Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 611/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał Gminie [...] rozbiórkę będącego w budowie, 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]) należącej do Gminy [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołań R.Z. i E.Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

II.

Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. nr [...] [...] WINB wznowił na wniosek A.O. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] WINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] [...] WINB zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 oddalił skargi E.Z. i Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...] zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1099/15 oddalił skargę kasacyjna Gminy [...] od ww. wyroku WSA.

Po rozpatrzeniu kwestii stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2012 r. postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] organ ten podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z [...] czerwca 2012 r. wskazując na brak interesu prawnego po stronie A. O. w przedmiotowej sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania A.O. decyzją z [...] września 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] lipca 2017 r. nr [...].

Skarga na to rozstrzygnięcie Głównego GINB została uwzględniona przez tutejszy Sąd wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2756/17, który uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skarga kasacyjna GINB została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 189/19. Wskazano w nim, że inwestor A.O. nie mógł być pominięty jako składający wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego tylko dlatego, że nie posiadał prawa do terenu inwestycji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

III.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku o wznowienie postępowania [...] WINB decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził, że jego decyzja z [...] czerwca 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odmówił jej uchylenia ze względu na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uwzględniając wskazania wyroku NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 189/19 organ stwierdził, że przesądzono w nim, że Skarżącemu przysługiwał interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b., a tym samym także w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 48, który należało ustalać w odniesieniu do art. 28 k.p.a.

Jakkolwiek jednak Skarżącemu przysługuje przymiot strony, to jednak w niniejszej sprawie występuje przesłanka negatywna zawarta w art. 146 § 2 k.p.a. Nie dopatrzono się bowiem wystąpienia okoliczności, które powodowałyby konieczność wyeliminowania decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2012 r. z obrotu prawnego.

Budowa 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we [...] byłą realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę udzielone decyzją Zastępcy Architekta Miasta [...] Nr [...] z [...] grudnia 1987 r. zezwalające U. i A.O. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce przy ul. [...] we [...], nie uprawniało do realizacji przedmiotowej budowy, bowiem decyzja ta wygasła z mocy prawa przed rozpoczęciem inwestycji. Powyższa okoliczność oznacza, że przedmiotowa budowa została rozpoczęta i była prowadzona bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Wobec nie spełnienia przez inwestorów U. i A. O. nałożonego aktem notarialnym obowiązku wykonania robót związanych z przedmiotową budową Zarząd Miasta [...] decyzją z [...] października 1994 r. nr [...] rozwiązał ww. umowę i postanowił odebrać grunt. Sąd Rejonowy [...] w dniu [...] sierpnia 1996 r. wykreślił użytkownika przedmiotowej nieruchomości z księgi wieczystej nr [...]. Decyzja Zarządu Miasta [...] została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 1995 r. nr [...] zaś Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę A.O. na to rozstrzygnięcie wyrokiem z 18 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1483/95.

Następnie decyzją z [...] listopada 2001 r. Nr [...] Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Zastępcy Architekta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z 1987 roku z uwagi na przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata. Decyzją z [...] lutego 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2001 r. wskazując, że rozpoczęcie robót nastąpiło po upływie ponad siedmiu lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli już po jej wygaśnięciu z mocy prawa.

W związku z powyższym PINB dla miasta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie przedmiotowej budowy oraz nałożył na Gminę Wrocław - jako właściciela nieruchomości przy ul. [...] we [...], na której usytuowany jest budynek, obowiązki legalizacyjne, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., zobowiązując do ich wykonania w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. PINB przesunął termin wykonania obowiązków do dnia 31 października 2009 r.

W związku z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie dokumentacji wymaganej art. 48 ust. 3 P.b. PINB wydał decyzję z [...] stycznia 2010 r., którą nakazał Gminie [...] rozbiórkę będącego w budowie 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] we [...].

Zdaniem [...]WINBN w toku postępowania zostało bezspornie ustalone, że budowa 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej była realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej.

Jakkolwiek A.O. jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 P.b., na co wskazuje jednoznacznie wyrok NA z 3 marca 2020 r., to brak jest jednak podstaw do uchylenia decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...], bowiem w rozpoznawanym przypadku właścicielem nieruchomości przy ul. [...] we [...], a więc także właścicielem budynku na tej nieruchomości położonego jest Gmina [...], która może legalnie wykonać roboty rozbiórkowe, przy czym wskazać należy, iż ocena prawidłowości nałożenia obowiązku na obecnego właściciela nieruchomości nie była przez strony podnoszona i kwestionowana.

W rozpoznawanej sprawie pomimo, że weryfikowana decyzja [...]WINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, to jednak zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie mogłoby zapaść tylko rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie rozstrzygnięciu dotychczasowemu.

Wadliwość procesowa jaką jest pominięcie strony w postępowaniu nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w rzeczonej sprawie przepisu prawa materialnego przez organ I instancji, tj. art. 48 P.b. Podana we wniosku okoliczność w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie może stanowić przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2012 r.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania A. O., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...]WINB.

Wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała w niniejszej sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa tj. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie PINB [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nakazie rozbiórki 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...], dz. nr [...].

Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji oraz opis dotychczasowego przebiegu postępowania GINB wskazał, że legalizacja jest uprawnieniem podmiotu który dopuścił się samowoli budowlanej, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do jej prawnej legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować.

W art. 52 P.b. expressis verbis wskazuje się podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1209/16).

Skarżący A.O. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada już uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu (wyrok WSA w Rzeszowie z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1112/17). Powyższe oznacza więc, że nawet, gdyby Skarżący brał udział w postępowaniu, nie można by było nałożyć na niego obowiązku przedstawienia dokumentów celem legalizacji spornego obiektu.

Jak dalej wskazał GINB, w wyroku NSA z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 172/17 zwrócono uwagę że inwestor - sprawca samowoli budowlanej powinien być adresatem decyzji o rozbiórce jedynie w przypadku, gdy wybudował obiekt bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem samego właściciela narażającym go na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W przedmiotowym przypadku tak się nie stało, gdyż zgodnie z treścią umowy z [...] czerwca 1987 r. brak rozpoczęcia robót budowlanych we wskazanym w akcie terminie miał skutkować przejęciem nieruchomości przy ul. [...] we [...] od inwestorów (ówcześnie dysponujących pozwoleniem na budowę) na rzecz Państwa - a więc Gminy [...].

W związku z powyższym decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] [...] WINB zasadnie przyjął, że jego decyzja z [...] czerwca 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

O zasadności nałożenia obowiązku rozbiórki na Gminę [...] przesądził również WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/13 wskazując, że roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały rozpoczęte przez U. i A. O. po utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zasadne w okolicznościach sprawy było postępowanie co do samowoli budowlanej, wszczęte na podstawie art. 48 P.b. Nakaz rozbiórki został zatem prawidłowo skierowany do jednego z podmiotów wymienionych 2 art. 52 P.b. i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uznania A. O. za stronę postępowania GINB wskazał, że ta okoliczność została już przesądzona przez WSA w Warszawie w wyroku z 29 sierpnia 2018 r. a także przez NSA w wyroku z 3 marca 2020 r.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego możliwości wznowienia postępowania na wniosek kolejnej strony, wskazać należy, że tylko od woli tej strony pominiętej w postępowaniu administracyjnym zależy, czy skorzysta ona z takiego prawa, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją jest wyłącznie ocena, czy brak udziału strony w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki miał wpływ na prawidłowość zapadłego w nim rozstrzygnięcia, dlatego zarzuty i wnioski niedotyczące tej kwestii nie mogły zostać uwzględnione w niniejszej decyzji, gdyż wykraczają poza zakres niniejszego postępowania.

V.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A.O., zaskarżając ją w całości.

Wskazał, że dotychczas nie zarządzono okazania dziennika budowy w żadnym postępowaniu, co miało wpływ na ustalenie daty rozpoczęcie budowy domu. W sprawie dano wiarę dowodom które są tylko domysłami sąsiadów oraz nie świadczą o braku rozpoczęcia budowy.

Skarżący wskazał na wadliwe przyjęcie, że budowa nie została rozpoczęta w dacie ważności pozwolenia na budowę, a w związku z tym podniósł wadliwość rozwiązania z nim umowy dzierżawy gruntu.

W ocenie Strony organ nadzoru budowlanego przekroczył swoje kompetencje, bowiem nie mógł ocenić czy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, a przez to nie mógł wszcząć i prowadzić postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga w okolicznościach niniejszej sprawy jest niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać na wiążący organy i Sąd wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 189/19, przesądzający o interesie prawnym Skarżącego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że przepisem prawa materialnego, który określa krąg stron w postepowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b. niewątpliwie jest art. 52 tej ustawy, stosownie do treści którego obowiązki objęte decyzjami wydawanymi na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b. mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. To te właśnie podmioty powinny być stronami w sprawach prowadzonych między innymi na podstawie art. 48 P.b. (tak NSA w wyroku z 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 595/15).

NSA wyraźnie jednak stwierdził, że okoliczność bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b. nie oznacza, że tylko na tę stronę mają być nakładane obowiązki dotyczące np. rozbiórki danego obiektu. Przedmiotem sprawy ówcześnie rozpatrywanej nie była przy tym ocena legalności nałożenia obowiązku rozbiórki na Gminę [...] jako właściciela nieruchomości zabudowanej przez U. i A. O. bez pozwolenia na budowę. Przedmiotem sprawy była ocena, czy dopuszczalne jest złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego przez inwestora nie legitymującego się w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki tytułem prawnym do terenu inwestycji.

NSA uznał, że A. O. nie mógł zostać pominięty jako składający wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego tylko dlatego, że nie posiadał prawa do terenu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 P.b. W pewnych bowiem sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1291/15; wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 952/15; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 706/15). W takiej sytuacji stroną postępowania legalizacyjnego powinien być więc także inwestor, przy czym NSA nie oceniał zasadności samego nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok przesądził tym samym, że A.O. mógł się domagać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym nakazem rozbiórki [...]WINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...] i że w istocie przesłanka ta zaistniała. W konsekwencji w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zezwalający organowi, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, na wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, w razie stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 (...). Organy w świetle tego wyroku nie mogły zatem przyjąć, że w sprawie nie zaszła przesłanka pozbawienia możliwości działania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyrok ten, co wyraźnie podkreślano w jego uzasadnieniu, nie dotyczył jednakowoż innych sposobów zakończenia postępowania wznowieniowego określonych przez ustawodawcę w art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

W pewnym więc uproszczeniu należy powiedzieć, że w tej sprawie interes prawny Skarżącego oraz zasadność kontrolowanych obecnie rozstrzygnięć [...]WINB i GINB należy ocenić przez pryzmat możliwości, zasadności i potrzeby nałożenia nakazu rozbiórki na inny niż Gmina [...] podmiot, wynikający z katalogu wskazanego w art. 52 P.b., w tym na A. O. jako inwestora spornej samowoli. Wznowione postępowanie dotyczy bowiem postępowania zakończonego ostateczną decyzją rozbiórkową.

Ocenę w powyższym zakresie trzeba zatem rozpocząć od przypomnienia, że Skarżący, już bez mała 27 lat temu utracił prawo do jakiegokolwiek dysponowania nieruchomością przy ul. [...] we [...], w tym na cele budowlane. Jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, decyzją Zarządu Miasta [...] z [...] października 1994 r. nr [...] rozwiązano z małżonkami O. umowę z [...] czerwca 1987 r. zawartą w formie aktu notarialnego nr [...] ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego gruntu inwestycyjnego. Decyzja Zarządu Miasta [...] została przy tym utrzymana w mocy przez SKO we [...] decyzją z [...] marca 1995 r. zaś skargę na to rozstrzygnięcie oddalił NSA OZ we Wrocławiu wyrokiem z 18 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1483/95.

Uruchomione przez Skarżącego tryby nadzwyczajne nie doprowadziły do "odzyskania" prawa do nieruchomości inwestycyjnej bowiem decyzją z [...] czerwca 1996 r. SKO we [...] odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzji własną z [...] marca 1995 r. Następnie utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z [...] września 1996 r. a złożona przez A. O. skarga została odrzucona przez NSA OZ we Wrocławiu postanowieniem z 10 marca 1997 r. sygn. akt II SA/Wr 1227/96.

Równocześnie nadzwyczajne tryby stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] marca 1995 r. również zakończyły się nie po myśli Skarżącego, pozostawiając tę decyzję w obrocie prawnym (zob. wyroki NSA z 14 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1596/15 i z 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1597/15).

Podsumowując, aktualnie w księdze wieczystej nr [...] dotyczącej spornej nieruchomości jako właściciel widnieje Gmina Miejska [...].

Kolejną kwestią wymagającą szczegółowego odniesienia i oceny jako mającą istotny wpływ na orzeczony nakaz rozbiórki jest to, czy do samowoli budowlanej w ogóle doszło. Kwestia ta była już szczegółowo omawiana w co najmniej kilku orzeczeniach administracyjnych i sądowych tego zagadnienia dotyczących i wydanych na tle niniejszej sprawy.

Przypomnienia wymaga, że początkowo decyzją z [...] listopada 2001 r. nr [...] Prezydent [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Zastępcy Architekta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z 1987 roku. Niemniej jednak decyzją z [...] lutego 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2001 r. wskazując, że rozpoczęcie robót nastąpiło po upływie ponad siedmiu lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli już po jej wygaśnięciu z mocy prawa, co stanowi o samowoli budowlanej. Decyzja Wojewody pozostaje w obrocie prawnym pomimo prób jej wyeliminowania.

To w następstwie tej właśnie decyzji obrany został tryb legalizacji z art. 48 P.b. a nie tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. w związku z czym PINB postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie budowy oraz nałożył na Gminę [...] jako właściciela nieruchomości obowiązki przedłożenia wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Termin na wykonanie tych obowiązków był na prośbę Gminy, która podjęła się jego wykonania, przedłużany (patrz postanowienie PINB z [...] sierpnia 2009 r.).

Gmina nie zdołała jednak przedłożyć dokumentacji wymaganej do legalizacji, stąd też nakaz rozbiórki orzeczony przez PINB decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...](powodem było niewykonanie postanowienia PINB).

Co istotne, względem utrzymującej w mocy decyzję PINB decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2012 r. skierowany został wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Wydana przez GINB decyzja z [...] kwietnia 2013 r. [...] (chodzi o decyzję wydaną z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2013 r.) została wprawdzie pierwotnie uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1210/13, jednakże istotne znaczenie mają motywy tego rozstrzygnięcia. Otóż Sąd uznał za niekwestionowane to, że roboty budowlane zostały rozpoczęte po tym, jak Skarżący utracił pozwolenie na budowę, zatem jak wskazano "(...) trafne jest ustalenie o popełnieniu przez inwestorów samowoli budowalnej." Jak dalej wskazał Sąd, wobec treści art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowalnego był zobowiązany do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, a wobec niewywiązania się z obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji przez Gminę, PINB był zobligowany treścią art. 48 ust. 4 P.b. do orzeczenia rozbiórki. Nakaz rozbiórki został skierowany do jednego z podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. i nie stanowi to naruszenia prawa. Prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 P.b. nie budzi więc wątpliwości Sądu, poza rozważeniem okoliczności, że obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki powstał w zabudowie szeregowej, co może mieć wpływ na kwestię związane z wykonalnością decyzji. Te z kolei wątpliwości zostały rozstrzygnięte ponowną decyzją GINB z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] od którego skargę oddalił tutejszy Sąd wyrokiem z 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 oraz NSA wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1099/15 oddalił skargę kasacyjną Gminy [...], przesądzając o istnieniu samowoli budowlanej.

W tej sytuacji kwestia samowoli budowlanej w ogóle nie podlega jakiemukolwiek ustalaniu czy wyjaśnianiu w obecnym postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Została ona bowiem oceniona i przesądzona we wcześniejszych rozstrzygnięciach powołanych powyżej, a nie nastąpiła jakakolwiek zmiana faktyczna czy prawna uzasadniająca odstąpienie od tego poglądu. Wskazania skargi bazujące zatem na odmiennej ocenie ustaleń faktycznych nie zasługują na uwzględnienie.

W kontekście powyższego należy rozważyć, czy z perspektywy braku udziału A.O. w postępowaniu prowadzonym przez [...] WINB stanowiącym przesłankę nie brania udziału w postępowaniu przez stronę bez własnej winy należało zastosować art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też art. 151 § 2 k.p.a.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 52 ust. 1 P.b. nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 z mocą od 19 września 2020 r.) obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Zasadą w postępowaniu wznowieniowym jest to, że w razie ziszczenia się przesłanki stosuje się przy orzekaniu przepisy aktualnie obowiązujące (w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu). Niemniej jednak na mocy art. 25 ustawy zmieniającej z 13 lutego 2020 r. do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Jako, że postępowanie z wniosku A.O. o wznowienie zostało wszczęte bez wątpienia zanim znowelizowano art. 52 należy stosować przepis ten w brzmieniu dotychczasowym wskazującym, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Przepis art. 52 w poprzednim brzmieniu przewidywał - choć wynikało to nie tyle wprost z jego treści co z orzecznictwa - swoistą kolejność podmiotów, na które nakładany był obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Niewątpliwie więc to inwestor przewidywany był jako podstawowy i pierwszy adresat nakazu rozbiórki, skoro to on doprowadził do samowoli budowlanej. Niemniej jednak w sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego byłoby niewykonalne. Inwestor nie miałby bowiem praw do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany decyzją o nakazie rozbiórki skierowaną wszak wyłącznie do inwestora. W takiej sytuacji to właściciel nieruchomości winien zostać obciążony nakazem i tak też postąpiły PINB i [...]WINB widząc, że Skarżącemu już od wielu lat nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości, gdyż w dacie orzekania [...]WINB już od blisko 18 lat A.O. nie był użytkownikiem wieczystym działki przy u. [...] we [...]. Wprawdzie należy wskazać, że nawet pomimo utraty prawa do nieruchomości dopuszcza się wyjątkowo możliwość obciążenia obowiązkiem rozbiórki inwestora samowoli budowlanej niemającego już tytułu prawnego do nieruchomości, niemniej jednak przyczyny takiego działania związane są z pewnymi zasadami słuszności (nieobciążania właściciela niewinnego popełnienia samowoli budowlanej) czy też w sprawie jest wyraźnie widoczne to, że pomimo utraty tytułu prawnego inwestor nadal będzie miał możliwość dokonania rozbiórki.

W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała miejsca. Jak wskazano, A.O. od blisko 27 lat pozbawiony jest tytułu prawego do działki nr ewid. [...] obr. [...] we [...] i pomimo trwających wiele lat postępowań ani nie odzyskał tego prawa ani też nie uzyskał go ponownie. Nie ma więc jakiegokolwiek wpływu na tę nieruchomość przez co kierowanie do niego nakazu rozbiórki, a wcześniej postanowienia zobowiązującego do przedłożenia wymaganych dokumentów, słusznie zostało uznane przez organy nadzory budowlanego za niezasadne.

W konsekwencji zarówno samo postanowienie PINB z [...] czerwca 2009 r. nr [...] wstrzymujące roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów jak i sam nakaz rozbiórki zostały słusznie skierowane do Gminy [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że Gmina podjęła próbę legalizacji samowoli budowlanej, wnioskując nawet o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów, jednakże nie wywiązała się z tych obowiązków, co było bezpośrednią i przesądzającą przyczyną orzeczonej rozbiórki. Legalizacja samowoli budowlanej jest bowiem uprawnieniem a nie obowiązkiem Strony.

Z uwagi na okoliczności sprawy Sąd nie widzi jakiejkolwiek możliwości kwestionowania kierunku obranego przez [...]WINB a wcześniej PINB tj. skierowania decyzji rozbiórkowej do Gminy [...].

Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W myśl art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organy przesłanki tej nie analizowały, choć niewątpliwie od wydania decyzji [...]WINB do powtórnego orzekania przez ten organ upłynęło ponad 8 lat.

Zgodnie zaś z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd podziela stanowisko organów, że brak udziału Skarżącego w postępowaniu przed [...]WINB zakończonym decyzją z [...] czerwca 2012 r. nie zmieniłby ani rodzaju, ani adresata ani też sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić w razie, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jak wskazano wyżej, [...]WINB po wznowieniu postępowania i zapewnieniu w nim udziału Skarżącemu, wydałby nadal taką samą decyzję, czyli utrzymująca w mocy nakaz rozbiórki skierowany do Gminy [...] jako właściciela, który ma realną szansę na jego wykonanie. Pomimo wznowienia postępowania i zapewnienia udziału każdej z jego stron (inwestorowi i właścicielowi nieruchomości), które dawało szansę na ewentualne uzupełnienie brakujących dokumentów (w istocie projekt budowlany samowoli) i tym samym zalegalizowanie budowy, żaden tego rodzaju dokument nie wpłynął do akt sprawy. [...]WINB orzekając decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] mógłby więc wydać dokładnie taką samą decyzję jak poprzednio w dniu [...] czerwca 2012 r.

Tym samym jakkolwiek zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co przesądzono w wyroku NSA z 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 189/19, to jednak pomimo tego w sprawie wydana zostałaby wyłącznie decyzja tego samego rodzaju. W związku z tym organy słusznie zastosowały w sprawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przyjmując, że decyzja [...]WINB z [...] czerwca 2012 r. jakkolwiek została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to jednak uzasadniona jest odmowa jej uchylenia ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd w niniejszym składzie powyższą ocenę w całości podziela uznając ją za uzasadnioną w okolicznościach sprawy. Wpływ na to ma brak zmiany stanu faktycznego sprawy tj. wskazane już wcześniej nieprzedłożenie żądanych dokumentów i to, że realność wykonania decyzji o nakazie rozbiórki uzasadniona jest posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] we [...].

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekła o oddaleniu skargi.