Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 10/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 482/07 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 482/07, oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 24 sierpnia 2006 r. zawiadomił strony, iż zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb W. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,8000 ha, stanowiącej własność J. W., która zgodnie z decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi w brzmieniu nadanym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej A-4 na odcinku Zgorzelec – Krzyżowa w województwie jeleniogórskim.

Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 27 września 2006 r. zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał, że brak dostępu do przedmiotowej nieruchomości powstrzymuje rozpoczęcie i prowadzenie robót. Podkreślił, iż w takiej sytuacji Skarb Państwa może być narażony na niepowetowane straty obciążające budżet, a to mogłoby skutkować utratą środków z funduszy pomocowych Unii Europejskiej.

Wojewoda Dolnośląski po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 cyt. ustawy w punkcie 1 orzekł o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,8000 ha, stanowiącej własność J. W., zaś w punkcie 2 nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w tej sprawie przesłanki określone w art. 17 cytowanej ustawy zostały spełnione.

Planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności, zatem brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością mógłby spowodować niemożność realizacji planowanej inwestycji. Może to doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej w kwocie 252 040 940,00 Euro (co stanowi 82% wartości całego kontraktu), które to środki muszą być wykorzystane do dnia 31 grudnia 2008 r. Ponadto została już rozpoczęta procedura przetargowa mająca na celu wyłonienie wykonawcy dla przedmiotowego odcinka inwestycji. W związku z przewidywanymi procesami wywłaszczeniowymi i koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej w warunkach przetargowych umieszczono zapis informujący, iż wykonawca uzyska prawo do placu budowy do dnia 27 lutego 2007 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. zarzucił, że przedstawione przez Wojewodę Dolnośląskiego okoliczności nie uzasadniają wydania decyzji w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w pkt. 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,8000 ha, stanowiącej własność J. W., w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W ocenie Ministra przesłanki konieczne do wydania przez wojewodę decyzji w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przewidziane w art. 17 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w stosunku do tej nieruchomości zostały spełnione, tj. wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe oraz istnieje uzasadniony przypadek, a to przesądza o konieczności niezwłocznego jej zajęcia.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie wskazał jakiemu podmiotowi przyznaje uprawnienie do dysponowania nieruchomością, to należało zaskarżoną decyzję w tej części uchylić i orzec co do istoty sprawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz naruszenie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego ewentualne opóźnienie w rozpoczęciu robót oraz późniejsze uruchomienie środków pomocowych nie uzasadniają zastosowania przepisu art. 17 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., gdyż regulacja w nim zawarta ma on charakter wyjątkowy i tylko wyjątkowe okoliczności uzasadniałyby jego zastosowanie.

Zdaniem skarżącego powyższe decyzje są wadliwe, również dlatego, że jako podstawę prawną ich wydania powołały art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a przepis ten jest sprzeczny z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż niweczy on podstawowe uprawnienia składające się na treść prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał na szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), która ma na celu stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju.

Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. W istocie ma to służyć przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczy o tym szczególne w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami rozwiązanie przewidziane w ocenianej ustawie np. art. 12, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, a także przepis art. 17 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji podał, że dla uznania spełnienia jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest tylko ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast prawidłowość wszczęcia i prowadzenia tego postępowania dotyczącego zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Dlatego też przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie mogły być uwzględnione wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie dokonana przez organy obu instancji ocena przesłanek uzasadniających zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ww. ustawy, nie budzi żadnych zastrzeżeń. Z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wynika bowiem, iż przedmiotowa nieruchomość została uznana za niezbędną do zrealizowania celu publicznego, jakim jest budowa autostrady A-4. Inwestycja ta powinna być zrealizowana jak najszybciej, bowiem jest współfinansowana przez budżet państwa i Fundusz Spójności, a jej realizacja obwarowana jest terminami. Nieprzygotowanie jej do realizacji w przewidywanym terminie mogłoby spowodować utratę środków przeznaczonych na ten cel z Unii Europejskiej. Ponadto niewymagającym udowodnienia jest fakt, iż budowa nowych autostrad i dróg ekspresowych pozostaje w sferze głównych zainteresowań państwa, gdyż zgodnie z założeniami strategicznymi rządu polskiego pierwszeństwo w budowie dróg uzyskała między innymi autostrada płatna A-4, która leży w systemie dróg międzynarodowych i europejskich korytarzy transportowych (TEN i TINA).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie można również uznać, że ocena ta była dowolna, a twierdzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad gołosłowne. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tak więc dowodami są również dokumenty, którymi w rozpoznawanej sprawie jest zarówno powołany wniosek z 10 lipca 2006 r. jak i wniosek do Komisji Europejskiej o dofinansowanie z Funduszu Spójności oraz decyzja Komisji z dnia 22 grudnia 2004 r.

Ponadto stosownie do treści art. 77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Powołane wyżej okoliczności, wskazane również we wniosku z dnia 27 września 2006 r. mają taki charakter, gdyż powszechnie wiadomo, że rozbudowa dróg jest obecnie priorytetowym zadaniem państwa, drogi mają zasadnicze znaczenie dla rozwoju kraju, a środki pochodzące na ten cel w dużej mierze przyznane są przez Unię Europejską i powinny być wykorzystane w określonym terminie.

Sąd pierwszej instancji za bezzasadny uznał zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielom słusznego wynagrodzenia za dokonane w ten sposób ich wywłaszczenie. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygane w decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Natomiast w niniejszym postępowaniu w sytuacji wydania decyzji w trybie art. 17 przepisy prawa nie przewidują przyznania właścicielowi odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. W. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, polegającego na:

1) błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, ze zm.), zwana dalej "ustawą", polegającemu na wadliwej ocenie okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie – bezpodstawnie – przez organ administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istnienie uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 17 ustawy,

2) niezastosowaniu art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa, i w konsekwencji wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku, który pozbawia Skarżącego możliwości realizacji prawa własności w granicach określonych przez Konstytucję oraz aktualnie obowiązujące przepisy prawa,

3) naruszeniu art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że istnieją przesłanki określone w art. 17 ustawy, uzasadniające udzielnie zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej GDDKiA) na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

b) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

1) naruszenie prawa procesowego polegającego na obrazie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 K.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. wynikającej z art. 135 P.p.s.a., utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w art. 6 i 8 K.p.a.;

2) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. art. 233 § 1 K.p.c. i art. 227 K.p.c. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z którego wynika, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek skutkujący powstaniem uprawnienia Ministra Budownictwa do udzielenia zezwolenia na pozbawienie Skarżącego własności nieruchomości poprzez zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 17 ustawy. Powyższy aspekt sprawy powinien być ponownie wyjaśniony, gdyż umknął on całkowicie uwadze organów orzekających, a którego przesłanki błędnie ustalił WSA.

Powołując powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...] i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że okoliczności stanowiące podstawę do uznania, że w sprawie zachodzi "szczególny przypadek", o jakim mowa w art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, winny mieć charakter wyjątkowy. Tymczasem budowa dróg szybkiego ruchu (w tym autostrad i dróg ekspresowych) jest priorytetowym zadaniem od kilku, jak nie kilkunastu lat, który stara się zrealizować każdy kolejny rząd polski, z wykorzystaniem nie tylko środków finansowych pochodzących z obciążeń obywateli polskich, ale również z funduszy uzyskanych w ramach pomocy zagranicznych. Nie jest zatem w tej chwili okolicznością nową, nadzwyczajną realizacja inwestycji autostrady A-4, skoro była w planach inwestycyjnych kolejnych rządów polskich już od kilku lat. Pozyskanie nieruchomości pod budowę autostrady A-4 nie było zadaniem pozaplanowym, a konieczność jego wykonania nie pojawiła się nagle i niespodziewanie. Plany rozbudowy sieci autostrad funkcjonują w Polsce już od kilku lat i można było zapewnić grunty do realizacji Inwestycji w normalnym trybie wywłaszczeniowym przewidzianym przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaś po upływie połowy okresu czasu przeznaczonego na budowę autostrady rozpoczynać procedurę wywłaszczeniową w trybie szczególnym, przewidzianym przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który może być wykorzystany w wyjątkowych sytuacjach. Zdaniem skarżącego o "uzasadnionym przypadku" w rozumieniu art. 17 powołanej ustawy można mówić, gdy przy dołożeniu należytej staranności przez organ administracji publicznej oraz normalnym toku postępowania, pojawią się nieprzewidziane okoliczności, powodujące zagrożenie lub znaczne utrudnienie dla sprawnego zakończenia postępowania, a interesy żadnej ze stron nie doznają przy tym uszczerbku większego niż wynikający z celu podejmowanej decyzji. W tej sprawie natomiast takie okoliczności nie występują.

Uzasadniając zarzut naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa autor skargi kasacyjnej podał, iż naruszenie to polega na zakwalifikowaniu okoliczności zwyczajnych i sytuacji normalnie występujących w trakcie procesów budowlanych, a związanych z koniecznością zapewnienia gruntów do realizacji inwestycji, jako okoliczności szczególnej i wyjątkowej, niemożliwej do przewidzenia na etapie przygotowania inwestycji i uzasadniającej pozbawienie skarżącego własności w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 17 ustawy.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP skarżący wskazał, iż okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają w żadnej mierze ograniczenia, a tym bardziej pozbawienia go prawa własności jego nieruchomości, zarówno z uwagi, na brak konstytucyjnie uzasadnionych przesłanek formalnych dotyczących dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń, dysproporcję między wyznaczonym celem a stosowanym środkiem, jak również naruszenie "istoty" prawa własności.

Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym, które miały istotny wpływ na wynik sprawy skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 135 P.p.s.a. dotyczącemu usunięcia naruszenia prawa w postaci wadliwej decyzji Ministra Budownictwa, nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w art. 6 i 8 K.p.a.

W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył także dyspozycje normy art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. art. 233 § 1 K.p.c. i art. 227 K.p.c., gdyż nie dostrzegł, że organy administracji dokonały wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkiem czego bezpodstawnie przyjęły, iż zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowania wobec skarżącego trybu z art. 17 ustawy, podczas gdy wnikliwa ocena materiału dowodowego sprawy doprowadziłaby niewątpliwie do wniosku, iż brak było podstaw do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam autor skargi i skuteczność wniesionego przez niego środka odwoławczego z wyjątkiem nieważności postępowania zależy od sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych łącznie z ich uzasadnieniem. Podstawy kasacyjne determinują bowiem kierunek badawczy jaki powinien podjąć Sąd drugiej instancji w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku. Nie może on zatem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez skarżącego kasacyjnie.

Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi ona spełniać, ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko-radcowski, stanowiąc w art. 175 § 1 P.p.s.a., że omawiany środek odwoławczy musi być sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało zagwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie prawnej kontroli zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób sformułowania niektórych jej zarzutów i wniosków wskazuje na niepełne zrozumienie przez autora skargi kasacyjnej wymagań związanych z poprawnym procesowo konstruowaniem tego środka odwoławczego.

Niezrozumiałe jest żądanie autora skargi kasacyjnej wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a., które jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie wyłącznie prawa materialnego. Rozpoznawana skarga kasacyjna został natomiast oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. i wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega określony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania albowiem dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod określony przepis prawa materialnego.

Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Przepis ten obliguje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Podkreślić należy, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. Skoro w tej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, to nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, a tym samym nie mógł stosować art. 135 P.p.s.a. Twierdzenie skarżącego, że przepis ten powinien być zastosowany nie jest trafne, gdyż byłoby to możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Uzasadnionych podstaw nie zawiera również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. i art. 227 K.p.c., który zdaniem skarżącego polegał na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i niedostrzeżenie, iż dokonana przez organy ocena stanu faktycznego była wadliwa i skutkowała uznaniem, że przesłanki uzasadniające zastosowanie trybu z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych były spełnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza treść tego przepisu dotyczy sytuacji, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła (nieprzekazanie akt sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego. Ponadto sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a., a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 P.p.s.a., która w tej sprawie nie wystąpiła. Jednakże wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej za naruszenie tego przepisu nie można uznać zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń faktycznych będących konsekwencją tej oceny.

Przechodząc do omówienia wskazanych jako naruszone art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. i art. 227 K.p.c. przypomnieć należy, iż powołany przepis ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odwołuje się do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego tylko i wyłącznie w odniesieniu do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., czyli do przeprowadzenia dowodów z dokumentów. Oznacza to, że warunkiem podniesienia zarzutu naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania cywilnego jest wskazanie dokumentu, z którego Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu uzupełniającego bądź też przeprowadził go wadliwie.

Zauważyć należy, iż skarga kasacyjna nie powołuje żadnego dokumentu, który zdaniem jej autora Sąd pierwszej instancji powinien z urzędu lub na wniosek dopuścić jako dowód, lub który dopuścił jako dowód i przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem zarzut naruszenia tych przepisów jest niezasadny.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony, a to powoduje, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny nie został skutecznie podważony. Oznacza to, że podstawą oceny przez Sąd drugiej instancji zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego jest stan faktyczny przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tytuł zmieniony z dniem 16 grudnia 2006 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r.; Dz.U. Nr 220, poz. 1601) przez błędną interpretację stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Przy ocenie tego zarzutu należy wskazać na potrzebę rozróżnienia naruszenia prawa materialnego od dokonania ustaleń faktycznych. Stwierdzenie, że nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, która została uznana za niezbędną do zrealizowania celu publicznego, jakim jest budowa autostrady A-4 i ocenę, że był to uzasadniony przypadek mieści się w ustaleniach faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, które jak już wyżej wskazano nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane. Zdaniem skarżącego "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy występuje tylko wtedy, "gdy przy dołożeniu należytej staranności przez organ administracji publicznej oraz normalnym toku postępowania, pojawią się nieprzewidziane okoliczności, powodujące zagrożenie lub znaczne utrudnienie dla sprawnego zakończenia postępowania a interesy żadnej ze stron nie doznają przy tym uszczerbku większego niż wynikający z celu podejmowanej decyzji".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni przepisu art. 17 ust. 1 cyt. ustawy zaprezentowanej przez skarżącego. Podkreślić jednak należy, iż przepis ten, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo dokonanej z dniem 16 grudnia 2006 r. zmiany jego brzmienia przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), w tej sprawie zachował brzmienie dotychczasowe (art. 5 cyt. ustawy).

Autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że użyte w tym przepisie pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie zostało w ustawie zdefiniowane, tak więc ustawodawca pozostawił organowi administracji publicznej ocenę, czy w danej sprawie taki "uzasadniony przypadek" występuje. Nie oznacza to jednak dowolności tej oceny lecz potrzebę jej uzasadnienia przesłankami zindywidualizowanymi odnoszącymi się do konkretnej sprawy. A zatem zastosowanie tego przepisu musi być indywidualnie uzasadnione w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. Redakcja tego przepisu wskazuje na jego szczególny charakter polegający na tym, że może mieć on zastosowanie tylko do niektórych sytuacji – uzasadnionych. Nie może być on jednak poddawany tak jak to czyni autor skargi kasacyjnej wykładni rozszerzającej.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP, w szczególności niezastosowanie zasady demokratycznego państwa prawnego i w konsekwencji wydanie wyroku, który pozbawia skarżącego możliwości realizacji prawa własności w granicach określonych przez Konstytucję oraz aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Stwierdzić należy, że sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego nie można rozważać w oderwaniu od wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Jednakże zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z tych przepisów konstytucyjnych, które uszczegóławiają zapis art. 7 w stosunku do sądów, tj. art. 173–187 Konstytucji RP nie wynika, żeby zasada demokratycznego państwa prawnego została naruszona przez sądy stosujące obowiązujące prawo.

Podobnie należy oceniać zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, które mogą być ustanowione tylko w ustawie dla ochrony jednej z sześciu wartości tam wyliczonych, zaś każda ustawa wprowadzająca te ograniczenia musi służyć ochronie interesu publicznego. Z kolei art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji stanowi, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zaznaczyć jednak należy, że prawo własności wprawdzie stanowi najpełniejsze prawo majątkowe, to jednak nie może być uznawane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. A zatem także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Tak więc ocena regulacji dotyczącej prawa własności dotyczy kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich prawo własności może być ograniczone.

Przepis art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dopuszcza szczególną formę ograniczenia prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, polegającą na pozbawieniu właściciela jednego z atrybutów prawa własności tej nieruchomości, a mianowicie uprawnienie do korzystania z niej, obejmującego uprawnienie do posiadania nieruchomości, użytkowania i pobierania z niej pożytków i innych przychodów oraz faktycznej nią dyspozycji. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "udziela zezwolenia, nadaje rygor natychmiastowej wykonalności" oznacza, że w przypadku zaistnienia określonych w nim przesłanek wojewoda jest zobligowany do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na pas drogowy drogi krajowej oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Podkreślić należy, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod pasy drogowe jest jednym z elementów procesu wywłaszczeniowego i polega jedynie na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością. Natomiast nie pozbawia prawa własności. Okoliczność, iż ustawodawca za fakt korzystania z nieruchomości nie przewidział odszkodowania, niewątpliwie istotna dla skarżącego, nie pozbawia jednak legalności kontrolowanych w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzji nie stanowi podstawy do uznania, że powołane wyżej przepisy konstytucyjne zostały naruszone.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.