Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2107/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1, art. 56 ust. 1 i 6, art. 58, art. 89 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 9, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 163, 165, 171
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2, art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 85
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia szkoły 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. znak [...]; 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], z dniem [...] sierpnia 2020 r., poprzez utworzenie z dniem [...] września 2020 r. Szkoły Podstawowej filialnej w [...] oraz Szkoły Podstawowej filialnej w [...].

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Rada Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2020 r., działając na podstawie art. art. 89 ust. 1 i ust. 9 w związku z art. 95 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz.1148 ze zm.), podjęła uchwałę (nr [...]) w sprawie zamiaru przekształcenia z końcem roku szkolnego 2019/2020 (tj. z dniem [...] sierpnia 2020 r.) Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] , poprzez utworzenie z dniem [...] września 2020 r. dwóch szkół podstawowych filialnych : w [...] i w [...], obejmujących strukturą organizacyjną klasy I-III, podporządkowywanych organizacyjnie Szkole Podstawowej im. [...] w [...]. W § 4 uchwały Rada Gminy zobowiązała i upoważniła Wójta Gminy [...] do zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły rodziców uczniów i wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w tej sprawie.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2020 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 89 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w [...].

Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia podał, że nie podziela zapatrywania organu prowadzącego szkołę, że sytuacja demograficzna oraz ekonomiczna Gminy uzasadnia przekształcenie szkoły. Zdaniem organu, przekształcenie Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] wpłynie niekorzystnie na warunki nauki, wychowania i opieki oraz bezpieczeństwo uczniów. Kurator dalej stwierdził, że zwiększenie liczby uczniów z 233 do 306 oraz zwiększenie liczby oddziałów z 10 do planowanych 12 "może spowodować" pogorszenie się warunków nauki, wychowania i opieki. "Narzucona przez gminę" konieczność zmiany dobrze znanego dzieciom, rodzinnego środowiska, wpłynie negatywnie na ich rozwój, przede wszystkim w kontekście uwarunkowań psychologicznych oraz społeczno-środowiskowych.

Kurator dodał, że Szkoła Podstawowa w [...] wraz z przedszkolem w [...] wchodzi w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w [...]. Po planowanej reorganizacji, pod "kierunkiem" jednego dyrektora będzie pięć placówek oświatowych (Szkoła Podstawowa w [...], Szkoła filialna w [...], Szkoła filialna w [...], Przedszkole w [...], Przedszkole w [...] oraz Przedszkole w [...]), oddalonych od siebie od 2 do 6,5 kilometrów. To może w znaczący sposób utrudnić sprawowanie właściwego nadzoru pedagogicznego, zgodnie z art. 55 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe oraz realizacji zadań dyrektora szkoły określonych w art. 68 tej ustawy. Kurator dodał, że do szkoły w [...] uczęszczają uczniowie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, dla których zmiana szkoły, nowe środowisko, odległość od domu i konieczność dowozu są niekorzystne i mogą wpłynąć negatywnie na ich rozwój. Organ zakwestionował prognozę demograficzną Wójta Gminy [...] zakładającą, że tylko 70% dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły w [...] będzie do niej faktycznie uczęszczać i stwierdził, że w latach 2008, 2009, 2011 i 2012, 87% dzieci zameldowanych w obwodzie szkoły w [...] uczęszcza do niej. Z informacji pozyskanych od dyrektorów szkół w [...] oraz [...] wynika, że Gmina [...] corocznie organizowała spotkania z rodzicami uczniów klas VI, w których nie uczestniczyli nauczyciele i dyrektorzy szkół. W następstwie tych spotkań rodzice podejmowali decyzje o kontynuowaniu nauki dzieci w klasie VII i VIII w szkole w [...]. Zdaniem Kuratora, w ten sposób Gmina doprowadziła do mniejszej liczby uczniów szkół w [...] oraz [...]. Ograniczyło to szansę rozwoju tych szkół, np. poprzez brak możliwości udziału w programach doposażenia szkoły oraz dało gminie argument do likwidacji szkół w postaci małej liczby uczniów.

Gmina [...] w zażaleniu na to postanowienie zarzuciła, że zostało wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i 9 ustawy - Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymienione w tych przepisach warunkujące wyrażenie pozytywnej opinii co do zamiaru przekształcenia szkoły, naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przyznanych organowi kompetencji w zakresie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, art. 7 k.p.a. przez m. in. nieuwzględnienie interesu społecznego, pominięcie, że za przekształceniem szkoły przemawia dobro ucznia i perspektywy demograficzne oraz koszty utrzymania placówek oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zażalajaląca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie postanowienia [...] Kuratora Oświaty i orzeczenie co do istoty sprawy.

Minister Edukacji Narodowej po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...] na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. (nr [...]) postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wyjaśnił, że postanowieniami (nr [...] oraz [...]), wydanymi w tym samym dniu ([...] sierpnia 2020 r.) utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji z [...] marca 2020 r., zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] i podał, że w ich uzasadnieniach szczegółowo opisał warunki nauki w tych szkołach oraz odniósł się do argumentów organu prowadzącego szkoły, mających uzasadniać ich likwidację, zaś negatywna opinia o zamiarze przekształcenia przez skarżącą Szkoły Podstawowej w [...], poprzez utworzenie z dniem [...] września 2020 r. Szkoły Podstawowej filialnej w [...] oraz Szkoły Podstawowej filialnej w [...], jest konsekwencją tego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, Minister Edukacji Narodowej podał, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe). Kurator oświaty w trybie art. 89 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej oraz lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Przepisy prawa nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe nie jest więc opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Jest wydawana w ramach uznania administracyjnego i nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych gminy (por. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17). W związku z tym, jeżeli nawet Gmina [...] spełniłaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji szkoły. W szczególności przeciwko likwidacji szkoły winny przemawiać znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki, zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd i wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 871/09).

Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej, [...] Kurator Oświaty podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie przede wszystkim dobro uczniów objętych planowanym przekształceniem szkoły oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W ocenie organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Kurator Oświaty rozważył wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przekonująco wyjaśnił motywy wydania negatywnej opinii o zamiarze przekształcenia przez Gminę [...] Szkoły Podstawowej w [...].

Organ II instancji dodał, że podziela zapatrywanie [...] Kuratora Oświaty, że liczba placówek pod kierownictwem jednego dyrektora oraz odległości pomiędzy tymi placówkami będą stanowiły zagrożenie w prawidłowej realizacji nadzoru pedagogicznego, zgodnie z art. 55 i art. 68 ustawy, a także dla zapewnienia wszystkim dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zgodnie z art. 95 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, utworzenie szkoły podstawowej filialnej obejmującej strukturą organizacyjną klasy I-III możliwie jest w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, do których w piśmiennictwie zalicza się przede wszystkim warunki demograficzne, a także na przykład zwiększenie dostępności szkół podstawowych dla miejscowej ludności. Tymczasem liczba urodzeń dzieci zameldowanych w obwodzie Szkoły Podstawowej w [...] oraz szkoły Podstawowej w [...] utrzymuje się na podobnym poziomie.

W konkluzji Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że nie jest korzystne, aby w sieci szkolnej w tej gminie funkcjonował zespół szkół złożony z 6 jednostek oświatowych, w tym ze szkoły w [...], której podlegałyby dwie szkoły filialne w [...] i [...]. Główną przesłanką organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego powinna być przede wszystkim nieść korzyść dla lokalnej społeczności, wyrażającą się m.in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie spodziewane obniżenie kosztów utrzymania szkół.

Gmina [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej, zarzuciła organowi naruszenie art. 89 ust. 1 i ust. 9 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 171 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego oraz błędną wykładnię art. 89 ust. 1 i ust. 9 ustawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że nie spełniała wszystkich warunków przekształcenia szkoły, a ponadto art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność. Wobec tego, ingerencja nadzorcza w tę samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie przekształcenia szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty. Gmina [...] dodała, że opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.

Zdaniem Gminy, wypełniła wszystkie wymogi likwidacji szkoły o których mowa w art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 ustawy: dokonała stosownych zawiadomień o zamiarze przekształcenia szkoły, zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole tego samego typu oraz bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka, zgodnie z art. 39 ustawy. Uczniowie mają zatem zapewniony dostęp do edukacji w ramach szkoły prowadzonej przez tę samą gminę. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust.9 ustawy Prawo oświatowe.

Gmina zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie przekształceniu szkoły. Skarżąca podkreśliła, że planowane przekształcenie szkoły, poprzez utworzenie filii w [...] i w [...], spowoduje wprawdzie zwiększenie liczby placówek pozostających pod kierunkiem jednego dyrektora (z dwóch do pięciu), jednakże przypisywanie takiej, ze swej istoty organizacyjnej kwestii, zasadniczego znaczenia, poczytywać należy jako nadużycie. Nie można przesądzić też, aby okoliczność ta mogła w znaczący sposób utrudnić sprawowanie właściwego nadzoru pedagogicznego, zgodnie z art. 55 ustawy Prawo o światowe oraz realizację przez dyrektora zadań określonych w art. 68 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki przekształcenia szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...] w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], z dniem [...] sierpnia 2020 r., poprzez utworzenie z dniem [...] września 2020 r. Szkoły Podstawowej filialnej w [...] oraz Szkoły Podstawowej filialnej w [...].

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji (przekształcenia) szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 w zw. z ust. 9 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana (przekształcona) po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana (przekształcona) za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma jednak cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu do działania w cudzym imieniu, w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do władczego wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych, prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi i z innych przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 988/20 i sygn. akt I OSK 851/20, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, z 16 lutego 2021 r. sygn.. akt III OSK 3077/21).

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji (przekształceniu) szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia tej właśnie szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie przekształcenia szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością zamierzonych działań z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze przekształcenia przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] , z dniem [...] sierpnia 2020 r., poprzez utworzenie z dniem [...] września 2020 r. Szkoły Podstawowej filialnej w [...] oraz Szkoły Podstawowej filialnej w [...] zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 i ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, Negatywna opinia Kuratora a następnie Ministra w sprawie przekształcenia placówki, jest oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie wskazuje, jakie konkretnie przepisy prawa nie pozwalają na zaakceptowanie zamiaru likwidacji szkoły.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.