Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 843/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 216
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11, art. 46, art. 49
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 maja 2021 r. nr GN-V.7534.2.116.2020.NJ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

S. R. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 maja 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 13 listopada 1992 r. S. R. zbył na rzecz G. L. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] (obecna ul. [...] "[...]"), oznaczoną nr ewid. nr [...]. W treści umowy powołano się na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 12 grudnia 1991 r., nr XXIII/227/91 w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli w związku z ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej jako "u.g.g.w.n.".

Wnioskiem z dnia 11 maja 2020 r. S. R. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o zwrot tej działki podnosząc, że do chwili obecnej nie została ona zagospodarowana na cel publiczny.

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania, wyznaczając jako organ właściwy Starostę L..

W toku postępowania ustalono, że skarżący wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. domagał się zwrotu spornej nieruchomości. Podczas oględzin w dniu 30 lipca 2014 r. stwierdzono, że przedmiotowa działka stanowi grunt użytkowany rolniczo przez nieznane osoby. Następnie skarżący ograniczył wniosek o zwrot do części dawnej działki nr ewid. [...] wykazanej w sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...] i nr [...], wycofując żądanie co do pozostałej części spornej działki. W związku z koniecznością zwrotu G. L. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, skarżący wskazał, że nie ma takiej możliwości i wycofał wniosek o zwrot w całości. W konsekwencji, decyzją z dnia 10 grudnia 2014 r. organ umorzył postępowanie.

Rozpoznając ponowny wniosek skarżącego o zwrot spornej nieruchomości, organ I instancji zwrócił do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z zapytaniem, czy nabycie przedmiotowej działki związane było z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości oraz o nadesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów poprzedzających zawarcie aktu notarialnego tj. oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, czy wniosku właściciela o nabycie działki na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi Wydział Geodezji Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia 10 lipca 2020 r. wskazał, że G. L. w chwili powstawania samorządów terytorialnych oraz po zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tworzyła komunalny zasób gruntów w oparciu o art. 11 ust. 1 u.g.n. nabywając na zasadzie dobrowolności nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta L.. Dawna działka nr ewid. [...] wchodziła w obszar potencjalnego rozwoju wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. W okresie nabycia obszar ten był nieuzbrojony, użytkowany rolniczo. Podstawę nabycia gruntów stanowiła uchwała Rady Miejskiej w L. nr XXlll/227/91 z dnia 12 grudnia 1991 r., która obejmowała tereny przeznaczone pod osiedla: R. W., B., C., R., F. i N.. Z treści uzasadnienia projektu tej uchwały wynika, że uchwałę te podjęto w nawiązaniu do § 13 uchwały Nr XX/181/91 Rady Miejskiej w L. z dnia 3 października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywistycznym. W przepisie tym uznano za celowe tworzenie komunalnych zasobów gruntowych na obszarach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe i uznano za zasadne tworzenie infrastruktury technicznej np. pod budowę komunalnego ujęcia sieci magistralnych, czy rozbudowę systemu komunikacyjnego miasta. Jednocześnie w obu uchwałach nie było sugestii, by przy pozyskiwaniu gruntów na cele inwestycyjne stosować tryb wywłaszczenia, nie powołano się w nich także na decyzje lokalizacyjne, o których mowa w art. 51 ust. 2 u.g.g.w.n., które były niezbędne przy planowaniu wywłaszczenia. Wyjaśniono, że nie wyklucza, że nabycia nieruchomości zrealizowane do 1990 r. mogły nastąpić pod presją wywłaszczenia, jednak nie dotyczy to transakcji kupna-sprzedaży, które miały miejsce po 1990 r., zwłaszcza zawartych w oparciu o uchwałę nr XXlll/227/91. Gmina nabywała wówczas tereny do zasobu gminnego o dużym potencjale inwestycyjnym, który to zasób miał być wykorzystany w latach późniejszych. Kierownictwo Wydziału Geodezji, realizując nabycia nieruchomości, z zasady nie stosowało, a nawet nie przewidywało, procesu wywłaszczenia jako procedury z definicji "złej" i niezasadnej w nowych warunkach ustrojowych. Nie ma zatem wątpliwości, że nabycia dokonane na podstawie uchwały Nr XXlll/227/91 następowały na zasadzie dobrowolności, za cenę uzgodnioną ze sprzedającym.

Ponadto przekazano dokumenty zgromadzone przy wcześniejszym postępowaniu dot. zwrotu działki nr [...], tj.:

- pismo Z. L. z dnia 21 października 2014 r., w którym wskazano, że działka nr ewid. [...] - zgodnie z uchwałą 628/XXIX/2005 Rady Miasta L. z dnia 17 marca 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część IV - jest częścią pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] "[...]" (dawniej ul. [...]), zaś część działki [...] jest przewidziana pod pas drogowy przyszłej drogi gminnej (ul. [...]); działka nr [...] została ujęta w zakresie budowy dróg w umowie [...] zawartej z T. Sp. z o.o. zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- pismo Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia 24 lipca 2014 r., w którym wskazano, że w dniu 13 listopada 1992 r. (tj. w dacie sporządzenia aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...]) dla miasta L. obowiązywał Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 9 marca 1987 r., nr 2, poz. 25). Teren spornej działki nr ewid. [...] objęty był również ustaleniami Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "F." w L., zatwierdzonego uchwałą Rady N. w L. Nr [...] z dnia 29 grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 3/88, poz.49); z przekazanych wraz z tym pismem dokumentów planistycznych wynika, że sporna działka położona była w rejonie urbanistycznym VI-K., w jednostce strukturalnej - VI B – F., z ustaleń szczegółowych wynika, że znajdowała się w terenie położonym w obszarze projektowanego osiedla "B".

Starosta L. decyzją z 17 sierpnia 2020 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że zawarta przez byłego właściciela umowa sprzedaży spornej nieruchomości nie nosiła cech wywłaszczenia, a zatem obecnie nie można domagać się jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Przed sprzedażą S. R. nie otrzymał oferty o dobrowolne odstąpienie spornej nieruchomości jako niezbędnej na realizację celu publicznego, nie ma też dokumentów, z których wynikałoby, że organ przed jej nabyciem wyznaczył stronie na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. u.g.g.w.n., termin zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia. Ponadto, sporna działka nr ewid. [...] w chwili zawarcia umowy nie była objęta planem realizacyjnym zabudowy, a więc jej nabycie nie nastąpiło pod realną groźbą wywłaszczenia. Plany zagospodarowania przestrzennego (ogólny i szczegółowy) nie określały, jaki konkretnie element osiedla mieszkaniowego miałby na tej działce powstać. Przeznaczenie działki było ogólne - pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W konsekwencji organ uznał, że umowa sprzedaży była umową w pełni dobrowolną, a nie umową zawartą pod przymusem wywłaszczenia.

Po wydaniu decyzji przez organ I instancji, pełnomocnik skarżącego w piśmie z 18 sierpnia 2020 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia S. R. na okoliczność inicjatywy zawarcia umowy i braku dobrowolności podczas procedury przejęcia spornej działki przez G. L. oraz z zeznań świadka W. J., właściciela sąsiedniej działki, nabytej na rzecz G. L. w tym samym trybie, na okoliczność uwarunkowań pozbawienia własności gruntu S. R. przez Gminę. W piśmie z 2 września 2020 r. organ I instancji poinformował, że ze względu na zakończenie postępowania i wydanie decyzji, wnioski dowodowe nie mogą być rozpatrzone przez ten organ.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 10 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu.

Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie odnaleziono dowodów świadczących, że nabycie spornej nieruchomości było poprzedzone rokowaniami, co by świadczyło, że umowa miała charakter wywłaszczenia. Wojewoda [...] nie podzielił ponadto stanowiska skarżącego, że jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa lub gminę w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to spełnia cechy nabycia w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. O zakwalifikowaniu tej umowy jako "nabycie" w rozumieniu tego przepisu, nie przesądza - zdaniem Wojewody – także to, że w umowie powołano się na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 12 grudnia 1991 r. Nr XXIII/227/91 w związku z u.g.g.w.n. Wojewoda wyjaśnił, podobnie jak organ I instancji, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n., gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego rozumianego jako budownictwo wielorodzinnych domów mieszkalnych o charakterze osiedlowym, realizowane na gruntach przygotowywanych w formie zorganizowanej przestrzennie przez gminę oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W myśl art. 12 ustawy, zarządy gmin nabywają grunty do zasobów, przygotowują dla nich opracowania geodezyjne i projektowe oraz projekty podziałów nieruchomości, a także wyposażają grunty wchodzące do zasobów w urządzenia komunalne oraz niezbędne sieci uzbrojenia terenu. Z przepisów tych nie wynika, że nabywanie przez zarządy gmin nieruchomości do zasobów gruntów musiało odbywać się na podstawie czynności związanych z wywłaszczeniem w formie decyzji wywłaszczeniowej, czy umowy na warunkach wywłaszczenia. Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. w przedłożonym organowi I instancji piśmie z dnia 10 lipca 2020 r. wyjaśnił, że nabywanie nieruchomości na podstawie uchwały Nr XXIII/227/91 następowało na zasadzie pełnej dobrowolności, za cenę uzgodnioną ze sprzedającym. Nabywanie nieruchomości miało na celu tworzenie zasobu komunalnego, który miał być wykorzystywany w latach późniejszych nie tylko na cele mieszkaniowe, ale także na inne cele, przy którym to procesie nie stosowano, a nawet nie przewidywano procedury wywłaszczenia. Zawieranie przez G. L. umów nabycia gruntów do zasobów Gminy na określony cel mogło więc nastąpić z zarówno z użyciem trybu wywłaszczenia, poprzez wydanie decyzji lub zawarcie umowy na warunkach wywłaszczenia, jak również na podstawie zwykłej umowy cywilnoprawnej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem mienia komunalnego, którego trzon stanowią nieruchomości komunalne, w tym nabywane przez gminę w ramach obrotu cywilnoprawnego, a nie administracyjnego. W ocenie Wojewody [...], sporna nieruchomość została nabyta przez G. L. w ramach gospodarowania mieniem gminnym, a nie w warunkach wywłaszczenia.

Odnosząc się natomiast do złożonych przez pełnomocnika skarżącego kopii decyzji wydanych przez organ I instancji, orzekających zwrot nieruchomości nabywanych przez G. L. w takim samym trybie, jak sporna nieruchomość, Wojewoda wyjaśnił, że decyzje te nie były przedmiotem jego kontroli; nie jest przy tym przesądzone, że gdyby sprawy te były przez niego analizowane, decyzje organu I instancji zostałyby utrzymane w mocy.

W konsekwencji Wojewoda [...] za prawidłowe uznał umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o zwrot.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wniósł o uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak zgromadzenia dowodów dotyczących okoliczności nabycia dawnej działki nr ewid. [...] na rzecz G. L.;

b) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu tj. dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia S. R., poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości na okoliczność inicjatywy zawarcia umowy i braku dobrowolności po stronie skarżącego podczas procedury przejęcia własności gruntu przez G. L., złożonego do akt sprawy I instancji, dowodu z zeznań świadka W. J., poprzedniego właściciela sąsiedniej nieruchomości, dawnej działki nr ewid. [...], nabytej na rzecz G. L. w tym samym trybie oraz dowodu z dokumentu w postaci Wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa terenu położonego w L. przy ul. [...]/F./przeznaczonego do wywłaszczenia pod Osiedle "M.", zarejestrowanego pod numerem [...]/74, na okoliczność uwarunkowań pozbawienia własności gruntu S. R. przez G. L. oraz istniejących planów wywłaszczeniowych co do przedmiotowej nieruchomości, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że nabycie spornej działki przez G. L. miało charakter dobrowolny;

c) art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady bezstronności i równego traktowania stron postępowania poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego przy jednoczesnym przeprowadzeniu dowodu z oświadczenia pracownika drugiej strony postępowania tj. zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia 10 lipca 2020 r.;

d) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej w szczególności na oparciu jej na niekompletnym materiale dowodowym, na pozbawionym podstaw przyznaniu mocy dowodu rozstrzygającego stanowisku strony postępowania tj. G. L. wyrażonemu w piśmie Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia 10 lipca 2020 r., do którego nie załączono jakichkolwiek dokumentów z czasów nabycia gruntu na rzecz Gminy oraz na pominięciu wynikającego wprost z przeprowadzonych dowodów faktu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu obowiązującego w dacie jej nabycia na rzecz G. L. art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n.;

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazywanym przez skarżącego w odwołaniu, niezajęcie stanowiska wobec tezy dowodowej zbudowanej w oparciu o dowód z dokumentu w postaci aktu notarialnego z dnia 13 listopada 1992 r., Rep. A Nr [...] oraz brak ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia usankcjonowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny zasadności przesłanek rozstrzygnięcia;

f) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, kiedy istnieje przedmiot postępowania oraz podstawa prawna do rozpatrzenia sprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że jedynym dowodem, na jakim się oparł organ, jest pismo strony postępowania tj. G. L., sporządzone przez pracownika Urzędu Miasta L. w dniu 10 lipca 2020 r., które nie zostało poparte żadnymi dowodami w postaci dokumentów historycznych z czasów nabycia spornej działki na rzecz Gminy. Oświadczenie to jest wątpliwe także z tego powodu, że organ dokonał zwrotów nieruchomości, których stan faktyczny i prawny w dacie zwrotu odpowiadał stanowi faktycznemu i prawnemu spornej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr ewid. [...] - pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z trzech ostatecznych decyzji Starosty L.: z dnia 24 kwietnia 2014 r., znak: [...], z dnia 20 listopada 2014 r" znak: [...] i z dnia 25 marca 2014 r., znak: [...] – wszystkie orzekały zwrot nieruchomości nabytych w formie umowy w związku z uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 12 grudnia 1991 r., nr XXIII/227/91 i u.g.g.w.n.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności z dokumentów dotyczących okoliczności poprzedzających nabycie spornej działki i w ogóle nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W ocenie skarżącego Wojewoda bezzasadnie nie uwzględnił, że sporna nieruchomość była przeznaczona na cel publiczny w rozumieniu obowiązującego w dacie jej nabycia na rzecz G. L. art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n., uzasadniający wywłaszczenie. Powyższy przepis dopuszczał bowiem wywłaszczenie m. in. na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, budowy dróg, szkół podstawowych, urządzeń sanitarnych. Takie przeznaczenie miała sporna działka w świetle Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. i Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "F." w L., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 29 grudnia 1987 r., nr XXII/125/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. –przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - budowę osiedla mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego cel taki wprost odpowiada wyżej wymienionym, wynikającym z art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n., celom uzasadniającym wywłaszczenie, co organ odwoławczy niezasadnie pominął. Przeznaczenie gruntu na realizację celu publicznego było natomiast podstawową przesłanką zakwalifikowania umowy nabycia gruntu na rzecz gminy jako umowy odpowiadającej kryteriom określonym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego "niepobrania opłaty skarbowej" przy zawieraniu umowy sprzedaży spornej nieruchomości. W § 10 aktu notarialnego wskazano na podstawę niepobrania przez notariusza opłaty skarbowej, a mianowicie art. 3 ustawy o opłacie skarbowej z dnia 31 stycznia 1989 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 4, poz. 23). Przepis ten w brzmieniu z daty sporządzenia aktu wymienia czynności, które zwolnione są z opłaty z uwagi na ich szczególny przedmiot. W niniejszej sprawie zastosowanie mogły mieć tylko punkty g lub h przepisu art. 3. Punkt g stanowił, że zwolnienie takie miało miejsce w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast punkt h odnosił się do sprzedaży nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Zastosowanie takiej podstawy zwolnienia od opłaty skarbowej wynikało z celu czynności tj. wywłaszczenia, co potwierdza, że sporna umowa była zawierana w warunkach wywłaszczenia w trybie u.g.g.w.n.

Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanego w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Lu 1070/16, z uzasadnienia którego wynika, że w analogicznym do rozpatrywanego skarżoną decyzją stanie faktycznym i prawnym Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości, nie mając wątpliwości co do zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., w sytuacji, gdy podstawą nabycia gruntu również była uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia 12 grudnia 1991 r., a zwrócona nieruchomość jest położona w sąsiedztwie aktualnych działek nr [...] i [...], tj. w tym samym obrębie ewidencyjnym (11 - D. W.) i na tym samym arkuszu mapy (6).

Zdaniem skarżącego, nabycie nastąpiło na cel uzasadniający wywłaszczenie, pod przymusem wynikającym z przeznaczenia w planie zagospodarowania, gdyż w tamtym okresie zorganizowane budownictwo wielorodzinne było zastrzeżone dla podmiotów instytucjonalnych o charakterze publicznoprawnym. Sporna działka przeznaczona była do wywłaszczenia już w latach 70 –tych, czego świadomość miał skarżący, i co wynika z Wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa terenu położonego w L. przy ul. [...] /F./ przeznaczonego do wywłaszczenia pod Osiedle "M.", zarejestrowany pod numerem [...]/74, o którego dołączenie i przeprowadzenie z niego dowodu wnosił skarżący. Skarżący zmuszony był więc do zbycia nieruchomości, wobec wynikającej z powyższych nieuchronności wywłaszczenia i jednoczesnym braku możliwości jego samodzielnego zagospodarowania.

Zdaniem skarżącego z treści art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 12 u.g.g.w.n., które powołuje Wojewoda, nie wynika, by nabywanie gruntów do zasobu gminy wykluczało przymusowy charakter nabycia. Przepis art. 11 ust. 2 u.g.g.w.n. odnosi się m.in. do "zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego" rozumianego jako budownictwo wielorodzinnych domów mieszkalnych o charakterze osiedlowym, realizowane na gruntach przygotowywanych w formie zorganizowanej przestrzennie przez gminę, a więc do celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie wymienionego wprost w art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n. Skarżący stwierdził, że w sprawie zachodziły zatem przesłanki do zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a zatem decyzja umarzająca postępowanie o zwrot jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 509/21 uchylił zaskarżoną przez S. R. decyzję Wojewody z 10 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz decyzję L. z 17 sierpnia 2020 r. znak: [...]

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Obowiązujący w dniu 13 listopada 1992 r., tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez skarżącego na rzecz G. L., art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał zorganizowane budownictwo wielorodzinne. W ocenie Sądu I instancji, nabycie przez G. L. spornej nieruchomości mieściło się więc w wyszczególnionych przez ustawodawcę celach, które uzasadniały wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznego. Nabycie przez gminę nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Zawierane tak umowy miały bowiem o tyle szczególny charakter, że stanowiły w zasadzie efekt negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem WSA, nie sposób zatem uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, bowiem ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów, było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. Fakt, że sporna nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych – ogólnym i szczegółowym – pod budownictwo wielorodzinne, które niewątpliwie było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie, oznacza, że poprzedni właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego. Dlatego też, zdaniem WSA, stanowisko organów, że sporna umowa miała charakter w pełni dobrowolny, nie zostało wystarczająco uargumentowane. WSA następnie wskazał, że w sprawie II SA/Lu 119/16 i związanej z nią sprawie II SA/Lu 1070/16, w odniesieniu do nieruchomości o podobnym położeniu, nabytych w tym samym okresie przez G. L. w formie umowy sprzedaży, w związku z tą samą uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 12 grudnia 1991 r. nr XXIII/227/91, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie miał wątpliwości co do tego, że umowa ta miała charakter wywłaszczenia. Ponadto, zauważył, że biorąc pod uwagę trzy decyzje wskazane przez skarżącego, orzekające o zwrocie nieruchomości nabytych przez G. L. w podobny sposób i w podobnych okolicznościach oraz jednoczesny brak ustaleń co do tego, w jakich okolicznościach sporna w niniejszej sprawie umowa została zawarta, kto wystąpił z inicjatywą jej zawarcia, jak przebiegało ustalenie jej istotnych elementów (w tym ceny), czy poprzedni właściciel miał wpływ na kształtowanie się treści umowy (w tym ceny), należy uznać, że stwierdzenie przez organy obu instancji, że umowa ta miała charakter dobrowolny, było co najmniej przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Wojewody [...] i Starosty L. mimo tego, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, ani prawa materialnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony, a ponadto nie zostały spełnione przesłanki formalne wywłaszczenia, w szczególności brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. W odpowiedzi na pytanie organu prowadzącego postępowanie, Urząd Miasta L. W. G. pismem z 10 lipca 2020 r. poinformował, że w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta L. oraz Wydziału Geodezji nie odnaleziono dokumentów wskazujących na to, aby nabycie nieruchomości objętej wnioskiem związane było z zamiarem wywłaszczenia. Ponadto, S. R. również nie posiada żadnych dokumentów poprzedzających nabycie nieruchomości, a jedynie te dwa podmioty mogłyby posiadać wspomniane dokumenty. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, może to świadczyć o tym, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wnioskowano o wywłaszczenie, nie wszczęto też, ani nie prowadzono postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od G. L. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych. W pierwszej kolejności w odpowiedzi na skargę kasacyjną zaznaczono, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i powinien być powiązany konkretnymi przepisami postępowania, których naruszenia dopuściły się organy orzekające w sprawie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisu, którego złamania miałby się dopuścić Sąd I instancji, a co miałoby doprowadzić do nieuprawnionego uchylenia decyzji. Podobnie oceniono zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. sformułowany w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do powołanych w skardze kasacyjnej wyroków NSA z 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1863 i z 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09 podkreślono, że dotyczyły one stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją u.g.g.w.n. z dnia 29 września 1990 r. W dacie zbycia nieruchomości skarżącego nie obowiązywał już art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n. Również powołany wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08 dotyczy nabycia gruntu przed nowelizacją u.g.g.w.n.

Ponadto, błędne jest rozumienie art. 49 u.g.g.w.n. zakładające, że nabycie bez wcześniejszego wyznaczenia terminu do zawarcia umowy nie odpowiada pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., ponieważ pomija cel ustanowienia takiej regulacji. Celem tej regulacji było zabezpieczenie właścicieli nieruchomości przed przedwczesną, nieuprawnioną ingerencją władzy w sferę własności prywatnej. Spełnienie warunku próby zawarcia umowy z właścicielem gruntu było warunkiem wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Nie może więc być uznawane jako okoliczność kwalifikującą nabycie z uwzględnieniem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Skoro w sprawie, doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości na realizację celu publicznego (budowę osiedla mieszkaniowego), to za zbędne należy uznać wszczynanie procedury opisanej w art. 49 u.g.g.w.n. Nie zmienia to faktu, że nabycie nastąpiło na cel uzasadniający wywłaszczenie, pod przymusem wynikającym chociażby z przeznaczenia w planie zagospodarowania, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 687/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia, że nabycie przez gminę nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. NSA zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że zawierane tak umowy miały o tyle szczególny charakter, że stanowiły w zasadzie efekt negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a w konsekwencji, nie sposób było uznać, że umowy takie były w pełni dobrowolne, bowiem ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. NSA nie podzielił twierdzeń Sądu I instancji, że nie budzi wątpliwości, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów, było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. Fakt, że sporna nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych – ogólnym i szczegółowym – pod budownictwo wielorodzinne, które niewątpliwie było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie, oznacza, że poprzedni właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 566/22), uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.

Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po ponownym rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżącego, z uwzględnieniem wiążącej w sprawie wykładni zawartej w wyroku NSA z 29 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z 10 maja 2021 r. została wydana z bez naruszenia prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że przepis art. 216 u.g.n. stanowi o "odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III ustawy" (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy również wtedy, gdy nieruchomość została nabyta w drodze umowy zawartej pod rządami powołanej ustawy. Jednakże może on nastąpić tylko wówczas, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa bądź gminę było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia.

Innymi słowy, zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest co do zasady możliwy, gdy Skarb Państwa bądź gmina nabyły nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto), natomiast, jeżeli nabycie nieruchomości nastąpiło w formie umowy (np. sprzedaży) jej zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy bezspornie wykazane zostanie, że umowa zawarta została w związku z "realnym zagrożeniem wywłaszczeniem". Żądanie zwrotu mogłoby być zatem uwzględnione tylko wówczas, gdyby zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale związane z przymusem, tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, że kluczowe w rozpoznawanej sprawie są wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podzielono wyrażony w orzecznictwie pogląd, że na tle art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (wyrok NSA z 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 37/09) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. Jeżeli zatem genezą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości był zamiar realizacji celu publicznego (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2866/14) – także poprzez wywłaszczenie w razie niedojścia umowy cywilnoprawnej do skutku – a jednocześnie w dacie zawarcia umowy przesłanki materialnoprawne uzasadniające wywłaszczenie w drodze decyzji były spełnione (np. obowiązywała decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – zob. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 826/11), to niewątpliwie należy przyjąć, że tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa albo gminy. NSA stwierdził, że w związku z powyższym nie jest uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 pkt. 4 u.g.g.w.n. stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.

Dodatkowo jak wskazał NSA "z samej treści uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 12 grudnia 1991 r. nr XXIII/227/91 w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, ich podstawy prawnej oraz samej treści notarialnej umowy z 13 listopada 1992 r. nie można wywodzić, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 15/1. Podstawą do formułowania przeciwnego wniosku nie może być sam fakt nabywania przez Gminę nieruchomości na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższy przepis stanowił podstawę do tworzenia gminnych zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości niezbędne na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia na rzecz gminy (zob. art. 46 ust. 2 pkt. 4 u.g.g.w.n.), jeżeli umowa zawarta w trybie określonym w art. 49 u.g.g.w.n. nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ (art. 49 ust. 3). Oznacza to, że samo prywatnoprawne nabywanie przez Gminę nieruchomości na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (stanowiącego cele publiczne w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n.) i włączanie tak nabytych nieruchomości do zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi nie może być utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 49 u.g.g.w.n. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n.".

Uwzględnienie powyższego wywodu, stanowiącego wyraz wiążącej w sprawie wykładni prawa, prowadzi do konkluzji, że organy prawidłowo uznały, że sporna umowa została zawarta dobrowolnie. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, jakoby skarżący został zobligowany do sprzedaży tej nieruchomości, tj. stawiano go w sytuacji przymusowej, wskazując na konieczność wywłaszczenia w razie braku dojścia do porozumienia. W szczególności nie sposób stwierdzić, żeby jakikolwiek termin do zawarcia umowy został władczo wyznaczony przez właściwy organ, nie stając się przedmiotem uzgodnień pomiędzy równorzędnymi stronami stosunku cywilnoprawnego. Podkreślić także należy, że brak jest jakichkolwiek informacji o prowadzonych rokowaniach pomiędzy stronami co do zasad nabycia nieruchomości i narzuceniu w związku z tym konieczności dokonania sprzedaży spornej nieruchomości. Istotne jest w tym zakresie, że skarżący przedstawił jedynie oświadczenie, w którym podniósł, że został wezwany do wykonania czynności związanych z umową sprzedaży G. L. spornej działki i musi zawrzeć umowę sprzedaży, albowiem w przeciwnym przypadku przedmiotowa nieruchomość zostanie wywłaszczona, nie przedstawiając na tę okoliczność żądnych dokumentów potwierdzających te twierdzenia. Nie przekazał również żadnej dokumentacji dotyczącej rokowań odnośnie sprzedaży nieruchomości, które jako właściciel powinien posiadać, w przypadku jeżeli faktycznie takie rokowania były prowadzone. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w tym przedmiocie. Podkreślić należy, że organ wystosował zapytanie o dokumentację dotyczącą spornej nieruchomości i w odpowiedzi został poinformowany przez Urząd Miasta L. W. G., że w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta L. oraz Wydziału Geodezji nie odnaleziono dokumentów wskazujących na to, aby nabycie nieruchomości objętej wnioskiem związane było z zamiarem wywłaszczenia. Jak już wyżej wskazano skarżący również nie przedstawił żadnych dokumentów poprzedzających nabycie przez G. L. nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku podjęcia rokowań odnośnie sprzedaży nieruchomości – obie strony uczestniczące w nich powinny posiadać wspomniane dokumenty dotyczące spornej nieruchomości i prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, zasadnie przyjmując, że z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n i u.g.g.w.n. należy wyłączyć te cywilnoprawne umowy nabycia nieruchomości, które nie zostały zawarte przez Skarb Państwa lub gminę na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w razie bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy. Raz jeszcze należy przypomnieć, że w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego mogły nabywać nieruchomości na cele publiczne również w drodze czynności cywilnoprawnych, w tym umów sprzedaży, czy zamiany. Nie sposób przyjmować, że każdy przypadek nabycia przez gminy nieruchomości następował w trybie wywłaszczenia tylko z tej racji, że obowiązywała wówczas powołana ustawa, a celem nabycia była realizacja zadań publicznych. Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku I OSK 678/22 prawidłowa wykładnia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem abstrahować od celów regulacyjnych art. 216 tej ustawy, które są skoncentrowane wokół zapewnienia uprawnionym podmiotom wyjątkowej możliwości dochodzenia od organów państwa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych lub nabytych na cele publiczne w warunkach braku swobody kontraktowej zbywcy (zagrożenia wywłaszczeniem) na podstawie ustaw, które utraciły już moc obowiązującą.

W realiach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu spornej działki wynika z faktu braku wykazania, że przejęcie tej nieruchomości nastąpiło decyzją wywłaszczeniową, bądź zrównaną w skutkach z wywłaszczeniem. Zauważyć przy tym należy, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami traktujące o zwrocie nieruchomości, nie dają podstaw do odzyskiwania w trybie administracyjnego postępowania, gruntów, co do których nie odnaleziono dokumentów potwierdzających ich wywłaszczenie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 8 października 2009 r., II SA/Bk 434/09). Zarówno tytuł przejęcia gruntów inny niż wymieniony w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i brak dokumentów świadczących o wywłaszczeniu (rozumianym jak wcześniej podano), czyni zatem bezprzedmiotowym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dokument, który potwierdzałby aktywność G. L. ukierunkowaną na zainicjowanie procesu nabycia działki [...]. Skarżący także nie przedstawił dokumentów potwierdzających okoliczność przymusowego zawarcia umowy sprzedaży spornej nieruchomości. W sprawie skarżący nie wykazał także by otrzymał oferty o dobrowolne odstąpienie spornej nieruchomości jako niezbędnej na realizację celu publicznego, nie posiada ponadto dokumentów, z których wynikałoby, że organ przed jej nabyciem wyznaczył stronie na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n., termin zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia. Sąd podkreśla, że w uchwale, która była podstawą nabycia gruntu objętego wnioskiem o zwrot, nie wspomniano o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia przy pozyskiwaniu gruntów na cele inwestycyjne, a także brak jest powołania na decyzje lokalizacyjne, a których wydanie było niezbędne przy planowaniu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu wskazywany przez pełnomocnika skarżącego wykaz powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa, zarejestrowany pod nr [...]/74, sporządzony w 1974 r., nie mógłby potwierdzić, że w 1991 r. tj. działka nr [...] nadal była objęta zamiarem wywłaszczenia. Również należy wskazać, że nabywanie sąsiednich nieruchomości przez G. L., na co powoływała się strona skarżąca przebiegało w innych okolicznościach faktycznych, które nie mogą mieć przełożenia na stan faktyczny niniejszej sprawy. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że H. J. zwróciła się w podaniu z 14 kwietnia 1987 r. o wcześniejsze wykupienie działki nr [...] wskazując, że "ma dom w surowym stanie i stąd konieczność wcześniejszej sprzedaży działki". Organ odwoławczy odniósł się także do przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego decyzji o zwrocie nieruchomości nieruchomości nabywanych przez G. L. w takim samym trybie, jak sporna nieruchomość, wyjaśniając, że decyzje te nie były przedmiotem jego kontroli i nie jest przy tym przesądzone, że gdyby sprawy te były przez niego analizowane, decyzje organu I instancji zostałyby utrzymane w mocy. Sąd stwierdza także, że okoliczność niepobrania przez notariusza przy zawarciu umowy opłaty skarbowej nie jest okolicznością przesądzająca i nie może podważać kwestii, że sporna umowa nie została zawarta na przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. W związku z powyższym, wskazać należy, że postanowienia aktu notarialnego dotyczące opłaty skarbowej nie wskazywały na charakter wywłaszczeniowy badanej umowy. W ocenie Sądu z materiału dowodowego wynika, że w sprawie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej na zasadzie równorzędności stron. Podstawą zawarcia umowy była uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia 12 grudnia 1991 r. nr XXIII/227/91 w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli uchwalona na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n. Sąd ponownie zwraca uwagę na stanowisko Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 687/22, że z samej treści notarialnej umowy z 13 listopada 1992 r. nie można wywodzić, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wysnuł logiczne oraz przekonywujące wnioski, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nie budzi zatem wątpliwości, że organy administracji obu instancji prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniły, że nie zachodzą przesłanki do uznania, że sporna umowa została zawarta na przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. Okoliczność, że organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu motywów odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, jakkolwiek byłoby to pożądane w świetle art. 8 k.p.a., nie stanowi jednak takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, skoro spornej działki, której zwrotu domaga się skarżący nie można traktować jako "nabytej" przez gminę w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przyjąć należy, że organy zasadnie uznały, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. i umorzyły postępowanie w trybie art. 105 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, nie stwierdzając podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.