Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1133/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 §3, art 145 § 1 pkt 1 lit a, art 200, art 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Anna Fyda - Kawula, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] ; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania M.K., decyzją z 19 marca 2021 r. nr SZ.gn.625.98.2020 utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 14 października 2020 r. nr WG-I.7515.5.2019.AD.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 20 października 1978 r. nr UG.PFZ.6040/4/15/78 Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], gm. [...], obejmującego działki nr; [...] o łącznej pow. 12,48 ha oraz udziałów stanowiących 12/336 części we wspólnocie leśnej i [...] części we wspólnocie gruntowej, będących współwłasnością po 1/2 W. K. i E. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość "nosi cechy" gospodarstwa opuszczonego.

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wystąpiły do Wojewody [...] W. K. i E. K. (pisma z 22 lipca 2004 r.). Wnioskodawczynie podniosły, że użytkowały gospodarstwo, zaś jego część uprawiali miejscowi rolnicy "za naszą zgodą".

Wojewoda decyzją z 15 września 2004 r. nr RR.IV.7716-18/04 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 20 października 1978 r. wskazując w uzasadnieniu, że gospodarstwo było opuszczone, ponieważ właścicielki zamieszkiwały w [...] i [...], zaś grunty były odłogowane.

Strony odwołały się od tej decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 12 czerwca 2006 r. nr GZm-057-625-559/04 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosków stron jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 3 września 2009 r. nr 400.34/C-12/XXl/2007/2009 przekazało omawiane wnioski W. K. i E. K., zgodnie z właściwością, Wojewodzie [...].

Wojewoda [...] decyzją z 2 lutego 2010 r. nr WG.IV.AD.7716-18/04 odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, utrzymując, że zostały spełnione przesłanki, które uzasadniają zaliczenie gospodarstwa W. K. i E. K. do gospodarstw opuszczonych.

Wnioskodawczynie odwołały się od decyzji Wojewody, podając m.in., że został nieprawidłowo określony przedmiot postępowania, tj. w decyzji wskazano działki, które na dzień orzekania o przejęciu na własność Państwa nie były ich własnością.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 23 grudnia 2010 r. nr GZ.m-057-625-174/10 utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie przejęcia spornego gospodarstwa właścicielki nie mieszkały na jego terenie i nie dbały o uprawianie gruntów, a zatem jako gospodarstwo rolne opuszczone podlegało ono przejęciu na rzecz Państwa.

Następnie W. K. i E. K. wniosły skargi na decyzję Ministra z 23 grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie utrzymując w szczególności, że w decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r. został błędnie określony przedmiot postępowania - wymienione w decyzji gospodarstwo o pow. 12,48 ha, na dzień jej wydania, nie było własnością skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 344/11 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z 2 lutego 2010 r. Sąd wskazał, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jest niewątpliwy stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie zwykłe wadliwie ustalił rzeczywisty stan faktyczny sprawy na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, to wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można przyjąć, że kontrolowane orzeczenie odnosi się do gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły działki po scaleniu.

Wojewoda [...] decyzją z 27 sierpnia 2012 r. nr WG-X.7515.98.2011.AD stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r., wskazując w uzasadnieniu, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego nie zbadał, czy było ono faktycznie opuszczone. Błędne też były ustalenia organu co do stanu faktycznego sprawy na dzień przejęcia gospodarstwa.

Od decyzji Wojewody odwołał się Nadleśniczy Nadleśnictwa [...]. Zdaniem odwołującego się wytknięte błędy popełnione przy wydaniu decyzji Naczelnika Gminy [...] nie są wadami powodującymi możność uznania jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ nie ustalił prawidłowo zakresu osób zainteresowanych w sprawie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 5 sierpnia 2015 r. nr GZgn-057-625-152/12 utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 27 sierpnia 2012 r.

Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] złożył skargę na decyzję Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1704/15 stwierdził nieważność decyzji Ministra z 5 sierpnia 2015 r. z uwagi na to, że została ona skierowana do osoby zmarłej.

Następnie decyzją z 18 lutego 2019 r. nr GZ.gn.625.55.2016 Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 27 sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Minister wskazał, że z decyzji Wojewody nie wynika, kto w wyniku scalenia otrzymał gospodarstwo położone we wsi [...], obejmujące działki wymienione w decyzji Naczelnika Gminy [...] z 20 października 1978 r. Materiał dowodowy nie pozwala również na ustalenie, czy działki sprzed scalenia odpowiadają działkom poscaleniowym, tj. czy pokrywają się z nimi.

Wojewoda [...] decyzją z 14 października 2020 r. nr WG-I.7515.5.2019.AD odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 20 października 1978 r. Organ podał w uzasadnieniu, że omawiana nieruchomość została opuszczona, a grunty w większości leżały odłogiem.

M. K. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 19 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 14 października 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że prawną podstawę kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r. stanowił art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198) – dalej zwanego "rozporządzeniem".

Według art. 2 ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Zgodnie zaś z § 1 ust. 1 rozporządzenia za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Minister podał, że pojęcie gospodarstwa rolnego zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 45, poz. 304 ze zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą.

Oceniając prawidłowość decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r. Minister wskazał, że należy w pierwszej kolejności ustalić właściwy przedmiot postępowania zakończonego tą decyzją. Zgodnie z treścią kwestionowanej decyzji Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], gm. [...], obejmującego działki nr: [...] o łącznej pow. 12,48 ha oraz udziałów stanowiących 12/336 części we wspólnocie leśnej i [...] części we wspólnocie gruntowej, będących współwłasnością po 1/2 W. K. i E. K.. W decyzji nie wymieniono działki nr [...], która wchodziła w skład przejmowanego gospodarstwa, jednak wykazana powierzchnia 12,48 ha zawiera również tę działkę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość "nosi cechy" gospodarstwa opuszczonego. Do roku 1970 gospodarstwo było użytkowane przez miejscowych rolników "na dziko". Natomiast w chwili obecnej z przedmiotowego gospodarstwa użytkowany jest tylko ogród o pow. 0,04 ha przez miejscowego rencistę, łąka natomiast o pow. ok. 0,70 ha użytkowana jest na dziko przez miejscowych rolników. Ponadto organ stwierdził, że właścicielki gospodarstwa nigdy go nie użytkowały, odziedziczyły je po zmarłej w 1975 r. matce – A. J., która jeszcze za życia opuściła gospodarstwo, wyjeżdżając do [...].

A. J. była właścicielką omawianej nieruchomości na podstawie aktów własności ziemi nr [...] z 3 maja 1974 r. i nr [...] z 25 lipca 1974 r. wydanych przez Naczelnika Powiatu w [...].

Spadek po zmarłej 1 kwietnia 1975 r. A. J. nabyły córki W. K. i E. K.

Decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r. odnosiła się do danych ewidencyjnych sprzed scalenia gruntów wsi [...], gm. [...], które zostało zatwierdzone decyzją Wojewody [...] nr 216/76 z 20 listopada 1976 r.

Z pism Starostwa Powiatowego w [...] z 7 lutego 2017 r. i z 25 listopada 2009 r. wynika, że za nieruchomości o pow. 12,48 ha, o których mowa w decyzji Naczelnika Gminy w [...], został wydzielony spadkobiercom A. J. podczas wspomnianego scalenia gruntów ekwiwalent zamienny w postaci działek nr: [...] o pow. 1,44 ha, [...] o pow. 1,62 ha, [...] o pow. 0,03 ha, [...] o pow. 0,17 ha, [...] o pow. 0,35 ha, [...] o pow. 0,22 ha, [...] o pow. 0,12 ha, [...] o pow. 0,35 ha, [...] o pow. 0,85 ha, [...] o pow. 0,07 ha, [...] o pow. 0,43 ha, [...] o pow. 0,65 ha, [...] o pow. 0,47 ha, [...] o pow. 3,81 ha, [...] o pow. 1,51 ha, [...] o pow. 0,51 ha, [...] o pow. 0,67 ha, [...] o pow. 0,22 ha i [...] o pow. 0,57 ha (łącznie 14,06 ha) oraz udział w części [...] w gruntach wspólnoty pastwiskowej wsi [...]. W dokumentach z postępowania scaleniowego z roku 1976, zarówno w rejestrze gruntów poddawanych scaleniu, jak też w rejestrze gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, jako właściciela gospodarstwa i uczestnika postępowania wpisano: "spadkobiercy J. A. córki K. i T.".

Akta sprawy zawierają dokumentację sporządzoną 18 listopada 2019 r. przez geodetę T. W. na użytek postępowania administracyjnego dotyczącego gospodarstwa przejętego na mocy decyzji z 20 października 1978 r. Autor opracowania stwierdza, że z dokumentów scalenia gruntów wynika jednoznacznie, że gospodarstwo A. J. w wyniku scalenia nie zmieniło właściciela, a wydzielone w wyniku scalenia grunty odpowiadają pod względem ich wartości szacunkowej gruntom przed scaleniem. W opracowaniu wskazano, że część działek po scaleniu wydzielono w miejscu ich dotychczasowego położenia, część nieznacznie zmieniła swoje granice na przykład w wyniku wydzielenia nowych dróg, a część wydzielono w nowej lokalizacji. Wydzielonym po scaleniu działkom nadano nowe numery i aktualną powierzchnię.

Kwestionowana decyzja z 20 października 1978 r. obejmowała działki, które na dzień jej wydania nie istniały. W ich miejsce jako ekwiwalent należny za działki przed scaleniem i udział we współwłasności leśnej wydzielono działki o innych numerach - i to te działki zostały faktycznie przejęte na Skarb Państwa.

Faktycznym przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z 20 października 1978 r. (wobec braku odwołań właścicielek decyzja ta stała się ostateczna 20 listopada 1978 r.) było zatem gospodarstwo wydzielone jako ekwiwalent zamienny odpowiadający pod względem jego wartości szacunkowej gruntom przed scaleniem. Gospodarstwo to stanowiło własność (od dnia 1 kwietnia 1975 r.) W. K. i E. K. i zasadniczo pozostawało po scaleniu w swoich pierwotnych granicach. Natomiast zmianie uległa numeracja działek wchodzących w skład gospodarstwa, co jednak nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu omawianej decyzji.

Istotą rozstrzygnięcia zawartego w ocenianej decyzji było bowiem przejęcie na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego W.K. i E. K. w miejscowości [...] z uwagi na fakt, że było ono gospodarstwem opuszczonym.

Ani przepisy ustawy, ani przepisy rozporządzenia nie nakazywały oznaczenia nieruchomości w określony sposób.

A zatem błędne przywołanie w rozstrzygnięciu tej decyzji numerów działek (sprzed scalenia) nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, ponieważ nie było wątpliwości co do tego, jaka nieruchomość jest przedmiotem rozstrzygnięcia (o czym świadczy okoliczność, że faktycznie przejęto nieruchomość W. K. i E. K. w granicach poscaleniowych.

Z tych powodów nie sposób też uznać, że oceniana decyzja była niewykonalna.

Dalej Minister podał, że do kwestii "opuszczenia" przez właścicielki przedmiotowego gospodarstwa odnosi się protokół spisany przez pracownika Urzędu Gminy w [...] w obecności sołtysa 5 września 1978 r. W protokole ustalono, że gospodarstwo od kilkunastu lat nie było użytkowane. Do roku 1970 było użytkowane przez miejscowych rolników "na dziko". A. J. zmarła w roku 1975 w [...], gdzie mieszkała od ok. pięciu lat. Córki (W. K. i E. K.) za życia matki, jak i po jej śmierci gospodarstwem się nie interesowały. W chwili spisania protokołu użytkowany był tylko ogród o pow. 0,04 ha przez rencistę B. J. i łąka o pow. ok. 0,70 ha użytkowana przez miejscowych rolników.

Akta archiwalne sprawy zawierają również protokół spisany przez czteroosobową komisję (w tym instruktora rolnego – T. S.) 16 lipca 1975 r. Z protokołu tego wynika, że gospodarstwo zapisane w rejestrach na poz. J. A. c. K., należy zaliczyć jako opuszczone. Osoba ta zmarła w 1975 r. Posiadała dwie córki - jedna zamieszkiwała w [...], była zatrudniona w [...], druga zaś zamieszkiwała za granicą od ok. 20 lat. Gospodarstwo użytkowali rolnicy wsi [...] "na dziko", podatki nie były opłacane. Ponadto z protokołu wynika, że w skład gospodarstwa wchodziły budynki drewniane, chlew i dom w dobrym stanie, w którym zamieszkiwał W. K. - pracownik WOP-u.

Z kolei w protokole spisanym 13 marca 1976 r. we wsi [...] przez pracownika [...] w [...] – L. D., w obecności sołtysa wsi R. G., podano, że A. J. do chwili śmierci (w 1975 r.) mieszkała od ok. 5 lat u dzieci. Wspomniany W. K. posiadał umowę najmu sporządzoną z dziećmi A. J. – W. K. i E. K. Dzieci od dawna mieszkały w mieście i nie trudniły się pracą związaną z rolnictwem. Ogród przy domu uprawiał W. K. Grunty o pow. 0,30 ha uprawiał N. K.. Pozostałe grunty leżały odłogiem i od kilku lat nie były poddawane żadnym zabiegom agrotechnicznym. Dzieci nie interesowały się gruntami i ich nie uprawiały.

Pismem z 20 maja 1976 r. Naczelnik Gminy [...] zawiadomił W. K. o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej we wsi [...] o pow. 12,48 ha. Organ poinformował stronę o tym, że z tytułu przejęcia gospodarstwa nie przysługuje żadne odszkodowanie i że jeśli adresatka nie zgadza się na przejęcie, powinna złożyć wyjaśnienia na piśmie w terminie 14 dni. W. K. odebrała wspomniane pismo 24 maja 1976 r. W odpowiedzi na to pismo (data wpływu do organu: 3 czerwca 1976 r.) W. K. nie kwestionowała zaliczenia gospodarstwa do kategorii gospodarstw opuszczonych, nie kwestionowała braku odszkodowania, nie kwestionowała wreszcie samego przejęcia. Wskazała jedynie, że chce pozostawić sobie budynek wraz z działką siedliskową [nie roszczę pretensji co do przejęcia gruntów z zastrzeżeniem pozostawienia mnie zabudowań wraz z przysługującą działką (...) wobec powyższego proszę o pozostawienie mnie zabudowań wraz z działką].

Przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidywały jednak takiego rozwiązania; jeśli gospodarstwo w całości lub większej części było nieuprawiane, to podlegało przejęciu w całości (wraz z budynkami).

Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół z 25 czerwca 1976 r. (brak danych dot. osób, które go spisały). Z protokołu wynika, że omawiane gospodarstwo stanowiło współwłasność E. K., zamieszkałej w [...] i W. K., zamieszkałej w [...]. Grunty uprawiane były przez miejscowych rolników "na dziko". W protokole tym podano, że W. K. wyraziła zgodę na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne, wyłączając z przekazania budynki, działkę siedliskową o pow. 0,18 ha i przydomowy ogród.

W świetle wskazanych protokołów nie budzi wątpliwości, że gospodarstwo należące do W. K. i E. K. było gospodarstwem opuszczonym. W gospodarstwie nie zamieszkiwały właścicielki, ani członkowie ich rodziny, lecz osoba obca (niewymieniona w § 1 ust. 1 rozporządzenia), tj. W. K. Grunty były uprawiane "na dziko", a zatem przez osoby, które nie wywodziły swoich uprawnień od właściciela (nie byli to użytkownicy lub dzierżawcy, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia). Na opuszczenie gospodarstwa wskazują również pośrednio pisma W. K. z: 1 września 1978 r., 8 września 1978 r., 5 października 1978 r. skierowane do Urzędu Gminy w [...] zawierające prośbę o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, bez odszkodowania, użytków rolnych i lasu wchodzących w skład gospodarstwa. Jednocześnie W. K. zwracała się z prośbą o przyznanie rekompensaty wynikającej z oszacowania wartości lasu i przyznania stosownej renty.

Akta sprawy zawierają decyzję Naczelnika Gminy w [...] z 5 września 1978 r. nr UG.PFZ.6040/32/78 orzekającą o odmowie przejęcia omawianego gospodarstwa na własność Państwa w zamian za rentę. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni – W. K. gospodarstwa nigdy nie użytkowała. Grunty w przeważającej części leżały odłogiem, w znikomej części użytkowali je na dziko miejscowi rolnicy, obecnie w bezumownym użytkowaniu jest ok. 0,70 ha użytków rolnych. W. K. na stałe mieszkała w [...], gdzie również była zatrudniona. Jednocześnie w uzasadnieniu stwierdzono, że właścicielki interesowały się tylko zabudowaniami wchodzącymi w skład gospodarstwa, oddając je w dzierżawę osobom trzecim (okoliczność tę potwierdza m.in. pismo E. K. z 3 sierpnia 1978 r.).

Odnośnie oświadczeń złożonych do protokołu przesłuchania świadków 5 lipca 2012 r. Minister podał, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma w zasadzie proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 529/09). Organ winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. Organ nadzorczy rozważa jedynie, czy nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji, jak też, czy nie doszło do spełnienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa.

Ponadto organ nadzorczy bada, czy postępowanie zwykłe prowadzone było zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej jednak, analizując złożone oświadczenia, wynikają z nich następujące okoliczności.

Zgodnie z oświadczeniem F. C. użytki rolne w gospodarstwie rolnym były użytkowane przez cały czas do chwili przejęcia gospodarstwa - najpierw przez właścicielki i ich rodziców, a po śmierci W. K. (ojca) gospodarstwo użytkował F. W. i C. B., rolnicy posiadający własne gospodarstwa rolne. Właścicielki w tamtym czasie ograniczyły się do uprawy działki ogrodowej. Użytki zielone były koszone dwa razy na sezon, na gruntach ornych był stosowany płodozmian zbożowo-ziemniaczany, w późniejszym czasie, po śmierci matki właścicielek, część działki ogrodowej użytkował B. J., resztę gospodarstwa nieformalną umową użytkowali wspomniani wyżej rolnicy. Umowa była ustna, nieformalna, rozliczenie za nią następowało w formie płodów rolnych.

Zgodnie z oświadczeniem Z. K. wykorzystana była działka przyzagrodowa, użytki zielone oraz grunty orne użytkowali okoliczni rolnicy. Na użytkach ornych było zasiewane żyto, owies, gryka oraz sadzone były ziemniaki. Łąki były koszone, częściowo wykorzystywane jako pastwisko. Do śmierci rodziców była w gospodarstwie krowa i koń oraz trzoda chlewna, po ich śmierci była tylko produkcja roślinna. Umów w tamtych czasach raczej nikt nie zawierał. Świadek ten nic nie wiedział na temat rozliczeń za użytkowanie gospodarstwa.

Kolejny świadek J. C. zeznał, że działkę przyzagrodową uprawiała W. K., pozostałą część gospodarstwa użytkowali B. J., F. W. i C. B. Łąki były koszone, wypasano tam również krowy. Grunty orne były obsiewane. Zazwyczaj było to żyto, owies i ziemniaki. Za życia rodziców w gospodarstwie był drób, trzoda chlewna oraz krowy. Grunty orne były nawożone, ugorów nie było.

Z zeznań świadków nie wynika zatem jednoznacznie, że grunty gospodarstwa objęte były (przed ich przejęciem) umową dzierżawy, czy użytkowania. Rolnicy użytkowali grunty bezumownie, przy czym brak jest konkretnych danych co do okresów tego użytkowania.

Odnosząc się do dowodów z zeznań świadków Minister zauważył, że w protokołach z ich przesłuchań pominięto istotne dla wiarygodności tych zeznań dane, odnoszące się do: wieku świadków, ich wykształcenia, zawodu, ówczesnego miejsca ich zamieszkania, stosunku do stron (czy są to osoby obce wobec stron, czy nie), a także źródła wiedzy na ten temat (czy zeznania zawierają ich własne spostrzeżenia, czy podawane informacje pochodzą jedynie ze słyszenia). W przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków nie zapewniono również udziału wszystkich stron postępowania (m.in. Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], czy Agencji Nieruchomości Rolnych), naruszając tym samym art. 79 kpa. Tego rodzaju uchybienia proceduralne niewątpliwie osłabiają moc dowodową zeznań.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych – nie sposób na podstawie dowodów z zeznań świadków podważyć ustaleń, które jednoznacznie wynikają z dokumentów wytworzonych w latach 70-tych XX wieku.

Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dot. omawianego gospodarstwa (według stanu na dzień 24 lutego 1976 r.) w jego skład wchodziły następujące rodzaje użytków: lasy o pow. 11,34 ha, łąki o pow. 0,63 ha i grunty rolne o pow. 0,51 ha. Skład ten nie wpływa na prawidłowe zakwalifikowanie całości nieruchomości jako gospodarstwa rolnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że ani ustawa, ani rozporządzenie stanowiące podstawę prawną decyzji z 20 października 1978 r. nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego.

Z samego tego faktu wynika, że decyzja nie mogła w tym aspekcie w sposób rażący naruszać prawa. Brak definicji danego pojęcia skutkuje koniecznością posiłkowania się dla dokonania jego wykładni innymi aktami prawnymi (rozporządzeniem z dnia 28 listopada 1964 r.). Oznacza to, że dany przepis może być stosowany jedynie "odpowiednio", a to przesadza o braku możliwości naruszenia go w sposób rażący (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1677/15).

Minister wskazał, że § 1 rozporządzenia nie przewidywał przejęcia tylko części opuszczonego gospodarstwa. Jeśli występowały w dacie przejęcia na własność Państwa cechy opuszczenia, przejęciu podlegało całe gospodarstwo, a więc także las oraz zabudowania. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w tego rodzaju sprawach, że grunty, na których rośnie las, też muszą być poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, czyli takim czynnościom, które mają na celu odpowiednią pielęgnację istniejącego zalesienia. Jego odnawianie, ochronę przed szkodnikami, zapobieganie degradacji gleby, poprawę stanu zdrowotnego lasu, usuwanie zachwaszczenia, utrzymywanie właściwych stosunków wodnych, poprawę stanu sanitarnego i zdrowotnego lasu, itp. (por. wyrok NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1259/11).

Z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby te zabiegi były przez dawne współwłaścicielki, użytkownika lub dzierżawcę wykonywane na terenie zalesionym, a zatem większej części omawianego gospodarstwa rolnego.

Akta sprawy nie zawierają przy tym jakichkolwiek dokumentów potwierdzających opłacanie podatku, czy też świadczących bezspornie o tym, że gospodarstwo było, w dacie przejęcia przez Państwo, oddane w dzierżawę lub użytkowanie (przy czym oddanie w użytkowanie wymagało formy aktu notarialnego - art. 245 Kodeksu cywilnego).

Na podstawie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, że omawiane gospodarstwo rolne (w dacie przejęcia) nie posiadało statusu gospodarstwa opuszczonego w myśl obowiązującego wówczas przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Zdaniem Ministra na podstawie całości istniejącego w sprawie materiału dowodowego nie można uznać, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r. rażąco narusza art. 2 ustawy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kwestionowana decyzja nie jest dotknięta także innymi kwalifikowanymi wadami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Została wydana przez organ właściwy w sprawie. Decyzja ma podstawę prawną (art. 2 ustawy), nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie ma również przepisu szczególnego, który określałby w tego typu sprawach inną przyczynę nieważności.

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2021 r. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r. w sytuacji, gdy w decyzji z 1978 r. niezasadnie uznano gospodarstwo rolne W. K. i E. K. za opuszczone, co rażąco narusza art. 2 ustawy oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia bowiem jedynie gospodarstwa rolne opuszczone mogły na podstawie powyższych przepisów być przejęte na własność Skarbu Państwa, 2) art. 156 § 1 pkt 5 kpa bowiem w decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r. błędnie określono przedmiot postępowania i przedmiot decyzji - wskazano w niej numery działek gruntu, które na dzień wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, nie były własnością W. K. i E. K., a działki stanowiące ekwiwalent zamienny nie zostały wymienione enumeratywnie w decyzji, co spowodowało, że decyzja z 1978 r. była niewykonalna już w dniu wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, 3) art. 7 kpa przez niewzięcie pod uwagę słusznego interesu M. K. jako spadkobierczyni właścicielek gospodarstwa rolnego, 4) art. 77 § 1 kpa poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, 5) art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez przyjęcie, że niezawiadomienie przez organ przesłuchujący świadków innych stron postępowania, poza skarżącą, obciąża skarżącą i negatywnie wpływa na wiarygodność zeznających świadków, w sytuacji gdy świadkowie byli sąsiadami dziadków skarżącej, nie byli jej osobami najbliższymi, a poprzedni pełnomocnik skarżącej, adwokat G. L.., również za pierwszym razem nie została powiadomiona o terminie przesłuchania świadków, powiadomiono ją dopiero, gdy pełnomocnik złożyła wyraźne pismo z wnioskiem o powiadomienie o terminie przesłuchania świadków, a ponadto pełnomocnik skarżącej nie wpływała w żaden negatywny sposób na przebieg czynności prowadzonej i kontrolowanej przez organ, 6) art. 80 kpa poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych i bezzasadne odmówienie wiary zeznaniom świadków: J. C., F. C. i Z. K. oraz niezasadne przyjęcie, że dowód z zeznań świadków nie powinien w ogóle zostać przeprowadzony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy, wbrew ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewody [...], dla ustalenia, że gospodarstwo rolne nie było opuszczone, nie są istotne drobne rozbieżności między tymi zeznaniami, gospodarstwo rolne mogło być i było uprawiane w każdym roku przez innego rolnika, umowa użytkowania przez rolników ziemi była każdorazowo zawierana ustnie, jak większość umów w latach 70-tych XX. wieku, dom był dzierżawiony osobom trzecim, a dla ustalenia, że gospodarstwo rolne nie było opuszczone nie ma znaczenia, który z rolników uprawiał ziemię w danym momencie, a istotny jest jedynie sam fakt uprawiania gospodarstwa na podstawie ustnej umowy, 7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie, że lakoniczne i niewyjaśniające podstawy prawnej i faktycznej uzasadnienie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 20 października 1978 r. było wystarczające, co jest ustaleniem dowolnym. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2021 r. w całości oraz uchylenie w całości utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z 14 października 2020 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Zacząć należało od tego, że w szeroko rozumianym prawie administracyjnym jedną z naczelnych zasad prawnych jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w sposób wyraźny w art. 16 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje, że decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie, zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z zasady tej wynika tzw. domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnych polegające na tym, że dopóki decyzja nie została wyeliminowana z porządku prawnego, dopóty uważana jest za prawidłową, a więc zgodną z prawem. Zasada ta jest gwarantem stabilizacji na przyszłość stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami, na podstawie których dochodziło do transferu m.in. prawa własności z podmiotu prywatnego na Państwo.

Jednym z trybów umożliwiających eliminację ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa. Jednak obalenie skutków prawnych kwestionowanej decyzji w tym trybie, powodujące przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 kpa, jeżeli wystąpienie konkretnej podstawy nieważności decyzji zostanie wykazane w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek wątpliwości.

W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, które powodują najdalej idące skutki dla stabilności obrotu prawnego (ostateczne stwierdzenie nieważności wywiera skutek z mocą wsteczną, eliminując decyzję od chwili jej wydania), nie można stwierdzić nieważności decyzji w przypadku istnienia wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, czy niejednoznacznego rozumienia przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji.

Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi zostać w sposób jednoznaczny wykazane, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Aby zatem postawić kwestionowanej decyzji zarzut wydania jej w warunkach nieważności należy uzyskać dowody wskazujące, że ustalone wówczas przez organ okoliczności faktyczne, czy stan prawny są zupełnie oderwane od rzeczywistości faktycznej lub prawnej istniejącej w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a przez to dowolne. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu, czy też uzyskanie dowodów wskazujących jedynie na wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy lub wykładni przepisów prawnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu nadzorczym zostały podjęte czynności zmierzające do uzyskania materiału dowodowego w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy [...] z 20 października 1978 r.

Z akt administracyjnych wynika, że z ramienia organów administracji państwowej były cyklicznie podejmowane w okresie 1975-1978 czynności w zakresie ustalenia stanu gospodarstwa rolnego W. K. i E. K. Z protokołu z 16 sierpnia 1975 r. podpisanego m.in. przez inspektora rolnego T. S. wynika, że gospodarstwo rolne należy zakwalifikować jako opuszczone. Obie właścicielki nie zamieszkują w gospodarstwie. Jedna z właścicielek pracuje w ZUS. Gospodarstwo użytkują rolnicy wsi [...] na dziko – podatki nie są opłacane. W budynkach zamieszkuje W. K. Z protokołu z 13 marca 1976 r. sporządzonego przez pracownika Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych – L. D. w obecności sołtysa R. G. wskazano, że w budynku mieszkalnym zamieszkuje W. K. i posiada umowę najmu sporządzoną z W. K. i E. K. W. K. uprawia ogród przy domu. Właścicielki zamieszkują w mieście i nie trudnią się pracą związaną z rolnictwem. Grunt o pow. 0,30 ha uprawia N. K. (żyto). Pozostałe grunty leżą odłogiem i nie są poddawane żadnym zabiegom agrotechnicznym od kilku lat. Właścicielki nie uprawiają gruntów. Z oświadczenia B. J. wynika, że budynki stanowią własność W. K. i E. K.. Z protokołu z 25 czerwca 1976 r. (nieczytelny jeden podpis) wynika, że E. K. zamieszkuje w [...], a W. K. w [...]. W budynku zamieszkuje K. W. – dzierżawi grunty gospodarstwa uprawiane przez miejscowych rolników na dziko. W. K. wyraża zgodę na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa za spłaty pieniężne, z wyłączeniem budynku posadowionego na działce nr [...] o pow. 0,18 ha oraz ogrodu na działce nr [...] o pow. 0,04 ha. Gospodarstwo nie jest obciążone dożywociem. Z protokołu z 5 września 1978 r. spisanego przez pracownika Urzędu Gminy w [...] – L. G. sporządzonego w obecności sołtysa R. G. wynika, że gospodarstwo do 1970 r. było użytkowane przez miejscowych rolników na dziko. Właścicielka gospodarstwa A. J. zmarła w 1975 r. w [...], mieszkała tam około 5 lat. Córki za życia matki i po jej śmierci nie interesowały się gospodarstwem. Obecnie w budynku nikt nie zamieszkuje. Do marca 1978 r. mieszkali lokatorzy. W chwili obecnej użytkowany jest ogród o pow. 0,04 ha przez rencistę B. J. Łąka o pow. 0,70 ha, położona przy wspólnocie pastwiskowej, użytkowana jest przez miejscowych rolników.

Poza tym do elaboratu szacunkowego z 25 lipca 1976 r. sporządzonego przez T. M. załączono protokół szacunkowy przedmiotowego gospodarstwa rolnego z którego wynika, że na gospodarstwie ciąży zadłużenie w kwocie [...] zł.

Z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z 5 września 1978 r. orzekającego o odmowie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa w zamian za rentę wynika, że W.K. nigdy nie użytkowała przedmiotowego gospodarstwa. Grunty w przeważającej części leżały odłogiem. Użytkowane były w znikomej części na dziko przez miejscowych rolników. Organ ten stwierdził, że obecnie w bezumownym użytkowaniu jest około 0,70 ha użytków rolnych. W. K. zamieszkuje na stale w [...] i tam jest zatrudniona. Organ podał, że właścicielki gospodarstwa interesowały się tylko zabudowaniami gospodarstwa, poddzierżawiając je osobom trzecim.

Uzasadnienie do decyzji Naczelnika Gminy [...] z 20 października 1978 r. w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego jako opuszczonego w trybie art. 2 ustawy bazuje na ustaleniach (dochodzeniu) poczynionych przez osoby sporządzające opisane wyżej protokoły, szczególnie na spostrzeżeniach opisanych w ostatnim protokole z 5 września 1978 r.

Z pism z: 30 listopada 1976 r., 1 września 1978 r., 8 września 1978 r., 5 października 1978 r. wynika, że W. K. zam. w [...] domagała przejęcia gospodarstwa rolnego (użytków rolnych i lasu) w zamian za rentę lub bez odszkodowania, z wyłączeniem gruntu zajętego pod dom mieszkalny i zabudowania (działka nr [...]) oraz działki przyzagrodowej (działka nr [...]) o łącznej pow. 0,20 ha. W tym ostatnim piśmie podała, że dach budynku mieszkalnego jest dziurawy, cieknie woda do mieszkania, naprawy wymaga fundament oraz legary pod podłogą. Dach na chlewie jest zupełnie dziurawy. Potrzebne jest oszalowanie mieszkania i ogrodzenie posesji.

Z kolei E. K.z zam. w [...] w pismach z 3 sierpnia 1978 r. i 12 października 1978 r. podała, że jest samotna. Za dwa lata otrzyma emeryturę i wówczas zamierza wrócić na swoją posiadłość do wsi [...] i zamieszkać tam, oraz uprawiać ogródek. W piśmie z 26 stycznia 1982 r. E. K. oświadczyła, że budynek jest utrzymany w dobrym stanie.

We wnioskach z 22 lipca 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 października 1978 r. i w odwołaniu z 16 września 2004 r. W. K. i E. K. podały, że użytkowały razem przedmiotowe gospodarstwo, przyjeżdżały dość często do [...] do domu. Jego część (ziemię) uprawiali za zgodą właścicielek miejscowi rolnicy (sąsiedzi).

Zdaniem Sądu z opisanego wyżej materiału dowodowego wynika, że ustalenia stanowiące podstawę wydania przez Naczelnika Gminy [...] decyzji z 20 października 1978 r. nie były dowolne, czy poczynione w zaprzeczeniu do zgromadzonych w sprawie dowodów. Ustalenia te miały pokrycie w spostrzeżeniach poczynionych w kilku sporządzonych protokołach z udziałem pracowników organów administracji państwowej. Ustaleń tych w owym czasie nie negowały E. K. i W. K. Pierwsza z właścicielek domagała się przywrócenia jej własności celem zamieszkania w gospodarstwie na emeryturze. Druga z właścicielek domagała się przyznania jej budynków i działki siedliskowej, aby zamieszkać tam wraz z mężem.

Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że W. K. i E. K. w dacie wydania decyzji o przejęciu na własność Państwa nie zamieszkiwały we wsi [...]. Jeszcze w 1976 r. dom wraz z działką przydomową użytkował W. K. na podstawie umowy najmu/dzierżawy. W domu mieszkalnym do marca 1978 r. mieszkali lokatorzy. W dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa niewielka część gospodarstwa (ok. 0,70 ha) była uprawiana przez miejscowych rolników wsi [...] za zgodą właścicielek gospodarstwa rolnego. Grunt o pow. 0,04 ha (ogród) użytkował wówczas rencista B. J. Wcześniej (w 1976 r.) grunt (0,3 ha) użytkował N. K.

W żadnym z dokumentów organu, czy w pismach E. K. i W. K. z okresu zbliżonego do daty wydania decyzji z 1978 r. nie wskazuje się na istniejące umowy użytkowania, czy umowy dzierżawy poza gruntem przydomowym z którego korzystał W. K. jeszcze w 1976 r. W 1975 r. nie były opłacone podatki związane z prowadzeniem przedmiotowego gospodarstwa. W 1976 r. gospodarstwo było zadłużone, co sugeruje, że z użytków rolnych nie korzystali miejscowi rolnicy na podstawie umów dzierżawy, czy umów użytkowania. Dzierżawcy, czy użytkownicy jako posiadacze (zależni) gospodarstwa obowiązani byli wówczas do opłacania podatku gruntowego (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 ro o podatku gruntowym – Dz.U. Nr 27 poz. 254).

W ocenie Sądu przedstawiona wyżej dokumentacja urzędowa i korespondencja samych właścicielek gospodarstwa jest najbardziej wiarygodna w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i przesłanek uznania przedmiotowego gospodarstwa rolnego za gospodarstwo opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. W owym czasie (1976 r., 1978 r., 2004 r.) właścicielki gospodarstwa składały oświadczenia swobodnie, nie znając obecnej, szczegółowej argumentacji organów w zakresie niekorzystnej dla nich oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy [...] z 20 października 1978 r.

Jeżeli chodzi o znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się od nowa postępowania dowodowego mającego na celu ponowną rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy. Takie postępowanie prowadzi się w postępowaniu zwyczajnym. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty mają walor dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 kpa. Dlatego nie jest możliwe ich zanegowanie po kilkudziesięciu latach zeznaniami świadków, które - choćby z uwagi na znaczny upływ czasu – są obarczone znacznym ryzykiem błędu w zakresie ustalenia na ich podstawie tzw. prawdy materialnej (por. wyroki NSA o sygn. akt: I OSK 1550/14, I OSK 2125/15, I OSK 2848/15, I OSK 1965/16).

Tytułem przykładu można wskazać, że świadek Z. K. wskazała, że gospodarstwo rolne było użytkowane (działka przyzagrodowa) przez właścicielki. Zeznała, że obie właścicielki m.in. naprawiały płoty. Nie potwierdziła okoliczności zawarcia ustnych umów dzierżaw z rolnikami będącymi sąsiadami właścicielek podlegającego przejęciu gospodarstwa. F. C. zeznała, że właścicielki ograniczyły się do uprawy działki ogrodowej.

Tymczasem z pism E. K. wynika, że w 1978 r. zamieszkiwała ona kilkaset kilometrów od wsi [...] ([...]). Z kolei W. K. w piśmie z 5 października 1978 r. wskazała m.in. że potrzebne jest ogrodzenie posesji (a więc nie wchodziło w grę naprawianie płotów).

Zatem – zdaniem Sądu - po tak dużym upływie czasu nie jest zatem możliwe precyzyjne, wiarygodne ustalenie okoliczności faktycznych, w tym związanych z zawarciem ustnych umów dzierżawy.

[...] nie podają jakie były istotne warunki tych umów, na jaki okres umowy były zawarte, jakie były warunki dzierżawy gruntów w zakresie użytkowania gruntów rolnych i leśnych, w szczególności jaki teren stanowił przedmiot dzierżawy, na czym ta dzierżawa polegała, jaki był zakres obowiązków dzierżawcy, kto był obowiązany do stosowania nawozów, na kim ciążył obowiązek podatkowy.

Wobec tego Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kontrolowanej decyzji z 20 października 1978 r. nie można było uznać za wydaną w warunkach rażącego naruszenia, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 2 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że przedmiotowe gospodarstwo miało status gospodarstwa opuszczonego przez właścicieli.

Z kolei rację należało przyznać M. K., że decyzja Naczelnika Gminy [...] z 20 października 1978 r. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia wynikało, że ostateczna decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej (zbiorze dokumentów) na wniosek m.in. naczelnika gminy przejścia na rzecz Państwa własności nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa. Zatem decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego jako akt o charakterze rzeczowym winna wskazywać jakie nieruchomości, według stanu z daty jej wydania, wchodzą w skład tego gospodarstwa.

Trafnie wskazała skarżąca, że kwestionowana decyzja z 1978 r. odwołuje się do stanu geodezyjno-prawnego działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, które w dacie wydania tej decyzji już nie istniały.

Poza tym wskazuje na przejęcie określonych w stosownych ułamkach udziałów W. K. i E. K. we wspólnocie leśnej i wspólnocie gruntowej bez podania, które nieruchomości (działki ewidencyjne) wchodzą w skład tychże wspólnot.

Naczelnik Gminy [...] wydając decyzję o przejęciu przez Państwo przedmiotowego gospodarstwa rolnego zupełnie pominął skutki wynikające z decyzji Wojewody [...] z 20 listopada 1976 r. orzekającej o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] , o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13).

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1142/16 w wyniku postępowania scaleniowego dochodzi do przeniesienia tytułu własności, a nie jedynie do zmiany posiadania. Wprawdzie zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia nie przesądza tytułu własności, to jednak zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze decyzja ta stanowi podstawę ujawnienia nowego stanu własności w księgach. Jak wskazuje się w orzecznictwie skutkiem scalenia jest to, że wszystkie osoby zainteresowane tracą prawo własności lub inne prawa do gruntu dotychczasowego, zachowują natomiast w tym samym rozmiarze prawa do wydzielonego w drodze scalenia gruntu ekwiwalentnego (por. postanowienie SN z 19 marca 2009 r. sygn. akt IV CSK 304/08). W następstwie decyzji zatwierdzającej projekt scalania powstają nowe nieruchomości o określonych granicach i powierzchni, a ich powstanie jest traktowane jako skutek konstytutywny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (por. uchwała SN z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt III CZP 16/13). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stwarza zatem nowy stan własności, stanowiąc jednocześnie tytuł do ujawnienia tego stanu w księgach wieczystych (art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tej ustawy), gdyż uczestnik scalenia staje się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem.

Skoro zatem decyzja o scaleniu gruntów wywiera skutki faktyczno-prawne w zakresie własnościowo-geodezyjnym, to wydanie decyzji o przejęciu przez Państwo nieruchomości tworzących gospodarstwo rolne, które w momencie wydania tej decyzji nie istniały w sensie faktycznym i prawnym, a w zakresie wspólnoty leśnej i gruntowej nie zostały nawet określone świadczy o niewykonalności tej decyzji w momencie jej wydania.

Sąd zwraca uwagę, że oceny, czy decyzja jest trwale niewykonalna już w momencie jej wydania trzeba dokonać z perspektywy samego jej rozstrzygnięcia (osnowy). Nie ma tu znaczenia to, czy w ramach późniejszych prac geodezyjnych da się odkodować, co w rzeczywistości stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia tej decyzji.

Ze sprawozdania technicznego z 18 listopada 2019 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że grunty objęte przejęciem na rzecz Państwa faktycznie obejmowały obszar 13,99 ha, gdy tymczasem decyzja z 1978 r. dotyczyła obszaru o pow. 12,48 ha. Geodeta T. W. stwierdził w tym opracowaniu, że grunty te (przejęte) odpowiadają powierzchni gruntów poscaleniowych 14,06 ha. Geodeta stwierdził, że część działek poscaleniowych nieznacznie zmieniła swe granice, w wyniku wydzielenia nowych dróg i wydzielenia części działek w nowej lokalizacji. Zatem rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji z 1978 r. przedstawia inny stan w zakresie obszaru gospodarstwa rolnego (nieruchomości rolnych i leśnych) oraz struktury geodezyjno-prawnej gruntów tworzących to gospodarstwo względem stanu poscaleniowego i obecnego.

Fakt trwałej niewykonalności decyzji z 1978 r. potwierdzają np. badania ksiąg wieczystych Kw nr: [...], [...], [...]. Wynika z nich, że decyzja z 20 października 1978 r. nie była podstawą wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela, w dziale II tychże ksiąg wieczystych.

W ocenie Sądu wadę trwałej niewykonalności decyzji z 20 października 1978 r. należy odnieść do całości rozstrzygnięcia tej decyzji. W trybie art. 2 ustawy możliwe było przejęcie tylko i wyłącznie całego gospodarstwa rolnego, a nie jego części. Poza tym przedmiotem tego rodzaju sprawy nie były nieruchomości rolne, ale gospodarstwo rolne, a więc mienie stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą o określonym położeniu, powierzchni, strukturze użytków. Gospodarstwo ekwiwalentne (poscaleniowe) nie było tym samym gospodarstwem, które zostało objęte ostateczną decyzją o jego przejęciu przez Państwo. Tego rodzaju sytuacja trwa nadal.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda [...], jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie przyjęli, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z 20 października 1978 r. nie była obciążona wadą nieważności w zakresie określenia przedmiotu przejęcia wskazanego w jej rozstrzygnięciu. To zaś świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji art. 156 § 1 pkt 5 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z 14 października 2020 r.

Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).

Z akt sprawy wynika, że decyzja z 20 października 1978 r. została wprowadzona do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie W. K. 6 listopada 1978 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zostało zainicjowane wnioskami W. K. i E. K. z 22 lipca 2004 r. Jednakże postępowanie nieważnościowe zostało zakończone poprzez wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostatecznej decyzji z 12 czerwca 2006 r. nr GZrn-057-625-559/04. Decyzja ta nie była kwestionowana. Wnioski z 2004 r. zostały przekazane według właściwości do SKO w [...], co wynika z postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 sierpnia 2006 r. nr GzRN-057-625-559/04. Decyzje SKO w [...] zostały unieważnione prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 2 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 291/09 jako wydane przez organ niewłaściwy. Następnie SKO w Białymstoku przekazało wnioski z 2004 r. według właściwości Wojewodzie [...], zgodnie z oceną prawną WSA w [...] (postanowienie z 3 września 2009 r. nr 400.34/C-12/XXI/2007/2009). Wojewoda [...] otrzymał wnioski z 2004 r. 9 października 2009 r. (pismo SKO w [...] z 5 października 2009 r. nr 400.34/XXI/C-12/07/09).

Z powyższego wynika, że postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte przed właściwym organem dopiero w 2009 .r., a więc po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji z 20 października 1978 r. W niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 65 § 2 kpa bowiem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest obwarowane żadnym terminem.

Wobec zaś tego, że Sąd uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2021 r. oraz decyzję Wojewody [...] z 14 października 2020 r. uznając je za nielegalne doszło do sytuacji, gdy niniejsza sprawa nieważnościwa uzyskała status sprawy będącej w toku i niezakończonej ostateczną decyzją.

Wobec tego Sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 20 października 1978 r. zainicjowane wnioskami W. K. i E.K. z 22 lipca 2004 r., biorąc pod uwagę art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (pkt 1 wyroku) oraz art. 145 § 3 (pkt 2 wyroku) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).