Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1997/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych i oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 20008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o nałożeniu na A. W. i A. W. wspólników spółki cywilnej "W." z siedzibą w W. (dalej także skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwaną k.p.a.) oraz art. 18 ust. 5 pkt a), b) i c), art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz l.p. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] września 2006 r. w W. użytkowanego przez skarżących w ramach wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a kierowanego przez L. B. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w taksometr fiskalny nr fabryczny [...], z którego kierowca okazał wydruk, z boku pojazdu umieszczono oznaczenie z nazwą "W." i telefon przedsiębiorcy oraz na dachu umieszczono urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis "[...]" z numerem telefonu [...], co zostało udokumentowane protokołem kontroli, okazanymi przez kierowcę dokumentami i jego zeznaniami. Organ ustalił m.in., że kierowca jest zatrudniony przez skarżących, którzy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "W.", przedstawił umowę o współpracy, wystawione przez przedsiębiorcę zaświadczenie uprawniające go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób kontrolowanym pojazdem, jak również okazał wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego osób przez W. s.c. wydany dnia [...] listopada 2005 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił także, że w protokole błędnie wpisano nazwisko kierowcy - P. Ocenił, że okazane dokumenty, podpis na protokole oraz zeznania kierowcy potwierdziły jednoznacznie, że kontrolowanym kierowcą był L. B.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismami z dnia 22 września 2006 r. zawiadomił oboje przedsiębiorców o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z urzędu ustalił, że kontrolowany pojazd został zgłoszony do posiadanej licencji uprawniającej do wykonywania okazjonalnego przewozu osób.

Ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w obszernym piśmie z dnia 30 października 2006 r. pełnomocnik obojga przedsiębiorców poinformował, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do zarzutów związanych z posiadaniem w pojeździe taksometru, oznaczeń zamieszczonych na pojeździe oraz umieszczonej na dachu lampy stwierdził, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. Stał na stanowisku, że zakazy określone w art. 18 ust. 5 nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Zakazy te mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zakazanie przedsiębiorcy - posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego - umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Interpretacja norm art. 18 ust. 5 nie może zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Niezależnie od powyższego, w.w. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak i budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] marca 2007 r. wydał decyzję o nałożeniu na oboje przedsiębiorców jako wspólników spółki cywilnej, kary w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy, także uwzględniając wyjaśnienia strony, nie budzi zastrzeżeń co do naruszenia przepisów wskazanych za podstawę materialnoprawną decyzji.

Powyższa decyzja, zaskarżona przez stronę odwołaniem, została przez organ II instancji uchylona do ponownego rozpatrzenia wobec jej nieskutecznego doręczenia stronie, tj. z pominięciem ustanowionego pełnomocnika.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nałożył na A. W. i A. W. wspólników spółki cywilnej karę pieniężną w wysokości 15 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zebrał i dokonał analizy materiału dowodowego odnosząc się do każdego ze stwierdzonych naruszeń norm prawa. Wymierzył kary w oparciu o l.p. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym i zsumowane.

W odwołaniu z dnia 9 sierpnia 2007 r. pełnomocnik reprezentujący przedsiębiorców, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wstrzymania jej wykonalności, ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie, wskazał na fakt, że przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. Przepis wprowadza "warunki" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiące ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art.22 Konstytucji), które wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Wskazywał, że takiego ważnego interesu publicznego nie sposób wskazać. Zawarte w tym przepisie zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców. Ponadto, zakazy wprowadzone tym przepisem budzą także zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych.

Posługując się wykładnią systemową i celowościową cyt. normy, stanął na stanowisku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Może natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną", w stosunku do swej podstawowej działalności. W przeciwnym razie stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji.

Zarzucił organowi naruszenie norm postępowania administracyjnego. Z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy strony z innym podmiotem, ale organ administracji nie ustosunkował się do tych okoliczności mimo, iż stanowiły one bezsprzeczny dowód, iż strona jest osobą uprawnioną do korzystania z wypisu zakresie licencji. Podstawę współpracy stanowi umowa zawarta na podstawie art. 3531 kodeksu cywilnego tzw. umowa nienazwana. Na jej podstawie strona jest tylko współpracownikiem użyczającym pojazd i wykonuje nim przewozy na rzecz innego podmiotu korzystając z powiernictwa w zakresie licencji udzielonej stronie. Jego zdaniem, art. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza takie świadczenie usług na cudzą rzecz. Z tego też tytułu niezbędne było zamontowanie urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem, który służył jako podstawa rozliczania pomiędzy stronami umowy. Zarzucił, że organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Ponadto, w ocenie skarżącego, oznaczenia na pojeździe nie naruszały zakazu wynikającego z ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy. Wskazał na obowiązujące w tym zakresie przepisy art. 43 (4 i 5) kc, które odnoszą się do definicji oznaczenia przedsiębiorcy. W jego ocenie, kojarzenie bazy radia taxi i numeru telefonu do radia taxi z przesłankami, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest bezzasadne. Pomocne w ustaleniu kręgu podmiotów objętych zakazem jest uwzględnienie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Do treści firmy i siedziby należy zaliczyć także numer telefonu, co wytworzone zostało przez pewien zwyczaj w obrocie gospodarczym. Ujawnianie tych danych jest obowiązkiem przedsiębiorcy, a ich brak stanowi wykroczenie. Prowadzi to do wniosku, że zakaz wynikający z art. 18 ust. 5 nie może dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób, na podstawie licencji jako działalności podstawowej, albowiem naraziłby się na odpowiedzialność karną.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 20008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał na niesporne ustalenia faktyczne. Kontrolowany pojazd nie był taksówką osobową, a był wyposażony w taksometr, oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy i podświetlany transparent z numerem telefonu i napisem W. Powołał się także na sporządzoną dokumentację fotograficzną. Podtrzymał ocenę prawną co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a) b)i c) ustawy o transporcie drogowym, nie podzielając argumentów odwołania. W konsekwencji uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 i ustalonej na podstawie L.p. 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W obszernej skardze na powyższą decyzję A. W. i A. W. wspólnicy spółki cywilnej "W." zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu podtrzymali w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez oparcie decyzji wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, przy całkowitym pominięciu wyjaśnień złożonych przez stronę w toku postępowania, co uznali za sprzeczne z ogólnymi zasadami k.p.a, w szczególności z art. 7 i 8. Zarzucili naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego, który to obowiązek ciąży na organie administracji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 10 k.p.a., gdyż strona nie miała możliwości skorzystania z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Wskazał, że organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania.

Stwierdzili jak w odwołaniu, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżących szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz - wobec przedsiębiorcy posiadającego licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego - umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, stanowi naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Należy odrzucić wykładnię, bo nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, wykonujących działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ustawowa norma art. 18 ust. 5 lit a, b i c ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie zakazuje przewoźnikom wykonującym przewóz okazjonalny posługiwania się oznaczeniami, które wprowadzałyby konsumentów w błąd. Konsekwencją naruszenia tych zasad jest nałożenie kary pieniężnej.

Jako bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazał także na brak przesłanek do zawieszenia postępowania wobec zakończenia postępowania przed TK. Podkreślił obowiązek organu administracji publicznej w zakresie stosowania obowiązującego prawa.

W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2008 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, jak i podnosili zaistnienie nowej przesłanki do uchylenia oby decyzji.

Wskazywali, że w petitum decyzji organ nie zawarł precyzyjnego określenia naruszenia przepisów oraz nałożonego za każde naruszenie kary pieniężnej - zgodnie i w granicach normy prawa obowiązującego w tym zakresie. Tylko precyzyjne wskazanie naruszeń przepisów ustawy oraz nałożenie w konsekwencji kar za każde naruszenie pozwala na zastosowanie art. 92 ust 2 ustawy o transporcie drogowym, który obliguje organ do ograniczenia sumy kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy do kwoty określonej maksymalnie. Takiego rozstrzygnięcia nie zawiera decyzja organu pierwszej instancji nakładająca karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Tym samym, zdaniem skarżących organ wydał decyzję bez podstawy prawnej, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawa nie przewiduje bowiem nałożenia kary w wysokości 15 000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej za kilka naruszeń. Przewiduje nałożenie kary za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i czyni się to w petitum decyzji.

Dodatkową przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji uzasadniał tym, że w dniu [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję (sygn. [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego spółce cywilnej "W." s.c. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie nałożenie na skarżących kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym było błędne, gdyż rozważać można by jedynie ewentualnie naruszenie zakazu wykonywania transportu drogowego bez licencji, które to naruszenie konsumuje wszystkie inne naruszenia, a w szczególności te wynikające z art. 18 ust.5. Norma ta ma zastosowanie do podmiotów wykonujących transport drogowy w oparciu o licencję Nie istnieje zatem w niniejszej sprawie możliwość ukarania skarżących z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Wobec faktu, iż stwierdzenie nieważności decyzji następuje ze skutkiem ex tunc, zachodzi okoliczność, która nie była brana przez organy administracji przy wydawaniu decyzji, a która skutkuje koniecznością - co najmniej - uchybienia przedmiotowej decyzji. Powołali się na wyrok wydany przez tut. Sąd w dniu 20 lipca 2008 r. w sprawie ze skargi A. i A. W. sygn. VISA/Wa 850/08, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję wobec faktu, iż skarżącym nie można zarzucić naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy w sytuacji, gdy nie posiadają oni licencji na wykonywanie transportu drogowego (wobec stwierdzenia jej nieważności).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (j. t Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.

Wykonywanie transportu drogowego taksówką, którego to uprawnienia skarżący nie posiadają, reguluje odmiennie art. 6 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. Stanowi on, że odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tej normie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto W. - związek komunalny (art. 6 ust. 4 wymienionej ustawy).

Według niespornych ustaleń obu organów – w dacie kontroli i w dacie zaskarżonych decyzji - skarżący posiadali licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała (zgodnie z tym przepisem) obszaru, na który przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego i nie odpowiada warunkom licencji "taksówkowej".

W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełnić konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Skutkiem tej regulacji zostały ustawowo ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych - w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej". Znalazło to wyraz w art. 12 ust. 1b ustawy - licencja na krajowy transport drogowy - osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Ze wskazanych unormowań wynika, że Ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Pozostaje poza sporem, że organy ustaliły naruszenie wszystkich zakazów określonych w art. 18 ust. 5 pkt a), b) i c). Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżący posiadali w dacie kontroli licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem.

Z niekwestionowanych ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), umieszczano na pojeździe oznaczenie z nazwą i telefonem przedsiębiorcy, a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] września 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, organy ITD prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy, określając w uzasadnieniu kwotę i podstawę do nałożenia każdej z trzech kar w wysokości 5 000,- zł, a w sentencji sumę nałożonych kar w wysokości 15 000,- zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów.

Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.

Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez Ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności.

Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).

W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżących unormowania art. 18 ust. 5 pkt a, b i c ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych.

W ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Regulacja przyjęta przez Ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. Na marginesie należy zwrócić uwagę na różnice w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe, co do wymagań diagnostycznych, czy wyposażenia taksówek. Klient korzystający z samochodu oznaczonego jako taksówka działa w zaufaniu do przedsiębiorcy, że przewóz powierza profesjonaliście zawodowo trudniącemu się przewozem osób, czyli korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej może być ustawowo ograniczona, m.in. z uwagi na dobro konsumenta. Wykonywanie określonego rodzaju transportu Ustawodawca uzależnia od uprzedniego uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 881/05, w którym stwierdził, że "wymagane zezwolenie" to zezwolenie przewidziane w ustawie, niezbędne do prowadzenia określonej działalności transportowej.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, organ I instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ich do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Skarżący z możliwości tej skorzystał.

Należy podkreślić, że skarżący nie podnoszą jakie czynności bądź dowody, mające istotny wpływ na wynik sprawy, zostałyby przez nich wskazane, gdyby przed wydaniem decyzji organ udzielił im dodatkowego terminu na zapoznanie się z materiałem, który w niniejszej sprawie de facto został zebrany przed [...] czerwca 2007 r., kiedy organ odwoławczy uchylił pierwszą decyzję organu I instancji wobec jej doręczenia z pominięciem ustanowionego pełnomocnika. Skarżący nie podnosili nadto, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia.

Tym samym, w ocenie Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest gołosłowne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Należy podkreślić, że zarzuty prawa procesowego formułowane przez skarżącą nie wskazują, by wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jak to ustaliła przeprowadzona kontrola na dachu pojazdu umieszczona była lampa zaopatrzona w przewód elektryczny z napisem "[...]" i emblemat marki [...]. W środku pojazdu zamontowany był taksometr, zaś na bokach pojazdu napisy reklamowe [...]. W związku z tym organ prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia art. 18 ust 5 lit. a, b, c ustawy o transporcie drogowym i nałożył na skarżących karę stanowiącą sumę kar za poszczególne naruszenia, określając ją w łącznej kwocie 15 000 złotych na podstawie art. 92 ust. 1 i lp. 2.9 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do złożonego przed rozprawą wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji – nie znajduje on uzasadnienia.

Należy przypomnieć, że Ustawodawca wprowadził ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 1, iż suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej. W przypadku skarżących jest to maksymalna kwota jaka mogła być nałożona w wyniku tej kontroli drogowej.

Zarzut nieprawidłowego sformułowania sentencji decyzji obejmującej poprzez nałożenie sumy kar (15 000 zł), które szczegółowo zostały zindywidualizowane i wyliczone w uzasadnieniu, w stanie faktycznym i wymierzone za poszczególne naruszenia jest bezzasadny. Przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym mówi wyraźnie o sumie kar pieniężnych. W sentencji została zatem określona suma kar pieniężnych, a nie kara łączna. W wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną. Stąd objęcie w sentencji sumy nałożonych kar za poszczególne naruszenia jest prawidłowe. Pogląd taki wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku sygn. akt II GSK29/08 z dnia 11 kwietnia 2008 r., że chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. (...) Z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli.

Odnosząc się do wniosku o uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] grudnia 2007 r. nieważności okazanej w czasie kontroli w dniu [...] września 2006 r. licencji nr [...] w ocenie Sądu nie ma – w okolicznościach niniejszej sprawy –wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd w składzie niniejszym nie podziela bowiem poglądu, że przesłanką zastosowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest konieczność wykonywania - w oparciu o licencję - transportu drogowego. Przepis bowiem określa jednoznacznie przesłanki do stanu faktycznego i ma zastosowanie "przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą".

Podkreślić należy, że pozostaje poza sporem, ze skarżący w dacie kontroli wykonywali przewóz okazjonalny jako główną działalność gospodarczą. Potwierdzają to także w swoich pismach złożonych w toku postępowania, w odwołaniu i skardze. Bez względu zatem na fakt posiadania bądź nie posiadania (wobec stwierdzenia na ich wniosek nieważności) licencji) – charakter ich działalności nie budzi wątpliwości. Był to okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, a nie przewóz taksówką. Nie posiadali zatem uprawnienia do używania oznaczeń, emblematów i urządzeń przeznaczonych dla taksówek. Tym samym obejmował ich zakaz który wolą ustawodawcy został ustanowiony w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zatem podstawa prawna wydanej decyzji pozostaje aktualna. Dodatkowa okoliczność, jaka zaistniała, po wydaniu zaskarżonej decyzji, bowiem to na wniosek przedsiębiorców została stwierdzona nieważność licencji wydanej na ich spółkę cywilną, jak wskazano wyżej nie ma wpływu ani na zasadę odpowiedzialności stron ani na wysokość nałożonej kary i jest określona prawidłowo.

W tych warunkach Sąd, nie stwierdzając by doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.