Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 781/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr WI-I.7840.15.84.2021.MA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Tatrzański decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. nr AB.6740.386.2021.TS działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenie projektu zagospodarowania oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi oraz urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną: dojazd i dojście do budynku, miejsca postojowe, instalacja kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynku i powierzchni utwardzonych do szczelnego zbiornika, zalicznikowa instalacja elektroenergetyczna, przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej, miejsce gromadzenia odpadów stałych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. . W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 września 2021 r. zostało wydane postanowienie o konieczności usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin na 25 października 2021 r. W dniu 15 października 2021 r. wpłynęła odpowiedź na postanowienie i uzupełnioną dokumentacją projektową. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ stanął na stanowisku, że nie może zostać udzielone pozwolenie na budowę z uwagi na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W odpowiedzi na postanowienie inwestor wyjaśnił, że droga przebiegająca po działkach nr [...] i [...] w latach 60-tych stanowiła i stanowi jedyny dojazd do działki nr [...]. Jest faktycznie wygrodzony z obu stron (od północy i od południa) Ponadto poinformowała, że przed Sądem Rejonowym w Zakopanem toczy się postępowanie o zasiedzenie ww. pasa gruntu. W ocenie organu nie może zostać udzielone pozwolenie na budowę w sytuacji braku uregulowanego dostępu do drogi publicznej nieruchomości co bez wątpienia ma miejsce.

Od tej decyzji odwołanie wniosła A. R. podniosła, że droga przebiegająca po działkach nr [...] i [...] stanowi dojazd do działki inwestycyjnej od lat 60-tych XX wieku w czasach kiedy został na niej wybudowany istniejący budynek mieszkalny.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr WI-I.7840.15.84.2021.MA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego, w tym dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10, posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dyspozycja art. 35 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda Małopolski badając prawidłowość zastosowania w tej sprawie przytoczonych przepisów nie stwierdził błędów w zakresie działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji. Właściwie dokonano oceny w kwestii braku prawnego

i faktycznego dostępu do drogi publicznej w świetle zapisów rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe unormowanie prawne ma podstawowe znaczenia dla ustalenia kwestii dostępu do drogi publicznej w procesie pozyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (zob. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12 i z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2465/11). Zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną (np. służebności drogi koniecznej); dostęp zapewniony ma być do "drogi publicznej" nie zaś do drogi, która statusu tego nie posiada, tj. do drogi wewnętrznej. Przy czym inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Pamiętać przy tym należy, że przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006). Przy ocenie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym do tej drogi. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie działki przy drodze publicznej. Warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony tylko wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem czyli dostęp ten musi być legalny. Co istotne, faktyczne użytkowanie fragmentu działki jako dojazd, nie stanowi wypełnienia dyspozycji przytoczonego art. 2 pkt 14. Skarżąca użytkuje fragment działki nr [...], ale bez posiadania prawnego uregulowania tej kwestii. Powyższe potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2212/17, cyt.: Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Z projektu zagospodarowania terenu oraz analizy mapy zawartej na stronie https://mzakopane.e-mapa.net/ wynika, że planowana inwestycja ma mieć pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. Droga do Daniela) poprzez urządzoną ,,drogę wewnętrzną", która nie jest wydzielona geodezyjnie, ale na tym fragmencie posiada klasoużytek "dr". "Droga" ta wchodzi w skład zabudowanej działki o numerze [...] (klasoużytek "B"). Nieruchomość ta należy w całości do osoby fizycznej – strony postępowania J. W.. Cała ta nieruchomość oznaczona jest w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "STRĄŻYSKA-MAŁE" przyjętym Uchwałą Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 2011-03-31, symbolem 26.MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Zatem aby uznać, że działka inwestycyjna nr [...] posiada prawny dostęp do drogi publicznej ul. D. do D. poprzez działkę nr [...] konieczne byłoby obciążenie

tej nieruchomości służebnością drogi koniecznej bądź nabycie do tego fragmentu prawa własności/współwłasności. Co prawda inwestor wskazuje, że w sądzie toczy się postępowanie o zasiedzenie fragmentu działki nr [...], niemiej jednak na dzień orzekania przez organ wojewódzki nie zostało ono zakończone. Analizując treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], a konkretnie działu III "PRAWA ROSZCZENIA I OGRANICZENIA" stwierdzić należy, że dla tej nieruchomości nie zostało ustanowione jakiekolwiek prawo ograniczone w postaci służebności gruntowej tj. prawo do przejazdu przez fragment działki nr [...]. Co więcej jak wynika z akt sprawy właściciel działki nr [...] J. W. w piśmie z 13 września 2021 r. stwierdził, cyt.: Nie wyrażam zgody na potraktowanie części mojej nieruchomości jako drogi dojazdowej do inwestycji A. R. i w związku z tym wnoszę o odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę pozwolenia na budowę dla inwestycji A. R. . W związku z powyższym uznać należy, że J. W. przysługuje ochrona prawa własności. Tylko właściciel decyduje o sposobie użytkowania danej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, udzielenie pozwolenia na budowę bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, za pośrednictwem nieruchomości prywatnej, która nie została obciążona służebnością drogi koniecznej, ani też nie nabyto do niej prawa współwłasności stanowi naruszenie ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Dostęp ze spornej działki nr [...] do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości prywatnej – działki nr [...], która nie jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci ustanowienia służebności lub drogi koniecznej, ani też nie są współwłasnością inwestora, nie może zostać uznany za dostęp do drogi publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, winna być ustanowiona służebność drogowa, służebność drogi koniecznej, bądź nabycie udziału we współwłasności nieruchomości jw. toczące się postępowanie w sądzie rejonowym o zasiedzenie fragmentu nieruchomości nr [...], na dzień rozstrzygania niniejszej sprawy nie zostało zakończone, i tylko prawomocne orzeczenie sądu byłoby wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego. Nawet gdyby uznać, że postępowanie o zasiedzenie ww. nieruchomości zostanie zakończone na korzyść skarżącej, to i tak działka inwestycyjna pomimo prawnego już dostępu do drogi publicznej, nie będzie legitymowała się faktycznym dostępem, ze względu na szerokość wynoszącą mniej niż 3 m, a więc sprzecznie z § 14 warunków technicznych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, aprobując przedstawiony dostęp do drogi publicznej z działki inwestycyjnej po cudzym gruncie nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich, nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Nie może zakładać, że te właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków by egzekwować to prawo. Należy uwzględnić konstytucyjną ochronę prawa własności inwestora ale i innych osób, których dane zamierzenie dotyczy. W opinii organu wojewódzkiego zaprezentowany dostęp do drogi publicznej nie jest również faktycznym dostępem, odpowiadającym wymaganiom określonym w zacytowanym powyżej § 14. Z jego treści jednoznacznie wynika, ze szerokość drogi dojazdowej winna wynosić co najmniej 3 m. Z projektu budowlanego m.in. ze strony nr 3 wynika, że szerokość drogi dojazdowej wynosi 2,10 m. Zatem jest to o 90 cm mniej niż, wymagają tego przepisy prawa. Odnosząc się do kwestii toczącego się postępowania w Sądzie Rejonowym w Zakopanem o zasiedzenie części działki nr [...] wyjaśnia się, że nie ma podstaw do uwzględniania tego faktu na tym etapie postępowania. Co więcej, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, trwające postępowanie o zasiedzenie nie stanowi zagadnienia wstępnego (wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1078/18), co oznacza, że w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do jego zawieszenia. W powyżej wskazanym wyroku sąd jednoznacznie stwierdził iż, cyt.: organ był uprawniony i zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu danych wynikających z księgi wieczystej. Skarżąca stoi na stanowisku iż zasiedzenie wynika wprost z przepisów prawa, a ewentualne orzeczenie sądu jedynie potwierdza ten fakt, co oznacza iż Starosta Tatrzański winien uznać, fragment tej działki jako należący do skarżącej. Na dzień wydawania niniejszej decyzji działka nr [...] w całości należy do J. W.. Potwierdzeniem powyższego jest treść księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości o numerze [...], w której w dziale II własność jako właściciel ujęty jest wyłącznie J. W.. Zatem nie ma podstaw do uznania, biorąc pod uwagę twierdzenia skarżącej, iż posiada ona jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...]. Sprawa zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego jest rozpatrywana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili orzekania. Organ architektoniczno-budowlany jest uprawniony i zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu danych wynikających z księgi wieczystej. Jak wykazano powyżej treść księgi wieczystej nie budzi wątpliwości.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. R. zarzucając naruszenie:

1/ art. 28 ust. 1 i 1 a w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej Inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji i jednocześnie brak wydania samemu decyzji udzielającej takiego pozwolenia w sytuacji, gdy nie było podstaw dla odmowy wydania takiego pozwolenia, a, więc w myśl naczelnej dla Prawa budowlanego zasady swobody i prawa do zabudowy takie pozwolenie na budowę dla Inwestycji organ II instancji zobowiązany był wydać po uprzednim uchyleniu w całości decyzji organu I instancji,

2/ art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę dla Inwestycji, w sytuacji, gdy powołany przepis stanowi jedynie podstawę dla nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, nie statuując jednocześnie podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek jednocześnie dla uznania, że należało w istocie odmówić wydania pozwolenia na budowę,

3/ art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę dla Inwestycji, w sytuacji, gdy w I instancji nastąpiło wyznaczenie Inwestorowi takiego terminu, który nie pozwalał na realną możliwość dokonania wymaganych czynności, to jest na wykazanie, że Inwestor dysponuje dojazdem do budynku będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, to jest nie wyznaczono terminu, który uwzględniałby konieczność przeprowadzenia i zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w Zakopanem Wydziałem I Cywilnym (sygnatura akt [...]) postępowania o zasiedzenie w sposób prawomocny,

4/ § 14 ust. 1 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę dla Inwestycji, w sytuacji, gdy organ I instancji przedwcześnie uznał, że dojazd mający odbywać się po części północnej działki [...] nie spełnia wymagań zawartych w przepisach o warunkach technicznych, to jest w sytuacji, gdy nie zostało jeszcze zakończone postępowanie sądowe, w trakcie którego stwierdzone ma zostać w jakim zakresie doszło do zasiedzenia na rzecz Inwestora,

5/ art. 7, 77 § 1 oraz 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez brak przeprowadzenia w prawidłowy sposób postępowania wyjaśniającego, to jest brak przeprowadzenia z urzędu przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo zgromadzonym i niepełnym materiale dowodowym, w szczególności poprzez brak ustalenia stanu postępowania toczącego się w przedmiocie zasiedzenia części północnej działki [...], ustalenia dokładnego przedmiotu tego postępowania, to jest w szczególności szerokości pasa gruntu, który uległ zasiedzeniu na rzecz Inwestora, a także utrzymanie w mocy decyzji I instancji, którą wydano w ramach postępowania obarczonego tymi samymi wadami. w tym także brak

6/ art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, w sytuacji, gdy zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 kpa (uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy) albo ewentualnie art. 138 § 2 kpa (uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na naruszenie ww. art. 7, 77 § 1 oraz 80 oraz 107 § 3 kpa,

7/ art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie części terenu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę toczy się postępowanie o stwierdzenie jego zasiedzenia na rzecz inwestora, a także utrzymanie w mocy decyzji I instancji, którą wydano w ramach postępowania obarczonego tą samą wadą,

8/ art. 7a kpa poprzez rozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości co do treści norm prawnych na niekorzyść strony -Inwestora, a także utrzymanie w mocy decyzji I instancji, którą wydano w ramach postępowania obarczonego tą samą wadą.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu, skarżący nie wykazał, iż działka na której ma zamiar zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny, ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. W ocenie sądu stanowisko to jest prawidłowe

Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej; ustawa) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 35 ust 3 w/w ustawy przesądza, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W oparciu o w/w regulację w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę organ ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdzając nieprawidłowości organ wzywa inwestora do ich usunięcia określając stosowny termin, a po bezskutecznym upływie tego terminu, wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Uprawnieniem organu jest także wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli stwierdzi nieprawidłowości niedające się usunąć poprzez wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust 3 ustawy, np. stwierdzi, że inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane (orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ może weryfikować - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 486/19), czy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, aczkolwiek w ocenie sądu te dwie kwestie są za sobą powiązane, o czym niżej.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę o ile działka budowlana nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej to droga, po której to skomunikowanie się ma odbywać jest częścią terenu, co do której inwestor musi wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to choćby art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy który stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Także przepis rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) stanowią, iż część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu musi zawierać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia w tym między innymi układ komunikacyjny (§ 8 ust 2 pkt 3). Z kolei część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określać musi układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów (§ 8 ust 3 pkt 2).

W ocenie sądu "układ komunikacyjny" o którym mowa w tych przepisach to nic innego jak skomunikowanie terenu z drogą publiczną. Skoro układ ten jest częścią projektu budowlanego to teren "układu komunikacyjnego" należy traktować jako część działek objętych zamiarem inwestycyjnym, co za tym idzie inwestor do terenu tego powinien dysponować nieruchomością na cele budowlane . Musi on zatem do terenu, przez który ma być zagwarantowany dojazd do drogi publicznej mieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Nadmienić można, że jeżeli by nawet prezentować pogląd przeciwny tj. że dojazd z działki budowlanej do drogi publicznej nie jest objęty wymogiem złożenia oświadczenia (zgodnego w rzeczywistym stanem prawnym) o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie zmienia to faktu, że inwestor musi się wykazać rzeczywistym prawem gwarantującym mu dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane bezpośrednio nie warunkuje udzielenia pozwolenia na budowę od dostępu nieruchomości do drogi publicznej, to przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przez Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 (dalej; rozporządzenie) nie pozostawiają wątpliwości, iż działka objęta zamiarem inwestycyjnym prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej mieć musi.

Rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę (§ 1). Przepis § 3 pkt 1a stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przepis § 14 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

W orzecznictwie podkreśla się potrzebę systemowej interpretacji przepisów dotyczących szeroko rozumianego prawa budowlanego oraz związanego nim prawa zagospodarowania przestrzennego. I tak poza faktem, że przepisy rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości, że aby zakwalifikować dany teren jako działkę budowlaną tj. działkę na której zabudowa jest dopuszczalna, musi mieć ona odpowiedni do zamierzonego przeznaczenia i sposobu użytkowania dostęp do drogi publicznej. Także przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) w przepisie art. 2 pkt 14 stanowią iż, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie podkreśla się, że co prawa definicja ta dotyczy regulacji wcześniejszego etapu inwestycyjnego, to jednaki posiłkowo należy ją uwzględniać przy ocenie projektu budowlanego. Podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej działka objęta zamiarem inwestycyjnym musi mieć prawnie a nie tylko faktycznie zagwarantowany. Dla przykłady przytoczyć można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r. II OSK 2212/17 w którym sąd ten orzekł, iż :

1. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany.

2. W przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną.

3. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

4. Jeśli jakaś działka stanowi drogę wewnętrzną wydzieloną na potrzeby korzystania z przylegających do niej nieruchomości to korzystanie z niej przez osoby trzecie w celach dojazdu do tych terenów odbywa się za zgodą właścicieli drogi a nie na podstawie postanowień planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem uprawnień cywilnoprawnych i nie można z niego wywodzić uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego.

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. II SA/Gd 207/18 stanął na stanowisku iż 1. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. 2. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. 3. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Można przytoczyć także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 657/17 gdzie uznano, iż warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych, jest zapewnienie dla takiego gruntu dojścia i dojazdu do drogi publicznej. Nie wystarcza przy tym faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to dostęp prawnie zapewniony.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, zgodnie z projektem zagospodarowania działki lub terenu, po którym ma się odbywać skomunikowanie działki inwestycyjnej z drogą publiczną skarżący nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, który by wynikał z prawa własności, ustanowionej służebności ani też wynikającej z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Nieruchomość objęta zamiarem inwestycyjnym nie jest zatem działką budowlaną, legalnie zatem pozwolenia na budowę organ wydać nie mógł.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, iż organ administracji ani też sąd administracyjny nie mają uprawnień do badania czy jakaś nieruchomość czy jej część została nabyta w drodze zasiedzenia. Odpowiednim organem, który fakt taki może stwierdzić jest sąd powszechny, w postępowaniu opartym o zasady wyznaczone przez K.p.c. Organy administracji i sądy administracyjne związane są zapisami zamieszczonymi w księgach wieczystych a z nich nie wynika, aby skarżący był właścicielem działki [...] po której miałoby odbywać się skomunikowanie z drogą publiczną. Przeciwnie, według ustaleń organu, działka ta należy do J. W. a ten nie wyraża zgody na traktowanie jego nieruchomości jako drogi dojazdowej do zamierzonej inwestycji. Toczące się postępowanie o zasiedzenie nie ma żadnego wpływu na fakt, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący żadnym prawem do tej nieruchomości się nie legitymował.

Mając na uwadze wyże4kj wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.