Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3226/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32
journal: Dz.U. 2016 poz 176
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - tekst jedn.
article: art. 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 94, art. 165 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Szubinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 48/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XXII/199/2012 w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendiów sportowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 48/17, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r. w przedmiocie szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, 1/ stwierdził nieważność § 1 ust. 12 oraz części § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XXII/199/2012 o treści "lub ich postawa sportowa zasługuje na szczególne wyróżnienie"; 2/ w pozostałej części skargę oddalił.

Prokurator Rejonowy w Szubinie złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w części oddalającej skargę Prokuratora Rejonowego w Szubinie, tj. w zakresie pkt 2 skarżonego wyroku. Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Prokuratora Rejonowego w Szubinie, tj. w zakresie punktu 2 tego wyroku i przekazanie sprawy we wskazanym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 176 ze zm.), a konkretnie art. 31 ust. 1 i 3 ww. aktu prawnego, polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu poprzez przyjęcie, że:

- uregulowanie z § 1 ust. 9 i 10 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr XXII/199/2012 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniku sportowe, iż stypendia i nagrody określone w niniejszym regulaminie wręczane są na organizowanych na tę okoliczność spotkaniach, sesjach Rady Miejskiej lub innych uroczystościach; stypendia i nagrody określone w niniejszym regulaminie wręcza Burmistrz Kcyni lub inna upoważniona przez niego osoba, nie stanowiło przekroczenia upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, będący podstawą prawną podjęcia uchwały, regulującą kwestie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym nie dawał upoważnienia do uregulowania w drodze uchwały sposobu wręczania stypendium i nagród ich beneficjentom;

- uregulowanie z § 2 ust. 3 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr XXII/199/2012 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniku sportowe, iż stypendium jest przyznawane w wysokości nie przekraczającej dwukrotności płacy minimalnej obowiązującej w dniu podpisania umowy, o której mowa w ust. 13 § 1 regulaminu, stanowiło prawidłowe dopełnienie upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały, regulującej kwestie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym, wskazuje, że Rada Miejska w Kcyni powinna była określić w sposób jasny i precyzyjny sposób ustalania wysokości stypendium, jakie może uzyskać osoba osiągająca określony wynik sportowy, biorąc pod uwagę, jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport oraz osiągnięty wynik sportowy;

- uregulowanie z § 2 ust. 5 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr XXII/199/2012 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, iż stypendium ma charakter pomocy indywidualnej realizowanej w półrocznych ratach; pierwsza rata wypłacona musi zostać do ostatniego dnia czerwca w roku, w którym przyznano stypendium; wypłata drugiej raty stypendium nastąpić musi do ostatniego dnia grudnia w roku, w którym przyznano stypendium, nie stanowiło przekroczenia upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały, regulującej kwestie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym nie dawał upoważnienia do uregulowania w drodze uchwały kwestii związanych z wypłatą stypendium jego beneficjentom;

- uregulowanie z § 2 ust. 6 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr XXII/199/2012 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniku sportowe, iż przyznane stypendium zostaje cofnięte osobie fizycznej, która rażąco naruszyła przepisy prawa lub swoim nagannym lub niegodnym zachowaniem, sprzecznym z zasadami współżycia społecznego lub ogólnie przyjętymi obyczajami, naraziła na szwank dobre imię Gminy Kcynia, nie stanowiło przekroczenia upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały, regulującej kwestie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym nie dawał upoważnienia do uregulowania w drodze uchwały sposobu problematyki cofania przyznanego osobie fizycznej stypendium;

- uregulowanie z § 2 ust. 7 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr XXII/199/2012 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniku sportowe, że decyzję w sprawie przyznania lub cofnięcia stypendium podejmuje Burmistrz Kcyni w formie zarządzenia, w którym określa wysokość przyznanego stypendium, nie stanowiło przekroczenia upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały, regulującej kwestie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym nie dawał upoważnienia do wprowadzenia takiej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie stypendium, natomiast z treści art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.) jednoznacznie wynika, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej; decyzje bowiem rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji;

- uregulowanie z § 3 ust. 3 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr XXII/199/2012 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniku sportowe, iż nagrody przyznaje się w wysokości nie wyższej niż 500 zł lub równowartości tej kwoty, stanowiło prawidłowe dopełnienie upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały, regulującej kwestie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym, wskazuje, że Rada Miejska w Kcyni powinna była określić w sposób jasny i precyzyjny sposób ustalania wysokości nagrody, jakie może uzyskać osoba osiągająca określony wynik sportowy, biorąc pod uwagę, jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport oraz osiągnięty wynik sportowy;

- uregulowanie z § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr XXII/199/2012 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniku sportowe, iż w roku wejścia w życie uchwały numer XXII/199/2012, nie stosuje się zapisu ust. 8 § 1 niniejszego regulaminu; za prawidłowo złożone uznaje się wnioski, które wnioskodawcy złożyli w trybie określonym w uchwale nr XLIV/372/2006 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania oraz wysokości stypendiów sportowych; wnioski złożone w 2012 r. zostaną rozpatrzone w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie uchwały numer XXII/199/2012 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r., nie stanowiło przekroczenia upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały, regulującej kwestie zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym, nie dawał radzie Gminy w Kcyni upoważniania do ustanowienia przepisów o charakterze przejściowym normujących sytuację związaną z wejściem w życie skarżonej uchwały.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie, bowiem w istocie sprowadzają się do jednego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, zawierający delegację ustawową do wydania zaskarżonej uchwały przewiduje, że "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy." Z kolei z przepisu art. 31 ust. 1 tej ustawy wynika, że "Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe."

Zgodnie z niekwestionowanym w doktrynie stanowiskiem powierzenie organom samorządu terytorialnego możliwości stanowienia prawa o charakterze powszechnie obowiązującym powinno sprzyjać kształtowaniu znacznej samodzielności samorządu w zakresie kreowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów wydających akty prawa miejscowego, co do zasady ograniczonej jedynie regulacjami konstytucyjnymi (por. Przemysław Mijal, Zasada pomocniczości jako wyznacznik roli prawotwórczej samorządu terytorialnego, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 2, 2014 r.).

Oznacza to, że wykładnia przepisów, które dają uprawnienie organom samorządu do statuowania aktów prawa miejscowego, musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, w szczególności jej art. 16 ust. 1 i ust. 2, który ustanawia zasadę samorządu terytorialnego oraz jej art. 165 ust. 1 i ust. 2, dotyczącego samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Dla wykładni tych przepisów istotne są przepisy ustawy o samorządzie gminnym - zgodnie z art. 6 o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a przy braku innych uregulowań ustawowych do gminy należy także rozstrzyganie w sprawach dotyczących tej społeczności. Z kolei z art. 7 ustawy, w jego ustępie pierwszym, wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Dotyczy to też spraw z zakresu kultury fizycznej (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że finansowanie stypendiów, nagród czy wyróżnień odbywa się ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie, tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe.

Zwrot "mogą ustanawiać" pozostawia jednostce samorządu terytorialnego swobodę w wyborze wprowadzenia lub nie na swoim terenie tego rodzaju gratyfikacji.

Podkreślić należy, że celem ustawy z dnia 5 czerwca 2010 r. o sporcie było stworzenie nowego aktu normatywnego wspierającego kulturę fizyczną w całości opartego na odmiennych założeniach konstytucyjno - aksjologicznych ograniczających reglamentację prawną sportu do niezbędnego minimum (por. uzasadnienie projektu ustawy druk sejmowy nr 23130). Dlatego ustawa wprowadziła jedynie niezbędne regulacje prawne dla prawidłowego rozwoju sportu. Przykładem powyższego jest regulacja zawarta w art. 31 ust 3 ustawy, który w żaden sposób nie precyzuje szczegółowo kryteriów, jakie powinny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego aby finansować nagrody czy wyróżnienia za wyniki sportowe. Zgodnie bowiem z normą zawartą w tym przepisie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Z powyższego wynika po pierwsze, że brak podjęcia uchwały przewidzianej ww. przepisami nie daje nikomu możliwości skutecznego domagania się (środkami prawnymi) wydania uchwały i ustanowienia w danej jednostce samorządu terytorialnego tego rodzaju gratyfikacji, skoro organ może jedynie skorzystać z danych mu ustawą uprawnień, a po wtóre, jeżeli już jednostka samorządu terytorialnego chce skorzystać z tego rodzaju uprawnienia, którego możliwość przewiduje ustawodawca w art. 31 ust 1 ustawy o sporcie, tj. do ustanowienia i finansowania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe zobowiązana jest wówczas do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad, trybu ich przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Analiza omawianego przepisu pozwala zatem uznać, że ustawodawca nie przewidział dodatkowych poza wyraźnie wyartykułowanymi, kryteriów, jakie winny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego, aby finansować nagrody i wyróżnienia za wyniki sportowe, co oznacza że kryteria te może ustanowić samorząd fundujący takie gratyfikacje. Bowiem przy tak ogólnym określeniu wymogów przedmiotowe uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego może przybrać dowolną formę, jeśli oczywiście uwzględnia przewidziane w art. 31 ust 3 ustawy o sporcie wymogi, tj. osiągnięte wyniki sportowe i znaczenie danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem zgodzić należy się z Sądem I instancji, że również kompetencje przyznane organowi stanowiącemu, zostały określone elastycznie i tak też powinien być interpretowany art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Skoro bowiem stypendium sportowe, nagroda czy wyróżnienie, o których mowa w art. 31 ust 1 powołanej ustawy, będąc swoistego rodzaju uhonorowaniem za osiągnięte wyniki sportowe, jednocześnie motywującym do dalszego działania, pozostaje w sferze uprawnienia jednostki, ustawodawca nie ogranicza go w ustalaniu swoistych zasad trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości z wyjątkiem wskazanych w art. 31 ust 3 ustawy (wyrok NSA z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1041/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy oczywiście zastrzec, że pewien zakres swobody lokalnego prawodawcy w kształtowaniu treści aktu prawa miejscowego stanowionego na podstawie tej delegacji ustawowej, nie oznacza dowolności prawodawcy lokalnego i przyjęcia, że taki akt prawa miejscowego jest aktem uznaniowym. Akty prawa miejscowego, będące aktami podustawowymi, wydawanymi na podstawie i w granicach ustaw (art. 94 Konstytucji RP), mają na celu wykonywanie ustaw. Ich treść nie może być zatem dowolna, gdyż mogą być wydawane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i muszą mieścić się w jego granicach. Niedopuszczalne jest zatem ich stanowienie poza granicami upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 282/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się jednak do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących poszczególnych jednostek redakcyjnych będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały regulaminu stypendiów sportowych należy zauważyć, iż nie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne stanowisko kasatora o przekroczeniu kompetencji w § 2 ust. 7 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. To, że przyznanie stypendium jest wynikiem władczego rozstrzygnięcia organu bezsprzecznie wynika z § 2 ust. 7 Regulaminu, który wprost stanowi, że decyzję w sprawie przyznania lub cofnięcia stypendium podejmuje Burmistrz Kcyni. Użycie w omawianym przepisie sformułowania, iż Burmistrz podejmuje "decyzję w sprawie przyznania lub cofnięcia stypendium" "w formie zarządzenia" nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, publik. ONSA z 1999 Nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 Nr 1, poz. 18). Prawidłowa jest zatem konstatacja WSA, że określenie decyzji administracyjnej "zarządzeniem" nie zmienia jej charakteru prawnego, a zatem możliwa jest taka wykładnia wskazanego uregulowania, która nie stoi w sprzeczności ani z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, ani z art. 104 k.p.a., a w konsekwencji nie można uznać, że w tym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie w zw. z uregulowaniem § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu, przez to, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie dawał radzie Gminy w Kcyni upoważnienia do ustanowienia przepisów o charakterze przejściowym normujących sytuację związaną z wejściem w życie skarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że trafne jest stanowisko WSA, iż zawarcie w uchwale rady gminy przepisów przejściowych w oparciu o upoważnienie ustawowe, które wprost nie wypowiada się o możliwości ustanowienia takich przepisów należy traktować w świetle konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP) jako działanie lokalnego prawodawcy nie naruszające w sposób istotny przepisów prawa. Nie ma bowiem wątpliwości, że spoczywający na prawodawcy obowiązek poszanowania interesów w toku aktualizuje się wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: 1) przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć; 2) dane przedsięwzięcie jest rozłożone w czasie; 3) jednostka faktycznie rozpoczęła realizację danego przedsięwzięcia w okresie obowiązywania danej regulacji (zob. wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. K. 26/97). W razie zaistnienia powyższych przesłanek prawodawca, zmieniając "reguły gry", ma obowiązek ustanowienia przepisów przejściowych umożliwiających dokończenie przedsięwzięć ekonomicznych stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania albo stworzenia obywatelowi innych możliwości dostosowania się do zmienionej sytuacji prawnej. Naruszenie – tak rozumianego – obowiązku poszanowania "interesów w toku" (a najczęstszą postacią takiego naruszenia jest brak jakichkolwiek przepisów przejściowych) należy traktować jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a tym samym naruszenie art. 2 Konstytucji.

Zdaniem NSA prawidłowe jest także stanowisko WSA, że określone w § 2 ust. 3, § 2 ust. 5 i § 3 ust. 3 Regulaminu kwestie ustalenia wysokości stypendiów i nagród oraz sposobu ich wypłaty przy braku precyzyjnych uregulowań w delegacji ustawowej poprzez ustalenie w uchwale Rady Miejskiej Kcyni maksymalnej wysokości nagrody do określonej kwoty oraz stypendium do dwukrotności płacy minimalnej wskazuje na wypełnienie delegacji ustawowej. Należy jeszcze raz podkreślić, że z ustawy wynika jedynie obowiązek ustalenia wysokości nagród oraz wskazania za jakie osiągnięcia są one należne. Ustawa o sporcie w art. 31 ust. 3 nie wskazuje konkretnie na jeden właściwy sposób sprecyzowania tej wysokości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wyłącznie do organu stanowiącego należy uprawnienie do przyjęcia formy tegoż wskazania, gdyż nie zostało ono wyraźnie wyartykułowane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1903/11, LEX nr 1270109).

Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego przyjmując, że Rada Miejska w zaskarżonej uchwale w pełni zrealizowała delegację ustawową.

Niewątpliwie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien wskazać istotne dla niej dyscypliny, lecz ustawodawca nie zobligował jednostki samorządu terytorialnego do enumeratywnego wskazania dyscyplin - jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, gdyż określając ten obowiązek poprzestał jedynie na ogólnym nieostrym sformułowaniu. Także ustalenie wysokości stypendiów i nagród przy braku precyzyjnych uregulowań w delegacji ustawowej wskazuje na wypełnienie delegacji ustawowej.

Za nietrafne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać również stanowisko skarżącego kasacyjnie prokuratora, będące zarzutem skierowanym wobec § 2 ust. 6 Regulaminu i dotyczące braku prawnego uzasadnienia wprowadzenia do uchwały podjętej na podstawie art. 31 ust 1 i 3 ustawy o sporcie możliwości cofnięcia, a w istocie (co wynika z wyraźnego brzmienia tego przepisu Regulaminu) wstrzymania i następnie pozbawiania stypendium sportowego. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że skoro Rada Miasta ma prawną możliwość uchwalania zasad pozbawiania stypendium, to ma też możliwość ustalenia zasad ich wstrzymywania. Jeżeli organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość działania o szerszym zakresie (pozbawienia stypendium), to logicznym jest, że ma również możliwość działania o zakresie węższym tzn. wstrzymania stypendium. W uzasadnieniu wyroku NSA z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1041/17, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, iż ustawodawca nie posłużył się w tym przepisie sformułowaniem "wstrzymywania" i "wznawiania" wypłaty stypendium, a takie uprawnienie w enumeratywnie wskazanych przypadkach dla ministra właściwego do spraw kultury fizycznej w art. 32 tejże ustawy wprost przewidział, nie uzasadnia w żaden sposób przyjęcia, że pozbawił tego uprawnienia jednostkę samorządu terytorialnego, która według ustalonych przez siebie zasad ma prawo w ramach przyznanych jej prawnych możliwości nadawania i pozbawiania, posiada również mieszczącą się w tym zakresie prawną możliwość ustalenia na własnych zasadach warunków wstrzymywania wypłaty takich świadczeń.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 31 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, bowiem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skoro w przepisie art. 31 ust 3 dopuszczalne jest ustanowienie zasad pozbawienia stypendium, to dopuszczalne jest również ustanowienie zasad jego wstrzymywania (wyrok NSA z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1041/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi i skargi kasacyjnej, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie w § 1 ust. 9 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, że stypendia i nagrody wręczane są na organizowanych na tę okoliczność spotkaniach, sesjach Rady Miejskiej lub innych uroczystościach oraz że stypendia i nagrody wręcza Burmistrz Kcyni lub inna upoważniona przez niego osoba.

Trafnie bowiem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustawodawca zawarł upoważnienie do uregulowania "trybu przyznawania" stypendiów i nagród, a więc określenia procedury przyznawania stypendiów i nagród. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż określenie, że pewne czynności w ramach określonej procedury mają mieć charakter uroczysty, podkreślający wagę wydarzenia mieści się w pojęciu określenia "trybu" przyznawania stypendiów i nagród.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.