Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 717/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt III SA/Łd 1017/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. (sygn. akt III SA/Łd 1017/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej

Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi nie stwierdził u J. S. choroby zawodowej – nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - pod postacią nowotworu wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10% wymienionej w poz. 17 pkt 9 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że na podstawie orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawionego przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi oraz orzeczenia lekarskiego Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi oraz pisma uzupełniającego z Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] kwietnia 2011r. dotyczących J. S. zatrudnionej na stanowisku pielęgniarki w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym im. [...] w Łodzi, ( obecnie Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] w Łodzi) w okresie od [...] października 1966r.do [...] grudnia 1994 r. w tym: od [...] października 1966 r. do [...] grudnia 1968 r. w Oddziale Onkologii Ogólnej Ośrodka Onkologicznego, od [...] stycznia 1969r. do [...] marca 1969r. w Sali Radowej Oddziału Ginekologii Onkologicznej, od [...] kwietnia 1969r. do [...] marca 1973r. w Oddziale Ginekologii Onkologicznej, od [...] kwietnia 1973r. do [...] września 1976r. w Oddziale Chirurgii Onkologicznej, od [...] października 1976r. do [...] lutego 1982r. w Oddziale Onkologii Ogólnej, od [...] marca 1982r. do [...] grudnia 1994r. w Oddziale Radioterapii "A" oraz postępowania wyjaśniającego, stwierdził brak podstaw do uznania u J. S. choroby zawodowej -- nowotworu wywołanego działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 %, ponieważ nie został spełniony warunek formalny zawarty w art. 235¹ K.p.

Podstawę wszczęcia postępowania w sprawie podejrzenia choroby zawodowej stanowiło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej wystawione przez lekarza z Wojewódzkiej Poradni Hematologicznej Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w Łodzi. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że do obowiązków zawodowych zainteresowanej należała pielęgnacja chorych po radioterapii, przygotowywanie korków, igieł i sond radowych do aplikacji chorym i asystowanie przy ich zakładaniu (dziennie wykonywano 5 – 6 zabiegów) oraz podawanie leków cytostatycznych. Narażenie było monitorowane metodą dozymetrii indywidualnej. Odczyty dawek wykonywało Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie. Z informacji przekazanych przez CLOR wynika, że J. S. objęta była kontrolą dawek indywidualnych w cyklach miesięcznych w latach 1968 – 1970 oraz w cyklach kwartalnych w latach 1987 – 1991. W cyklach kwartalnych nie zarejestrowano dawek od promieniowania jonizującego co nie oznacza, że strona nie była narażona na promieniowanie jonizujące ponieważ z informacji od pracodawcy wynika, że dokumenty z lat 1966 – 86 nie zachowały się w placówce. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przytoczył treść orzeczeń lekarskich twierdząc, że nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli właściwa jednostka orzecznicza nie rozpoznała choroby zawodowej i wypowiada się aż dwukrotnie w danej sprawie negatywnie. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą zatem wydać decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim wydanym przez uprawnioną jednostkę medyczną.

W odwołaniu od tej decyzji J. S. zarzuciła, że zgłoszone przez nią zastrzeżenia do orzeczenia lekarskiego nr [...] nie zostały uwzględnione ani w pisemnej odpowiedzi Instytutu Medycyny Pracy nr [...] ani w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi nr [...]. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] wynika, że Naczelny Konsultant Dyrektora ds. Patologii Zawodowej zgadza się z oceną, iż w całym okresie zatrudnienia w WSZ [...] w Łodzi (tj. w latach 1966-1994) była ono narażona na działanie promieniowania jonizującego. Ponieważ jednak dokumenty z lat 1966 – 1986 nie zachowały się w placówce, nie jest możliwe ustalenie faktycznego poziomu narażenia (dawki pochłoniętego promieniowania). Dla potrzeb orzeczenia przyjęto zatem, że wielkość rocznej dawki w całym okresie zatrudnienia była niezmienna i wynosiła tyle, ile wykazały pomiary prowadzone w latach 1968 – 1970, gdy pracowała na oddziałach Onkologii Ogólnej oraz Ginekologii Onkologicznej. Takie rozwiązanie byłoby uzasadnione w przypadku, gdyby warunki oraz oddział zatrudnienia, a więc także rodzaj i wielkość narażenia, nie zmieniły się. Tymczasem po roku 1970r. trzykrotnie zmieniała oddziały szpitalne, na których pracowała, a więc i warunki narażenia na promieniowanie jonizujące. Zmieniał się bowiem zakres obowiązków, a w szczególności zakres prac z materiałami promieniotwórczymi. Po 1973r. podczas pracy na Oddziale Chirurgii Onkologicznej, Onkologii Ogólnej i przede wszystkim Radioterapii "A" główne narażenie stanowiły aplikacje w postaci, tzw. igieł radowych, umieszczanych w obrębie twarzy pacjentów (wargi, język, policzki). Taki rodzaj terapii ze zrozumiałych względów nie był stosowany na Oddziale Ginekologii Onkologicznej i stanowił o zwiększonej ekspozycji na szkodliwe promieniowanie przy codziennych pracach pielęgnacyjnych, jak chociażby karmienie chorych. Z niezrozumiałych względów po 1970r. nie była objęta kontrolą dawek indywidualnych. Informacja jakoby w latach 1987 – 1991 prowadzona była taka kontrola w cyklach kwartalnych nie znajduje potwierdzenia w jej pamięci. Stwierdzenie zawarte w orzeczeniu IMP, iż zgodnie z danymi przekazanymi przez CLOR "w w/w cyklach nie zarejestrowano dawek od promieniowania jonizującego" nie jest wiarygodne, gdyż kazałoby przyjąć, że zgodnie z progiem czułości zastosowanej metody dozymetrycznej poziom narażenia na promieniowanie na Oddziale Radioterapii "A" był co najmniej 15 – krotnie mniejszy niż na Oddziale Ginekologii Onkologicznej. Ocena narażenia w oparciu o jedyne dostępne dane z lat 1968 – 1970 jest nieuzasadniona wobec zmiennych warunków narażenia, a w szczególności wobec innego zakresu pracy na Oddziale Radioterapii "A", na którym z założenia głównym elementem był kontakt z substancjami radioaktywnymi w postaci tzw. igieł radowych oraz pielęgnacja chorych z takimi aplikatorami.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim treść orzeczeń lekarskich, nie pozwalają na żadne odmienne wnioski, niż wniosek o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. S. Sam fakt zapadnięcia na chorobę wymienioną w wykazie obowiązującego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie jest wystarczającą przesłanką do uznania jej za chorobę zawodową. Musi nadto istnieć związek przyczynowy pomiędzy schorzeniem, a warunkami występującymi w środowisku pracy. Ustalenie związku przyczynowego choroby nowotworowej z narażeniem na promieniowanie jonizujące występujące w środowisku pracy oparte jest na szacowaniu prawdopodobieństwa. Obowiązujące przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych wskazują, że nowotwór popromienny może być uznany za chorobę zawodową, jeżeli prawdopodobieństwo udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu przekracza 10 %. Szacunek prawdopodobieństwa wymaga danych o wielkości i charakterze narażenia w poszczególnych latach pracy. W rozpatrywanym przypadku wobec braku dokumentacji o wielkości narażenia w niektórych okresach pracy zawodowej do oszacowania prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu przyjęto dwa warianty dla okresów nieopomiarowanych: w jednym uwzględniono czułość metody dozymetrycznej a w drugim przyjęto maksymalizującą ocenę narażenia zawodowego. W obu przypadkach obliczone prawdopodobieństwo wynosi poniżej 10 %, co wyklucza uznanie rozpoznanego nowotworu za chorobę zawodową. Organ wydający decyzję związany jest treścią orzeczenia lekarskiego, które ocenia stan zdrowia pracownika i określa, czy rozpoznane schorzenie odpowiada wymienionemu w wykazie chorób zawodowych, a także ocenia, czy warunki pracy miały wpływ na powstanie schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi podstawowy środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Państwowy inspektor sanitarny nie może stwierdzić choroby zawodowej, jeżeli uprawnione jednostki orzecznicze nie rozpoznały choroby zawodowej, co w tym przypadku miało miejsce. Uznając uwagi strony za nieuzasadnione organ drugiej instancji stwierdził, że do oszacowania prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu przyjęto najbardziej korzystne dla pacjentki dane używając prawnie przyjętych do tego celu metod statystycznych. Zwiększone ryzyko zachorowania na chorobę nowotworową w wyniku narażenia na promieniowanie jonizujące dotyczy pacjentów nie zaś personelu medycznego, co jest logiczne, jeśli uzmysłowić sobie, że pacjent z powodów terapeutycznych musi być eksponowany na wielokrotnie wyższe, bezpośrednio skierowane na daną okolicę ciała dawki promieniowania, podczas gdy personel medyczny dodatkowo obligatoryjnie korzysta z szeregu środków profilaktycznych. Organ drugiej instancji podkreślił nadto, że w latach 1987 – 1991 nie zarejestrowano dawek od promieniowania jonizującego. Jednostki medycyny pracy w sposób przekonywujący wyjaśniły, z jakich przyczyn choroby strony nie można uznać za chorobę zawodową. Wyrażona ocena została zawarta w spełniających wymagania formalne opiniach lekarskich, z których jednoznacznie wynika, że J. S. nie była narażona na czynnik szkodliwy (promieniowanie jonizujące) w stopniu mogącym stanowić ryzyko zachorowania na rozpoznaną chorobę, bowiem prawdopodobieństwo indukcji rozpoznanego nowotworu, oszacowane przez specjalistów, jest niższe od prawdopodobieństwa określonego w aktualnym Wykazie chorób zawodowych uprawniającego do stwierdzenia, że rozpoznany nowotwór jest następstwem narażenia zawodowego na promieniowanie jonizujące.

W skardze na powyższą decyzję J. S. wniosła o jej "unieważnienie". Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została wydana na podstawie orzeczeń lekarskich opartych na niepełnych danych. Z 28 – letniego okresu zatrudnienia w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące zachowały się jedynie odczyty pomiarów dawek indywidualnych z lat 1968 – 1970. Przyjęto zatem dwa warianty obliczeń:

1. w okresach nie objętych dozymetrią narażenie było poniżej czułości metody

dozymetrycznej;

2. dla okresów nie objętych dozymetrią przyjęto wartość średnią z lat 1968-1970.

Zdaniem skarżącej pierwszy wariant jest niewiarygodny, gdyż po porównaniu jego wyników (poniżej 0,8 mSv sumarycznej dawki rocznej – próg czułości metody dozymetrycznej) z dawkami mierzonymi w latach 1968 – 1970 (odpowiednio: 5 mSv, 12,1 mSv i 3,9 mSv, co daje średnio 7 mSv sumarycznej dawki rocznej) każe przyjąć, że pomimo braku zmniejszenia narażenia na promieniowanie (co wynika z Karty oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej) sama dawka zmniejszyła się niemal 10 – krotnie. Drugi wariant obarczony jest większą ilością błędów w samych założeniach. Po pierwsze ekstrapolacja wyników dwuletnich pomiarów pochłoniętych dawek promieniowania na cały 28 – letni okres zatrudnienia w warunkach narażenia zakłada, że poziom narażenia w latach 1966 – 1994 był taki sam, jak w latach 1968 – 1970. Tymczasem w latach 1966 – 1994 zatrudniona była na sześciu różnych oddziałach szpitala [...] w Łodzi, w tym w latach 1982 – 1994 na Oddziale Radioterapii "A". Po drugie przyjęcie wartości średniej z lat 1968 – 1970, skutkujące wynikiem 8,24% zamiast ustawowych 10% oznacza, że uśredniono następujące wyniki pomiarów dozymetrycznych: 1968 – 5 mSv, 1969 – 12,1 mSv, 1970 – 3,9 mSv. W 1969 r. zatem dawka była ponad czterokrotnie wyższa niż w 1970r., a uśrednienie wyniku do 8,24% oznacza, że co najmniej w 1969r. prawdopodobieństwo indukcji musiało przekraczać próg 10%. Po trzecie zaś sama metoda szacowania, użyta przez jednostki orzecznicze, jest z definicji metodą "przybliżonego określania wartości jakiejś wielkości przy posiadaniu niepełnych danych, występowaniu zakłóceń lub stosowaniu uproszczonego modelu opisującego parametry, cechy lub charakter tej wielkości (lub zjawiska wpływające na jej zachowanie)", obarczona jest więc z definicji marginesem błędu bądź przedziałem dokładności, czego zupełnie nie uwzględniono. Wynik 8,24 % został wyliczony bez podania rzędu dokładności jako dokładny, a nie przybliżony, co nie jest konsekwentne wobec przyjęcia metody szacowania. Wielkość pominiętego przybliżenia wobec bliskości obu wartości (8,24% i 10%) pozwala przypuszczać, że różnica niecałych dwóch punktów procentowych zmieściłaby się nawet w niewielkim przedziale dokładności szacowania. Wyliczenia dokonane przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Łodzi oraz Przychodnię Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, które oszacowały prawdopodobieństwo indukcji choroby poniżej ustawowego progu 10%, oparte na wycinkowych danych z lat 1968 – 1970, nie mogą obiektywnie odzwierciedlać poziomu sumarycznych dawek rocznych z lat 1966 – 1994 z powodu błędnego założenia o niezmienności poziomu narażenia mimo 6 różnych stanowisk pracy oraz nieprawidłowego wykorzystania metody szacowania. Fakt braku dokumentacji umożliwiającej jednoznaczne określenie prawdopodobieństwa indukcji choroby nie może być w ocenie skarżącej przyczyną niekorzystnego rozstrzygnięcia, ponieważ obowiązek gromadzenia i przechowywania takiej dokumentacji leży po stronie zakładu pracy, a jak konstatuje w swojej opinii PWIS w Łodzi: "dokumenty z lat 1966 – 86 nie zachowały się w placówce".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za uzasadnioną, orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę Sąd doszedł do przekonania, że poczynione przez organy ustalenia są niewystarczające, aby stwierdzić brak podstaw do uznania schorzenia skarżącej za chorobę zawodową.

Wskazano, że przez cały okres pracy skarżącej zmieniały się jej obowiązki, a tym samym stopień narażenia na promieniowanie jonizujące, a sama skarżąca zwróciła uwagę na ten fakt wskazując w odwołaniu, iż ulegał zmianie zakres wykonywanych przez nią prac z materiałami promieniotwórczymi, w szczególności na Oddziale Radioterapii "A". Na Oddziale tym praca polegała przede wszystkim na kontakcie skarżącej z substancjami radioaktywnymi w postaci igieł radowych, lecz organ pominął tę kwestię. W szczególności nie ustalono i nie dokonano oceny, jakie czynności skarżąca wykonywała w poszczególnych okresach swojej pracy w sytuacji, gdy zmieniał się zakres wykonywanych przez nią obowiązków.

Nie wydają się być w tej kwestii miarodajne, dane wyłącznie z okresu trzech lat pracy skarżącej, przyjęte przez organ do uśrednionego oszacowania dawek promieniowania, które mogła skarżąca przyjąć. Z akt sprawy wynika, iż w jednym z tych okresów przyjęła ona dawkę przekraczającą 10 mSV dawki rocznej (12 mSv). Wprawdzie faktycznie w czasie, gdy kwartalnie dokonywano badań monitorujących stopień narażenia skarżącej na promieniowanie jonizujące, nie stwierdzono dawek tego promieniowania, nie pozwala to jednak jednoznacznie przyjąć, że w innych latach – nie objętych kontrolą – dawki promieniowania, jakie mogła otrzymać skarżąca były bezpieczne. Sam brak prowadzenia przez pracodawcę tych pomiarów, czy też brak dokumentacji jeszcze nie pozwala ocenić, że warunki pracy skarżącej były tego rodzaju, iż nie można stwierdzić związku przyczynowego wykonywanej pracy z chorobą.

WSA podniósł, że nie zasługuje na poparcie stanowisko organów, iż skoro właściwa jednostka orzecznicza nie dokonała rozpoznania choroby zawodowej, to nie ma jednoznacznych podstaw do jej stwierdzenia, ponieważ obowiązkiem organów jest krytyczna analiza sporządzanych przez jednostki diagnostyczne opinii, w przeciwnym razie to jednostki diagnostyczne, a nie organy administracji publicznej wydawałyby decyzje w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują zaś wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Kwestia oceny zakresu obowiązków i stopnia narażenia skarżącej na promieniowanie jonizujące w trakcie wykonywania pracy została zdaniem sądu przez organy potraktowana marginalnie i wymaga pogłębionej analizy i oceny. W ocenie Sądu organy powinny rozważyć zwrócenie się o opinię do Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki w celu ustalenia, jakie dawki promieniowania jonizującego mogła otrzymywać skarżąca przy wykonywaniu pracy w pozostałych okresach z uwagi na rodzaj wykonywanej wówczas pracy, nawet szacunkowo, przy czym na uwagę zasługuje również stwierdzenie zawarte w orzeczeniu nr [...], w którym Naczelny Konsultant ds. Patologii Zawodowej zgodził się z oceną, iż skarżąca była narażona na działanie promieniowania jonizującego w całym okresie zatrudnienia.

Sąd zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zwiększone ryzyko zachorowania na chorobę nowotworową występuje u pacjentów w wyniku narażenia na promieniowanie jonizujące, niż u personelu medycznego, gdyż pacjenci są eksponowani na wielokrotnie wyższe dawki promieniowania, a personel medyczny korzysta z szeregu środków profilaktycznych, jednak samo to stwierdzenie nasuwa myśl, iż ustalenie rodzaju podawanych środków oraz stopnia ich dawkowania zasługuje na głębszą analizę - istotna bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy może okazać się kwestia, czy dawkowanie tych środków było stałe, czy też zmieniało się w zależności od rodzaju wykonywanej pracy.

Zarzucono, że organ nie ustosunkował się również to tego problemu. Nie ustalił też, czy środki profilaktyczne w momencie rozpoczynania przez skarżącą pracy były takie same, jak w momencie kończenia przez nią pracy zawodowej oraz w jakim stopniu chroniły one personel medyczny; czy ochrona ta była ciągle taka sama czy też ulegała zmianie, a przeprowadzenie takich rozważań wydaje się być logiczne wobec stwierdzenia, że dawki środków otrzymywane przez pacjentów powodowałyby u nich zwiększone ryzyko zachorowalności.

Nie zostało również zdaniem WSA dostatecznie uzasadnione przez organ stwierdzenie, że preparaty cytostatyczne nie zostały wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004r. w sprawie substancji, preparatów lub procesów technologicznych, o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz.U. nr 280, poz. 2771 ze zm.). Nie wiadomo bowiem, jaki był skład tych preparatów i czy zawarte w nich substancje czynne nie mogły wykazywać takich właściwości.

Sąd zauważył też, że z treści rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych nie wynika, aby uznanie chorób wymienionych pod poz. 16 pkt 3 oraz 17 pkt 3 i 9 za choroby zawodowe było zależne od wysokości otrzymanych dawek promieniowania jonizującego lub okresu ekspozycji na nie. Powyższe zasługuje na uwagę wobec stwierdzenia, że przecież w jedynym z okresów objętych kontrolą skarżąca bezspornie otrzymała dawkę przekraczającą 10 mSV.

Od wyroku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanego dalej ppsa) polegającym na:

1. naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez błędy popełnione w ustaleniach faktycznych i poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

2. naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia iż w sprawie doszło do naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszeniu przepisu art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie, wskutek wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy i jego błędnej oceny, co doprowadziło do uwzględnienia skargi mimo, że zaistniały przesłanki do jej oddalenia;

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi na decyzję nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, uznał, że w sprawie w dalszym ciągu nie poczyniono ustaleń, które jednoznacznie uzasadniałyby stanowisko organów inspekcji sanitarnej o braku podstaw do uznania u J. S. choroby zawodowej, gdyż z faktu, iż skarżąca w innych latach niż wskazane przez Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej nie była objęta kontrolą dawek promieniowania, nie można przyjąć, że dawki promieniowania, jakie mogła otrzymać skarżąca w tym czasie były bezpieczne. Zdaniem strony skarżącej, sam fakt nie objęcia skarżącej kontrolą dawek promieniowania jonizującego wskazuje na to, iż stopień narażenia jej na promieniowanie, w związku z wykonywanymi obowiązkami zawodowymi, w tych latach, nie kwalifikował jej do objęcia taką kontrolą. Przeciwny wniosek jest dowolny i sprzeczny choćby z informacją podaną przez Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej w piśmie z dnia [...].03.2009r., z której wynika, że nawet w latach 1987 -1991, kiedy skarżąca była objęta kontrolą dawek indywidualnych w cyklach kwartalnych, nie zarejestrowano dawek od promieniowania jonizującego, a to oznacza, że skarżąca w tym czasie narażona była na dawki poniżej progu czułości metody dozymetrycznej. Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej jako jednostka od kilkudziesięciu lat wykonująca i rejestrująca pomiary dawek indywidualnych promieniowania jonizującego (od 2003r. dawki te rejestrowane są w centralnym rejestrze dawek Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki - pismo Prezesa PAA z dnia 06.03.2009r.) posiada wszystkie dane dotyczące dawek promieniowania u osób objętych kontrolą dozymetryczną. W opinii Naczelnego Konsultanta Dyrektora ds. Patologii Zawodowej wyrażonej w piśmie z dnia [...].04.2011 r. znak [...] brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania informacji zawartych w w/w piśmie CLOR.

Stwierdzenie Sądu, jakoby celowe było zwrócenie się "o opinię do Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki w celu ustalenia, jakie dawki promieniowania jonizującego mogła otrzymywać skarżąca przy wykonywaniu pracy w pozostałych okresach z uwagi na rodzaj wykonywanej wówczas pracy, nawet szacunkowo" zdaniem skarżącego organu sugeruje, że Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż CLOR w piśmie z dnia [...].03.2009r. podał dane dotyczące narażenia skarżącej na promieniowanie jonizujące w latach 1966 - 1994 i że Prezes PAA wskazał właśnie to Laboratorium jako posiadające dane dotyczące dawek promieniowania otrzymywanych przez osoby objęte kontrolą dozymetryczną ( pisma Prezesa PAA z dnia [...] i [...] marca 2009r.). Zupełnie niezrozumiałe jest dlaczego w ocenie Sądu Prezes PAA miałby odmiennie, niż to wynika z danych CLOR szacować dawki promieniowania jonizującego i na podstawie jakich danych, tego Sąd I instancji nie uzasadnił. Błędna jest także zdaniem strony ocena Sądu, że znaczenie dla ustalenia stopnia narażenia zawodowego skarżącej ma ustalanie zakresu wykonywanych przez nią czynności z materiałami promieniotwórczymi, bowiem o wielkości otrzymywanej dawki promieniowania jonizującego informuje dozymetryczna kontrola indywidualna, co oznacza, iż tylko te dane mogą być brane pod uwagę przez jednostki orzecznicze przy szacowaniu prawdopodobieństwa udziału promieniowania w indukcji nowotworu.

Zarzucono również, że uwadze Sądu umknął fakt, iż w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy wymieniono z nazwy cytostatyki, jakie były stosowane w okresie zatrudnienia skarżącej i stwierdzono, że nie figurują one w wykazie czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi, stanowiącym załącznik do rozp. Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym (Dz.U. nr 280 poz. 2771 ze zm.) ani żadne inne cytostatyki, co oznacza, że nie ma podstaw do rozpatrywania w ich kontekście nowotworu złośliwego rozpoznanego u skarżącej. W zakresie tego stwierdzenia wysoko wyspecjalizowanej jednostki medycyny pracy jakim jest IMP w Łodzi, organ nie ma podstaw do jego zakwestionowania, tym bardziej, że wymienienie składu tych preparatów nie umożliwi, ani Organowi, ani Sądowi samodzielnej oceny tej kwestii ze względu na brak specjalistycznej wiedzy w tym zakresie, którą posiada IMP w Łodzi.

Wbrew tej ocenie Sądu I instancji, zdaniem strony skarżącej z orzeczenia IMP nr [...] nie wynika, że Naczelny Konsultant ds. Patologii Zawodowej zgodził się z oceną, iż skarżąca była narażona na działanie promieniowania jonizującego w całym okresie zatrudnienia. Stwierdził on jedynie, że z pisma W.Sz.S. [...] z dnia [...].09.2010r. nie wynika, że J. S. nie była narażona na promieniowanie jonizujące ponieważ dokumenty z lat 1966-1986 nie zachowały się w placówce. Jedynie z powodu tych braków dokonano w Instytucie szacunku prawdopodobieństwa udziału promieniowania jonizującego w indukcji nowotworu w dwóch wariantach, przyjmując w jednym z nich wartość średnią zarejestrowanych u skarżącej dawek promieniowana z lat 1968 - 1970 (kiedy to dawki te były najwyższe) do całego okresu pracy, w którym była narażona na promieniowanie jonizujące, czyli do okresu, w którym według informacji CLOR nie zarejestrowano dawek od promieniowania jonizującego. W ten sposób Instytut sztucznie zmaksymalizował narażenie zawodowe skarżącej, przyjmując jak najkorzystniejszą dla niej wersję narażenia zawodowego. Jednakże i w tym hipotetycznym i bardzo korzystnym dla skarżącej wariancie szacowania prawdopodobieństwa spowodowania nowotworu u skarżącej przez działanie promieniowania jonizującego, prawdopodobieństwo to wyniosło wartość znacznie mniejszą od wymaganej, a określonej pod poz. 17.9 Wykazu chorób zawodowych.

Podniesiono również, że uzyskanie dalszych dodatkowych wyjaśnień w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie może wpłynąć w żadnym zakresie na zmianę rozstrzygnięcia, co do przedmiotowej choroby zawodowej, gdyż ustalenia te nie mogą mieć istotnego znaczenia w sprawie, bowiem w opiniach jednostek orzeczniczych sformułowano jednoznaczne, poparte szczegółowym uzasadnieniem, wnioski o braku u skarżącej choroby zawodowej. Dokonana przez organ odwoławczy ocena opinii lekarskich (orzeczeń i dodatkowych wyjaśnień) nie ma cech dowolności, skoro wydane w sprawie, przez wyspecjalizowane jednostki opinie są ze sobą spójne i nie można im postawić zarzutu braku obiektywizmu, a nadto zostały uzasadnione w sposób czytelny i wyczerpujący. Wskazano zatem, że organ administracyjny nie miał podstaw do odmowy ich uwzględnienia. Możliwość zakwestionowania orzeczenia lekarskiego przez organ (inspektora sanitarnego) lub sąd administracyjny dopuszczalne jest jedynie w tym przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarskie uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, które zawierają różne sprzeczne ze sobą ustalenia (rozpoznania chorobowe), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną organ wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art.7, art.77, art.80 k.p.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w związku z art.141§4 p.p.s.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej , gdyż doszło do błędnej oceny, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zarzucono też naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty są niezasadne, albowiem Sądowi I instancji nie można przypisać zarzutu przeprowadzenia niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji.

NSA podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi zasadami proceduralnymi i wymogami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Fakt, że państwowy inspektor sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich wydawanych przez uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki orzecznicze, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej nie oznacza, że jest ograniczony w należytym gromadzeniu materiału dowodowego w zakresie stopnia narażenia zawodowego.

Sąd uchylając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznał że niewystarczające są ustalenia faktyczne dla konkluzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Taki wniosek wynikał z faktu, że w całym okresie pracy zmieniały się obowiązki zawodowe zainteresowanej, co nie zostało wzięte pod uwagę przy ocenie stopnia narażenia zawodowego. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej cytaty uzasadnienia wyroku nie stanowią, wbrew stanowisku skarżącego organu stanowczej, jednoznacznej oceny stanu faktycznego, odmiennej od prezentowanej przez organ. Ze stwierdzenia, że "nie można jednoznacznie przyjąć, że dawki w okresach nie objętych kontrolą były bezpieczne" nie wynika, że sąd stwierdził, że były niebezpieczne, skoro w pewnym okresie nie prowadzono monitoringu stopnia narażenia. Sąd zaznaczył, że nie odnoszono stopnia narażenia do zmiennych warunków pracy. Nie przekonuje natomiast stanowisko organu starające się dowieść, że nie objęcie kontrolą dawek promieniowania oznacza, że stopień narażenia nie kwalifikował objęcia zainteresowanej kontrolą. To czy narażenie występowało może być wynikiem kontroli promieniowania lub dowodów świadczących, że wykonywane czynności zawodowe nie wiązały się z istotnym narażeniem na promieniowanie, nie zaś, że nie było narażenia, skoro zainteresowana nie była objęta kontrolą. Wbrew opinii skarżącego kasacyjnie sąd nie podważał ustaleń dotyczących wyników kontroli w cyklach kwartalnych ani informacji CLOR.

Odnosząc się do zarzutu nie zasadności zalecenia Sądu o zwrócenie się do Państwowej Agencji Atomistyki o szacunkowe ustalenia wielkości dawek promieniowania jonizującego, jest on o tyle słuszny, że kontrolę w stosunku do podmiotów takich jak zainteresowana sprawowało Centralne Laboratorium Ochrony Radiologicznej w Warszawie i w świetle informacji PAA w centralnym rejestrze dawek PAA gromadzone są tylko informacje o dawkach indywidualnych pracowników zakwalifikowanych do kategorii A narażenia na promieniowanie jonizujące. Należy jednak podkreślić, że sąd wskazywał jedynie na rozważenie przeprowadzenia takiego dowodu, nie zaś na jego niezbędność dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto należało rozważyć przeprowadzenie tego dowodu w kontekście zmian obowiązków i warunków pracy, w okresach nie objętych kontrolą dozymetryczną. Nie znajduje też uzasadnienia stanowisko skarżącego organu, że zalecenia sądu są niewykonalne tj. zbadanie rodzaju środków podawanych pacjentom i stopnia ich dawkowania. Specyfika warunków pracy na określonych oddziałach szpitalnych nie jest niemożliwa do oceny z punktu widzenia oceny narażenia zawodowego. Nie jest też niemożliwe do oceny, czy rodzaj schorzenia mógł mieć związek ze składem preparatów cytostatycznych z punku widzenia okresu obcowania z nimi, pomimo braku ich w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 1 grudnia 2004r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym (Dz.U. nr 280 poz. 2771 ze zm.).

Sąd zwrócił uwagę, iż przepis art. 235¹ Kodeksu pracy wyraźnie zakłada istnienie związku przyczynowo – skutkowego między warunkami pracy lub sposobem jej wykonywania, a występującym schorzeniem. Jeśli występuje zmienność obowiązków i warunków pracy, to taka okoliczność może mieć istotne znaczenie w zakresie ustalenia poziomu narażenia na działanie promieniowania jonizującego a ta kwestia nie została w sprawie należycie wyjaśniona.

W poz. 17 pkt 9 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., jako nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi wymienione zostały nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%. Organy bez podjęcia próby oceny zróżnicowania narażenia uznały, że stwierdzone schorzenie nie wyczerpuje przesłanki do rozpoznania choroby zawodowej zgodnie z art. 235¹ Kodeksu pracy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, WSA przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, czym naruszył art. 141§4 p.p.s.a, Powołany przepis nie uprawnia do tak sformułowanego zarzutu. To w myśl przytoczonego w kolejnym zarzucie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tego przepisu wynika, że jest on adresowany wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie dowodowe. Sąd administracyjny nie jest adresatem tej normy prawnej co powoduje, że nie mógł przekroczyć granic swobodnej oceny dowodów w sposób, jaki zarzuca skarżący. Rola sądu polega na kontrolowaniu, czy organ nie naruszył obowiązku oceny danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Sąd - co do zasady - opiera się na ustaleniach organu, oceniając czy spełniają one standardy wyznaczone przez k.p.a. Wynika to z art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, natomiast dowody uzupełniające może przeprowadzić jedynie wyjątkowo, w warunkach określonych przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji trafnie uznał, ze zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a organ w trakcie prowadzenia niniejszej sprawy naruszył zasady postępowania w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ PIS dokumentując ocenę narażenia zawodowego nie ustalił i nie odniósł się do zarzutów zainteresowanej w sprawie jej warunków pracy.

Mając to na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a. który stanowi, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 77 § 1 k.p.a. wskazany w skardze kasacyjnej, w tej części nie jest zasadny.

Tym samym za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77i 80 k.p.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, iż Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy, w tym przekonującą argumentację dlaczego uznano, że organ w sposób niepełny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.