Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 138/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) WSA Iwona Tchórzewska Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 24 grudnia 2018 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. N. kwotę [...]zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia I. N. (dalej jako: "skarżąca") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. (dalej jako: "Prezydent Miasta", "organ I instancji") w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt prowadzenia przez skarżącą indywidualnego gospodarstwa rolnego.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

W dniu 8 sierpnia 2018 r. wpłynął do Urzędu Miasta [...] wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego w okresie od [...].01.1996 r. do [...].05.1996 r. oraz od [...].08.1997 r. do [...].03.2004 r., na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U.1990, Nr 54, poz. 310 – dalej jako: "ustawa"). Do wniosku strona dołączyła akt własności ziemi z dnia [...].11.1972 r., akty notarialne z dnia [...].10.1989 r. (umowa przekazania gospodarstwa rolnego) i z dnia [...].06.1999 r. (umowa o dział spadku), zaświadczenie Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...].10.1997 r. o zgłoszeniu majątku spadkowego, decyzje KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników i obowiązkowi opłacania składki z 1999 r. oraz o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników z 2004 r., zaświadczenie KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz decyzję Kierownika USC w [...] z dnia [...].02.2017 r. o zmianie nazwiska.

Po uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz z dnia [...] października 2018 r. odmawiających skarżącej wydania zaświadczenia, Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. po raz kolejny odmówił skarżącej wydania zaświadczenia potwierdzającego prowadzenie przez nią indywidualnego gospodarstwa rolnego we wskazanych przez nią okresach.

Uzasadniał, że w prowadzonych przez Prezydenta Miasta ewidencjach i zbiorach danych brak jest danych pozwalających na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się o udzielenie informacji istotnych dla wyniku sprawy do Wydziału Podatków, Wydziału Spraw Administracyjnych oraz Referatu ds. ewidencji gruntów, budynków i lokali tut. Urzędu.

Wydział Podatków zapytany, czy skarżąca w podanych we wniosku okresach była płatnikiem podatku rolnego, leśnego lub od nieruchomości, poinformował, że nie dysponuje informacjami na temat figurowania skarżącej w ewidencji podatkowej nieruchomości w podanych okresach z uwagi na upływ 10 letniego terminu przechowywania akt podatkowych. Wydział Spraw Administracyjnych przekazał z kolei informację, iż skarżąca oprócz stałego zameldowania przy ul. [...] w L. od [...] kwietnia 1994 r. posiadła w okresach do [...].01.1997 r. do [...].01.1998 r. i od.[...].02.1998 r. do [...].02.1999 r. adres czasowy – L. ul. [...]. Natomiast Referat ewidencji ds. gruntów, budynków i lokali ustalił, że skarżąca w pierwszym z podanych przez siebie okresów, tj. od [...].01.1996 r. do [...].05.1996 r. nie figurowała w tutejszych rejestrach, natomiast w okresie od [...].08.1997 r. do [...].03.2004 r. figurowała jako właściciel działek nr [...] i nr [...] położonych w W. rej. ul. [...] i działek nr [...] położonych w rej. ul. [...], a także działki nr [...] położonej przy ul. [...] oraz figuruje jako współwłaściciel w udziale 51/64 do działki nr [...] położonej w pobliżu ul. [...]. W ocenie organ I instancji, samo jednak posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, a dodatkowym argumentem za brakiem podstaw do wydania zaświadczenia jest posiadanie przez skarżącą czasowego adresu zameldowania poza miejscem położenia gruntów rolnych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zasadniczo zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego głównie poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; niepodjęcie współpracy z KRUS Oddział w [...]; niedopuszczenie jako dowodu dokumentów przedłożonych przez skarżącą, a zwłaszcza decyzji i zaświadczenia wydanych przez KRUS, ewidencji gruntów i budynków miasta [...] w przedmiocie prowadzenia gospodarstwa rolnego, ksiąg podatkowych i akt osobowych oraz innych znajdujących się w dyspozycji organu, ewidencji pojazdów prowadzonych przez organ, a także dokumentów wytwarzanych przez organ w związku z prowadzonym przez nią gospodarstwem rolnym.

Kolegium w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności podkreśliło, że postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może zatem opierać się wyłącznie np. na wyjaśnieniach samego zainteresowanego, bądź na zeznaniach świadków, czy dokumentów pochodzących od innych organów. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami, a dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Nie jest więc, w postępowaniu zaświadczeniowym, możliwe podjęcie współpracy z innymi organami np. KRUS i dopuszczenie dowodów znajdujących się w posiadaniu strony lub innych organów.

Organ odwoławczy zauważył również, że art. 3 ust. 2 i 3 ustawy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym. W ocenie Kolegium, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w podstawowym zakresie i ustalił, że nie dysponuje dokumentami lub rejestrami poświadczającymi prowadzenie przez skarżącą indywidualnego gospodarstwa rolnego w okresie od [...].01.1996 r. do [...].05.1996 r. oraz od [...].08.1997 r. do [...].03.2004 r. Podkreślił, że postępowanie wyjaśniające związane z wydawaniem zaświadczenia nie jest prowadzone w sposób właściwy dla postępowania dowodowego, dlatego też sporządzone przez pracowników Urzędu Miasta pisma: z dnia [...] grudnia 2018 r. z Wydziału Podatków UM potwierdzające fakt braku stosownych danych o figurowaniu strony w rejestrze podatkowym, z dnia [...] grudnia 2018 r. z Wydziału Spraw Administracyjnych UM przedstawiające dane z ewidencji ludności i z dnia [...] grudnia 2018 r. z Wydziału Geodezji UM Referatu ds. ewidencji gruntów, budynków i lokali mogą stanowić podstawę wydania orzeczenie w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona pomimo zameldowania na pobyt stały nieprzerwanie od [...] kwietnia 1994 r. przy ul. [...] w L. - co mogłoby sugerować prowadzenie gospodarstwa rolnego skoncentrowanego w tym miejscu - w okresie od [...].01.1996 r. do [...].05.1996 r. nie figurowała w ewidencji gruntów i budynków gminy L.. Tym samym, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie miał żadnej podstawy do uznania, że strona prowadziła gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku, podkreślając, że faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego organ nie może domniemywać.

W skardze na ostateczne postanowienie organu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, nakazanie wydania zaświadczenie zgodnie z jej żądaniem oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 7a, art. 7b k.p.a., w związku z art. 75 § 1 i 2 oraz 77 § 1 k.p.a., a także art. 86 k.p.a. poprzez uznanie, iż tylko dwie z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie; niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; brak współpracy organu I stopnia z innymi organami w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego; nieuwzględnienie interesu strony i brak merytorycznego uzasadnienia do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą. Zarzuciła organowi odwoławczemu bezpodstawną akceptację braku współpracy organu I stopnia z KRUS i nieprawidłowo prowadzonej ewidencji gruntów i budynków oraz nieprawidłowo prowadzonych i zabezpieczonych ksiąg podatkowych jako dowód w sprawie. Zarzuciła niedopuszczenia akt osobowych oraz innych prowadzonych lub znajdujących się w dyspozycji organu I stopnia jako dowód w przedmiocie prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego. Zarzuciła bezpodstawne niedopuszczenie jako dowód ewidencji pojazdów prowadzonych przez organ I instancji, a także dokumentów wytwarzanych przez organ w związku z prowadzonym przez skarżącą gospodarstwem rolnym; niedopuszczenie jako dowód decyzji KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników i zaświadczenia tego organu o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników jako uzupełnienie posiadanego materiału dowodowego (w tym kontekście podniosła też zarzut naruszenia art. 6 Kodeksu cywilnego). Zarzuciła brak wskazania przez organ jakie czynności podjął w celu ustalenia jakiego rodzaju ewidencje i rejestry oraz dokumenty mogą zwierać materiał dowodowy oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych materiałów dowodowych. Zarzuciła nieodebranie od skarżącej oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania jako uzupełnienie posiadanego materiału dowodowego. Skarżąca zarzuciła również naruszenia przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) oraz Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 poz. 1034 ze zm. ) przez prowadzenie ewidencji gruntów i budynków niezgodnie z ww. przepisami;

- art. 8 k.p.a. w związku z art. 218 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze uzasadnienie rozstrzygnięcia, nie ustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą;

- art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie istotnych dla jej wyniku dokumentów, a także poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy uzasadnienia organu I instancji za wyczerpujące;

- art. 80 k.p.a. poprzez działanie na niepełnym materiale dowodowym oraz brak oceny całokształtu materiału dowodowego;

- art. 218 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, przyjęcie uproszczonego i zawężającego charakteru postępowania dowodowego, a tym samym nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie;

- art. 3 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię,

- art. 2 Konstytucji RP poprzez akceptację złamania przez organ I instancji przepisów związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków oraz przepisów dotyczących zabezpieczania i archiwizacji dokumentów.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podkreślała, że wybiórcze zbadanie jedynie dwóch ewidencji i rejestrów spośród wielu prowadzonych przez organ I instancji nie może stanowić zbadania całości posiadanych przez organ dokumentów i zbiorów istotnych w przedmiotowej sprawie. Podkreślała, że w swoich zasobach organ ma dokumenty dotyczące posiadanych przez nią gruntów, które są podstawą wpisu określonych danych do prowadzonych ewidencji (akty notarialne, orzeczenia sądowe), dotyczące nieruchomości rolnych i leśnych, na których skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, a które były przesłane do organu I stopnia na mocy art. 23 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez właściwe sądy i notariuszy. Podkreślała, że organ I instancji, posiada wiedzę, które grunty na terenie jego działania były użytkowane rolniczo i przez kogo, a nadto kto i w jakim okresie był posiadaczem ciągnika rolniczego - pojazdu służącego do prowadzenia działalności rolniczej oraz jakiego rodzaju dokumenty, komu i w jakim celu organ I instancji wydawał w związku z prowadzonymi przez niego rejestrami, w tym ewidencją gruntów i budynków.

W ocenie skarżącej możliwe jest wydanie zaświadczenia na podstawie między innymi "dokumentów pochodzących od innych organów" oraz samego zainteresowanego, albowiem obowiązek wydania zaświadczenia w tym przypadku wynika z przepisu prawa. Jej zdaniem organ powinien dopuścić jako dowód zaświadczenie KRUS o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i domowników (jak wskazała za wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1386/16).

Odwołując się do stanowiska doktryny i orzecznictwa skarżąca podkreślała, że do postępowania zaświadczeniowego odnoszą się przepisy o zasadach ogólnych, w tym zasada prawdy materialnej. Argumentowała, że brak akt podatkowych nie może działać na niekorzyść skarżącej. Tak jak na etapie postępowania administracyjnego akcentowała, że w przedmiotowej sprawie, dla wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, nie bez znaczenia pozostaje właśnie fakt podlegania przez nią ubezpieczeniu społecznemu rolników na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2017 poz. 2336 ze zm.) jako rolnik, gdyż z mocy tej ustawy temu ubezpieczeniu podlega jedynie rolnik prowadzący działalność rolniczą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodał, że zarzuty dotyczące nieprawidłowego, czy też nierzetelnego prowadzenia ewidencji nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści.

Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Reguła ta dotyczy obu podstaw wystąpienia o zaświadczenie, a więc sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), i gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Przy pierwszej i drugiej podstawie będzie występować ta sama płaszczyzna badawcza, sprowadzająca się do tego, co znajduje się w rejestrach albo bazach danych, którymi dysponuje organ.

W okolicznościach niniejszej sprawy podstawę wydania zaświadczenia stanowi przepis prawa - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.

Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd prawny, do którego również odwołuje się skarżąca, że art. 3 ust. 1 ustawy nie stanowi lex specialis w stosunku do postępowania zaświadczeniowego, ale nie sposób pominąć jego normatywnej treści. Zaakcentować bowiem trzeba, że przepis ten reguluje bardzo wąski zakres spraw dotyczących wydawania zaświadczeń, dotyczy tylko potwierdzenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wprost określa on obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy urząd gminy, będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego gminy. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując wręcz ten organ do wydania zaświadczenia ("jest obowiązany stwierdzić" (...) "wydając stosowne zaświadczenie") stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje. Dlatego właśnie założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Z założenia racjonalnego ustawodawcy nie można zatem przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym – zob. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1386/16, I OSK 1633/09, II OSK 1121/09 dostępne na stronie internetowej orzecznia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA".

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie oznacza to, że organ nie może odmawiać spełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku bez dołożenia należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiadał dokumentów umożliwiających mu jego spełnienie. Dodać przy tym należy, że Sąd w pełni podziela również utrwalony w orzecznictwie pogląd, że ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy (ten przepis bowiem wskazała skarżąca jako podstawę materialnoprawną wydania zaświadczenia) nie skonstruował wymogu, by prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego było równoznaczne z osobistą pracą wykonywaną w gospodarstwie. Przez pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela, bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego, a ponadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności dotyczących tego gospodarstwa (por. np. orzeczenia w sprawach sygn. akt: II SA 1858/0, Lex nr 53365, czy II SA 204/99, Lex nr 47417).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej, zgodzić się należy ze skarżącą, że organ I instancji, a za nim organ odwoławczy, nie wykazały w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, że oparcie się na informacjach z trzech ewidencji to wszystkie dane i zasoby, którymi organ dysponuje i które są przydatne i zupełne dla wypełnienia ustawowego obowiązku, pomijając stanowisko skarżącej, że jest inaczej.

W okolicznościach analizowanej sprawy trafne są zarzuty skargi, że Kolegium nie odniosło się w pełni do stawianych przez skarżąca zarzutów i argumentów, utrzymując w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

Otóż jak stanowi art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 107 § 3. Oznacza to, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym z uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia powinno wynikać w sposób jasny i stanowczy, że pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie organ nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. Trafność bowiem rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiły podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia.

W okolicznościach analizowanej sprawy organ uzyskał dane z rejestru gruntów i budynków, z których wynika, że od [...].08.1997 r. do [...].03.2004 r. skarżąca figurowała jako właściciel i współwłaściciel działek o stosownych numerach ewidencyjnych i dane z rejestru mieszkańców, z których wynika, że od [...].04.1994 r. była zameldowana przy ul [...], zaznaczając jednak, że w okresie od [...]01.1997 do [...].01.1998 r. i od [...].02.1998 do [...].02.1999 r. posiadała adres tymczasowy zamieszkania przy ul. [...] w L.. Nie dysponując jednak danymi z ewidencji podatkowej organ uznał, że bycie właścicielem, czy posiadaczem nie oznacza jeszcze prowadzenia gospodarstwa. Ponadto Kolegium argumentowało, że pomimo faktu zameldowania od 1994 r. w miejscu skoncentrowania gospodarstwa, co mogłoby sugerować jego prowadzenie skarżąca nie widniała w pierwszym z podanych przez siebie we wniosku okresów w ewidencji gruntów i budynków. Kolegium podkreśliło, że faktu prowadzenia gospodarstwa nie można domniemywać.

Organ pominął jednak, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego podkreślała, że była współwłaścicielką ciągnika rolniczego (jak wyjaśniła na rozprawie zakupionego wspólnie z mężem), który wykorzystywany był w prowadzonym przez nią gospodarstwie rolnym. Skarżąca zarzucała, że organ bezpodstawnie nie dopuścił dowodu z ewidencji pojazdów celem potwierdzenia faktu, czy była ona i w jakim okresie posiadaczem ciągnika rolniczego (zażalenie str. 2 i 24).

Organ odwoławczy te argumenty zażalenia w swoim rozstrzygnięciu zupełnie pomija. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika w żaden sposób, czy dane z tej ewidencji są w dyspozycji organu i za jaki okres oraz czy mają, a jeśli nie, to dlaczego znaczenie w analizowanej sprawie.

Wprawdzie postępowanie zaświadczeniowe, ze względu na istotę zaświadczenia powinno charakteryzować się uproszczeniami i odformalizowaniem, gdyż nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i nie ma podstaw do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., to nie oznacza to jednak, że organ nie ma podjąć wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w rozumieniu odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia danych posiadanych w swoich zasobach. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem (zob. orzeczenie w sprawie sygn. akt I OSK 1227/06, Lex nr 320833). W tym też znaczeniu podzielić należy zarzuty skargi co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 jak i art. 80 k.p.a. W postępowaniu zaświadczeniowym powinny być stosowane zasady ogólne k.p.a. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego – za komentarzem do Kodeksu postępowania administracyjnego Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany LEX/el. 2019 - komentarz do art. 218.

W tym już miejscu zauważyć też należy, że skoro nie mamy do czynienia z pełnym postępowaniem jurysdykcyjnym to zarzuty skargi co do naruszenia art.75 § 1, czy też art. 86 k.p.a. są chybione, podobnie jak zarzut naruszenia art. 75 § 2 tej ustawy, który nie jest adekwatny w niniejszej sprawie.

Oczywiście zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Nie mniej jednak organ, w ocenie Sądu, w tej sprawie nie wykazał, że te możliwości wyczerpał, nie wynika to z uzasadnienia ani organu odwoławczego ani organu I instancji. Dodać należy, że w wytycznych Kolegium zawartych w postanowieniu z dnia 22 listopada 2018 r. organ odwoławczy podkreślił, iż "Wobec prawnego obowiązku wydania zaświadczenia wynikającego z powołanej wyżej ustawy (...) oraz oczywistości faktu braku ewidencji osób pracujących w indywidualnych gospodarstwach rolnych organy gminy są zobowiązane zebrać i zestawić dane ze wszystkich prowadzonych przez siebie zbiorów dokumentów – przede wszystkim ewidencji podatkowych, ewidencji ludności, ewidencji gruntów i budynków – a po uzyskaniu danych z tych zbiorów i zestawieniu ich powinny rozważyć, czy możliwe i zasadne jest wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym." (str. 6 postanowienia). Tym samym organ odwoławczy wskazał tylko na przykładowe zbiory danych, na których może bazować organ I instancji. Ponadto skarżąca barki postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza brak danych z ewidencji pojazdów, czy też niezbadania innych dokumentów wytwarzanych przez organ w związku z prowadzonym przez nią gospodarstwem rolnym, sygnalizowała już na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego (zob. zażalenie na postanowienie z dnia 8 października 2018 r.). Organy te zarzuty pomijają. Postępowanie wyjaśniające spełnia wprawdzie tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Nie oznacza to jednak wyłączenia czynności postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach analizowanej sprawy sprawdzenie ewidencji pojazdów było w możliwościach organu, a przynajmniej z uzasadnienia zaskarżonego postanowienie nie wynika by było to niemożliwe, albo by zbadanie tych dokumentów nie było istotne dla wyniku rozpatrywanej sprawy.

Skarżąca nawiązuje również w swojej argumentacji, o czym wspomniano wyżej, do pominięcia przez organ okoliczności wydawania wytworzonych przez organ dokumentów, które były przedkładane przez nią między innymi do KRUS i ZUS w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Skarżąca argumentowała, że w Wydziale Geodezji powinny znajdować się dokumenty związane z tymi zaświadczeniami oraz dokumenty związane np. z podsiadaniem przez skarżącą nieruchomości leśnej. Argumentowała, że wszystkie posiadane przez nią działki to grunty rolne lub leśne, które podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym lub leśnym. Zarzucała, że organ dysponuje stosownymi rejestrami np. prowadzonymi przez Wydział Egzekucji w związku z ciążącymi na właścicielach nieruchomości zobowiązaniami podatkowymi, czy rejestrami w zakresie ulg podatkowych. Wprawdzie skarżąca nie precyzuje bliżej o jakie dokumenty może chodzić, jednak nie zwalnia to organu, w kontekście odpowiedniego stosowania w postępowaniu zaświadczeniowym zasad postępowania administracyjnego od obowiązku podjęcia niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zgromadzenia, a następnie wnikliwego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, a więc jak trafnie argumentuje skarżąca wykazania jakie ewidencje, rejestry oraz inne dane są w jego posiadaniu, jakie podlegały zebraniu i ocenie. Wobec braku jakiejkolwiek argumentacji ze strony organu w tym przedmiocie, w ocenie Sądu, nie można wykluczyć, że organ w swoich zasobach danych (np. w Wydziale Geodezji w Referacie ds. ewidencji gruntów, budynków i lokali, czy Referacie ds. rolnictwa, leśnictwa, łowiectwa i wędkarstwa) może dysponować dokumentami przez siebie sporządzonymi, o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Z akt sprawy nie wynika, by organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Kiedy zaś organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, to takie działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w kontekście jego zupełności na potrzeby uzyskania informacji niezbędnych do wydania bądź nie zaświadczenia o żądanej treści ma o tyle istotne znaczenie w tej sprawie, że wbrew przekonaniu skarżącej organ nie mógł dopuścić i dokonać oceny dokumentów przedłożonych przez skarżącą, w tym zwłaszcza decyzji i zaświadczenia z KRUS. Postępowanie wyjaśniające o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. odnosi się tylko do tych dokumentów, które są w zasobie organu. Określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających – por. orzeczenia w sprawach sygn. akt: III SA/Kr 1070/12, Lex nr 1385380, II SA/Kr 93/19, Lex nr 2641534, III SA/Łd 967/12, Lex nr 1326575. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Tym samym nietrafny jest zarzut skargi, co do naruszenia art. 7b k.p.a., jak i art. 6 Kodeksu cywilnego. Wbrew przekonaniu skarżącej o możliwości dopuszczenia takich dowodów w postępowaniu zaświadczeniowym nie wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 1368/18, CBOSA. W ocenie Sądu takiej tezy nie można wyprowadzić z uzasadnienia tego wyroku.

Także wszelkie zarzuty co do prawidłowości prowadzenia ewidencji, czy przechowywania akt nie mogą w tej sprawie podlegać jakiejkolwiek analizie. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej jako: "p.p.s.a" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem nie mającym tu zastosowania. Granice sprawy niniejszej wyznaczyło natomiast postanowienie organu odmawiające wydania zaświadczenia.

Wprawdzie zarzuty skarżącej, co do wadliwości prowadzonej w ewidencji gruntów i budynków nie są zasadne, to jednak, zdaniem Sądu, nie można tracić z pola widzenia, na co zwróciła też uwagę skarżąca, że w posiadaniu organu znajdują się, a przynajmniej powinny znajdować się dokumenty stanowiące podstawę wpisów w ewidencji, a więc dane zgromadzone przez ten organ w trybie art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (jak wskazuje skarżąca dane dotyczące nabycia przez skarżąca gospodarstwa rolnego, działu spadku itp.). Organ do tych argumentów również się nie odnosi. Nie uzasadnia, czy mają znaczenie w sprawie, a przecież przez wpis (jego zmianę) nie można w ewidencji gruntów ustanawiać lub pozbawiać kogoś własności, ma on bowiem wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Dane w ewidencji mają być jedynie odzwierciedleniem stanu prawnego, wynikającego z określonych tytułów prawnych, w szczególności z orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych lub umów.

Organ stwierdza jedynie ogólnikowo, że sam fakt posiadania gospodarstwa nie oznacza jego prowadzenia. W ocenie Sądu może być to przedwczesna teza zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę specyfikę jednak podstawy prawnej żądania skarżącej i nałożonego na organ obowiązku oraz przedstawioną na wstępie wykładnię tego przepisu w kontekście racjonalnego ustawodawcy, a także brak danych z jednej z podstawowych ewidencji organu - ewidencji podatkowej i stawianych przez podatniczkę argumentów, co do istotności dla wyniku sprawy faktu posiadania ciągnika i innych dokumentów wytwarzanych przez organ, przedkładanych przez skarżącą do KRUS i ARiMR, które, w jej ocenie, powinny znajdować się w zasobach organu. Poza tym trafnie zarzuca skarżąca, że sam fakt posiadania adresu czasowego nie wyklucza prowadzenia gospodarstwa, zwłaszcza, gdy mowa o odległości kilkunastu kilometrów. Dlatego też taka argumentacja organu I instancji, przy brakach postępowania wyjaśniającego nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Trafną stawia tezę skarżąca w swojej argumentacji, z odwołaniem do wyroku w sprawie sygn. akt. III SA/Lu 499/10, Lex nr 953757 (choć podkreślić trzeba, że zapadł on w innym stanie faktycznym i nie może mieć pełnego odniesienia w sprawie niniejszej), że wyzbycie się przez urząd dokumentów, które sam sporządzał prowadzi do zdezaktualizowania się obowiązku wydawania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym statuowanego art. 3 ust. 1 ustawy i prowadzi do tego, że przepis ten stanie się martwym.

Skoro zatem ustawodawca przewidział możliwość wydania przez właściwy urząd zaświadczenia w oparciu o wszystkie ewidencje, czy zasoby danych będące w jego posiadaniu, to dopiero, kiedy organ rzeczywiście sprawdzi wszystkie możliwości, wszystkie swoje zasoby, to dopiero wtedy będzie władny ocenić, czy na podstawie tych dokumentów, istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści i za jaki okres, czy też nie. Za taką wykładnią art. 3 ust. 1 ustawy i art. 218 § 2 k.p.a. przemawia dodatkowo to, że dowód z zeznań świadków (o jakim stanowi art. 3 ust. 3 ustawy) nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania zaświadczenia.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest w pewnym sensie postępowaniem szczególnym, gdyż tu inicjatywa dowodowa, w ograniczonym oczywiście zakresie leży tylko po stronie organu (potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych będących w jego posiadaniu). Tu strona nie może przedkładać dokumentów i dowodów na potwierdzenie swoich racji. Dlatego też tym bardziej organ powinien wykazać, że podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, gdyż to na nim spoczywa ustawowy obowiązek wydania zaświadczenia w tym przedmiocie. Oczywiście słusznie zauważa organ odwoławczy, że odmowa wydania zaświadczenia nie stoi na przeszkodzie by strona dochodziła ochrony własnych interesów w postępowaniu przed innym organem, czy przez sądem, to jednak - jak wspomniano na początku - organ nie może odmawiać spełnienia swojego ustawowego obowiązku bez wykazania, w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, że nie posiadał żadnych dokumentów (w tym archiwalnych) pozwalających mu na potwierdzenie konkretnych faktów, czy stanu prawnego. Fakt braku takich dokumentów powinien być bezsporny (por orzeczenie w sprawie I OSK 1633/09, Lex nr 595243).

Podkreślić również trzeba, że ostatecznie to pracodawca decyduje o zaliczeniu danego okresu do pracowniczego stażu pracy, a nie organ wydający zaświadczenie. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, dlatego też chybiony pozostaje zarzut skargi co do naruszania art. 7a k.p.a. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczenie to akt wiedzy.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie nie wykazały, w sposób niebudzący wątpliwości, że jedynymi danymi jakimi dysponują i które mogą mieć znaczenie w sprawie są tylko i wyłącznie wskazane przez nie te trzy ewidencje. Trafnie zarzuca skarżąca, że organ w ramach postępowania wyjaśniającego nie próbował nawet ustalić, w oparciu o dane, które powinien posiadać, czy była ona i od kiedy posiadaczem ciągnika rolniczego oraz, czy istotnie posiada w swoich zasobach (skarżąca wskazuje na Wydział Geodezji) dokumenty które skarżąca pobierała (np. kserokopie zaświadczeń, zgód) wystawiane w związku z prowadzeniem przez skarżącą gospodarstwa rolnego, które skarżąca miała przedkładać np. do ARiMR czy KRUS, za jaki okres i czy ma to wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ mając już wiedzę, że uzyskanie informacji z Wydziału Podatków odnośnie skarżącej jako podatnika podatku rolnego, leśnego, czy od nieruchomość, z uwagi na upływ czasu jest niemożliwe nie skorzystał z uzyskania informacji np. z Wydziału Egzekucji (do którego odwołuję się również skarżąca), czy skarżąca we wskazanych przez nią okresach figurowała jako zobowiązany z tytułu nieuregulowanych zobowiązań podatkowych w podatku rolnym, leśnym, czy od nieruchomości.

W tych okolicznościach co najmniej za przedwczesną na tym etapie uznać należy odmowę wydania zaświadczenia, gdyż postępowanie wyjaśniające, w ocenie Sądu, nie zostało przeprowadzone w koniecznym zakresie, a i uzasadnienie zarówno organu I instancji jak i Kolegium jest zbyt ogólnikowe w kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów i tez. Z uzasadnienia stanowiska organu powinno bowiem, w ocenie Sądu, w sposób jasny wynikać, jakie ewidencje, rejestry i inne dane organ ma w posiadaniu i może wykorzystać do potwierdzenia określonych faktów i stanu prawnego, i że jest to kompleksowy zespół zbioru dokumentów jaki posiada.

Dlatego też przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanawiania Prezydenta Miasta wykazała, iż dotknięte są one wadą skutkującą ich uchyleniem. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podzielając w całości poczynione ustalenia i ich ocenę prawną, nie dostrzegając tym samym możliwości, ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę ma obowiązek rzetelnego zbadania całości posiadanych zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty, których potwierdzenia żąda skarżąca. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzupełni zgromadzony materiał dowodowy m.in. o dane z ewidencji pojazdów prowadzonej przez Wydział Komunikacji, dane z Wydziału Egzekucji oraz ustali, w kontekście argumentacji skarżącej, czy jest w posiadaniu (w Wydziale Geodezji np. w Referacie ds. rolnictwa, leśnictwa, łowiectwa i wędkarstwa) dokumentów wytworzonych przez siebie (np. czy dysponuje, czy nie kopiami zaświadczeń wydawanych na wniosek skarżącej i do jakich organów) dotyczących prowadzonego przez skarżącą gospodarstwa rolnego, a jeśli uzyskanie tych danych okaże się niemożliwe organ zobowiązany jest wyjaśnić dlaczego. Organ weźmie też pod uwagę, że w jego posiadaniu w Wydziale Geodezji powinny znajdować się dokumenty, które stanowiły podstawę wpisów do ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie pozyskanych informacji oraz dotychczas uzyskanych danych, organ oceni, czy te dowody we wzajemnej łączności mogą stanowić podstawę do wydania zaświadczenia i za jaki okres, czy też nie i dlaczego.

W ocenie Sądu wykazane uchybienia postępowania wyjaśniającego mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli weźmie się pod uwagę, zaprezentowaną przez Sąd wykładnię pojęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego, podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia i obowiązki organu nałożone przez racjonalnego ustawodawcę oraz pozyskane dotychczas informacje z ewidencji gruntów i dane z rejestru mieszkańców potwierdzające zameldowanie skarżącej w miejscu skoncentrowania gospodarstwa we wskazanych przez organ okresach.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.