Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 50/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na Radę Miejską W. w przedmiocie niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia .... oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia .... stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z .... odrzucającej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 października 2011 r., A. P., zwana dalej stroną lub skarżącą, wniosła skargę na niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 565/07 (w piśmie błędnie wskazano datę 7 września 2007 r.). Strona uważała, iż wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny unieważnił plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu B.- B. we W., wręcz zakazał jego realizacji, zaś Urząd Miejski W. "nie chce wykonać orzeczeń Sądu i nie ma nawet zamiaru poprawić plan, robi wręcz wszystko przeciwnie do wyroku, krzywdzi nas jeszcze bardziej i zabiera coraz więcej naszego gruntu". Skarżąca zarzuciła, że "obecnie prawdopodobnie sporządzają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeszcze nie zatwierdzony, w którym nie uwzględniono orzeczeń wyroku Sądu urzędnicy nadal łamią prawo robią świadomie to ponownie (...)".

Gmina W.- Urząd Miejski W. w dniu 25 października 2011 r. przedmiotową skargę złożyła na biurze podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wraz z odpowiedzią na skargę, w której wniosła o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. dotyczący uchylenia uchwały Rady Miejskiej W. w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez właścicieli działki nr ...., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla .B i osiedla B .we W., został wykonany przez Radę Miejską W.poprzez nieuchwalenie projektu planu, którego dotyczył złożony zarzut. W konsekwencji wykonania wyroku nie ma obowiązującego planu dla tego obszaru, tak więc faktycznie nastąpiło wykonanie tego wyroku.

Dalej wskazano, że wobec powyższego Rada Miejska W.podjęła w dniu .... w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: ..... i wszczęta została procedura sporządzania nowego projektu planu dla przedmiotowego obszaru. Podniesiono także, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. nie dotyczy sporządzanego obecnie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: ...., obejmującego również działki nr ...., o czym skarżąca była wielokrotnie informowana.

Podkreślono również, iż niniejsza skarga nie mieści się w żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie p.p.s.a.), które podlegają kontroli sądu administracyjnego, stąd wniosek o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r. uznał się niewłaściwy w sprawie i przekazał sprawę zgodnie z właściwością do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 175/11, przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu według właściwości wskazując w uzasadnieniu, iż "przepis art. 154 p.p.s.a. nie wprowadza rozróżnienia, który sąd uwzględnił skargę, czy wojewódzki sąd administracyjny czy też Naczelny Sąd Administracyjny, tak jak to czyni np. art. 275 p.p.s.a. Oznacza to, że w sprawie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę, właściwy do rozpoznania skargi, o której mowa w art. 154 p.p.s.a. jest wojewódzki sąd administracyjny i to niezależnie od tego czy skargę uwzględnił sąd I czy II instancji."

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Jak wynika z akt sprawy Rada Miejska W., uchwałą nr ...., wydaną na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie p.z.p.), w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej w skrócie z.p.), odrzuciła zarzut skarżących A. P., K.S., D. S.S. S., T. S. i M.G., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W.. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W. (zatwierdzonym uchwałą nr .... Rady Miejskiej W. z .... r. oraz uchwałą nr .... Rady Miejskiej W. z .... r. w sprawie zmiany Studium), obszar objęty planem znajduje się w zespole urbanistycznym małomiasteczkowym, gdzie zamieszkiwanie uznaje się na funkcję dominującą. Podnosząc, że projekt planu opracowano w spójności ze Studium wskazano, że w dniu 26 marca 2002 r. Zarząd Miasta W.stwierdził spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium. Wskazano, że działka nr .... została przeznaczona w projekcie planu zgodnie ze Studium i wytycznymi konserwatorskimi w przeważającej części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a częściowo na niezbędną do obsługi nowoprojektowanej zabudowy: fragment ulicy dojazdowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 63 KD oraz na fragment ulicy zbiorowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3 KZ1x2. Stwierdzono, że przeznaczone w projekcie planu przedmiotowej działki na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wpłynie na wzrost jej wartości w stosunku do istniejącego użytkowania i przeznaczenia w obowiązującym dotychczas miejscowym planie ogólnym, w którym działka ta przeznaczona jest na zieleń parkową. Ustalenia planu nie naruszają interesu prawnego właściciela, skoro przyczyniają się do wzrostu wartości jego działki.

Ustosunkowując się do zgłoszonych zastrzeżeń dotyczących przedmiotowej działki stwierdzono, że były one sprzeczne, bowiem domagając się podziału przedmiotowej działki na działki budowlane, zakwestionowano wydzielenie ulicy dojazdowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 63 KD, służącej jako dojazd do wydzielonych działek.

Powołując się na przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej w skrócie g.n.) wskazano, że podziału na działki można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi oraz musi być zapewniony dostęp do drogi publicznej. Stwierdzono, że zastrzeżenie o nieuwzględnieniu prośby o przeznaczeniu działki nr .....na działki budowlane jest bezprzedmiotowe, ponieważ projekt planu przeznacza przedmiotową działkę w przeważającej części na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i umożliwia jej podział na działki budowlane. Projektowana ulica stanowi kontynuację istniejącej ul. S. w linii prostej i została wydzielona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Zastrzeżenia do wydzielenia w projekcie planu ulicy oznaczonej symbolem 60 KD uznano za bezpodstawne i sprzeczne z interesami składających zarzut, ponieważ droga ta stanowi dojazd do działki nr .... i umożliwia jej podział na działki budowlane. Podniesiono, że przesunięcie zaprojektowanej ulicy zbiorczej oznaczonej symbolem 3 KZ1x2, w kierunku proponowanym nie jest możliwe ze względu na istniejący zabytkowy Park B.wskazany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do objęcia strefą B – ochrony konserwatorskiej zieleni zabytkowej. Podkreślono, że ulica zbiorcza oznaczona symbolem 3 KZ1x2 będzie spełniać ważną rolę w układzie komunikacyjnym B. przenosząc ruch z Gminy Ś., jednocześnie odciążając istniejące drogi otoczone istniejącą zabudową i wpłynie korzystnie na organizację ruchu komunikacyjnego w B.oraz na poprawę warunków zamieszkiwania zarówno dla istniejącej, jak i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze.

Wskazano także, iż ustalenia projektu planu nie naruszają przepisów dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm., dalej w skrócie d.o.u.w.o.g.c. lub jako dekret z 1951 r.), ponieważ nie pozbawiają ani nie zmniejszają granic gospodarstwa rolnego, a zmieniają jedynie przeznaczenie terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2400/03, oddalił skargę A. P. na uchwałę Rady Miejskiej W.nr ....w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Gmina jako jednostka władzy samorządowej mając prawo i obowiązek dbania o ład przestrzenny, może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu oraz wkraczać w prawo własności w granicach określonych prawem, co wynika z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wywodził, że kontrola sądowa nad władztwem planistycznym gminy jest ograniczona, gdyż wykluczona jest ingerencja w sama istotę uznania. W związku z tym Sąd nie może dokonać za Gminę wyboru między takim lub innym przeznaczeniem terenu, czy tak – jak w rozpatrywanej sprawie – zmieniać przebiegu projektowanych ulic. Sąd podkreślił, że w zaskarżonej uchwale szczegółowo ustosunkowano się do zarzutu zgłoszonego przez skarżącą i podano dlaczego zarzuty nie zostały uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 393/06, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. P., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska co do ograniczenia kontroli sądu administracyjnego i w tym kontekście podkreślił, że Sąd I instancji powinien rozważyć racje skarżącej i organu. Wskazał, że Sąd I instancji nie zwrócił zupełnie uwagi na inne okoliczności sprawy podnoszone przez skarżącą, jak chociażby to, że działki, których skarżąca jest współwłaścicielką, zgodnie z projektem planu, mają być w części przeznaczonych pod budowę trzech dróg (60 KD, 63 KD i 3 KZ1x2), przebiegają z trzech stron tych gruntów. Takie zaprojektowanie rozwiązań komunikacyjnych w odniesieniu do nieruchomości należącej do tych samych właścicieli, jest – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – szczególnie dla nich krzywdzące, wątpliwe w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw na wszystkich mających w przyszłości korzystać z tych dróg (art. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). Analiza projektu planu pod tym kątem, nie może być rozumiana jako ingerencja Sądu "w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego", czy też jako naruszenie samodzielności gminy. Władztwo planistyczne gminy, nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań organów gminy, które w sytuacjach szczególnych, powinny rozważyć i inne warianty planistyczne, o czym w tej sprawie się nie wspomina. Nie zwrócono też zupełnie uwagi na okoliczność, że działki nr ....stanowią część gruntów rolnych, nadanych S. S. (ojcu skarżącej) na podstawie dekretu 1951 r. i że w 1972 r. przejęto już część tych gruntów na własność Skarbu Państwa (bez odszkodowania) pod budowę dróg. W świetle art. 7 dekretu z 1951 r. nie można tej okolicznostki przemilczeć i nie rozważyć, jaki ma ona wpływ na rozpoznawaną sprawę. Zdaniem Sądu kasacyjnego przepis ten bowiem wprost zabrania "zmieniać granice gospodarstwa rolnego" nadanego w trybie tego dekretu, a przy ewentualnej zmianie granic, bez zgody zainteresowanego, nie może być zmniejszany obszar gospodarstwa rolnego. Adresatem tego przepisu są organy władzy publicznej, dekret ten ciągle obowiązuje, należałoby więc rozważyć tę kwestię w świetle przepisów obecnie obowiązującej Konstytucji. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może też stanowić potwierdzenia dla poglądu, jaki przyjął Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie.

Sąd kasacyjny zwrócił uwagę również, że skarga została wniesiona do sądu administracyjnego przez A. P. w imieniu własnym i innych członków rodziny dlatego też należało wyjaśnić, czy jest to skarga wniesiona tylko przez sama skarżacą, czy też przez pozostałych członków rodziny, którzy pierwotnie wnosili zarzuty, a jeśli tak, to zażądać odpowiednich pełnomocnictw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 498/06, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej W. z dnia ...., w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na naruszenie art. 24 ust. 3 z.p.

W uzasadnieniu Sąd, wskazując na wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wywodził, że kontrolowana uchwała nie w pełni spełnia ustawowe wymogi, w szczególności zaskarżona uchwała nie zawiera w ogóle wyjaśnień, czy organ gminy poszukiwał i rozważał możliwość przeprowadzenia projektowanego odcinka drogi nr 63 KD również w inny sposób, czy też zajęcia pod ten odcinek drogi terenów należących do innych właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości, które to rozwiązania mogłyby spowodować, iż nieruchomość skarżących nie byłaby w tak obciążający sposób dotknięta skutkami nowego planu. Rozważania w tym zakresie gmina przeniosła na etap postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, które zawarła w odpowiedzi na skargę w trakcie wyjaśnień pełnomocnika na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. Składane w tym zakresie wyjaśnienia o zajęciu również części działki nr 118 pod projektowane drogi i o propozycjach składanych skarżącym na etapie poprzedzającym złożenie zarzutu – ale dopiero przed Sądem rozpoznającym sprawę – nie mogą w przekonaniu Sądu oznaczać, że właściwy organ gminy rozpatrujący zarzut czynił w istocie przedmiotem swych rozważań również i te okoliczności. Z wyjaśnień tych nie wynika, aby organ rozważał przebieg trasy projektowanego odcinka drogi nr 63 KD (jako dalszy ciąg istniejącej już drogi) w nieco inny sposób, nie doprowadzając do naruszenia własności działki skarżących.

Sąd ten wskazał, iż Rada Miejska W. analizując zarzut skarżących odnośnie zbyt drastycznego w skutkach obciążenia ich nieruchomości nowoprojektowanymi trzema drogami, winna zauważyć i rozważyć, czy przebieg trasy tych dróg przez nieruchomość skarżących z trzech stron nie spowoduje naruszenia istoty własności nieruchomości skarżących (art. 21, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), czy w dalszym ciągu możliwe będzie dokonanie podziału tej nieruchomości na kilka działek budowlanych, co było zamiarem skarżących wnosząc o zmianę przeznaczenia ich nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Organ gminy nie dokonał także bilansu procentowego zajęcia części terenu skarżących pod projektowane drogi, nie uczynił tego także w stosunku do działek sąsiednich, zatem brak jest możliwości zbadania przez Sąd, czy Rada Miasta W., rozstrzygając o odrzuceniu zarzutu skarżących brała pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu w innymi podmiotami. Władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady konstytucyjnej sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowi bowiem, że "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej".

Analizując zaś przebieg projektowanej trasy drogi nr 69 KD przez działkę skarżącego Sąd zauważył, iż w tym samym kwartale terenu znajdują się inne tzw. "ślepe ulice" (60 KD) dochodzące do ulicy S., a tym samym należałoby rozważyć, czy w stosunku do nieruchomości skarżących nie jest możliwe zrezygnowanie z poprowadzenia tej drogi przez ich nieruchomość i niejako "skrócenie tej drogi" do granicy działki skarżących i jednocześnie zaprojektowanie w tym miejscu, tj. od ulicy Mandżurskiej tzw. ulicy "ślepej", na odcinku od ul. P. w kierunku do ul. S..(do granicy nieruchomości skarżących). Zaskarżona uchwała nie wyjaśnia, czy rozważano też inne niż przyjęte w projekcie planu rozwiązanie dla zapewnienia dojazdu do działek skarżących, które mogłyby powstać w wyniku podziału.

Sąd podniósł, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą bezpośrednio wprowadzać zmian w stosunkach własnościowych, lecz wpływają na sposób wykonywania prawa własności (art. 33 z.p.). Treść przepisów planu wespół z innymi przepisami, determinuje sposób wykonywania własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystywaniu terenu na cele przeznaczone w planie dla realizacji celów publicznych, może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczyć na realizacje celów publicznych nie tylko grunty gminne bądź należące do Skarbu Państwa, lecz także grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. Zakaz taki nie wynika z konstytucyjnych ograniczeń, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W kontekście tych rozważań Sąd miał na uwadze w szczególności projektowaną część drogi nr 3 KZ1x2 jako ulicę zbiorczą. W realiach miasta budowa nowych lub poszerzenie istniejących dróg, zwłaszcza zbiorczych, jest konieczne dla normalnego funkcjonowania aglomeracji, przy czym nie zawsze takie inwestycje dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź Skarbu Państwa.

Sąd ten wskazał, iż rozpoznając ponownie zarzut organy gminy winny jednocześnie dokonać analizy przepisów dekretu z 1951 r. pod kątem przede wszystkim art. 7 zabraniającego zmiany granic gospodarstwa rolnego, które w tym przypadku zostało nadane ojcu skarżącej. Podniesiono także, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały zbyt niedokładnie i ogólnikowo wskazuje przyczyny nieuwzględnienia zarzutu skarżących, nie precyzuje przekonująco przesłanek wskazujących na niezbędną realizację na działkach nr 55/2 i 56 jednocześnie aż trzech dróg. Nie ustosunkowano się również do twierdzeń skarżących, że przy tak sporządzonym planie "zniszczono ich własność", nie można podzielić tej nieruchomości na kilka działek jak planowali skarżący właściciele.

Rada Miejska W. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, opartą na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu:

1) art. 4 z.p. poprzez przyjęcie, że w sprawie strona przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne,

2) art. 24 ust. 3 z.p. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie kontrolowanej uchwały nie w pełni spełnia wymogi w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wskazała, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono, że projekt jest dla nich krzywdzący.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 565/07, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej W. podnosząc, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W uzasadnieniu wskazano, że wywiedzione podstawy skargi kasacyjnej nie uwzględniają wykładni zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 393/06, w którym zawarta jest wykładnia granic władztwa planistycznego i wskazanie na obowiązek przy ponownym rozpoznaniu uwzględnienia takich wartości, jak interesy właścicieli gruntów i ich równe traktowanie. Konieczność uwzględnienia tych wartości wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, w którym nie ma miejsca na sztywno pojmowaną zasadę prymatu jednego interesu nad innym, zwłaszcza prymatu interesu publicznego nad prywatnym, a każde niezbędne odstępstwo od tej zasady winno być starannie i przekonująco uzasadnione.

Zdaniem Sądu kasacyjnego w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował się w pełni do wykładni w tej sprawie przyjętej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast postawione zarzuty w skardze kasacyjnej są ogólnikowe i postawione nieprawidłowo. Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, zarzucając naruszenie art. 4 z.p. "poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie strona przeciwna przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne" oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 3 z.p. "poprzez przyjęcie, że uzasadnienie kontrolowanej uchwały nie w pełni spełnia wymogi zawarte w tym przepisie", nie jest usprawiedliwionym zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego. W tak określonych podstawach można doszukiwać się niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, które skutecznie mogłyby zostać wywiedzione ale tylko w związku z art. 190 p.p.s.a. Wadliwe zastosowanie art. 190 p.p.s.a., przez naruszenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, może stanowić uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej, jednakże taki zarzut nie został wywiedziony w skardze kasacyjnej.

Odpis powyższego wyroku sekretariat Naczelnego Sądu Administracyjnego Izby Ogólnoadministracyjnej Wydziału II wysłał dla pełnomocników stron w dniu 7 września 2007 r.

Skarżąca w dniu 3 października 2007 r. w Urzędzie Miejskim W. składa kierowane do Biura Rozwoju W. pismo dotyczące udzielenia informacji na jakim etapie znajdują się prace nad nowym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla B.- B. "wobec ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego, dokonującego negatywnej oceny wcześniejszego projektu planu miejscowego osiedla B.- B., jako i zakazu jego realizacji".

Rada Miejska W. w dniu .. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: ...., przy czym w § 4 tejże uchwały zawarto zapis, że traci moc uchwała .... Rady Miejskiej W. z dnia .... r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na terenie osiedla B. i osiedla B. we W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr ....) za wyjątkiem obszaru objętego uchwałą Nr .... Rady Miejskiej W. z dnia .... r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W.- część A (Dz. Urz. Woj. D.. Nr 102, poz. 1813) oraz uchwałą Nr ... Rady Miejskiej W. z dnia .... r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla B. i osiedla B. we W.- część C (Dz. Urz. Woj. D.. Z 2005 r., Nr 134, poz. 134, poz. 2722), oraz podjęła uchwałę nr .... w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: .... (w granicach obszaru objętego tym planem znajdują się przedmiotowe działki nr .....).

Biuro Rozwoju W. pismem datowanym na dzień 29 lutego 2008 r., w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 22 lutego 2008 r., w którym wnosiła ona o spotkanie w związku z przystąpieniem do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: ...., poinformowało, że sporządzany projekt jest we wstępnej fazie opracowania, zaś spotkanie w sprawie tego projektu planu będzie możliwe na etapie zbierania wniosków do planu, o terminie tego spotkania pytająca zostanie powiadomiona w odpowiednim czasie.

W piśmie datowanym na dzień 14 marca 2008 r., złożonym w Biurze Rozwoju Miasta w dniu 14 marca 2008 r., skarżąca przypomniała o konieczności wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego planu zagospodarowania.

Po wymianie kolejnych pism i licznych interwencjach w organach samorządu terytorialnego Biuro Rozwoju W.w piśmie do skarżącej, datowanym na dzień 15 maja 2009 r., wskazało m. in., że: "utrzymuje stały kontakt korespondencyjny z Panią (co najmniej raz w miesiącu), na bieżąco informując o etapach prac nad planem. Ponadto systematycznie odwiedza Pani Biuro za każdym razem uzyskując wyczerpujące informacje, przedstawiane są różne warianty rozwiązań projektowych dotyczących Pani działki i jej otoczenia, oraz są przekazywane materiały do wnikliwej analizy w domu. (...) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał i unieważnił wyłącznie uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ten wyrok został wykonany, ponieważ plan nie został uchwalony prze Radę Miejską W. w części obejmującej Pani; analogicznie uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu w odpowiedniej części została uchylona. Tak więc wyrok i jego wykonanie jest zgodne z Pani wolą. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł unieważnienia planu i nie nakazał przystąpienia do opracowania nowego planu, ponieważ nie było to przedmiotem jego postępowania. Inne przepisy prawne również nie narzucają obowiązku sporządzenia nowego planu w obszarze obejmującym Pani działkę."

Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta W. o podjęcie działań w sprawie wykonania orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykonania wyroku zgodnie z prawem w związku z bezczynnością organu, tj. Biura Rozwoju W., wobec ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego, dokonującego negatywnej oceny wcześniejszego projektu planu, jak i zakazu jego realizacji.

W odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora Biura Rozwoju W. pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. poinformowano, że "realizując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. (data wpływu 14 września 2007 r.) Rada Miejska W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: ...wiu (...) Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: ..... obejmujący Pani nieruchomość jest w trakcie sporządzania. Trwające prace nad projektem zmierzają do możliwie najlepszego rozwiązania obsługi komunikacyjnej Pani działki i działek sąsiednich.(...)"

Skarżąca w pismach z dnia 5 stycznia 2010 r., 2 lutego 2010 r., 10 lutego 2010 r. i 26 lutego 2010 r., kierowanych do Prezydenta W. bądź Biura Rozwoju Miasta wzywa do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (przy czym błędnie lub niepełnej formie wskazuje nazwę tego sądu, jak też nie powołuje ani daty, ani sygnatury tego wyroku).

W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. pismem z dnia 2 marca 2010 r. wskazał, iż: "w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., który dotyczył uchylenia uchwały Rady Miejskiej W.w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez właścicieli działki nr . ..., informuję, że wyrok ten został zrealizowany poprzez uchylenie powyższej uchwały Rady Miejskiej. Oznacza to, że plan miejscowy, do którego wniosła Pani zarzuty, nie został uchwalony. W związku z wyżej wymienionym wyrokiem sądu Rada Miejska W., realizując go podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu miejscowego- uchwała Nr .... w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: ...., obejmującego Pani nieruchomość. Jednocześnie informuję, że 19 lutego 2010 r. w Gazecie Wyborczej ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania tego planu. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) ma Pani możliwość złożenia wniosku do tego planu w terminie wskazanym w wymienionym ogłoszeniu- tj. do 15 marca 2010 r. Jest to pierwszy moment, w którym można wypowiedzieć się w sprawie nowego projektu planu miejscowego.(...)"

Skarżąca w późniejszym okresie kierowała pisma do Prezydenta Miasta W. czy też do Wojewody D. w sprawie niewykonywania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., po czym w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r. po raz kolejny zwróciła się do Biura Rozwoju W. z wezwaniem do wykonania tego wyroku.

Do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: ...., co do którego Rada Miejska W. podjęła uchwałę .... r. w sprawie przystąpienia do jego sporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, "granice orzekania sądu I instancji wyznacza sprawa administracyjna, przy czym pojęcie sprawy występuje tutaj w znaczeniu materialnym a nie procesowym. Skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone."

Co na tle niniejszej sprawy równie istotne pojęcie "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że dla sądu podstawowe znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść inicjującej to postępowanie skargi i jej granice określone zarzutami oraz wnioskami. Po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego przez stronę skarżącą, sąd jest zobowiązany do przeprowadzenia wszechstronnego badania istoty postępowania, nie będąc przy tym związany ani sposobem sformułowania skargi, jej argumentacją, ani też zarzutami i wnioskami skargi.

Rozpoczynając rozważania warto przybliżyć przyznane stronom postępowań administracyjnych środki służące ochronie ich praw w przypadku bezczynności lub przewlekłości organów administracji publicznej. Jak wynika z regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 p.p.s.a.). Inny środek ustawodawca przewidział w art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W takim przypadku stronie przysługuje skarga o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1384/10, w postanowieniu NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 382/09), czy też w doktrynie (np. B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 r., str. 327 – 328, T. Woś. w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 317 i J. P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004, s. 226) żaden jednak przepis prawa nie wyłącza możliwości wniesienia w okolicznościach opisanych w art. 154 § 1 p.p.s.a. skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych, uwzględnienie której polega na wydaniu orzeczenia o treści opisanej w art. 149 p.p.s.a. Wobec tego, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, stronie zarzucającej organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje wybór środka, to jest skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a.) lub skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Elementem wskazującym na to, jakiego wyboru strona dokonała jest sformułowanie odpowiedniego żądania, gdyż właśnie określenie oczekiwanego rozstrzygnięcia sądu odróżnia skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych od skargi o wymierzenie organowi grzywny.

W niniejszej sprawie strona w skardze, jak i w kolejnych pismach procesowych, konsekwentnie wskazywała, że wnosi skargę na niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 565/07, którą poprzedziła wezwaniami organu do wykonania tego orzeczenia.

Zdaniem Sądu orzekającego, pomimo braku wyartykułowania w skardze podstawy prawnej żądania, nie budziło wątpliwości składu, że strona domagała się wydania orzeczenia w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., chociaż błędnie powoływała wyrok sądu kasacyjnego zamiast wyroku tut. Sądu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 498/06, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia ...., w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona w skardze nie zawarła wniosku o wymierzenie organowi grzywny jednakże należało przyjąć, że w sposób dorozumiały domagała się nałożenia grzywny w trybie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. skoro tak wyraźnie i wielokrotnie w różnych konfiguracjach akcentowała, że składa skargę na niewykonanie wyroku sądu, którą poprzedziła wezwaniami organu do wykonania tego wyroku.

W ocenie Sądu w tak ukształtowanych ramach żądania brak było podstaw do przyjęcia, iż skarżąca wnosiła skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., tym bardziej, iż w tej sytuacji należałoby uwzględnić niekorzystne dla niej skutki niewyczerpania dopuszczalnych środków zaskarżenia.

Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 54 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postepowania stronie, stosownie do regulacji art. 37 § 1 k.p.a., służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie strona wnosiła skargi do Prezydenta W., jako organu wykonawczego samorządu gminnego, które można byłoby zakwalifikować jako zażalenia, gdyż zawierały one w istocie żądanie rozpatrzenia sprawy w określonym terminie. Skargi te jednakże nie wpłynęły do właściwego organu, t.j. Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. ani skutkiem wniesienia przez stronę, ani przekazania przez wskazanego adresata. W tej sytuacji nie zostałby wyczerpany środek zaskarżenia, a w konsekwencji skarga na bezczynność organu byłaby niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Zatem należało przyjąć, iż niniejszym postępowaniu mamy do czynienia w istocie ze skargą o wymierzenie organowi grzywny, ponieważ tylko w treści przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się terminem "niewykonanie wyroku".

Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Z przytoczonej regulacji wynika, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach:

1) gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz

2) gdy organ pozostaje bezczynny lub prowadzi przewlekle postępowanie po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności.

Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Przyjęte unormowania mają na celu zapewnienie skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów administracji publicznej do podjęcia stosownych działań, ale także w przypadku ich niepodjęcia ukaranie organu za nierespektowanie orzeczenia sądowego.

Niewykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje nałożonego przez sąd obowiązku, polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu, określonych przez sąd czynności procesowych. Dotyczy to zarówno obowiązków objętych sentencją wyroku jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu.

Niewykonaniem wyroku jest również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu.

Z bezczynnością organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności mamy do czynienia w sytuacji, gdy będący adresatem rozstrzygnięcia sądowego właściwy w sprawie organ administracji publicznej nie wykonuje orzeczenia sądowego, które to orzeczenie dotyczyło aktu administracyjnego tegoż organu.

Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, Warszawa 2011). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy w pierwszej kolejności, iż w żadnej mierze nie mamy do czynienia z sytuacją niewykonywania przez organy samorządowe wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tej to prostej przyczyny, że tego rodzaju wyrok nigdy nie zapadł. Wyrok, który zdaniem skarżącej nie został wykonany, t.j. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 565/07, a w rzeczywistości, o czym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 498/06, dotyczył stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej W. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Pozostaje zatem do przeanalizowania jedynie kwestia czy wystąpiła druga z sytuacji wymienionych w art. 154 § 1 p.p.s.a., a mianowicie czy organ samorządowy pozostaje bezczynny lub prowadzi przewlekle postępowanie po wyroku stwierdzającym nieważność uchwały odrzucającej zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy odpis prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 565/07, oddalającego skargę kasacyjną Rady Miejskiej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 498/06, stwierdzającego nieważność uchwały, doręczono pełnomocnikowi organu w dniu 14 września 2007 r., zaś w dniu 17 stycznia 2008 r. Rada Miejska W. uchwałą Nr ... uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę z dnia 5 czerwca 1999r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części odnoszącej się do obszaru na którym, m.in. zlokalizowane są nieruchomości skarżącej, i jednocześnie uchwałą Nr XVII/495/08 przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: .....

W tej sytuacji zasadnym staje się postawienie dwóch pytań: czy przerwanie (wycofanie się) z dotychczasowej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym zlokalizowane są nieruchomości skarżącej, a następnie wszczęcie nowej procedury, niweczy zarzut bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i co się z tym wiąże, czy podjęcie wzmiankowanych uchwał po czterech miesiącach od doręczenia prawomocnego wyroku nie świadczy o nieuzasadnionym przedłużaniu tego postępowania.

Odpowiadając na pierwsze z postawionych pytań należy wyjść od przypomnienia, iż na mocy art. 3 ust. 1 p.z.p. gminom przyznano tzw. "władztwo planistyczne", które sprowadza się do niezależnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To gmina w ramach przyznanego prawa samodzielnie decyduje o prowadzeniu procedury planistycznej, w tym zwłaszcza o jej wszczęciu i ewentualnym przerwaniu, przy czym rzecz jasna zobowiązana jest w pełni przestrzegać obowiązujących regulacji prawnych dotyczących przebiegu tych procedur. Do czasu uchwalenia planu miejscowego mogą zdarzyć się sytuacje faktyczne lub prawne, które skłonią organ uchwałodawczy gminy do przerwania lub definitywnego wycofania się z trwającej procedury planistycznej. W przedmiotowej sprawie taką okolicznością było zapewne m.in. niekorzystne rozstrzygnięcie sądów administracyjnych co do prawidłowości podjętej przez Radę Miejską W.uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadmienić w tym miejscu trzeba, iż orzeczenia te, co błędnie argumentowała skarżąca, nie stwierdzały nieważności dotychczasowego projektu miejscowego planu, a tym bardziej samego planu, który nigdy nie został uchwalony i nie wszedł w życie, ale odnosiły się wyłącznie do nieprawidłowości dotyczących rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą i jej krewnych zarzutu do projektu planu.

Zdaniem Sądu przerwanie procedury planistycznej, do czego doprowadzono poprzez uchylenie uchwały z 1998 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można uznać za czynność świadczącą o niewykonywaniu wyroków sądowych, gdyż w istocie organy samorządowe respektując powagę rzeczy osądzonej nie kontynuowały procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale zdecydowały się na wszczęcie nowego postępowania pod rządami nowej regulacji p.z.p. Jest to już jednak inna sprawa administracyjna, niż ta, w której wniesiono skargę, gdyż brak tutaj tożsamości elementów podmiotowych i przedmiotowych, a za tym kierowane na tym etapie przez skarżącą zarzuty nie mieszczą się w granicach skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu specyfika podejmowania uchwał w sprawie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, związana zwłaszcza z koniecznością czasochłonnej i wielostronnej analizy skutków prawno-finansowych tych procedur, uzasadnia twierdzenie, iż podjęcie wzmiankowanych uchwał z dnia 17 stycznia 2008 r. przez Radę Miasta W. po upływie przeszło czterech miesięcy od doręczenia organowi prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. nie nosiło znamion przewlekłości postępowania, a tym bardziej bezczynności organu.

Z tych względów uznając przedmiotową skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.