Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 176/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 655/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. II SA/Sz 655/17, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...],

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że [...] kwietnia 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w S. przy ul. [...], dz. nr [...] obręb [...].

Do wniosku załączono projekt budowlany, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2015 r. o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacja bazowa telefonii komórkowej przy ul. [...] w S., działka nr [...] obręb [...].

W trakcie postępowania, przedstawiciele społeczności lokalnej wnieśli zastrzeżenia co do planowanej inwestycji, podnosząc negatywne oddziaływanie na zdrowie ludzi, zaburzenia harmonii układu urbanistycznego, utratę wartości nieruchomości.

Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do dostarczenia m.in., dokumentu przedstawiającego uwzględnienie w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wszystkich istniejących budynków na trasie każdego kierunku anten oraz możliwości zabudowy działek, a następnie określenie odległości miejsc dostępnych dla ludzi.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do organu wpłynęło pismo inwestora odnoszące się do postanowienia dotyczącego uzupełnienia dokumentacji projektowej oraz 4 egzemplarze uzupełnionego projektu, uwzględniającego w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wszystkie istniejące budynki pod wiązkami promieniowania na wszystkich azymutach wraz z określeniem odległości od środka elektrycznego anteny do miejsc dostępnych dla ludności.

W zakresie przyszłych inwestycji inwestor wyjaśnił, że ich realizacja spowoduje korektę wychylenia anten tak, aby oś główna wiązki anteny przebiegała poza miejscami dostępnymi dla ludności.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Zdaniem organu I instancji przedłożona dokumentacja nie stanowiła wykonania postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. Organ wskazał na brak wyczerpującej analizy oddziaływania obiektu na środowisko z uwzględnieniem możliwości przyszłego zagospodarowania niezabudowanych działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, położonych na trasie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych.

Ponadto organ wskazał, że nie uwzględniono możliwości rozbudowy istniejących budynków na działkach położonych wzdłuż tych tras. Określenie miejsc dostępnych dla ludności wiąże się bowiem nie tylko z aktualnym stanem zainwestowania terenów sąsiednich, lecz również z ich przyszłym zagospodarowaniem.

W ocenie organu brak stosownej analizy i odniesienia się do potencjalnej zabudowy terenów sąsiednich uniemożliwiał ocenę, czy na działkach leżących w zasięgu oddziaływania stacji bazowej dla przyjętych jej parametrów, zostaną zachowane wymagane odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten i czy realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie ograniczy właścicielom korzystania z gruntów.

Tym samym organ uznał, że niemożliwa jest ocena czy wnioskowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

[...] S.A. z siedzibą w W. złożył odwołanie od decyzji odmawiającej udzielania pozwolenia budowlanego, w którym zarzucił naruszenie:

- art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie, gdy planowana inwestycja spełnia wymagania z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ww. ustawy,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu o przedłożone dokumenty,

- art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Dodatkowo inwestor wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę załączona została opinia sanitarna Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2016 r., postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] listopada 2016 r. o barku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, ostateczna decyzja z [...] lutego 2015 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla planowanej inwestycji.

W ocenie inwestora, rzeczywistą przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są protesty społeczności lokalnej, a nie braki w złożonej dokumentacji projektowej.

Od decyzji Prezydenta Miasta S. odwołał się również S. K. właściciel działki nr [...], zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - wniósł o jej uchylenie i wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowywanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny nadawcze.

Obszar oddziaływania stacji bazowej określa się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 71), rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) oraz ustawy Prawo budowlane.

Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę stacji bazowej są podmioty posiadające nieruchomości znajdujące się wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2.

Do wniosku o pozwolenie na budowę ww. stacji bazowej inwestor załączył: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] obręb [...] na cele budowlane wynikające z umowy najmu z [...] października 2014 r., projekt budowlany, kwalifikację przedsięwzięcia, decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2015 r. o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w S.

W decyzji o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazano, że planowane przedsięwzięcie zakłada budowę antenowej wieży strunobetonowej o wysokości max. 56 m n.p.t., na której zostaną zamontowane anteny sektorowe i radioliniowe. Moc promieniowania anten - EIRP ma nie przekraczać 10 000 W dla dowolnie zastosowanej anteny. Zakres emisji pól elektromagnetycznych ma być mniejszy niż określony w § 3 ust. 1 pkt 8 klasyfikacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W toku postępowania inwestor przedstawił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] listopada 2016 r., w którym stwierdzono, że dla ww. inwestycji nie występuje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Projektowana stacja bazowa to wieża strunobetonowa typu Gastel o wysokości 53,10 m n.p.t. Na poziomie przyziemia, w sąsiedztwie wieży, na ramie stalowej posadowione zostaną urządzenia technologiczne. Na wysokości 46 m n.p.t. na wieży zostanie zainstalowanych 9 anten sektorowych tworzących 3 sektory skierowane na azymuty 100°, 210°, 290°, każdy sektor będą stanowić dwie anteny typu AS-1 oraz AS-2.

Stacja będzie emitowała pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz, 2600 MHz w systemach LTE800, GSM900, GSM1800, UMTS2100, LTE1800, LTE2600 dla anten sektorowych AS-1, AS-2.

Maksymalna moc anten EIRP kształtuje się w przedziale od 7283 W do 9999 W. Obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej określono na podstawie kwalifikacji przedsięwzięcia i obejmuje on działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] w S.

Realizacja stacji bazowej może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi, dlatego organ dokonał sprawdzenia czy projekt budowlany spełnia wymogi dotyczące ochrony środowiska - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wytyczne w zakresie warunków ochrony środowiska (w tym zdrowia ludzi) zawierają się w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r., poz. 1235 ze zm.).

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ww. ustawy przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzależnione jest od zakwalifikowania danego przedsięwzięcia bądź do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Takiej kwalifikacji przedsięwzięcia dokonuje się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 5000 W (w projekcie anteny sektorowe mają moc 7283 W - AS-1, 9565 W - AS-2, 9999 W - AS-1 czyli nie mniej niż 5000 W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Według § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

e) 5000 W (w projekcie anteny sektorowe mają moc nie przekraczającą 10000 czyli nie mniej niż 5000 W), a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Kwalifikacja przedsięwzięcia załączona do projektu budowlanego, przedstawia na mapie sytuacyjnej usytuowanie stacji oraz przebieg głównych wiązek promieniowania dla anten sektorowych na azymutach 100°, 210° i 290°.

Azymut 100°:

1) dla anten AS-1 (7283 W, 9999 W), AS-2 (9565 W) przy maksymalnym pochyleniu wiązki 12° - czyli w przypadku najbardziej niekorzystnym - w odległości do 200 m od środka elektrycznego, oś wiązki głównej anteny przebiega na wysokości 3,2 m n.p.t. Pod wiązką tą nie znajdują się zabudowania, natomiast nad miejscami dostępnymi dla ludzi, liczonymi na wysokości 2,0 m n.p.t., wiązka ta znajduje się 1,3 m powyżej miejsc dostępnych dla ludzi.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca z wyjątkiem takich, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Wiązka główna emitowana przez antenę nie może się znaleźć w żadnym punkcie swojego przebiegu niżej niż 2,0 m nad powierzchnią dostępną dla ludności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Azymut 210°:

1) dla anten AS-1 (7283 W, 9999 W), AS-2 (9565 W) przy maksymalnym pochyleniu wiązki 9° - czyli w przypadku najbardziej niekorzystnym - w odległości do 200 m od środka elektrycznego, oś wiązki głównej anteny przebiega na wysokości 3,4 m n.p.t. Pod wiązką tą nie znajdują się zabudowania, natomiast nad miejscami dostępnymi dla ludzi, liczonymi na wysokości 2,0 m n.p.t., wiązka ta znajduje się 1,4 m powyżej miejsc dostępnych dla ludzi.

Azymut 290°:

1) dla anten AS-1 (7283 W, 9999 W), AS-2 (9565 W) przy maksymalnym pochyleniu wiązki 11° - czyli w przypadku najbardziej niekorzystnym - w odległości do 200 m od środka elektrycznego, oś wiązki głównej anteny przebiega na wysokości 2,3 m n.p.t. Pod wiązką tą znajdują się zabudowania o wysokości 9,0 m; nad budynkiem na działce nr [...] wiązka przebiega około 34,0 m nad budynkiem; nad budynkiem na działce nr [...] wiązka przebiega około 7,2 m nad budynkiem; natomiast nad miejscami dostępnymi dla ludzi, liczonymi na wysokości do 2,0 m n.p.t., wiązka ta znajduje się 0,3 m powyżej miejsc dostępnych dla ludzi.

W oparciu o analizę kwalifikacji przedsięwzięcia, Wojewoda Zachodniopomorski ustalił, że na azymutach 100°, 210° i 290°, na których zamontowane są anteny sektorowe, miejsca dostępne dla ludzi występują w znacznym oddaleniu od osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i dla przedstawionych najmniej korzystnych przypadków spełnione zostały wymogi przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Powołując przepis art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ II instancji wskazał, że brak zakwalifikowania przedsięwzięcia do jednej z dwóch ww. kategorii powoduje, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, nie podlega uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska wymagającego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że pod ww. azymutami emitowania anten sektorowych nie wszystkie działki są zabudowane, a przeprowadzona analiza dotyczy tylko zabudowanych. Projekt nie rozpatruje sytuacji gdy właściciele pozostałych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji będą zamierzali zrealizować przedsięwzięcia zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości i w ramach obowiązujących przepisów.

Zdaniem organu brak analizy wpływu inwestycji na niezabudowane tereny uniemożliwia sprawdzenie, czy planowana w obecnym kształcie inwestycja nie ogranicza praw właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Do projektu budowlanego nie zostało załączone opracowanie w zakresie budżetu mocy i analizy otoczenia stacji bazowej z uwzględnieniem istniejących zabudowań oraz ukształtowania terenu. Brak jest analizy rzeczywistego, obliczeniowego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) poprzez wyznaczenie obszarów, wewnątrz których wartość gęstości mocy jest przekroczona, a tym samym sprawdzeniu czy w obszarach tych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Przedstawiony materiał dowodowy nie pokazuje całościowo oddziaływania inwestycji na nieruchomości znajdujące się w obszarze jej wpływów.

Niezależnie od powyższego w kontekście argumentacji podnoszonej przez uczestników, Wojewoda wyjaśnił, że spadek wartości nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo stacji bazowej nie należy do kwestii rozstrzyganych przez organy administracji architektoniczno-budowlane, ewentualnych roszczeń skarżący mogą dochodzić w sądach cywilnych.

[...] S.A. z siedzibą w W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając:

1) naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycja spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego,

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania własnej analizy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym przewidziano realizację planowanej inwestycji;

3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia bez dokładnego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał materiał dowody za niewystarczający dla oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie;

4) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, jakoby zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do oceny, czy inwestycja wprowadzi ograniczenia, bądź uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy był wystarczający dla oceny wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia inwestor złożył, między innymi:

- opinię sanitarną Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2016 r.;

- postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z [...] listopada 2016r., w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia;

- ostateczną decyzję z [...] lutego 2015 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla planowanej inwestycji.

Zdaniem skarżącej, ocena oddziaływania inwestycji na środowisko jest domeną organów powołanych do tej ochrony, które już zajęły stanowisko. Planowana inwestycja budzi sprzeciw społeczności lokalnej, jednak obwiązujące przepisy nie pozwalają na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę wyłącznie z powodu protestów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na ich obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu I instancji, nie było podstaw prawnych do stwierdzenia naruszeń skutkujących możliwością wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko w kontekście żądania wskazania wszystkich istniejących budynków na trasie każdego kierunku anten oraz potencjalnej możliwości zabudowy działek, a następnie określenia odległości miejsc dostępnych dla ludzi, pozostawała we własnej kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Skoro Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że nie wyjaśniono dostatecznie kwestii wpływu inwestycji na tereny niezabudowane, powinien rozważyć możliwość podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego celem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w tym zakresie.

Obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia wątpliwych kwestii organy przerzuciły na skarżącą.

Dalej Sąd wskazał, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów.

To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to dotychczasowego jak i przyszłego korzystania z gruntu, w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ochrony środowiska.

Organ zobowiązując inwestora do dostarczenia, m.in., dokumentu przedstawiającego uwzględnienie w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wszystkich istniejących budynków na trasie każdego kierunku anten oraz możliwości zabudowy działek oraz nakazując stosownie do tego ocenić odległości miejsc dostępnych dla ludzi, nie określił tego obowiązku konkretnie i w sposób zrozumiały.

Zdaniem Sądu obowiązek wskazany w punkcie 5 postanowienia z dnia [...] maja 2016 r., w zakresie odnoszącym się do potencjalnej zabudowy jest niekonkretny. Z treści postanowienia nie sposób wywieść, co i gdzie ma wykonać inwestor.

Aby inwestor mógł ocenić odległości miejsc dostępnych dla ludzi na działkach, które w przyszłości mogą być zabudowane, organ powinien był wskazać precyzyjnie, o które działki chodzi, jak też określić (podać parametry) ich przyszłej potencjalnej zabudowy.

Organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, nie dokonał ustaleń własnych, w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Stanowiło to naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zebrały cały materiału dowodowy, dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny.

W. K. oraz M. P. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 września 2017r., sygn. akt II SA/Sz 655/17.

Zrzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w skrócie: p.p.s.a.), to jest:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie jaki wpływ na rozstrzygnięcie organu mogłyby mieć dostrzeżone uchybienia. Ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę informacji o jego przesłankach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a., poprzez odstąpienie od kompleksowej oceny kontrolowanych decyzji, brak odniesienia się do kwalifikacji przedsięwzięcia, niedokonanie analizy czy uwzględniono maksymalne tilty anten i skupinie się tylko na kwestii miejsc dostępnych dla ludności.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a, poprzez brak oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Odstąpienie od wskazania, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien zostać określony faktyczny zasięg inwestycji, oraz ustalenie wszystkich uczestników postępowania.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (prawidłowo powinna być litera "c") p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że organ niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, nie dokonał ustaleń własnych, w zakresie odziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku uznania, iż nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, wskazali na naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) polegające na naruszeniu:

1. art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez niezastosowanie, brak analizy całości przedsięwzięcia, a nie pojedynczych jego elementów, co mogło wywołać przekonanie organu, że kwestia ta została prawidłowo oceniona.

2. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż obowiązkiem organu było sporządzenie dokumentacji uwzględniającej maksymalną i potencjalnie możliwą zabudowę w odległościach przewidzianych w rozporządzeniu, w sytuacji, gdy obowiązek ten ciąży na inwestorze.

Skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że Sąd Wojewódzki poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż organ nie wyjaśnił stanu faktycznego, jednak nie wykazał aby stwierdzone naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiło stronę informacji o przesłankach podjętego rozstrzygnięcia.

Dalej wskazano, że formułując wytyczne dla organów obu instancji obowiązkiem sądu było dokonanie wszechstronnej analizy wydanych decyzji przez pryzmat wymagań, które inwestor musi spełnić.

Kwestia miejsc dostępnych dla ludności i ich wypływ na wynik sprawy miała poboczne znaczenie, albowiem przedłożona przez inwestora dokumentacja zawierała dyskwalifikujące ją braki. W dokumentacji nie dokonano kwalifikacji przedsięwzięcia. Nie uwzględniono maksymalnych tiltów anten według ich danych katalogowych, próbując dopasować je do danego terenu.

Przedmiotem kwalifikacji jest moc EIRP, którą sumuje się. Podział EIRP na tym samym sektorze stanowi próbę obejścia przepisów prawa. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przeprowadzona ewentualnie w jej ramach ocena oddziaływania na środowisko dotyczy przedsięwzięcia jako całości, wszystkich jego elementów.

Rolą organów było ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko. Ocena kwalifikacji przedsięwzięcia, w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie została dokonana prawidłowo.

Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne było nie tylko określenie równoważnej mocy promieniowania dla poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Z akt sprawy nie wynika, by dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono stosowne obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze, w celu dokonania kwalifikacji inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko.

W wyrok Sądu, ta najważniejsza kwestia nie była analizowana, co może doprowadzić do sytuacji, że organ skupi się tylko na analizie miejsc dostępnych dla ludności, biorąc pod uwagę pojedyncze elementy przedsięwzięcia.

Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należało zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymagała uwzględnienia maksymalnego emitowania urządzenia, maksymalnego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Brak stanowiska Sąd w tych kwestiach dyskwalifikuje wyrok.

Sąd przy rozpoznawaniu sprawy nie wziął pod uwagę art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Uzasadnienie wyroku nie pozwala poznać przesłanek rozstrzygnięcia oraz prześledzić rozumowanie sądu pierwszej instancji.

Skoro organ zobowiązał inwestora do dostarczenia, m.in. dokumentu przedstawiającego uwzględnienie w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wszystkich istniejących budynków na trasie każdego kierunku anten oraz możliwości zabudowy działek oraz nakazał stosownie do takich możliwości ocenić wyczerpująco odległości miejsc dostępnych dla ludzi, to tak określonemu obowiązkowi nie można postawić zarzutu niekonkretności - jak błędnie wskazał Sąd I instancji.

Przedłożone przez inwestora w dniu 24 czerwca 2016 r. dokumenty nie wyczerpywały w całości wymogów wydanego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji, co wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podniesione w tym zakresie zarzuty, nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie stwierdzić należy, że przyczyny z powodu których Sąd I instancji wydał objęte skargą kasacyjną rozstrzygnięcie, nie zostały przedstawione w uzasadnieniu wyroku w sposób jasny, spójny i zrozumiały, co jednak nie niweczy prawidłowości samego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko wtedy, gdy zawarta w nim ocena prawna ma zasadnicze znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy.

Zatem wadliwe uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Takich dyskwalifikujących wadliwości nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Dlatego za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: niewskazanie jaki wpływ na rozstrzygnięcie organu miały dostrzeżone przez Sąd uchybienia, ogólnikowość uzasadnienia, odstąpienie od kompleksowej oceny kontrolowanych decyzji, brak odniesienia się do kwalifikacji przedsięwzięcia, niezbadanie czy uwzględniono maksymalne tilty anten, skupinie się tylko na kwestii miejsc dostępnych dla ludności, brak oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Żaden z tych zarzutów nie podważył bowiem skutecznie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego, który uchylił decyzje organów obu instancji

Zauważyć również trzeba, że część zarzutów i argumentacji skargi kasacyjnej dotyczyła wadliwości decyzji wydanych przez organy administracji. Zatem ich uwzględnienie byłoby potwierdzeniem prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji, które uchylało wydane w sprawie decyzje (choć niewątpliwie z innych przyczyn).

Zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako ewidentnie bezzasadne, gdy uwzględni się podstawę materialoprawną decyzji odmawiającej udzielania pozwolenia na budowę, czyli art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wymagało uprzedniego sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokumentacji projektowej w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, między innymi co do wymagań ochrony środowiska.

W razie dostrzeżenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ architektoniczno-budowlany nakłada na wnioskodawcę na mocy art. 35 ust. 3 ww. ustawy, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tej sprawie organ dostrzegł takie nieprawidłowości i uzależnił wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów.

Oczywiście zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uzależnione jest od istnienia podstaw do nałożenia określonych obowiązków. Na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przysługiwało zażalenie co oznacza, że trafność tego postanowienia podlegała kontroli w postępowaniu odwoławczym od decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę. Natomiast ocena organu II instancji w tym zakresie, podlegała następnie kontroli Sądu.

Zatem decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mogła być skutkiem nieuzupełnienia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu wydanym w trybie analizowanego przepisu, gdy nieprawidłowości rzeczywiście istniały i miały źródło w materialnoprawych podstawach udzielenia pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji - wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Miał rację Sąd I instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wbrew zarzutom wnoszących skargę kasacyjną, organ nie miał podstaw do wydania postanowienia wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym (choć użyta w ty zakresie argumentacja o braku konkretności nałożonych obowiązków nie była trafna) oraz, że nie miał podstaw do odmowy z tego powodu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jako skutku niewykonania postanowienia wzywającego do usunięcia nieprawidłowości.

Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wyłącznie ta okoliczność stanowiła przyczynę wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Stwierdzenie braku podstaw do skorzystania z instytucji, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, unicestwiało zastosowany rygor, zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie.

Analizując decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2017r. w kontekście zasadności wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienia, nie sposób pominąć, że organ odwoławczy dokonał sprawdzenia czy projekt budowlany spełnia wymogi dotyczące ochrony środowiska - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ustalił, bowiem że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Powołując przepis art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., organ II instancji wskazał, że brak zakwalifikowania przedsięwzięcia do jednej z dwóch ww. kategorii powoduje, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, nie podlega uzgodnieniu w zakresie ochrony środowiska wymagającego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Dalej organ II instancji ustalił - na podstawie analizy kwalifikacji przedsięwzięcia, że na azymutach 100°, 210° i 290°, na których zamontowane są anteny sektorowe, miejsca dostępne dla ludzi występują w znacznym oddaleniu od osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i dla przedstawionych najmniej korzystnych przypadków spełnione zostały wymogi przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że pod ww. azymutami emitowania anten sektorowych nie wszystkie działki są zabudowane, a przeprowadzona analiza dotyczy tylko zabudowanych. Projekt nie rozpatruje sytuacji gdy właściciele pozostałych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji będą zamierzali zrealizować przedsięwzięcia zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do twierdzenia, że materiał dowody zgromadzony w sprawie, a zwłaszcza dane zawarte w kwalifikacji przedsięwzięcia, uniemożliwiają sprawdzenie, czy planowana inwestycja nie ograniczy praw właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania.

Nie miało podstaw ani faktycznych ani prawnych, żądanie Prezydenta Miasta S. zwarte w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r., którym zobowiązano inwestora do dostarczenia dokumentu uwzględniającego w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wszystkich istniejących budynków (w istocie nowopowstałych) na trasie każdego kierunku emisji anten oraz możliwości zabudowy działek (a zatem ustaleń co do przeznaczenia terenu), a następnie określenie odległości miejsc dostępnych dla ludzi.

Oczywistym jest bowiem, że organy architektoniczno-budowlane mają z urzędu wiedzę o przeznaczeniu terenu, o wydanych decyzjach dotyczących warunków zabudowy jak również o wydanych, a niezrealizowanych pozwoleniach budowlanych. Dlatego mogły i powinny ocenić wpływ planowanej inwestycja na nieruchomości znajdujące się w obszarze jej oddziaływania, mimo iż w kwalifikacji przedsięwzięcia nie uwzględniono nowopowstałych obiektów oraz potencjalnej zabudowy.

Odmienne stanowisko byłoby nie do zaakceptowania, albowiem stan faktyczny terenu podlegającego zabudowie jest zmienny. Tym samym dane dotyczące zabudowy zawarte w przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, zawsze mogą okazać się nieaktualne.

Prawidłowe było stwierdzenie Sądu I instancji, że żądanie aktualizacji stanu budynków istniejących na trasie każdego kierunku anten oraz potencjalnej możliwości zabudowy w aspekcie oceny oddziaływania inwestycji, pozostawało we własnej kompetencji organu architektoniczno-budowlanego.

Skoro Sąd I instancji słusznie uchylił decyzje organów, kwestionując zasadność odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego jako skutku niewykonania postanowienia z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, to nie mogły być zasadne zarzuty skargi kasacyjnej o braku kompleksowej oceny prawnej całości przedsięwzięcia oraz wskazań, co do dalszego postępowania.

Zarzuty sformułowane w materialnoprawnej podstawie skargi kasacyjnej były zdecydowanie przedwczesne i dlatego nieskuteczne. Uchylenie przez Sąd I instancji decyzji odmownych (wydanych na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego) powoduje konieczność ponownej oceny wniosku inwestora w jego pełnym zakresie. Sąd Wojewódzki nie mógł bowiem dokonywać żadnych ocen poza tymi, które były przyczyną nałożenia obowiązku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, kontroli zasadności jego nałożenia oraz dalszych skutków z tym związanych.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.