Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1120/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 w zw. z art. 62; art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Zabierzowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 roku sygn. akt IV SA/Wa 1758/08 w sprawie ze skargi A.B. i J.C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 roku nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności zakładu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.B. i J.C., uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia

2008 r. odmawiającą wstrzymania działalności A. Sp. z o.o. w Z. przy ul. [...] 4.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem J.C. w grudniu 2000 r., który wniósł o wydanie w trybie art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, nakazu zamknięcia ruchu pojazdów mechanicznych na działce nr [...] w północnej części Przedsiębiorstwa Produkcyjnego Środki Odżywcze [...] w Z.. Na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w styczniu i lutym 2001 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta, jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2003 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt IVSA 2620-2624/03 uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1467/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Organ odwoławczy wskazał, że w latach 2003-2006 Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził sześć kontroli oraz dwie wizje w zakładzie [...], w trakcie których stwierdzono liczne naruszenia wymagań ochrony środowiska, jednak nie wydał decyzji kończącej postępowanie. W kwietniu i maju 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kolejną kontrolę w przedmiotowym zakładzie, podczas której stwierdzono, że zakład nie przesyłał zbiorowego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, sposobach gospodarowania nimi, o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2006 r. oraz że nie prowadził ewidencji powstających odpadów, za wyjątkiem odpadów o kodzie 160380, w związku z czym nie jest możliwe określenie rzeczywistej ilości powstających odpadów. Natomiast z jedynej prowadzonej ewidencji odpadów (kod 160380) wynika, że wytwarzana ilość tych odpadów jest przekroczona. Organ odwoławczy wskazał, że w zakresie ochrony przed hałasem stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej o 10 dB (z hali produkcyjnej) w stosunku do warunków określonych w pozwoleniu Starosty Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. na emitowanie hałasu do środowiska z instalacji zakładu zlokalizowanego na działkach [...] w Z., ul. [...] 4 i ul. [...] 16.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił wstrzymania działalności związanej z ruchem pojazdów w północnej części Przedsiębiorstwa Produkcyjnego Środki Odżywcze [...] Sp. z o.o., podnosząc, że kontrole wraz z pomiarami przeprowadzane w latach 2003-2007 nie wykazały ruchu pojazdów w porze nocnej w tej części zakładu, a przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu wystąpiły od strony południowej zakładu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność zbadania oddziaływania całego zakładu na środowisko i w razie stwierdzenia przekroczenia wartości dopuszczalnych zalecił ustalenie, czy przekroczenie to może powodować pogorszenie stanu środowiska i czy zagraża życiu lub zdrowiu ludzi.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził w okresie od 26 lutego do 14 marca 2008. kompleksową kontrolę Zakładu A. Sp. z o.o. w Z., która wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej o 10,2 dB, natomiast nie stwierdzono ruchu pojazdów mechanicznych w porze nocnej, zarówno na terenie zakładu, jak i w jego otoczeniu. Ponadto stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej ilości pojazdów obsługujących magazyn przyprodukcyjny, a także nieprawidłowości w zakresie gospodarki ściekowej i naruszenia w zakresie zanieczyszczenia powietrza polegające na niezgłoszeniu instalacji kotłowni.

W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, nie wyczerpywały przesłanek określonych w art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i decyzją z dnia 4 kwietnia 2008 r. odmówił wstrzymania działalności A. Sp. z o.o.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik A.B., J.C., P.K. i M.T. podnosząc, że kontrola zakładu była przeprowadzona w sposób pobieżny, a jej ustalenia w przedmiocie liczby samochodów – tirów wjeżdżających na teren zakładu pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem, jak również z licznymi wyrokami Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do naruszenia warunku dopuszczalnej liczby pojazdów obsługujących magazyn przyprodukcyjny, Główny Inspektor podniósł, że ruch pojazdów odbywa się cyklicznie, a nie w sposób ciągły i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przemieszczające się samochody mogłyby powodować zagrożenie wskazane w art. 83 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Zdaniem organu odwoławczego również nieprawidłowości w zakresie gospodarki ściekowej, polegające na naruszeniu obowiązku wykonania okresowych badań jakości odprowadzanych ścieków opadowych, nie stanowią zagrożenia zdrowia bądź życia człowieka lub zagrożenia dla środowiska. Podobnie naruszenia w zakresie powietrza, polegające na niezgłoszeniu instalacji kotłowni, nie spełniają przesłanki z art. 83 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.B. i J.C. Skarżący zarzucili błędne ustalenia stanu faktycznego w zakresie przekroczeń limitu samochodów, które mogą wjeżdżać na teren zakładu, jak i w zakresie wpływu ruchu samochodów na emisje hałasu. Podnieśli, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska stworzył konstrukcję ruchu cyklicznego i ruchu ciągłego, nie wyjaśniając, z jakich powodów przekroczenie dozwolonej liczby pojazdów w ruchu ciągłym mogłoby powodować zagrożenie wskazane w art. 83 ustawy, zaś w ruchu cyklicznym brak podstaw do takiego stwierdzenia. Zdaniem skarżących udzielenie zezwolenia na wjazd dziesięciu samochodów typu TIR oznacza, że wjazd każdego kolejnego samochodu stanowi niedozwoloną i podwyższoną emisję do środowiska, a obowiązkiem organów jest ustalenie emisji hałasu przy przekroczeniu tej normy i wpływu ciągłego przekroczenia poziomu emisji dozwolonej dla zdrowia ludzi. Oznacza to, że w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych.

Uchylając decyzję I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy wydając zaskarżone decyzje nie zastosowały się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r., w szczególności nie dokonały analizy oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na adaptacji byłej piekarni na zespół produkcyjno-magazynowy firmy [...] w kontekście zachowania przez zakład warunków wynikających z tej oceny w zakresie ochrony środowiska.

Z treści znajdującej się w aktach "Oceny oddziaływania na środowisko" wynika, że inwestycja polegająca na adaptacji i rozbudowie budynków byłej piekarni w Z. – z przeznaczeniem na cele produkcyjno-magazynowe nie pogorszy jakości środowiska w żadnym z jego komponentów. Stwierdzono w tej opinii, że w porównaniu do stanu poprzedniego nastąpi poprawa klimatu akustycznego, polegająca na wyeliminowaniu emisji hałasu w porze nocnej oraz ograniczeniu emisji hałasu w porze dziennej "do wartości nierozróżnialnych z tłem". Wskazano również, że powinna nastąpić poprawa jakości powietrza w związku z likwidacją kotłowni węglowej oraz węglowych pieców piekarniczych i oparciem gospodarki cieplnej zakładu o paliwo gazowe. W opinii tej zwrócono uwagę, że dokonanie rozeznania geologicznego rejonu ujawniło, że wody gruntowe terenu lokalizacji zakładu posiadają bezpośredni kontakt hydrauliczny z rzeką Rudawką stanowiącą ujęcie wody pitnej dla Krakowa.

Sąd I instancji wskazał, że dla dokonania prawidłowej oceny wpływu stwierdzanych naruszeń w zakresie przekroczenia ustalonych norm hałasu, na pogorszenie środowiska ma również znaczenie położenie terenu, na którym prowadzona jest działalność produkcyjna Spółki. Jak wynika bowiem z przywołanej wyżej "oceny oddziaływania na środowisko" zakład znajduje się na obszarze miasta Zabierzów, który to obszar należy do kategorii obszarów chronionych w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem. W odległości ok. 80 m od miejsca lokalizacji emitorów kotłowni zakładu przebiega granica obszaru specjalnie chronionego – Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Natomiast właściwe organy wystąpienia takiej oceny oddziaływania w ogóle nie dostrzegły, co spowodowało, że nie dokonały jej analizy do czego były zobowiązane zaleceniami wskazanymi w powyższym wyroku. Już samo to uchybienie wskazuje na rażące naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A.. Zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 1 w związku z art. 62 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, w sytuacji, gdy nie mógł być on podstawą orzekania ani przez organy administracji ani przez Sąd, z uwagi na jego uchylenie z dniem 1 października 2001 r. na mocy wskazanych wyżej przepisów. Zarzucono także naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. w związku z art. 16 k.p.a. przewidujących stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie w stosunku do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, podczas gdy w sprawie już uprzednio została wydana ostateczna decyzja administracyjna, w wyniku zaskarżenia której wydano wyroki WSA i NSA. Strona zarzuciła ponadto naruszenie prawa procesowego – art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieorzeczenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, strona wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organów administracji obu instancji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 w związku z art. 62 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) z powodu kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie art. 83 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zdaniem pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną ten ostatni przepis nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie z powodu jego uchylenia z dniem 1 października 2001 r., kiedy weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Jednak, zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Dlatego też skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela dotychczasową linię w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Wynika z niej, że jeżeli decyzja ostateczna została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego to nie jest to sprawa zakończona decyzją ostateczną, o której w tej sprawie stanowi art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Natomiast w przedmiotowej sprawie pierwotna decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2003 r. wydana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2004 r., ponieważ skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1467/04. Natomiast kolejna ostateczna decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2008 r. została uchylona przez zaskarżony w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r. Należy podkreślić, że taki pogląd dotyczący oceny prawnej od kiedy sprawa jest zakończona decyzją ostateczną przyjęła już uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1989 r. (sygn. akt III AZP 16/88, publik. OSNC 1990/1/9, Lex nr 11181).

Po drugie, oznacza to, że w tym stanie prawnym i faktycznym wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że ma zastosowanie art. 83 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – w związku z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – jako materialnoprawna podstawa do wydania przedmiotowej decyzji w tej sprawie.

Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu nieorzeczenia o nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej, biorąc pod uwagę, że jest jednak materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia tej sprawy na podstawie art. 83 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.