Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1549/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w O. z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...] w sprawie: uchwalenia Statutu Sołectw oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Na sesji Rady w dniu [...] lipca 1991 roku Rada Miasta i Gminy w O. podjęła na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późniejszymi zmianami) uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectw (dalej także jako "Uchwała").

Pismem z dnia [...] lipca 2020 roku Prokurator Rejonowego w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyżej wskazaną Uchwałę i wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej Uchwały w części.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 53 § 2a, art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuratorze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740), skarżonej uchwale zarzucono:

1) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyznanie w § 24 ust 1 oraz § 30 ust 1 statutu sołectwa obowiązującego w tożsamym brzmieniu we wszystkich 17 sołectwach gminy O., zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz odwoływania sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze;

2) istotne naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 25 ust. 1 statutu sołectwa obowiązującego w tożsamym brzmieniu we wszystkich 17 sołectwach gminy O., warunku dokonania skutecznego i ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim poprzez ustanowienie wymogu obecności co najmniej 1/5 uprawnionych do uczestniczenia w zebraniu mieszkańców sołectwa, a w przypadku braku kworum warunku wyznaczenia nowego terminu wyborów, skutecznych bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu, co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum;

3) istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) przez bezpodstawne przyjęcie w treści § 14 ust 1 statutu sołectwa obowiązującego w tożsamym brzmieniu we wszystkich 17 sołectwach gminy O., poprzez użycie słowa "w szczególności", otwartego katalogu zadań sołtysa, co stanowi regulacje nieuprawione, albowiem zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa ora organów.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy w O. z dnia [...] lipca 1991 r. w sprawie przyjęcia statutu sołectw w części wskazanej wyżej, tj. § 24 ust 1, § 25 ust. 1, § 30 ust 1 oraz § 14 ust 1 w zakresie wyrażone "w szczególności", w statutach sołectw gminy O. oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miasta i Gminy w O., działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marcu 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), na sesji w dniu [...] lipca 1991 r., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia projektu statutu sołectw, który następnie w tożsamym brzmieniu obowiązywał we wszystkich 17 sołectwach gminy O.. Zarzucane istotne naruszenia prawa, zdaniem skarżącego, powtarzają się w statutach wszystkich sołectw ustanowionych według projektu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta i Gminy w O. nr [...], stąd też zaskarżone § (paragrafy) dotyczą wszystkich statutów sołectw Gminy O..

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego treści § 24 ust 1 oraz § 30 ust 1 zawartego w statucie przyjętym wyżej wskazaną uchwałą, w świetle których do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, sołtys zaś - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest zatem przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Z treści art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańcom sołectwa i uprawnionym do glosowania w wyborach powszechnych.

W dalszej części uzasadnienia wskazano w powołaniu na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...]; wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...]), że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą.

Dodano także, że za sprzeczny z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uznać należało § 25 ust. 1 statutu sołectwa przyjętego skarżoną uchwałą, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Takie dodatkowe warunki są niedopuszczalne, według skarżącego. W konsekwencji istotnie naruszającym prawo jest dalszy zapis tego przepisu, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej w sytuacji braku kworum. Nie można również przyjąć, zdaniem skarżącego, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane - na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Za niezgodne z prawem (istotne naruszenie prawa) należy uznać także zapisy zawarte w § 14 załącznika do uchwały stanowiącego formularz statutu sołectwa w zakresie użytego słowa "w szczególności" przy konstruowaniu katalogu zadań sołtysa, co stanowiło zdaniem skarżącego naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż prawnie niedopuszczalnym jest określanie kompetencji sołectwa w formie katalogu otwartego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy O. wskazał, że skarga jest uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta i Gminy w O. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w L. , na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności, ze względu na szczególną treść uchwały oraz jej podjęcie w dniu [...] lipca 1991 roku, Sąd poddał analizie dopuszczalność przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej uchwały. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi dotyczącej legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po [...]; z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...]; z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po [...]; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontroli sądowej podlegają także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z treści Uchwały nr [...] wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 z późniejszymi zmianami). Uchwała ta brzmi następująco: "§ 1 Przyjmuje się projekt Statutu Sołectw jak w załączniku Nr [...] do niniejszej uchwały.

§ 2 Traci moc Uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w O. z dnia [...] grudnia 1984 roku w sprawie: zatwierdzenia Statutu Samorządu Mieszkańców Wsi i Miast.

§ 3 Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

Załącznikiem do podjętej Uchwały jest opracowanie "Statutu Sołectwa zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy w O. Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 roku" stanowiące niezindywidualizowany wzór dla potrzeb uchwalania przyszłych statutów sołectw. Wzór ten posiada "wykropkowane" miejsca na treści dotyczące konkretnych sołectw, nie wskazuje on nazwą indywidualną i konkretną żadnego z sołectwa gminy O., co do którego miałby znaleźć zastosowanie.

Z przytoczonego wyżej tekstu zaskarżonej Uchwały wynika, że uchwalono dla terytorium całej Gminy i Miasta O. projekt statutu dla bliżej nieokreślonego sołectwa, stanowiący wzór dla przyszłego uchwalania statutu każdego z sołectw tej Gminy. W tym sensie skarga nie jest złożona w stosunku do projektu uchwały Gminy i Miasta O., a w stosunku do uchwały Gminy i Miasta O. o przyjęciu projektu (wzorca) uchwał(y) w sprawie statutu sołectw (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2020 roku, sygn. akt III SA/Wr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, przeciwnie do treści skargi, Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała nie jest uchwałą w przedmiocie uchwalenia statutu konkretnego sołectwa czy konkretnych sołectw, a jedynie Uchwałą o uchwaleniu projektu statutu sołectwa jako wzoru, który następnie będzie mógł podlegać konkretyzacji w stosunku do określonego sołectwa w przypadku uchwalania statutu konkretnego sołectwa.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt I OPS [...], o charakterze określonego aktu prawnego przesądza podstawa prawna tego aktu i regulowana przezeń materia. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pomimo że Uchwała, której przedmiotem jest przyjęcie projektu (wzoru) statutu sołectw, nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badana Uchwała dotyczy, można uznawać zarówno uchwałę o przyjęciu projektu (wzoru) statutu sołectw, jak i uchwałę o przyjęciu statutu sołectwa za akt generalny, z tym że uchwała o przyjęciu projektu statutu sołectw będzie nienormatywnym aktem generalnym (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt administracyjny generalny to wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, akt o charakterze ogólnym i władczym, który zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera jedynie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa. Akt ten będzie najczęściej aktem abstrakcyjnym niekonsumującym się przez jednorazowe zastosowanie, ale cecha ta nie jest warunkiem sine qua non uznania aktu za akt generalny (uchwała 7 sędziów NSA z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt I OPS [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r., Nr 16, poz. 95, ze zm., dalej także jako "ustawa o samorządzie terytorialnym", w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały), który przewiduje realizację zadań publicznych przypisanych radzie gminy w drodze uchwały. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, zaskarżona Uchwała jedynie potencjalnie formalizuje brzmienie przyszłych statutów sołectw na terytorium działania Miasta i Gminy w O.. Zaskarżoną Uchwałę można zatem zakwalifikować jako akt generalny zawierający urzędowe, tj. wytworzone przez organ jednostki samorządu terytorialnego, informacje rzutujące na proces stosowania prawa. W przypadku każdorazowego stosowania prawa przy stanowieniu prawa w postaci uchwalania kolejnego statutu sołectwa na terytorium Miasta i Gminy w O., Rada tego Miasta i Gminy może posiłkować się wzorem statutu sołectwa określonym na podstawie zaskarżonej Ustawy, co będzie zachowaniem powtarzalnym, a nie tylko konsumowanym jednorazowo.

Prawem miejscowym stają się dopiero takie uchwały Rady Gminy, gdy uchwalone w zaskarżonej Uchwale wzory podlegać będą zindywidualizowaniu – odnosić się będą do sołectw określonych nazwą indywidualną i konkretną (wyrok NSA do [...].12.2003r. w G. z dnia [...] lutego 1994 r., sygn. akt SA/Gd [...], Lex 10611). Na gruncie niniejszej sprawy powtórzyć zatem można za Naczelnym Sądem Administracyjnym w G., że przytoczonego tekstu Uchwały wynika, iż uchwalono dla terytorium całej Gminy statut bliżej nie określonego sołectwa. Dołączony do tej uchwały załącznik "Statut Sołectwa" nie może mieć przymiotu statutów sołectw Gminy O. uchwalonych zgodnie z cytowanym przepisem ustawy o samorządzie terytorialnym. W istocie jest on tekstem czegoś, co można nazwać statutem wzorcowym. Może więc stanowić tylko projekt statutu każdego z tych sołectw. Prawem miejscowym staną się dopiero wówczas, gdy postanowią o tym właściwe uchwały Rady Gminy. Tym samym zaskarżona Uchwała, na mocy której Rada Gminy i Miasta w O. określiła jedynie wzór statutu sołectwa, nie uchwalając statutu konkretnego sołectwa - nie stanowi zatem statutu sołectwa jako aktu prawa miejscowego.

W tym rozumieniu zaskarżona Uchwała jest aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżona Uchwała w niniejszej sprawie podlega kognicji sądów administracyjnych, co umożliwia jej merytoryczną kontrolę co do zgodności z prawem.

Przechodząc do merytorycznej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy w O. z dnia [...] lipca 1991 roku w sprawie uchwalenia projektu Statutu Sołectw, wskazać należy, że pomimo, iż zaskarżona Uchwała została podjęta "w sprawie uchwalenia Statutu Sołectw", to jednak z jej treści, w szczególności § 1 i § 3, wynika, że jej przedmiotem jest przyjęcie "projektu Statutu Sołectw, jak w załączniku Nr [...] do niniejszej uchwały". Z treści Uchwały wynika także, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skarżący nie podał miejsca promulgacji Uchwały, nie wskazał także czy na podstawie określonego na podstawie wspomnianego załącznika do Uchwały wzoru statutu sołectw, organ uchwałodawczy gminy podjął dalsze uchwały w przedmiocie uchwalenia statutów dla konkretnych sołectw, co i tak pozostawałoby w ramach niniejszego postępowania poza tą konkretną, rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu sprawą sądowoadministracyjną.

Nadto, za istotne z punktu widzenia kontroli zaskarżonej Uchwały co do jej zgodności z prawem uznać należy to, że wspomnianym załącznikiem do zaskarżonej Uchwały jest opracowanie "Statut Sołectwa" stanowiące niezindywidualizowany wzór dla potrzeb uchwalania przyszłych statutów sołectw (k. 24-32 akt sąd.). Wzór ten posiada wolne - "wykropkowane" miejsca na konkretną treść dotyczącą sołectw Gminy. Projekt ten nie wskazuje nazwą indywidualną i konkretną żadnego sołectwa, co do którego miałby mieć zastosowanie. W doktrynie wskazuje się bowiem, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy rada dokonuje określenia organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, który uwzględnia jej odrębności i specyfikę społeczno-gospodarczą. "Uchwała rady gminy, kreująca statut sołectwa powinna konkretnie i indywidualnie wskazywać sołectwa, dla których dany statut zostaje uchwalony" (wyr. NSA do [...].12.2003r. w K. sygn. akt Sa/Kr [...], niepubl.; B.Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, publ. ABC 2010r.).

W konsekwencji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona Uchwała nie jest uchwałą w przedmiocie nadania statutu określonemu sołectwu stanowiącego statut sołectw w Gminie O. aktem prawa miejscowego, a jedynie Uchwała wprowadzająca ujednolicony wzór dla potrzeb podejmowania przyszłych uchwał w sprawie statutów w odniesieniu do poszczególnych sołectw.

Wskazać należy, że upoważnienie do stanowienia przepisów gminnych na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały mogło mieć charakter szczegółowy albo charakter ogólny. W pięciu kategoriach spraw gmina mogła wydawać przepisy gminne na podstawie ogólnego upoważnienia zawartego m.in. w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym (wyrok NSA z dnia [...] maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym organy gminy mogły wydawać przepisy gminne w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz sołectw, dzielnic (osiedli) (zob. Z. Niewiadomski, W. Grzelak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Wydawnictwo Prawnicze, W. 1990, s. 44). Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, kompetencyjną podstawą jej wydania był art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, który wskazywał na to, że organizację i zakres działania sołectw, dzielnic (osiedla) określa właściwa rada gminy odrębnym statutem. W tym sensie zaskarżona Uchwała została podjęta w ramach ogólnego upoważnienia do jej uchwalenia jako akt generalny zawierający urzędowe, tj. wytworzone przez organ jednostki samorządu terytorialnego, informacje rzutujące na proces stosowania prawa. W przypadku każdorazowego stosowania prawa przy stanowieniu prawa w postaci uchwalania kolejnego statutu sołectwa na terytorium Miasta i Gminy w O., Rada tego Miasta i Gminy miała (tzn. mogła) posiłkować się wzorem statutu sołectwa określonym na podstawie zaskarżonej Uchwały, co stanowić mogło zachowanie powtarzalne, a nie tylko jednorazowo konsumowane.

Toteż Rada Miasta i Gminy w O. nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe do działania, uchwalając jednak akt generalny podlegający uwzględnieniu w dalszym etapie procedury uchwałodawczej, którego elementem stał się wzór dla podejmowanych w przyszłości uchwał o przyjęciu statutu dla konkretnego sołectwa. Wzór ten nie stanowi w rzeczywistości uchwały o ustanowieniu statutu sołectwa czy sołectw w Gminie O., zatem jego poszczególne postanowienia, a mianowicie te zaskarżone w skardze, tj. § 24 ust 1, § 25 ust. 1, § 30 ust 1 oraz § 14 ust 1 w zakresie wyrażone "w szczególności" uwidocznione we wzorze stanowiącym załącznik do uchwały, nie są wypowiedziami dyrektywalnymi dopóki nie zostaną one zastosowane w toku stanowienia prawa gminnego celem uchwalenia statutu konkretnego sołectwa, jako aktu prawa miejscowego.

Z tych względów, sformułowane w skardze zarzuty odnoszące się do poszczególnych postanowień wzoru statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej Uchwały (jak wynika ze skargi kierowane w stosunku do "statutu sołectwa obowiązującego w tożsamym brzmieniu we wszystkich 17 sołectwach gminy O."), podczas gdy Uchwała ta nie stanowi uchwały o nadaniu statutu konkretnemu sołectwu, czy konkretnym sołectwom, uznać należy za niezasadne. Mogą one stanowić podstawę zaskarżenia dopiero konkretnych statutów przyjętych uchwałą Rady Gminy dla konkretnych sołectw, co w ocenie Sądu nie miało miejsca w niniejszej sprawie za skargi na Uchwałę Nr [...] z [...] lipca 1991r. Nadto do zaskarżonej Uchwały załączono jeden załącznik – projekt statutu sołectw – a nie 17 załączników stanowiących statuty dla konkretnych sołectw Gminy O., jak to wskazywał skarżący.

W takim stanie rzeczy, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, doszedł do wniosku, że brak jest istotnego naruszenia prawa w podjęciu przez Gminę zaskarżonej Uchwały. Stanowi ona bowiem generalny akt zawierający jedynie wzór statutu rzutujący na dalszy proces stosowania prawa w ramach przysługującego Radzie Miasta i Gminy w O. upoważnienia ogólnego, tj. w sposób nienaruszający przepisów obowiązujących w czasie jej uchwalenia - ustawy o samorządzie terytorialnym - do podjęcia uchwały w sprawie projektu statutu sołectwa.

Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że z ogólnie dostępnej internetowej bazy danych BIP Gminy O. wynika, że taki konkretny akt przyjęła Rada Gminy O. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 1999r. w sprawie zatwierdzenia statutów sołectw gminy O., w której na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 7 oraz art. 35 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) Rada zatwierdziła statuty samorządów mieszkańców wsi dla poszczególnych wymienionych z nazwy sołectw, stanowiące załączniki do tej uchwały od nr [...] do nr [...]; zmieniona następnie uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z [...] kwietnia 2003r.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 09 listopada 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom zapewniono dodatkową możliwość przedstawienia na piśmie swojego stanowiska w sprawie.