Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1669/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 7/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r., nr [...]] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Sp. k. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 7/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt II zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła w dniu 7 sierpnia 2006 r. (uzupełniony 2 czerwca 2008 r.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego i nadbudowie poddasza istniejącego budynku przy ul. [...] na działkach nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...].

Naczelnik Wydziału Realizacji Urbanistycznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy pismem z dnia 17 lipca 2008 r. wystąpił do Stołecznego Konserwatora Zabytków w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego i nadbudowie poddasza istniejącego budynku przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Stołeczny Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2004 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu stołecznemu Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz. Woj. Maz. z dnia 13 czerwca 2005 r. Nr 138, poz. 4313) i aneksów do ww. porozumienia: nr 1 z dnia 1 czerwca 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 156, poz. 6149), nr 3 z dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 269, poz. 9331), art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 106 k.p.a. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego i nadbudowie poddasza istniejącego budynku wraz z infrastrukturą i wjazdami przy ul. [...], na terenie działek o nr ew. [...] oraz części działki [...] w obrębie [...], na obszarze uznanym za Pomnik Historii "Warszawa – historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem" podnosząc, że planowana inwestycja umiejscowiona będzie w rejonie Skarpy Warszawskiej, w zabytkowym obszarze "Warszawa – historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem" uznanym za Pomnik Historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Inwestycja planowana w rejonie Skarpy Warszawskiej, w kwartale zabudowy ograniczonej ulicami [...], określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, składa się z dwóch odrębnych zamierzeń. Część inwestycji dotyczy budowy budynku biurowego, o zróżnicowanej wysokości: III kondygnacje (max 11,5 m) w części frontowej od ul. [...] oraz IV kondygnacje (max 18 m) w głąb działki. Dla części III kondygnacji przewidziano dach płaski, natomiast dla głównej, wyższej bryły budynku – dach czterospadowy, o nachyleniu połaci 30º-45º. Kolejne zamierzenie budowlane dotyczy nadbudowy poddasza istniejącego VI kondygnacyjnego budynku przy ul. [...] do wysokości 25 m, z dachem płaskim (lub ewentualnym nachyleniem do 10%).

Organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia stwierdził, że z konserwatorskiego punktu widzenia ważne jest aby przedmiotowy teren, pozostający obecnie jednym z niewielu niezabudowanych obszarów Skarpy nadal pozostał wolny od zabudowy. W ocenie organu ta przestrzeń powinna pozostać niezabudowana, ponieważ właśnie w takiej formie stanowi największy walor tego miejsca i jako taka jest najbardziej reprezentatywna dla tradycyjnie pojmowanego charakteru Skarpy. Teren ten wymaga bowiem odnowy krajobrazowej, uporządkowania i naprawy zaniedbań. Dla poparcia swojego stanowiska powołał się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.). W studium obszar Skarpy Warszawskiej wyłączony został spod zabudowy, a ochronie podlega pierwotne ukształtowanie terenu, element obronny, czynnik ekologiczny i rola ekspozycyjna w panoramie. Następnie organ wskazał na wnioski wynikające z "Wytycznych konserwatorskich dla rejonu Elektrowni Powiśle" – opracowanych w 2006 r. na zlecenie organu przez "[...]" oraz z opinii dotyczącej zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] – autorstwa dr inż. [...] z 2007 r. i opinii Społecznej Rady Ochrony Dziedzictwa Kulturowego przy Prezydencie m.st. Warszawy z dnia 23 września 2008 r. Wskazane opracowania negatywnie oceniają planowaną możliwość zabudowy przedmiotowego obszaru.

Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, Stołeczny Konserwator Zabytków przeanalizował również opinie prezentujące odmienne poglądy w kwestii możliwości lokalizacji planowanej inwestycji (przygotowane na wniosek inwestora), a mianowicie:

– Opinia dot. Koncepcji zagospodarowania działki, położonej przy zbiegu ulic [...] i [...] w W., autorstwa M. W., 2007 r.,

– Analiza historyczna rozplanowania i zagospodarowania terenu przy ul. [...] i [...] dla potrzeb projektowanej zabudowy, autorstwa M. W., 2008 r.,

– Opinia na temat możliwości zabudowy działek nr [...] (obręb [...]) położonych u zbiegu ulic [...] i [...] w W., autorstwa prof. dr hab. inż. arch. A. B.

Zażalenie na postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2010 r. wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w W.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 oraz art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że nie narusza ono prawa i jest także zasadne merytorycznie.

W uzasadnieniu postanowienia Minister podzielił stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków odnośnie planowanej inwestycji uznając za merytorycznie prawidłową obecnie prowadzoną politykę konserwatorską w stosunku do Skarpy Warszawskiej, a zwłaszcza jej najcenniejszego odcinka przebiegającego od Nowego Miasta do Tamki, a polegającą na zachowaniu istniejących jeszcze walorów krajobrazowych, w szczególności utrzymaniu otwarć widokowych pozwalających na właściwą ekspozycję w panoramie. Takie postrzeganie walorów tego terenu wiąże się z maksymalnym ograniczeniem jej zabudowy, zwłaszcza na terenie jej stoku i podskarpia, ale także w strefie korony. Planowane zamierzenie inwestycyjne stoi w sprzeczności z ochroną skarpy przy zachowaniu zarówno naturalnej rzeźby terenu, jak i ekspozycji widokowej. Zdaniem organu II instancji stanowisko o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w zgodzie z unormowaną w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zasadą stanowiącą, że ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy działań mających na celu zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Zdaniem Ministra częściowa zabudowa tego miejsca, zwłaszcza realizacja szeregu obiektów degradujących walory skarpy (przedwojenna zabudowa mieszkaniowa w rejonie [...]) nie może być powodem, aby dopuszczać do całkowitego zniszczenia tych terenów, stanowiących element krajobrazowego ukształtowania miasta.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji odnośnie planowanej nadbudowy poddasza istniejącego budynku przy ul. [...]. Jak zauważono przedmiotowy budynek już obecnie przewyższa obiekty usytuowane po przeciwnej stronie ul. [...], wchodzące w skład kompleksu zabudowy Uniwersytetu Warszawskiego. Nadbudowa budynku powiększyłaby jeszcze istniejącą różnicę wysokości, wprowadzając dysharmonię w zastany układ i niekorzystną dominantę przedmiotowego fragmentu ulicy nad zabytkowymi zabudowaniami Uniwersytetu Warszawskiego. Ponadto istniejąca obecnie wartość zabudowy ul. [...], wynikająca między innymi ze stopniowego wzrastania jej wysokości, wykorzystującego walory rzeźby terenu, zostaną w wyniku nadbudowy zatracone.

Odnosząc się do zarzutu, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na wniosek [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. zaopiniował pozytywnie zamiar zabudowy działki położonej przy zbiegu ulic [...] i [...] w W., Minister zauważył, że postanowienie to nie zawiera uzasadnienia, wobec czego niemożliwe jest prześledzenie toku rozumowania i odniesienie się do zasadności tak dokonanej oceny. Nadto nie bez znaczenia jest okoliczność, że powyższa opinia nie rozstrzyga sprawy i stanowi w rzeczywistości zalecenie konserwatorskie, określające zakres dopuszczalnych zmian przy zabytku, przedstawione na wniosek właściciela zabytku w formie pisma urzędowego. Zalecenia konserwatorskie nie są zaś w tym samym stopniu wiążące dla organu, co akty administracyjne. Z tego względu należało uznać, że organ odniósł się do zarzutu dotyczącego rozbieżności oceny planowanej inwestycji w tym samym rejonie, w wymaganym art. 7 k.p.a. zakresie, mimo że nie nastąpiły zmiany stanu faktycznego i prawnego.

Minister podkreślił, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odniósł się również do opinii opracowanych na zlecenie inwestora, dopuszczających możliwość zabudowy na rzeczonym terenie. Inwestor zaprezentował opracowania autorstwa M. W. z 2007 r. "Opinia dotycząca koncepcji zagospodarowania przy ul. [...] i [...] w W.", "Analiza historyczna rozplanowania i zagospodarowania terenu przy ulicy [...] i [...] dla potrzeb projektowanej zabudowy", autorstwa M. W. z 2008 r., oraz autorstwa prof. A. B. z lipca 2009 r.

Zdaniem Ministra, organ administracji publicznej oceniając materiał dowodowy sprawy z punktu widzenia posiadanej wiedzy specjalistycznej, ma prawo i obowiązek poddać przedstawione opinie swojej ocenie, jak każdy inny dowód, bowiem opinia biegłego nie wiąże tego organu. Organ może także powziąć istotne wątpliwości co do trafności sformułowanych ocen w opiniach przygotowanych na zlecenie inwestora. W przypadku dysponowania opiniami, które różnią się wnioskami końcowymi w przedmiocie sprawy, organ powinien wyjaśnić, dlaczego nie podziela stanowiska rzeczoznawców, zawartych w jednych opiniach, a opiera się na ocenach dokonanych przez innych biegłych. Zaskarżone postanowienie spełnia powyższe kryteria.

Pismem z dnia 30 listopada 2010 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r., zarzucając naruszenie przepisów:

– art. 7 Konstytucji RP i art. 27 ustawy o ochronie zabytków poprzez uznanie, że zalecenia konserwatorskie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 marca 2005 r. nie są wiążące dla organu konserwatorskiego, nie wzięcie pod uwagę powyższych zaleceń narusza też art. 110 w związku z art. 126 k.p.a.,

– art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków oraz zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 marca 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii poprzez uznanie, iż ww. zarządzenie uznaje Skarpę Warszawską za krajobraz kultury i poprzez uznanie, że organ konserwatorski może dowolny obszar określić jako krajobraz kultury i nadać mu znaczenie prawne,

– art. 6 k.p.a., art. 8, art. 12, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r.

i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sądowa kontrola w tym przypadku postanowień uznaniowych, sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Sąd dokonując kontroli orzeczeń obu instancji uznał, iż słuszny jest zarzut skargi przekroczenia granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 75 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 80 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy.

Zdaniem Sądu uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania orzeczenia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. w przypadku decyzji lub wymogów z art. 124 k.p.a. w przypadku postanowienia. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Organ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. obowiązany jest jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowód (art. 80 k.p.a.) odmówić wiarygodności, z tym że obowiązany jest uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. Według poglądów orzecznictwa zaniedbanie organu administracji publicznej w kwestii ustosunkowania się do wszystkich opinii zgromadzonych w sprawie, ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji ograniczyły się jedynie do przytoczenia i omówienia treści zgromadzonych w sprawie opinii, nie przedstawiono natomiast argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego, skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie, a przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. W niniejszej sprawie, wbrew powyższym zasadom, organ pierwszej instancji ograniczył uzasadnienie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora do ogólnikowego stwierdzenia, że planowana inwestycja "otworzyłaby możliwość zabudowy innych nieruchomości na stokach skarpy", nie odnosząc się w ogóle do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Innymi słowy, postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera argumentacji wskazującej na powody przyjęcia, że planowana inwestycja z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być zrealizowana na terenie objętym ochroną konserwatorską. Powyższe prowadzi do wniosku, że postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Sąd podniósł, że w przypadku orzeczeń o charakterze uznaniowym organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy nie został naruszony art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem i wyważeniem interesu i słusznego interesu strony oraz czy uzasadnienie spełnia wymogi z art. 124 k.p.a., a więc dokonać oceny wydanego orzeczenia w zakresie prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego, w szczególności czy nie nosi ono znamion arbitralności.

W związku z powyższym zaskarżone postanowienie jako naruszające przepisy postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zdaniem Sądu nie mogła się ostać.

Zdaniem Sądu błędne jest powoływanie się przez organy administracji na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała nr LXXXII/2746/006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.). W świetle orzecznictwa zapadłego na tle obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a ponadto z kategorycznego brzmienia art. 9 ust. 5 powołanej wyżej ustawy można wywieść iż studium nie jest aktem normatywnym, ani aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego.

Natomiast zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko organu, iż opinia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wyrażona w postanowieniu z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] nie rozstrzyga sprawy i stanowi w rzeczywistości zalecenia konserwatorskie w rozumieniu art. 27 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem Sądu, również za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań organy odwoławczego uchylającego decyzję i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącą spółką odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 3 pkt 14 i art. 4 ustawy o ochronie zabytków, poprzez brak jednoznacznego określenia przez organy administracji, które z form prawnych ochrony zabytków przemawiały za odmową uzgodnienia planowanej inwestycji oraz bezzasadne uznanie, iż Skarpa Warszawska podlega ochronie jako "krajobraz kulturowy". Formą ochrony zabytków, zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, jest uznanie za pomnik historii. Przedmiotowa inwestycja dotyczy posesji leżącej na obszarze uznanym za pomnik historii "Warszawa – historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. i jako taki podlega ochronie i nadzorowi konserwatorskiemu. Na gruncie obowiązującej w 1994 r. ustawie z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150) za pomnik historii mogły zostać uznane zabytki nieruchome o szczególnej wartości dla kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W dniu 6 października 2005 r. Rada Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury przyjęła i zarekomendowała do stosowania opracowane przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków "Kryteria i procedury uznawania obiektu za Pomnik Historii". Jako pomnik historii mogą zostać zakwalifikowane m.in. krajobrazy kulturowe (w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.o.z.), układ urbanistyczny i zespół budowlany (w rozumieniu art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z.) oraz dzieła architektonicznie, dzieła budownictwa obronnego i inne. Należy zauważyć, że krajobraz kulturowy podlega ochronie poprzez utworzenie na podstawie uchwały rady gminy parku kulturowego zgonie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków. Z materiału dowodowego nie wynika aby miejsce projektowanej inwestycji zostało uznane jako park kulturowy i podlegało rygorom konserwatorskim właściwym dla tego rodzaju miejsca.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien, zdaniem Sądu, dokonać wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, z przedstawieniem stanowiska co do oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów. W przypadku opinii specjalistycznych nie może ograniczyć się tylko do powołania się na konkluzję lecz winien sprawdzić na jakich przesłankach opinia została oparta i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Organ winien rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżając go w całości i zarzucając mu błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 152 p.p.s.a wynikające z naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że:

– "organy ograniczyły się jedynie do przytoczenia omówienia treści zgromadzonych w sprawie opinii, nie przedstawiono natomiast argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego, skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie, a przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji (...)" – całość ostatniego akapitu na s. 9, co jest niezgodne z treścią uzasadnień rozstrzygnięć obu instancji,

– "błędne jest powoływanie się przez organy administracji na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (...)" ponieważ organy administracji trafnie potraktowały studium jako dowód w sprawie i rozważyły w ramach swobodnej oceny dowodów (s. 10 uzasadnienia),

– organ nie wskazał, która forma ochrony wchodzi w tej sprawie w grę i uznał, że Skarpa Warszawska podlega ochronie jako "krajobraz kulturowy" (s. 11 uzasadnienia) podczas gdy organ wprost wskazał, że inwestycja znajduje się "na obszarze uznanym za Pomnik Historii Warszawa – historyczny zespół

miasta z traktem królewskim i Wilanowem" (s. 1 uchylonego postanowienia MKiDN, akapit pierwszy uzasadnienia tego rozstrzygnięcia – s. 2),

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a poprzez niezawarcie w wyroku jasnych i wykonalnych wytycznych dla organu, a zamiast tego nakaz "szczegółowej analizy we wskazanym wyżej (tzn. na wcześniejszych dziesięciu stronach uzasadnienia wyroku) kierunku" oraz "wnikliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie" (s. 12 uzasadnienia), podczas gdy zastosowanie się szczególnie do ostatniej wskazanej wytycznej nie prowadziłoby do innego uzasadnienia rozstrzygnięć niż uzasadnienia rozstrzygnięć już wydanych a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 i 200 p.p.s.a.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 3 pkt 14 w związku z art. 16 ustawy o ochronie zabytków polegającą na przyjęciu, że tylko w przypadku uznania obszaru za park kultury ochronie podlega ten aspekt zabytku, którym jest to, że stanowi on nie tylko układ urbanistyczny lub/i zespół budowlany, ale ponadto krajobraz kulturowy, co wynika z błędnego założenia, że zawarty w ustawie o ochronie zabytków w art. 3 słowniczek zawiera całkowicie rozłączne kategorie opierając się na podziale logicznym; jednocześnie naruszono art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię bezzasadnie ograniczając wynikający z tych przepisów zakres kontroli instancyjnej i burząc administracyjnoprawną więź nadzoru łączącą organ wyższej i organ niższej instancji,

2) art. 27 ustawy o ochronie zabytków polegającą na przyjęciu, że każde zalecenia konserwatorskie, niezależnie od formy ich wydania i poziomu formalnej wadliwości stanowią wiążącą nie tylko pierwsza, ale również drugą instancję promesę administracyjną.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się szereg stwierdzeń ocennych nieznajdujących odzwierciedlenia w zaskarżonym postanowieniu, ani w utrzymanym nim w mocy postanowieniu Stołecznego Konserwatora Zabytków, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej upatrując w tym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd w zaskarżonym wyroku "dokonując kontroli orzeczeń obu instancji", uznaje za słuszny zarzut skargi przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż "organy ograniczyły się jedynie o przytoczenia i omówienia treści zgromadzonych opinii, nie przedstawiono natomiast argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego, skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie, a przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji". Organ I instancji zdaniem Sądu ograniczył się jedynie do "ogólnikowego stwierdzenia, że planowana inwestycja otworzyłaby możliwość zabudowy innych nieruchomości na stokach skarpy". Jednak już na wstępie, przed przedstawieniem powyższej argumentacji Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia (obu instancji) zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 80 k.p.a. (s. 8-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Odnosząc się do powyższych stwierdzeń Sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wiadomo kiedy Sąd ocenia zaskarżone postanowienie, a kiedy oba postanowienia pierwszej i drugiej instancji. Po drugie, z powyższego zestawienia fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jasno, czy w ocenie Sądu nie dokonano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli stan faktyczny w sprawie został przez organy ustalony błędnie, czy też "nie przedstawiono argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego". Niezależnie od wyjaśnienia powyższych wątpliwości w oparciu o treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, ocena Sądu, że zostały naruszone ww. przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.) jest przedwczesna i nie oparta na rzetelnej analizie akt sprawy. Bezspornym bowiem jest, że organ pierwszej instancji, jak i organ wydający zaskarżone postanowienie przed wydaniem swoich postanowień oparły się na analizie następujących dokumentów:

1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.).

2. Wytyczne konserwatorskie dla rejonu Elektrowni Powiśle (Powiśle Północne) w Warszawie, "[...]", 2006 r.

3. Opinia dotycząca zabudowy działki nr [...]w obrębie [...] przy ul. [...] dla Stołecznego Konserwatora Zabytków, autorstwa dr inż. arch. K. G., "[...]", z 2007 r.

4. Opinia dot. Koncepcji zagospodarowania działki, położonej przy zbiegu ulic [...] i [...] w Warszawie, autorstwa M. W., 2007 r.

5. Analiza historyczna rozplanowania i zagospodarowania terenu przy ulicy [...] i [...] dla potrzeb projektowanej zabudowy, autorstwa M. W., 2008 r.

6. Opinia na temat możliwości zabudowy działek nr [...] (obręb [...]) położonych u zbiegu ulic [...] i [...] w W., autorstwa prof. dr hab. inż. arch. A. B., 2009 r.

7. Opinia Społecznej Rady Ochrony Dziedzictwa Kulturowego przy Prezydencie m.st. Warszawy z dnia 23 września 2008 r.

Wszystkie powyżej wymienione dokumenty stanowiące materiał dowodowy w sprawie zostały szeroko omówione przez Stołecznego Konserwatora Zabytków w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. (s. 4-9). Przy omawianiu każdego z tych dokumentów organ uzgadniający przedstawił swoje stanowisko i argumentację przemawiającą za uwzględnieniem bądź nie uwzględnieniem przedstawionego tam poglądu. Z analizy materiałów dowodowych jednoznacznie wynika, że tylko opinie przygotowane przez M. W., M. W. i prof. dr hab. inż. arch. A. B., na zlecenie [...] Sp. z o.o., opowiadają się za lokalizacją przedmiotowej inwestycji na obszarze Skarpy Warszawskiej, pozostałe dokumenty brane pod uwagę w tej sprawie wykluczają taką możliwość. Argumentacja Stołecznego Konserwatora Zabytków przemawiająca za tym aby Skarpy Warszawskiej nie zabudowywać i z jakich powodów została przedstawiona na s. 9-10 uzasadnienia omawianego postanowienia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego akceptując stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków, przedstawił swoją argumentację przemawiającą za niedopuszczeniem do zabudowy Skarpy Warszawskiej na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Niezrozumiałe więc jest stwierdzenie Sądu, że postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków "zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego", co też nie zostało szerzej uzasadnione w zaskarżonym wyroku. Nie upoważnia też do takiego wniosku to, że organy nie przyjęły w swoim stanowisku poglądów przedstawianych w opiniach przygotowanych na zlecenie inwestora, które zostały przeanalizowane przez organy.

Nie można też zgodzić się z poglądem Sądu, że błędne jest powoływanie się przez organ administracji na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. To, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z orzecznictwem jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie stoi na przeszkodzie aby ten dokument traktować jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Analizując uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i postanowienia pierwszej instancji brak też podstaw do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, jak twierdzi Sąd I instancji, nie wskazując na konkretne braki w tym zakresie.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja wymaga uzgodnienia z konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.) z tego tytułu, że znajduje się na obszarze uznanym zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii "Warszawa – historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem" (M.P. Nr 50, poz. 423). Ulice [...] i [...] zgodnie z § 3 zarządzenia znalazły się w granicach zespołu zabytkowego uznanego za pomnik historii. Uznanie zaś przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zabytku nieruchomego za pomnik historii zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest jedną z form ochrony zabytków, która została ustanowiona przez art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.).

Celem ochrony pomnika historii ustanowionego ww. zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r., jak wynika z § 2 tego zarządzenia "jest zachowanie, ze względu na wartości historyczne, artystyczne i autentyczność historycznego układu urbanistycznego oraz wartości niematerialne jako ośrodka władzy politycznej i administracyjnej Kraju od XVI wieku, bogactwa rozwiązań architektonicznych, sztuki ogrodowej, rzeźby i rzemiosła artystycznego". Powyższy cel ochrony pomnika historii niewątpliwie mieści się w ramach ochrony określonej w art. 6 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków (...).

W świetle powyżej omówionych uwarunkowań prawnych, które były brane pod uwagę przez organy odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie, co wynika z ich postanowień, niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu, iż "należy zgodzić się ze skarżącą odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 3 pkt 14 i art. 4 ustawy o ochronie zabytków, poprzez brak jednoznacznego określenia przez organy administracji, które z form prawnych ochrony zabytków przemawiały za odmową uzgodnienia planowanej inwestycji oraz bezzasadne uznanie, iż Skarpa Warszawska podlega ochronie jako »krajobraz kulturowy«". Żaden z powyżej wskazanych przepisów ustawy o ochronie zabytków zaskarżonym postanowieniem, ani utrzymanym nim w mocy postanowieniem pierwszej instancji nie został naruszony, gdyż jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, do form ochrony zabytków określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, nie są przyporządkowane wprost zabytki podlegające ochronie wymienione w art. 6 ust. 1, ani też definicje zamieszczone w art. 3 ustawy. W ramach ochrony zabytku nieruchomego uznanego za pomnik historii, mieścić się bowiem mogą i podlegać ochronie zabytki nieruchome będące krajobrazami kulturowymi jak i inne zdefiniowane np. w art. 3 pkt 12 lub 13 ustawy. Powyższy pogląd potwierdzają również opracowane przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków "Kryteria i procedury uznawania obiektu za Pomnik Historii" przyjęte w dniu 6 października 2005 r. przez Radę Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury, powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Błędnie interpretuje się w zaskarżonym wyroku (s. 12), że krajobraz kulturowy może powstać wyłącznie w związku z utworzeniem parku kulturowego w trybie określonym w art. 16 ustawy o ochronie zabytków.

Uzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 14 w związku z art. 16 ustawy o ochronie zabytków przez błędną wykładnię.

Niejednoznaczne jest stanowisko Sądu jakie zajął w stosunki do opinii Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażonej w postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., bowiem w tej sprawie uznał za słuszne stanowisko organu (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), po czym na stronie następnej szeroko omówiono pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym zalecenia konserwatorskie (art. 27 ustawy o ochronie zabytków), stanowią zinstytucjalizowaną formę przyrzeczenia publicznego, które jest wiążące (wywołujące skutki prawne), stanowi oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego.

W związku z tak niejednoznacznie określonym w wyroku stanowiskiem Sądu w kwestii rozumienia art. 27 ustawy o ochronie zabytków, autor skargi kasacyjnej uznał, że Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął powyżej przedstawiony pogląd o wiążącym bezwzględnie organy charakterze zalecenia konserwatorskiego, skutkiem czego jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 27 u.o.z. polegającą na przyjęciu, że każde zalecenia konserwatorskie, niezależnie od formy ich wydania i poziomu formalnej wadliwości stanowią wiążącą nie tylko pierwszą, ale i drugą instancję promesę administracyjną.

Powyższy zarzut, a w szczególności jego uzasadnienie w skardze kasacyjnej należy uznać za odpowiadającą poprawnej wykładni prawa, bowiem nie ma podstaw aby "zalecenia konserwatorskie", o których mowa w art. 27 u.o.z. miały charakter wiążący w tak szerokim zakresie, jak to wynika z przytoczonego w zaskarżonym wyroku poglądu doktryny (s. 11), tym bardziej że ustawodawca nie przewidział tu formy postanowienia, ani decyzji administracyjnej.

W zaskarżonym postanowieniu oraz w poprzedzającym je postanowieniu Stołecznego Konserwatora Zabytków jednoznacznie przyjęto, że w niniejszej sprawie nie może być brana pod uwagę opinia wynikająca z postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] chociażby z tego względu, że nie zawiera żadnego uzasadnienia. Dla potwierdzenia słuszności powyższego stanowiska, poza wątpliwościami co do podstawy prawnej wydania powyższego postanowienia, należy zauważyć, że było ono wydane w innej sprawie, niż ta rozpoznawana w niniejszym postępowaniu, co wynika z daty złożenia wniosku przez [...] Sp. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ([...] sierpnia 2006 r.) i daty wystąpienia organu do Stołecznego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji ([...] września 2008 r.).

Powyższe rozważania jednoznacznie wskazują, że nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. na co wskazuje się również w skardze kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.