Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2221/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 13 ust. 1 i 2, par. 14 ust. 2.
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 31 ust. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2008 nr 38 poz 220
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata  2007-2013
article: art. 9 ust. 3.
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 23 ust. 1.
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 16.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 444/14 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. J. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r. uchyli, objętą skargą D. J., decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

skarżący w dniu 23 października 2008 r. złożył wniosek o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego z dniem 1 marca 2005 przez jego matkę dotyczącego pakietu K01c – Międzyplon ścierniskowy do powierzchni 2,12 ha i w związku z którym w latach 2005 – 2007 przyznano płatności. Wniosek ten był wynikiem przejęcia przez skarżącego gospodarstwa rolnego rodziców w ramach umowy darowizny.

W dniu 12 maja 2011 r. skarżący złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o płatność na 2011 r., który został uwzględniony i mocą decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] października 2011 r. przyznano mu wnioskowaną płatność rolnośrodowiskową.

W wyniku wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa mającego w tej sprawie zastosowanie. Organ wskazał, że kontynuacja zobowiązania odbywała się na tych samych zasadach, na jakich zostało podjęte zaś wniosek referencyjny nie kreował nowego zobowiązania.

Objętą skarga decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes ARiMR utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając jego pogląd, że decyzja z dnia 28 października 2011 r. rażąco naruszała art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w związku z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 i w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie środowiskowe z 2004 r.). Prezes wskazał, że skarżący kontynuował od 2008 r. pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowej podjęte w 2005 r. przez jego matkę, wobec czego przyznanie płatności za 2011 r. stanowiło rażące naruszenie prawa jako dokonane po upływie zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że oceniając prawidłowość decyzji z dnia [...] października 2011 r. (Sąd błędnie wskazał datę tej decyzji jako [...] października 2010 r.) brak było pewności, w jakim stanie faktycznym została ona wydana i czy istotnie została już po upływie okresu realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W oparciu o akta sprawy Sąd wskazał, że pierwszą płatność rolnośrodowiskową przyznano matce skarżącego na jej wniosek decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nie określając daty, od której rozpoczęła ona realizację zobowiązania. Termin ten został określony w kolejnej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. dotyczącej płatności na 2006 r., gdzie wskazano, że realizację swojego zobowiązania matka skarżącego rozpoczęła 1 marca 2005 r. Mając na uwadze treść § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r., określającego, że producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym wydana została decyzja o przyznaniu pierwszej płatności, w ocenie Sądu powstała wątpliwość czy informacje zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., dotyczące początku realizacji zobowiązania, były prawidłowe. Sąd przyjął w ślad za organem, że zobowiązanie matki skarżącego dotyczyło pięcioletniego okresu zgodnie z art. 23 rozporządzenia rady (WE) nr 1257/1999 stanowiącego, że wsparcie przyznawane jest rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat, a w miarę potrzeby, dla szczególnych rodzajów zobowiązań, określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich skutki środowiskowe. W ocenie Sąd nie było podstaw do uznania aby zobowiązanie matki skarżącego było zobowiązaniem o jakim mowa w art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Za niejasną Sąd I instancji uznał kwestię zobowiązania się skarżącego do kontynuowania podjętego przez jego matkę zobowiązania przy jednoczesnym złożeniu wraz z wnioskiem z dnia 23 października 2008 r. nowego planu rolnośrodowiskowego odmiennego od złożonego pierwotnie. Sąd wskazał w tym zakresie, że skarżący decyzją z 4 grudnia 2008 r. (płatność za 2008 r.) uzyskał płatność w związku z poprzednim wnioskiem z dnia 29 lutego 2008 r., złożonym w ocenie Sądu prawdopodobnie przez jego matkę oraz określenia przez organ początku zobowiązania na 1 marca 2008 r. Pomimo tych wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, przyznanie skarżącemu kolejnych płatności dowodzi, że organ wymienioną datę potraktował jako początek nowego pięcioletniego zobowiązania, co byłoby w zgodzie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r. Sąd zwrócił uwagę, że w dacie wydania wymienionej decyzji, obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. 2008.34.200). Jego § 31 przewidywała natomiast, że w 2008 r. płatność rolnośrodowiskową można przyznać, jeżeli podmiotem, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, jest podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.), a plan ten został sporządzony w terminie do dnia 15 maja. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony zgodnie z ust. 1, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 1 marca 2008 r. W ocenie Sądu zarówno treść wniosku skarżącego z dnia 23 października 2008 r. jak i decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nasuwały podejrzenie, że organ mógł mieć na uwadze przywołany przepis lub § 30 tego rozporządzenia mimo niepowołania się na to w decyzji.

W ocenie Sądu I instancji okoliczności, w jakich doszło do wydania decyzji z [...] października 2011 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. dowodziły, że przyjęty przez organ stan faktyczny, w oparciu o który została ona wydana, nie jest jasny. Brak było zatem podstaw aby uznać, że doszło do rażącego naruszenia wskazywanych w odniesieniu do tej decyzji przepisów prawa. Brak było również wystarczających przesłanek do przyjęcia, jak uczyniły to organy stwierdzające nieważność tej decyzji, że została ona wydana już po zakończeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, które zaczęło być realizowane w 2005 roku.

W podstawie prawnej wyroku Sąd podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył w całości wyrok Sąd I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z z art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w zw. z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie środowiskowe), poprzez stwierdzenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia powyższych przepisów pomimo, że organ wydał skarżącemu decyzję o przyznaniu płatności po upływie terminu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ocenę zasadności tych zarzutów kasacyjnych poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Wyjaśnienia wymaga również, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zatem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd. Wobec tego zaś, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został skutecznie zakwestionowany, to za oczywiste uznać należało, że ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego nie mogła pomijać faktów, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Rozstrzygniecie Sądu I instancji zaś opiera się - najogólniej rzecz ujmując - na założeniu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji za podstawę wyrokowania przyjął, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w związku z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 oraz w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego, co uzasadniałoby zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał na braki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ustaleń w tym przedmiocie skarżący kasacyjnie nie zaskarżył, co z kolei obliguje Sąd kasacyjny do uznania ich jako niesporne.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie, wskazując, że w jego ocenie, właśnie zastosowanie tych przepisów zdecydowało o uznaniu, że decyzja z dnia 28 października 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w związku z art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 oraz w związku z § 13 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego, a co uzasadniało w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże skarżący kasacyjnie pominął, że Sąd I instancji wskazane wyżej przepisy zastosował, jednakże badając sprawę uznał, że z uwagi na niewyjaśnianie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, organy nie wykazały, aby w sprawie istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazał jednocześnie na te elementy stanu faktycznego, które wymagają wyjaśnienia, aby istniała możliwość dokonania prawidłowej oceny decyzji z dnia [...] października 2011 r. w kierunku zbadania, czy w sprawie doszło do spełnienia procesowej przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że prowadzenie postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jakkolwiek jest postępowaniem szczególnym, nie odnoszącym się wprost do merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, wymaga od organu kontrolującego (zgodnie z art.157 § 1 k.p.a.) dokładnego ustalenia stanu faktycznego w celu kontroli prawidłowości subsumcji dokonanej przez organ pierwotnie orzekający. Kontrolujący organ musi bowiem wykazać, że istotnie doszło do naruszenia przepisów prawa, a w dalszej kolejności dowieść, że naruszenie to miało charakter "rażący", a więc było wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wtedy, gdy spełnione zostały trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1933/13). W tym zakresie jednak orzekający organ musi poruszać się w bezspornie ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tak aby możliwe było przede wszystkim zidentyfikowanie tych norm prawnych, które w danej sprawie mają zastosowanie.

W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymagają nie tylko okoliczności samego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez D. J., a więc czy związane to było z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców na jego rzecz, ale również w powiązaniu z zasadami przejścia pomiędzy programami PROW, w tym wyjaśnienia podstaw złożenia przez nowego producenta nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Te okoliczności – jak słusznie uznał Sąd I instancji - mają znaczenie zasadnicze dla oceny zaskarżonej decyzji. Dopiero ustalenia w tym zakresie pozwolą na wyjaśnienie okoliczności prawnych, w jakich wydana została zaskarżona decyzja i stwierdzenia, czy w istocie doszło do "rażącego naruszenia prawa", czy też mamy do czynienia jedynie z rozbieżnością wyników wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawnych pomiędzy organem orzekającym pierwotnie, a organem wyższego stopnia.

Analizując wskazane okoliczności należy uwzględnić specyfikę zasad realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, która w istotny sposób determinuje postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej.

Producent występując o przyznanie płatności w tym zakresie przyjmuje na siebie, stosownie do treści art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1257/1999 przynajmniej pięcioletnie zobowiązanie realizacji na określonej we wniosku, a także w planie działalności rolnośrodowiskowej, powierzchni gruntów praktyk agrośrodowiskowych właściwych dla określonego pakietu w ramach czego otrzymuje pomoc finansową udzielaną na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych realizowanych na podstawie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W myśl art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 zobowiązania agrośrodowiskowe przekraczające minimalny okres pięciu lat, określonych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 nie są przyjmowane na okres dłuższy niż okres, który jest rozsądnie potrzebny do urzeczywistnienia ich skutków środowiskowych. Nie jest on dłuższy niż 10 lat, z wyjątkiem przypadku szczególnych zobowiązań, dla których dłuższy okres uznawany jest za niezbędny.

Szczegółowe zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Decyzję o przyznaniu pierwszej płatności wydaje się w roku kolejnym po wniesieniu wniosku (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), a realizację projektu uznaje się za rozpoczętą w dniu 1 marca, w roku w którym wydana została decyzja przyznająca pierwszą płatność rolnośrodowiskową (§ 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zgodnie z treścią tych przepisów realizację przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego przyjmuje się za rozpoczętą od dnia 1 marca roku następnego po złożeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z motywem 22, 29 i 31 Preambuły do Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 szczególny wysiłek jest potrzebny dla kształcenia rolników i informowania ich o metodach prowadzenia gospodarki rolnej przyjaznych dla środowiska oraz kształtowania instrumentów rolnośrodowiskowych dla wsparcia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich i w celu reakcji na rosnące społeczne zapotrzebowanie na usługi środowiskowe oraz wsparcia w celu zachęcania rolników, by służyli społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub kontynuowanie stosowania praktyk gospodarki rolnej zgodnych z rosnącą potrzebą ochrony i poprawy środowiska, zasobów naturalnych, gleby, różnorodności genetycznej i utrzymania stanu krajobrazu i obszarów wiejskich. W związku z tym, że wynikające z przyjęciem rozwiązań rolnośrodowiskowych powstają istotne ograniczenia w rolniczym użytkowaniu niezbędne jest udzielenie wsparcia rolnikom w celu rozwiązania szczególnych problemów wynikających z tych ograniczeń (motyw 28 Preambuły). Producent występując o przyznanie płatności w tym zakresie przyjmuje na siebie, stosownie do treści art. 23 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1257/1999 przynajmniej pięcioletnie zobowiązanie realizacji na określonej we wniosku, a także w planie działalności rolnośrodowiskowej, powierzchni gruntów praktyk agrośrodowiskowych właściwych dla określonego pakietu w ramach czego otrzymuje pomoc finansową udzielaną na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych realizowanych na podstawie podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z powyższego wynika, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, realizacji którego podejmuje się producent rolny, stanowi źródło zobowiązania kilkuletniego, w ramach którego przysługuje mu uprawnienie do corocznego uzyskiwania płatności rolnośrodowiskowych. Przy czym płatność przyznawana w odniesieniu do pierwszego roku jest "z dołu" (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), zaś w odniesieniu do kolejnych lat w trakcie trwania roku (§ 13 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia). Płatność zaś stanowi w istocie rekompensatę trudności i ograniczeń związanych z realizacją przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zatem, skoro przyznana na mocy decyzji w sprawie pierwszej płatności, wydanej w roku następnym po roku, w którym wniosek w tym zakresie został złożony, pomoc finansowa stanowi rekompensatę za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie sposób przyjąć, aby do przystąpienia do realizacji zobowiązania dochodziło dopiero w roku "wydania decyzji w sprawie pierwszej płatności", lecz od 1 marca roku poprzedzającego faktyczne jej wydanie, a będącego rokiem, na który płatność jest przyznawana. Taka wykładnia znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 października 2013r., II GSK 849/12 i z dnia 14 maja 2014r., II GSK 509/13).

Zmiana podmiotowa w zakresie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego jest możliwa odpowiednio na warunkach określonych w § 13 a – 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 14 ust. 1 - 2 rozporządzenia jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych. Ustawodawca zatem nie wiąże ze zmianą podmiotową obowiązku złożenia przez nowego producenta (następcę prawnego) nowego planu działalności rolnośrodowiskowej. Wynika to z założenia, że nowy producent realizować będzie dotychczasowe zobowiązanie, do czasu jego wygaśnięcia. Jednakże w związku ze zmianą programów rolnośrodowiskowych, która nastąpiła w 2007 r. założono możliwość przejścia z jednego programu (PROW 2004-2006) na nowy (PROW 2007 -2013), do czego na gruncie stanu faktycznego opisanego w niniejszej sprawie służyć miałaby norma wynikająca z § 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2008 nr 38, poz. 200), zgodnie z którym w 2008 r. płatność rolnośrodowiskową można przyznać, jeżeli podmiotem, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej, jest podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.), a plan ten został sporządzony w terminie do dnia 15 maja. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony zgodnie z ust. 1, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 1 marca 2008 r.

W rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie można wykluczyć możliwości zaistnienia okoliczności, o której mowa w § 31 rozporządzenia z 2008 r., bowiem następca prawny producenta, wstępując w jego prawa, nabywa również uprawnienie do skorzystania z tego uprawnienia, a na taką możliwość wskazuje fakt, że wydawanych na rzecz skarżącego decyzjach od 2008 r. wskazywano jako początek realizacji zobowiązania datę 1 marca 2008 r.

Na te braki postępowania wyjaśniającego prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji i to one zdecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zatem do czasu wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności, nie jest możliwym dokonanie prawidłowej subsumcji, a w konsekwencji także merytorycznej oceny prawidłowości przyjętej przez organ oceny prawnej. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.