Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 699/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: § 4
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach, oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] W.Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu zażalenia D. S. utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Komendanta Miejskiego Policji w P..

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Komendant Miejski Policji w P. odmówił D. S. wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994-2012 w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz iż na powyższe postanowienie w/wymieniony w ustawowym terminie wniósł poprzez ustanowionego pełnomocnika zażalenie.

Dalej organ podniósł, że z treści zażalenia wynika, iż organ I instancji po raz drugi zanegował podejmowanie przez niego, co najmniej 6 razy w roku czynności, gdzie istniało zagrożenie życia i zdrowia, a obsługiwane przez niego zdarzenia nazwano abstrakcyjnymi, natomiast zagrożenie życia i zdrowia hipotetycznymi. Wnoszący zażalenie nadal utrzymuje swoje stanowisko dotyczące udziału w szkoleniach i w działaniach w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego, w których w ocenie zainteresowanego istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Nadto, zarzuca organowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa") i wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o ponowne obiektywne rozpoznanie sprawy.

Organ wyjaśnił, że w ramach przeprowadzonego w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego dokonano oceny i analizy akt osobowych byłego policjanta pod kątem obecności materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz wystosowano do Komendantów Komisariatu Policji P. S. M. i Komisariatu Policji P. T. KMP w P. oraz do Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Miasta KMP w P., gdzie wymieniony pełnił służbę, korespondencję o sprawdzenie i przedłożenie dokumentów, na podstawie których możliwe będzie wydanie stosownego zaświadczenia.

W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo wskazał na podstawie jakich dokumentów dokonywał analizy wystąpienia przesłanek do wydania żądanego zaświadczenia.

Po przedstawieniu powyższych dokumentów organ wskazał, że dogłębna analiza akt osobowych funkcjonariusza nie ujawniła faktu pełnienia przez niego służby w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego w Komisariacie Policji P. S. M., Komisariacie Policji P. T. oraz w Wydziale Zabezpieczenia Miasta KMP w P., której katalog realizowanych zadań obejmował m.in. szczególnie niebezpieczne interwencje i skomplikowane czynności służbowe o dużym stopniu zagrożenia zdrowia i życia. Brak jest konkretnych informacji, na jakie zagrożenia w podejmowanych czynnościach służbowych D. S. był narażony i tym samym, czy stanowiły one bezpośrednie zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Ujawniono natomiast, iż wymieniony w lipcu 2003 przedłożył zaświadczenie lekarskie o niezdolności do wykonywania zadań i działań w ramach Nieetatowych Pododdziałów Policji, oraz o wykluczeniu z musztry, patroli pieszych i ćwiczeń z wychowania fizycznego. W związku z powyższym przydzielono policjantowi obowiązki związane z pracą biurową polegającą na pracy w systemie informatycznym.

Ponadto organ wskazał, że Komisariat Policji P. S. M. dokumentów zawierających informację dotyczącą przynależności i udziału D. S. w działaniach minersko - pirotechnicznych wykonywanych przez Komisariat Policji P. S. M.. Brak jest też materiałów potwierdzających, że w/wymieniony funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach narażających go na utratę życia lub zdrowia.

Z uwagi na czasookresy określone w Zarządzeniu Nr 28 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 września 2000r. w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych i składnic akt oraz zasad postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz Zarządzeniu Nr 93 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 grudnia 2007 w sprawie Jednolitego Rzeczowego Wykazu Akt Policji nie ma możliwości dokonania przeglądu żadnej innej dokumentacji, gdyż materiały szczegółowo wskazane przez organ zostały wybrakowane.

Organ wskazał ponadto, że sprawozdanie z przeglądu dokumentów i materiałów dokonanych przez Wydział Zabezpieczenia Miasta Komendy Miejskiej Policji w P. za okres od 2002r. do 2003r. zawiera sprawdzenia notatników służbowych. Organ wyjaśnił, że nie analizowano książek przebiegu służby z uwagi na fakt, że dotyczyły one głównie ogólnych kwestii organizacyjno - technicznych, w związku z powyższym nie zostały zawarte w nich opisy konkretnie wykonywanych czynności służbowych z uwzględnieniem okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu policjantów, a jedynie sygnalizacje faktu skierowania funkcjonariuszy do realizacji takich czynności na rzecz innych jednostek i komórek organizacyjnych.

Organ podkreślił, że w kwestii dokumentacji ewentualnych zdarzeń związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa osobistego policjantów Referatu Patrolowo - Interwencyjnego należy jednak w szczególności podkreślić, że w latach 2002-2003, w których D. S. pełnił ten rodzaj służby, nie był prowadzony żaden rejestr działań tej komórki, z uwzględnieniem opisu ich przebiegu i okoliczności. Rejestr taki został założony w momencie wejścia w życie Decyzji Nr [...] W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] września 2006r. Obecnie jest prowadzony i stanowi podstawę do sporządzania indywidualnych raportów na każdego z funkcjonariuszy, który realizował zadania zagrażające życiu i zdrowiu policjantów. Dodać należy, że aktualnie nie ma możliwości dokonania analizy żadnej innej dokumentacji, w szczególności materiałów z postępowań wyjaśniających, okoliczności wydarzeń nadzwyczajnych, notatników służbowych itd. gdyż zgodnie z wewnętrznymi normami Zarządzenia Nr 28 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 września 2000r. w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych i składnic akt oraz zasad postępowania z materiałami archiwalnymi i dokumentacją niearchiwalną w resorcie spraw wewnętrznych i administracji, a także jednolitym rzeczowym wykazem akt Policji KGP z 1995r. i 2007r. materiały te zostały już zniszczone.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że sprawozdanie z przeglądu dokumentów i materiałów dokonanych przez Komisariat Policji P. T.Komendy Miejskiej Policji w P. za okres od 2003r. do 2012r. obejmuje sprawdzenia książek wydarzeń, książek odpraw od służby, książek przebiegu służby, książek nadzoru nad służbą, teczek zagadnieniowych Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego prowadzonej od dnia [...].06.201 Ir. l.dz. [...] oraz rejestr działań Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minerski - Pirotechnicznego, [...].

Organ wskazał, że w dokumentacji tej nie odnaleziono zapisów potwierdzających udziału D. S. w działaniach Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko - Pirotechnicznego Komisariatu Policji P. T.KMP w P..

Organ podniósł, że weryfikacja posiadanych materiałów przeprowadzona przez Komisariat Policji P. S. M., Komisariat Policji P. T. i Wydział Zabezpieczenia Miasta KMP w P. nie potwierdziła faktu wykonywania przez asp. "w stanie spoczynku" D. S. czynności ze szczególnym narażeniem oraz zagrożeniem życia i zdrowia, uprawniających do zwiększenia świadczenia emerytalnego na podstawie obowiązujących przepisów prawnych.

Dalej organ wskazał, że Komisariat Policji P. T. Komendy Miejskiej Policji w P. podczas weryfikacji dokumentów znajdujących się w jednostce KP P. T.ujawnił Decyzję Nr [...]z dnia [...] marca 2002r. w sprawie organizacji działań minersko - pirotechnicznych Policji na terenie podległym Komisariatowi Policji P. T. w P., gdzie w § 1 czytamy, że w skład Nieetatowej Grupy Minersko - Pirotechnicznej wchodzi m.in. sierż. szt. D. S.. W § 2 zawarty jest zapis, iż "zadaniem Nieetatowej Grupy Minersko -Pirotechnicznej będzie lokalizacja materiałów i urządzeń wybuchowych. Ujawniono również Decyzję Nr [...] Komendanta Komisariatu Policji P. T.z dnia [...] października 20l0r. w sprawie organizacji i działań Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko -Pirotechnicznego w ramach KP P.T.. Załącznik Nr 1 do przedmiotowej decyzji zawierał skład NGRMP KP P. T., jednakże wnioskodawca nie figurował w nim ani jako dowódca ani jako członek NGRMP oraz Decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2011r. Komendanta Komisariatu Policji P. T., która dotyczyła zmian Załącznika Nr 1 do Decyzji Nr [...] Komendanta Komisariatu Policji P. T. o wykreśleniu innego funkcjonariusza z Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego, z uwagi na jego rezygnację.

Komendant Miejski Policji w P. zwrócił się do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. o potwierdzenie faktu przeszkolenia wymienionego w zakresie rozpoznania minersko - pirotechnicznego. Pismem z dnia [...] marca 2013r. uzyskano informacje, iż asp. D. S. ukończył kurs w zakresie rozpoznania minersko - pirotechnicznego, oznaczony symbolem [...] oraz, że otrzymał świadectwo ukończenia kursu o numerze identyfikacyjnym nr [...].

Ponadto organ wyjaśnił, że z związku z faktem, iż D. S. w swoim zażaleniu zwracał uwagę, że wszystkie kopie protokołów z czynności minersko - pirotechnicznych, w których brał udział przesyłane były do Wydziałów Sztab Policji zarówno Komendy Miejskiej Policji w P. jak i Komendy Wojewódzkiej Policji w P., Wydział Kadr i Szkolenia

Komendy Miejskiej Policji w P. zwrócił się pismem do w/wym. komórek z prośbą o przesłanie wszelkiej dokumentacji potwierdzającej udział asp " w stanie spoczynku" D. S. w powyższych czynnościach. Wydział Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w P. i Wydział Sztab Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w P., które koordynują działania grup minersko - pirotechnicznych Komendy Miejskiej Policji w P. nie posiadają dokumentacji potwierdzającej udziału D. S. w czynnościach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Naczelnik Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w P., który w latach 2003-2007 pełnił funkcję Wojewódzkiego Koordynatora Działań Minersko - Pirotechnicznych Komendy Wojewódzkiej Policji w P., w piśmie z dnia [...] marca 2013r. poinformował, iż do czasu wejścia w życie cyt. Decyzji Nr [...] W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2005r. nie było obowiązku (wynikającego z przepisów) przesyłania do Koordynatora Wojewódzkiego Działań Minersko - Pirotechnicznych kopii protokołów z działań minersko - pirotechnicznych. Przesyłanie kopii było wprowadzone doraźnie pismem ówczesnego Naczelnika Wydziału Sztab Policji Komendy Wojewódzkiej Policji w P.. Nie podlegało jednak archiwizacji, ponieważ było traktowane jako dokumentacja pomocnicza, mająca na celu wymuszenie na jednostkach konieczności sporządzania protokołów. W powyższym piśmie czytamy również, że cyt. " samo uczestnictwo w NGRMP nie jest podstawą do ubiegania się o podwyższenie emerytury". Nadto, z pisma z dnia [...]lutego 2013r. Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji KWP w P., wynika, iż protokoły z działań minersko-pirotechnicznych przechowuje się 5 lat, brak jest protokołów z działań, w których uczestniczyłby asp. D. S.. Na terenie KMP w P. dopiero w 2011 r. realizowane były działania w takiej ilości, za które policjantowi przysługiwać mogłoby podwyższenie emerytury - zabezpieczenie "Przewodnictwa Polski w Unii Europejskiej i UEFA EURO 2012" w 2012r. W działaniach tych asp. "w stanie spoczynku" D. S. nie brał jednak udziału w stopniu umożliwiającym spełnienie przesłanek określonych w rozporządzeniu.

Organ zwrócił również uwagę, że koniecznym było sięgnięcie do innych źródeł dowodowych i na podstawie art. 75 § 1, art. 82 i art. 83 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego przesłuchano świadków ( funkcjonariuszy i byłych funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę z D. S., zgodnie z wykazem przedstawionym przez wymienionego.

W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści zeznań świadków wskazał, że Oświadczenia powyższej treści nie stanowią wystarczających dowodów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia. Na podstawie uzyskanych protokołów przesłuchań świadków niemożliwe staje się ustalenie rzeczywistych przypadków, w których asp. "w stanie spoczynku" D. S. pełnił służbę w warunkach zagrażających bezpośrednio jemu życiu i zdrowiu. W przedmiotowych oświadczeniach brak jest czasookresu zdarzenia i miejsca jego zaistnienia; tj. konkretne sytuacje takich zagrożeń, ich daty, miejsca i przebieg zdarzenia.

Po przeanalizowaniu wszystkich możliwych źródeł dowodowych stwierdzić należy, iż brak jest wystarczających dowodów potwierdzających, iż wnioskodawca, pełniąc służbę na wyżej wymienionych stanowiskach służbowych we wskazanym przez siebie okresie, tj. w latach 1994-2012, służbę tę pełnił w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, i w warunkach tych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; czy uczestniczył co najmniej przez 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ podkreślił, że Wydział Kadr i Szkolenia KMP w P. rozpatrując sprawę poddał analizie posiadane materiały również pod kątem ewentualnego zastosowania § 3 ust. 5 cyt. powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r., w myśl którego podstawą do podwyższenia o 1% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby byłoby wykonywanie przez funkcjonariusza co najmniej przez 12 dni w ciągu roku czynności w charakterze minera - pirotechnika biorącego udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych w w tym samodziałowych lub ich atrap. Brak jednak konkretnych sytuacji, zdarzeń spełniających wymóg przewidziany treścią tegoż przepisu. Nadto, organ I instancji, przychylając się do wniosku odwołującego się, przesłuchał w charakterze świadków 8 funkcjonariuszy lub byłych funkcjonariuszy Policji, którzy bądź pełnili z nim służbę lub też przynależeli do Nieetatowej Grupy Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego. Jednak świadkowie nie wskazali konkretnych sytuacji takiego zagrożenia z określeniem ich dat, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego istniałoby bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 Kpa, wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r. sygn. akt II SA 944/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r.; sygn. akt II SA/Wa 1126/06).

Skargę na powyższa decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. S. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 218 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na niewydaniu Skarżącemu zaświadczenia, w sytuacji gdy zaświadczenie to miało dotyczyć faktów wynikających z prowadzonej przez Organ ewidencji, rejestrów a także innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w tym w szczególności dokumentów przedłożonych przez Skarżącego;

2. art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, skutkujące pogwałceniem słusznego interesu Skarżącego;

3. § 3 pkt 5 i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r., w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż Skarżący spełnia wymogi określone w tym przepisie.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Miejskiego Policji.

W uzasadnieniu skargi skarżący po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania podniósł, że na jego wniosek przesłuchano w charakterze świadków policjantów, którzy brali wspólnie ze mną udział w działaniach zagrażających życiu lub zdrowiu. W ocenie skarżącego powyższe nie jest tworzeniem nowych dowodów, jak twierdził organ I instancji, lecz uzupełnienie dla posiadanych już dokumentów takich jak zaświadczenie o odbytym szkoleniu, decyzja o powołaniu NGRMP. Skarżący podniósł, że protokoły z tych przesłuchań jednoznacznie potwierdzają jego działalność w NGRMP i winny stanowić wystarczająco wiarygodną podstawę do wydania przedmiotowego zaświadczenia.

Dalej skarżący podniósł, że przywołane przez organ przepisy i wyroki dotyczą sytuacji gdy w sposób rzetelny prowadzi się dokumentację, stanowiącą w przyszłości podstawę do wydania stosownego zaświadczenia. Organ II instancji chciałby znać daty, miejsca i przebieg zdarzeń, w których brałem udział. Skarżący podkreślił, że organ nie pozna jednak takich szczegółów gdyż osoby odpowiedzialne za nadzór nad przedmiotową problematyką nie dopełniły obowiązku gromadzenia i przechowywania dokumentów. Wymuszenie na policjantach NGRMP sporządzania protokołów z działań, które następnie są niszczone jako dokumentacja pomocnicza (pomocnicza do czego?) świadczy o niekompetencji tych osób. Skarżący wyjaśnił, że nie miał żadnego wpływu na sposób przechowywania dokumentów w Wydziale Sztab Policji KWP w P. jak i gromadzeniu dokumentów w moich aktach osobowych, do których nie miałem wglądu przez cały okres pracy w Policji.

Skarżący wyjaśnił, że zeznania świadków potwierdzają również, że było od kilkunastu do kilkudziesięciu wyjazdów rocznie na zdarzenia gdzie zaistniało uzasadnione podejrzenie pojawienia się ładunku wybuchowego a tym samym nastąpiło realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub mienia. Ani organ I instancji ani II instancji nie przyjmuje treści tych zeznań do wiadomości.

Skarżący podniósł, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przeze niego służby w szczególnych warunkach podważa moje zaufanie do kierownictwa Komendy Miejskiej i Wojewódzkiej Policji w P. jako organów administracji państwowej

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę oświadczając jednocześnie, iż jego zdaniem organ rozpoznał sprawę nieobiektywnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego w Policji o utrzymaniu w mocy postanowienia Komendanta Miejskiego Policji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734).

W myśl zaś § 4 powyższego rozporządzenia Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) - po dniu 1 września 1998 r.

W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404 z późn. zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe m.in. organy Policji.

Procedurę wydawania zaświadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "Kpa").

Zgodnie z art. 217 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Z wyżej wskazanej regulacji jednoznacznie wynika, że skarżący miał prawo ubiegania się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Do postępowania tego mają zatem zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r. sygn.. akt I SA 1808/99, LEX nr 75510).

Stosownie do art. 218 § 2 Kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje, na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 Kpa Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 Kpa polega zatem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: Adamiak, Borkowski - Postępowanie administracyjne s. 576).

Innymi słowy mówiąc wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może opierać się wyłącznie np. na wyjaśnieniach samego zainteresowanego, bądź na zeznaniach świadków. Ponadto wskazać należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, iż żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia.

Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że działania organów obu instancji podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia były prawidłowe. Z akt administracyjnych jak i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że zbadane zostały akta osobowe skarżącego, a także zwrócono się o udzielenie potrzebnych informacji do odpowiednich jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę tj. organ zwrócił się do Komisariatu Policji P.S. M., Komisariatu Policji P. T., Wydziału Zabezpieczenia Miasta Komendy Miejskiej Policji w P., Wydziałów Sztab Policji KMP w P.oraz KWP w P.. W szczególności na uwagę zasługuje fakt, że organy obu instancji w swoich postanowieniach bardzo szczegółowo opisały zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności jakie dokumenty i fakty poddały swojej analizie. Ponadto zwrócić również należy uwagę, że organ nie poprzestał wyłącznie na analizie posiadanych dokumentów ale sięgnął również do innych źródeł dowodowych w postaci zeznań świadków.

W tym miejscu powtórzyć należy, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może opierać się wyłącznie np. na wyjaśnieniach samego zainteresowanego, bądź na zeznaniach świadków. Zatem zasadnie organ oceniając zeznania świadków wskazał, że oświadczenia powyższej treści nie stanowią wystarczających dowodów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza, bowiem przepis art. 218 Kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 846/10, Lex nr 755450).

Ponadto Sąd nie podziela poglądu skarżącego jakoby do wydania wnioskowanego świadczenia wystarczające byłyby zeznania świadków, które miałyby stanowić uzupełnienie posiadanych dokumentów w postaci zaświadczenia o odbytym szkoleniu, decyzji o powołaniu NGRMP.

Odnosząc się do powyższego należy mieć na uwadze, że warunkiem koniecznym uznania, iż policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W orzecznictwie zaistniał pogląd, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania takiej czynnej napaści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1943/99).

W tym miejscu wskazać należy, że istnieje różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym i bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.

Jeżeli więc, jak wskazano wyżej, odpowiednie komórki policyjne, w których znajdują się dokumenty dotyczące służby skarżącego, nie posiadają dokumentacji, która potwierdzałaby, że skarżący w trakcie pełnienia służby, co najmniej 6 razy w ciągu roku, podejmował czynności dochodzeniowo - śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, a zeznania świadków nie wskazują rzeczywistych przypadków tj. konkretnych sytuacji takich zagrożeń, ich daty, miejsca i przebieg zdarzenia , w których skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających bezpośrednio jemu życiu i zdrowiu, to zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania żądanego zaświadczenia.

Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie jest zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 239, poz. 2404 z późn. zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Jednakże należy mieć również na uwadze, że podstawowym postępowaniem w sprawach świadczeń emerytalnych jest to prowadzone przez organ emerytalny, który ma szerokie możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może:

1) wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem;

2) żądać od osób zgłaszających wnioski o świadczenia przedstawiania dowodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokość;

3) żądać od osób uprawnionych do świadczeń przedstawiania dowodów uzasadniających dalsze istnienie prawa do tych świadczeń oraz zawiadamiania o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość albo na wstrzymanie wypłaty tych świadczeń;

4) kierować osoby wymienione w pkt 2 i 3 do komisji lekarskich w celu stwierdzenia stopnia ich niezdolności do pracy i służby oraz ustalenia niezdolności do samodzielnej egzystencji, w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a w sprawach rent rodzinnych - do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że między rozstrzygnięciem sądu administracyjnego w sprawie zaświadczenia a rozstrzygnięciem sądu powszechnego, dotyczącym decyzji organu emerytalnego nie ma prostej zależności. Wiąże się to z tym, że zaświadczenie bądź postanowienie o odmowie jego wydania są jednymi z wielu dowodów w postępowaniu przed organem emerytalnym, który to organ ma kompetencje do samodzielnego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Podobne kompetencje ma także sąd powszechny rozpatrujący zaskarżoną decyzję emerytalną i rozstrzygający o istocie sprawy. Powyższe oznacza, że odmowa wydania zaświadczenia nie ogranicza możliwości dowodzenia określonego faktu we właściwym postępowaniu administracyjnym przed organami emerytalnymi czy też w postępowaniu cywilnym, środkami dowodowymi przewidzianymi w tych postępowaniach. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy administracji publicznej nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów. "Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów". (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1999 r., III SA 955/98, niepublikowany).

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że zaskarżonego postanowienia było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w koniecznym zakresie. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 Kpa, gdyż stan faktyczny potrzebny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego zaświadczenia został przez organy prawidłowo ustalony, a następnie przedstawiony w uzasadnieniu. Z powyższych względów za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 218 § 1 Kpa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.