Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 531/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1, 4,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 188, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W., A. W. – W. [...]-S. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1485/09 w sprawie ze skargi A. W., A. W. – W. [...]-S. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]’ czerwca 2009 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego solidarnie na rzecz A. W. i A. W. kwotę 2397 (dwa tysiące trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1485/009, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 3 grudnia 2007 r. o godz. 12:42 w W. przy ul. E. P. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Chrysler o nr rej. [...], kierowanego przez A. G.. W protokole kontroli stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w taksometr elektroniczny ELITE TAXI fiskalny Disy Technology Ltd., nr fabryczny [...], na dachu umieszczono urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), na którym widniał nazwa przedsiębiorstwa; "[...]" i numer telefonu: "[...]" oraz dopisek: "TAXI" i "[...]", z prawego i lewego boku pojazdu umieszczono oznaczenie z nazwą przedsiębiorcy i telefonem: "[...]". Podczas kontroli kierowca okazał wystawione przez A. W. i A. W. - wspólników spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w W. zaświadczenie uprawniające go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób kontrolowanym pojazdem oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanego w dniu 22 listopada 2005 r. przedsiębiorstwu "[...]" spółce cywilnej z siedzibą w W. na okres do 20 grudnia 2054 r.

W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że w dniu [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w W. decyzją nr [...] stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego spółce cywilnej "[...]" S.C., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.) i l.p. 1.1 załącznika do tej ustawy nałożył na A. W. i A. W. – wspólników spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.

Po rozpoznaniu odwołania A. W. i A. W., Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o niewadliwie zgromadzony materiał dowodowy. Wobec okoliczności, iż w dniu 28 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji przyznającej licencję spółce odwołujących, słuszna była decyzja organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Organ wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego: przedstawionego przez kierowcę wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, zamontowania w samochodzie kasy fiskalnej oraz wydruku z tej kasy, wskazującego, że bezpośrednio przed kontrolą był wykonywany przewóz, mimo że w samochodzie nie było innej osoby poza kierowcą, zeznań kierowcy – A. G., iż wykonuje przewozy osób w imieniu odwołujących od września 2006 r., wynikało jednoznacznie, że odwołujący wykonywali zarobkowy przewóz osób.

Oddalając skargę A. W. i A. W. na powyższą decyzję WSA w W. podkreślił, że skutkiem usunięcia z obrotu decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego spółce cywilnej "[...]" S.C. przez stwierdzenie jej nieważności było wyeliminowanie jej skutków prawnych, tak jakby nie została podjęta. Zatem wskutek wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji [...], sprawa, która była przedmiotem ostatniej powołanej decyzji wróciła do stanu, w jakim znajdowała się przed jej wydaniem. Organ orzekający w sprawie, którego decyzję zaskarżono, prawidłowo uznał zatem, że w dniu 3 grudnia 2007 r. skarżący wykonywali transport drogowy bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 załącznika do ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny. Ponadto Sąd stwierdził, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1485/009, wnieśli A. W. i A. W. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 w zw. z art. § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że skarżący w momencie kontroli wykonywali przewóz okazjonalny bez wymaganej licencji, podczas gdy akta postępowania nie zawierają żadnego dowodu potwierdzającego wykonywanie przewozu osób w momencie kontroli, co z kolei stało się przyczyną bezzasadnego oddalenia skargi i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 w zw. z art. § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 85 w zw. art. 87 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne na podstawie paragonu fiskalnego okoliczność, że skarżący w momencie kontroli wykonywali przewóz okazjonalny bez wymaganej licencji, podczas gdy paragon fiskalny nie mieści się w ustawowym katalogu dokumentów podlegających kontroli, a zatem jest dowodem sprzecznym z prawem, co z kolei stało się przyczyną bezzasadnego oddalenia skargi i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 w zw. art. 92 ust. 4 u.t.d., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżący naruszyli wymóg uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, podczas gdy skarżący stosowną licencję uzyskali, a jedynie następczo doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu licencji jako wydanej z naruszeniem art. 156 k.p.a., tj. z przyczyn nie leżących po stronie skarżących, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie jest bezspornym ustalenie faktu transportu drogowego w oparciu o paragon z usługi wykonanej w okresie innym niż pokrywający się z momentem kontroli i do tego przy braku pasażera w pojeździe.

Wskazano, że katalog dokumentów, jakie skontrolować może funkcjonariusz Policji/Inspektor Transportu Drogowego jest katalogiem zamkniętym (art. 89 w zw. z art. 87 u.t.d.). W katalogu tym nie mieści się kontrola paragonów fiskalnych czy raportów dobowych z kasy fiskalnej, jako że są to dokumenty fiskalne, które uprawniony i jednocześnie zobowiązany jest kontrolować Urząd Skarbowy.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną zamierzeniem ustawodawcy było penalizowanie działań polegających na podejmowaniu działalności w zakresie transportu drogowego bez uzyskania stosownej licencji, a nie karaniu adresatów decyzji o przyznaniu licencji za błędy organów, które te licencje wydają. Skarżący bowiem licencję uzyskali i na tej podstawie wykonywali działalność gospodarczą. Uchybienia po stronie organów wydających decyzję administracyjną nie mogą skutkować karaniem adresatów tychże decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kasator trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji naruszył art. 5 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez przyjęcie, że skarżący w dniu kontroli (3 grudnia 2007 r.) wykonywali transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy skarżący taką licencję w dniu kontroli posiadali, a dopiero następczo w dniu 28 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji przyznającej tę licencję.

Wprawdzie Sąd I instancji trafnie uznał, iż wydanie decyzji nadzorczej w dniu 28 grudnia 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej licencję oznacza nieważność tej decyzji już w dacie orzekania o niej, tak jakby nie została podjęta, gdyż stwierdzenie nieważności działa z mocą wsteczną (lex tunc), lecz – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie oznacza to pozbawienia skarżących ochrony praw słusznie nabytych na podstawie tej licencji.

W sprawie było bowiem bezsporne, że skarżący w dniu kontroli pojazdu (3 grudnia 2007 r.) posiadali licencję na wykonywanie transportu drogowego, z wyłączeniem taksówek. Zauważyć w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny podkreślając w swych orzeczeniach, że w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażono fundamentalne zasady prawa represyjnego, stwierdzał, że powinny one mieć odpowiednie zastosowanie również i w innych postępowaniach o charakterze represyjnym, które nie są wprost utożsamiane z postępowaniem karnym.

Bez wątpienia zasadą taką jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną – lex severior retro non agit (zob. wyroki TK z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50 i 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97).

Na gruncie prawa administracyjnego podobną zasadę sformułowano w Rekomendacji nr 91 Komitetu Rady Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętej 13 lutego 1991 r. Ustalono m.in. zasadę, że żadnej sankcji nie można nałożyć z racji czynu, który w czasie popełnienia nie stanowił postępowania sprzecznego z obowiązującymi normami, a jeśli odpowiednie normy naruszono w czasie, gdy obowiązywała sankcja mniej uciążliwa, później wprowadzonej sankcji nie można nakładać, wejście natomiast w życie mniej represyjnych postanowień powinno działać na korzyść osoby, co do której władza rozważa nałożenie sankcji (zob. M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Księga Jubileuszowa prof. dr hab. J. Filipka, Kraków 2001, s. 653).

Z punktu widzenia poglądów Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne.

W przedmiotowej sprawie nałożona na skarżących kara za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, ma taki właśnie charakter.

W orzecznictwie oraz doktrynie tego typu kary pieniężne traktuje się jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które nazywane są deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszanie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych, w kierunku przestrzegania prawa (zob. Z. Leoński, O istocie tzw. kar administracyjnych. Jednostka w demokratycznym państwie prawa, pod red. J. Filipka, Bielsko-Biała 2003, s. 354-362).

Wprawdzie zastosowanie w niniejszej sprawie omawianej sankcji nie jest wynikiem wstecznego działania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a konsekwencją wydania decyzji nadzorczej o unieważnieniu decyzji w przedmiocie wydania licencji, lecz skutki tej decyzji nadzorczej są identyczne jak w przypadku wstecznego działania ustawy nakładającej bądź zaostrzającej odpowiedzialność typu karnoadministracyjnego (represyjno-porządkową).

Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada lex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (zob. np. wyrok TK z 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia, oraz wyroki TK z 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z 5 września 2007 r. sygn. P 21/06).

Na tle niniejszej sprawy nie sposób wskazać okoliczności, które w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego usprawiedliwiałyby nałożenie na skarżących kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z załącznikiem 1 poz. 1.1., w sytuacji gdy w dniu kontroli pojazdu taką licencję posiadali.

Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, gdyż ewentualne naruszenia w tym zakresie nie miały wpływu na wynik sprawy.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.