Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 85/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 14 § 1, art. 107 § 1 pkt 8, art. 156 § 1 pkt 3 ,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. sp. z oo. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. sp. z oo. w W. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją datowaną na 10 grudnia 2021 r., oznaczoną sygnaturą [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania W. sp. z o.o. w W. (dalej jako "Skarżąca", "Spółka") od decyzji Burmistrza W. (dalej jako "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 02 września 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz Gminy W. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej na działkach gruntu o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w W. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 7 czerwca 2018 r. do Urzędu Miejskiego w W. wpłynął wniosek Gminy W. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej na działkach gruntu o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w W., w obrębie ewidencyjnym nr [...] (dalej jako "inwestycja"), wraz z załącznikami.

Po uprzednim wszczęciu postępowania, decyzją z 18 lipca 2018 r., [...], Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Od sporządzenia uzasadnienia odstąpiono.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca podnosząc, że przebudowa kanalizacji w istocie odnosi się również do należącej do niej działki nr [...], która znajduje się w oddziaływaniu inwestycji.

Wskutek przeprowadzonego postępowania odwoławczego SKO decyzją z 4 września 2018 r., [...], utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

Na skutek złożonej przez Spółkę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 lutego 2019 r., IV SA/Po 1062/18, uchylił powyższą decyzję Kolegium.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania Skarżącej, SKO decyzją z 11 lipca 2019 r., [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 18 lipca 2018 r.

W wyniku rozpatrzenia skargi Spółki, WSA w Poznaniu wyrokiem z 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 804/19, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 11 lipca 2019 r., [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 18 lipca 2018 r.

Decyzją z 02 września 2020 r., nr [...], znak [...], Burmistrz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji.

SKO, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od powyższej decyzji, decyzją z 30 grudnia 2020 r., [...], utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek skargi złożonej przez Spółkę, wydał 05 sierpnia 2021 r. wyrok o sygn. akt IV SA/Po 246/21, w którym uchylił powyższą decyzję organu II instancji.

Następnie SKO decyzją datowaną na 10 grudnia 2021 r., [...], utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.

Decyzja ta została doręczona Spółce za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 16 grudnia 2021 r.

Pismem z 16 grudnia 2021 r., wniesionym za pośrednictwem ePUAP, Skarżąca wezwała do zaprzestania naruszenia prawa i ponagliła w sprawie doręczenia decyzji "na piśmie w postaci elektronicznej". Zaakcentowało w szczególności, że SKO nie zastosowało obowiązku doręczeń pism w postaci elektronicznej, pomimo jednoznacznego żądania Spółki, wielokrotnie wnoszonego z każdym pismem do SKO o doręczanie pism tylko i wyłącznie w postaci elektronicznej.

Postanowieniem z 20 grudnia 2021 r., [...], uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazało m.in., że "[d]ecyzję podpisaną przez skład orzekający wysłano w formie papierowej. Nadto, wysłano również do Spółki poprzez ePUAP zeskanowaną decyzję. Doręczenie wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nastąpiło zatem i jest skuteczne".

Pismem z 27 grudnia 2021 r. wniesionym za pośrednictwem ePUAP Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem SKO, skargę "w sprawie niedoręczenia decyzji w postaci wymaganej przepisami prawa". WSA w Poznaniu postanowieniem z 26 stycznia 2022 r., IV SA/Po 24/22, odrzucił skargę, wskazując w szczególności, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji, jak również czynność doręczenie decyzji, niezależnie od wybranej formy, o której mowa w art. 109 K.p.a., jest czynnością materialno-techniczną kreująca skutki określone przepisami prawa. Istotą tej czynności jest umożliwienie stronie zapoznania się z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie administracyjnej. Obowiązek uzewnętrznienia decyzji przez jej doręczenie lub ogłoszenie stronom spoczywa na organie, co wynika z treści art. 109 i art. 110 K.p.a. Czynność doręczenia decyzji przez organ administracji publicznej nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej, które kreują prawo do odrębnej skargi do sądu administracyjnego.

Następnie SKO decyzją datowaną na 10 grudnia 2021 r., [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 02 września 2020 r. Decyzja ta, niemal tożsama z decyzją doręczoną Spółce 16 grudnia 2021 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej, została podpisana elektronicznie w dniach 04 stycznia 2022 r. przez dwóch członków SKO i 05 stycznia 2022 r. przez jednego członka SKO.

Decyzja powyższa została doręczona Skarżącej 19 stycznia 2022 r.

Spółka wniosła do WSA w Poznaniu skargę na "decyzję wydaną w dniu 5 stycznia 2022 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, znak sprawy [...], wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, nr [...] z dnia 2 września 2020 r., znak sprawy [...], a nadto uchylenie postanowienia SKO wydanego w dniu 3 stycznia 2022 r. "w postaci naturalnego dokumentu elektronicznego", uchylenie postanowienia SKO wydanego w postaci papierowej z dnia 20.12.2021 r., [...], doręczonego w postaci kopii uwierzytelnionej w dniu 22.12.2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 19 stycznia 2022 r. Skarżącej została doręczona decyzja SKO wydana w dniu 5 stycznia 2022 r. - data podpisania decyzji przez trzeciego członka Kolegium. Wskazała m.in., że organ wydał dwie decyzje w tej samej sprawie, co jest niedopuszczalne. W sprawie procedowanej pod znakiem [...] zostały wydane dwie decyzje, tj. w dniu 10 grudnia 2021 r. w postaci papierowej oraz w dniu 5 stycznia 2022 r. w postaci elektronicznej. Zdaniem Skarżącej data wpisana w treści podpisywanego pisma w postaci elektronicznej ma znaczenie tylko wówczas, gdy pismo zostanie podpisane elektronicznie w tym samym dniu. W przeciwnym wypadku, znaczenie ma data podpisania pisma, a nie data wpisana w treści podpisywanego pisma. Skarżąca odniosła się także do obowiązku doręczania pism w postaci elektronicznej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. Organ stwierdził w szczególności, że decyzja z 10 grudnia 2021 r. została doręczona wszystkim stronom w wersji papierowej. Nadto "Kolegium w dniu 5 stycznia 2022r. za pośrednictwem e-puap wysłało spółce na jej wyraźne życzenie decyzję SKO w L. z 10.12.2021r. nr [...] - stosownie do zapisów art. 14 § 2 Kpa. Dokument ten został odebrany przez spółkę 19.01.2022r. Kolegium przesłało w wersji elektronicznej spółce zarówno decyzję z 10.12.2021r. jak i postanowienie z 20.12.2021r., wobec faktu że spółka pomimo odebrania orzeczeń w wersji papierowej w dalszym ciągu, składając skargę na SKO w L. domagała się doręczenia jej dokumentu elektronicznego. Drugie doręczenie tej samej decyzji w wersji elektronicznej miało jedynie charakter informacyjny, bowiem doręczenie decyzji w wersji papierowej odniosło skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. Co więcej spółka na tak doręczoną jej decyzję skutecznie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu." Ponadto z uwagi na okoliczność, że sprawa była rozpoznawana po raz czwarty przez SKO – wyznaczony został skład orzekający, który nie posiadał kwalifikowanych podpisów elektronicznych. Kolegium mając na uwadze treść wniosku Skarżącej o doręczanie korespondencji w formie elektronicznej "wysłało spółce informacyjnie skan decyzji z 10.12.2021r. przez epuap". W ocenie SKO – nie wydało ono drugiej decyzji w tej samej sprawie, bowiem w wersji elektronicznej doręczyło spółce tę samą decyzję z 10.12.2021r., nr [...]. Ponadto Spółka w dniu 10 stycznia 2022r. złożyła już skargę na decyzję SKO w L. z 10.12.2021r., nr [...], doręczoną jej w wersji papierowej za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., stąd organ wniósł o odrzucenie skargi.

Pismem z 17 lutego 2022 r. Skarżąca wniosła o połączenie sprawy ze sprawą IV SA/Po 47/22 do łącznego rozpoznania. Jak zaznaczyła Spółka, w sprawie zostały wydane dwie decyzje, jedna w postaci papierowej, a następnie po kilku tygodniach druga w postaci naturalnego dokumentu elektronicznego. W skardze na decyzję papierową wniosła o uznanie skargi za przedwczesną, ponieważ została wniesiona przed prawidłowym doręczeniem decyzji w postaci wymaganej przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze,, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12, przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli sąd I instancji uwzględnia skargę na decyzję to może także stwierdzić jej nieważność w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) lub w innych przepisach. Jest to o tyle istotne, że oznacza eliminację z obrotu prawnego także decyzji ze skutkiem prawnym ex tunc. Oznaczałoby to, że zbędna byłaby w tym zakresie dalsza kontrola sądu I instancji dotycząca ewentualnego naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Dlatego też, to właśnie Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przez niego art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie ze wspomnianym art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy. Tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. (zob. wyroki NSA z 17 lutego 2022 r., I OSK 485/21, z 15 czerwca 2021 r., II OSK 107/21).

Taka sytuacja, zdaniem Sądu, zaszła w niniejszej sprawie, co zasadnie zarzuciła Skarżąca, choć bez szerszej analizy, stwierdzając, że "organ wydał dwie decyzje w tej samej sprawie, co jest niedopuszczalne" i wskazując dalej, że znaczenie ma data podpisania pisma, a nie jej wskazanie w treści.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak podpisu osoby upoważnionej do podpisania decyzji powoduje, że pismo takie nie ma charakteru decyzji, jest tzw. nieaktem. Bez podpisu pismo pozostaje co najwyżej projektem przyszłej decyzji i nie stanowi objawu woli organu administracji zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Decyzja rozpoczyna bowiem swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, a więc również jej podpisania. Natomiast wywołuje ona skutki prawne z chwilą jej doręczenia (lub ogłoszenia) adresatowi. Z tym momentem decyzja wiąże organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. Brak podpisu powoduje, że określony akt nie wchodzi do obrotu prawnego, bo można go traktować co najwyżej jako projekt aktu (por. wyroki WSA: w Lublinie z 16 maja 2019 r., III SA/Lu 110/19, w Krakowie z 28 września 2017 r., II SA/Kr 721/17, w Rzeszowie z 12 września 2012 r., II SA/Rz 559/12).

Jednocześnie dla prawnego bytu decyzji administracyjnej, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji (jej oryginał) zaopatrzony był w wymagany podpis, co nie wyklucza praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większej ilości egzemplarzy decyzji, w celu doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkować będzie w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji (zob. wyrok NSA z 06 marca 2019 r., I GSK 3162/18).

W ocenie Sądu, z uwagi na podobieństwo istotnej części przepisów art. 14 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 05 października 2021 r., tj. "sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego" i art. 14 § 1a dodanego przez art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2320), tj. "sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej", aktualne jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 06 lipca 2020 r., II OSK 908/20. Sąd wskazał w nim, że "użycie spójnika »lub« w przepisie art. 14 § 1 k.p.a. powoduje, że dokument może być sporządzony równocześnie w dwóch prawnie równoważnych formach: dokumentu papierowego oraz dokumentu elektronicznego. Treść dokumentów w obu tych formach musi być identyczna, a ponadto dokumenty muszą być podpisane w tej samej dacie. Organ ma zatem prawo wydać decyzję w formie dokumentu elektronicznego, podpisaną podpisem elektronicznym. Decyzja tak wydana nie musi zawierać własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji, a jej wydruk nie stanowi projektu decyzji, lecz stanowi jej egzemplarz sporządzony w formie zwykłej, na papierowym nośniku.

Jest to zgodne z tezą, że za datę wydania decyzji uznaje się datę jej podpisania, a nie doręczenia stronie. Sprawa administracyjna zostaje zakończona z chwilą zaopatrzenia decyzji we wszystkie niezbędne jej elementy, określone w art. 107 § 1 KPA i od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, chwilą wydania decyzji jest zatem data jej sporządzenia nie zaś doręczenia stronie (zob. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., II GSK 113/19).

W niniejszej sprawie nie ma sporu między stronami co do faktów, że Skarżącej doręczono decyzję w postaci papierowej w dniu 16 grudnia 2021 r. oraz 5 stycznia 2022 r. w postaci elektronicznej; sporna jest jedynie ocena charakteru aktu doręczonego Spółce 05 stycznia 2022 r.

Dnia 10 grudnia 2021 r. SKO wydało decyzję oznaczoną sygnaturą [...], którą, po rozpatrzeniu odwołania W. sp. z o.o. w W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z 02 września 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz Gminy W. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na przebudowie i rozbudowie sieci kanalizacji deszczowej na działkach gruntu o numerach ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w W..

Tożsamą treściowo decyzję, wydaną wobec tych samych podmiotów, oznaczoną tą samą sygnaturą, a nawet datą (którą SKO traktuje jako "kopię") – SKO podpisało elektronicznie dnia 05 stycznia 2022 r. (data ostatniego podpisu elektronicznego). Tym samym inna jest rzeczywista data sporządzenia decyzji z 10 grudnia 2021 r., a inna decyzji stanowiącej przedmiot niniejszej skargi. W konsekwencji decyzja wydana w niniejszej sprawie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że jak podnosi się w judykaturze, niewskazanie w decyzji imienia osoby wydającej decyzję (podanie tylko inicjału imienia) [co nie miało miejsca w niniejszej sprawie] oraz stanowiska służbowego, stanowi wadę procesową decyzji, ale nie jest to wada nieważności. To naruszenie procesowe nie stanowi zatem naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA Z 31 maja 2019 r., II GSK 1488/17).

Sąd wskazuje także, że nie jest rolą Sądu w niniejszej sprawie ocena zarzutów względem decyzji z 10 grudnia 2022 r. (w szczególności w zakresie skuteczności doręczenia), co było przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu w wyroku z 13 maja 2022 r., IV SA/Po 47/22, czy w przedmiocie "niedoręczenia decyzji w postaci wymaganej przepisami prawa" – v. postanowienie WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2022 r., IV SA/Po 24/22.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 145 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł.