Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1334/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 758/13 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 758/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 7 pkt 1, 4-5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182; obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) – dalej jako: u.p.s., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) – dalej jako: ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. przyznał R. J. pomoc społeczną w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 270 zł z przeznaczeniem na przygotowanie jednego gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po 90 zł miesięcznie w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r.

Organ wskazał, że dochód zainteresowanego wynosi 271 zł (zasiłek okresowy), co kwalifikuje stronę do objęcia pomocą zgodnie z ustawą o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Dalej Prezydent Miasta Koszalina wyjaśnił, że z uwagi na uzupełniający i wspomagający charakter świadczeń z pomocy społecznej, pomoc ta jest jedynie uzupełnieniem i nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i pełnej wysokości oraz nie może stanowić źródła stałego dochodu, bowiem środki którymi dysponuje Ośrodek, są ograniczone.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. J.. Wskazał, że jest on osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, pozostającą bez pracy z przyczyn obiektywnych. Czynnikiem utrudniającym znalezienie pracy jest niepełnosprawność (m.in. inwalidztwo ruchu), datująca się od 1998 r. Przyznana pomoc nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, co skutkuje życiem poniżej godności ludzkiej i degradacją jako człowieka. Odwołujący się wyjaśnił, że jako osoba chora potrzebuje leków i określonej diety. W obecnej sytuacji nie stać go na zakup odzieży, obuwia, kurtki, opłacenia mieszkania i zdarza się, że nie jest w stanie zakupić żywności. Podkreślił, że jest samotny, dlatego nie może liczyć na pomoc innych ludzi lub rodziny. R. J. oświadczył, że aktywnie poszukuje pracy, bierze udział w licznych szkoleniach i kursach, brał również udział w pracach społecznie użytecznych organizowanych przez Urząd Miasta. W jego ocenie jako osoba pozostająca bez pracy z przyczyn od niego niezależnych, która aktywnie stara się zmienić swoją sytuację we wszelki możliwy sposób, nie zasługuje, ażeby żyć poniżej godności ludzkiej, na której straży powinno stać państwo polskie. Z tego względu wniósł o zmianę decyzji i przyznanie mu pomocy społecznej pozwalającej na godną egzystencję. Do odwołania dołączył kserokopię orzeczenia o niepełnosprawności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., oraz art. 6 pkt 10, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr SKO.4110.1388.2013, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód R. J.. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu I instancji. Wyjaśnił, że wziął pod uwagę, że przepisy prawa nie określają kwot przyznania pomocy społecznej, a jej przyznanie uwarunkowane jest możliwościami finansowymi organu, jak również to, że przyznano stronie odrębnymi decyzjami pomoc w formie zasiłków celowych na zakup żywności i środków czystości, zakup odzieży oraz zasiłku okresowego,

R. J. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu I instancji oraz o ustalenie i stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zawiera nieprawdzie informacje i nieprawdziwe dane, wobec tego jest nieważna z mocy prawa. Skarżący wniósł ponadto o:

– ustalenie, że w decyzji zalicza się zasiłek okresowy do dochodów zamiast do świadczeń z pomocy społecznej, co jest niezgodne z ustawą o pomocy społecznej,

– przeprowadzenie dowodu z akt Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koszalinie,

– ustalenie, że zwrócił się on o udzielenie pomocy finansowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia się,

– przyznanie zasiłku celowego istotnej wartości – wyższego od najniższego wymiaru lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi R. J. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreślił, że jest w trudnej sytuacji spowodowanej niemożnością pozyskania pracy, wynikającą przede wszystkim ze stanu zdrowia. Skarżący podał, że cały czas podejmuje działania, które mają prowadzić do usamodzielnienia się, zmierza do nabycia kwalifikacji zawodowych, jednak nie polepsza to jego sytuacji dochodowej. Powiatowy Urząd Pracy nigdy nie przedłożył mu ofert pracy zgodnych z nabytymi uprawnieniami. Oświadczył, że przyznanym zasiłkiem w minimalnej wysokości czuje się poniżony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd przypomniał, że świadczenie przyznane skarżącemu oparte jest na przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). Według art. 3 pkt 1 lit. c tej ustawy w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

W ocenie Sądu udzielenie R. J. wsparcia na mocy przywołanych wyżej przepisów było w pełni uzasadnione. Sytuacja skarżącego niewątpliwie wyczerpywała przesłanki z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. Skarżący spełniał również kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, przy którego ustaleniu zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r.

Ustawa o pomocy społecznej określa zasady i warunki przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wskazując, że prawo do tych świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1). Sąd uznał za bezpodstawny zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego uznania za jego dochód, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, zasiłku okresowego w wysokości 271 zł. Sąd wyjaśnił, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem o charakterze jednorazowym, nie jest zasiłkiem celowym, przyznawany jest na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie zaś przepisów o systemie oświaty lub przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zasiłek okresowy nie stanowi dochodu lub świadczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zawierającego zamknięty katalog dochodów niewliczanych do dochodu, którego wysokość determinuje przyznanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie określają wysokości przyznanego wsparcia. Decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Organ nie ma obowiązku spełnienia w całości oczekiwań osób ubiegających się o pomoc, bowiem musi kierować się nie tylko sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną świadczeniobiorcy, ale i możliwościami finansowymi. To, że możliwości ośrodków pomocy społecznej, jak i możliwości budżetu państwa są ograniczone, jest rzeczą powszechnie znaną, niewymagającą przeprowadzania dowodu. Przy ogromnej ilości osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne, bez własnych źródeł dochodu lub zarobkowania, a więc w sytuacji podobnej do skarżącego, rozdysponowywanie środkami pomocowymi musi być bardzo wyważone, ale i podlegać ograniczeniom, tak, aby pomoc ta dotarła do osób jej najbardziej potrzebujących oraz aby nie pozostawić takich osób bez jakiegokolwiek wsparcia.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący rzeczywiście znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, o czym świadczy objęcie go różnymi formami pomocy. Prezydent Miasta Koszalin, oprócz celowego zasiłku pieniężnego będącego przedmiotem kontrolowanego postępowania, przyznał R. J. odrębnymi decyzjami pomoc w formie:

– zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i środków czystości w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r., wypłacanego pod 20 zł miesięcznie (decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr 108/5902/2013),

– zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu obuwia wiosennego i spodni, przyznanego w kwietniu 2013 r. wys. 40 zł (decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr 109/5903/2013),

– zasiłku okresowego na kwiecień, maj i czerwiec 2013 r. w wys. 271 zł miesięcznie (decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr 107/5901/2013).

Oznacza to, że w kwietniu 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Koszalinie wypłacił skarżącemu łącznie 421 zł.

Sąd uznał za trafną ocenę organu I instancji, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika (art. 3 ust. 4), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępować te działania. Również w art. 2 pkt 4 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazano, że celem Programu jest poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dodał, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, a dopiero następnie osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym.

Sąd podkreślił, że pomimo ubogiej treści uzasadnienia decyzji, jego zbytniej ogólnikowości i braku odwołania się np. do konkretnych kwot przyznawanych świadczeń, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Wyjaśnił, że przedstawiona w skardze krytyczna ocena skuteczności działań Powiatowego Urzędu Pracy nie mogła mieć znaczenia przy badaniu prawidłowości kwestionowanych decyzji. Przedstawione przez skarżącego kroki, jakie podejmuje on w celu znalezienia pracy i finansowego usamodzielnienia się, zasługują na szacunek i uznanie. Podejmowane starania, uczestnictwo w różnego rodzaju szkoleniach i kursach przygotowawczych, choć może jeszcze nieskuteczne, winny dawać nadzieję na poprawienie w przyszłości sytuacji życiowej skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. J., zaskarżając go w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego: art. 3 ust. 1, 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 3 pkt 1c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. polegające na ich błędnej wykładni, tj.:

– przyjęciu za prawidłowe przyznanie skarżącemu świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w wysokości 270 złotych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po 90 złotych miesięcznie w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r.,

– niezakwestionowaniu przez Sąd przekroczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie granic uznania administracyjnego,

– przyjęcie, że przyznanie skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego w wysokości 270 złotych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po 90 złotych miesięcznie w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r., spełnia taką samą funkcję co świadczenie w naturze, a więc zaspokaja potrzeby skarżącego w zakresie dożywiania, a wysokość świadczenia pieniężnego przyznanego skarżącemu i stanowiła ekwiwalent umożliwiający sporządzenie posiłku;

– przyjęcie, że przyznanie skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego w wysokości 270 złotych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po 90 złotych miesięcznie w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r., umożliwia skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka;

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co w istotnym stopniu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, polegającymi na niedokładnym ustaleniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a zamiast tego ustalenie, że skarżący, znajdujący się w bardzo złej sytuacji finansowej, otrzymując świadczenie w postaci zasiłku celowego w wysokości 270 złotych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po 90 złotych miesięcznie w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r., będzie mógł zaspokoić potrzeby w zakresie dożywiania, a wysokość świadczenia pieniężnego przyznanego skarżącemu, stanowiła ekwiwalent umożliwiający sporządzenie posiłku;

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 80 k.p.a., co w istotnym stopniu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem polegało na niedokładnym ustaleniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz na oczywistej sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na pominięciu istotnych dowodów, tj. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i przyjęcie, że skarżący powinien w pierwszej kolejności sam dążyć do poprawienia swojej sytuacji bytowej, podczas gdy skarżący jest inwalidą (m.in. inwalidztwo ruchu), chorującym od 1998 r., któremu w porównaniu do pełnosprawnych osób bezrobotnych jest dużo trudniej znaleźć stałe zatrudnienie, a nadto jako osoba niepełnosprawna potrzebuje leków i określonej diety;

d) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, w szczególności przyczyn, dla których Sąd poprzestał na stwierdzeniu, że wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych oraz ilości osób ubiegających się o pomoc, natomiast pominął istotnie gorszą sytuację zdrowotną skarżącego od innych osób bezrobotnych ubiegających się o pomoc społeczną, także fakt, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wcale nie wynika jakie były możliwości finansowe organu przyznającego zasiłek, a także sytuacja innych osób ubiegających się o pomoc społeczną.

W świetle tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego, przede wszystkim z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dotyczy to zarówno do postępowania przed organami pierwszej instancji, jak i działania organów odwoławczych. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dokonał starannej kontroli zaskarżonej decyzji. Wprost wskazał, że "pomimo ubogiej treści uzasadnienia decyzji, polegającej na jego zbytniej ogólnikowości i braku odwołania się np. do konkretnych kwot przyznawanych świadczeń, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi." Argumentacja Sądu ograniczała się do powielenia (może w nieco szerszym zakresie) argumentacji organu odwoławczego i dodatkowo na wskazaniu, że skarżący pobierał także inne zasiłki celowe z pomocy społecznej w wysokości ok. 60 złotych w miesiącach kwiecień, maj i czerwiec 2013 r..

Zarzucono, że sąd administracyjny nie może poprzestać na stwierdzeniu, że wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych ośrodka oraz ilości osób ubiegających się o pomoc. Powyższe stwierdzenie było jedynie wypowiedzeniem ogólnej formuły i w rzeczywistości Sąd nie zbadał, czy organy rozpoznające sprawę faktycznie wykazały w toku prowadzonego postępowania, jaka była relacja puli środków pieniężnych, którą dysponował organ pomocy społecznej w stosunku do faktycznych potrzeb mieszkańców Koszalina. Organy obu instancji nie wyjaśniły nawet orientacyjnie, jakie środki finansowe ma do dyspozycji i ile osób w jakiej sytuacji życiowej oczekuje pomocy ze środków pomocy społecznej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła ponadto, że Sąd I instancji jak i organ II instancji w ogóle nie odniosły się do istotnych z punktu widzenia skarżącego i podnoszonych przez niego w skardze okolicznościach takich jak: niepełnosprawność ruchowa, duże trudności w znalezieniu stałego zatrudnienia, bardzo trudna sytuacja materialna i zdrowotna, niemożliwość zapewnienia sobie jednego, ciepłego, dietetycznego posiłku za kwotę 3 zł dziennie.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, że skarżący nie określił swoich oczekiwań co do wysokości oczekiwanej pomocy, wskazując jedynie, że oczekuje przyznania zasiłku o istotnej wartości, wyższej od minimalnej kwoty przyznawanej na ten cel. Nie zwolniło to organu I i II instancji od obowiązku uzasadnienia, dlaczego przyznaje pomoc właśnie w takiej a nie wyższej wysokości, co winno zostać wytknięte przez sąd administracyjny i skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uzasadnił, dlaczego uważa, że przyznanie kwoty 3 zł dziennie w postaci zasiłku celowego na przygotowanie gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu w rzeczywistości jest kwotą wystarczającą i umożliwia skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie pierwszorzędnym celem ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest zapewnienie pomocy w formie posiłku lub żywności, gdyż świadczenia w takiej formie gwarantują ich prawidłowe spożytkowanie i spełnienie celu ustawy. Przyznanie pomocy finansowej w ramach Programu powinno spełniać taką samą funkcję co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Wysokość świadczenia pieniężnego powinna stanowić ekwiwalent umożliwiający sporządzenie posiłku, o ile nie zapewnia się go w naturze. Przyznając stronie świadczenie w formie pieniężnej, a nie posiłku, organ powinien taką decyzję należycie uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego przyznał świadczenie w takiej formie, co ewentualnie wykluczało przyznanie pomocy w naturze. Zdaniem skarżącego organ powinien także wykazać, że przyznanie skarżącemu przy jego nikłych dochodach kwoty 3 zł dziennie da mu możliwość zapewnienia sobie jednego ciepłego posiłku dziennie, co zdaniem skarżącego nie jest możliwe w realiach niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – zarówno w zakresie, w jakim zarzucono Sądowi I instancji przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, jak i nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia.

Jak stanowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd ocenił stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, uznał go za ustalony prawidłowo i taki przyjął za podstawę orzekania w sprawie. Sąd przywołał również i należycie wyjaśnił podstawę prawną zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku w sposób czytelny wynika, jakie argumenty przesądziły za uznaniem zaskarżonej decyzji za wydaną zgodnie z prawem, nienaruszającą prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona nie zgadza się. Ewentualna wadliwość argumentacji Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez niego oceny zaprezentowanej przez organy wykładni prawa materialnego i jego zastosowania bądź oceny stanu faktycznego sprawy, czy też prezentowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak jest podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej postawionych ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., trafnie bowiem uznał, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają wymienionych przepisów w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organy niedokładnie ustaliły i wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz zebrały materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący, pomijając istotne dla sprawy dowody (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności).

Zauważyć należy, na co zwrócił też uwagę autor skargi kasacyjnej, że będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzje administracyjne zostały podjęte w ramach uznania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu warto na trafny pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy.

Uznania administracyjnego nie można oczywiście rozumieć jako dowolności organu w rozstrzygnięciu sprawy. Organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia pełnych i precyzyjnych ustaleń co do stanu faktycznego i oceny, czy okoliczności sprawy odpowiadają przesłankom udzielenia wnioskowanej pomocy. Uzasadniając wybór rozstrzygnięcia uznaniowego organ musi przedstawić jasną i przekonującą argumentację, zarówno co do faktów, jak i prawa. Uznając, że strona znajduje się w sytuacji, w której możliwe jest przyznanie pomocy w trybie wskazanym w ustawie, na organie ciąży obowiązek należytego wyjaśnienia, dlaczego w ramach uznania administracyjnego odmawia jednak jej udzielenia bądź udziela w wysokości niższej niż oczekiwana przez stronę.

Z tego względu inaczej jest ukształtowany zakres sądowej kontroli decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy przyznać świadczenie i w jakiej wysokości, lecz bada, czy organ administracji publicznej wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Kontroli sądu nie podlega zatem uznanie samo w sobie, ale poprawność postępowania dowodowego i wyciągniętych zeń wniosków co do tego, czy dany stan faktyczny uzasadnia przyznanie stronie świadczenia.

W niniejszej sprawie organ, uzasadniając wysokość świadczenia przyznanego skarżącemu, wskazał na uzupełniający i wspomagający charakter przyznanej pomocy oraz ograniczone środki finansowe będące w dyspozycji organu. Mimo że argumentacja organów w tym względzie była lakoniczna, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uchybienie to nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, bowiem nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi fakt, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa oraz ustaliły stan faktyczny sprawy, a ich działanie mieściło się w granicach uznania administracyjnego.

Istotnie w zaskarżonej decyzji ani też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wskazano konkretnej kwoty środków pieniężnych pozostających w dyspozycji organu. Z informacji wiadomych Sądowi I instancji z urzędu wynikało jednak, że argumentacja organów o ograniczonych możliwościach finansowych Ośrodka znajduje uzasadnienie. W decyzji Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] kwietnia 2013 r. (przyznającej R. J. zasiłek celowy), utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie dnia [...] maja 2013 r., nr SKO.4110.1386.2013 – będącej przedmiotem skargi R. J. rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 756/13, wskazano bowiem, że w planie jednostkowym dochodów i wydatków na rok 2013 Ośrodka na wypłatę świadczeń pieniężnych w formie zasiłków celowych przeznaczone są środki finansowe w wysokości 884.000 zł. Z pomocy w formie zasiłków celowych korzysta ok. 2.250 środowisk, którym wypłaca się ogółem średnio ok. 17.760 świadczeń rocznie, a w roku 2013 na jeden zasiłek celowy przypada statystycznie kwota pomocy w wysokości ok. 50 zł. Mimo że powyższych danych organ nie zawarł w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, to treść przywołanych wyżej decyzji wydanych w innej sprawie dotyczącej R. J., znanych przecież skarżącemu, należy uznać za wiarygodne źródło informacji o możliwościach finansowych Ośrodka. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie przez organy wysokości kwoty przyznanej pomocy ograniczonymi możliwościami finansowymi Ośrodka nie nosi znamion dowolności.

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organy wzięły pod uwagę trudną sytuację finansową skarżącego, a także jego niepełnosprawność i chorobę. Fakt, że organy nie uznały tych okoliczności za wystarczające do przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy w wyższej wysokości lub w innej postaci (posiłku lub świadczenia rzeczowego) nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Pomoc przyznawana na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. mieści się w ramach pomocy społecznej, zatem zastosowanie znajdzie tu ogólna reguła wyrażona w art. 3 u.p.s. Pomoc społeczna, także ta w formach określonych w ustawie z dnia 29 grudnia 2009 r., wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być zatem odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zaś zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Podkreślić należy, że organy miały prawo, w granicach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, ustalanej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Niewątpliwie trudna sytuacja życiowa i majątkowa skarżącego uzasadniała przyznanie mu pomocy zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 2009 r. Jednocześnie jednak pominąć nie można, że ogromna ilość osób oczekujących na udzielenie pomocy znajduje się w sytuacji podobnej do skarżącego – są to osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, chore, niepełnosprawne, w podeszłym wieku czy też bez źródeł dochodu. Ograniczenie wysokości udzielonej pomocy uzasadnione jest zatem nie tylko możliwościami finansowymi Ośrodka, ale i koniecznością zapewnienia wsparcia innym osobom najbardziej tej pomocy potrzebującym. Ośrodek nie ma bowiem możliwości finansowych przyznania wnioskowanej pomocy każdej osobie uprawnionej do ewentualnego jej otrzymania. Stwierdzić zatem należy, że organy rozpatrujące sprawę zebrały materiał dowodowy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., który oceniły w granicach zakreślonych art. 80 k.p.a. i na tej podstawie, po rozważeniu istotnych okoliczności sprawy, dokonały wyboru właściwego sposobu rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że także i on nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i 4, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 3 pkt 1c ustawy z dnia 29 grudnia 2009 r. poprzez błędne zastosowanie powyższych przepisów, nie zaś, jak wskazał autor skargi kasacyjnej – błędną wykładnię. Z kontekstu treści skargi kasacyjnej wynika bowiem, że zarzuca się w niej błąd w subsumcji wskazanych przepisów, czyli niewłaściwe uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Podniesiony zarzut stanowi w istocie polemikę skarżącego ze stanowiskiem Sądu I instancji, w której skarżący wyraża swoje niezadowolenie z wysokości przyznanego świadczenia. W jego ocenie przyznana pomoc nie wystarcza na zaspokojenie potrzeby w zakresie dożywiania i sporządzenie posiłku, a tym samym nie zapewnia warunków do godnej egzystencji.

Jak już wyjaśniono wyżej, w ustalonym stanie faktycznym sprawy przyznanie R. J. na podstawie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. pomocy społecznej w postaci celowego zasiłku pieniężnego w wysokości 270 zł z przeznaczeniem na przygotowanie jednego gorącego, dietetycznego posiłku dziennie w domu, wypłacanego po 90 zł miesięcznie w kwietniu, maju i czerwcu 2013 r., mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Organy wzięły pod uwagę istotne okoliczności sprawy – trudną sytuację życiową i finansową skarżącego, ale także zakres i formy pomocy już mu udzielonej w ramach pomocy społecznej oraz potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej i możliwości ośrodka pomocy społecznej.

Wskazać należy, że organ w ramach postępowania dotyczącego przyznania pomocy społecznej – także tej na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2009 r., nie ma obowiązku ustalania kosztów sporządzania posiłków przez stronę i przyznania świadczenia pieniężnego stanowiącego ekwiwalent umożliwiający sporządzenie posiłku. W przypadku, gdy środki finansowe będące w dyspozycji Ośrodka są ograniczone, przyznanie pomocy w formie świadczenia pieniężnego w wysokości niższej od wnioskowanej nie narusza przepisów art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczenie przyznane skarżącemu z jednej strony odpowiada celowi pomocy społecznej – zapewnia środki finansowe na zakup posiłku albo żywności, z drugiej zaś strony jego wysokość mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Zauważyć należy, że przyznana pomoc nie zastępuje starań skarżącego w zaspokojeniu potrzeby dożywienia, ale jedynie wspiera skarżącego w tych wysiłkach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy (art. 250 p.p.s.a.), bowiem wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.