Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 448/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 145 par. 1, art. 154, art. 155, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi T. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. S. Kancelaria Adwokacka Al. [...] w Ł. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 154 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż wskazaną wyżej decyzją nakazano T. O. i W. O. rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. Wnioskiem z dnia 6 października 2006r. T. O. i W. O. wystąpili o uchylenie w całości decyzji o nakazie rozbiórki. Jako podstawę prawną żądania wskazali art. 154 K.p.a. W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 17 października 2006r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania w sprawie i możliwości składania dodatkowych uwag oraz wyjaśnień. Ze względu na to, że strony nie wnosiły żadnych uwag, wniosek został rozpatrzony na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył następnie, że art. 154 K.p.a. stanowi podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w strefie prawa materialnego. Decyzja nr [...] została skutecznie doręczona T. O. i W. O. w dniu [...], zaś w dniu [...] stała się ostateczna. Rozstrzygnięcie, którego uchylenia domagają się wnioskodawcy, nakłada na nich zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego i rozbudowywanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy z nieruchomością przy ul. A. Decyzja o nakazie rozbiórki z jednej strony nakłada na inwestora określony obowiązek, z drugiej zaś strony przyznaje określonym podmiotom prawo do żądania jej wykonania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 K.p.a. W związku z tym, nie można na podstawie art. 154 K.p.a. uchylić decyzji o nakazie rozbiórki. Organ I instancji podkreślił przy tym, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. może dotyczyć tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu, których organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia spośród kilku możliwych. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako sprzeciwiający się uchyleniu na podstawie art. 154 K.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż wymaga od organu wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w razie wystąpienia określonych w nim przesłanek. Przy orzekaniu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia, czy w sprawie występuje słuszny interes strony. Uwzględnienie więc na podstawie art. 154 K.p.a. wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki ze względu na słuszny interes strony prowadziłoby do złagodzenia restrykcji przewidzianej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.

W odwołaniu od tej decyzji T. O. i W. O. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy.

Zarzucając zaskarżonej decyzji organu I instancji naruszenie art. 6 – 9 i art. 154 K.p.a. w związku z art. 48 i art. 103 ustawy Prawo budowlane, a także konstytucyjnie chronionego prawa do mieszkania i ochrony własności, odwołujący się podnieśli, iż decyzja o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego, który został wzniesiony w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., poprzedzona była inną decyzją nakazującą im przygotowanie dokumentacji projektowej. Wskazali przy tym, że nie wnieśli odwołania od tego rozstrzygnięcia, gdyż nie zdawali sobie sprawy z kosztów, jakie należy ponieść by osoba uprawniona przygotowała dokumentację, a gdy już zgromadzili na ten cel środki, nie było możliwe dotrzymanie terminu. Dokumentację tę posiadają, ale Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał im rozbiórkę obiektu. Zdaniem T. O. i W. O. działanie organu administracji jest sprzeczne z zasadą praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a odmowa uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego przewidującymi legalizację samowoli oraz pozbawia ich prawa do mieszkania i własności.

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja ostateczna, której uchylenia domagają się skarżący, nakłada na nich obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. i stanowiło konsekwencję nieprzedłożenia przez zobowiązanych w terminie wskazanym w postanowieniu z dnia [...], nr [...], określonych dokumentów w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nieprzedłużenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów obliguje organ do wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o art. 48 ust. 1 tej ustawy. W zaistniałym stanie faktycznym, treść rozstrzygnięcia – nakaz rozbiórki – ma swoją podstawę w przepisach art. 48 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta ma charakter związany i nie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zauważył następnie, iż w myśl zasady praworządności określonej w art. 7 K.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa. Uwzględnienie zaś podnoszonych przez wnioskodawców argumentów nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego. Określenie przez prawodawcę w przepisach Prawa budowlanego konkretnego sposobu zachowania się organu nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności i interesem społecznym.

W skardze na powyższą decyzję T. O. i W. O. wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności;

2. art. 154 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę uchylenia decyzji w sytuacji, gdy przemawiał za tym słuszny interes strony;

3. art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu T. O. i W. O. podnieśli, że organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej analizy okoliczności sprawy. Nie ustalił, czy lokalizacja budynku objętego nakazem rozbiórki pozostaje w zgodności z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i czy wykonany został ciążący na nich obowiązek złożenia stosownej dokumentacji, a także co było powodem niedotrzymania zakreślonego terminu. Skarżący podnieśli także, iż istnieją granice ingerencji organów administracji w sferę życia społecznego i praw podmiotowych jednostki. Organ administracji nie może ograniczać prawa podmiotowego jednostki, tak długo jak nie jest to uzasadnione interesem publicznym, który w danym przypadku jest nadrzędny wobec interesu jednostki. Nałożenie zaś obowiązku rozbiórki domu, w którym zamieszkują z uwagi na spóźnione dostarczenie dokumentacji, pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Łd 448/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę W. O.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 29 lutego 2008r. uczestnik postępowania – W. O. oświadczył, że w 1997r. występował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego i garażowego. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 7 kwietnia 1997r. i była ważna do dnia 15 kwietnia 1998r. Uczestnik postępowania oświadczył nadto, że rozbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce w 2000r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Bada zatem z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego stała się ostateczna. Skarżąca oraz uczestnik postępowania – W. O. mimo prawidłowego pouczenia o sposobie i terminie do wniesienia odwołania, nie skorzystali bowiem z możliwości zaskarżenia wskazanego rozstrzygnięcia za pomocą tego środka odwoławczego.

Podstawę rozstrzygnięć organów administracji w rozpatrywanej sprawie stanowił natomiast art. 154 K.p.a. stanowiący, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podstawowym warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji na podstawie tego przepisu jest jej ostateczność, a także wykazanie, że za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Uwzględnienie interesu strony należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2000r., III SAB 91/99 – Lex nr 48002 i z dnia 9 maja 2005r., OSK 1746/04 – Palestra 2006/1 – 2/241). Warunkiem wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 K.p.a. jest także okoliczność, że żadna ze stron na jej podstawie nie nabyła prawa. Tymczasem decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny, na co trafnie zwróciły uwagę organy nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie, nie jest taką decyzją, gdyż "nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 1998r., IV SA 709/96 – Lex nr 43308 i z dnia 14 lutego 2002r., IV SA 1076/00 – Lex nr 80587). Powoduje to tym samym niemożność weryfikacji ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 154 K.p.a.

Tym nie mniej jednak zauważyć należy, że chociaż w złożonym w dniu 6 października 2006r. wniosku skarżąca oraz uczestnik postępowania – W. O. wskazali, iż wnoszą o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. ostatecznej decyzji z dnia [...], nr [...] poprzez jej uchylenie w całości i wyznaczenie nowego terminu złożenia dokumentacji projektowej, to treść tego wniosku nie wykluczała w żadnym stopniu możliwości rozważenia przez organ nadzoru budowlanego potrzeby uruchomienia innego nadzwyczajnego trybu jej weryfikacji. W orzecznictwie sądowym wyrażony został zresztą pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż zgłoszony w trybie art. 154 K.p.a. wniosek może być rozpoznany w trybie art. 155 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 1998r., I SA 855/1997 – Lex nr 44532). W myśl zaś tego ostatniego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na wskazany wyżej system weryfikacji decyzji ostatecznych składa się natomiast nie tylko postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź prawidłowych (w tym postępowania prowadzone w oparciu o art. 154 i art. 155 K.p.a.), ale również postępowanie w sprawie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Przy czym system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, ze poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi natomiast rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Dodać zaś przy tym należy, że stwierdzenie istnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999r., III RN 101/98 – OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637; wyrok NSA z dnia 24 marca 1998r., I SA 1087/97 – Lex nr 44535; wyrok NSA z dnia 24 marca 1998r., I SA 1084/97 – Lex nr 44645; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998r., II SA 1245/97 – Lex nr 41346).

W opisanym zaś wyżej stanie faktycznym sprawy organ nadzoru budowlanego winien był stosownie do wymogów określonych w art. 7 – 11 K.p.a. pouczyć wnioskodawców o przysługujących im trybach postępowania, a następnie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie ponieśli oni szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek, do czego był zobowiązany na mocy art. 9 K.p.a. Tego rodzaju powinności wypływają z utrwalonej w orzecznictwie zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika pożądany w demokratycznym państwie prawa skutek, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu o odnoszących się doń działaniach organów państwa jako prawidłowych i odpowiadających prawu (tak NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2000r., I SA 286/1999 Lex nr 55756 oraz powołane tam orzeczenia TK – K. 3/89, K.3/90, K. 14/91 i K. 15/91 oraz SN z dnia 14 lutego 1991r., I PRN 1/91). Zauważyć w tym miejscu nadto należy, iż z wniosku T. O. i W. O. wynika, że zamierzali oni wykonać wszystkie obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...], nr [...], lecz nie mieli na to wystarczających środków finansowych. Poza tym uważali oni, że objęty nakazem rozbiórki budynek nie jest samowolą budowlaną, gdyż został wzniesiony bardzo dawno, a zapisy planu przestrzennego zezwalały na taką zabudowę. We wniosku tym wskazali również, iż w ich przekonaniu obowiązek wynikający z postanowienia nr [...] dotyczył jedynie dobudowanej przez nich części. Tymczasem jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji o nakazie rozbiórki dotyczyła ona całego budynku mieszkalnego i wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz.U. z 2005r., nr 163, poz. 1364 ze zm.) pomimo ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że w dacie nabycia przez inwestorów nieruchomości – tj. w dniu 23 października 1986r., a więc przed wejściem w życie tej ustawy, składał się on z trzech izb. W wyniku zaś jego rozbudowy w 2002r. powstał dodatkowy pokój, łazienka i wiatrołap. Powyższe winno zatem w ocenie Sądu zobowiązywać organy nadzoru budowlanego do zachowania szczególnej wnikliwości przy rozpatrywaniu w/w wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej. Tym bardziej, że jak podnosi w skardze skarżąca, budynek ten stanowi miejsce jej zamieszkania.

Z tych względów, z uwagi na wskazane wyżej naruszenie zasad postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności w zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono po myśli art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

A.D.