Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 651/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. i W. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 774 zł (słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał J. i W. S. jako inwestorom, rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B. D. przy ul. M. K. [...], na działce nr [...], AM-[...] oraz zobowiązał ich do opracowania i przedłożenia min. 3 egzemplarzy projektu rozbiórki wybudowanych elementów ścian i stropów oraz oświadczenia osoby z uprawnieniami budowlanymi i przynależnej do Izby Budownictwa o podjęciu obowiązków kierowania rozbiórką przed rozpoczęciem robót, a ponadto zachowania ostrożności i zasad bezpieczeństwa podczas wykonywania robót rozbiórkowych.

Ponadto w osnowie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. orzekł o obowiązku wykonania wydanego nakazu rozbiórki niezwłocznie po uprawomocnieniu się tej decyzji oraz o obowiązku powiadomienia Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o wykonaniu rozbiórki.

Z materiału sprawy wynika, że wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie, której przedmiot określono jako dotyczący "stanu prawnego budowanego budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B. D. przy ul. M.K. [...] na działce nr[...], AM-[...]", poprzedziło przeprowadzenie w dniu 25 czerwca 2010 r. kontroli na przedmiotowej nieruchomości. Podczas oględzin powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że J. i W. S. przystąpili do realizacji inwestycji powyżej opisanej i prowadzą roboty ziemne. Inwestorzy nie okazali dokumentów uprawniających do realizowania prowadzonych robót budowlanych.

W konsekwencji powyższych ustaleń organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami oraz dziennika budowy. W dniu [...] r. dostarczono do organu I instancji kopię decyzji Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej wraz z zewnętrzną instalacją gazową i centralnego ogrzewania oraz zawiadomienie o terminie rozpoczęcia robót budowlanych objętych powyższym pozwoleniem w dacie [...] r. a także oświadczenie mgr inż. G. K. o podjęciu funkcji kierownika budowy. Decyzja Starosty W. zaskarżona została przez Stanisława K., o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poinformowany został pismem z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta W. wezwał inwestorów do uzupełnienia złożonego wniosku, a ze względu na brak żądanych dokumentów zawiadomieniem z dnia [...]r. poinformował strony o pozostawieniu podania bez rozpoznania.

Z względu na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nakazał Inwestorom wstrzymanie w terminie natychmiastowym wykonywania wszelkich robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i zobowiązał ich do dostarczenia inwentaryzacji budowlanej z oceną stanu technicznego wykonywanych robót w terminie 30 dni. Obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów nie wypełniono. W dniu 8 marca 2011 r. organ przeprowadził oględziny na placu budowy i stwierdził, iż wykonane zostały w budynku fundamenty, ściany parteru i I piętra oraz ściany II piętra do wysokości 2,50 m. Ze względu na brak stwierdzenia, że Inwestorzy wykonywali roboty budowlane po otrzymaniu postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych organ nie zastosował art. 50a ustawy Prawo budowlane. Podczas oględzin nie stwierdzono występowania zagrożenia w obrębie budowanego budynku.

W związku z powyższym, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr[...], którą nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. opracowania i przedłożenia kompletnego, zgodnego z przepisami (w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. D.) projektu budowlanego w 3 egzemplarzach opracowanego przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia budowlane, uwzględniającego wykonane i pozostałe do wykonania roboty budowlane w terminie do dnia 22 kwietnia 2011 r.

Wyżej wymieniona decyzja została zaskarżona w toku instancyjnym przez S. K. właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Organ odwoławczy decyzją Nr [...]z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, m.in. na wątpliwości w zakresie zastosowanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. procedury z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Stosując się do oceny organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem z dnia [...] r. doprecyzował przedmiot postępowania poprzez wskazanie, iż jest ono prowadzone w przedmiocie rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B. D. przy ul. M.K. [...], na działce nr [...] AM-[...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, zawiadamiając równocześnie strony o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin w przedmiotowej sprawie w dniu [...] r.

Następnie organ nadzoru budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. zobowiązał J. i W. S. do wstrzymania prowadzenia wszelkich robót budowlanych i zobowiązał inwestorów do dostarczenia: zaświadczenia Burmistrza B. D. o zgodności budowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] AM-[...] w B. D., czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień sporządzania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do dnia 29 lipca 2011 r.

Z uwagi na fakt, że Inwestorzy wywiązali się w ww. obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu budowy budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B.D. przy ul. M.K. [...], na działce nr [...] AM-[...] bez wymaganego pozwolenia na budowę na kwotę: 475 000 zł (czterysta siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych), informując jednocześnie, że orzeczoną tytułem opłaty legalizacyjnej kwotę należy uiścić w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz, że należy dostarczyć potwierdzenie wniesienia tej opłaty. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że J. i W. S. otrzymali postanowienie w dniu [...] r., ale w wyznaczonym terminie nie uiścili opłaty legalizacyjnej ustalonej opisanym powyżej orzeczeniem.

Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomił strony – zgodnie z art. 10 § 1 kpa – o zamiarze wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. nakazał J. i W. S., rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B. D. przy ul. M.K.[...], na działce nr[...], AM-[...] oraz zobowiązał ich do opracowania i przedłożenia min. 3 egzemplarzy projektu rozbiórki wybudowanych elementów ścian i stropów oraz oświadczenia osoby z uprawnieniami budowlanymi i przynależącej do Izby Budownictwa o podjęciu obowiązków kierowania rozbiórką przed rozpoczęciem robót oraz zachowania ostrożności i zasad bezpieczeństwa podczas wykonywania robót rozbiórkowych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone odwołaniem przez J. i W. S. reprezentowanych przez pełnomocnika.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...]orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. Nr[...].

Skargę na to postanowienie wnieśli J. i W. S., zastępowani przez pełnomocnika.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 24/12) uchylił zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd w wyroku stwierdził, iż analiza sprawy wykazała, że brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że ma miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania, natomiast w przypadku braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wątpliwości należy przyjąć na korzyć odwołującej się strony.

Wobec kasacyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej inwestorom - J. i W.S. - opracowanie i przedłożenie min. 3 egzemplarzy projektu rozbiórki wybudowanych elementów ścian i stropów oraz oświadczenia osoby z uprawnieniami budowlanymi i przynależącej do Izby Budownictwa o podjęciu obowiązków kierowania rozbiórką przed rozpoczęciem robót oraz zachowania ostrożności i zasad bezpieczeństwa podczas wykonywania robót rozbiórkowych, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tego orzeczenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim wszystkie podjęte dotychczas czynności orzecznicze, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczenia Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie stwierdził, że – mając na uwadze wyrok wydany w niniejszej sprawie – "w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności, których konsekwencją jest brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że skarżący wnieśli odwołanie od zaskarżonej decyzji z uchybieniem terminu...".

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił treść przepisów art. 48, art. 49 ust. 1 i art. 59 f ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, a ponadto wskazał, iż w niniejszej sprawie zasadniczą i bezsporną okolicznością jest to, że inwestorzy rozpoczęli realizację przedmiotowej inwestycji nie dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co pozostaje w sprzeczności z art. 28 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy.

Dodatkowo organ podał, że przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane reguluje sytuacje, w której inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, a mimo to budowę rozpoczął i zrealizował zaplanowany obiekt budowlany.

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że procedura legalizacyjna z art. 48 Prawa budowlanego stanowi alternatywę wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki, przy czym inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania i nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. W takim wypadku inwestor musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy, a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, nie jest także karą nałożoną na inwestora, ponieważ "inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej" (wyrok NSA w Warszawie dnia 17 lipca 2008 r.; II OSK 842/07; LEX nr 484974).

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w niniejszej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji zawarł pouczenie, że w przypadku nie wniesienia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie wydany zostanie nakaz rozbiórki. Inwestorzy mieli zatem świadomość konsekwencji jakie zrodzi nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości ustalonej przez organ nadzoru w postanowieniu. Ponadto nie wnieśli środka zaskarżenia w stosunku do powołanego wyżej rozstrzygnięcia, który stanowiłby wyraz niezadowolenia z samego faktu podjęcia przez organ I instancji rzeczonego postanowienia bądź z jego treści.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że ustawa – Prawo budowlane nie przewiduje legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego po 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę z pominięciem opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po uprzednim uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Wniesienie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem koniecznym do wydania ww. decyzji i zakończenia procedury legalizacyjnej. Nieprzystąpienie przez inwestorów do ostatniego etapu procedury legalizacyjnej jest tożsame z brakiem woli zalegalizowania inwestycji wykonanej w warunkach samowoli budowlanej.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że z art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowiącego podstawę prawną niniejszego rozstrzygnięcia wynikają uprawnienia reformacyjno-merytoryczne dla organu II instancji. Organ odwoławczy może np. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy i obowiązany jest nie tylko skontrolować decyzję organu I instancji, ale ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego orzeczony zaskarżoną decyzją nakaz rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B. D. przy ul. M. K. [...], na działce nr [...], AM-[...] jest prawidłowy, gdyż został oparty o właściwą podstawę prawną, ale obowiązek skierowany do Inwestorów w przedmiocie opracowania i przedłożenia min. 3 egzemplarzy projektu rozbiórki wybudowanych elementów ścian i stropów oraz oświadczenia osoby z uprawnieniami budowlanymi i przynależącej do Izby Budownictwa o podjęciu obowiązków kierowania rozbiórką przed rozpoczęciem robót oraz zachowania ostrożności i zasad bezpieczeństwa podczas wykonywania robót rozbiórkowych, nie zawiera się w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, a zatem podlega uchyleniu.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez J. S. i W. S.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1) normy art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) poprzez zastosowanie, w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji;

2) normy art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. i art. 43 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, iż w sprawie nastąpiło doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] do rąk J. S. i W. S.;

3) normy art. 11 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

4) normy art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

5) art. 7, 8, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy rozbiórka wybudowanych elementów ścian i stropów budynku w zabudowie szeregowej nie naruszy bezpieczeństwa i trwałości budynków przylegających;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) normy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez dowolne uznanie, że niniejszym nie zachodzi możliwość przeprowadzenia czynności naprawczych, a w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę będącego w budowie budynku;

2) normy art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez dowolne oraz znacznie zawyżone określenie wartości opłaty legalizacyjnej na podstawie tego artykułu i w konsekwencji jej nieuiszczenia przez skarżących wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę będącego w budowie budynku;

3) normy art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo faktu, iż prace budowlane odbywały się w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. (decyzja nr[...]).

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o:

1) uchylenie decyzji nr [...] D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (znak sprawy:[...]), oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. (znak:[...]) - w całości,

2) wstrzymanie wykonania decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji w całości a to przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z mocy art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.o.p.s.a. bądź Wysoki Sąd a to z mocy art. § 3 p.o.p.p.s.a

3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżących organ odwoławczy decyzję naruszył przepisy k.p.a. poprzez uznanie, że nastąpiło prawidłowe doręczenie im decyzji organu I instancji. Tymczasem w uzasadnieniu do wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 24/12 w przedmiocie stwierdzenia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno - usługowego w zabudowie szeregowej przez J. i W. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie precyzyjnie stwierdził, iż nie miało miejsca ani bezpośrednie doręczenie skarżącej J. S. przedmiotowej decyzji, ani też zastępcze w trybie art. 43 kpa. Równocześnie Sąd stwierdził, że decyzja ta nie została również doręczona skarżącemu W. S. w sposób przewidziany w art. 40 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili również, że rozpoczęli budowę budynku mieszkalno - usługowego i kontynuowali ją będąc przeświadczeni o legalności swojego działania, a to w związku z wydaniem w dniu [...] r. decyzji nr [...] przez Starostę W. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego w zabudowie szeregowej. Przed uzyskaniem w/w decyzji stwierdzone zostało jedynie prowadzenie robót ziemnych. Natomiast prace, które zostały ujawnione na skutek oględzin w dniu 8 marca 2011 r. tj. wykonanie w budynku fundamentów, ściany parteru i I piętra oraz ściany II piętra do wysokości 2,50 m były przeprowadzone już po wydaniu decyzji przez Starostę W., zatem organ administracji publicznej winien zastosować przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy uwzględniając interes społeczny, a przede wszystkim słuszny interes obywateli.

Skarżący zwrócili też uwagę, że złożyli w toku postępowania administracyjnego wszelkie dokumenty umożliwiające ustalenie opłaty legalizacyjnej. Opłata ta jednak w wysokości 475.000,00 zł ma wyłącznie charakter represyjny, a nie restytucyjny.

W uznaniu skarżących działania organów winny być adekwatne i proporcjonalne do stwierdzonego naruszenia prawa, a przymusowe rozebranie wybudowanego przez nich obiektu skutkować może jedynie ponownym wzniesieniem takiej samej konstrukcji, ale już na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, a ponadto może spowodować naruszenie konstrukcji budynków przylegających do obiektu budowanego przez skarżących. Budowla ta jest budynkiem w zabudowie szeregowej, posiadającym m.in. wspólną ławę fundamentową, a obecnie również inne elementy konstrukcyjne.

W zakończeniu uzasadnienia skargi skarżący stwierdzili, że nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest sankcją prawną najdalej idącą w granicach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki i z tego też względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacji, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne;

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...], wydana po rozpatrzeniu odwołania J. i W. S. wniesionego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. Nr [...] orzekającej o nakazie rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B. D. przy ul. M. K. [...] (działka nr [...], AM-[...]) oraz o obowiązku opracowania i przedłożenia przez inwestorów min. 3 egzemplarzy projektu rozbiórki wybudowanych elementów ścian i stropów wraz z oświadczeniem osoby z uprawnieniami budowlanymi i przynależącej do Izby Budownictwa o podjęciu obowiązków kierowania rozbiórką przed rozpoczęciem robót oraz zachowania ostrożności i zasad bezpieczeństwa podczas wykonywania robót rozbiórkowych.

Orzekając w przedmiotowej sprawie w postępowaniu instancyjnym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu treścią art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części nakazującej J. i W. S. rozbiórkę wybudowanej części opisanego wcześniej budynku mieszkalno-usługowego, jednocześnie uchylając ją w pozostałym zakresie.

Istotne przy tym jest, że rozpatrzenie sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym było konsekwencją oceny przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 24/12) uchylającym postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzające uchybienie przez J. i W.S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej w B. D. przy ul. M.K. [...] (działka nr [...]/[...]/AM-[...]).

W uzasadnieniu zaskarżonej w trybie sądowoadministracyjnym decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przystępując do wyjaśnienia motywów tego orzeczenia wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2012 r. wydany w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 24/12 i powołując się na treść art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że "w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności, których konsekwencją jest brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, iż skarżący wnieśli odwołanie od zaskarżonej decyzji z uchybieniem terminu, w związku z czym tutejszy organ przystąpił do rozpoznania przedmiotowej sprawy".

Regulację zawartą we wskazanym powyżej przepisie procesowym uwzględnił również Sąd orzekając kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z treścią powoływanego przepisu tj. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Należy przy tym wyjaśnić, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (np. wyroki NSA z dnia: 29 września 2009 r., sygn. akt I FSK 559/08 Lex nr 594049; 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09 Lex nr 594010; 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, nie publik.).

Natomiast związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażanym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się wyrokowi w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko takie zostało jednoznacznie sformułowane poprzez stwierdzenie, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie akceptuje, że "przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane". (np. wyroki NSA z dnia: 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1384/10, Lex nr 1151858; 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1334/10, Lex nr 1132072).

Podkreślić też należy, że po uprawomocnieniu się orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem stosownie do przepisu art. 170 tej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony o sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem strona doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10, nie publ.).

Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na wydany w niej uprzednio wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 24/12), którym Sąd uchylił postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. Nr[...], nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Wyrok ten uzyskał walor prawomocności w dniu 12 czerwca 2012 r., zatem dotyczą go skutki określone w powoływanych wcześniej przepisach art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Uwzględniając skargę Sąd w składzie wówczas orzekającym uznał, że decyzja organu pierwszej instancji, powyżej opisana, nie została skarżącym w sposób zgodny z prawem, a zatem skutecznie doręczona.

W ocenie Sądu w okolicznościach istniejących w tej sprawie brak było podstaw zarówno do przyjęcia, iż decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego została prawidłowo doręczono skarżącej w trybie art. 43 kodeksu postępowania administracyjnego jak i skarżącemu w trybie art. 40 tej ustawy.

Sąd zakwestionował wówczas możliwość uznania, że rozpoczął się w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania od opisywanej wcześniej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.

Zważyć przy tym należy – co podkreślono w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w odniesieniu do przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że "kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji". (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Lex nr 1081870).

W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym warunek prawidłowości decyzji podjętej po kasacyjnym wyroku wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 24/12, sformułowany w sposób powyżej przedstawiony, nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Z uzasadnienia wyroku poprzednio w tej sprawie wydanego wynikała zdaniem Sądu – konieczność prawidłowego doręczenia J. S. i W. S. decyzji organu pierwszej instancji.

Bez skutecznego dokonania tej czynności w stosunku do każdego ze skarżących niemożliwe było rozpatrywanie odwołania.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do przepisu art. 129 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Istotne jest przy tym, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji jest immamentnym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, wynikającym z art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenie lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Stosownie do tego przepisu byt prawny decyzji rozpoczyna się z momentem uzewnętrznienia woli organu poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji oraz następuje związanie organu własną decyzją.

W toku dokonywanych w tej sprawie czynności ocennych Sąd uwzględnił też wyrażany w doktrynie i aprobowany w orzecznictwie pogląd, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty) które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego. Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą formalnego doręczenia.

Skoro zatem decyzja nie doręczone nie istnieje w obrocie prawnym to odwołania wniesione od takiej decyzji, będącej nieaktem, jest niedopuszczalne.

Możliwość skorzystania z gwarantowanego zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, prawa do ponownego merytorycznego rozpatrywania w całości sprawy przez organ wyższego stopnia (odwoławczy) uzależnione jest od prawidłowego doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot i zachowania terminu zastrzeżonego dla tej czynności, określonego w przepisie art. 129 § 2 kpa i obliczonego przy zastosowaniu reguł ustalonych przez ustawodawcę w przepisie art. 57 kpa.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktycznie i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjnym uznał, że D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie naruszył przepisy postępowania, w tym przepis art. 129 § 2 kpa w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić ocenę Sądu przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.