Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 549/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. T. na uchwałę Rady Gminy Kuślin z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XXV/139/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 1, 3 i 4; § 6 ust. 3; § 8 pkt 1, 2 i 5; § 24 ust. 3 i 8; § 25; § 26 ust. 3; § 29 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) r., nr (...), Prokurator Prokuratury Rejonowy w N.T. (dalej Prokurator) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy w Kuślinie z dnia 31 stycznia 2013 r. nr XXV/139/2013 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" (dalej uchwała z dnia 31 stycznia 2013 r.). Uchwale tej Prokurator zarzucił:

Na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwale tej zarzucił:

1) rażące naruszenie prawa - § 137 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2O02r.? Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie w § 2 pkt 1 -14 Załącznika do Uchwały Nr XXV/i39/20i3 Rady Gminy w Kuślinie z dnia 31 stycznia 2013 r. "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" definicji pojęć:

a) odpady komunalne, odpady ulegające biodegradacji, bioodpady, odpady

zielone oraz odpady niebezpieczne, które zostały zawarte w art. 3 ust. 3 ustawy o

odpadach

b) właściciel nieruchomości, nieczystości ciekłe oraz zbiorniki bezodpływowe,

które zostały zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w

gminach

c) zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie, zwierzęta bezdomne oraz zwierzęta wolno żyjące (dzikie), które zostały zawarte w art. 4 ustawy o ochronie zwierząt,

d) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, która została zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym

e) gospodarstwo domowe, która została zawarta w art, 2 ustawy o narodowym spisie powszechnym i mieszkań w 2011 roku.

2) rażące naruszenie prawa - § 135 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002r., Nr 100, poz. 908) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia13 września1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U.z 2012r. poz. 391 z późn. zm.) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

a) nałożenie w § 3 pkt 1 Załącznika do Uchwały Nr XXV/139/2013 Rady Gminy w Kuślinie z dnia 31 stycznia 2013 roku "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kuślin" na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania w czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, w tym również nieruchomości niezabudowanych, pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach, utrzymywania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia, zapobiegania powstawaniu dzikich wysypisk śmieci podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia takiego obowiązku;

b) nałożenie w § 3 pkt 3 w/w Załącznika do Uchwały z dnia 31 stycznia 2013 roku na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia takiego obowiązku

c) nałożenie w § 3 pkt 4 Załącznika do Uchwały z dnia 31 stycznia 2013 roku na właścicieli nieruchomości obowiązku oznaczenia nieruchomości, zgodnie z treścią art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu numeru porządkowego nieruchomości podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia takiego obowiązku

d) nałożenie w § 6 ust. 3 w zw. z ust. 1 Załącznika do w/w Uchwały na zarządzającego drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, obowiązku uprzątnięcia błot, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń poprzez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pojazdów oraz pieszych, a także podjęcie działań mających na celu usunięcie zgromadzonych zanieczyszczeń podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia takiego obowiązku

e) wprowadzenie w § 8 pkt 1 Załącznika do w/w Uchwały zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do wprowadzenia takiego zakazu

f) wprowadzenie w § 8 pk 2 i 5 Załącznika do w/w Uchwały zakazów wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi oraz odprowadzania nieczystości ciekłych do cieków lub zbiorników wodnych, urządzeń kanalizacji deszczowej, rowów melioracyjnych, na łąki lub pola, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do wprowadzenia takiego zakazu

g) nałożenie w § 24 ust. 3 Załącznika do w/w Uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku poddawania ich okresowym szczepieniom okresowym podczas gdy obowiązek ten wynika z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

h) nałożenie w § 24 ust. 8. Załącznika do w/w Uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku pokrycia kosztów szkód wyrządzonych przez te zwierzęta podczas gdy obowiązek ten wynika z art. 431 §1 kodeksu cywilnego

i) nałożenie w § 25 ust. 1-5 Załącznika do w/w Uchwały na właściciela psa obowiązku zgłoszenia psa do ewidencji oraz z niej wykreślenia podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia takiego obowiązku

j) nałożenie w § 26 ust. 3 Załącznika do w/w Uchwały na utrzymujących gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych obowiązku zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia, gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia takiego obowiązku

k) nałożenie w § 29 ust. 2 Załącznika do w/w Uchwały na właściciela nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na własny koszt, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania takiego zakazu.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 31 stycznia 2013r. we wskazanej części.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że Rada Miejska uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia z 2002 r., który ma zastosowanie (godnie z § 143 załącznika) do aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest zatem powtarzanie w nim przepisów definicji unormowanych uprzednio w ustawie.

Ponadto Prokurator wskazał, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z 1996 r. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który jej ustanowił. Ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa, akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości wyznacza art. 4 ust 2 ustawy z 1996 r. Analiza zaskarżonej uchwały wskazuje, że część przyjętych przez Radę Miejską zapisów regulaminu została uchwalona z wyraźnym przekroczeniem delegacji zawartej w w/w przepisie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kuślin wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że opracowując zaskarżony Regulamin, radni mieli na uwadze, to, że zamieszczenie w nim jedynie części definicji używanych w dalszej części Regulaminu, a pomijanie innych, z tej tylko przyczyny, że zostały one już wcześniej zdefiniowane w innych aktach prawnych spowoduje, że adresaci Regulaminu błędnie go zinterpretują lub też w ogóle go nie zrozumieją. Odnośnie natomiast zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej wskazano, że intencją Rady Miejskiej było, aby problem utrzymania czystości i porządki uregulować w sposób zgodny z art. 3 ust. 1 ustawy z 1996 r. Skoro z treści tego przepisu wynika, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminach, a zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy – do organu stanowiącego gminy należy uchwalanie regulaminu, który tę czystość i porządek ma kreować, to nie sposób twierdzić, biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zasadę, że do gminy należy wykonywanie zadań własnych, iż stosowna uchwała musi zostać ograniczona jedynie do niektórych sprawa mających wpływ na zachowanie czystości i porządku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części, albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną w uzasadnieniu u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.. Z kolei w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine ustawy z 1996 r. stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim nie wymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować pomiędzy ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Akt prawa miejscowego ma bowiem w swojej treści pozostawać zgodny z upoważnieniem, na podstawie którego został wydany (P. Chmielnicki, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007 r., str. 138-139). Dlatego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r., czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 627/09, lex nr 566006. Zob. też wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 994/08, lex nr 557043, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/09, lex nr 509623, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, Lex nr 509625).

W przedmiotowej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1996 r., regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 1996 r.

Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2002 r., do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z §137 załącznika rozporządzenia z 2002 r., który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest zatem powtarzanie w nim przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie.

W § 2 pkt 1 do 14 kontrolowanego Regulaminu powtórzone zostały definicje "odpadów komunalnych", "właścicieli nieruchomości", "gospodarstwa domowego", "odpadów ulegających biodegradacji", "bioodpadów", "odpadów zielonych", "odpadów niebezpiecznych", "zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego", "nieczystości ciekłych", "zbiorników bezodpływowych", "zwierząt domowych", "zwierząt gospodarskich" i "zwierząt bezdomnych" . Definicje te zawarte są w odpowiednich ustawach (ustawa o odpadach, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, ustawa o ochronie zwierząt) z powołaniem odpowiedniego przepisu, daty aktu, miejsca jego ogłoszenia.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, w omawianej Uchwale powtórzenie definicji ustawowych in extenso z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis danej ustawy – nie jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Ewentualna zmiana powyższych definicji w powołanych ustawach spowoduje co prawda konieczność zmiany Uchwały w tym zakresie jednak nie powoduje to, zdaniem Sądu, konieczności stwierdzenia nieważności Uchwały w tej części. Wręcz przeciwnie – czyni Uchwałę jasną i klarowną dla ich adresatów (podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 istopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, baza orzeczeń nsa, gov.pl). Z przedstawionego wyżej względu orzeczono o oddaleniu skargi w tej części (punkt 2 sentencji) na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ponadto w poddanym sądowej kontroli Regulaminie zamieszczone zostały zagadnienia wykraczające ponad zakres upoważnienia ustawowego o którym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. Przedstawione w art. 4 tej ustawy wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W § 3 pkt 1 Regulaminu ustanowiony został obowiązek utrzymania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, w tym również nieruchomości niezabudowanych, pielęgnowania zieleni i usuwania chwastów porastających na tych nieruchomościach, utrzymania w estetycznym wyglądzie budynków i ich otoczenia. Tymczasem art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. nie uprawnia gminy do nakładania tego rodzaju obowiązków na właścicieli zarówno nieruchomości zabudowanych czy też niezabudowanych.

W § 3 pkt 3 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wynikający częściowo z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r., przy czym zmodyfikowano go i zaostrzono w stosunku do brzmienia ustawowego, ponieważ w Regulaminie zapisano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w terminie jednego roku, licząc od dnia, w którym wykonanie przyłączenia stało się możliwe. W przypadku braku możliwości technicznego dokonania takiego przyłączenia, wewnętrzną kanalizację sanitarną budynku należy podłączyć do szczelnego zbiornika bezodpływowego lub do przydomowej oczyszczalni ścieków. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r., jednakże przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Ustanowienie w przepisach prawa miejscowego wskazanego terminu wymagało w tej materii jasnej delegacji ustawowej.

Również w § 3 pkt 4 Regulaminu zobowiązującym właścicieli nieruchomości do usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń oraz innych obiektów na terenie nieruchomości ogłoszeń, plakatów, napisów i rysunków umieszczonych bez zachowania właściwego trybu przewidzianego przepisami prawa miejscowego oraz w w § 3 pkt 5 Regulaminu zobowiązującym właścicieli nieruchomości do oznaczenia nieruchomości, zgodnie z treścią art. 54b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287) przez umieszczenie w widocznym z ulicy miejscu numeru porządkowego nieruchomości, nałożono obowiązki, do których nałożenia Rada nie została upoważniona.

Natomiast w § 5 ust. 3 Regulaminu zobowiązano zarządzającego drogą publiczną do wykonywania obowiązków jakie nakłada na właścicieli nieruchomości ust. 1 i 2 tego przepisu tj uprzątania śniegu, błota i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego i ustawienia na tym terenie pojemników służących do gromadzenia odpadów. Zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości upoważnienie odnosi się do nieruchomości a nie do dróg publicznych co ustawodawca w omawianej ustawie wyraźnie odróżnia.

W § 8 pkt 1 Regulaminu wprowadzono natomiast zakaz – spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w urządzeniach grzewczych budynków, a w pkt 2 i 5 – zakaz wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi oraz odprowadzania nieczystości ciekłych do cieków i zbiorników wodnych, urządzeń kanalizacji deszczowej, rowów melioracyjnych, na łąki lub pola – nie ma to oparcia w upoważnieniu ustawowym.

Z kolei nałożenie w § 24 ust. 3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku poddawania ich okresowym szczepieniom okresowym oraz nałożenie w § 24 ust. 8. Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku pokrycia kosztów szkód wyrządzonych przez te zwierzęta stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje możliwości regulowania tych kwestii. Ponadto zostały one uregulowane już w innych ustawach: obowiązek szczepienia na wściekliznę wynika z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt natomiast obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej przez zwierzę został uregulowany w art. 431 § 1 kodeksu cywilnego

Także nałożenie w § 25 ust. 1-5 Regulaminu na właściciela psa obowiązku zgłoszenia psa do ewidencji oraz wykreślenia z niej stanowi kolejne przekroczenie granic delegacji ustawowej. Jak stwierdził bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 06 lipca 2010 roku, sygn. II SA/Op 319/10 i słusznie zauważył Prokurator - "w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można, doszukać się upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązków polegających na: 1) znakowaniu psa poprzez wszczepienie elektronicznego mikroczipa (określającego numer identyfikacyjny zwierzęcia] celem jego identyfikacji, 2) przekazywaniu swoich danych osobowych związanych ze zmianą stanu posiadania psa.". Ponadto przepis ten "nie upoważnia Rady Miejskiej do sformułowania w regulaminie zarówno własnej definicji pojęcia trwałego oznakowania psa jak i nałożenia takiego obowiązku, który nie znajduje się w zakresie wspomnianej delegacji ustawowej." (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14.12.20101-., sygn. II SA/Ol 963/10).

Umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie znajduje rzeczywiście nałożenie w § 26 ust. 3 Regulaminu na utrzymujących gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych obowiązku zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia. Podkreślić należy, w ślad za Prokuratorem, że przepis ten znalazł się w rozdziale Regulaminu dotyczącym utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Tymczasem poza pszczołami - jako mieszczącymi się w kategorii owadów - wszystkie pozostałe rodzaje zwierząt wymienione w zaskarżonym przepisie nie mieszczą się w zakresie terminu "zwierzęta gospodarskie" w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o organizacji hodowli zwierząt i rozrodzie zwierząt gospodarskich, która znajduje tutaj zastosowanie.

Wreszcie przekroczeniem granic delegacji ustawowej było także nałożenie w § 29 ust. 2 Regulaminu na właściciela nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na własny koszt. Należy bowiem podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażony w wyroku z dnia 27 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Wr 424/07, iż "art. 4 ust. 2 pkt 8 tej ustawy (wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania) nie może stanowić upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji."

Rada realizując postanowienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. nie mogła wskazać podmiotu (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jego realizacji. W/w regulacja prawna zobowiązuje jedynie gminę do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

Poprzez powyższe zapisy Regulaminu rozszerzono jednoznacznie katalog obowiązków właścicieli nieruchomości zawarty w rozdziale 3 ustawy z 1996 r. Nałożone obowiązki, wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do Uchwały z dnia 28 września 2012 r. w zakresie obejmującym § 3 pkt 1, 3 i 4, § 6 ust. 3, § 8 pkt 1, 2 i 5, § 24 ust. 3 i 8, § 25, § 26 ust. 3, § 29 (punkt 1 sentencji).