Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2433/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2022 r. znak DSW.521.36.2022.BRZ w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z niewydaniem w terminie decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem znak DSW.521.36.2022.BRZ z 16 września

2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody Ś. z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] i orzekł w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] Wojewoda Ś. – działając na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...].06.2021 r. znak: [...] o 93 dni oraz wymierzył temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 46.500 zł.

2.1.1. W uzasadnieniu tego postanowienie, Wojewoda Ś. (dalej: Wojewoda, organ I instancji) podał, że 2 lipca 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek S. C. o pozwolenie na budowę, dotyczący nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną na działkach nr ewid. [...], obręb [...], gmina Ł.. Do wniosku dołączono oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania działkami nr ewid. [...] na cele budowlane. Następnie Starosta K., pismem z 22.11.2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2021 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, dotyczącą nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną na działkach nr ewid. [...], obręb [...], gmina Ł..

2.1.2. Wojewoda przytoczył brzmienie art. 35 i 36 k.p.a. oraz powołując się na art. 35 ust. 6 i 8 p.b. wskazał, że ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65. dniu od dnia wpłynięcia wniosku, jednocześnie określając sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

2.1.3. Organ I instancji podał, że w systemie RWDZ niniejsza sprawa posiada nadany numer [...] i wykazane jest w nim przekroczenie terminu załatwienia sprawy o 92 dni. Dokonując oceny działań podejmowanych przez Starostę K. zauważono, że pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z [...].11.2021 r. – Starosta K. podjął dopiero w 143. dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę K. ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Wojewoda podał, że termin 65 dni od wpływu wniosku upłynął 5 września 2021 r. W związku

z powyższym, po przeanalizowaniu akt sprawy, Wojewoda stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 158 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. (158-65=93), organ ten uznał, że w niniejszej sprawie doszło do 93-dniowego przekroczenia terminu. Powyższe skutkuje nałożeniem na Starostę K. kary w wysokości 46 500 zł.

2.2. W zażaleniu na to postanowienie, Starosta K. podniósł, że do przekroczenia terminu doszło w rezultacie nieobecności pracowników urzędu przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku

z zamknięciem placówek oświatowych z powodu COVID-19. Dodano, że Starosta K. podjął działania mające na celu doprowadzenie do terminowości wydawania decyzji administracyjnych poprzez wzrost zatrudnienia w wydziale odpowiedzialnym za merytoryczne rozpoznanie wnioskowo pozwolenie na budowę. Autor zażalenia przywołał również m.in. stanowisko Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rozwoju

w odpowiedzi na interpelację poselską nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...].

2.3. Zaskarżonym postanowieniem znak DSW.521.36.2022.BRZ z 16 września

2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) uchylił ww. postanowienie Wojewody Ś. z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 46.000 zł.

2.3.1. Odnosząc się do twierdzeń autora zażalenia, GINB podkreślił, że ustawa z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COVID-19) oprócz wskazanych przez Starostę K. rozwiązań chroniących "między innymi pracowników przed skutkami epidemii" zawiera również "rozwiązania chroniące organ przed ewentualną karą za nieterminowe załatwienie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 15zzzzzn1 ww. ustawy w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. Zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1, są skuteczne, pod warunkiem poinformowania o nich stron. Ogłoszenie zawiadomienia wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ponowne wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia. Podkreślić jednak należy, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby Starosta K. skorzystał z powyższego.

2.3.2. GINB wskazał ponadto, że w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych – art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych – art. 15zzs ust. 1) na – pierwotnie – okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku

z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15 zzt, przepisów statuujących ww. wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesłanek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 terminów miała wynikać

z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Należy przy tym uznać, że w razie wątpliwości, kwestie te powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązuje on

w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r.

o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 KoronawirusU terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W konsekwencji należy wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs KoronawirusU miało miejsce

w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

2.3.3. Zdaniem organu odwoławczego, długi okres rozpoznawania wniosku nie usprawiedliwiają przyczyny takie jak niedowład organu spowodowany zbyt małą obsadą kadrową w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Skład orzekający wskazuje w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z problemów organizacyjno-kadrowych jakie mogą dotknąć organ administracji publicznej. Żadne jednak tego typu przeszkody nie mogą zostać uznane za niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa. Zabezpieczenie należytej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych należy bowiem do obowiązków organu. Organ administracji powinien bowiem tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je

w przewidzianym ustawowym terminie, bez zwłoki, jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu i będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji - pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Przesłanka ta dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działanie sił przyrody, działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodano, że na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody

w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości postępowań administracyjnych przeprowadzanych przez organ i braków kadrowych. Strona postępowania nie może bowiem ponosić konsekwencji złej organizacji czy nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z Kpa lub przepisów szczególnych. W ocenie organu rozpatrującego zażalenie, kwestia związana z terminowością załatwiania spraw powinna podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę starostwa.

2.3.4. W ocenie GINB, to opieszałość Starosty K. w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewodzie umknęła okoliczność, że termin 65 dni od wpływu wniosku upłynął 5 września 2021 r. Dniem tym była niedziela, więc zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., przyjąć należy, że termin określony w art. 35 ust. 6 p.b. upłynął w poniedziałek, tj. 6 września 2021 r. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu akt sprawy, organ rozpatrujący zażalenie stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w analizowanym przypadku trwało 158 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., oraz 1 dnia wynikającego z przesunięcia terminu z niedzieli na poniedziałek (158-65-1 = 92), uznano, że w przedmiotowej sprawie doszło do 92-dniowego przekroczenia terminu, a nie, jak ustalił Wojewoda Ś. 93-dniowego. W rezultacie 92-dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., karą pieniężną w wysokości 46.000 zł.

3. Pismem z 12 października czerwca 2022 r. Starosta K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie GINB, wnosząc o jego uchylenie wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem organu I instancji. Skarżący zarzucił organom niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 p.b. z uwagi na pominięcie przywołanych art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu. W uzasadnieniu skargi przedstawiono m.in. informacje dotyczące zasobów kadrowych jednostki odpowiadającej za rozpatrywanie spraw pozwolenia na budowę, wykaz pozostałych zadań realizowanych przez pracowników merytorycznych tej jednostki i dane statystyczne spraw w niej rozpatrywanych. Skarżący wskazał ponadto na wzrost nieobecności pracowników w istotnym dla sprawy okresie. Przedstawił ponadto informacje o stanie finansów Powiatu K..

4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy.

6. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów był w rozpoznawanej sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

6.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że nałożony

w powyższym przepisie na organ obowiązek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 11.01.2018 r., II OSK 1148/17, LEX nr 2426724). Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania – nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do powyższych przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 p.b., zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

6.2. W niniejszej sprawie GINB zasadnie określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 2 lipca 2021 r, czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w K. wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjęto, ze termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. W niniejszej sprawie, termin ten upłynął 6 września 2021 r. Sąd podzielił ustaleni GINB, zgodnie

z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. wyniósł 158 dni,

a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku (oraz 1 dnia w warunkach art. 57 § 4 k.p.a.), wynosiła 92 dni.

W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę.

6.3. Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również zarzut dotyczący pominięcia przywołanych w art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu. Przywoływane przez Starostę K. i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m. in. przez epidemię COVID-19 będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty, przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 sygn. I OSK 2525/16). Zauważa się, że problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony

i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21). Co prawda powołane wyroki dotyczą spraw,

w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, jednak skoro art. 35 ust. 8 p.b., jest odwzorowaniem art. 35 § 5 k.p.a., w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem

w art. 35 ust. 8 p.b. art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że

w owym ustawowo określonym terminie jest sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji

w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b.

6.4. Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzega zwiększenie liczny wpływających spraw, dostrzega również, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, jak już wyżej wskazano, że mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. W tym przepisie nie ma żadnej uznaniowości.

6.5. Za koniecznością uwzględnienia skargi nie przemawiają także okoliczności związane z działaniami wprowadzonymi w związku z epidemią COVID19. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał on od 20 marca 2020 r. do odwołania. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), przewidywały wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. Zostały one jednak uchylone przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 875) zmieniającej powyższą ustawę

z dniem 16 maja 2020 r. Wobec tego trudno uznać za usprawiedliwioną opieszałość organu poprzez powołanie się na przepisy, które zostały uchylone ponad rok przed złożeniem wniosku przez inwestora.

6.6. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w dniu 16 grudnia 2020 r. wszedł

w życie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. W myśl art. 15zzzzzn1 ust. 2 zawiadomienie, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu

w swojej siedzibie. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzzzzn1 ust. 4 ustawy). Z akt sprawy, na co również trafnie zwrócił uwagę GINB, nie wynika, aby organ korzystał z instytucji wstrzymania biegu terminów załatwienia w tej sprawie. Wskazać także należy, że zgodnie

z art. 15zzy ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zwalczaniu COVID-19 w przypadku, gdy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii urząd administracji publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne stanie się niezdolny do wykonywania zadań w całości albo w części, wojewoda może w drodze zarządzenia powierzyć wykonywanie zadań tego urzędu lub podmiotu, w całości albo

w części, w określonym terminie, innemu urzędowi administracji publicznej lub podmiotowi wykonującemu zadania publiczne. Ustawodawca przewidział zatem sytuację, w której organ administracji publicznej byłby niezdolny do wykonywania swoich zadań i wdrożył w związku z tym stosowne regulacje. Skoro Starosta nie wnioskował o skorzystanie z takiej możliwości, trudno przyjąć, że utracił w owym czasie zdolności do terminowego załatwienia wniosku strony.

6.7. Sąd podkreśla przy tym, że w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo nie zastosowano art. 189e k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 571/08 (LEX nr 558389), że przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę,

a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym

w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie

o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Reasumując, przepis art. 35 ust. 6 p.b. ma charakter dyscyplinujący, jest skierowany do organu architektoniczno-budowlanego i nie może mieć do niego zastosowania art. 189e k.p.a. Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 p.b.

7. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.