Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2631/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 19 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 49/18 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 49/18, po rozpoznaniu skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2017 r., nr[...] wskazując, że wydano je w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta O. przyznał M. R. świadczenie wychowawcze na dziecko: T. R. urodzonego w 2003 r. w wysokości 500 zł miesięcznie, na okres zasiłkowy od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że miesięczny dochód na jednego członka trzyosobowej rodziny wynosi 690,66 zł i spełnione zostały przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia na pierwsze dziecko.

Pismem z dnia 4 maja 2017 r. organ zawiadomił M. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ww. decyzji w związku z uzyskaniem przez stronę prawa do świadczenia rodzicielskiego.

Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent O., na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, zwanej dalej ustawą), orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ powołał regulacje art. 5 ust. 3 i ust. 4, art. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4, art. 7 ust. 1 i ust. 3 ustawy i wyjaśnił, że na dzień ustalania uprawnień do świadczenia wychowawczego dochód rodziny wynosił 2071,98 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dawało kwotę 690,66 zł, która nie przekraczała kwoty 800 zł uprawniającej do przyznania świadczenia wychowawczego. W związku z uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego przez M. R. (1000 zł za kwiecień 2017 r.) należało jednak zweryfikować dochód rodziny i ponownie ustalić prawo do świadczeń. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ wyjaśnił, że dochody z 2014 r. M. L. nie zostały uwzględniane, w związku z utratą zatrudnienia na umowę-zlecenie (zaświadczenie pracodawcy). Na miesięczny dochód 4-osobowej rodziny złożyły się natomiast dochody w wysokości: 500 zł (6000 zł za 12 m-cy) z tytułu stypendium socjalnego za 2014 r. dla M. R., 1000 zł za kwiecień 2017 r. z tytułu uzyskania przez M. R. świadczenia rodzicielskiego od 23 marca 2017 r., 426,23 zł (5114,76 zł za 12 m-cy) z tytułu alimentów za 2014 r. dla T. R. w wysokości 1200 euro przeliczone wg kursu walut NBP z dnia 31 grudnia 2014 r., 88,33 zł (1060 zł za 12 m-cy) z tytułu stypendium szkolnego za 2014 r. dla T. R. z Miejskiego Centrum Świadczeń w O. oraz kwota 1465,47 zł uzyskana w lutym 2017 r. przez M. L. w związku z zatrudnieniem od dnia 10 stycznia 2017 r. Łączny miesięczny dochód 4-osobowej rodziny od dnia 1 maja 2017 r. wyniósł 3480,03 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 870,01 zł, która przekracza kwotę 800 zł uprawniającą do świadczenia wychowawczego. W związku z tym, zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy od dnia 1 maja 2017 r. stronie nie przysługuje świadczenie wychowawcze na dziecko: T. R. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny, wyrażający się w konieczności dbania o środki publiczne, które nie mogą być wypłacane osobom nieuprawnionym do świadczeń.

Od powyższej decyzji M. R. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała wysokość ustalonego przez organ dochodu rodziny. Wskazała, że na faktyczny, aktualny dochód rodziny składają się: wynagrodzenie otrzymywane przez jej męża w kwocie 1465,47 zł, alimenty na syna w wysokości 420 zł oraz świadczenie rodzicielskie przyznane na córkę w kwocie 1000 zł. Nieprawidłowo natomiast doliczono do obecnych dochodów przyznane jej stypendium socjalne, którego nie pobiera już od sierpnia 2016 r., a także stypendium socjalne jej syna, które pobierane było tylko w 2014 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do łącznego dochodu rodziny skarżącej za kwiecień 2017 r. (tj. miesiąc następujący po miesiącu, w którym strona uzyskała świadczenie wychowawcze) w kwocie 3480,03 zł. Kolegium wskazało, że po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej co stanowiło podstawę do zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy i uchylenia decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenie. Po uwzględnieniu bowiem dochodu uzyskanego za kwiecień 2017 r. kryterium dochodowe określone w ustawie zostało przekroczone. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że mimo, iż stypendium socjalne było wypłacane do lipca 2016 r. a stypendium dla T. R. wypłacane tylko w 2014 r. to jednak nie można ich uznać za dochód utracony. Katalog zdarzeń powodujących uzyskanie i utratę dochodu zawarty w art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy jest katalogiem zamkniętym co oznacza, że tylko wymienione w nim okoliczności można uznać za powodujące uzyskanie lub utratę dochodu.

Na decyzję odwoławczą M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy stypendia socjalne, pobierane przez skarżącą i jej syna w 2014 r., tj. w roku z którego dochody - stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy, stanowiły podstawę ustalenia jej prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017, organ powinien uznać za dochód utracony w sytuacji, gdy były one pobierane odpowiednio: stypendium socjalne syna do końca 2014 r., a stypendium socjalne skarżącej do lipca 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że stypendia socjalne i szkolne, wypłacane odpowiednio skarżącej oraz jej synowi w 2014 r., nie mogły być uznane za dochód utracony, gdyż utrata dochodu z tego tytułu nie została wprost wskazana w ustawowym katalogu przyczyn "utraty dochodu" z art. 2 pkt 19 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji taka ocena, uwzględniająca wyłącznie literalne brzmienie pojęcia utraty dochodu nie zasługuje na akceptację z uwagi na to, że całkowicie pomija cel jakiemu służą przepisy ustawy. Świadczenie wychowawcze stanowi formę pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Cel tej pomocy został określony w art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Uregulowania zawarte w art. 7 oraz art. 27 ust. 1 ustawy służą z kolei ustaleniu dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny (w dacie pobierania świadczenia) poziom dochodu. Pojęcie dochodu utraconego i uzyskanego służy natomiast wyłącznie urealnieniu dochodu z uwagi na możliwą zmianę sytuacji dochodowej rodziny.

Sąd I instancji przyznał rację organowi, że art. 2 pkt 19 ustawy zawiera zamknięty katalog sytuacji uznawanych za utratę dochodów. Wskazał jednak, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i sądu kontrolującego ich działanie, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli osiągnąć cel określony w art. 4 ust. 1 ustawy. W tym względzie podzielił pogląd sformułowany w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1241/17, że do jednej z kategorii dochodów wymienionych w art. 2 pkt 19 ustawy, można zaliczyć również i takie dochody, które nie są w sposób oczywisty sprzeczne z opisem konkretnych typów dochodów. Z tych powodów interpretacja utraty dochodu w postaci "stypendium dla bezrobotnych" powinna być rozumiana funkcjonalnie tj. obejmować świadczenia socjalne przyznawane, szeroko rozumianej grupie osób bezrobotnych. Skoro uczeń nie jest osobą pracującą (a więc jest osobą bezrobotną) to otrzymywane przez niego stypendium socjalne (szkolne) mieści się w pojęciu "stypendium dla bezrobotnych". Do takiej interpretacji skłania brak zastrzeżenia przez ustawodawcę, że chodzi tu jedynie o "stypendium dla bezrobotnych" w rozumieniu przepisów jakiejś konkretnej ustawy, która nie została w ww. przepisie wymieniona. Zdaniem Sądu I instancji, taka też wykładnia w niniejszej sprawie powinna prowadzić do uznania dochodów skarżącej i jej syna z tytułu stypendiów uwzględnionych w dochodzie za 2014 r., jako dochodu utraconego w sytuacji, gdy dochody te nie były już uzyskiwane w 2017 r. W niniejszej sprawie uwzględnienie przedstawionej powyżej wykładni uzasadnia fakt, że w wyniku zawężenia przez ustawodawcę katalogu dochodów utraconych, w stosunku do szerokiego pojęcia dochodu, skarżąca pomimo utracenia dochodu z tytułu stypendiów i faktycznie dysponując w kwietniu 2017 r. dochodem mniejszym niż 800 zł na członka rodziny, utraciła prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Wskazane dochody nie zostały potraktowane jako "utracone" w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy pomimo tego, że nie składały się na rzeczywistą wysokość dochodu rodziny w kwietniu 2017 r. To spowodowało, że ustalony dla potrzeb świadczenia wychowawczego dochód rodziny za 2014 r., powiększony o dochód uzyskany z tytułu uzyskania zatrudnienia oraz świadczenia rodzicielskiego w 2017 r., w istocie nie odpowiadał aktualnemu, realnemu dochodowi. W konsekwencji nie został zrealizowany cel regulacji art. 7 i art. 27 ust. 1 ustawy, a pozbawienie skarżącej świadczenia od maja 2017 r. nie odpowiadało celowi ustawy z art. 4 ust. 1 i założeniom ustawodawcy.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie było wystarczające, zastosowanie wyłącznie wykładni językowej art. 2 pkt 19 ustawy, lecz dopuszczalne i uzasadnione było skorzystanie z wykładni celowościowej i systemowej, która najbardziej odpowiada intencji ustawodawcy i prowadzi do realizacji założeń ustawy. Z tego też powodu WSA uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, a polegającym na: błędnej wykładni art. 2 pkt 19 lit. b ustawy, braku zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy i nieprawidłowym zastosowaniu art. 27 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy ujawniona zmiana sytuacji dochodowej rodziny skarżącej nie mogła mieć wpływu na przyznane jej prawo do świadczenia wychowawczego. Brak uwzględniania okoliczności utraty dochodów skutkował też naruszeniem art. 7 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia bądź oddalenie skargi na decyzję organu z dnia 30 listopada 2017 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 2 pkt 19 lit b ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędne przyjęcie, iż stypendium socjalne dla doktorantów pobierane przez skarżącą oraz stypendium szkolne jej syna mieszczą się w ustawowym katalogu dochodów utraconych zawartych w art. 2 pkt 19 ww. ustawy, tj. objęte są dyspozycją art. 2 ust. 19 pkt b - "stypendium dla bezrobotnych", w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, prowadzi do wniosku, iż pojęciem "stypendium dla bezrobotnych" objęte są wyłącznie stypendia związane funkcjonalnie ze statusem osoby bezrobotnej, nie zaś wszelkie inne stypendia uzyskiwane przez osoby niepracujące niejako niezależnie od statusu bezrobotnego w związku z prowadzeniem innego rodzaju aktywności życiowej i zawodowej. Powyższa błędna wykładnia przepisu art. 2 pkt 19 lit. b ustawy, skutkowała w ocenie Kolegium, błędnym uznaniem przez Sąd, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony dochód rodziny zgodnie z przepisami ww. ustawy, wskazuje, iż kryterium to zostało przekroczone, a w konsekwencji skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko,

II) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niesłuszne przyjęcie, że Kolegium naruszyło z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego i uchylenia decyzji z dnia 1 czerwca 2016 r. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego i dawał podstawę do zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r.

2) art. 134 § 1 w związku z art. 138 P.p.s.a poprzez błędne wskazanie w wyroku przedmiotu zaskarżonej decyzji polegające na wskazaniu, iż decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotyczyła zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, w sytuacji gdy decyzja ta dotyczy świadczenia wychowawczego. Zachodzi zatem istotna rozbieżność pomiędzy treścią sentencji wyroku, a jego uzasadnieniem, bowiem zaskarżone decyzje Kolegium oraz Prezydenta Miasta O. nie dotyczyły zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłku rodzinnego. Zagadnień związanych z przyznaniem skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku dotyczyła decyzja Kolegium z dnia [...] września 2017 r., [...], będące również przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Natomiast element składowy sentencji, jakim jest przedmiot zaskarżenia powinien być tak zindywidualizowany, aby nie było wątpliwości, jakiego aktu lub czynności organu administracji postanowienie dotyczy. Tymczasem wskazanie w zaskarżonym wyroku, iż zapadł on w sprawie decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku nie jest adekwatne do istoty zagadnienia przedstawieniowej w uzasadnieniu wyroku.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, na skutek wskazanych powyżej naruszeń doszło do nieuzasadnionego uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wydanych w obu instancjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z.1 poz.1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wbrew stanowisku kasacji nie budzi wątpliwości, iż kontrolowany Sąd rozstrzygnął w granicach sprawy, wyznaczonych przez ramy sprawy administracyjnej, toczącej się w przedmiocie żądania o świadczenie wychowawcze.

O świadczeniu wychowawczym rozstrzygały decyzje administracyjne obu instancji, wskazują na to ich treści. Analiza treści uzasadnienia wraz ze wskazaną w sentencji wyroku datą i numerem decyzji odwoławczej pozwala przyjąć, że wyłącznie wskutek oczywistej omyłki sądu nastąpiło określenie w sentencji wyroku przedmiotu rozpoznania jako zasiłek rodzinny i dodatki do niego. Takie oznaczenie przedmiotu nie pojawia się w żadnym innym miejscu.

Za niezasadny uznać należało zatem zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 138 P.p.s.a.

Wadliwy okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 2 pkt 19 lit. b ustawy poprzez błędne przyjęcie, że stypendium socjalne dla doktorantów, pobierane przez skarżącą oraz stypendium szkolne dla jej syna T. R. mieszczą się w ustawowym katalogu dochodów utraconych, o których mowa w tym przepisie.

Kluczowym zagadnieniem dla rozpatrywanego zarzutu była ocena, czy do utraty dochodu w rozumieniu ww. ustawy doszło w sytuacji utraty stypendium socjalnego dla doktorantów lub stypendium szkolnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy spornym pozostawało bowiem, czy - jak przyjął Sąd I instancji - utrata stypendium socjalnego dla doktorantów oraz stypendium szkolnego mieści się w definicji utraty dochodu w rozumieniu art. 2 pkt.19 lit. b ustawy. Na gruncie przepisów tego aktu można wyodrębnić dwa rodzaje pogorszenia sytuacji majątkowej: utratę dochodu (pojęcie języka prawnego) i zmianę dochodu (pojęcie języka prawniczego). Rozróżnienie to bierze się z szerokiej definicji dochodu ( art. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, t.jedn. z 2016 r. poz.1518 z późn. zm., dalej uśr), przy zbyt wąskim katalogu przyczyn skutkujących jego utratą (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy). Jak wynika z brzmienia art. 2 pkt 19 ustawy, utrata dochodu określonego tym przepisem upoważnia organ do ponownego przeliczenia przeciętnego dochodu zainteresowanej, a w konsekwencji do weryfikacji spełnienia przez nią kryterium dochodowego. A contrario jeśli dochód zainteresowanej uległ zmniejszeniu w wyniku utraty dochodu nieokreślonego w art. 2 pkt 19 (nawet mimo uwzględnienia go w art. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 3 pkt 1 uśr), to realna zmiana dochodu nie skutkuje jego ponownym wyliczeniem. Przy tak sformułowanym przepisie zdaniem części doktryny należałoby przyjąć, że zainteresowana ma wyższy dochód niż w rzeczywistości. Nowe okoliczności w tym zakresie mogą być podnoszone tylko przy składaniu kolejnego wniosku obejmującego inny okres zasiłkowy (M. Lewandowicz-Machnikowska, w: R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Gaskor 2010, s. 95-96).

Sytuacja ta w oczywisty sposób rzutuje na położenie skarżącej, której zmienił się dochód, lecz przy językowej wykładni art. 2 pkt 19 ustawy go nie utraciła.

Tymczasem, skoro ustawodawca zaliczył do dochodu w szczególności stypendia doktoranckie i habilitacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2016 r., poz. 882), stypendia doktoranckie określone w art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.), stypendia sportowe przyznane na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2016 r., poz. 176) oraz inne stypendia o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 15 uśr), to brak jakiegokolwiek aksjologicznego uzasadnienia, by utratę dochodu w tej materii ograniczyć jedynie do utraty stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (art. 3 pkt 23 lit. l uśr w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP). Identycznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 2510/18.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy prowadzić przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (por. M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W ocenie Sądu II instancji, rację przyznać należało kontrolowanemu sądowi, iż literalne odczytanie definicji legalnej pojęcia "utraty dochodu", traci z pola widzenia cel wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ów został przez ustawodawcę wyeksponowany w art. 4 ust. 1 ustawy i jest nim "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". To z kolei oznacza, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć.

Stypendium socjalne dla doktorantów miało na celu pomoc skarżącej w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, niejako w ramach rekompensaty za czas poświęcony na odbywanie studiów trzeciego stopnia. Czas poświęcony na studia wiązał się z ograniczeniami w zakresie podjęcia pracy zarobkowej. Charakter i cel stypendium socjalnego dla doktorantów zbliża więc funkcjonalnie to stypendium do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (art. 3 pkt 23 lit. b uśr), na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji wywodząc, że zbieżność ta winna skutkować zaliczeniem wszystkich tych świadczeń do kategorii utraconych dochodów, o których mowa w art. 2 pkt 19 lit. b ustawy.

Identycznie ocenić należy stypendium szkolne.

Stypendium to jako świadczenie o charakterze socjalnym mógł otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe.

Stypendium szkolne stanowi zadanie własne gminy, na realizację którego otrzymuje ona dofinansowanie z budżetu państwa (art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Ministerstwo Edukacji Narodowej wypełniając zadanie dotyczące udzielania pomocy materialnej dla uczniów w formie stypendiów szkolnych i zasiłków szkolnych opiera się na środkach rezerwy celowej budżetu państwa, która zwiększa środki na pomoc materialną realizowaną przez gminy.

Stypendium szkolne, tak jak i stypendium socjalne dla doktorantów oraz zasiłek lub stypendium dla bezrobotnych, jest jednym ze świadczeń, składających się na system bezpieczeństwa socjalnego, rozumianego jako dobro publiczne, którego realizacja możliwa jest dzięki różnorodnym narzędziom socjalnym, prawnym, instytucjonalnym, do których zalicza się pieniężne świadczenia społeczne, pochodzące ze środków publicznych, tj. z budżetu państwa, budżetów samorządów, funduszy wydzielonych (Michał Brodecki, Wybrane problemy interpretacyjne zasiłku dla bezrobotnych, Zeszyty Naukowe Towarzystwa Doktorantów UJ Nauki Społeczne Nr 18(3/2017 s. 61-79; WWW. DOKTORANCI.UJEDU.PL/ZESZYTY/NAUKI –SPOŁECZNE oraz Iwona Sierpowska, Bezpieczeństwo socjalne jako dobro publiczne; Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Zawodowej im. Witelona w Legnicy nr 16(3) 2015.)

Wykładnia uwzględniająca powyższe rozważania prowadzić musi do wniosku, że przepis art. 2 pkt 19 lit. b ustawy odnieść należy nie tylko do wymienionych w nim świadczeń socjalnych, ale także do niewskazanych wprost: stypendium socjalnego dla doktorantów oraz stypendium szkolnego.

W przeciwnym wypadku rezultat wykładni straci z pola widzenia cel wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, na co słusznie wskazał również Sąd I instancji. Fikcyjne przyjmowanie dochodu wyższego niż rzeczywisty odbiera w istocie możliwość skorzystania z zagwarantowanej przez państwo pomocy, pozbawiając skarżącą świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organy administracji oraz sądy powinny dokonywać wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP. Oznacza to, że sądy i organy mają obowiązek interpretowania przepisów ustaw, nie poprzestając na dosłownym odczytaniu treści przepisów, lecz na nadaniu im takiego znaczenia, by rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji RP i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem (wyrok NSA z 9.6.2017 r. II GSK 502/17, cbosa). Zgodnie z tą metodą, w przypadku gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji; postanowienie TK z 15.5.2007 r. P 13/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. II OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/2/23).

Zgodnie z art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. in fine (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946) rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, szczególnie rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Wynik wykładni przyjęty przez Sąd I instancji przekłada się bezpośrednio na poziom realizacji konstytucyjnych wartości, odnoszących się do zagwarantowanej przez akt nadrzędny ochrony rodziny, szczególnie gdy znajduje się ona w trudnej sytuacji materialnej.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należało się ze skarżącą kasacyjnie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający, by dojść do zaprezentowanych powyżej ustaleń. Przyjąć jednak należało, że organy administracji nie tyle niewłaściwie zgromadziły w sprawie materiał dowodowy, co nietrafnie go oceniły (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), błędnie kierując się wyłącznie językową wykładnią art. 2 pkt. 19 lit. b ustawy. Słuszność tego zarzutu nie miała jednak wpływu na wynik kontroli kasacyjnej skoro zarzut naruszenia prawa materialnego zyskał aprobatę Sądu II instancji.

Mając na względzie powyższe orzeczono na zasadzie art. 184 P.p.s.a, jak w sentencji.