Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 834/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13, art. 14
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 144/18 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 144/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok powyższy zapadł na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu – [...] kwietnia 2018 r.) A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3"a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) zwana dalej w skrócie – u.d.i.p., zwrócił się do [...] S.A. w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce oznaczonej nr [...], w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno - prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. [...] S.A. Oddział w [...], na terenie właściwości którego położona jest nieruchomość stanowiąca własność skarżącego tj. działka nr ewid. [...], na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował pełnomocnika skarżącego, że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona w terminie z powodu konieczności odszukania akt archiwalnych. Jednocześnie organ wskazał termin załatwienia sprawy, określając go na [...] czerwca 2018 r.

Następnie, po podjęciu czynności poszukiwania żądanych dokumentów w archiwum, co udokumentowano protokołem z dnia [...] maja 2018 r., [...] S.A. w dniu [...] czerwca 2018 r. skierowała do pełnomocnika skarżącego pismo, w którym wyjaśniła, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono dokumentów wskazanych we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie organ wskazał, że żądane dokumenty mogą znajdować się we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej.

A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę zarzucając [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] bezczynność wskutek nieudostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 u.d.i.p.

Skarżący wniósł o:

- stwierdzenie bezczynności [...] S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

- zobowiązanie [...] S. A. z siedzibą w [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

- zasądzenie od [...] S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystąpił do [...] S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie dokumentacji techniczno - prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, położonej w miejscowości [...], nr ew. działki [...], gmina [...], powiat [...], województwo podkarpackie. [...] S.A. z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazała, że nie jest w posiadaniu żądanej dokumentacji, przy czym dokumenty te mogą znajdować się w innych organach. Jednocześnie skarżący nie otrzymał rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [...] Spółka Akcyjna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Spółka wyjaśniła, że skarżący został poinformowany o powodach niemożności udostępnienia żądanych przez niego informacji. Po przeprowadzeniu poszukiwań w archiwum wewnętrznym pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. zawiadomiono skarżącego o niedysponowaniu przez Spółkę dokumentami wskazanymi we wniosku. Jednocześnie poinformowano, że brak dokumentacji w archiwum Spółki nie wyklucza jej istnienia, a dokumentacja może znajdować się we właściwych archiwach urzędowych.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Następnie Sąd wyjaśnił, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia, w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Analiza podmiotowa sprawy doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Sąd powołał się na orzecznictwo sądowe, w którym przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424), a do podmiotów takich należy [...] S.A. Wykonywanie zadań publicznych zawsze bowiem wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, a takim jest dostęp do zasobów energetycznych (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

Sąd I instancji wskazał, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w u.d.i.p. czynności. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub

2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Powyższe czynności winny być podjęte w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Sąd stwierdził, że w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udzielenie informacji publicznej Spółka [...] S.A podjęła czynności wymagane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. [...] S.A. Oddział w [...], na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował pełnomocnika skarżącego, że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona w terminie z powodu konieczności odszukania akt archiwalnych. Jednocześnie wskazano termin załatwienia sprawy, określając go na [...] czerwca 2018 r. Następnie, po podjęciu czynności poszukiwania żądanych dokumentów w archiwum, co udokumentowano protokołem z dnia [...] maja 2018 r., [...] S.A. w dniu [...] czerwca 2018 r. skierowała do pełnomocnika skarżącego pismo, w którym w związku z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wyjaśniła, że w archiwum zakładowym nie odnaleziono dokumentów wskazanych we wniosku skarżącego. Jednocześnie podano, że żądane dokumenty mogą znajdować się we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej było zgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jedynie powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie zachodziła wyżej opisana sytuacja. W związku z tym informując wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. o nieposiadaniu objętych wnioskiem informacji, Spółka [...] dokonała właściwej czynności, która w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączała uznanie pozostawania w bezczynności. Sąd podkreślił, że w sprawie został zachowany dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a [...] S.A. powiadomiła wcześniej (pismem z dnia [...] maja 2018 r.) o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim wniosek o udostępnienie informacji zostanie załatwiony. W sprawie nie zachodziły także podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, gdyż nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2018 r. poz. 1302) dalej zwana w skrócie - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż lakoniczne stanowisko Organu, wskazujące, że [...] S. A. nie posiada wskazanej we wniosku dokumentacji, a zarazem nadmieniające w swej treści stanowisko, iż posiadanie przez Spółkę wskazanych decyzji nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne w sprawie nie były wydane, w tym jako mogące znajdować się we właściwych organach oraz archiwach państwowych, spełnia przesłankę niniejszego przepisu prawnomaterialnego w drodze uznania przez Sąd I instancji faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji przez Organ, podczas gdy [...] S. A. w żaden to sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem Skarżącego, nie wskazała czy spółka nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż przedmiotowa Spółka jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa podkarpackiego musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jej środkami trwałymi, jeśli już nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych to już z pewnością w postaci dokumentacji eksploatacyjnej, która jest dokumentacją prowadzoną na bieżąco, a która to również była objęta pierwotnym wnioskiem Skarżącego;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż Organ niniejszego postępowania [...] S. A. z siedzibą w [...] nie dopuściła się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: PrSądAdm) oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz w zw. art. 80 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na bezczynność Organu [...] S. A. w przedmiocie pierwotnego wniosku Skarżącego, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się w szczególności pominięciem stanowiska wyrażonego w przedłożonej przez Skarżącego dokumentacji, a w szczególności w dokładnej treści pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który w swej treści zawierał również wezwanie do przedłożenia dokumentacji eksploatacyjnej linii elektroenergetycznej objętej przedmiotowym wnioskiem, co skutkowało oddaleniem skargi w drodze uznania, iż lakoniczne stanowisko Organu spełnia przesłankę przepisu prawnomaterialnego art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w drodze uznania przez Sąd I instancji faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji przez Organ, podczas gdy [...] S. A. w żaden to sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem Skarżącego, nie wskazała czy spółka nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż Spółka jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa podkarpackiego musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jego środkami trwałymi, jeśli już nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych to już z pewnością w postaci dokumentacji eksploatacyjnej, która to jest dokumentacją prowadzoną na bieżąco, a która również była objęta pierwotnym wnioskiem Skarżącego, przy czym w niniejszym zakresie Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa) poprzez brak rozważenia przez Sąd I instancji dokładnego brzmienia treści powiadomienia Skarżącego przez Organ o rzekomym braku posiadania informacji publicznej objętej pierwotnym wnioskiem, podczas gdy niniejsze powiadomienie powinno zawierać informację, dlaczego Organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawców.

Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o:

a) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a następnie rozpoznanie skargi poprzez:

• stwierdzenie bezczynności [...] S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącego A. K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

• zobowiązanie [...] S. A. z siedzibą w Lublinie do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie.

Z ostrożności procesowej, na podstawie art 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz oświadczanie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego dowodził, że lakonicznie sformułowane stanowisko organu w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. nie stanowi załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. [...] S. A. w żaden to sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem Skarżącego, nie wskazała czy spółka nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż przedmiotowa Spółka jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa podkarpackiego musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jego środkami trwałymi, jeśli już nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych to już z pewnością w postaci dokumentacji eksploatacyjnej, która jest dokumentacją prowadzoną na bieżąco, a która również była objęta pierwotnym wnioskiem skarżącego, przy czym skarżący zwrócił uwagę, iż przedmiotowy wniosek dotyczy informacji będącej w posiadaniu całościowo spółki [...] S. A., a nie tylko jej oddziału w [...]. Równocześnie niniejsze naruszenie przepisów prawa materialnego skutkowało naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów postępowania w drodze wydania zaskarżonego wyroku poprzez naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 PrSądAdm oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w drodze nienależytego wykonania obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz w zw. art. 80 kpa - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi. Zdaniem skarżącego samo poinformowanie przez [...] S. A. o nie posiadaniu dokumentacji nie musi oznaczać, iż określone decyzje administracyjne nie były wydawane, stanowi w swej treści jedynie chęć pozbawienia skarżącego prawa do żądania spełnienia przez zobowiązany organ ustawowych przesłanek wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez wykazania próby podjęcia przez [...] S.A. jakichkolwiek kroków zmierzających do uzyskania, a następnie przedłożenia skarżącemu wnioskowanej dokumentacji stanowiącej informację publiczną. Twierdzenia organu stanowią próbę przerzucenia na Skarżącego obowiązków ustawowych nałożonych na Organ niniejszego postępowania, a wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez próbę sugestii zwrócenia się przez Skarżącego do właściwych organów i archiwów państwowych w celu odnalezienia dokumentacji stanowiącej informację publiczną, której to posiadanie jest obowiązkiem [...] S. A. Jednocześnie skarżący zauważył, iż pismo na podstawie, którego Sąd I instancji uznał faktyczny brak posiadania przedmiotowej dokumentacji przez Spółkę dotyczyło w swej treści jedynie oddziału [...] S.A. w [...], podczas gdy pierwotny wniosek Skarżącego zawierał skierowania żądania udostępniania informacji publicznej kompleksowo przez Spółkę [...] S. A., a nie jeden z jej oddziałów, który to być może i faktycznie nie jest w posiadaniu dokumentacji, mogącej znajdować się w archiwum głównym Spółki. Ponadto pierwotny wniosek Skarżącego obejmował w swej treści również wniosek o przedłożenie przedmiotowej dokumentacji również dotyczącej faktu eksploatacji infrastruktury przesyłowej Spółki posadowionej na nieruchomości Skarżącego. Zważając na okoliczność, iż [...] S.A. jako monopolista w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa podkarpackiego trwale i ciągle korzysta z urządzeń posadowionych na nieruchomości Skarżącego, wręcz niemożliwym wydaje się nieposiadanie przez Spółkę dokumentacji związanej z bieżącą eksploatacją przedmiotowych urządzeń. Skarżący wskazał, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle wnioskowanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, ze nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności winien być rozpoznany zarzut naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na nie budzące wątpliwości zastosowanie przepisu prawa materialnego. Jednakże ze względu na konstrukcję wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w której zarzut naruszenia prawa materialnego powiązany jest z zarzutem naruszenia prawa procesowego, zasadnym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do narzutu naruszenia prawa materialnego.

Wskazać należy, że prawidłowo sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez sąd I instancji winien polegać na wskazaniu mającego w sprawie zastosowanie przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z konkretnie określonym przepisem prawa materialnego, który w ocenie autora skargi kasacyjnej został naruszony przez sąd. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem bezpośrednio przepisów prawa materialnego lecz w ramach swojej właściwości kontroluje prawidłowość zastosowania przepisów prawa przez organy administracyjne. Tym samym naruszenie prawa materialnego przez sąd I instancji, w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polega na nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli stosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracyjne. W analizowanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez powołania się na przepis stanowiący podstawę orzekania przez sąd I instancji (p.p.s.a.). Wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jej autor zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, że czynność podjęta przez organ niweczyła stan bezczynności, z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza. Na tle treści skargi kasacyjnej powyższe sformułowanie można odczytywać jako zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego w związku z art. 149 p.p.s.a., polegający na błędnym ich zastosowaniu w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy (błąd subsumpcji).

Powyższy zarzut należy uznać za chybiony.

Analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do konkluzji, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać załatwiony w jeden z poniższych sposobów:

1. udzielenie informacji publicznej poprzez czynność materialno-techniczną;

2. odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzenie postępowanie(art. 14 ust. 2 ustawy) w formie decyzji administracyjnej;

3. odmowa udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.;

4. powiadomienie pisemnie wnioskodawcy, że dany podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej bądż powiadomienie, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony w formie pisemnej informacji [...] S.A. Oddział [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., o tym że w archiwum zakładowym nie odnaleziono żądanych dokumentów, a wobec tego informacja nie może zostać skarżącemu udzielona. Jednocześnie organ wskazał, że w.w. dokumenty mogą znajdować się we właściwych organach oraz archiwach administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że powyższe pismo organu z dnia [...] czerwca 2018 r. poprzedzone zostało pismem z dnia [...] maja 2018 r., w którym organ poinformował skarżącego o konieczności odszukania akt archiwalnych, jako termin załatwienia sprawy wskazując datę [...] czerwca 2018 r. W aktach sprawy znajduje się protokół weryfikacji wewnętrznej w archiwum zakładowym [...] S.A. Oddział [...] z dnia [...] maja 2018 r. z którego wynika, że wskazanych we wniosku dokumentów w archiwum nie stwierdzono. Chronologia zdarzeń jakie miały miejsce w niniejszej sprawie dowodzi, że wynikający z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin załatwienia wniosku nie został przekroczony. Również forma załatwienia wniosku, czyli pismo organu informujące o niemożności udzielenia żądanej informacji i przyczynie tego stanu sprawy jest zgodna z przepisami u.d.i.p. W sytuacji, gdy organ nie dysponuje informacją publiczną, o której udzielenie wnioskodawca się zwrócił, jedyną dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości udzielenia żądanej informacji publicznej. Wskazać przy tym należy, że nie jest obowiązkiem organu udowodnienie twierdzeń dotyczących przyczyn nie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zdaniem organu jest natomiast w sposób wiarygodny i rzetelny wskazanie przyczyn określonego stanu sprawy. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek organu wykazania w szczególny sposób, że nie jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej. W tym miejscu zaznaczyć należy, że na omawianym na etapie postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania, stąd też sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów odnoszących się do postepowania dowodowego należy uznać za chybione.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został załatwiony w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej organu. Wniosek został skierowany do [...] S.A. w [...], natomiast pismo informujące z dnia [...] czerwca 2018 r. podpisane zostało przez Dyrektora Oddziału [...] S.A. Oddział [...]. Żądanie zostało skierowane jednoznacznie wobec Spółki z siedzibą w [...], a sposób udzielenia odpowiedzi jest wyłącznie wyrazem wewnętrznych zasad obiegu korespondencji w Spółce. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego położona jest na terenie właściwości [...] S.A. Oddział [...], w którym prowadzone jest Archiwum Zakładowe. Przyjęty tok postępowania nie narusza przepisów o właściwości organu.

Z bezczynnością organu administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. W analizowanej sprawie opisana sytuacja nie wystąpiła, bowiem wniosek o udzielenie informacji publicznej został załatwiony w formie zgodnej z przepisami u.d.i.p., przy tym termin wynikający z art. 13 ust. 2 tej ustawy został zachowany. W tym stanie sprawy oddalenie skargi przez Sąd I instancji było zasadne.

Z przedstawionych powyżej powodów nie znalazły potwierdzenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjna oddalił.