Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1223/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 243
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Leżajsk na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 28 października 2014r. nr XXIV/5261/2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Leżajska w sprawie wprowadzenia zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) określa, że uchwała wymieniona w pkt.1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Miasto Leżajsk kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 września 2014 r. Burmistrz Leżajska wydał zarządzenie nr 543/14 w sprawie wprowadzenia zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały nr XXXII/212/13 Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019.

Po zbadaniu przedmiotowego zarządzenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwałą nr XXIII/4953/2014 z dnia 21 października 2014 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze wobec badanego zarządzenia. W jego trakcie Burmistrz Leżajska w piśmie z dnia 23 października 2014 r. nr FN/1033/10/01/2014 wyjaśnił, że dokonane zmiany dotyczyły dostosowania odpowiednich pozycji prognozy do zmian, które nastąpiły w budżecie Miasta Leżajska w 2014 r., zgodnie z podjętymi w okresie od czerwca do końca września 2014 r. uchwałami Rady Miejskiej w Leżajsku i zarządzeniami Burmistrza Leżajska, w zakresie wyłącznie dokonanych przesunięć w obowiązującym planie dochodów i wydatków (bieżących i majątkowych) oraz ukształtowanej na podstawie tak dokonanych zmian kwoty nadwyżki operacyjnej stanowiącej o finansowaniu przyjętego poziomu planu wydatków majątkowych. Dalej Burmistrz Leżajska uściślił, że wprowadzone zarządzeniem zmiany w prognozie wieloletniej dla Miasta, a w szczególności zmiany w planie przychodów i rozchodów (w związku z brakiem dokonanych odpowiednich zmian w budżecie Miasta w tym okresie) nie były przedmiotem dokonanych zmian. Ponadto wyjaśniono, że obowiązujący na dzień 30 września 2014 r. plan rozchodów budżetowych z tytułu innych rozliczeń krajowych nie stanowiących spłaty długu w wysokości 434.000,00 zł finansowanych z przychodów z tytułu wolnych środków (z rozliczenia bilansowego za 2013 r.) nie stanowił przedmiotu dokonanych zmian przedmiotowym zarządzeniem.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO), po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, uchwałą nr XXIV/5261/2014 z dnia 28 października 2014 r. stwierdziło nieważność zarządzenia Burmistrza Leżajska z dnia 30 września 2014 r. w całości. Kolegium przeprowadziło analizę danych liczbowych dotyczących zmian w prognozie finansowej zawartych w zarządzeniu i powołując się na treść art. 6 ust. 2 pkt 5, art. 39 ust. 3 i art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej zwanej: u.f.p., stwierdziło, że ujęcie w rozchodach budżetu z tytułu innych rozliczeń krajowych (w rozchodach nie związanych ze spłatą długów, kolumna 5.2 załącznika nr 1 do zarządzenia) środków planowanych na spłatę przez Gminę Miasto Leżajsk zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek: w 2014 r. w kwocie 434.000,00 zł, w 2015 r. w kwocie 1.576.000,00 zł, w 2016 r. w kwocie 870.000,00 zł, zamiast w rozchodach budżetu z tytułu spłaty rat kredytów i pożyczek oraz wykupu papierów wartościowych (kolumna 5.1 załącznika nr 1 do zarządzenia), narusza w istotny sposób powołane powyżej przepisy u.f.p. Kolegium RIO wyjaśniło, że zastosowana podziałka klasyfikacji rozchodów budżetowych jednostki nie odpowiada rodzajowi planowanych do realizacji w latach 2014-2016 rozchodów przez Gminę Miasto Leżajsk i równocześnie nie ujawnia konsekwencji wynikających z prawidłowego ujęcia tych rozchodów, którymi byłoby przekroczenie w latach 2014-2016 dopuszczalnego wskaźnika zadłużenia gminy, obliczonego zgodnie z art. 243 u.f.p.. Przepis ten nakazuje stosować określone w nim zasady, co oznacza, że obciążenia budżetów jednostek samorządu terytorialnego spłatami zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami, nie mogą przekraczać relacji określonej na podstawie tegoż art. 243 u.f.p.

W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że w przypadku przyjęcia, że określone w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy w kolumnie: "Inne rozchody nie związane ze spłatą długu" w latach 2014-2016 środki nie zostały przeznaczone bezpośrednio na spłatę zaciągniętych wcześniej przez Gminę zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek w tym okresie, to wówczas zaplanowane w tej kolumnie środki na ten okres należałoby traktować jako rodzaj rezerwy budżetowej utworzonej w planie rozchodów budżetu Gminy. W takiej sytuacji środki te w istocie służą spłacie tego rodzaju zobowiązań, co według Kolegium RIO - naruszałoby także w istotny sposób przepisy art. 222 u.f.p. Przepisy te regulują kwestię tworzenia rezerw w budżecie jednostki samorządu terytorialnego i nie przewidują możliwości tworzenia rezerw w planie rozchodów budżetu tej jednostki.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miasto Leżajsk wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając niezgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. Według skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych. Zmiany bowiem wprowadzone przedmiotowym zarządzeniem Burmistrza Leżajska z dnia 30 września 2014 r. są konsekwencją podjętych przez Radę Miasta Leżajska uchwał w zakresie zmian w budżecie i zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej, w tym uchwał będących przedmiotem postępowań przed WSA w Rzeszowie (sygn. I SA/Rz 735/14 i I SA/Rz 836/14). Natomiast zdaniem skarżącej, Kolegium RIO dokonało analizy zaskarżonego zarządzenia według stanu faktycznego, który wystąpi w przyszłości, tj. w momencie przeznaczenia środków finansowych będących rozchodami na spłatę zaciągniętych wcześniej zobowiązań, a to nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność określonego aktu. Skarżąca dodała, że organ nadzoru może badać zgodność aktów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem, a nie zaś z punktu widzenia celowości, rzetelności czy gospodarności, co w takiej sytuacji byłoby naruszeniem przepisów dotyczących nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie podkreślając, że wydając sporne rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium ustaliło, że Gmina przy wyliczaniu za lata 2014-2016 wskaźnika relacji planowanej łącznej kwoty zobowiązań do dochodów, o której mowa w art. 243 u.f.p., nie uwzględniła kwot z kolumny 5.2 Wieloletniej Prognozy Finansowej, ponieważ zdaniem Gminy kwoty te dotyczą operacji finansowych, związanych z zarządzaniem jej długiem i płynnością (art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p.) i nie są związane ze spłatą długu. Natomiast jak wyjaśniło dalej Kolegium, operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością, mają taką samą treść ekonomiczną co spłata otrzymanych pożyczek i kredytów oraz wykup papierów wartościowych i są związane ze spłatą długu. Dlatego zaplanowane w budżecie tego rodzaju rozchody nie mogą stanowić zabezpieczenia przeprowadzania operacji finansowej, związanej z zarządzaniem długiem i płynnością, polegającej na zmianie zapisów umów kredytowych w zakresie harmonogramu spłaty rat kredytowych. Zatem zaplanowanie tych rozchodów w kolumnie 5.2 Wieloletniej Prognozy Finansowej i jednocześnie zaklasyfikowanie w budżecie w § 995 –" rozchody z tytułu innych rozliczeń krajowych", zostało dokonane w celu obejścia przepisu art. 243 ust. 1 u.f.p. i z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 5 oraz art. 39 ust. 3 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu nadzoru trzeba zauważyć, że wydanie zarządzenia w sprawie wprowadzenia zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk było konsekwencją wcześniej podjętych uchwał Rady Gminy Miasto Leżajsk:

- z dnia 29 maja 2014 r. nr XXXVIl/229/14 w przedmiocie wprowadzenia zmian w budżecie gminy Miasto Leżajsk na 2014 r.,

- z dnia 29 maja 2014 r. nr XXXVII/230/14 w przedmiocie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność powyższych uchwał odpowiednio:

- uchwałą z dnia 29 lipca 2014 r. nr XVII/3769/2014,

- uchwałą z dnia 1 lipca 2014 r. nr XV/3148/2014,

W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Leżajsku dokonując uchwałą nr XXXVIl/229/14 z dnia 29 maja 2014 r. zmian w budżecie oraz uchwałą z dnia 29 maja 2014 r. nr XXXVII/230/14 zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019, polegających na zwiększeniu w 2014 r. rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych (§ 995) w wysokości 434.000,00 zł, które przeznacza na przyszłą spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów długoterminowych (§ 992), dokonała wspomnianych zmian bez podstawy faktycznej i prawnej do zaplanowania rozchodów w wyżej wymienionej podziałce klasyfikacji budżetowej. Według organu, gdyby doszło do uzgodnienia z bankami przyśpieszonych terminów spłaty kredytów zaciągniętych w latach ubiegłych, rozchody odpowiadające wielkości przypadających do spłaty nowych rat kredytów i pożyczek mogłyby być zaplanowane jako rozchody na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992). Taka zmiana budżetu Miasta Leżajska na 2014 r. i Wieloletniej Prognozy Finansowej skutkowałaby jednak koniecznością uwzględnienia nowej wielkości rozchodów z tytułu spłaty wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992) przy dokonywaniu oceny spełnienia przez Miasto Leżajsk w 2014 r. wskaźnika dopuszczalnego zadłużenia z art. 243 u.f.p. Organ wskazał, że z załącznika Nr 1 uchwały Nr XXXVII/230/14 z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019 wynikało, że spłata zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek długoterminowych w 2014 r. wynosi 4,35% planowanych dochodów ogółem przy maksymalnym wskaźniku 4,36%. Jednak w przypadku uwzględnienia zwiększonych o kwotę 434.000,00 zł rozchodów na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992), wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia Miasta Leżajska z art. 243 u.f.p. nie zostanie spełniony w 2014 r. i wynosić będzie: 5,54% planowanych dochodów ogółem przy maksymalnym wskaźniku 4,36%. Zatem wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia Miasta Leżajska wynikający z art. 243 u.f.p. w 2014 r. zostanie przekroczony o 1,18%.

Wskazane uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokami z dnia 21 października 2014 r. sygn. I SA/Rz 836/14, I SA/Rz 737/14, w wyniku rozpoznania skarg wniesionych przez Gminę Miasto Leżajsk.

Powołane rozstrzygnięcia nadzorcze, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - określanej dalej jako u.s.g.), spowodowały wyłącznie wstrzymanie z mocy prawa wykonanie tych uchwał organu gminy.

Zgodnie bowiem z tym uregulowaniem, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie nie można nie zwrócić uwagi na kolejny zapis ustawy o samorządzie gminnym, przewidujący w art. 98 ust. 5, że same rozstrzygnięcia nadzorcze również stają się prawomocne dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, jeżeli skarga taka zostanie oczywiście wywiedziona. Dopiero zatem z tym momentem rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne.

Zasadą jest zatem, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono wynikającego z niego skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie organu powiatu nadal istnieje w obrocie prawnym, aczkolwiek jego wykonanie jest wstrzymane z mocy prawa.

Swoiste wstrzymanie z mocy prawa wykonania uchwały w stosunku do której doszło do orzeczenia przez organ nadzoru stwierdzenia nieważności, nie oznacza jeszcze, że uchwała taka przestała istnieć, a zatem, że doszło do całkowitego unicestwienia skutków prawnych z niej wynikających.

Jak wskazuje się w doktrynie, wstrzymanie wykonania w trybie art. art. 92 ust. 1 u.s.g. stanowi jedynie rozwiązanie tymczasowe, a zatem w chwili doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu samorządowego nie dochodzi jeszcze do wyeliminowania aktu z porządku prawnego z mocą ex tunc, ale jedynie do czasowego (tj. do momentu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego) zawieszenia jego obowiązywania.

Skoro zatem w dacie wydawania zarządzenia Burmistrza Leżajska z dnia 30 września 2014 r. nr 543/14 nadal w obrocie prawnym pozostawały uchwały Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia 29 maja 2014 r. nr XXXVIl/229/14 w sprawie zmian w budżecie oraz z dnia 29 maja 2014 r. nr XXXVII/230/14 w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019, aczkolwiek objęte wstrzymaniem ich wykonania, w ramach których dokonano zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019, polegających między innymi na zwiększeniu w 2014 r. rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych w wysokości 434.000,00 zł, które przeznaczono na przyszłą spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów długoterminowych, dokonane obecnie zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO stwierdzenie nieważności zarządzenia burmistrza Leżajska dotyczy nieistniejącego przedmiotu postępowania, co czyni wydane w tym zakresie rozstrzygniecie nadzorcze naruszającym prawo.

Innymi słowy rzecz ujmując Sąd uznał, że wydając zakwestionowane zarządzenie Burmistrz Leżajska nie dokonywał zamian zakwestionowanych przez Kolegium RIO. Zmiany te zostały dokonane wcześniej na podstawie powołanych i omówionych wyżej uchwał Rady Miejskiej w Leżajsku które zostały zakwestionowane przez organ nadzoru i są obecnie przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Na marginesie trzeba tutaj także zaznaczyć, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 737/14 zgodnie z którym, dokonanie w budżecie gminy zabezpieczenia określonych środków na spłatę ewentualnych przyszłych zobowiązań nie jest równoznaczne ze spłatą długu, czy zwiększeniem zobowiązań w 2014 r. i latach następnych i nie wpłynie na relację, o której mowa w art. 243 u.f.p. Brak było zatem podstaw do uwzględniania zaplanowanych rozchodów w kwocie 434.000,00zł przy obliczaniu wskaźnika zadłużenia Gminy Miasto Leżajsk w 2014 r.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego do czasu uprawomocnienia się wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy.