Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 150/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 1, art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 29, par. 30, par. 31, par. 31 ust. 1, par. 31 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3315/14 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. O. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3315/14, oddalił skargę E. O. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że skarżąca [...] maja 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w którym zadeklarował 97,216 ha dla Wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] (doręczoną [...] marca 2014 r.) odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na wyniki kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i wykluczył z płatności powierzchnię 32,80 ha. Stwierdził również, że na plantacji nie utrzymywano minimalnej obsady drzew i krzewów określonej przepisami.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Biuro Powiatowe ARiMR w O. otrzymało wniosek transferowy [...] o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczący skarżącej oraz Ł. O. w związku z przejęciem zobowiązań przez A. sp. z o.o. oraz oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013 wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym przekazania nieruchomości w użytkowanie i kopią umowy dzierżawy.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organ I instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy uznał – biorąc pod uwagę raport z czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną – za prawidłowy ustalony stan faktyczny w sprawie przez Kierownika BP ARiMR w O..

Dyrektor ARiMR odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego wniosku o przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych przez A. sp. z o.o. złożonego w Biurze Powiatowym ARiMR Warszawa Zachód z/s w W. [...] marca 2014 r. (przekazany [...] kwietnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O.). Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że decyzja Kierownika BP ARiMR w O. z [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej skierowana została do osoby będącej stroną w sprawie tj. E. O. i odebrana przez nią [...] marca 2014 r.

W skardze na powyższą decyzję do WSA skarżąca zarzuciła, że decyzja nie została doręczona właściwemu podmiotowi, gdyż doszło do przeniesienia posiadania gruntów przed jej wydaniem.

Sąd I instancji wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r. oddalił skargę.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Kierownika BP w O. z [...] marca 2014 r. winna zostać doręczona A. sp. z o.o., gdyż do przeniesienia posiadania gruntów doszło przed doręczeniem tej decyzji skarżącej, Sąd wskazał, że warunki przyznawania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na 2013 r. zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. poz. 173) oraz w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a tej ustawy, rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361; dalej: rozporządzenie z 2013 r.).

W myśl § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r. – w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez rolnika, w okresie od dnia złożenia tego wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności nowy posiadacz tych gruntów lub stada może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika. Nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez rolnika.

Sąd wskazał, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. został złożony przez skarżącą [...] maja 2013 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w O.. Decyzja z [...] marca 2014 r. Kierownika BP ARiMR w O. o odmowie przyznania skarżącej płatności została doręczona [...] marca 2014 r. Dnia [...] stycznia 2014 r. została rozwiązania umowa dzierżawy działek rolnych nr [...] i [...], których dotyczył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W wyniku rozwiązania umowy dzierżawy, nieruchomość powróciła do wydzierżawiającego, czyli A. sp. z o.o. Skarżąca oświadczyła, że przekazuje wszystkie przeszłe i przyszłe zobowiązania i zyski związane z dzierżawioną nieruchomością na rzecz A., a spółka oświadczyła, że wyraża zgodę na ich przejęcie. Następnie, [...] marca 2014 r. A. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. oświadczenie (na formularzu) o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wniosek ten został przekazany [...] kwietnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O..

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a przed doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności, doszło do przeniesienia posiadania gruntów objętych wnioskiem, a nowy posiadacz, czyli A. sp. z o.o. złożyła oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania. Sąd zauważył, że przepis § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r. określa zasady wstąpienia do postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej nowego posiadacza, ale w sytuacji przeniesienia posiadania w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Tymczasem niniejsza sprawa jest sprawą dotyczącą przyznania drugiej płatności rolnośrodowiskowej, nie ma więc do niej zastosowania § 29 rozporządzenia z 2013 r.

Sąd dodał, że przywołane w skardze uregulowanie dotyczące wstąpienia do toczącego się postępowania nowego posiadacza gruntów wynikało z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 22 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2009 r.), które to rozporządzenie zostało uchylone przez § 58 rozporządzenia z 2013 r. Rozporządzenie z 2009 r., w myśl § 46 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. ma zastosowanie do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed wejściem w życie rozporządzenia z 2013 r. Zarówno wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. jaki i rozwiązanie umowy dzierżawy działki miały miejsce po 15 marca 2013 r., to jest po wejściu w życie rozporządzenia z 2013 r. Dlatego Dyrektor ARiMR prawidłowo uznał, że stroną postępowania jest skarżąca, a nie spółka A..

W zakresie oceny merytorycznych podstaw odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r., Sąd stwierdził, że analiza czynności kontrolnych i sporządzonej dokumentacji fotograficznej potwierdza prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń, z których wynikało, że skarżąca na zgłoszonych do płatności działkach "A" i "B" nie utrzymała minimalnej obsady drzew, co oznaczało zmniejszenie płatności o 100%.

W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyroki zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. przepisu art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 31 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia z 2013 r., polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd I instancji nie dokonał oceny dopuszczalności przejęcia zobowiązań w kolejnych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

2. przepisu § 31 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia z 2013 r., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przejawiającym się nieuwzględnieniem jego obowiązywania i brakiem jego analizy w odniesieniu do ujawnionego stanu faktycznego w sprawie.

Z uwagi na powyższe kasator wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, choć sam sposób ich sformułowania nie jest poprawny.

Kastor zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 31 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia z 2013 r.) nie wskazuje, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taki obowiązek płynie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto kasator w sposób niewłaściwy łączy w jednym zarzucie naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) z przepisami materialnymi (§ 31 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia z 2013 r.).

Następnie kasator podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 31 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia z 2013 r., zarzuca Sądowi I instancji jego niewłaściwe zastosowanie, a równocześnie nieuwzględnienie jego obowiązywania. Jest to sprzeczność logiczna, nie można bowiem równolegle zarzucać naruszenia zastosowania i niezastosowania tego samego przepisu.

Konfrontując jednak tak sformułowane zarzuty w petitum skargi kasacyjnej z jej uzasadnieniem, należy uznać, że kasator w istocie zarzuca – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie § 31 ust. 1 i ust. 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Kasator uważa bowiem, że to ten przepis powinien być zastosowany wobec skarżącej, który – w jego ocenie – umożliwia przeniesienia zobowiązań rolnośrodowiskowych w kolejnych latach trwania tego zobowiązania w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o kolejną płatność, a otrzymaniem kolejnej decyzji w sprawie tej płatności.

Dostrzegając opisane nieprawidłowości natury formalnej Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1) – stwierdza, że pomimo błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, jej treść – powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwala na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy Sąd I instancji, rozpoznając skargę na decyzję Dyrektora ARiMR, powinien był wziąć pod uwagę treść § 31 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia z 2013 r., a następnie czy ewentualny brak rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czyni zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty chybione.

Wskazać bowiem należy, czego nie dostrzega kasator, że przepisy dotyczące zasad przyznawania płatności rolnośrodowiskowej przewidują różne przypadki kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Pierwsze z nich dotyczą sytuacji przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych w wyniku umowy (§ 29 rozporządzenia z 2013 r.), drugie śmierci rolnika (§ 30 rozporządzenia z 2013 r.), a trzecie następstwa prawnego (§ 31 rozporządzenia z 2013 r.).

W niniejszej sprawie organy, z nimi Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że złożony przez A. sp. z o.o. formularz dotyczący oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013 został złożony na podstawie § 29 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., ponieważ dotyczył przeniesienia w wyniku rozwiązania umowy dzierżawy posiadania gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Podkreślić należy, że okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego. Jako że przeniesienie to – zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. – mogło dotyczyć tylko pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a nie kolejnej, Sąd I instancji właściwie uznał, że transfer tego zobowiązania na spółkę A. był nieskuteczny.

Zgodnie zaś z § 31 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. – w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika lub wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w § 30 ust. 1 (śmierć rolnika przyp. włas.), które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, jego następcy prawnemu mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli objął w posiadanie grunty lub stado objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika i są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło ani do rozwiązania osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, ani też do przekształcenia rolnika, a więc nie doszło do następstwa prawnego w rozumieniu § 31 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. Tak jak wskazano wyżej, skarżąca przeniosła posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w drodze rozwiązania umowy dzierżawy, a więc był to przypadek o jakim mowa w § 29 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., który – z uwagi na kolejny (nie pierwszy) wniosek o płatność, nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo nie wypowiadał się o zastosowaniu w sprawie § 31 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia z 2013 r., ponieważ sytuacja, o której mowa tym przepisie, nie miała miejsca w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy.

Powyższe powoduje, że chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), a także nie wyjścia przez Sąd I instancji poza zakres skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

O zasądzeniu koszów postępowania kasacyjnego, na które składają się koszty zastępstwa procesowego organu przez radcę prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).