Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1479/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi J. M.l, S. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] maja 1990 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163), umorzono administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonej we wsi R., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż strony w wyniku postępowania rozgraniczeniowego zawarły w dniu 28 kwietnia 1990 r. przed geodetą uprawnionym K. J. ugodę graniczną, w związku z czym postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte odpowiednim postanowieniem stało się bezprzedmiotowe.

Decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. i S. małż. M. oraz Z. M. odmówiono wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia dotyczącego nieruchomości położonej we wsi R., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz [...]., zakończonego powołaną wyżej decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 1990 r.

W uzasadnieniu przypomniano oświadczenie p. J. M., iż o niezgodności operatów, na podstawie których została zawarta w 1990 r. ugoda, a które nie pokrywają się z treścią mapy, dowiedziała się w maju 2003 r. na rozprawie sądowej przed Sądem Rejonowym w S., sygn. akt [...], dla celów której została sporządzona opinia geodety. Urząd Gminy W. ustalił na podstawie akt sądowych z 2005 r., że w tej sprawie zostały wydane dwie opinie pisemne i jedna ustna. Pierwsza opinia pisemna została sporządzona przez biegłego J. W. i wpłynęła do sądu dnia 5 lutego 2003 r., a pełnomocnikowi p. M. została doręczona dnia 7 marca 2003 r. Druga pisemna opinia została wykonana przez biegłą K.W. i wpłynęła do sądu dnia 2 czerwca 2003 r., a pełnomocnikowi p. M. została doręczona dnia 5 czerwca 2003 r., natomiast z opinią ustną miał on możliwość zapoznać się na rozprawie w dniu 10 czerwca 2003 r. Jak stwierdził organ, zgodnie z art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 K.p.a. strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W rozpatrywanej sprawie podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało po upływie miesięcznego terminu, w związku z czym odmówiono wznowienia postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli zainteresowani stwierdzając, że żaden z biegłych sporządzających dokumentację nie wyjawił prawdy o nieprawidłowej dokumentacji wykonanej przez geodetę K. J. oraz nie wspomniał o niezgodności mapy z operatami stanowiącymi podstawę zawarcia ugody z 1990 r. W konsekwencji odwołujący się jeszcze w maju 2003 r. nie mieli pojęcia o niezgodności operatów z mapą stanowiącą podstawę powyższej ugody.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu, po obszernym przedstawieniu stanu sprawy i stanowiska oraz zarzutów odwołujących się Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło uregulowaną w K.p.a. instytucję wznowienia postępowania stwierdzając w konkluzji, że okoliczności dotyczące podnoszonych przez odwołujących się wadliwości występujących w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w związku z zawarciem ugody w 1990 r. były znane od marca 2003 r., natomiast formalny wniosek o wznowienie postępowania strony złożyły w dniu 1 marca 2005 r., a więc z prawie dwuletnim uchybieniem terminowi. W powyższej sytuacji, uwzględniając przywołane wyżej przepisy art. 148 § 1 K.p.a. organ I instancji w postępowaniu przygotowawczym właściwie ocenił, że podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało po upływie miesięcznego terminu i tym samym odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz. 163), obowiązującymi na dzień podjęcia decyzji z dnia [...] maja 1990 r., Nr [...], w sprawie umorzenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego – wszczęte administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości mogło być zakończone m.in. zawarciem przed geodetą ugody mającej skutki ugody sądowej. W przypadku zawarcia ugody postępowanie administracyjne ulegało umorzeniu. Jednakże, zgodnie z zachowującą aktualność uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 1970 r., sygn. akt CZP 24/70 (OSNCP nr 12/1970, poz. 222), nawet późniejsze uchylenie w drodze wznowienia postępowania administracyjnego decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawarciem ugody nie pozbawia już tej ugody mocy. Ugoda jest więc czynnością procesową strony podjęta w celu wyłączenia przedmiotu sporu (sporu granicznego) spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków prawnych w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego), unormowanej w art. 917 – 918 Kodeksu cywilnego. Wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym rozgraniczenia nieruchomości może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli zainteresowani żądając wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu podnieśli dotychczas używaną argumentację podkreślając, że geodeta K. J. (nieżyjący) dopuścił się przestępstwa, jakim jest fałszowanie dokumentacji, oszustwem doprowadzając do grabieży własności skarżących – przy poparciu urzędów orzekających w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu powtórzono dotychczasową argumentację podkreślając, że wbrew stwierdzeniom zawartym tak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze, skarżący nie uprawdopodobnili przyczyny zwłoki w złożeniu wniosku w określonym procedurą administracyjną terminie (art. 148 § 1 K.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony pomimo uchybienia terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa i godziło w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, zawartą w art. 16 § 1 K.p.a. Zawarcie ugody definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe bez względu na to, czy organ administracyjny umorzy postępowanie czy nie. Umorzenie ma bowiem charakter deklaratoryjny i oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nie ma wpływu na skuteczność ugody. Ponadto organ II instancji stwierdził, że podniesiony przez skarżących zarzut niesporządzenia przez Kolegium opinii biegłych w sprawie oceny dokumentacji geodezyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Ocena przesłanek merytorycznych podjęcia ostatecznej decyzji administracyjnej może bowiem nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, do którego w rozpatrywanej sprawie z przyczyn proceduralnych nie doszło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r., którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia dotyczącego nieruchomości położonej we wsi R., gmina W.

Rozpatrywana sprawa ma charakter proceduralny i dotyczy przede wszystkim terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania oraz przyczyn wyłączających możliwość wznowienia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, zakończonej ugodą graniczną.

Jak stwierdza się w Komentarzu do Kodeksu Postępowania administracyjnego (B> Adamiak, J. Borkowski, C.H.Beck, wyd. 3. Warszawa 2000, str. 555) wznowienie postępowania jest instytucja procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Idzie tu przede wszystkim o przesłanki wznowienia postępowania, tj. przesłanki których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, określone w art. 145 i 145a K.p.a. Obok tych przesłanek Kodeks reguluje również tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania.

Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, zawartą w art. 16 § 1 K.p.a. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienie postępowania stanowi podstawę do wydania zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. decyzji o wznowieniu postępowania. (por. cyt. Komentarz, str. 598).

Z akt rozpatrywanej sprawy jednoznacznie wynika, że wady występujące w dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej w związku z zawarciem ugody w 1990 r., były skarżącym znane od marca 2003 r., natomiast formalny wniosek o wznowienie postępowania strony złożyły w dniu 1 marca 2005 r., a więc z prawie dwuletnim uchybieniem terminowi. W powyższej sytuacji, uwzględniając przywołane wyżej przepisy art. 148 § 1 K.p.a. organ pierwszej instancji w postępowaniu przygotowawczym właściwie ocenił, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu i tym samym odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał tę decyzję w mocy.

Należy ponadto zauważyć, że pewne czynności, których skutkiem jest wyłączenie dopuszczalności dalszej drogi administracyjnej, co do zasady wyłączają również możliwość wznowienia postępowania administracyjnego. Do takich czynności należy m.in. ugoda zawarta przed geodetą w sprawie ustalenia przebiegu linii granicznych, zawierana na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem ugoda taka ma moc ugody sądowej. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1114/97 (LEX nr 41276), stwierdził, że przepisy wymienionej ustawy przewidują, że postępowanie rozgraniczeniowe może zakończyć się m.in. zawarciem przed geodetą ugody mającej skutki ugody sądowej (art. 31 pkt 4). Zawarte w wymienionym artykule odesłanie do skutków ugody sądowej oznacza, że przy rozgraniczeniu należy odpowiednio stosować regulacje odnoszące się do ugody sądowej. Ugoda jest czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego). Strony mogą w uzasadnionych przypadkach kwestionować prawidłowość wytyczenia granicy (rozgraniczenia nieruchomości) aż do chwili uprawomocnienia się orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego. Po tym fakcie strony mogą jedynie przed sądem powszechnym kwestionować ważność ugody. Praktycznie takie samo stanowisko zostało przyjęte w powołanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 1970 r., sygn. akt CZP 24/70, a także w piśmiennictwie, gdzie wyraźnie odróżnia się możliwości różnego postępowania w odniesieniu do decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie zakończone zawarciem ugody od możliwości wzruszenia samej ugody. I tak, stwierdza się w tej sprawie, że konsekwencją zawarcia ugody przed geodetą jest umorzenie postępowania administracyjnego (art. 105 K.p.a.). Późniejsze wzruszenie decyzji o umorzeniu – w drodze odwołania w trybie instancji lub skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego albo wznowienia postępowania – nie pozbawia tej ugody mocy. Nie jest to bowiem ugoda w rozumieniu przepisów art. 114-122 K.p.a. (J. Gudowski, "Droga sądowa w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości (na tle prawa geodezyjnego i kartograficznego)", Przegląd Sądowy, 1995/2/68). Podobne stanowisko zajmuje M. Durzyńska ( "Charakter prawny ugody granicznej", Samorząd Terytorialny 2004/4/38) stwierdzając, że ugoda graniczna zawarta przed geodetą kończy spór graniczny, nie kończy natomiast biegu postępowania administracyjnego. Dokonanie przez strony czynności prawnej eliminującej spór nie kończy bowiem samo przez się trwającego postępowania. Prowadzący postępowanie organ administracji w wypadku zakończenia sporu granicznego ugodą powinien zatem umorzyć postępowanie na mocy art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe. Decyzja o umorzeniu postępowania podlega zaskarżeniu w toku instancji oraz do NSA, tak jak każda inna decyzja administracyjna wydana na mocy K.p.a. Natomiast wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Do oświadczeń woli stron zawartych w ugodzie mają zastosowanie zasady ogólne wyrażone w art. 82-88 K.c., z tą różnicą, iż w zakresie błędu zastosowanie ma art. 918 K.c.

W rozpoznawanej sprawie skarżącym jednoznacznie szło o doprowadzenie do wzruszenia ugody granicznej zawartej w dniu 28 kwietnia 1990, a nie o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie, zakończonego umorzeniem postępowania. W tej sytuacji konkluzja organu odwoławczego, wskazująca na właściwość w rozpatrywanej sprawie sądu powszechnego, jest w pełni zasadna.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, które powinien zbadać z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127) orzekł jak w sentencji wyroku.