty grzywny nie powoduje, że obowiązek niepieniężny, np. obowiązek rozbiórki budynku, przestaje na zobowiązanym ciążyć. Dlatego porównanie uciążliwości środków egzekucyjnych - grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego - nie sprowadza się do porównania wysokości grzywny i kosztów wykonania zastępczego. Porównanie wysokości grzywny i kosztów wykonania zastępczego w ramach badania zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. miałoby sens jedynie wtedy, gdyby uiszczenie kwoty grzywny w sferze praw i obowiązków zobowiązanego odnosiło dokładnie ten sam skutek co wykonanie zastępcze. Tymczasem uiszczenie grzywny nie oznacza wykonania obowiązku niepieniężnego.

Zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się w dyspozycji art. 33 pkt 8 u.p.e.a., gdzie chodzi o ocenę samego środka egzekucyjnego i możliwości zastosowania innego z ogółu środków egzekucyjnych

Reasumując organ II instancji stwierdził, że stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie i regulacja prawna dotycząca obu środków egzekucyjnych, stosowanych w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, pozwalają przyjąć, że grzywna w celu przymuszenia powoduje dla zobowiązanej mniej dotkliwe konsekwencje niż wykonanie zastępcze, a to z uwagi na możliwość umorzenia albo zwrotu tej grzywny. Organ nie stwierdził również istnienia takich okoliczności, które powodowałyby, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne. Dlatego organ II instancji uchylając w całości postanowienie PINB jednocześnie orzekł w opisany wyżej sposób.

Ze względu na stwierdzone uchybienie terminu do zgłoszenia zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a., organ II instancji uznał za bezpodstawne odnoszenie się do uwag dotyczących tych zarzutów, a zawartych w piśmie skarżącej z daty wpływu 3 października 2019 r., uzupełniającym zażalenie z 1 października 2019 r. Argumenty podniesione w uzasadnieniu niniejszego postanowienia stanowią zaś odpowiedź na te uwagi zażalenia, które dotyczą zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.).

Mając na uwadze treść zażalenia z 1 października 2019 r., uzupełnionego pismem z daty wpływu 3 października 2019 r., organ II instancji wyjaśnił również, że zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia i prawidłowość postanowienia PINB nr [...] z 11 lipca 2019 r., znak: [...], były przedmiotem badania MWINB w odrębnym postępowaniu zażaleniowym prowadzonym w związku z zażaleniem skarżącej na to postanowienie. Postępowanie to zakończone zostało postanowieniem nr [...] z 18 lutego 2020 r., znak: [...]

M. G. wniosła na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 18 lutego 2020 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie w całości z powodu rażącego naruszenia prawa i błędów w ustaleniach faktycznych. Podniosła, że zaskarżone postanowienie, a także tytuł wykonawczy dotyczą decyzji, która nie istnieje.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek, pozostaje w obrocie prawnym i nie została wstrzymana jej wykonalność. Powyższe potwierdza wynik postępowań nadzwyczajnych prowadzonych celem weryfikacji ostateczności decyzji Wojewody [...] z 15 listopada 1988 r., znak: [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i bez zawiadamiania stron postępowania o terminie posiedzenia Sądu.

Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 18 lutego 2020 r. znak: [...] uchylające w całości postanowienie PINB nr [...] z 11 września 2019 r. i orzekające na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. o nieuwzględnieniu z powodu zgłoszenia z uchybieniem terminu zarzutów opartych o art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a., a także o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów opartych na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a., w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 7 maja 2019 r.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził, że organ egzekucyjny II instancji prawidłowo rozstrzygnął kwestię zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, a kwestionowane postanowienie MWINB zostało wydane zgodnie z prawem, po prawidłowo przeprowadzonym przez organ postępowaniu. Innymi słowy zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadnymi wadami prawnymi, które mogłoby skutkować koniecznością jego uchylenia.

Przechodząc do omówienia mających zastosowanie w sprawie przepisów należy wskazać, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1).

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. - zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, zobowiązany kwestionując prowadzenie kontrolowanego postępowania, może wnieść zarzuty jedynie z przyczyn wyczerpująco wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Według art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Ponieważ w niniejszej sprawie PINB jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, zatem od razu należało, co prawidłowo uczynił organ, wydać postanowienie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, z powyższych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych jest ściśle sformalizowane, a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Jego granice wyznacza sam zobowiązany decydując, czy w ogóle wnieść zarzuty, jakie zarzuty sformułować oraz jak je uzasadnić, przy czym katalog możliwych zarzutów jest zamknięty. Podobnie ograniczone są formy rozstrzygnięcia wierzyciela i organu egzekucyjnego. Jak wynika z art. 34 u.p.e.a. organ winien rozpatrzyć zarzuty dłużnika i wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów (po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, chyba że - tak jak w niniejszej sprawie - wierzycielem jest organ prowadzący egzekucję). Postanowienie to - jeżeli zarzuty są uzasadnione – winno być postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego, z uwzględnieniem wskazanych powyżej wymogów procedury egzekucji administracyjnej, stwierdził, że postanowienie to, w aspekcie zgodności z prawem, nie budzi żadnych zastrzeżeń. Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym wystawionym wobec skarżącej wynika z decyzji Wojewody [...] z 15 listopada 1988 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Miasta i D. T. z 27 września 1988 r., znak: [...], w której nakazano "dokonać rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na działce Ob. W. W. w D. T. , ul. [...], oraz uporządkowania terenu po rozbiórce w terminie do dnia 1988-11-30".

Wbrew zarzutom skarżącej, z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że ww. decyzja nakazująca rozbiórkę istnieje i podlega egzekucji administracyjnej. Wykonalności ww. decyzji nie wstrzymano mimo prowadzonych postępowań w trybach nadzwyczajnych i decyzja ta podlega wykonaniu.

Skarżąca jest zatem, na mocy decyzji ostatecznej, zobowiązana do wykonania wszystkich określonych nią nakazów. Nakazów tych skarżąca, pomimo upływu ponad 30 lat, nadal dobrowolnie nie wykonała. Przedmiotowe nakazy niewątpliwie stanowią zobowiązanie o charakterze niepieniężnym.

W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba wskazać, że z treści art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1204/16, LEX nr 2205740). Weryfikacja decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek jest możliwa ewentualnie w odrębnych, administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych uregulowanych w art. 145-163 K.p.a., takich jak np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.). W postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Powyższe wynika wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Badanie, o którym mowa wyżej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1908/18 - Legalis nr 2232525, z 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2539/14 - Legalis nr 1509879).

Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, ponieważ powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.

W kontrolowanej sprawie nie było sporne, że tytuł wykonawczy nr [...] z 7 maja 2019 r. został skutecznie i prawidłowo doręczony zobowiązanej 17 maja 2019 r., co wynika z potwierdzenia odbioru (k. 6 akt adm.). Tytuł ten został wystawiony wobec skarżącej przez uprawniony organ, po przeprowadzeniu prawidłowego – z perspektywy normatywnej – postępowania, w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. ani przepisów K.p.a.

Nie sposób zgodzić się z zarzutami skarżącej, że zaskarżone postanowienie i tytuł wykonawczy dotyczą decyzji, która nie istnieje. W szczególności nieistnieniu decyzji przeczą ustalenia MWINB, który decyzją nr [...] z 7 marca 2019 r., odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Tarnowskiego z 15 listopada 1988 r., GINB, który ww. decyzję z 7 marca 2019 r. utrzymał w mocy, jak i WSA w Warszawie, który wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1715/19, oddalił na ww. decyzję GINB skargę.

Sąd nie stwierdził również w zaskarżonym postanowieniu nie tylko rażącego, ale jakiegokolwiek naruszenia prawa, ani też jakichkolwiek błędów w ustaleniach faktycznych. W niniejszej sprawie również przedmiot podlegający rozbiórce nie budzi wątpliwości.

Co ważne, jak słusznie wskazał organ II instancji, to na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy spoczywa ciężar wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. opiera swój zarzut (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2007 r. sygn. akt: I OSK 522/07, Lex nr 374393).

Skarżąca wnosząc zarzuty przeciw prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu wymieniła: wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, brak wymagalności obowiązku z innego powodu, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (w zakresie wydania gruntu osobie trzeciej), niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, które by w całości odpowiadał treści decyzji administracyjnej, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Powyższe organ egzekucyjny prawidłowo zakwalifikował jako wszystkie możliwe podstawy przewidziane w art. 33 § 1 u.p.e.a.

Co istotne, skarżąca nie uzasadniła w przekonywujący sposób zarzutów odpowiadających pkt 6 i pkt 8 ww. przepisu. Natomiast zarzuty oparte o podstawy wskazane w art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a. organ II instancji trafnie uznał za wniesione z uchybieniem terminu do ich wniesienia, co uniemożliwiło ich merytoryczne rozpatrzenie.

Odnosząc się do zarzutów opartych na podstawach opisanych w art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a. należy wskazać, jak słusznie dostrzegł organ II instancji, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i literaturze zgodnie przyjmuje się, iż termin na wniesienie ww. zarzutów wynika z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. i wynosi 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Jedyną logiczną wykładnią przepisów w zakresie tego terminu jest przyjęcie, że skoro obowiązek pouczenia o terminie do wniesienia zarzutów organ ma obowiązek zawrzeć w tytule wykonawczym - powinien być on liczony od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 5 maja 2011 r., sygn. I SA/Ol 181/11, NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. II FSK 3220/14 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak trafnie stwierdził organ II instancji, odmiennie termin wniesienia zarzutów liczy się odnośnie zarzutów niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a. Termin do zgłoszenia tych zarzutów liczy się od momentu doręczenia postanowienia o zastosowaniu danego środka egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2009 r. sygn. III SA/Wa 894/09, Lex nr 642609).

Skoro zatem w niniejszej sprawie, co nie było sporne między stronami, odpis tytułu wykonawczego nr [...] z 7 maja 2019 r. doręczony został skarżącej 17 maja 2019 r., to siedmiodniowy termin do zgłoszenia zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1-7 i 9 u.p.e.a. minął z upływem 24 maja 2019 r.

Tymczasem pismo, w którym skarżąca zgłosiła zarzuty, doręczone zostało osobiście organowi I instancji 2 sierpnia 2019 r.

Z powyższego jasno wynika, że zarzuty oparte na art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a. zgłoszone zostały po terminie. Termin ten jest procesowym terminem zawitym, co oznacza, że po jego upływie podniesione zarzuty nie mogły wywołać efektu. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Zarzuty złożone po ustawowym terminie jako spóźnione nie podlegają rozpatrzeniu merytorycznemu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2009 r., sygn. III SA/Wa 1030/09, Lex nr 554894).

Odnosząc się przy tym do kwestii prawidłowej formy rozstrzygnięcia zarzutów wniesionych z uchybieniem terminu Sąd w pełni podziela zaprezentowane przez organ II instancji stanowisko, że niezależnie, czy rozstrzygnięcie to przebierze formę odmowy uwzględnienia zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia, oddalenia zarzutów, pozostawienia zarzutów bez rozpoznania, umorzenia postępowania w przedmiocie zarzutów, nieuwzględnienia zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie terminu, czy też odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, najistotniejsze jest, że uchybienie terminu do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność ich wniesienia. Powyższe musi skutkować odmową ich merytorycznego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. II FSK 3770/14).

Dlatego też na aprobatę zasługuje rozstrzygnięcie organu II instancji, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. uchylił postanowienie I instancji w całości i orzekł w odniesieniu do zarzutów opartych na art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a., że ze względu na uchybienie terminu do ich wniesienia nie podlegają one uwzględnieniu.

Przechodząc do oceny zarzutów opartych na art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a., należy wskazać, że słusznie organ II instancji uznał, iż termin do zgłoszenia tych zarzutów liczony jest od dnia doręczenia skarżącej postanowienia o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego (w niniejszej sprawie grzywny w celu przymuszenia). Postanowienie organu I instancji nr [...] z 11 lipca 2019 r., znak: [...] wymierzające ww. grzywnę zostało skarżącej doręczone 26 lipca 2019 r., co wynika z potwierdzenia odbioru włączonego do akt egzekucyjnych.

Zatem skoro pismo, w którym skarżąca zgłosiła zarzuty, zostało złożone osobiście do organu I instancji 2 sierpnia 2019 r., skarżąca zachowała siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.).

W związku z powyższym organ II instancji prawidłowo rozpoznał ww. dwa zarzuty merytorycznie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), jak trafnie wskazał organ II instancji, środek egzekucyjny jest niedopuszczalny, tylko jeżeli nie został przewidziany w ustawie, albo jeżeli wprawdzie został przewidziany w ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 33 pkt 6 u.p.e.a. zachodzi w sytuacji, gdy środek taki w konkretnej sprawie w ogóle jest niedopuszczalny ze względu na jego bezprawność, w tym o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, np. środek egzekucyjny nie wymieniony w ustawie, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych środek w postaci grzywny w celu przymuszenia czy przymusu bezpośredniego, ze względów podmiotowych, gdy został skierowany do dyplomaty posiadającego immunitet dyplomatyczny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że za niedopuszczalne należy uznać stosowanie środków niewymienionych w tym katalogu, o którym mowa w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 24 października 2014 r., sygn. II GSK 1377/13).

W przedmiotowej sprawie egzekucji niewątpliwie podlega obowiązek o charakterze niepieniężnym - nakaz rozbiórki budynku. Katalog środków egzekucyjnych stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym zawarty został w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., który wymienia: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni.

Prowadząc postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z 7 maja 2019 r. organ I instancji postanowieniem nr [...] z 11 lipca 2019 r. orzekł o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Grzywna w celu przymuszenia wymieniona została w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. jako środek egzekucyjny stosowany w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem zastosowany przez organy egzekucyjne środek egzekucyjny jest przewidziany w ustawie i jest przewidziany do egzekucji obowiązków niepieniężnych.

Jednocześnie z akt postępowania egzekucyjnego nie wynika, aby zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne z jakiegokolwiek innego powodu. Powodu takiego nie podała także skarżąca. W związku z powyższym zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego zgłoszony przez skarżącą należało uznać za bezzasadny.

Przechodząc z kolei do oceny zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), organ II instancji zasadnie stwierdził, że podstawą tego zarzutu jest naruszenie ogólnej zasady postępowania egzekucyjnego wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą należy stosować możliwie najłagodniejsze (najmniej uciążliwe) środki egzekucyjne (por. J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Presscom Sp. z o.o., Wrocław 2008, s. 225).

Zasada obowiązku stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego wiąże się z zasadą celowości. Jednak celem postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym nie jest doprowadzenie do uiszczenia przez zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, ale doprowadzenie do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Jak trafnie wskazał organ II instancji, w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane, co do zasady zastosowanie mogą znaleźć dwa środki egzekucyjne: grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z 13 lipca 2012 r., sygn. II OSK 733/11).

Należy też przyznać, że zasadnie wskazał organ II instancji, iż w typowych przypadkach w porównaniu z wykonaniem zastępczym grzywna jest środkiem mniej uciążliwym, a to m.in. ze względu na przewidzianą w art. 125 § 1 u.p.e.a. możliwość jej umorzenia (por. wyrok NSA z 13 lipca 2012 r., sygn. II OSK 733/11).

Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W przypadku zaś wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązanego, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i następne ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Zatem jeżeli zobowiązany wykona obowiązek we własnym zakresie i wniesie o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, nie będzie musiał uiszczać grzywny, ani nie będzie ona ściągana w toku postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych. Jedyne koszty, jakie będzie musiał ponieść, to koszty wykonania obowiązku.

Podobnie w myśl art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Słusznie zatem organ II instancji skonstatował, że dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych - grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego - zasadnicze znaczenie ma możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) i możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej (art. 126 u.p.e.a.) (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. II OSK 767/08).

Należy pamiętać, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez osobę trzecią, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością będzie większy, niż koszt dobrowolnego wykonania obowiązku.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego, jako środka najmniej uciążliwego, może mieć miejsce wyjątkowo, gdy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, np. ze względu na osobę zobowiązanego (por. wyroki NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2315/10, z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 2858/15).

Zdaniem Sądu z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby taka wyjątkowa sytuacja mogła mieć miejsce. Skarżąca w żaden sposób nie wskazała, by mogły zachodzić po jej stronie szczególne okoliczności, które pozwoliłyby uznać środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego za mniej uciążliwy niż grzywna w celu przymuszenia.

W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania robót. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny, wyłaniany przez organ egzekucyjny, i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów robót, sposobu ich prowadzenia, czy ewentualnego odzyskania materiałów, niż przy robotach zleconych bądź wykonanych we własnym zakresie.

Odnosząc się do uzasadnienia wniesionych przez skarżącą zarzutów należy wskazać, że zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie mieści się w dyspozycji art. 33 pkt 8 u.p.e.a., gdzie chodzi o ocenę samego środka egzekucyjnego i możliwości zastosowania innego z ogółu środków egzekucyjnych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 38/10, LEX nr 953072).

Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się zgodnego z prawem. Nie jest zatem przeszkodą w stosowaniu grzywny w celu przymuszenia okoliczność, że koszty rozbiórki mogą okazać się mniejsze niż wysokość nałożonej grzywny. Sytuacja taka winna bowiem skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku, co poświadczy o skuteczności zastosowanego środka przymuszającego.

Należy powtórzyć, że kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty i inne środki zaskarżenia przysługujące zobowiązanemu w toku postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Dlatego też, z uwagi na możliwy zakres rozpoznania w niniejszej sprawie przez Sąd, nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej, że prowadzona jest egzekucja administracyjna bez odtwarzania akt, co jej zdaniem jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Poza zakresem niniejszej sprawy jest też podnoszona przez skarżącą kwestia, jakoby nałożono na nią trzecią grzywnę.

Warto tu wyjaśnić, że postanowienie MWINB nr [...] z 18 lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia zostało przez nią zaskarżone, a WSA w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z 6 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 702/21 uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji.

Podsumowując Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie było dotknięte jakimikolwiek uchybieniami, które mogłyby uzasadniać jego uchylenie. W szczególności Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów K.p.a., u.p.e.a., ani innych wadliwości podnoszonych w skardze.

Ocena dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem. Ponadto egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

W niniejszej sprawie najpierw prawidłowo PINB wystawił 23 października 2018r. upomnienia nr [...] i nr [...] wzywając zobowiązanych - K. G. i M. G. - do wykonania rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w D. T. , tj. obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy D. T. z 27 września 1988 r., znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z 15 listopada 1988 r., znak: [...]

Następnie 7 maja 2019 r. PINB wystawił wobec skarżącej i skutecznie doręczył tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, dotyczący ww. obowiązku.

Organ egzekucyjny, skoro był ściśle związany treścią nakazu wynikającego z decyzji, prawidłowo określił przedmiot rozbiórki w tytule wykonawczym, nakazując: "dokonać rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na działce ob. W. W. w D. T. ul. [...] oraz uporządkowanie terenu" (k. 5 akt adm.).

Z kolei 11 lipca 2019 r. przeprowadzona została kontrola wykonania obowiązku, podczas której stwierdzono, że zobowiązani nadal nie wykonali rozbiórki budynku ani też nie przystąpili do robót rozbiórkowych.

Reasumując trzeba stwierdzić, że zgłoszone przez skarżącą na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7 i pkt 9 u.p.e.a. zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu i nie mogły odnieść zamierzonego skutku jako bezskuteczne. Natomiast zarzuty oparte o art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a. nie zasługiwały w przedmiotowej sprawie na uwzględnienie jako bezzasadne. Tym samym zaskarżone postanowienie poddane kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym należało uznać za zgodne z prawem.

Wbrew przy tym argumentacji skarżącej, organ egzekucyjny II instancji odniósł się do jej zarzutów w prawidłowy sposób. Uzasadnienie jego postanowienia, uwzględniające przywołanie istotnych okoliczności sprawy, treść i wyjaśnienie mających zastosowanie przepisów, a także adekwatne tezy z orzecznictwa i literatury, należy uznać za rzetelne i kompletne.

Warto jeszcze zauważyć, że podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. W przypadku postępowania egzekucyjnego chodzi w istocie o wyegzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji podlegających wykonaniu. W postępowaniu tym, przy zapewnionej ochronie praw zobowiązanego, dominuje jednak interes wierzyciela.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga jako bezzasadna nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.