Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1720/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art 51 ust 7 i art 50 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art 77 § 1 art 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. S. ("skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]") nr [...] z [...] czerwca 2021 r. wydana w sprawie dotyczącej nakazu doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej "J." w W. ("uczestnik") z 24 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]("PINB") przeprowadził w dniu 26 lipca 2017 r. oględziny robót budowlanych. Następnie pismem z 28 lipca 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych zrealizowanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. J. w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej.

Decyzją nr [...] podjętą w dniu [...] sierpnia 2017 r. PINB odmówił "nałożenia na inwestora tj. p. K. S. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia szafy wnękowej zamontowanej w szybie windy przynależnej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. J. w W., do stanu zgodnego z prawem". Powyższy akt został następnie uchylony w całości decyzją [...] nr [...] z [...] października 2017 r., natomiast sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z 25 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1397/18, oddalił sprzeciw skarżącego od ww. decyzji MWINB z [...] października 2017 r.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, PINB postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2018 r., utrzymanym w mocy postanowieniem [...] nr [...] z [...] stycznia 2019 r., nałożył na "inwestora tj. Pana K. S." obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. J. w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej, zawierającej prawidłowość wykonania ww. robót oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. Powyższe postanowienia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 października 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 840/19, w którym Sąd zwrócił uwagę w szczególności na brak ustalenia, czy wykonane prace miały miejsce w pomieszczeniu przeznaczonym na szyb windowy stanowiącym część wspólną nieruchomości.

Z uwagi na prawomocność powyższego orzeczenia Sądu, PINB postanowieniem nr [...] z [...] maja 2020 r. (ponownie) nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. J. w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej, zawierającej prawidłowość wykonania robót oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r, poz. 1422 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), w zakreślonym terminie. MIWNB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2020 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prowadząc ponownie postępowania administracyjne w niniejszej sprawie, PINB pismem z 2 września 2020 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy P. Miasta [...] o przesłanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. J. w W., projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. decyzji oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku. Jednocześnie organ pierwszej instancji wezwał uczestnika postępowania do przedłożenia rocznego oraz pięcioletniego przeglądu stanu technicznego budynku. W piśmie z 11 września 2020 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy P. c Miasta [...] wskazał, że nie posiada żadnych dokumentów archiwalnych dotyczących budowy kamienicy, która według danych z ewidencji gruntów Biura Geodezji i Katastru [...] pochodzi z 1935 r. Jednocześnie przesłano kopię rysunków archiwalnych, rzut IV piętra i poddasza, na których widoczny jest układ pomieszczeń lokalu nr [...], z elementami korytarza i klatki pochodzących z projektu instalacji centralnego ogrzewania w budynku, z dnia 26 sierpnia 1969 r., jako najstarszej dokumentacji dotyczącej wnętrza budynku. Natomiast przy piśmie z 23 września 2020 r. uczestnik postępowania przesłał dokumentację przeglądu budynku.

W dniu 9 lutego 2021 r. PINB przeprowadził oględziny robót budowlanych, w ramach których ustalono, że w narożu pokoju mieszkalnego w sąsiedztwie przedpokoju, drzwi wejściowych zlokalizowany jest szyb windowy; na zamieszczonym rzucie IV piętra lokal nr [...] - obszar szybu windowego zamknięty z wszystkich stron bez dostępu; lokalizacja szybu windowego zgodna z załączoną dokumentacją. W lokalu nr [...] w ścianie ww. szybu od strony pokoju mieszkalnego znajduje się otwór o wymiarach: szerokości 80 cm i wysokość ok. 2,50 m. W tym obszarze zamontowane są drzwi dwuskrzydłowe o konstrukcji drewnianej zamykające otwartą przestrzeń. W obszarze szybu windowego widoczne przegrody poziome, strop, podłoga oraz elementy konstrukcyjne - słup o wymiarach 65 cm x 65 cm; miejsce zaadaptowane jako wnęka na szafę.

PINB w dniu 10 lutego 2021 r. wezwał skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika do przedłożenia zgody Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości "J." w W. w formie uchwały na zrealizowanie robót budowalnych w lokalu nr [...] przy ul. J. w W. polegających na wykonaniu szafy wnękowej. W piśmie z 8 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że przedmiotowa szafa wnękowa istnieje od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, stąd też w dacie jej wykonania nie istniała wspólnota mieszkaniowa. Podniósł też, że wykonanie przedmiotowej szafy wnękowej nie stanowiło wtedy realizacji robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej jako: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") nałożył na skarżącego (jako inwestora) obowiązek doprowadzenia lokalu nr [...] w budynku przy ul. T. [...] w W. do stanu poprzedniego tj. sprzed wykonanych robót budowlanych poprzez: rozbiórkę szafy wnękowej zlokalizowanej w szybie windowym poprzez demontaż drzwi dwuskrzydłowych, przegród poziomych, stropu oraz podłogi i elementów konstrukcyjnych tj. słupa o wymiarach 65 cm x 65 cm oraz wypełnienie powstałego otworu materiałem budowlanym typu cegła, pustak, bloczek betonowy, tak aby szyb został zamknięty ze wszystkich stron i pozostał bez dostępu. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył krótko stan sprawy i wskazał, że nie może zalegalizować skarżącemu wykonanych robót budowlanych, bowiem skarżący nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie, zdaniem PINB, nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji PINB, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. uchylił w całości decyzję PINB z [...] kwietnia 2021 r. i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 pr.bud., tj. nakazał skarżącemu doprowadzenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. T. [...] w W. do stanu poprzedniego tj. sprzed wykonanych robót budowlanych poprzez: rozbiórkę szafy wnękowej zlokalizowanej w szybie windowym poprzez demontaż drzwi dwuskrzydłowych, przegród poziomych, stropu oraz podłogi i elementów konstrukcyjnych tj. słupa o wymiarach 65 cm x 65 cm oraz wypełnienie powstałego otworu materiałem budowlanym typu cegła, pustak, bloczek betonowy, tak aby szyb został zamknięty ze wszystkich stron i pozostał bez dostępu.

W uzasadnieniu decyzji [...] wskazał, że organ pierwszej instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Uchylenie decyzji konieczne jednak było ze względu na błędne wskazanie w sentencji numeru lokalu, którego dotyczą sporne roboty budowlane, co mogło zostać skorygowane przez organ odwoławczy.

Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych, [...] podał, że poprzez wykonanie szafy wnękowej w miejscu szybu windowego nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lokalu nr [...] – lokal ten został powiększony o powierzchnię tejże szafy. Zakres przedmiotowych robót budowlanych wypełnia zatem dyspozycję art. 3 pkt 7a pr.bud., zgodnie z którym przez pojęcie przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zatem, zdaniem [...], roboty polegające na włączeniu części szybu windowego do lokalu nr [...] stanowią "zmianę parametrów użytkowych", o których mowa w art. 3 pkt 7a br.bud. Organ podkreślił, że poprzez włączenie części tego szybu do lokalu nr [...] zwiększyła się powierzchnia mieszkalna, a także nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z nieużytkowanego szybu windowego na cele mieszkalne, gdyż szafa ta stanowi część lokalu mieszkalnego. Organ wskazał w efekcie, że w świetle powyższego nie sposób zgodzić się, że nie wykonano robót budowlanych podlegających reglamentacji prawa budowlanego. Stwierdził również, że (wbrew stanowisku skarżącego) w sprawie nie budzi wątpliwości, iż sporna szafa jest zlokalizowana w szybie windy, co potwierdza kopia rzutu IV piętra i poddasza przesłana przez organ architektoniczno-budowlany.

Dalej [...] zauważył, że przedmiotowa szafa służy do wyłącznego użytku właściciela tego lokalu – dostęp do niej jest tylko z lokalu nr [...]. Jakkolwiek zatem szyb windy, jak i urządzenia dźwigowe oraz sama winda należą do części wspólnych nieruchomości – budynku mieszkalnego wielorodzinnego, to jednak zaanektowanie szybu jako szafy wnękowej i uczynienie z niej części konkretnego lokalu mieszkalnego determinuje uznanie za stronę zobowiązaną w myśl art. 52 pr.bud. właściciela tego lokalu.

Mając zaś na uwadze zarzuty odwołania, organ wojewódzki wyjaśnił, że możliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w odniesieniu do poszczególnego lokalu mieszkalnego. Wyodrębniony lokal mieszkalny stanowi część obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego i nie ulega wątpliwości, że może być przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 pr.bud. Ponadto ww. organ dodał, że skarżący, nabywając lokal nr [...] przejął wszelkie prawa i obowiązki z nim związane, w tym konsekwencje realizowanych w nim samowoli budowlanych. Wskazał przy tym, że brak zgody organu architektoniczno-budowlanego na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu poprzez wykonanie szafy wnękowej w szybie windy uzasadnia prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania, którego celem jest dokonanie oceny możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych. PINB, w ocenie organu drugiej instancji, zasadnie zatem zastosował w przedmiotowej sprawie tryb naprawczy przewidziany w art. 50 -51 pr.bud.

[...]wyjaśnił następnie, że jednym z warunków koniecznych legalizacji w oparciu o ww. przepisy jest wykazanie się przez właściciela lokalu, którego roboty dotyczą, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym celu organy nadzoru budowlanego były zobowiązane ustalić, czy skarżący posiada zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie w lokalu nr [...] w budynku przy ul. J. w W. szafy wnękowej w szybie windy, będącym częścią wspólną nieruchomości. Mimo wezwania skarżącego o przedłożenie przedmiotowej zgody, zobowiązany w wyznaczonym terminie jej nie przedłożył.

Reasumując organ drugiej instancji wskazał, że obecny właściciel lokalu nr [...] nie wykazał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza możliwość przeprowadzenia dalszego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. J. w W., polegających na wykonaniu szafy wnękowej w szybie windy. Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem możliwe jest bowiem tylko wówczas, gdy inwestor wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Legalizacja samowoli budowlanej jest przy tym dobrowolnym zobowiązaniem inwestora i tym samym ma on prawo nie zaś obowiązek legalizacji. W przypadku natomiast niespełnienia przez inwestora wszystkich przewidzianych prawem warunków legalizacji w myśl art. 50-51 pr.bud. nie jest ona dopuszczalna. W przypadku braku posiadania rzeczonego prawa do dysponowania, orzeczenie nakazu rozbiórki, czy też przywrócenia stanu poprzedniego nie jest karaniem za naruszenie przepisów prawa budowlanego, lecz jedynie usunięciem stanu godzącego w prawnie chronione interesy właścicieli obiektu, na którym samowolne roboty budowlane zostały przeprowadzone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] z [...] czerwca 2021 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] kwietnia 2021 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego tj. sprzed wykonania robót budowlanych poprzez wykonanie czynności wskazanych w zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż montaż szafy wnękowej stanowiącej wyposażenie lokalu nie stanowi robót budowlanych, a skarżący nie może być traktowany jako inwestor, gdyż nigdy nie inicjował, ani nie prowadził działalności budowlanej w budynku przy ul. J. w W.;

2) art. 3 pkt 7 pr.bud. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego, tj. sprzed wykonania robót budowlanych, podczas gdy montaż szafy wnękowej stanowiącej wyposażenie lokalu nie stanowi robót budowlanych w myśl art. 3 pkt 7 pr.bud.;

3) art. 3 pkt 1 pr.bud. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego, tj. sprzed wykonania robót budowlanych, jako inwestora, podczas gdy skarżący nigdy nie inicjował, ani nie prowadził działalności budowlanej w budynku przy ul. J. w W.;

4) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że adresatem zaskarżonej decyzji powinien być skarżący, podczas gdy skarżący nigdy nie inicjował, ani nie prowadził działalności budowlanej w budynku przy ul. J. w W. i nie jest inwestorem, w konsekwencji czego decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu i była trwale niewykonalna w chwili jej wydania, co może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżący zarzucił również decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

-art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego nienależyte rozpoznanie oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym uznaniem, że montaż szafy wnękowej stanowiącej wyposażenie lokalu nr [...] w budynku przy ul. J. [...] stanowi wykonanie robót budowlanych, podczas gdy montaż szafy wnękowej dotyczy nie obiektu budowlanego, lecz zaopatrywania lokalu w elementy wyposażenia;

-art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione, które to Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd wyjaśnia, że kontrolował w sprawie decyzję [...] nr [...] z [...] czerwca 2021 r., wydaną w trybie naprawczym – uregulowanym w art. 50-51 pr.bud. Postępowanie zakończone tą decyzją dotyczyło robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. J. w W., polegających na wykonaniu szafy w szybie windy. Organy obu instancji orzekając w sprawie przyjęły, że roboty te zrealizowano nielegalnie, a poza tym – że nie jest możliwe doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, bowiem "inwestor", tj. skarżący, nie posiada zgody Wspólnoty Mieszkaniowej J. [...] w W. na ich realizację. Stąd też, [...] wydając w dniu [...] czerwca 2021 r. decyzję reformatoryjną (sprostowaną postanowieniem z [...] lipca 2021 r.), orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 pr.bud. i sformułował nakaz doprowadzenia lokalu nr [...] do stanu sprzed wykonanych robót budowlanych.

Mając na uwadze przebieg niniejszego postępowania, zgromadzone dowody, stanowisko skarżącego oraz analizę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że orzeczenie to (jak również orzeczenie je poprzedzające) nie może się ostać, czy inaczej: jest co najmniej przedwczesne.

Przy czym, Sąd nie ma wątpliwości, że co do zasady tryb naprawczy uregulowany w art. 50-51 pr.bud. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. - z uwagi na datę wszczęcia postępowania - w brzmieniu sprzed nowelizacji pr.bud. obowiązującej od 19 września 2020 r., v. art. 25 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r., Dz. U. z 2020 r., poz. 471), można zastosować do robót budowlanych spornych w sprawie, stanowiących przebudowę lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w sposób powodujący zmianę nieużytkowanego szybu windowego na cele mieszkalne i powiększenie o tę część dotychczasowej powierzchni mieszkania.

Mając na uwadze treść art. 50 ust. 1 pr.bud. zważyć bowiem należy, że wskazany tryb znajduje zastosowanie do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (w sytuacjach sprecyzowanych następnie w czterech punktach). Co przy tym istotne w ww. kwestii, termin "roboty budowlane" jest pojęciem szerszym od terminu "budowa", i zgodnie ze słowniczkiem zamieszczonym w art. 3 pr.bud. (pkt 6 i 7) obejmuje m.in. przebudowę. W związku z tym przyjmuje się, że wskazany tryb ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 lub art. 49b tej ustawy.

W sprawie wykazano zaś, że doszło do wykonania robót budowlanych stanowiących przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud. W pierwszej kolejności, stosując się do wytycznych wynikających z wyroku tut. Sądu z 4 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 840/19, ustalono na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego lokalizację szybu windowego w budynku (zamkniętego z wszystkich stron, bez dostępu), następnie - realizację w tym miejscu, tj. na wysokości piątej/ostatniej kondygnacji mieszkalnej szafy, w sposób powiększający powierzchnię mieszkalną lokalu nr [...]. Wskazują na powyższe protokoły kontroli PINB z 26 lipca 2017 r. i 9 lutego 2021 r., a także kopie rysunków archiwalnych rzutu IV piętra i poddasza, na których widoczny jest układ pomieszczeń lokalu nr [...] z elementami korytarza i klatki pochodzące z projektu instalacji centralnego ogrzewania w budynku z 26 sierpnia 1969 r. (przekazane przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy P.).

Mając na uwadze wskazane dowody Sąd nie znalazł też podstaw do zakwestionowania dokonanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego ustaleń dotyczących zarówno wykonania robót budowlanych, jak i ich kwalifikacji; tą ostatnią dokonano prawidłowo kierując się zakresem zrealizowanych robót i definicją legalną przebudowy uregulowaną w art. 3 pkt 7a pr.bud.

Wątpliwości Sądu budzi jednak zastosowanie w sprawie trybu uregulowanego w art. 50-51 pr.bud., w konsekwencji – art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ale z innych przyczyn niż powyżej zaakcentowane z uwagi na treść skargi. Mianowicie Sąd zauważa, że wskazany tryb może być użyty tylko w przypadku wystąpienia naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy.

Na powiązanie art. 51 z art. 50 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie brzmienie tego pierwszego. Tym samym dla prawidłowego użycia ww. przepisu art. 51 ust. 1, niezbędne jest w pierwszej kolejności wykazanie konieczności jego zastosowania poprzez w istocie wskazanie na niezgodność z prawem, po myśli art. 50 ust. 1 pkt 1 do 4 omawianej ustawy (także w przypadku zrealizowanych robót budowlanych, o czym stanowi art. 51 ust. 7 pr.bud.). Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (pkt 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (pkt 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (pkt 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub (pkt 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przepis art. 50 ust. 1 pr.bud. obliguje więc organy nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sytuacji wystąpienia co najmniej jednej z czterech wskazanych w nim przesłanek. "Oznacza to, że właściwy organ musi najpierw stwierdzić, że zachodzi przynajmniej jedna z określonych ustawowo przesłanek, gdyż dopiero wówczas aktualizuje się obowiązek podjęcia działań określonych w omawianym przepisie. Odwrócenie tej zasady postępowania jest niedopuszczalne." (v. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2243/18). Zatem zastosowany przez organy orzekające w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 51 ust. 7 pr.bud. mógł stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia tylko po bezspornym ustaleniu naruszenia prawa, na przykład: realizacji ww. robót bez wymaganej w dacie ich realizacji zgody organu architektoniczno-budowlanego we właściwej formie.

Tymczasem organy orzekające w sprawie uznały, że roboty budowlane objęte postępowaniem, polegające na przebudowie, zrealizowano bez zgody organu architektoniczno-budowlanego, choć - zdaniem Sądu - nie przeprowadziły właściwego, pełnego (w istocie żadnego) postępowania dowodowego w tym kierunku. Nie wzięły pod uwagę, że sprawa dotyczy robót w jednym z lokali w kamienicy powstałej w latach trzydziestych ubiegłego wieku. Nie wzięły także pod uwagę wyjaśnień skarżącego, który konsekwentnie w tym postępowaniu podnosił, że lokal odziedziczył po ojcu na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku oraz, że sporna szafa wnękowa w tym lokalu istniała już w dacie nabycia lokalu przez jego ojca, nadto – została wykonania przez pracowników ówczesnego właściciela nieruchomości – Skarb Państwa, za jego wiedzą i zgodą. Nie wynika z akta sprawy, aby te okoliczności były przez organy orzekające w sprawie na którymkolwiek etapie badane/weryfikowane i, aby stanowiły podstawę uzupełnienia zgromadzonych dotychczas dowodów. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w konsekwencji kiedy dokładnie sporne roboty budowlane w miejscu lokalizacji szybu windowego zrealizowano i, czy istnieje jakakolwiek dokumentacja budowlana dotycząca tych robót.

Należy zaś dostrzec, że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 pr.bud., nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w sytuacji gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Tak przyjął NSA w wyroku z 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1465/20, tak też wypowiedział się NSA w wyroku z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 102/20 zaznaczając, że obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania przez okres istnienia obiektu budowlanego wprowadzany został do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 1995 r. na mocy art. 63 ust. 1 pr.bud., a organy wydające pozwolenie na budowę zobligowane były do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Zatem: "Fakt, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu nie może stanowić podstaw do ferowania poglądu o jego realizacji w warunkach samowoli budowlanej". Podobnie również przyjął WSA w Warszawie w wyroku z 25 lipca 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 341/19 formułując tezę, że "Z faktu, że nie ma domniemania samowoli budowlanej, w stosunku do robót budowlanych realizowanych w czasie gdy nie obowiązywał odpowiadający treści art. 63 ust. 1 p.b. przepis nakładający na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania m.in. pozwolenia na budowę, można wyprowadzić wniosek, że odnośnie takich robót regułą jest domniemanie ich legalności". To też, zdaniem Sądu, winno być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, skoro może obejmować (choć w sposób niesporny tego nie ustalono, ale też nie wykluczono) roboty budowlane zrealizowane jeszcze pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.

Brak postępowania w ww. zakresie i uwzględnienia m.in. art. 63 ust. 1 pr.bud. powoduje, że decyzje wydane w sprawie należy uznać za błędne.

Byłyby one - zdaniem Sądu - prawidłowe tylko wówczas, gdyby postępowanie dowodowe wykazało na przykład nielegalność objętych tym postępowaniem robót. W takich też warunkach, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (obecnie obowiązującym), konieczne byłoby wykazanie się przez skarżącego (jako właściciela lokalu a nie inwestora, stosownie do treści art. 52 pr. bud.) prawem do dysponowania zajętą częścią nieruchomości wspólnej (bo niespornie taki charakter ma szyb windowy w ww. budynku mieszkalnym, w którym to na piątej kondygnacji umieszczono szafę). Stan niezgodności z prawem polegający na braku posiadania przez inwestora (czy obecnego właściciela nieruchomości) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. i nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1338/21 wskazując, że "Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych."

Niemniej jednak Sąd raz jeszcze zwraca uwagę na to, że orzekające w sprawie organy nie wykazały prawidłowości zastosowania w sprawie przywołanego trybu naprawczego poprzez nawiązanie do jednej z przesłanek uregulowanych w art. 50 ust. 1 pr.bud. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie przy okazji odnoszenia się do jednego z zarzutów podniesionych w postępowaniu wskazał na wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Nie przywołał jednak żadnego materiału dowodowego potwierdzającego taki stan. Nie dokonał też ustaleń co do daty realizacji objętych postępowaniem robót budowlanych i stanu prawnego wówczas obowiązującego. W takich warunkach organ ten nie mógł więc uznać, że doszło do samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajduje art. 51 pr.bud., jak również, że do usunięcia stanu niezgodności z prawem konieczna jest zgoda obecnego właściciela nieruchomości wspólnej, w część której sporne roboty wykonano.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie; decyzje wydane w sprawie zapadły bowiem z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pr. bud. poprzez niewykazanie wykonania spornych robót budowlanych z naruszeniem prawa, uzasadniającym zastosowanie wskazanego trybu naprawczego. Ponownie prowadząc postępowanie PINB obowiązany będzie uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi, i uzupełnić w zakresie koniecznym dla ustalenia zwłaszcza legalności objętych postępowaniem robót materiał dowodowy. Organ ten, dokonując oceny w ww. zakresie, winien także zwrócić uwagę na to, że ocena legalności wykonanych robót budowlanych powinna nastąpić w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie ich realizacji, gdyż to te określały standardy ich realizacji.

W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.