Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2346/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: art. 139
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 567/11 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A.S. 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 567/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalił skargę A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r., którą organ ten uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. wymierzającą A.S. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za prowadzenie ukierunkowanych połowów dorszy podczas obowiązywania zakazu połowu tego gatunku i wymierzył A.S. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Organ odwoławczy rozpatrywał sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednia decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/09.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji rozstrzygających niniejszą sprawę. Organy te ustaliły, że A.S. jako armator statku rybackiego [...] (o długości całkowitej większej niż 10 m) w dniu 30 października 2007 r. prowadził w Morzu Bałtyckim połów dorsza (złowił i przywiózł do portu 570 kg dorszy), pomimo obowiązywania w okresie od 11 lipca do 31 grudnia 2007 r. wprowadzonego przez Komisję Europejską zakazu połowu dorsza w związku z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Z uwagi na to decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego nałożył na A.S. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w związku z § 2 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie.

Rozpatrując ponownie (po wyroku WSA w W. z dnia 16 marca 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1957/09) odwołanie strony, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i wymierzył A.S. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, wskazując jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie w związku z § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. Minister wyjaśnił, że zakaz prowadzenia połowów dorszy został wprowadzony rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającym zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski i był podyktowany znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r. Przekroczenie to wynikało z preambuły wspomnianego rozporządzenia oraz z danych z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III). Zdaniem organu odwoławczego, zmiana wysokości wymierzonej kary (z 2.000 zł na 20.000 zł) nie naruszała zakazu reformationis in peius, bowiem pozostawienie w obiegu prawnym decyzji orzekającej wysokość kary poniżej dolnej granicy określonej w § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. (tj. 20.000 zł) rażąco naruszałoby interes społeczny i godziłoby w konstytucyjną zasadę równości, gdyż podmioty wykonujące rybołówstwo (armatorzy, kapitanowie), będący w podobnej sytuacji, karani byli na podstawie innego przepisu, przewidującego nałożenie znacznie wyższej kary za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota została wyczerpana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję, za niezasadny uznał zarzut niezastosowania się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2010 r., m. in. zwracających uwagę na konieczność respektowania zakazu z art. 139 k.p.a. i -jak uważa skarżący - na możliwość wymierzenia stronie kary w dotychczasowym wymiarze na samoistnej podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, bez stosowania przepisów rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z poprzednio wydanego w sprawie wyroku wynika, iż art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie można traktować jako samoistną podstawę orzekania o karze pod warunkiem, że orzeczenie o karze uwzględnia dyspozycję ust. 4 tego artykułu i w konsekwencji treść wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych, czyli - w rozpatrywanej sprawie - treść § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r., w którym ustalona została minimalna granica kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wymierzenie skarżącemu przez organ odwoławczy kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnie wyższej niż ta, którą wymierzył organ I instancji, na podstawie innego, znacznie surowszego przepisu – nie narusza zakazu reformationis in peius. Sąd podkreślił, że zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie ma bezwzględnego charakteru. Nie stosuje się go, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu, w sprawie wystąpiła wspomniana przesłanka rażącego naruszenia prawa, uzasadniająca odstąpienie od zakazu reformationis in peius, bowiem organ I instancji nałożył karę popełniając oczywisty błąd co do podstawy prawnej, gdyż przyjął za podstawę wymiaru wysokości kary § 2 pkt 37 rozporządzenia MRiWR z 21 kwietnia 2005 r. zamiast § 2 pkt 22 tego aktu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takie działanie organu I instancji należy również zakwalifikować jako rażące naruszenie interesu społecznego - ze względu na znaczącą różnicę co do wysokości kar określonych tymi przepisami (2.000 zł i 20.000 zł).

Powołując się na określoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie może zajmować się oceną zarzutów skargi dotyczących błędnych ustaleń faktycznych organów co do przekroczenia przez rybaków polskich w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce przez WE na 2007 r. przez oparcie się w tym zakresie jedynie na treści rozporządzenia nr 804/2007. Sąd wskazał, że zarzuty te były już podnoszone przez skarżącego w poprzedniej skardze do Sądu i były w związku z tym przedmiotem badania tego Sądu. Wówczas Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A.S. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w sprawie i kosztów zastępstwa procesowego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 140 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w związku z wyrażeniem odmiennej opinii prawnej o stanie prawnym sprawy od oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku WSA w W. z dnia 16 marca 2010 r. w zakresie tego, że nie jest możliwe wymierzenie stronie kary w dotychczasowej wysokości na samoistnej podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, a także odmienne uznanie od poprzednio orzekającego w niniejszej sprawie Sądu, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo i w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania wobec strony art. 139 k.p.a., a w konsekwencji niezasadnym przyjęciu, że z wyroku WSA z 16 marca 2010 r. wynika konieczność wymierzenia stronie kary na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r.;

3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku całkowitego pominięcia w zaskarżonym wyroku zarzutu podnoszonego przez stronę w skardze i w toku całego postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia rozporządzenia nr 804/2007 przez stronę za namową, zezwoleniem i pełną aprobatą urzędników ówczesnego Ministerstwa Gospodarki Morskiej (organ II Instancji) i zapewnieniu przez urzędników tego resortu o nie wyciąganiu konsekwencji z powodu łamania unijnego zakazu w stosunku do rybaków z uwagi na oficjalne stanowisko publiczne prezentowane przez wymieniony organ administracji publicznej w środkach masowego przekazu polegające na nieakceptowaniu rozporządzenia nr 804/2007, czego wyrazem było zaskarżenie przez ten organ do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości powołanego aktu prawnego UE z uwagi na przekonanie ówczesnych przedstawicieli resortu, że w 2007 r. nie doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przez rybaków przyznanej Polsce na 2007 r., a organy WE wprowadziły zakaz połowów z powodu błędnych wyliczeń, sprzecznych z dostępnymi oficjalnymi danymi, a następnie odmienne zachowanie tego organu administracji publicznej, polegające na wycofaniu się z tego stanowiska, co sprawia, że takie postępowanie organów administracji publicznej jest niezgodne z zasadą zaufania do państwa prawa (art. 1 Konstytucji), gdyż organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio udzielił informacji o praktyce stosowania prawa;

4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. została przekroczona;

z ostrożności procesowej skarżący sformułował ten zarzut jako:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z § 4 pkt 21 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 4 pkt 21 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. – o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

5. prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;

6. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. Dunin – Kwinty, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. Gróbarczyka wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską, pism Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – informacji publicznych udzielonych H. Muża i G. Szomborg, dokumentu w postaci kserokopii odpowiedzi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. na wniosek o udzielenie informacji publicznej do G. Szomborga, kserokopii wydruku systemu FIDES za 2007 r. ze strony internetowej państwa członkowskiego WE Danii, kserokopii odpowiedzi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2011 r. na wniosek o udzielenie informacji publicznej do G. Szomborga stwierdzającego, że organ odwoławczy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Głównego Urzędu Statystycznego zgłosił informację o tym, że w 2007 r. rybacy polscy złowili 10 967,7 ton dorsza, kserokopii raportu ICES, z którego wynika, że połowy dorsza przez jednostki polskie na Bałtyku w 2007 r. wyniosły zaledwie 8.599 ton, kserokopii wiadomości rybackich – pisma Morskiego Instytutu Rybackiego Nr 1-2 styczeń – luty 2008 r. wskazującego, że rybacy polscy nie wykorzystali ogólnej kwoty połowowej ryb tego gatunku przyznanej na 2007 r. w wysokości 12.794 ton albowiem połowy wyniosły zaledwie 10.936 ton, dokumentu w postaci kserokopii odpowiedzi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na wniosek o udzielenie informacji publicznej G. Szomborga na okoliczność, że organ odwoławczy do Eurostat zgłosił informację o tym, że w 2007 r. rybacy polscy nie wykorzystali ogólnej kwoty połowowej ryb tego gatunku przyznanej na 2007 r. w wysokości 12.794 ton powołanych przez stronę na okoliczność nie wyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych z systemu przedstawionego przez organ odwoławczy jako FIDES III świadczących o "rzekomym" wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że okoliczność ta była podnoszona przez skarżącego w poprzedniej skardze do Sądu i była przedmiotem badania tego Sądu, a Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego;

7. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi i nie zawarciu w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz stanu prawnego sprawy;

8. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób nie wyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;

9. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, ze w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a. w związku z niezasadnym przyjęciem, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo.

Z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów - wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

10. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 63 ust. 4 tej ustawy, polegające na wymierzeniu kary rażąco wygórowanej, podczas gdy wskazanie w § 2 pkt 22 rozporządzenia kary minimalnej jest sprzeczne z ustawą (art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie).

Wnoszący skargę kasacyjną wniósł również o przedstawienie powiększonemu składowi NSA zagadnienia prawnego wynikającego z:

- odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego art. 63 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o rybołówstwie w zakresie możliwości zastosowania tego przepisu jako samoistnej podstawy wymierzenia stronie kary za wykonywanie rybołówstwa morskiego statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej mniejszej niż 10 metrów lub armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m po wyeliminowaniu przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, § 4 pkt 39 i § 2 pkt 37 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. będących podstawą wymierzenia stronie kar pieniężnych w przedmiotowej sprawie oraz w innych sprawach dotyczących pozostałych złamań przez stronę rozporządzenia nr 804/2007 jako niezgodnych z art. 2 Konstytucji RP, a także z:

- odmiennej interpretacji art. 139 k.p.a. w zakresie takim, czy decyzja organu I instancji wydana przed wydaniem i wejściem w życie powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może być uznana za decyzję rażąco naruszającą prawo z uwagi na wskazanie jako podstawy wymierzenia stronie kary obok art. 63 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o rybołówstwie wówczas obowiązujących § 4 pkt 39 i § 2 pkt 37 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. (następnie uznanych za niekonstytucyjne) w stosunku do ustalonego stanu faktycznego – wykonywania rybołówstwa morskiego poprzez prowadzenie połowów dorsza na Morzu Bałtyckim, w podobszarze 25 z naruszeniem przepisów rozporządzenia nr 804/2007, co w dalszej kolejności uprawniałoby do zrezygnowania wobec strony z zastosowania art. 139 k.p.a. z uwagi na dokonanie odmiennych ocen prawa materialnego i procesowego we wskazanym zakresie przez dwa inne składy WSA w W. wyrażonej w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. i z dnia 6 września 2011 r., co uprawnia stwierdzenie, że wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości podlegające rozstrzygnięciu składu siedmiu sędziów NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie stawiane w niej zarzuty mogą być uznane za zasadne.

Zgodnie z przepisami art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych zmierzających do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które jako prawidłowe, przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania, tj. do zarzutów stawianych w pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8 petitum skargi kasacyjnej, a także do zarzutów naruszenia prawa materialnego formułowanych w pkt 4, pkt 5 i pkt 10 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie mogą one odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Z tego mianowicie powodu, że stawiane i rysujące się na ich tle kwestie sporne rozstrzygnięte zostały (prawomocnym) wyrokiem WSA w W. z 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/09, którym uchylona została, pierwotnie wydana w sprawie, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o nałożeniu na A.S. kary pieniężnej. W sytuacji bowiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważała, w prawem przewidzianym trybie, stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu przywołanego wyroku odnośnie do prawidłowości przeprowadzonym przez organ ustaleń faktycznych oraz prawidłowości wykładni i zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, to wobec tego, że wyrok ten ma walor wyroku prawomocnego, brak jest podstaw, aby przywołane zarzutu skargi kasacyjnej można było uczynić przedmiotem merytorycznej oceny. W tej mierze, nie można bowiem pomijać treści regulacji zawartej w art. 170 p.p.s.a. i ustanowionej na jej gruncie zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu. Jakkolwiek wynikający z tej zasady stan związania ograniczony jest, co do zasady, do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, to jednak nie oznacza to, zwłaszcza gdy uwzględnić kasacyjny model sądowoadnministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, że dla prawidłowego odczytanie treści sentencji orzeczenia nie można (i nie należy) kierować się treścią jego uzasadnienia i zawartych w nim motywów, co w określonych sytuacjach – takich między innymi, jak ta w rozpoznawanej sprawie – uznać należy nawet za konieczne.

Z tych też względów, przywołane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione i skuteczne.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, za usprawiedliwione uznać należy natomiast zarzuty postawione w pkt 2 i pkt 9 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/09, którym uchylona została, pierwotnie wydana w rozpoznawanej sprawie, kasacyjna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju wydana w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji nakładającej na podstawie § 2 pkt 37 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, WSA w W. wyraził pogląd, że organ I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie i błędnie powołał jedynie, jako podstawę prawną określająca dolną granicę wymiaru kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie morskim, przywołany powyżej przepis rozporządzenia, zamiast jego § 2 pkt 22. Jednocześnie podkreślił, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych, że "[...] art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie może stanowić samodzielną podstawę ukarania za naruszenie przepisów o rybołówstwie, a kara wymierzona poniżej dolnej granicy zagrożenia wskazanej w w.w. rozporządzeniu jest niewątpliwie karą mieszcząca się w granicach zakreślonych przez ustawę, skoro ustawa wskazuje wyłącznie górną granicę odpowiedzialności." Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zawartej w nim oceny o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, zorientowane zostało treścią zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. o czym przekonują zawarte w nim wytyczne adresowane do organu administracji, które poprzedzone zostały również argumentem (zastrzeżeniem), że stan prawny rozpoznawanej sprawy uległ zmianie w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej określającej wysokość dolnej granicy kary pieniężnej, a to w związku z utratą mocy obowiązującej § 2 pkt 37 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r., który stanowił podstawę jej wymierzenia przez organ I instancji.

Sytuację więc, gdy ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji wymierzającej karę w wysokości 2.000 zł, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją reformatoryjną nałożył na skarżącego karę w wysokości 20.000 zł na podstawie § 2 pkt 22 przywołanego rozporządzenia, a WSA w W. kontrolując zgodność z prawem tej decyzji i oddalając skargę, nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tego Sądu z 16 marca 2010 r. (zwłaszcza odnośnie do samoistnego charakteru przepisu art. 63 ust. 1 ustawy, jako podstawy wymiaru kary), ocenić należy nie inaczej, jak tylko naruszenie art. 153 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.