Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 600/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" Sp. z o.o. w G. (dalej także jako "strona", "spółka" albo "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 21 maja 2018 r. Prezydent Miasta decyzją nr (...) zezwolił skarżącej na zajęcie części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. (...) w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej w terminie od 21 maja 2018 r. do 25 maja 2018 r.

W dniu 24 sierpnia 2018 r. do (...) Zarządu Dróg i Zieleni wpłynął datowany na dzień 15 czerwca 2018 r. wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. (...) w G. (działki drogowe nr (...), (...), (...) i (...); obręb (...)) poprzez umieszczenie w nim sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej w terminie od 24 sierpnia 2018 r. m.in. w oparciu o decyzję z dnia 21 maja 2018 r. nr (...).

Prezydent Miasta decyzją z dnia 5 września 2018 r. nr (...) zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. (...) w G. poprzez umieszczenie w nim sieci wodociągowej wraz z hydrantem o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 2,62 m2 oraz sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze studnią o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 2,04 m2 w terminie od dnia 24 sierpnia 2018 r.

Następnie, pismem z dnia 20 lipca 2020 r. nr (...) organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. (...) w G. .

Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 września 2020 r. nr (...) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 1.149.03 zł za zajęcie, w dniach od 26 maja 2018 r. do 23 sierpnia 2018 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogi wojewódzkiej ul. (...) w G. poprzez umieszczenie w nim sieci wodociągowej wraz z hydrantem o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 2,62 m2 oraz sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze studnią o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 2,04 m2.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5, art. 40 a i d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.d.p."); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz § 3 uchwały Rady Miasta nr (...) z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 1813; dalej powoływanej w skrócie jako: "uchwała" ) zmienionej uchwałą nr (...) Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2308).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że kwestie związane z zajęciem pasa drogowego regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organ przytoczył treść przepisów art. 4, art. 39 oraz art. 40 ust. 1 u.d.p.

Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą stawka opłaty rocznej za zajęcie 1 m2 drogi wojewódzkiej w celu mieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami wynosi 100 zł za umieszczenie pod i nad jezdnią. W ocenie organu postępowanie wyjaśniające i materiał dowodowy pozwala w oparciu o obowiązujące przepisy, jednoznacznie stwierdzić, iż strona poprzez umieszczenie urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi zajmowała od 26 maja 2018 r. do 23 sierpnia 2018 r. pas drogowy drogi wojewódzkiej ul. (...) w G. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, które to sankcje są co do zasady stosowane wobec działań, w których stopień winy sprawcy i społeczna szkodliwość są obojętne i wiążą się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na określone działanie.

W ocenie organu związany charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wyłącza w sprawie zastosowania przesłanek wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych określonych w art. 189d k.p.a., bowiem kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Natomiast wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia.

Organ wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, dlatego zastosowanie w tej sytuacji znajduje art. 189f § 1 k.p.a., jednakże w realiach sprawy organ nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2. W ocenie organu waga naruszenia nie jest znikoma. Za stwierdzeniem tym przemawia to, że decyzję na zajęcie pasa drogowego strona uzyskała w celu prowadzenia robót związanych z budową przedmiotowej sieci, była więc świadoma, że umieszczając urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej należy posiadać stosowne zezwolenie. Strona jako profesjonalny podmiot działający m. in. w zakresie budowy infrastruktury wodociągowo - kanalizacyjnej, winna mieć wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia i tym samym winna dochować należytej staranności umieszczając urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Tymczasem pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi przez 90 dni. Ponadto za umieszczenie przedmiotowego urządzenia w dniach od 26 maja 2018 r. do 23 sierpnia 2018 r. strona nie została ukarana inną prawomocną decyzją. Strona nie zgłosiła informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie. W ocenie organu w sprawie nie zachodziły również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Sp. z o.o. w G. podniosła zarzut naruszenia § 3 ust. 5 uchwały Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2004 r. nr (...) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, poprzez jego niezastosowanie.

W ocenie skarżącej stosownie do § 3 ust. 5 uchwały (odnoszącego się do drogi nieurządzonej) w niniejszej sprawie przy obliczeniu kwoty kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stawka opłaty winna ulec zmniejszeniu o 50 %.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 października 2020 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. zmienił decyzję własną z dnia 16 września 2020 r. w ten sposób, że zamiast wymierzenia stronie kary pieniężnej w wysokości 1.149,03 zł wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 574,52 zł. za zajęcie w dniach od 26 maja 2018 r. do 23 sierpnia 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogi wojewódzkiej ul. (...) w G. .

Organ zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że w sprawie z uwagi na to, że infrastruktura będąca przedmiotem postępowania został umieszczona w drodze nieurządzonej, winna być zastosowana stawka opłaty zmniejszona o 50 % stosownie do zapisów obowiązującej uchwały.

W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Sp. z o.o. w G. podniosła zarzuty:

1) wskazania w decyzji niewłaściwego adresata, gdyż "A" stała się właścicielem urządzeń dopiero w dniu 20 września 2020 r.; w ocenie spółki nie byłą ona podmiotem zajmującym pas drogowy ani z uwagi na roboty ani z uwagi na własność urządzeń w okresie objętym decyzją;

2) naruszenia przepisu postępowania, a to art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a w dodatku doszło do zaprzestania naruszania prawa;

3) nałożenia kary pieniężnej mimo faktu, iż urządzenia zostały trwale umieszczone w pasie drogowym za wiedzą i zgodą zarządcy drogi, to jest zarządca drogi wydając zezwolenie na zajęcie pasa na czas robót polegających na budowie sieci podziemnych miał przecież świadomość, że po zakończeniu robót sieci te pozostaną w pasie drogowym, zatem brak podstaw do ustalenia kary w sposób jakby do umieszczenia urządzeń doszło bez zgody zarządcy, co narusza zasady określone w art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych;

4) nałożenia kary pieniężnej mimo braku działań po stronie zarządcy drogi polegających na zawiadomieniu zajmującego pas drogowy o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w zakresie umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co narusza zasady określone w art. 7, art. 9, i art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Po rozpoznaniu odwołania strony zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 i art. 40 u.d.p. oraz uchwałę Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2004 r. nr (...) w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności nałożenia kary.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał skarżącą za podmiot, który zajmował pas drogowy bez zezwolenia w okresie od 26 maja 2018 r. do dnia 23 sierpnia 2018 r., bowiem to skarżąca była inwestorem. Organ odwoławczy wskazał, że to skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym. Umieszczenie urządzeń w drodze nastąpiło z inicjatywy i na rzecz skarżącej, zatem o zezwolenie na umieszczenie urządzeń w drodze, już po zakończeniu robót, powinna wystąpić skarżąca. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że o zezwolenie powinien wystąpić podmiot, który faktycznie umieścił urządzenia w pasie drogowym, czyli wykonawca robót, nawet, gdyby przyjąć, że do dnia odebrania robót włada on wybudowanymi urządzeniami. Wykonawca działał bowiem na zlecenie skarżącej i na rzecz skarżącej umieścił urządzenia w pasie drogowym.

W ocenie Kolegium wykonawca robót, działający na czyjeś zlecenie, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. W sprawie o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym podmiotem mającym interes prawny w uzyskaniu zezwolenia jest inwestor, nie zaś wykonawca, w którego przypadku może być mowa o jedynie o interesie faktycznym.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego zakreślenia okresu zezwolenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. nie może wydać decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na okres sprzed złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Przepisy u.d.p. przewidują bowiem, że zasadniczo w pasie drogowym nie można umieszczać żadnych obiektów. Zezwolenie na umieszczenie obiektu w pasie drogowym należy zatem traktować jako wyjątek od powyższej zasady. Umieszczenie obiektu w pasie drogowym przed wydaniem zezwolenia powinno być traktowane jako naruszenie zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 i 40 ust. 1 u.d.p. Powołane przez stronę orzeczenie sądu administracyjnego w tym zakresie, odnosi się do innego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie decyzja zezwalająca na prowadzenie robót wygasała z dniem 26 maja 2018 r., zaś wniosek o zezwolenie na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym został złożony prawie 3 miesiące później, tzn. dnia 24 sierpnia 2018 r., co oznacza, że w okresie od 26 maja 2018r. do dnia 24 sierpnia 2018 r. urządzenia były umieszczone w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów k.p.a., z uwagi na znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszania prawa.

W myśl przepisów u.d.p. pas drogowy podlega ochronie. W obrębie pasa drogowego poruszają się pojazdy i piesi, zaś zarządca drogi musi dbać o zapewnienie bezpieczeństwa pojazdów i pieszych. Z tego względu przepisy u.d.p. przewidują, że w przypadku umieszczania urządzeń w pasie drogowym, zarówno na powierzchni pasa drogowego, jak i pod jego powierzchnią, zarządca drogi musi wydać aż trzy decyzje: 1) zezwolenie na lokalizację urządzeń, 2) zezwolenie na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego, 3) zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Każda z tych decyzji wydawana jest w odrębnym postępowaniu i w każdym z tych postępowań zarządca drogi musi rozważyć, czy wydanie zgody nie będzie pogarszało bezpieczeństwa i wygody ruchu drogowego, nie spowoduje zniszczenia drogi, czy ograniczenia jej funkcji. Z tego względu złożenie wniosku o wydanie trzeciej z wymienionych wyżej decyzji (zezwolenia na umieszczenie urządzeń w drodze) po miesiącu od dnia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na prowadzenie robót nie może być traktowane jako znikome naruszenie prawa. Biorąc bowiem pod uwagę cel, w jakim ustanowiono zakaz umieszczania obiektów w pasie drogowym bez zezwolenia, pozostawanie wybudowanych urządzeń w obrębie pasa drogowego bez zezwolenia przez okres półroczny nie może być uznane za naruszenie prawa o znikomym charakterze. Umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym wiąże się bowiem ze znaczną ingerencją w strukturę pasa drogowego. Nie polega wyłącznie na ustawieniu jakiegoś obiektu na terenie pasa drogowego, który to obiekt można łatwo i szybko usunąć w razie potrzeby. Wydanie decyzji o zezwoleniu na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym nie może być traktowane wyłącznie jako zbędna formalność.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej o braku wiedzy w kwestii konieczności uzyskania zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Organ wskazał, że skarżąca prowadziła więcej inwestycji polegających na umieszczaniu w obrębie psa drogowego urządzeń infrastruktury technicznej i w tym celu występowała o zezwolenie na lokalizację tych urządzeń w obrębie pasa drogowego. W decyzjach zezwalających na lokalizację urządzeń w pasie drogowym znajdowały się pouczenia o konieczności wystąpienia do zarządcy drogi o zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. "A" Spółka z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze podniesiono zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1, 2 i 12 u.d.p. i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. (...) podczas gdy podmiotem zajmującym pas drogowy był wykonawca robót, a nie skarżąca. Ponadto urządzenia zostały trwale umieszczone w pasie drogowym za wiedzą i zgodą zarządcy drogi, bowiem wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas robót polegających na budowie siedzi podziemnych miał świadomość, że po zakończeniu robót sieci te pozostaną w pasie drogowym;

2. naruszenia przepisów postępowania:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jaki podmiot w rzeczywistości zajmował pas drogowy ul. (...) w okresie, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja;

- art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją to skarżąca zajmowała pas drogowy ul. (...) , podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z protokołu odbioru technicznego urządzeń do eksploatacji z dnia 20 września 2018 r. wynika, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżąca nie zajmowała pasa drogowego ul. (...) , zaś w rzeczywistości przedmiotowy pas drogowy zajmowała spółka działająca pod firmą "B" Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako: "wykonawca robót");

- art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie przymiotu strony wykonawcy robót, podczas gdy w rzeczywistości to wykonawca robót, nie zaś "A" był podmiotem zajmującym pas drogowy;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a także skarżąca zaprzestała naruszania prawa;

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 i ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej pomimo braku działania po stronie zarządcy drogi, polegającego na zaniechaniu zawiadomienia podmiotu zajmującego pas drogowy o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy zarządca drogi powinien należycie i wyczerpująco poinformować podmiot zajmując pas drogowy o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym poinformować o konieczności wystąpienia ze stosownym wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje

w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ

na wynik sprawy (pkt 1 lit. a) – c)), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniach od 26 maja 2018 r. do dnia 23 sierpnia 2018 r.

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie było to, na jaki podmiot winna być nałożona kara, czy na skarżącą, jak zgodnie uznały organy administracji obu instancji, czy na wykonawcę prac budowlanych, jak podnosiła skarżąca, to jest na "B" Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Materialną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej w skrócie jako "u.d.p.") zawierającej regulacje prawne dotyczące zarówno dróg publicznych jak i wewnętrznych. Należy podkreślić, iż już sam tytuł ustawy wskazuje, iż regulacje prawne w niej zawarte dotyczą przede wszystkim dróg publicznych, o czym świadczy treść art. 1 u.d.p.. W myśl tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ustawa reguluje też sposób w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując przy tym, że winna ona spełniać nadto określone parametry techniczne. W przypadku drogi gminnej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). W myśl art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Według art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z art. 4 pkt 1 wskazanej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości których należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Według tych kryteriów przyjęto, że zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 19 ust. 1-2 u.d.p. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z regulacji zawartych w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, iż zarządcami dróg publicznych są organy administracji publicznej. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 u.d.p. przyjęto, że budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że administrowanie drogami wewnętrznymi nie zawsze związane jest z prawem własności do terenu, na którym usytuowana jest droga, albowiem zarząd tego terenu może wykonywać użytkownik wieczysty, dzierżawca itp. Ustawa o drogach publicznych zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie. To jednak do podejmowania działań władczych, popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządcom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1 i ust. 1a u.d.p. wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu.

Nie jest kwestionowane przez Sąd prawo zarządcy drogi publicznej do wyłącznego decydowania o pasie drogowym, jako gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, który z racji swego przeznaczenia wynikającego z art. 4 pkt 1 u.d.p. przeznaczony jest do zadań z drogą i ruchem drogowym związanych. Zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli nie służących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 u.d.p. Zakaz ten nie jest jednak zakazem bezwzględnym, a wyjątki od niego znajdują oparcie w ustawie.

Przepisy ustawy o drogach szczegółowo regulują procedurę uzyskania prawa legalnego zajmowania pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt lub urządzenie z funkcjami pasa niezwiązanymi.

Procedura ta przebiega w trzech koniecznych i kończących się decyzjami administracyjnymi etapach: postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu (art. 39 ust. 3 u.d.p.), następującego po nim postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego (art. 39 ust. 3 a pkt 3 u.d.p.) i postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa oraz w przedmiocie ustalenia stosownej opłaty (art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 11 u.d.p.).

Z przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, iż właściwy zarządca drogi może w drodze decyzji administracyjnej zezwolić na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi publicznej obiektu budowlanego lub urządzenia nie związanego z celami, dla których urządzony jest pas drogowy. Zezwolenie takie może zostać wydane, jeżeli zarządzający daną drogą uzna, że w konkretnym przypadku zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 u.d.p. W decyzji zezwalającej na posadowienie wnioskowanego obiektu zarządca drogi wskazuje m.in. że przed rozpoczęciem robót konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego czy to dla prowadzenia robót w pasie drogowym, czy w celu umieszczenia w nim obiektu (art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach). Decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przedmiotowo związana z decyzją lokalizacyjną rozstrzyga o zajętej powierzchni pasa drogowego i czasie jego zajmowania, które to podstawowe dane decyzji stanowią podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w określonym decyzją czasie.

W myśl przepisu art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy m.in. zgodnie z pkt 2 zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów oznacza lokalizację w obrębie tego pasa urządzeń lub obiektów materialnych lub też uniemożliwienie korzystania z niego przez inne osoby wskutek prowadzenia robót ewentualnie zajęcia w innym celu - na prawach wyłączności. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku.

Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1- 3 u.d.p. zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Na podkreślenie zasługuje, że niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie, iż w sytuacji gdy określone przepisy przewidują nałożenie na określony podmiot administracyjnej kary pieniężnej, muszą być one wykładane ściśle.

Co oczywiste, użyte w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "[...] zarządca drogi wymierza karę pieniężną [...]"oznacza, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymierzonego w tym przepisie.

Z art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 3 – zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub rządzenia w pasie drogowy – adresowane jest do inwestora, bowiem zgodnie z tym przepisem organ poucza inwestora o konieczności spełnienia warunku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu. Pomimo tego, że przepisy ustawy o drogach publicznych wyraźnie rozróżniają umieszczanie (to jest posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu lub urządzenia i prowadzenie robót z tym związanych, to wskazana ustawa nie określa adresata decyzji o uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót. Uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót może być zatem zarówno inwestor albo wykonawca robót, który faktycznie, w trakcie wykonywania robot, zajmuje pas drogowy (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 693/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe regulacje, jak i treść art. 40 ust. 12 pkt 1- 3 u.d.p. nie sposób uznać w realiach sprawy, że po zakończeniu robót budowlanych adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy (poprzez umieszczenie w nim sieci wodociągowej wraz z hydrantem o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 2,62 m2 oraz sieci kanalizacji sanitarnej wraz ze studnią o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 2,04 m2 w okresie 26 maja – 23 sierpnia 2018 r.) winien być wykonawca robót a nie inwestor.

Należy nadto zwrócić uwagę, że stronie skarżącej decyzją z dnia 21 maja 2018 r. udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót na ul. (...) , pouczając ją jednocześnie, że w przypadku przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zostanie naliczona kara pieniężna zgodnie z art. 40 u.d.p. Uznać należy, że skarżąca zwracając się dopiero w dniu 24 sierpnia 2018 r. o wydanie kolejnego zezwolenia (na umieszczenie urządzeń) działała bez zachowania należytej staranności. Nie budzi wątpliwości, że w razie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego winna być wymierzona.

Z zebranego materiału dowodowego nie wynika ponadto aby strona skarżąca w drodze czynności cywilnoprawnych uzgodniła z wykonawcą robót, iż ten podmiot ma obowiązek wystąpienia, w imieniu skarżącej, o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, tak aby nie doprowadzić do sytuacji, że określone urządzenia zostały umieszczone w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadząc roboty działa także na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora. Wskazana okoliczność wbrew temu, co twierdzi skarżąca nie może determinować na tle przepisów ustawy o drogach publicznych automatycznego obowiązku wykonawcy zwrócenia się z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Co nadto oczywiste, zarządca drogi nie ma prawnego obowiązku odrębnego zawiadamiania podmiotu występującego wcześniej o zajęcie pasa drogowego na potrzeby robót budowlanych o konieczności wystąpienia z kolejnym wnioskiem, już po zakończeniu przedmiotowych robót, o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w zakresie umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego

W niniejszej sprawie to strona skarżąca w dniu 24 sierpnia 2018 r. zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ciągu ulicy (...) , w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego. Decyzją z dnia 5 września 2018 r. Prezydent Miasta prawidłowo udzielił skarżącej wnioskowanego zezwolenia od dnia 24 sierpnia 2018 r. Stosownego zezwolenia organ nie mógł bowiem udzielić z datą wsteczną. W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji nie naruszyły zatem prawa nakładając na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Organy administracji publicznej nie naruszyły zatem art. 28 k.p.a., gdyż prawidłowo wskazały stronę skarżącą jako stronę postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy nie naruszyły także art. 9 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p., bowiem nie miały obowiązku informowania wykonawcy robót o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego

W ocenie Sądu organy rozważyły nadto w sposób w pełni należyty, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Wnioski wywiedzione w uzasadnieniu wydanych decyzji są logiczne i przekonujące dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym sprawy braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaniechanie jego zgromadzenia, jak również niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uznać należy, że zarzuty te również nie zasługują na uwzględnienie. Akta administracyjne przedstawione Sądowi wskazują, że materiał dowodowy zgromadzony w prowadzonym postępowaniu był kompletny i pozwolił na dokonanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Stronie skarżącej zapewniono przy tym czynny udział w każdym stadium postępowania, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym, jest wyczerpująca i w pełni przekonująca.

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.