Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 158/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, art. 101 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1992 nr 16 poz 63
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dotyczących pozbawiania uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Szczecin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miedzy Prezydentem Miasta Szczecin a Burmistrzem Miasta Luboń w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.K. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, odzieży, obuwia, opału oraz środków czystości postanawia wskazać Prezydenta Miasta Szczecin jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Szczecin wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego

z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Burmistrzem Miasta Lubonia poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Lubonia jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.K. o przyznanie pomocy finansowej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że K.K. w dniu 26 czerwca 2012 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w Szczecinie - Dziale Pomocy Osobom Bezdomnym wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, odzieży, obuwia, opału oraz środków czystości. W uzasadnieniu wskazała, że jest osobą bezdomną i aktualnie przebywa na terenie ogródków działkowych w Szczecinie (Rodzinny Ogród Działkowy "HUTNIK" w Szczecinie). Prezydent Miasta Szczecin po zakwalifikowaniu wnioskodawczyni jako osoby bezdomnej i ustaleniu jej ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) oraz art. 65 § 1 K.p.a. pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. przekazał wniosek wyżej wymienionej do Burmistrza Miasta Lubonia - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zgodnie właściwością miejscową. W odpowiedzi, Ośrodek ten zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie - Działu Pomocy Osobom Bezdomnym o przeprowadzenie i przesłanie wywiadu środowiskowego z wnioskodawczynią.

Następnie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Luboniu, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Lubonia po otrzymaniu ww. wywiadu środowiskowego postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr MOPS-PS/412/260/12 uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek K.K. według właściwości do Prezydenta Miasta Szczecin- Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Szczecinie - Działu Pomocy Osobom Bezdomnym. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawczyni nie może być uznana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 ust.8 powołanej ustawy o pomocy społecznej i w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art.101 ust.1 tej ustawy.

W ocenie Prezydenta Miasta Szczecin z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego i wniosków pracownika socjalnego wynika, że K.K. zamieszkuje w altanie działkowej, która nie posiada ujęcia ciepłej wody, prądu, gazu czy sanitariatów. Dla ogrzania pomieszczenia korzysta z pieca typu "koza", zaś gaz czerpie z butli gazowej. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego pomieszczenie to nie może być zakwalifikowane jako lokal mieszkalny. Podstawowym przeznaczeniem altanek działkowych jako elementu infrastruktury posadowionej na terenie rodzinnych ogrodów działkowych jest wypoczynek i rekreacja. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Altana działkowa stanowi jedynie lokum będące częścią infrastruktury mającej służyć prawidłowemu funkcjonowaniu ogrodu działkowego, nie sposób zatem uznać tego pomieszczenia za lokal mieszkalny, tylko z tego powodu, że określona osoba zajmuje je na stałe z braku możliwości przebywania w innym miejscu, tj. w lokalu spełniającym kryteria lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Prezydenta Miasta Szczecin, skoro K.K. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym, to w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej jest osobą bezdomną. W związku z tym dla potrzeb ustalenia organu właściwego miejscowo dla załatwienia jej wniosku ma zastosowanie art. 101 ust. 2 tej ustawy. Ponadto zauważył, iż w składanych oświadczeniach i dokumentach podaje ona, że jest osobą bezdomną. Z tych względów uznać należy, iż skoro ostatnim adresem zameldowania wyżej wymienionej na pobyt stały jest gmina Luboń, to jest ona organem właściwym do rozpoznania jej wniosku.

Burmistrz Miasta Lubonia w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Szczecin jako organu właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że z analizy wywiadu środowiskowego oraz otrzymanej dokumentacji wynika, że K.K. znajduje się w posiadaniu działki przy ulicy [...] w Szczecinie. Zajmuje murowaną altanę, w której jest zainstalowany piec umożliwiający ogrzewanie, a także korzysta z zainstalowanej w tym lokalu butli gazowej. W ten sposób zaspokaja ona swoje potrzeby mieszkaniowe. W miejscu tym nie przebywa w celach turystycznych, gdyż zamieszkuje tam od dłuższego czasu. Ponadto wskazał, że faktem potwierdzającym to, że nie jest ona osobą bezdomną jest także to, że nie zwróciła się ona o skierowanie do Ośrodka dla Bezdomnych lecz postanowiła zamieszkać na ww. działce. Jednocześnie nadmienił, że na terenie miasta Lubonia osoby zamieszkujące na działkach, korzystające z pomocy społecznej nie są traktowane jako osoby bezdomne lecz jako normalni mieszkańcy. W ocenie Burmistrza Miasta Lubonia nie posiada on faktycznych możliwości udzielenia pomocy społecznej K.K. zamieszkałej na terenie Szczecina. Nie jest jej w stanie uaktywniać w poszukiwaniu pracy (jest ona bowiem zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Szczecinie), podpisywać z nią kontraktów socjalnych oraz wykonywać jakiejkolwiek pracy socjalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór

o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację,

w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecina,

a Prezydentem Miasta Lubonia, albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku K.K. o przyznanie pomocy finansowej.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Od powyższych zasad przewidziano wyjątki. Jeden z nich zawiera ust. 3 art. 101 omawianej ustawy. Przepis ten stanowi, że

w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się

o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa

w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się

o świadczenie.

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy

i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności

i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane

w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do którego odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych,

a także lokal będący pracownią służącą twórcy; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż jest w niej niesporne, że ostatnim miejscem zameldowania K.K. na pobyt stały był Luboń, ul. Dojazdowa 6, gdzie zamieszkiwała z rodziną adopcyjną. Z oświadczeń jej członków wynika, że wyżej wymieniona wyprowadziła się z Lubonia w 2007 r., do swojej biologicznej rodziny do Szczecina. W trybie administracyjnym z tego miasta została wymeldowana w dniu 4 grudnia 2008 r. Z rodziną z Lubonia nie utrzymuje żadnego kontaktu, nie otrzymuje od niej jakiejkolwiek pomocy finansowej. K.K. wyjaśniła, że z rodzeństwem utrzymuje nieregularne kontakty oraz nie wyraża zgody na pobyt w schronisku. W złożonym w tej sprawie wniosku podała, że jest osobą biedną. Z akt sprawy wynika, że mieszka ona w murowanej altanie na działce nr 88 znajdującej się na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych im. Hutnika, ul. [...] w Szczecinie i jest członkiem Polskiego Związku Działkowców w Szczecinie. W świetle jej oświadczenia w tym miejscu koncentruje wszystkie czynności życiowe i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Utrzymuje się z prac dorywczych. Obecnie jednak nie pracuje i nie posiada żadnego dochodu. Jako osoba poszukująca pracy jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Szczecinie. Ponadto podała, że legitymuje się świadectwem kwalifikacyjnym uprawniającym do zajmowania się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci elektroenergetycznej na stanowisku eksploatacji w zakresie konserwacji i obsługi, wystawionym w dniu 8 września 2011 r. przez Stowarzyszenie Elektryków Polskich w Szczecinie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że skoro K.K. nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, to w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej jest osobą bezdomną. W tej sprawie jednak sytuacja osobista i rodzinna wyżej wymienionej oraz cel na jaki ubiega się ona o pomoc społeczną wyczerpuje przesłanki określone w art. 101 ust.3 omawianej ustawy o pomocy społecznej do wskazania gminy miejsca jej pobytu jako właściwej do rozpoznania wniosku. Przepis ten ma zastosowanie przy rozpoznawaniu spraw o świadczenia wymienione w art. 37 - 42 i art. 47 - 50, a więc także w sprawie przyznania zasiłku celowego określonego w art. 39 tej ustawy. A zatem organem właściwym miejscowo ze względu na miejsce pobytu K.K. jest Prezydent Miasta Szczecin.

Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, który wstąpił w rozpoznawanej sprawie, wykładnia i zastosowanie przepisów cyt. ustawy o pomocy społecznej określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb

i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Oznacza to, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie, również te okoliczności, które ze względu na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.