Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 334/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 9 ust. 4 i 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 296/19 w sprawie ze skargi J. M. i Z. M. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi O., N. w gminie O. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 296/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. M. i Z. M. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi O., N. w gminie O., stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały (rysunek planu) w zakresie w jakim oznaczenie symbolem "Z 1.8" odnosi się do terenu działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] obręb O., Gmina O. (pkt I); stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim oznaczenie symbolem "RM 2.1" odnosi się do terenu działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] obręb O., Gmina O. (pkt II); odrzucił skargę w zakresie terenów oznaczonych symbolami "R" (pkt III); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt IV) i orzekł o kosztach postępowania (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze na wskazaną uchwałę J. M. i Z. M. zarzucili naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 i 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) poprzez uchwalenie w strefie B ochrony konserwatorskiej zakazu budowy silosów poza obszarem "RM 2.1", pomimo że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., uchwalone uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z [...] grudnia 2005 r., dalej jako "Studium") nie przewidywało takiego zakazu dla strefy B, lecz przewidywało go jedynie w strefie A ochrony konserwatorskiej;

2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 i 20 u.p.z.p. poprzez niezgodność planu z ustaleniami Studium w zakresie działek nr [...], [...] oznaczonych w uchwalonym planie symbolem "Z" tj. zieleń nieurządzona, gdzie dla obszaru Z.1.1-Z.1-10 obowiązuję całkowity zakaz zabudowy, pomimo, że w Studium znajdują się one w wydzieleniu MP, dla którego podstawowym przeznaczeniem jest teren zabudowy mieszkaniowej;

3) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 i 20 u.p.z.p. poprzez niezgodność planu z ustaleniami Studium w zakresie terenów oznaczonych w planie symbolem R, dla których plan dopuszcza zabudowę gospodarczą związaną z produkcją rolną, pomimo że Studium dla tych terenów rolnych wskazywało konieczność wprowadzenia zakazu zabudowy, w tym zagrodowej;

4) art. 9 ust. 3a w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 i 20 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie procedury planistycznej polegające na sporządzeniu planu na podstawie zmiany Studium, która nie zawierała graficznej części;

5) art. 17 u.p.z.p. poprzez zaniechanie obwieszczenia w BIP Gminy O. o przystąpieniu do sporządzenia planu w nowych granicach;

6) art. 14 ust. 2 w zw. z art. 17 i art. 28 u.p.z.p. poprzez zaniechanie sporządzenia załącznika graficznego, który powinien stanowić integralną część uchwały o zmianie uchwały w sprawie przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

7) art. 19 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ponownego wystąpienia do organu konserwatorskiego o opinię odnośnie uwag do projektu planu i ograniczenie się w tym zakresie do starej dokumentacji z 2014 r., która nie odnosi się do uwag z 2018 r.;

8) art. 19-20 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przedstawienia skarżącym ponownych wytycznych konserwatorskich oraz warunków po ponownym uzgodnieniu projektu planu przez Konserwatora Zabytków, który tylko częściowo uznał uwagi skarżących i nie jest jasne dlaczego np. podwyższono limit wysokości silosów z 9 m do 13 m, a nie np. do 21 m, przez co zaskarżona uchwała uchyla się od kontroli sądowej;

9) art. 20 u.p.z.p. poprzez wadliwe rozpatrzenia uwag do projektu planu przez wójta oraz radę gminy, tj. brak rozstrzygnięcia wielu uwag.

Formułując powyższe zarzuty, reprezentujący skarżących pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie: a) zakazu budowy silosów w strefie B ochrony konserwatorskiej poza obszarem RM 2.1, tj. § 11 ust. 3 pkt 13 lit. d uchwały, b) całkowitego zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolami Z1.1 - Z1.10, w tym na działkach nr [...] i [...], tj. § 25 uchwały; c) terenów oznaczonych symbolami R (tereny rolnicze), gdzie plan dopuszcza zabudowę gospodarczą związaną z produkcją rolną, tj. § 27 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę w części dotyczącej zaskarżenia uchwały w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R, gdyż skarżący nie posiadają oni tytułu prawnego do żadnej nieruchomości, która znajduje się na tym obszarze planu. Ustalenia zaskarżonego planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem "R" nie naruszają interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego stanowi o niedopuszczalności skargi i uzasadnia jej odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W ocenie Sądu, postanowienia zaskarżonego planu dotyczące terenów oznaczonych symbolami "RM 1.8", "MU0.15", "Z 1.8" i "RM 2.1" naruszają interes prawny skarżących, ponieważ w obszarze tym znajdują się nieruchomości stanowiące ich własność o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], a ustalenia planu ograniczają możliwość zagospodarowania tych nieruchomości w sposób oczekiwany przez skarżących.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżących dotyczących naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. Następnie Sąd odniósł się do twierdzeń i zarzutów skargi dotyczących zgodności postanowień planistycznych z ustaleniami Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 i 20 u.p.z.p. poprzez istnienie niezgodności planu z ustaleniami Studium w zakresie działek nr [...], [...] oznaczonych w uchwalonym planie symbolem "Z", tj. zieleń nieurządzona, gdzie obowiązuje całkowity zakaz zabudowy (§ 25 ust. 3 pkt 1 uchwały), pomimo że w Studium znajdują się one w wydzieleniu "MP", dla którego podstawowym przeznaczeniem jest teren zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do tego zarzutu Rada powołała się na stanowisko Konserwatora Zabytków, który wykluczył drugą linię zabudowy na zapleczu historycznych parceli, czego konsekwencją jest odmowa uzgodnienia planu miejscowego dopuszczająca na tym terenie zabudowę. Ponadto Rada wskazała na brak pozytywnej opinii Konserwatora Zabytków na etapie sporządzania zmiany Studium. Nadto według Rady, ograniczenie w zabudowie tego terenu istniało już w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2012. Wówczas obowiązujące ustalenia planistyczne były bardziej restrykcyjne w stosunku do skarżonego planu, gdyż ograniczały zabudowę jedynie do pierwszej linii zabudowy, pomijając tylne części skarżonych działek.

Sąd stwierdził, że wytyczne konserwatorskie z 24.01.2014 r. dla strefy ″B″ o treści: "należy wyeliminować możliwość kształtowania zabudowy na zapleczu historycznych działek", nie mogą być interpretowane w ten sposób, że to organ władzy konserwatorskiej decyduje o konkretnym przeznaczeniu terenu objętego planem miejscowym. Kompetencja w tym zakresie przynależy włącznie do Rady. Po jej stronie jest przyjęcie takich rozwiązań planistycznych, które czynią zadość wytycznym konserwatorskim, jednocześnie nie naruszając postanowień obowiązującego Studium. Zastosowanie się do wytycznych konserwatorskich nie oznacza bowiem zwolnienia Rady od związania treścią Studium. Pomimo tego, że z przywołanej treści Studium wynika, że dokument ten zawiera ustalenia, które pozostawiają organowi planistycznemu znaczną swobodę w określaniu przeznaczenia konkretnych terenów, tym niemniej nie dawały one podstaw do tego aby w planie miejscowym określić przeznaczanie terenu w postaci zieleni nieurządzonej z całkowitym zakazem zabudowy - oznaczone symbolem ″Z 1.8″ (§ 25 ust. 3 pkt 1 uchwały), w sytuacji gdy w Studium przewiduje się dla tego obszaru zabudowę mieszkaniową (″20.2.MP″). Ponadto dopuszczona w Studium możliwość pomniejszenia o 30 m wydzielenia "MP" zlokalizowanego przy terenach otwartych – rolniczych i leśnych, jak również innych terenach wskazanych pod lokalizację zabudowy, oznacza wyłącznie możliwość przesunięcia linii wyznaczającej w Studium jednostkę terenową "20.2.MP" na rzecz wydzielenia "20.2.R" ewentualnie "20.1.ZP", które bezpośrednio z nim sąsiaduje. W kontrolowanym przypadku tak się jednak nie stało. W wydzieleniu ″20.2.MP″, Rada nie mogła wprowadzić innego przeznaczenia, nawet gdyby było takie oczekiwanie ze strony organu władzy konserwatorskiej. Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały (rysunek planu) w zakresie, w jakim oznaczenie symbolem "Z 1.8" odnosi się do terenu działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu, przy wprowadzeniu w planie ograniczenia wysokości silosów do 13 m, które dopuszczono na terenie oznaczony symbolem "RM2.1", doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, czyli ustalenia parametru związanego z wysokością obiektu budowlanego w sposób arbitralny, nie licząc się z konstytucyjną ochroną prawa własności i zasadą proporcjonalności, a zwłaszcza, jak wykazało postępowanie sądowe, bez racjonalnie uzasadnionej potrzeby. Spowodowało to konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego § 18 ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały, który na terenie oznaczonym symbolem "RM2.1" dopuszcza wysokość silosów do 13 m.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 i art. 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie w strefie "B" ochrony konserwatorskiej zakazu budowy silosów poza obszarem "RM2.1", pomimo że Studium nie przewidywało takiego zakazu dla strefy "B", lecz przewidywało go jedynie w strefie "A" ochrony konserwatorskiej. W ocenie Sądu, brak wprowadzenia w Studium takiego zakazu w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, nie oznacza, że Rada nie mogła wprowadzić takiego zakazu na obszarze planu znajdującym się w strefie "B".

Sąd nie podzielił argumentacji skarżących dotyczącej § 11 ust. 3 pkt 13 lit. d zaskarżonego planu w brzmieniu: "Ustala się zasady ochrony środowiska kulturowego. (...) Dla strefy B ochrony konserwatorskiej (...) obowiązuje (...) zakaz: stawiania wolnostojących silosów za wyjątkiem silosów obudowanych, w budynkach; za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem "RM2.1". Kwestionowany przepis uchwały wprowadza dwa wyjątki od zakazu stawiania wolnostojących silosów. Pierwszy z tych wyjątków, dotyczy silosów obudowanych w budynkach. Drugi, dotyczy dopuszczenia lokalizacji silosów na terenie oznaczonym w planie symbolem "RM2.1". Potwierdzeniem dla takiej interpretacji przepisów jest treść § 18 ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały, który na terenie oznaczonym symbolem "RM2.1" dopuszcza wysokość silosów do 13 m. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 10 uchwały, ustalającym zasady ochrony środowiska kulturowego dla strefy "B" ochrony konserwatorskie, na terenie oznaczonym symbolem "RM2.1", obowiązują dopuszczenia zawarte w ustaleniach szczegółowych w zakresie wysokości. Mamy zatem spójną regulację, abstrahując w tym miejscu od uwzględnienia wcześniejszych zarzutów kierowanych przeciwko § 18 ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały, która wypełnia kryteria prawidłowej legislacji i wbrew zarzutom skargi, nie daje ona podstaw do twierdzenia, że uchwalony plan nie wprowadza ograniczeń wysokościowych dla silosów obudowanych, w budynkach poza terenem "RM2.1". Plan poza terenem "RM2.1" nie dopuszcza możliwość budowy silosów obudowanych w budynkach nawet o wysokości 30 m, skoro zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 lit. l (w przypadku strefy A ochrony konserwatorskiej) oraz na podstawie § 11 ust. 3 pkt 10 lit. a (w przypadku strefy B ochrony konserwatorskiej) Rada wprowadziła dla budynków jednolite ograniczenie dotyczące ich wysokości do 9 m. Tym samym silosy wbudowane w budynkach nie mogą przekroczyć tej wysokości. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący dopuszczalności stawiania silosów ponad 13 m w strefie "B" za wyjątkiem skarżących. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił wniesioną skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie IV wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. M., zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę, dotyczącej § 25 ust. 3 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie jakim oznaczenie symbolem "Z 1.8" odnosi się do terenu działek ewidencyjnych [...] i [...] obręb O., Gmina O. (pkt IV wyroku).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi co do § 25 ust. 3 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim oznaczenie "Z 1.8" odnosi się do działek [...] i [...] i stwierdzenie nieważności w tym zakresie tylko części graficznej planu z tego względu, że na obszarze Z.1.1-Z.1-10 obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, pomimo iż w Studium znajdują się one w wydzieleniu MP, dla którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa, mimo że w części tekstowej zaskarżonej uchwały nie występuje wydzielenie MP, co wymaga stwierdzenia nieważności także części tekstowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej jego pkt IV i ponowne rozpoznanie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności § 25 ust. 3 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim oznaczenie symbolem "Z 1.8" odnosi się do terenu działek ewid. o nr [...] i [...] obręb O., Gmina O., a także zasądzenie od Gminy O. na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uzasadniając stwierdzenie nieważności uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost odwołał się do jej części tekstowej tj. § 25 ust. 3 pkt 1. Jednakże stwierdził nieważność tylko części graficznej w tym zakresie. Takie rozstrzygnięcie nie pozwoli uzyskać stanu zgodności między Studium i planem w ten sposób, aby działki nr [...] i [...] znalazły się zgodnie ze Studium w wydzieleniu "20.2.MP", ponieważ plan nie zawiera takiego wydzielenia ("20.2.MP"). Nie będzie więc możliwe samo graficzne przesunięcie wydzielenia "20.2.MP" na działki [...] i [...], gdyż w części tekstowej zaskarżonego planu brakuje takiego wydzielenia. Część tekstowa i graficzna planu muszą wzajemnie się uzupełniać, co wymaga stwierdzenia nieważności tych dwóch części odnoszących się do tego samego wydzielenia (tych samych działek). Dlatego wykonanie wyroku Sądu będzie możliwe tylko w przypadku stwierdzenia nieważności zarówno części tekstowej, jak i części graficznej dotyczącej działek nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi co do § 25 ust. 3 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim oznaczenie "Z 1.8" odnosi się do działek [...] i [...] i stwierdzenie nieważności w tym zakresie tylko części graficznej planu.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, że przeznaczanie części terenu ″Z 1.8″ w granicach działek skarżących nr [...] i [...] pod zieleń nieurządzoną z całkowitym zakazem zabudowy (§ 25 ust. 3 pkt 1 uchwały) jest sprzeczne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O. z 2005 r., gdyż Studium przewiduje się dla terenu tych działek zabudowę mieszkaniową (″20.2.MP″). Sąd I instancji, kontrolując uchwałę w granicach skargi, stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały (rysunek planu) w zakresie, w jakim oznaczenie symbolem "Z 1.8" odnosi się do terenu działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd powinien natomiast stwierdzić nieważność również § 25 ust. 3 pkt 1 części tekstowej zaskarżonej uchwały albowiem wtedy działki nr [...] i [...] znalazłyby się zgodnie ze Studium w wydzieleniu "20.2.MP".

W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyznacza się tereny o przeznaczeniu podstawowym zieleń nieurządzona - oznaczona na rysunku planu symbolami: Z0.1- Z0.11, Z1.1 - Z1.10. Przepis § 25 ust. 3 pkt 1 uchwały stanowi: "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. 1) tereny oznaczone symbolami Z1.1 - Z1.10, całkowity zakaz zabudowy". Działki skarżącego nr [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem Z.1.8. To, jaki zasięg ma ten obszar i jakie działki ewidencyjne obejmuje określa część graficzna planu. Stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim oznaczenie symbolem "Z 1.8" odnosi się do terenu działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] jest prawidłowe i oznacza, że działki skarżącego przestają być objęte przedmiotowym planem miejscowym. Teren tych działek staje się terenem "bezplanowym", zatem obowiązuje na nim tzw. państwowy porządek planistyczny, którego konkretyzacja może nastąpić w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast - w myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wyeliminowanie planu na działkach skarżącego nie oznacza, że na tym terenie zaczynają obowiązywać odpowiednie ustalenia Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt polityki wewnętrznej gminy. Jego ustalenia są wprawdzie wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego, ale nie mogą zastępować ustaleń planu.

Z załącznika graficznego wynika, że oprócz działek skarżącego na obszarze Z 1.8 znajdują się również inne działki. Stwierdzenie nieważności § 25 ust. 3 pkt 1 uchwały w zakresie obszaru Z 1.8 oznaczałoby wyeliminowanie planu również na pozostałych działkach znajdujących się na tym obszarze, co stanowiłoby wyjście poza zakres kontroli sądu w tej sprawie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie Sąd I instancji, orzekając w granicach skargi J. M. i Z. M., nie był obowiązany do kontroli naruszenia interesu prawnego pozostałych właścicieli działek na terenie Z 1.8, zatem nie mógł stwierdzić nieważności § 25 ust. 1 pkt 3 uchwały co do całego obszaru Z 1.8, a tym bardziej w zakresie pozostałych obszarów Z1.1 - Z1.10, o których mowa w tym przepisie.

Mając na uwadze wszystkie okoliczności tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.