Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 859/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 8 października 2008 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał A. S. i S.S. rozbiórkę obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. B. II gmina K.. Organ ustalił na podstawie zebranych materiałów dowodowych, w tym oświadczenia A. S. i S. S. z dnia 28 stycznia 2008 r., że pobudowali oni bez wymaganego pozwolenia na budowę, w maju 2003 r. na terenie przedmiotowej działki ww. obiekty budowlane. Postanowieniem z dnia 18 marca 2008 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2008 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwolenia i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonywanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawiadomienia (zaświadczenie); oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cle budowlane. W zakreślonym terminie zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku, organ więc nakazał rozbiórkę obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarżący odwołali się od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wnieśli o jej uchylenie.

W uzasadnieniu podnieśli, że są właścicielami działki od 1993 r., która jest wykorzystywana przez nich na cele rekreacyjne, wyłącznie w okresie letnim (w miesiącach: VI-VIII), głównie w weekendy, tj. ok. 30 dni w roku. Wskazali, że w dniu 28 stycznia 2008 r., zostały przeprowadzony przez pracowników organu dowód z oględzin działki, w którym uczestniczyli, bez wymaganych dokumentów, o których mowa była w zawiadomieniu, tj. uprawniających do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz realizacji wykonywanych robót budowlanych. Odnosząc się do nałożonych obowiązków w postanowieniu z dnia 18 marca 2008 r. wskazali (po ich przytoczeniu), że organ poinformował ich, że jeśli odpowiednio udokumentują i udowodnią, że zabudowa działki jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ ustali wysokość opłaty legalizacyjnej - art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji natomiast nie wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem, zostanie orzeczony nakaz rozbiórki obiektów wraz z pouczeniem, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Końcowo zaś organ poinformował, że wykonanie projektu budowlanego jest celowe jedynie w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, jak podkreślili skarżący, do dnia złożenia przez nich odwołania, nie został sporządzony i uchwalony obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K. B. I i II w gminie K.. Z tego faktu skarżący wywodzili, że niemożliwym było wykonanie nałożonych na nich obowiązków - poprzez przedłożenie dokumentacji zgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (żadną miarą niemożliwe było wykonanie przez nas obowiązków nałożonych). Powołali się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 2007r., Nr 247, poz.1884), w którym wskazano na niekonstytucyjne zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów - sprawców samowoli budowlanych według kryterium istnienia albo nieistnienia na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten, w ocenie skarżących, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w dacie rozstrzygnięcia, nie było ustaleń w zakresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący nie mogli też, mimo wieloletnich zapewnień i przyrzeczeń m.in. sołtysa K. B. II o rychłym przekwalifikowaniu tych terenów na cele rekreacyjne, dysponować i przedstawić zaświadczenia o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozostałych dokumentów. Podsumowując stwierdzili, że sankcja ostateczna i najbardziej dotkliwa w postaci decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki, pełniącej wyłącznie funkcje rekreacyjne, jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16 września 2010 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156. poz. 1118), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ drugiej instancji ponowił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że skarżący wybudowali w 2003 r. na swojej działce ww. obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 września 2008 r., ww. dokumentów. Skarżący nie wykonali nałożonych obowiązków i zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy podniósł, że samowolna budowa przedmiotowych obiektów narusza przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a brak pozwolenia na budowę, wobec niespełnienia nałożonych na skarżących obowiązków, obligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego). Podstawę do wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 18 marca 2010 r. stanowił przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do treści przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji w wydanym postanowieniu nie poinformował stron o wysokości opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia, co nie ma jednak nie żadnego znaczenia w sytuacji, gdy strona nie poczyniła jakichkolwiek kroków w celu wykonania obowiązku nałożonego tym postanowieniem. Także organu pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku, wynikającego z art. 10 k.p.a. Dlatego też organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, przed podjęciem zaskarżonej decyzji, poinformował strony o możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego, co też strony uczyniły w dniu 7 września 2010 r. Na ich prośbę, zostały również wydane kserokopia protokołu z dnia 28 stycznia 2008 r. i trzy kopie zdjęć fotograficznych. Jednak strony nie wniosły pisemnych uwag. Odnosząc się do treści odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że tryb art. 48 Prawa budowlanego przewiduje doprowadzenie obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę "do stanu zgodnego z prawem" - na określonych warunkach lub nakaz rozbiórki obiektu w przypadku ich niespełnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej stanowi uprawnienie inwestora, a organ nie ma obowiązku legalizacji samowoli wbrew woli strony, ani prawnej możliwości dokonania tzw. legalizacji robót budowlanych w sytuacji, gdy inwestor nie wykonuje swoich obowiązków. Brak zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy działki, a także projektu budowlanego uniemożliwia organowi zbadanie prawidłowości wykonanych robót budowlanych i wydanie decyzji przewidzianej w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestor nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów uniemożliwia prowadzenie procedury legalizacyjnej. Ponadto inwestor na każdym etapie tzw. postępowania legalizacyjnego może zrezygnować ze swojego uprawnienia, a przejawem tej rezygnacji może być albo nie złożenie żądanych przez organ dokumentów, bądź na dalszym etapie tego postępowania nie uiszczenie opłaty legalizacyjnej.

Skarżący A. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzji i zażądali jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a także wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących, decyzja ta jest niezgodna z prawem i narusza interes prawny skarżących poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.48 § 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 194 r. Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili i podtrzymali stanowisko, które reprezentowali w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Przypomnieli przebieg postępowania, w tym treść otrzymanego postanowienia z dnia 18 marca 2010 r. Podkreśli, że do chwili obecnej nie został sporządzony i uchwalony obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. "Stąd też niemożliwe było wykonanie przez nas obowiązków nałożonych przez powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – poprzez przedłożenie dokumentacji zgodnej z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Wskazali, że w trakcie toczącego się postępowania organ nie poinformował ich o wysokości opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia. Skarżący zgodzili się ze stwierdzeniem, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Jednakże istota tego postępowania polega m.in. na tym, że organ rozpatrujący wniosek inwestora w celu ewentualnego zalegalizowania istniejącej zabudowy przeprowadza analizę jej funkcji oraz cech architektonicznych i użytkowych, wymaganej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego taka analiza jest niemożliwa. Powołali się ponownie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P 37/06, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, w którym Sąd stwierdził, że "to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz powinien także wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie A. S. i S. S. kwestionowali decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2010 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 08 października 2008 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę obiektów budowlanych, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą.

Zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 1 Ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji:

1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W myśl ust. 1 powołanego przepisu Ustawy, obowiązkiem właściwego organu administracji, jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jednakże ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów w przypadku spełnienia przesłanek objętych dyspozycją ust. 2 tego przepisu Ustawy (o czym w dalszej części uzasadnienia).

Na wstępie należy podkreślić, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem.

Bezspornym w sprawie było, że A. S. i S. S. są współwłaścicielami nieruchomości - działki nr [...] położonej w K. B. II w gminie K. Poza sporem pozostawała data budowy na przedmiotowej działce obiektów budowlanych - maj 2003 r. oraz fakt, że zostały one wybudowane bez wymaganego prawem zezwolenia, co wynika jednoznacznie ze złożonego przez współwłaścicieli oświadczenia (vide: protokół oględzin nieruchomości z dnia 28 stycznia 2008 r.). Data budowy, uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów powyżej wskazanej ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Poza sporem była również okoliczność, że wybudowane obiekty: obiekt budowlany trwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję sanitariatu (natrysku), wymagały pozwolenia na budowę. Strona tej okoliczności nie kwestionowała, ani w toku postępowania administracyjnego, ani w wniesionej skardze. Zgromadzony zaś materiał dowodowy w sprawie, pozwala na przyjęcie, że wzniesione obiekty budowlane prawidłowo zostały przez organy zakwalifikowane, jako wymagające pozwolenia na budowę (vide: protokół oględzin nieruchomości z dnia 28 stycznia 2008 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną). Należy tu podkreślić, że protokół oględzin nieruchomości został podpisany przez skarżących bez zastrzeżeń i nie wniosły one do niego żadnych uwag w toku postępowania administracyjnego (w tym podczas postępowania odwoławczego, po doręczeniu kserokopii tego protokołu oraz kopii fotografii). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady istnieją wyjątki, przy czym wyjątki od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zawarte są w art. 29 i art. 31 ust. 1 i 5 Ustawy, zaś w art. 30 i art. 31 ust. 2-4 Ustawy wskazano roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi. Bezspornym było również, że działka i obiekty na niej usytuowane pełnią funkcję rekreacyjną i służą letniemu wypoczynkowi (co skarżący przyznają w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w wniesionej skardze).

Uprawnione było więc stanowisko organu, że skarżący wybudowali przedmiotowe obiekty, naruszając ciążący na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Ustawy). Tym samym zabudowa działki, będącej ich własnością, stanowiła samowolę budowlaną w rozumieniu, obowiązujących w dacie rozstrzygania przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. (wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę). Co też w konsekwencji skutkowało wydaniem przez organ nakazu rozbiórki.

Decyzja nakazująca rozbiórkę, została jednak poprzedzona postanowieniem z dnia 18 marca 2008 r., wydanym przez Inspektora Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Ustawy.

Regulacja zawarta w tych przepisach przewiduje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych obiektów. Zasadą jest bowiem poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego - bez wymaganego pozwolenia, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Zatem nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Przy czym, należy podkreślić, że dowodzenie okoliczności określonych w ust. 2 art. 48 Ustawy, obciąża samowolnego inwestora, w niniejszym przypadku - skarżących. Zasadnym więc było wszczęcie procedury legalizacyjnej. Treść wydanego, w ramach tej procedury postanowienia, uwzględniała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), gdyż na skarżących został nałożony obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2008 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi ww. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tym miejscu trzeba wskazać, że bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie był również brak w dacie zapadania decyzji administracyjnych, obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżących (nie został bowiem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu).

Jednak w takim przypadku powyższe postanowienie nakładało na skarżących obowiązek przedłożenia - "ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Obowiązek ten, w ocenie Sądu, był jednoznaczny i nie budził wątpliwości.

Możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany w trakcie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48 Ustawy, dopuścił ust. 3 pkt 1) tego przepisu w brzmieniu po jego zmianie, dokonanej nowelą z dnia 8 października 2008 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1287), obowiązującej od dnia 6 grudnia 2008 r., a wcześniej przywołany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. Natomiast z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto art. 61 ust. 1 tej Ustawy określa wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a które zostały wymienione w pkt 1-5.

Podsumowując, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy jest sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Nałożenie więc takiego obowiązku na skarżących było zgodne z prawem i przytoczonymi powyżej uregulowaniami. Brak zaś miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowił przeszkody na drodze postępowania legalizującego, gdyż w przypadku braku planu skarżący nie musieli składać zaświadczenia od Wójta Gminy o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Brak planu zagospodarowania przestrzennego nie uprawniał w żadnej mierze skarżących do zaniechania wykonania nałożonych na nich obowiązków.

Poza sporem było również, że zakreślony tym postanowieniem termin upłynął bezskutecznie. Wyznaczony termin - ponad 6-ciu miesięcy, w ocenie Sądu, był odpowiednio długi i wystarczający, aby skarżący wypełnili ciążące na nich obowiązki. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, postanowienie z dnia 18 marca 2008 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 25 marca 2008 r., a został w nim zakreślony termin do dnia 30 września 2008 r.

Jednak nie ma to istotnego znaczenia dla sprawy, skoro skarżący w tym okresie nie podjęli, ani nie wykazali, że starali się podjąć, jakiekolwiek czynności zmierzające do wykonania nałożonych na nich obowiązków. Nawet nie wystąpili do właściwego organu o wydanie wymaganej od nich decyzji. Swoją bezczynność skarżący tłumaczyli jedynie brakiem planu zagospodarowania przestrzennego - co miało czynić - w ich ocenie, niemożliwym wykonanie nałożonych obowiązków. Stanowisko to, jest niezrozumiałe, albowiem w przypadku braku planu, na skarżących ciążył obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący, zarówno w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i w wniesionej skardze, konsekwentnie pomijali ten fragment postanowienia, w którym organ alternatywnie zażądał od nich zaświadczenia albo decyzji. Ponadto w postanowieniu tym zostały nałożone na nich również inne obowiązki. Zachowanie się skarżących nie może zasługiwać na aprobatę zwłaszcza, że z treści odwołania i skargi wynika, że zaniechali oni ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem z własnej woli strona zrezygnowała z procedury legalizacji samowoli budowlanej, która w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była możliwa.

We wniesionej skardze (jak i w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji) skarżący powoływali się na wyrok i uzasadnienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 wywodząc, że ma on zastosowanie do niniejszej sprawy, gdyż m.in. działka znajduje się na terenie, dla którego jest brak obowiązującego planu zagospodarowania. Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku uznał, że przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego jest niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości i równości wobec prawa (niekonstytucyjne zróżnicowanie sprawców samowoli budowlanej według kryterium istnienia lub nieistnienia na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego). Przytoczone przez skarżących fragmenty służyły uzasadnieniu powyższego stanowiska. Na skutek tego orzeczenia i przywołanej powyżej nowelizacji przepisów, inwestor (podobnie jak skarżący) nie musiał już w chwili wszczęcia postępowania legalizacyjnego, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, posiadać ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też organ w postanowieniu z dnia 18 marca 2008 r. zobowiązał skarżących do przedstawienia ostatecznej decyzji oraz wyznaczył odpowiedni termin do jej dostarczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, o braku informacji o wysokości opłaty legalizacyjnej oraz o sposobie jej wyliczenia, to należy podkreślić, że w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji ani we wniesionej skardze, skarżący nie twierdzili, że brak tej informacji miał jakikolwiek wpływ na nie podjęcie przez nich czynności legalizacyjnych. Jak wskazano wyżej, swoją bezczynność skarżący usprawiedliwiali jedynie brakiem planu zagospodarowania przestrzennego (do czego Sąd odniósł się już wcześniej). Okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Skarżący mimo istniejącego zobowiązania, nie podjęli żadnych czynności, a w treści postanowienia z dnia 18 marca 2008 r. zostali pouczeni, że gdy wykonają nałożone obowiązki organ wyda drugie postanowienie i ustali wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 Ustawy (a w przypadku ich nie wykonania zostanie orzeczony nakaz rozbiórki). Niewątpliwie organ dokonał więc stosownego pouczenia, a skarżący gdyby byli zainteresowani podjęciem czynności legalizacyjnych z pewnością mogli uzyskać stosowne informacje. Można dodać, że wysokość opłaty legalizacyjnej organ ustala na późniejszym etapie postępowania w postanowieniu, na które służy zażalenie. Postanowienie to jest wydawane po ustaleniu, że dokonana samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co może nastąpić dopiero, po przedłożeniu przez inwestora żądanych od niego dokumentów legalizacyjnych). Ustawodawca bowiem nie przewidział obowiązku zawarcia informacji o wysokości opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia w postanowieniu wydawanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Ustawy.

Ponadto organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę wysłuchania stron, zawartą w przepisie - art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy, przed podjęciem zaskarżonej decyzji, zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (vide: zawiadomienie z dnia 24 sierpnia 2010 r.). Strony postępowania skorzystały z tego prawa, zapoznały się w dniu 7 września 2010 r. z aktami sprawy i otrzymały kserokopie dokumentów (vide: notatka służbowa z dnia 7 września 2010 r.). Istotnym jest jednak to, że strony nie zgłosiły w związku z tym uchybieniem żadnych zarzutów. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że warunkiem uwzględnienia takiego zarzutu przez sąd administracyjny jest wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/2005, LexPolonica nr 418798 - ONSA WSA 2006 r., nr 6, poz. 157; aprobująca glosa W. Tarasa, OSP 2007, nr 3, poz. 26). We wniesionej skardze skarżący nie podnieśli zarzutów w tym zakresie, nie wskazywali również, aby nie mogli udowodnić swoich twierdzeń czy też nie mieli możliwości złożenia wyjaśnień. Przede wszystkim jednak skarżący nie wykazali w żaden sposób, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uwagi te należy także odnieść do braku informacji o wysokości i sposobie wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto trafnie organ drugiej zwrócił uwagę, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a ustalenia są kompletne i wyczerpujące, zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Także ocena dowodów nie narusza normy art. 80 k.p.a. Odnosząc się do zacytowanego w skardze oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, (cbois.nsa.gov.pl), to pozostaje on bez wypływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Można w tym miejscu ponownie odesłać do uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego powołanego już wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., w którym wypowiedziano się również o charakterze i roli planu oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - "Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych". Z tego uzasadnienia wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje planu, a jedynie "informuje" inwestora o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa, w przypadku gdy takiego planu nie ma. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedyną drogą do zrealizowania inwestycji, gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego planu (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie).

W świetle poczynionych ustaleń, na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek wydania wobec skarżących nakazu rozbiórki. O konieczności rozbiórki decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. Jest to niezależne od subiektywnego przekonania skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego oraz nieracjonalności decyzji rozbiórkowej. Racje społeczne czy też celowościowe nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nie znającego odpowiednika art. 5 K.c. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja , sygn. akt IV SA 418/98 baza orzeczeń lex 77639).

Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Prawidłowe były ustalenia organu odwoławczego, co do tego, że warunki określone w postanowieniu nie zostały spełnione, co dotyczy w szczególności braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a to uzasadnia w świetle przepisu art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nakaz rozbiórki. Treść art. 48 ustawy jednoznacznie określa warunki legalizacji poprzedzające rozbiórkę, a nakaz rozbiórki ma charakter bezwzględny w razie ich spełnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.