Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 878/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 art. 20 ust. 1 art. 22 ust. 1 art. 18b ust. 1 pkt 3 art. 92 b art. 92c w zw z art 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Maria Gońka po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1, 3 i 7 oraz ust. 2 pkt lb, ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. la art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) oraz lp. 2.2.2 i 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. G. prowadzącego firmę "A" Hurtownia I. E. W. G. ( dalej strona, skarżący) utrzymał w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 roku o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2014 roku o godzinie [...] w miejscowości S., został zatrzymany do kontroli autobus marki F. o numerze rejestracyjnym [...] którym kierował B. J.. Opisywanym pojazdem wykonywany był przewóz osób z miejscowości L. ul. K. do miejscowości S. w ramach regularnego przewozu drogowego osób przez firmę "A" Hurtownia I. El. W G.

Do kontroli drogowej kierowca okazał wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] wydanego w dniu [...] grudnia 2013 roku z ważnością do [...] grudnia 2016, na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: S. – S.- L. – M. – L. przez: S. S. – S. B. – M. – L. ul. P. – L. B. – S. Z. – L. ul. K.. W trakcie kontroli drogowej ustalono,że kierowca wykonywał regularny przewóz drogowy przez: [...] L. ul. K. – [...] S. Z. - - [...] S. [...] na przystanku obok sklepu – [...] przystanek L. ul. B. przystanek przy drodze wojewódzkiej – [...] G. S. obok sklepu – M. przystanek przy posesji [...] – [.....] przystanek w L. przy szkole im. J. P. [...] – [...] L. ul. P. - droga wojewódzka [...] obok B. O. – [...]S. (gospodarstwo rolne B.) – [...] S. - koniec trasy. Kierowca okazał kserokopię rozkładu jazdy do w/w zezwolenia która nie zawierała podpisu organu wydającego w/w zezwolenie. Okazana kserokopia rozkładu jazdy zawierała opis przystanków: [...] L. ul. K. – [...] S. Z. –[...] L. B. – [...] L. P. – [...] M. [...] – [...]S. B. – [...] S. S.[...]. W trakcie kontroli zabezpieczono kserokopię biletu od osoby kontrolowanej, która została zabrana z miejscowości L. ul. K., miejscu gdzie nie ma wyznaczonego przystanku do zatrzymywania i wykonywania przewozu regularnego. Przebieg kontroli został udokumentowany protokołem kontroli nr [...].

O wszczęciu postępowania strona została zawiadomiona pismem z dnia [...].04.2014 r. W odpowiedzi z dnia [...].04.2014 r. złożyła wyjaśnienia oraz kserokopie dokumentów stanowiące załączniki do wniosków o wydanie zezwolenia, które zostały kierowane do Organów Administracji Publicznej. W wyjaśnieniach według organu I instancji, strona nie podważała faktu zatrzymywania się na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku ważnym od dnia [...] grudnia 2013 roku do [...] grudnia 2016 roku. W stosunku do planowanych godzin odjazdu wskazała godzinę [...], powołując się na informację uzyskaną od kierowcy - jak twierdzi zgodnie z zezwoleniem. W drodze prowadzonego postępowania administracyjnego, organ złożył zapytanie do Starostwa Powiatowego w L. dotyczącego posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, w ramach linii regularnej na trasie: L. ul. K. - (gospodarstwo rolne B.) S. - koniec trasy. W przypadku zmiany treści zezwolenia ( dotyczy godzin odjazdów i/lub wyznaczonej trasy) o podanie terminu złożenia wniosku. W dniu [...] maja 2014 roku otrzymał odpowiedź wraz z załącznikami, z której według organu wynika, że strona posiada zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku, oraz że od dnia udzielenia zezwolenia przedsiębiorca nie zgłaszał wniosku o zmianę treści zezwolenia. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że strona prowadząca działalność gospodarczą wykonywała regularne przewozy drogowe osób w krajowym transporcie drogowym osób, niezgodnie z wydanym zezwoleniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku i określonym w nim trasie przebiegu linii regularnej, co stanowi naruszenie przepisów: art. 18 ust 1, 18 b, 22 ust 1, 22 b, 24 ust 2 ustawy o transporcie drogowym, jak również wykonywała regularne przewozy drogowe osób w krajowym transporcie drogowym osób, niezgodnie z wydanym zezwoleniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku i określonym w nim godzinach odjazdów z przystanków wyszczególnionych w zezwoleniu ,co stanowi naruszenie przepisów: 22 ust 1 pkt 1, 22 b, 24 ust 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nakładającej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym na stronę karę pieniężną w wysokości [...] złotych za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym godzin odjazdu i przyjazdu.

Od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania ewentualnie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pominięciu wyjaśnień strony, art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do wyjaśnień strony. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92a ust.1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 92 c ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy poprzez jego niezastosowanie. W odwołaniu skarżący podnosił, że występował o zmianę zezwolenia pismem z dnia [...].11.2013 r. wraz z załącznikami. Dokumenty zostały odesłane, a skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi na złożony wniosek i tym samym uznał, że sprawa została załatwiona zgodnie z jego wnioskiem. Tej okoliczności nie uwzględnił organ I instancji rozpoznający niniejszą sprawę i nie odniósł się w uzasadnieniu do tej kwestii. Zdaniem skarżącego nie może on ponosić konsekwencji za zaniechanie organów administracji polegające na nałożeniu na niego kary pieniężnej za naruszenie warunków zezwolenia. Ponadto skarżący wskazał, że na przystanku w G[...] wysiadała osoba niepełnosprawna, która nie ma innej możliwości przejazdu i tę okoliczność powinien uwzględnić organ I instancji rozpoznający niniejszą sprawę.

W wyniku rozpoznania odwołania, w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, organ II instancji, zważył, że stosownie do treści art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny jest to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.).Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia.

Według art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy, przy wykonywaniu przewozu regularnego w krajowym transporcie drogowym wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

W myśl art. 18b ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Zgodnie z art. 18b ust. 1 ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad:- rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych, - wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy,- zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Według art. 18b ust. 2 pkt 5 ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób.

Zgodnie z art. 20a ust. 1 ww. ustawy, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6).

Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 (słownie: trzy tysiące) złotych, zgodnie z lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: godzin odjazdu i przyjazdu nakładana jest kara pieniężna w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych, stosownie do lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy.

W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa i argumenty przedstawione przez stronę w odwołaniu od zaskarżonej decyzji nie stanowią podstawy do jej zmiany. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bezspornie, iż strona w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny niezgodnie z warunkami określonymi w udzielonym jej zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym Nr [...] oraz rozkładem jazdy stanowiącym jego załącznik. Ustalenia poczynione podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2014r., zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie wskazują, że kierowca wykonując transport drogowy na spornej regularnej linii naruszył warunki zezwolenia. Według rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na określonej trasie wynika, że kierowca powinien zatrzymywać się na przystankach: L. ul. K. – S. Z – L. B. – L. P. – M. [...]-S.B. – S. S.. Natomiast z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, tj. świadka J. S. i B. J. wynika, że kierowca zatrzymał się również w G.S.. W rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nie wymienia się przystanku w G.. Miejscowości tej nie uwzględnia również zezwolenie wskazujące miejscowości, przez które przewoźnik może wykonywać przewóz osób w ramach regularnej linii. Dlatego skarżący wykonując przejazd przez tę miejscowość i wysadzając pasażera naruszył warunki zezwolenia uprawniającego go do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie dowodowe uzyskał ze Starostwa Powiatowego w L. wyjaśnienie, że skarżący od dnia udzielenia zezwolenia nie składał wniosków o jego zmianę. Kierowca zatrzymując się w G. S.naruszył warunki udzielonego zezwolenia.

Konsekwencją wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 wymienionej ustawy.

Dalej organ II instancji uzasadniał, że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono również, że kierowca wykonywał w dniu kontroli przewóz osób według rozkładu jazdy widniejącego na wszystkich przystankach wymienionych w zezwoleniu oraz w G.S.. Jednak godziny odjazdu z poszczególnych przystanków są inne, niż wskazane w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...]. Z początkowego przystanku w L. kierowca odjechał o godzinie [...]. Taką godzinę odjazdu podał kierowca B. J. i przesłuchany w charakterze świadka pasażer tego kursu J. S.. Natomiast według rozkładu jazdy dołączonego do zezwolenia kierowca powinien odjechać o godzinie [...]. W ocenie organu wystąpienie choćby jednego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym jest wystarczające do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej za dane naruszenie, a z analizy akt sprawy wynika, że z pozostałych przystanków kierowca również odjeżdżał z pominięciem godzin odjazdów wskazanych w obowiązującym go rozkładzie jazdy. Były to różnice od kilku do kilkudziesięciu minut.

Konsekwencją wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.2.2 załącznika nr 3 wymienionej ustawy.

Zdaniem organu zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący powinien posiadać zezwolenie z aktualnym rozkładem jazdy. Takie zobowiązanie nakłada na skarżącego jako przedsiębiorcę art. 22b ustawy o transporcie drogowym. Dokonania zmian danych zawartych w dokumentach składanych w załączeniu do wniosku należy dokonać w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Przedsiębiorca jest zobowiązany również wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących konieczność zmiany zezwolenia. Dopóki strona nie uzyska zmiany zezwolenia i jego załączników w postaci decyzji administracyjnej nie powinna wykonywać transportu drogowego. Z pisma Starostwa Powiatowego w L. z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że skarżący nie zgłaszał wniosku o zmianę zezwolenia od dnia jego udzielenia. Ponieważ rozkład jazdy stanowi integralną część zezwolenia, więc skarżący powinien zwrócić się do organu wydającego zezwolenie o jego zmianę. Kserokopie dokumentów dołączonych do odwołania w ocenie organu odwoławczego były złożone w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zezwolenia nr [...] z dnia [...].12.2013 r. Tak wynika z treści pisma z dnia [...].11.2013 r., w którym strona zwraca się do Starosty L. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie: S. – S.- L. (ul. P.) – M. – G. – L. B. – S. – L.. Również rozkład jazdy, cennik biletów i pisma dotyczące przystanków służących zabieraniu i wysadzaniu pasażerów należy uznać za załączniki wskazanego wniosku, gdyż są sprzed daty wniosku o wydanie zezwolenia i dotyczą kwestii związanych z tym wnioskiem. O braku jakichkolwiek czynności ze strony skarżącego mających na celu zmianę zezwolenia nr [...] świadczy także pismo Starostwa Powiatowego w L. z dnia[...].05.2014 r. Starostwo jednoznacznie wskazało w tym piśmie, że skarżący od dnia udzielenia tego zezwolenia, tj. od dnia [...].12.2014 r. nie zwracał się o jego zmianę. Dlatego twierdzenia skarżącego, że dopełnił ciążącego na nim obowiązku uzyskania zmiany zezwolenia nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestie związane z transportem publicznym mają istotne znaczenie z punktu widzenia społecznego. Transport ten służy bowiem zaspokojeniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danej miejscowości, w tym związanych z koniecznością dotarcia do wyznaczonego miejsca. Przestrzeganie zatem warunków określonych w zezwoleniu i rozkładzie jazdy, w tym trasy przejazdu jest więc bardzo istotne z punktu widzenia osób korzystających z przewozów. O tym jak jest to ważne, wskazuje chociażby art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, który informuje, iż naruszenie warunków zezwolenia jest jedną z obligatoryjnych przesłanek cofnięcia zezwolenia. Poczynione w toku kontroli ustalenia wskazują jednoznacznie i bezsprzecznie, iż w dniu kontroli doszło do naruszenia przez stronę warunków udzielonego zezwolenia, a postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym: nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Według organu strona nie uczyniła wszystkiego czego można wymagać od profesjonalnego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, by nie dopuścić do powstania naruszeń. Przeciwnie to z powodu zaniedbań strony doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie zainteresowała się milczeniem organu administracyjnego na złożony przez nią wniosek. Obowiązkiem skarżącego jako przedsiębiorcy jest takie organizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać obowiązujących przepisów i nie dopuścić do ich naruszenia. Jeżeli strona, pomimo braku stosownych uprawnień na wykonywanie przewozów osób, decyduje się jednak wykonywać przewozy, to tym samym niejako sama zgadza się na powstanie określonego naruszenia przepisów.

Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wskazał, iż stwierdzone naruszenia wynikały z konieczności wykonania zadania dowiezienia osób niepełnosprawnych z domu i do domu. Do skargi załączył referencje wystawione przez Burmistrza Gminy L. mówiące o jakości wykonanych przez skarżącego usług. Skarżący zwrócił się z prośbą o znalezienie rozwiązania, które pozwoliłoby na odstąpienie od wymierzonych kar pieniężnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku braku podstaw do jej uwzględnienia skarga podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje wydane w tej, konkretnej sprawie przez organy obu instancji nie naruszają prawa procesowego ani materialnego.

Przedmiot postępowania w sprawie stanowiła decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].10.2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 roku nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w tym zezwoleniu.

Zaskarżona decyzja zapadła w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły zaś m.in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Zaznaczyć należy w pierwszym rzędzie, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjnokarna ma – co do zasady – charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94; z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96 i z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu, służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji. W konsekwencji przyjąć należy, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też – co do zasady – bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których podmiot wykonujący transport drogowy dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

Podkreślić również należy, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, gdyż są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za dopuszczenie do konkretnego naruszenia, określonego zarówno w ustawie o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz przepisach unijnych, jest – co do zasady – oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie – nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.

Przechodząc do oceny legalności zakwestionowanej decyzji wskazać zatem należy, iż – zgodnie z przepisem art. 92a ust. 1 ustawy – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik Nr 3 do cytowanej ustawy (art. 92a ust. 6).

Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywanego przewozu drogowego ponosi przedsiębiorca - podmiot faktycznie wykonujący ten przewóz, bez względu na to, czy ma zarejestrowaną działalność transportową.

W ocenie Sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że stronie zasadnie wymierzono wskazane w decyzji kary pieniężne za popełnione uchybienia.

Materialnoprawną podstawę spornych rozstrzygnięć stanowiły odpowiednie przepisy wcześniej już powoływanej ustawy o transporcie drogowym. W rozpoznawanej sprawie, najistotniejszego znaczenie mają zwłaszcza normy wynikające z następujących uregulowań.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a ustawy).

Na zasadach art. 22 ust 1 u.t.d. strona składa wniosek o wydanie zezwolenia, wraz z wymaganymi dokumentami: ust 1. "Do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się:1) proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; 2) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami; 3) potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi; 4) zobowiązanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach; 5) cennik; 6) wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy. Stosownie do treści art. 22 b ust 1. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. 2. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Art. 24 ust. 2 stanowi, że zezwolenie może być zmienione na wniosek jego posiadacza w razie zmiany: 1) przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków.

Z kolei, w myśl art. 18b ust. 1 tej samej ustawy, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3), zgodnie z warunkami przewozu osób, określonymi w zezwoleniu. Stosownie zaś do treści art. 18b ust. 2 ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy, zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2), a także zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3) oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5).

Dobitnego podkreślenia wymaga, że warunków określonych w zezwoleniu nie stosuje się jedynie w razie wystąpienia "niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych", z tym że jeżeli te okoliczności trwają dłużej niż 14 dni, właściwy organ wyda na wniosek przedsiębiorcy decyzję w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu (art. 20a ust 1 i 2).

Z treści przytoczonych przepisów wynika przede wszystkim, iż – z woli samego prawodawcy – pojazd wykonujący transport regularny osób może zatrzymywać się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy i tylko w tych miejscach może zabierać i wysadzać pasażerów. W zezwoleniu na wykonywanie transportu drogowego określa się bowiem miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Przystanki, to przeznaczone do wsiadania i wysiadanie pasażerów i określone w rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy) miejsca zatrzymania się uprawnionego pojazdu transportu publicznego, oznaczone odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), z informacją o rozkładzie jazdy (art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d.), w tym – między innymi – o godzinach odjazdów środków transportowych. Wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się zatem, stosownie do art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d., na tak oznaczonych i wyposażonych przystankach. Poza wyznaczonymi przystankami obowiązuje określony w art. 18b ust. 2 pkt 3 tej samej ustawy zakaz zabierania i wysadzania pasażerów.

Określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza więc, że przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach.

Obowiązuje go natomiast zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach. Zabieranie (bądź wysadzanie) zatem pasażerów poza przystankami wskazanymi w załączniku do zezwolenia, niezgodnie z ustalona trasą przejazdu, określoną w wydanym przez organ zezwoleniu, w miejscowości nie wymienionej w zezwoleniu i z naruszeniem czasu – godzin odjazdu i przyjazdu, określonym w załączonym do zezwolenia rozkładzie jazdy niewątpliwie narusza warunki określone w zezwoleniu, wynikające z regulacji ustawy o transporcie publicznym i odpowiada naruszeniu określonemu pod l.p. 2.2.3. i 2.2.2. załącznika nr 3 do ustawy. Konsekwencje niezastosowania się do obowiązków wynikających z przytoczonych przepisów przewiduje – generalnie – przepis art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wymienionych w pkt 1-8 ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych, z tym że – stosownie do przepisu art. 92a ust. 2 tej samej ustawy – suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Wykaz naruszeń oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określają załączniki do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Wspomniany już załącznik Nr 3, pod l.p. 2.2.3., przewiduje karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i kary pod l.p. 2.2.2. 500 zł za naruszenie godzin przyjazdu i odjazdu.

Przesłanką poniesienia dopiero co opisanej odpowiedzialności administracyjnej jest zatem stwierdzenie przez właściwy organ nieprzestrzegania przez wykonującego transport warunków określonych w zezwoleniu co do ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i naruszenia czasu odjazdu i przyjazdu określonego w zatwierdzonym przez organ na danej trasie. W tym miejscu należy podkreślić, że kary pieniężne, o jakich mowa w art. 92 i art. 93 u.t.d., nakładane są na przedsiębiorcę, a nie na kierowcę, a ich celem jest zapewnienie należytego wykonywania działalności gospodarczej (w postaci świadczenia przewozów drogowych) i zagwarantowanie bezpieczeństwa innym uczestnikom ruchu drogowego. Mają więc one przede wszystkim znacznie prewencyjne, a nie represyjne (tak jak w prawie karnym) i są narzędziem prawnym służącym do przymuszenia przewoźników do respektowania określonych w ustawie nakazów i zakazów. Kara pieniężna jako instrument władztwa administracyjnego ( o czym już wyżej napisano) nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie tej odpowiedzialności. Wina i stopień zawinienia nie są zatem przesłankami nałożenia kary pieniężnej. W związku z tym badanie świadomości i stosunku podmiotu do danego naruszenia prawa jest – co do zasady – bez znaczenia dla możliwości wymierzenia omawianej kary (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, VI SA/Wa 91/06; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: III SA/Wr 545/13 oraz III SA/Wr 122/14, publ. www.nsa.gov.pl).

Wynika z tego, że odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorców na podstawie ustawy o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności obiektywnej i jako taka obciąża podmiot wykonujący transport drogowy w sytuacji, gdy wystąpił zakazany przez ustawę skutek. Na zasadzie wyjątku ustawodawca przewidział jednak sytuacje w których odpowiedzialność administracyjna przewoźnika za stwierdzone naruszenie prawa zostaje wyłączona. Sytuacje takie zostały wyraźnie wskazane w przepisach art. 92b i w art. 92c u.t.d. w związku z art.93 ust.3.który stanowi, że organ, o którym mowa w art.93 ust.1 wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art.92b ust.1 lub art.92c. Przepis art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Przesłanką jednak zastosowania przywołanych uregulowań art.92 c, stanowiących wyjątek od zasady ponoszenia odpowiedzialności przez przewoźnika za stwierdzone naruszenia, jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że w konkretnej sprawie miały miejsce takie właśnie okoliczności, t.j. że przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia lub, że wystąpiły zdarzenia których nie mógł przewidzieć. To bowiem on wywodzi skutki prawne z nich wynikające, i to zatem na nim spoczywa ciężar wykazania tych okoliczności i udowodnienia okoliczności objętych ich hipotezą.

Wystąpienia w rozpoznawanej sprawie okoliczności tego rodzaju strona skarżąca nie udowodniła.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, iż skarżący wykonywał przewóz regularny osób na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. udzielonego przez Starostę L. z ważnością do [...] grudnia 2016r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej S.- S-L.-M.-L..

Zgodnie z załączonym do zezwolenia rozkładem jazdy kierowca winien się zatrzymać na przystankach: L. ul. K. – S. Z. – L. B. – L. P. – M. [...] – S. B. – S. S..

Natomiast z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków wynika, iż kierowca zatrzymał się również w G.S.. W rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nie wymieniono przystanku w G.. Miejscowości powyższej nie wymienia także zezwolenie nr z dnia [...] grudnia 2013r wskazujące miejscowości przez które przewoźnik może wykonywać przewóz osób w ramach linii regularnej.

Skarżący wykonując przejazd przez miejscowość G. S.i wysadzając pasażera naruszył więc warunki zezwolenia. Z pisma Starostwa Powiatowego w L. wynika, iż skarżący od dnia udzielenia zezwolenia nie ubiegał się o jego zmianę. Z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika, że skarżący na tak udzielone zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r.na wykonywanie przewozów regularnych na linii S.- S.-L.-M.-L. złożył odwołanie, skoro jak twierdzi i jak to wynika ze złożonego w dniu [...] listopada 2013r. pisma, w którym zwraca się do Starosty L. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie: S. – S.- L. (ul. P.) – M. – G. – L. B. – S. – L., a więc na zatrzymywanie się też w miejscowości G.. Twierdzenia skarżącego, że dopełnił ciążącego na nim obowiązku uzyskania zmiany zezwolenia nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Jeżeli strona, pomimo braku stosownych uprawnień na wykonywanie przewozów osób, decyduje się jednak wykonywać przewozy, to tym samym niejako sama zgadza się na powstanie określonego naruszenia przepisów.

Z materiału dowodowego w sprawie wynika również, iż godziny odjazdu kierowcy z poszczególnych przystanków są inne, niż te wskazane w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia nr [...]. Z początkowego przystanku w L. kierowca odjechał o godzinie [...], co potwierdził także przesłuchany w charakterze świadka pasażer. Natomiast wedle rozkładu jazdy dołączonego do udzielonego zezwolenia kierowca winien z tego przystanku odjechać o godzinie [...]. Także z pozostałych przystanków kierowca odjeżdżał wbrew rozkładowi jazdy, różnice wynosiły od kilku do kilkudziesięciu minut.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skarżący powinien posiadać zezwolenie z aktualnym rozkładem jazdy. Takie zobowiązanie nakłada na skarżącego jako przedsiębiorcę art. 22b ustawy o transporcie drogowym. Dokonania zmian danych zawartych w dokumentach składanych w załączeniu do wniosku należy dokonać w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Przedsiębiorca jest zobowiązany również wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących konieczność zmiany zezwolenia. Dopóki strona nie uzyska zmiany zezwolenia i jego załączników w postaci decyzji administracyjnej nie powinna wykonywać transportu drogowego według swego uznania.

W niniejszej sprawie ustalono prawidłowo, że podczas wykonywania przewozu regularnego określonego w zezwoleniu nr [...]., doszło do wysadzenia pasażerów poza przystankiem wyznaczonym w zezwoleniu naruszono ustaloną trasę przejazdu i czas odjazdu o przyjazdu pojazdu. W zasadzie skarżący nie kwestionuje tych okoliczności. W odwołaniu i na rozprawie skarżący podnosił, że występował o zmianę zezwolenia pismem z dnia [...].11.2013 r. wraz z załącznikami. Dokumenty zostały odesłane, a skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi na złożony wniosek i tym samym uznał, że sprawa została załatwiona zgodnie z jego wnioskiem. Zdaniem skarżącego nie może on ponosić konsekwencji za zaniechanie organów administracji polegające na nałożeniu na niego kary pieniężnej za naruszenie warunków zezwolenia.

Taka argumentacja strony skarżącej nie może jednak usprawiedliwić naruszenia warunków zezwolenia. Stosownie do art. 20a ust. 1 u.t.d.), warunki określone w posiadanym przez stronę zezwoleniu, nie musza być stosowane wyłącznie w przypadku "wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych". Z treści przytoczonej normy wynika, że odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu, bez konieczności dokonywania zmian w samym zezwoleniu (np. dotyczących wyznaczonych przystanków) dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają nie dłużej niż 14 dni. Jeżeli przeszkody te trwają jednak dłużej, przewoźnik musi wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Zgodnie z wolą ustawodawcy, to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek dopilnowania, aby trasa przewozu ustalona w zezwoleniu odpowiadała rzeczywistej, a odpowiedzialność spowodowana niezastosowaniem się do tych wymogów nie jest uzależniona od dodatkowych warunków, w szczególności od prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego przez odrębny organ administracji. Innymi słowy, ustawodawca nie uzależnia tej odpowiedzialności od jakichkolwiek warunków. Zauważyć również należy, że chociaż wymieniony w art. 20a ust. 1 ustawy katalog okoliczności jest katalogiem otwartym, to cechą wspólną wymienionych okoliczności jest brak wpływu wykonującego przewóz na ich zaistnienie. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji w sprawie naruszenia warunków przewozu, określonych w zezwoleniu nr [...]. Osobnego podkreślenia wymaga, że ewentualne naruszenie postępowania w sprawie wniosku o zmianę treści zezwolenia nie uzasadniały w żadnej mierze samowolnego odstąpienia przez przedsiębiorcę od warunków otrzymanego zezwolenia nr [...]. Dopiero uzyskanie decyzji zmieniającej zezwolenie, uzasadniałoby rozpoczęcie wykonywania działalności przewozowej zgodnie z tym nowym rozstrzygnięciem.

Inna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, że wyznaczanie trasy przejazdu i przystanków, godzin odjazdu i przyjazdu w zezwoleniu byłoby niewiążące dla przewoźnika.

Dodatkowo należy podnieść, iż strona prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym wiele lat i doskonale znane jej są (powinny być!) przepisy ustawy. Tłumaczenie strony nie znajduje skutecznego usprawiedliwienia dla jej zachowań niezgodnych z przepisami prawa. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 496/08, że po to są ustalone procedury uzyskiwania zezwoleń na transport regularny, poprzedzone uzgodnieniem rozkładu jazdy i korzystania z przystanków, aby zapewnić niezbędny porządek i bezpieczeństwo na drodze. W niniejszej sprawie, strona – mimo posiadania w tym zakresie odpowiedniej wiedzy, swoimi faktycznymi krokami samowolnie wyprzedziła dokonanie formalnej zmiany warunków posiadanego zezwolenia, czego wymaga – jednoznacznie norma art. 24 ust. 1 u.t.d. Takie postępowanie jest nie tylko zachowaniem niezgodnym z prawem, ale stwarza realne zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Uzgodnienie warunków zezwoleń udzielanych na wykonywanie przewozów, w tym dokładnej trasy, czasu przejazdu i przystanków na trasie, jest procesem długotrwałym, a dokładnie rozważenie i ustalenie tych warunków ma zagwarantować bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego. Życie i zdrowie są wartościami szczególnie ważnymi i chronionymi prawnie i między innymi dlatego ustawodawca sformalizował możliwość zmiany ustalonych warunków, nałożył na przedsiębiorcę określone obowiązki, a ich niedopełnienie obłożył karą, nawet pomimo braku zaistnienia w konkretnym przypadku negatywnych konsekwencji naruszenia warunków zezwolenia. Przedstawione przez skarżącego opinie i pochwały należytego wykonywania przewozów osób specjalnej troski i wywiązywania się z obowiązków przewoźnika, jak i działalności charytatywnej nie są i nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu, organy – w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym – działały zgodnie z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W doktrynie przyjmuje się zgodnie, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie trzeba wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności, konieczne jest przesądzenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. Ustalenie, że okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7).

W sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego sporu sądowoadministracyjnego, istotną okolicznością stanowiącą podstawę jej rozstrzygnięcia było w pierwszej kolejności ustalenie, czy doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków i godzin odjazdu i przyjazdu. Skarżący nie kwestionuje tego, że nie dotrzymał warunków przewozu określonych w zezwoleniu. Starał się jedynie wykazać, że do ich naruszenia doszło z przyczyn od niego niezależnych, mianowicie ze względu na to, że występował o zmianę zezwolenia pismem z dnia 28.11.2013 r. wraz z załącznikami. Twierdził, że dokumenty zostały odesłane, a skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi na złożony wniosek i tym samym uznał, że sprawa została załatwiona zgodnie z jego wnioskiem.

Skład orzekający w pełni podziela jednak stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym żadna z wymienionych okoliczności nie może być kwalifikowana jako okoliczność niezależna od przewoźnika w rozumieniu art.92c i art. 20a ustawy o transporcie drogowym.

Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art.92c ust 1 pkt 1 przez jego niezastosowanie nie znajduje uzasadnienia. Powołany przepis, przewiduje możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skoro za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. wyrok NSA z 6 lipca 201 Ir., sygn. akt II GSK 716/10) Przepis art. 92c ust. 1 ustawy wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Tych wyjątkowych sytuacji doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie może przewidzieć (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1237/13). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła i skarżący nie udowodnił, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów ustawy, tj. wykonywania regularnego przewozu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu Starosty nr 003a/2012.

W konsekwencji należy też przyjąć, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały w pełni wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Trzeba mieć ponadto na uwadze następujące fakty: strona skarżąca została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, strona brała czynny udział w postępowania (między innymi przedłożyła szereg dokumentów); miała wreszcie możliwość – stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. – możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów.

W tym stanie, należało przyjąć, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze przepisów. Przeciwnie, organy orzekające w sprawie, w sposób przekonywujący, wiarygodny i bezdyskusyjny udowodniły (w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy), że strona nie dopełniła warunków posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu, a tym samym – dopuściła się naruszenia określonego pod l.p. 2.2.2.i 2.2.3. załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca strona nie wykazała przy tym okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność. W konsekwencji trzeba było przyjąć, że organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo nałożyły na skarżącego karę, w wysokości przewidzianej w powołanym załączniku.

Dlatego też – biorąc pod uwagę dyspozycję art. 151 p.p.s.a. – skargę należało oddalić.