Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2203/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53  ust. 4  pkt 6,  art. 61  ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 111 § 2,  art. 145 § 1  pkt 1  lit. a i c w zw. z  art. 135,  art. 184,  art. 204  pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 . na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 853/13 w sprawie ze skargi A. B. i R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz A. B. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 853/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. i R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Pucki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uzgodnił możliwość przeznaczenia położonych na działce nr [...] w miejscowości P. gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod inwestycję polegającą na budowie wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych, wraz z określeniem możliwości podziału działki w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla ww. działki o pow. [...] m2, prowadzonego z wniosku R. P. przez Wójta Gminy Puck.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako K.p.a.), w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. uznało, że postanowienie Starosty Puckiego rażąco narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu [...] czerwca 2009 r., kiedy R. P. wystąpił do Wójta Gminy Puck o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w miejscowości P., złożył jeszcze jeden wniosek dotyczący działki nr [...] o pow. [...] m2. Oba te wnioski dotyczyły inwestycji polegających na budowie domów jednorodzinnych z jednoczesnym podzieleniem działek dla nieruchomości położonych w P. nr [...] i [...] Działki te oddzielone są wąską działką nr 1166 w zamierzeniu przeznaczonej pod drogę.

Kolegium wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. Starosta Pucki wydał postanowienie uzgadniające możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod inwestycję polegającą na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr [...] w P. wraz z określeniem warunków jej podziału. W dniu [...] lipca 2009 r. Starosta Pucki wydał natomiast postanowienie uzgadniające możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod planowaną inwestycję dla działki nr [...]

Zamierzeniem inwestycyjnym określonym w ww. postanowieniach było również budownictwo jednorodzinne z jednoczesnym podziałem nieruchomości, a nieruchomości te wchodzą w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego wstępnie własność A. B. Kolegium podkreśliło, że wszystkie ww. działki wraz z działką będącą przedmiotem niniejszej sprawy to nieruchomości rolne klasy R IIIa bezpośrednio ze sobą sąsiadujące, na co wskazują załączone mapy w aktach organu I instancji. Ponadto ustalono, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. Starosta Pucki wydał postanowienie nr [...] uzgadniające możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod planowaną inwestycję dla działki nr [...] w miejscowości P., uzasadniając, że - zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zgoda na przeznaczenie opisanego w projekcie decyzji gruntu na cele nierolnicze nie jest wymagana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając nieważność postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. uznało, że działki nr [...] i [...] stanowią zwarty obszar gruntów rolnych klasy RIIIa o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a tym samym na przeznaczenie tego obszaru na cele nierolnicze wymagana była zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Starosta winien był zatem odmówić uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili A. B., R. P., B. M., I. M. oraz E. D., wnosząc o uchylenie ww. postanowienia Kolegium w całości. I. i B. M. podkreślili, że są właścicielami działki nr [...], którą nabyli w listopadzie 2010 r. jako działkę przeznaczoną pod zabudowę. Koszt jaki ponieśli w związku z zakupem ww. działki obejmował wartość terenu pod zabudowę, a nie wartość gruntu rolnego czy leśnego. Postanowienie Kolegium jest dla nich krzywdzące, ponieważ pod ww. inwestycję zaciągnęli kredyt, a w najbliższej przyszłości zamierzają wybudować dom jednorodzinny wolnostojący. Wydane postanowienie wyklucza realizację wszystkich tych zamierzeń. E. D. zaznaczyła, że jest właścicielką działki nr [...], której sprawa dotyczy. Strona podała, że przed kupnem działki sprawdziła ją w urzędzie gminy oraz w księgach wieczystych, by mieć pewność, że będzie można tam postawić dom. Otrzymała decyzję o warunkach zabudowy, następnie pozwolenie na budowę i w konsekwencji na ww. działce stoi już dom w stanie surowym, wykonane jest złącze kablowe, w planach kanalizacja i woda. Stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Starosty Puckiego z dnia [...].08.2009r. oznaczałoby, że wszystkie te urzędowe dokumenty nie są nic warte a pracownicy je wydający niekompetentni.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - postanowieniem z [...] października 2013 roku - utrzymało w mocy swoje postanowienie z [...] sierpnia 2012 r., podtrzymując stanowisko, że postanowienie Starosty Puckiego rażąco narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ ustalił, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. A. B. wystąpiła również z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wydzieleniem działek budowlanych na działkach o nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 położonych w P. i stanowiących grunty rolne – Rllla. W każdym z tych postępowań organ I instancji przygotował projekty decyzji ustalających wnioskowane warunki zabudowy i wystąpił o uzgodnienie treści projektów decyzji ze Starostą Puckim w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że dla przeznaczenia zwartego obszaru gruntu rolnego klasy RIIIa o powierzchni przekraczającej 0,5 ha stanowiącego działkę nr [...] w połączeniu z działkami nr [...], [...], [...], [...] na cele nierolnicze wymagana była zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pojęcie "zwartego obszaru" zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w treści obowiązującej na dzień wydania kwestionowanego postanowienia Starosty Puckiego należy odnieść nie tylko do powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja. Uwzględniając cele ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz skutki zmiany przeznaczenia poszczególnych działek dla ochrony całego kompleksu gruntów, w skład którego wchodzą, pojęcie to trzeba odnosić do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych o odpowiedniej klasie, w skład którego wchodzi działka objęta planowaną inwestycją.

W skardze A. B. i R. P. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z [...] października 2013 r. oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

– art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu na dzień wydania postanowienia Starosty Puckiego – sierpień 2009 r.) mającego w niniejszej sprawie zastosowanie w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej;

– art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, że postanowienie Starosty Puckiego zostało wydane bez podstawy prawnej - na co nie zaprezentowano żadnego uzasadnienia;

b) błędną interpretację pojęcia "rażącego" naruszenia prawa - organ w uzasadnieniu wskazał na kwestie, które nie są "rażące" zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odnoszącym się do art. 156 K.p.a., a stanowią jedynie możliwy przedmiot odrębnej interpretacji prawnej, wynikającej właśnie z niejasności prawa i możliwości dzielenia gruntu na mniejsze części i przez to "odrolnienie" gruntów bez zgody Ministra Rolnictwa;

c) niedopuszczalne stwierdzenie nieważności postanowienia, które wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Skarżąca wskazała, że działka, której dotyczyło przedmiotowe postanowienie, rzeczywiście stanowi użytek rolny klasy III, jednak jej powierzchnia wynosi [...] m2, co nie przekracza wskazanej w przepisie powierzchni 0,5 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uzasadniło konieczność uzyskania zgody Ministra obowiązkiem rozpatrywania działki [...] łącznie z działkami sąsiednimi, potraktowanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku jako "zwarty obszar" (składający się - obok działki nr [...] - z działek o numerach: [...], [...],[...], [...]) przekraczający łącznie 0,5 ha.

Zaprezentowana przez Kolegium wykładnia pojęcia "zwarty obszar" jest, w ocenie skarżącej, niedopuszczalna i prowadzi do wniosków contra legem. Skarżąca wskazała, że Wójt Gminy Puck prowadził odrębne postępowania co do wskazanych działek (wchodzących według Kolegium w skład jednego zwartego obszaru) i nadał projektom decyzji ustalającym wnioskowane warunki zabudowy kolejne numery. Starosta Pucki - dokonując uzgodnienia - nie miał więc ani obowiązku, ani żadnej prawnej możliwości łącznej oceny tych obszarów, a co za tym idzie - prawidłowo stwierdził, że zgoda dla obszaru działki [...], o obszarze nieprzekraczającym 0,5 ha, nie jest wymagana. Starosta - uzgadniając zmianę przeznaczenia dla działki nr [...] w wyodrębnionym postępowaniu administracyjnym, nie mógł oceniać bowiem ewentualnych zmian dotyczących działek o innych numerach, co do których toczyły się odrębne postępowania. Takie stanowisko w opinii skarżącej znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. II OSK 129/2008).

Skarżąca stwierdziła również, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W przedmiotowej sprawie od Starosty Puckiego wymagano dokonania wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwzględnieniem nie tylko wykładni językowej, ale również celowościowej i aksjologicznej. Z tego powodu, w ocenie skarżącej, stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nieważności przedmiotowego postanowienia Starosty Puckiego było pozbawione podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 08 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 853/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił wniesioną skargę. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kolegium z dnia 9 sierpnia 2012 roku zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i dlatego też należało uchylić oba wydane w sprawie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Sąd I instancji zauważył, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przy czym organ jako przyczynę stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Starosty Puckiego wskazał rażące naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.).

Sąd stwierdził, że w doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Zgodnie z tym stanowiskiem rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Sąd podkreślił, że rozważenia wymagało zatem, czy treść art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła być bez żadnych wątpliwości ustalona w bezpośrednim rozumieniu tych przepisów w dacie wydania przez Starostę postanowienia uzgadniającego.

Sąd przywołał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 60 ust. 1, z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) odnoszące się do kwestii wydania warunków zabudowy, kiedy planowana inwestycja wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas od I do III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny, toteż konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy.

Sąd zauważył, że pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy Puck zwrócił się do Starosty Puckiego - organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z określeniem warunków podziału na terenie działki nr [...] położonej w P.. Wniosek dotyczył wyłącznie działki nr [...].

Sąd wskazał, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia", określając, że jeżeli obszar ten przekracza 0,5 ha, zamiana wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wskazany przepis stanowi wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Stanowisko takie, co do stanu prawnego na dzień wydania przedmiotowego postanowienia, jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd zauważył, że przeciwne stanowisko zaprezentowane zostało w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08, na który powołuje się Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mógł być wykładany rozbieżnie. Zaznaczył przy tym, że interpretację tego przepisu, wskazaną przez Kolegium jako jego właściwe rozumienie, można znaleźć jedynie w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2347/01 – dostępne na stronach www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że jeżeli stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis był w okresie swego obowiązywania wykładany rozbieżnie, nie można wskazywać jako rażącego naruszenia prawa zastosowania tego przepisu przez organ zgodnie z inną interpretacją, niż przyjmowana aktualnie przez SKO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 111 § 2 P.p.s.a., poprzez niepołączenie oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania, co doprowadziło do wadliwej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zin., dalej jako u.o.g.r.l.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 grudnia 2010 r. - i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 z późn. zm.);

2) przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 09 grudnia 2010r.- i w związku z art.61 ust.1 pkt 4) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 z późn. zm.) polegające na przyjęciu, iż nie został w sprawie rażąco naruszony przepis art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

3) przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l., polegająca na uznaniu, iż możliwe rozbieżności co do wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l. wykluczają a priori możliwość rażącego naruszenia tego przepisu.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto Kolegium wystąpiło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego solidarnie od strony przeciwnej wg norm przepisanych a także o połączenie celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg kasacyjnych wniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 869/13; II SA/Gd 865/13; II SA/Gd 871/13; II SA/Gd 874/13 i II SA/Gd 853/13.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania i przepisów materialnych uznając, że skoro art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 grudnia 2010 r. - mógł być i faktycznie był wykładany rozbieżnie i każda z takich wykładni nadaje się do uzasadnienia, to takiego przepisu ustawy nie można naruszyć w sposób rażący.

Mając na uwadze treść art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 maja 2013 r. wskazano, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie określiła - w żadnym z jej przepisów - definicji czym jest "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" (na cele nierolnicze- przyp. autora skargi kasacyjnej). Dlatego też w okresie jego obowiązywania pojawiły się co najmniej dwie koncepcje (zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie) dotyczące odczytywania takiego zapisu. Pierwsza z nich wskazuje, że kryterium zwartości odnosi się tylko do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia (z gruntu rolnego na grunt przeznaczony na inne cele).

Przeciwne i - jak wskazał Sąd I instancji - odosobnione stanowisko, zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08, zdaniem którego zwartość określoną w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. należy odnieść do zwartego obszaru chronionego gruntów rolnych klasy I -III przekraczającego powierzchnię 0,5 ha i w granicach takiego obszaru znajduje się nieruchomość wskazana jako teren inwestycji we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez względu na jej powierzchnię.

Z faktu opisanej wyżej istniejącej różnorodności w odczytywaniu treści art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz tego, że każdy z tych sposobów odczytywania (wykładni przedmiotowego przepisu) jest uzasadniony, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wywiódł brak podstaw dla uznania, iż przepis ten można naruszyć w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a.

Według skarżącego Kolegium takie stanowisko Sądu I instancji, oznacza, że może być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu inwestycji - użytku rolnego klasy od 1 do III - o powierzchni mniejszej niż ustawowe 0,5 ha położonego w obszarze gruntów rolnych o klasie wyższej lub też gruntów o innym niż rolne przeznaczenie, jak też w sytuacji, gdy taki sam teren inwestycji położony jest na obszarze gruntów rolnych o klasie I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie sposób uznać za prawidłowe powyższego stanowiska Sądu I instancji, albowiem występująca obok siebie przeciwstawna wykładania przepisu prawa materialnego w praktyce byłaby potwierdzeniem iluzoryczności ustawowej ochrony gruntów rolnych, jak również sprzeczna z celem ustawy, jakim jest ochrona takich gruntów. W konsekwencji wystąpiłaby (jaka w niniejszej sprawie faktycznie występuje) sytuacja, gdy poprzez sam fakt złożenia oddzielnego wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla każdej z ewidencyjnie wyodrębnionych działek rolnych klasy l-III, o powierzchni mniejszej ni 0,5 ha - bezpośrednio ze sobą sąsiadujących - powoduje uznanie przez właściwy organ (tutaj Starostę Puckiego) spełnienie warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie sposób odczytywać przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. bez uwzględnienia treści innych przepisów tej ustawy w powiązaniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności treści art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. Stanowi on, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odczytywanie łączne tych przepisów musi prowadzić do konkluzji, iż zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dotyczy trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dlatego też w przedmiotowej sprawie zasadnym jest wskazanie, iż tylko jedną z powyższych wykładni przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. należy uznać za prawidłową i zgodną zarówno z tym przepisem, jak i celem ustawy, w której przepis ten został zawarty. Przepis ten, zdaniem skarżącej kasacyjnie - winien być odczytywany w ten sposób, że ochroną prawną objęty jest zwarty obszar gruntów rolnych (użytków rolnych klasy I-III) o powierzchni przekraczającej 0,5 ha w zakresie przeznaczenia takiego terenu na inne niż rolnicze cele, zaś zmiana takiego przeznaczenia może nastąpić wyłącznie w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tylko taka wykładnia przedmiotowego przepisu jest prawidłowa i zgodna z prawem. Należy przy tym podkreślić, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. nie odnosi się w żaden sposób do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która przecież nie zmienia przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Tym samym całkowicie nieuprawniona jest linia orzecznictwa sądów administracyjnych, w której ochrona gruntów rolnych określona przepisem wskazanym w zdaniu poprzednim została sprowadzona do wielkości terenu inwestycji (gruntu rolnego klasy I-III) określonego we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, nie zaś do zwartego obszaru takich gruntów o powierzchni większej niż 0,5 ha, w którym to obszarze teren inwestycji jest położony.

Ponadto nie sposób postawić znaku równości pomiędzy podlegającym ochronie prawnej gruntem rolnym, będącym użytkiem rolnym klasy I-III w rozumieniu u.o.g.r.l., a terenem inwestycji (działkami wyodrębnionymi ewidencyjnie) wskazanymi we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i w samej decyzji.

Dominujący pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi w istocie potwierdzenie prymatu prawa własności i ochrony tego prawa nad ustawową ochroną gruntów rolnych i leśnych, co w konsekwencji czyni ochronę takich gruntów w praktyce nieistniejącą, ponieważ dla obejścia tej ochrony wystarczy wydzielenie geodezyjnie z takiego obszaru działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda i złożenie do właściwego organu oddzielnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy na każdą z takich działek (co miało miejsce również w niniejszej sprawie).

Nawet gdyby jednak przyjąć, jak chce tego Sąd I instancji, że oba występujące sposoby wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l. są uzasadnione, to i tak w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do rażącego naruszenia tego przepisu (niezależnie od sposobu jego wykładni). Uwadze Sądu I instancji uszło, że tego samego dnia, to jest [...] sierpnia 2009 r., kiedy wnioskujący Robert P. wystąpił do Wójta Gminy Puck o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] o pow. [...] m2, także został do tego samego organu złożony odrębny wniosek ww. wnioskodawcy dotyczące działki o nr [...] o pow. [...] m2. Wszystkie te wnioski dotyczyły inwestycji polegających na budowie domków jednorodzinnych z jednoczesnym podzieleniem działek dla nieruchomości położonych w P. o nr [...] i [...] Obie te działki są gruntami rolnymi - użytkami rolnymi klasy lIla - i łączny ich obszar to [...] m2, co znacznie przekracza obszar 0,5 ha określony w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Tym samym projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] dla celów uzgodnieniowych winien być rozpatrzony przez Starostę Puckiego z uwzględnieniem wszystkich wniosków łącznie. Rozpoznanie takiego wniosku winno uwzględniać również fakt wydania w dniu [...].07.2009 r. postanowienia uzgadniającego projekt decyzji dla działki nr [...] o pow. [...] m2. Z uwagi na fakt, że łączna powierzchnia działek przekracza określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. - 0,5 ha, Starosta Pucki uzgadniając projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] winien odmówić uzgodnienia projektu decyzji powołując się na określoną ww. przepisem ochronę gruntów rolnych.

Jednakże wbrew treści tego przepisu postanowieniem z dnia [...].08.2009 r. nr [...] uzgodnił możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod inwestycję polegającą na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce [...] wraz z określeniem warunków jej podziału, położonej w miejscowości P..

Wobec faktu uzgodnień wszystkich projektów decyzji, Wójt Gminy Puck wydał pięć decyzji ustalających warunki zabudowy dla działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IlIa o łącznej powierzchni [...] m2 ([...] ha). Tylko z faktu złożenia odrębnych pięciu wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla każdej z przedmiotowych działek, Starosta Pucki - stosując wykładnię przepisu 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., wskazaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jako dominującą, dokonał faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów spod ochrony prawnej określonej tym przepisem, pomimo tego, że ich "zwarty obszar" około trzykrotnie przekroczył określone w tym przepisie 0,5 ha.

Kolegium zarzuciło, że Sąd I instancji nie połączył spraw ze skarg na ostateczne postanowienie Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych zarejestrowanych pod sygn. akt II SA/Gd 869/13; II SA/Gd 865/13; II SA/Gd 871/13; II SA/Gd 874/13 i II SA/Gd 853/13 zgodnie z art. 111 § 2 P.p.s.a. spraw w celu ich łącznego rozpoznania. Doprowadziło to, jego zdaniem, do wadliwej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy i wydania zaskarżonego orzeczenia. Tym samym zarówno zarzut naruszenia tego przepisu postępowania, jak i wnioskowanie o połączenie celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg kasacyjnych wniesionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 869/13; II SA/Gd 865/13; II SA/Gd 871/13; II SA/Gd 874/13 i II SA/Gd 853/13 są - zdaniem autora skargi kasacyjnej- w pełni uzasadnione.

W konsekwencji, w ocenie Kolegium, nie sposób, zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie został w sprawie rażąco naruszony przepis art. 7 ust. 2 pkt 1) u.o.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem nie rozpoznając w sposób łączny wszystkich tych spraw, faktycznie nie mógł dokonać (i nie dokonał) szczegółowej oceny przedmiotu sprawy uzasadniającej przyjęty w zaskarżonym wyroku brak rażącego naruszenia tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. B. i R. P. wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik wskazał, że Sąd I instancji słusznie uznał, że możliwość odmiennej interpretacji przepisu nie może w ogóle uzasadniać (przy przyjęciu przez Starostę Puckiego określonej - być może nawet sprzecznej interpretacji - jak uważa SKO) rozpatrywania przedmiotowego orzeczenia w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje, mimo formalnego zarzutu naruszenia art. 156 K.p.a. przez Sąd, ale stara się wykazać, iż WSA powinien był zastosować jedną z dwóch interpretacji art. 7 ust 2 u.o.g.r.l. Organowi umknęło, że WSA badał prawidłowość rozumienia przez organ art. 156 K.p.a. i to stanowiło główny (i jedyny) powód uchylenia zaskarżonego postanowienia. WSA stwierdził bowiem, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenia prawa, ale jedynie zastosowanie jednej z dwóch odmiennych interpretacji przesłanki z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. (bez przesądzania, która interpretacja jest prawidłowa, bo to nie może być przedmiotem postępowania nieważnościowego). Postulowane przez organ łączne potraktowanie działek o nr [...], [...], [...],[...], [...] nie zmieniłoby rozstrzygnięcia w sprawie bowiem przedmiotem jego była niemożność rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. a nie zbyt mały obszar działek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 111 § 2 P.p.s.a. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Przepis ten wskazuje przykład fakultatywnego połączenia spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, a mianowicie jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Pojęcie związku między sprawami należy rozumieć jako istnienie zależności o istotnym znaczeniu, które odnoszą się do elementów stosunków prawnych w nich uregulowanych. Sprawy mogą pozostawać ze sobą w związku faktycznym lub prawnym. Związek faktyczny dotyczy w szczególności materiału dowodowego sprawy (okoliczności faktycznych), natomiast związek prawny – treści stosunków prawnych łączących różne podmioty.

Na pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy podmiotowe (podmioty mające interes prawny lub obowiązek prawny) i przedmiotowe (treść żądanego uprawnienia, treść obowiązku i podstawa faktyczna i prawna). Oznacza to, że "w związku" – w rozumieniu art. 111 § 2 – pozostają sprawy, których cechy podmiotowe i przedmiotowe byłyby podobne lub identyczne. Podobieństwo to powinno odnosić się do żądań i przedmiotów rozstrzygnięć (z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I FPS 3/06).

Przedmiotem postępowań w sprawach ze skarg zarejestrowanych pod sygn. akt II SA/Gd 869/13; II SA/Gd 865/13; II SA/Gd 871/13; II SA/Gd 874/13 i II SA/Gd 853/13 była nieważność postanowień Starosty Puckiego w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnej działki w zakresie ochrony gruntów rolnych. Starosta Pucki jako organ uzgadniający w ramach prowadzonego przez Wójta Gminy Puck na wniosek postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy analizował jedynie projekt decyzji o warunkach zabudowy odnoszący się wyłącznie do określonej we wniosku działki rolnej klasy IIIa, położonej w miejscowości P.. Uzgodnienie dotyczyło odrębnego projektu decyzji o warunkach zabudowy odnoszącego się do innej działki. Uzgodnienie to miało miejsce w innym czasie bowiem wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy składane były w różnych, czasem odległych terminach. O ile na etapie zwykłego postępowania administracyjnego podmioty mające interes w dokonaniu uzgodnienia były zbieżne (A. B. lub R. P.), to na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego Starosty Puckiego ilość podmiotów mających interes prawny w utrzymaniu uzgodnienia była zdecydowanie szersza niż pierwotna. Zatem element podmiotowy (osoby zainteresowane rozstrzygnięciem z uwagi na swój interes prawny) i przedmiotowy (nr działki, której dotyczyło uzgodnienie Starosty Puckiego, czasowa odrębność postępowań) nie wykazywał istnienia związku, o jakim mowa w art. 111 § 2 P.p.s.a.

Z zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 111 § 2 P.p.s.a., poprzez niepołączenie oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania, co zdaniem Kolegium doprowadziło do wadliwej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. - w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 sierpnia 2009 r. - i w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w ocenie NSA wynika teza, że gdyby Sąd połączył do wspólnego rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy z odrębnie wniesionych skarg, to mógłby ustalić prawidłowy stan faktyczny prowadzący do stwierdzenia o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ powierzchnia działek co do których wydano uzgodnienie byłaby większa od niewymagającej zgody Ministra powierzchni 0,5 ha z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Rozumowanie to jest błędne albowiem techniczne połączenie spraw nie czyni z nich jednej sprawy, której stan faktyczny określają wszystkie stany faktyczne połączonych spraw. Połączenie nie prowadzi zatem do rozszerzenia stanu faktycznego poszczególnych spraw o okoliczności wynikające z pozostałych połączonych spraw.

Zarzut ten nie jest także zasadny z powodu, na który wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naruszenie przepisów postępowania zachodzi gdy zostaną naruszone normy nakazujące lub zakazujące określonego postępowania. Przepis art. 111 § 2 P.p.s.a. z istoty swej nie zobowiązuje Sąd do wskazanego w nim działania. Ma charakter fakultatywny. Sąd ma pełną swobodę działania. Może dokonać połączenia spraw jeżeli uzna to za pożądane ale nie musi tego czynić, nawet gdy są ku temu przesłanki. W związku z powyższym Sąd nie stosując art. 111 § 2 P.p.s.a. nie mógł dopuścić się naruszenia przepisów postępowania. Niezastosowanie art. 111 § 2 P.p.s.a. nie mogło w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Puckiego prowadzić do zmiany wyniku sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skoro Sąd badał kwestię zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Puckiego tj. rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. i z uwagi na istniejącą rozbieżność w interpretacji tego przepisu uznał, że nie zachodzi rażące naruszenia prawa, to gdyby Sąd I instancji dokonał połączenia spraw do wspólnego rozpoznania nie zmieniłoby to wydanego rozstrzygnięcia.

Z powyższych powodów zarzut skargi kasacyjnej pkt 1 należało uznać za bezzasadny.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów z pkt 2 i 3 stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż nie został w sprawie rażąco naruszony przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd wbrew ocenie Kolegium nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwe rozbieżności co do wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. wykluczają a priori możliwość rażącego naruszenia tego przepisu.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej w aspekcie wskazanym w zaskarżonym postanowieniu. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje postanowienie. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może jednak zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych, czyli nie wymaga stosowania specjalnych i szerokich metod wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013r., I OSK 1683/11). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta oddziałuje w sposób nie dający się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi przy tym o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, dlatego tam gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego głębokiej interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11). Zatem zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Takich okoliczności w niniejszej sprawie brak, co słusznie zauważył Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia było stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Puckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych tj. działki nr [...] o pow. [...] m2, położonej w miejscowości P., mocą której uznano, że dopuszczalne jest przekształcenie przedmiotowej działki na działkę nierolną z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Jak już wspomniano wyżej organ prowadząc postępowanie nadzwyczajne (stwierdzenie nieważności) nie powinien badać na nowo przesłanek dokonania uzgodnienia tj., spełnienia wymogów z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. bo to wykraczało poza zakres prowadzonego postępowania. Organ powinien wskazać w czym upatruje rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro Kolegium w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. a następnie z dnia [...] października 2013 r. wskazywało jedynie na niewłaściwą interpretację art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przedstawiając interpretację konkurencyjną do przyjętej przez Starostę Puckiego w postanowieniu, którego stwierdziło nieważność, to słusznie zauważył Sąd I instancji, że istnienie rozbieżności w interpretacji przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W istocie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu na dzień wydania postanowienia uzgadniającego stanowiący, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, mógł być i był rozumiany dwojako. Dominującym był pogląd przyjęty przez Starostę Puckiego, że "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" to obszar, który przeznaczono do przekształcenia obejmujący określone działki wyodrębnione ściśle oznaczonymi granicami. W przypadku wniosku o wydanie warunków zabudowy to teren działki lub działek, dla których mają być wydane warunki zabudowy i który w związku z art. 61 § 1 ust. 4 u.p.z.p. nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W chwili orzekania przez Starostę Puckiego, na co samo wskazuje Kolegium w wydanych przez siebie postanowieniach, istniał też odmienny pogląd mówiący, że dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określane przez dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że istniała rozbieżność w orzecznictwie co do rozumienia pojęcia "zwartego obszaru" z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Zaznaczyć należy, że dominujący był pogląd, iż jest to teren, którego zmiana przeznaczenia ma dotyczyć.

W tym stanie rzeczy stanowisko Kolegium, że Starosta Pucki dopuścił się rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. było nieprawidłowe. Zatem stwierdzenie nieważności w oparciu o tę podstawę prawną było niewłaściwe i należało takie postanowienia uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.

Odnosząc się do szerokiej argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie prawidłowego rozumienia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. NSA stwierdza, że nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, która dotyczy kontroli zasadności wydania przez Kolegium postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia uzgadniającego Starosty Puckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Czynienie ustaleń faktycznych odnośnie do prowadzenia przez Wójta Gminy Puck kolejnych postępowań w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i wydawanych w związku z tym postanowień uzgadniających przez Starostę Puckiego w stosunku do działek nr [...] grunt rolny RIIIa o pow. [...] m2, nr [...] grunt rolny RIIIa o pow. [...] m2, nr [...] grunt rolny RIIIa o pow. [...] m2, nr [...] grunt rolny RIIIa o pow. [...] m2, nr [...] grunt rolny RIIIa o pow. [...] m2, sprowadzających się do ustalenia, że grunty rolne klasy III po zsumowaniu ich powierzchni przekroczyły dopuszczalne 0,5 ha i powinny uzyskać zgodę Ministra na zmianę przeznaczenia, podczas kontroli przez Sąd legalności zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu nieważności jest zbyteczne. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie dokonuje na nowo ustaleń faktycznych istotnych na etapie postępowania zwykłego. Organ ocenia jedynie wystąpienie przesłanek z art. 156 K.p.a. Skoro Sąd ustalił, że rażące naruszenie prawa związane ze stosowaniem jednej z dopuszczalnych interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. nie miało miejsca, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień uzgodnieniowych Starosty Puckiego przez Kolegium i należało je uchylić jako wydane bez podstawy prawnej.

Dodatkowo należy zauważyć, że odniesienie się przez Starostę Puckiego w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczącym projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] o pow. [...] m2 także do pozostałych działek o numerach [...], [...], [...], [...], jak domaga się tego Kolegium, byłoby niezgodne art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Stanowisko to potwierdza pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 129/2008. Stwierdzono tam, że przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 z związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy te stanowią podstawę do wypowiedzenia się co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych, natomiast nie uprawniają starosty do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Zatem Starosta Pucki wydając postanowienie uzgodnieniowe w zakresie ochrony gruntów rolnych co do konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla określonej w niej działki rolnej klasy III nie mógł wychodzić poza uzgadniany projekt decyzji i rozstrzygać o konieczności uzyskania zgody Ministra na przekształcenie biorąc pod uwagę także działki sąsiednie objęte innymi decyzjami o warunkach zabudowy lub co do których w czasie uzgadniania przez Starostę Puckiego decyzje takie nie zostały jeszcze wydane.

W oparciu o powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Kolegium w zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego Starosty Puckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prawidłowo uznał, że przesłanka rażącego naruszenia prawa tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w okolicznościach sprawy nie wystąpiła a to uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i poprzedzającego go postanowienia z [...] sierpnia 2012 r. nr 2279/12.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.