Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 509/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. , art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 roku sprawy ze skargi E. G., A. K. i E. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. G., A. K. i E. Ł. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A 74, oznaczonej jako działka nr 56/7 o pow. 1,4136 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu [...] wpłynął do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wniosek E. G., A. K. i E. Ł. o zwrot nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A 74, oznaczonej jako działka nr 56/7. W dniu [...]. wniosek o zwrot ww. działki złożył S. L.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 26 § 2 i § 3 k.p.a., wobec spełnienia ustawowych przesłanek, wynikających z treści art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., skutkujących wyłączeniem z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wyznaczył Starostę [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy o zwrot nieruchomości.

Działając na podstawie art. 136 ust. 1, 2, 3 i 5 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603, ze zm.) – powoływanej jako: "u.g.n." – oraz art. 104 k.p.a., Starosta [...] [...] decyzją z dnia [...], nr [...], orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na złożenie wniosku po upływie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż określony w postępowaniu wywłaszczeniowym przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej – S. Ł.

Rozstrzygnięcie tej treści zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2008r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Łd 353/08, wobec złożenia przez wnioskodawców skargi na decyzję organu odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w dacie skierowania przez Prezydenta Miasta Ł. zawiadomienia o możliwości zwrotu nieruchomości (sierpień 2006r.) żaden z adresatów nie posiadał przymiotu spadkobiercy, bowiem postanowienie o nabyciu spadku po A. L. zapadło w dniu [...], a prawomocne było od dnia [...], natomiast trzymiesięczny termin do złożenia wniosku należy liczyć dopiero od dnia uzyskania legitymacji do wystąpienia z takim wnioskiem. Wniosek S. L. został zatem złożony z zachowaniem ustawowego terminu.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz E.G., A. K. i E. L. oraz zobowiązał wskazane osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Organ podał w uzasadnieniu decyzji, że zostały spełnione przesłanki umożliwiające zwrot nieruchomości wobec jej zbędności na cel wywłaszczenia, gdyż działka nr 56/7 jest "niezabudowana i niezagospodarowana", a istniejąca infrastruktura techniczna w postaci kanalizacji wraz z przyłączami nie koliduje ze zwrotem, również droga nie posiadająca statusu drogi publicznej nie niweczy orzeczenia o zwrocie. Zasadności zwrotu nieruchomości dopełnia nadto istniejący po stronie Prezydenta Miasta Ł. zamiar jej zbycia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Ł. od ww. decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że działka nr 56/7 została wywłaszczona na wniosek właściciela gruntu, co oznacza, że może podlegać zwrotowi tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji celu publicznego.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł, na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 u.g.n. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że część nieruchomości wywłaszczona pod budowę osiedla została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Od ww. decyzji organu I instancji E. G. i A. K. złożyły odwołanie zarzucając brak odniesienia do stanu faktycznego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 74, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 56/7, sposobu jej wykorzystania i niezrealizowania celu wywłaszczenia, oraz dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie nieobjętym wnioskiem o zwrot nieruchomości, nieuwzględnienie, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w związku z brakiem realizacji celu publicznego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł, na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 u.g.n., o odmowie zwrotu spornej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 74, oznaczonej jako działka nr 56/7 o pow. 1,4136 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Odwołanie od decyzji Starosty [...] [...] złożyli A. K., E. G. i E. Ł., zaskarżając decyzję w całości. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili nieważność decyzji, podnosząc, iż pominięto w ostatniej fazie postępowania prawa jednej ze stron – S. Ł., poprzez niedoręczenie korespondencji w sprawie i decyzji, co jest powodem do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej kolejności, przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji, skarżący wskazali na naruszenie art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, że zrealizowano cel wywłaszczenia; art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 136 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel jej przejęcia. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140, ponadto, w myśl art. 140 ust. 4 w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.

Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 137 obowiązującej aktualnie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, że za zbędną uważa się nieruchomość, na której: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Główne zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarte są w dziale III rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w cytowanych wcześniej art. 136 i art. 137. Ustawodawca przewidział jednak w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1991r., nr 30, poz. 127 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał, że aktem notarialnym - umową sprzedaży [...] z dnia [...] Skarb Państwa nabył od A. Ł. własność nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 74, oznaczonej jako działki: 56/1, 56/2 i 56/3, uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Spadek po A. Ł. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] – [...] w Ł. z dnia [...], sygn. akt [...] nabyli: E. Ł., S. Ł., E. G. i A. K. W świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymienionym osobom, jako spadkobiercom osoby wywłaszczonej, przysługiwało roszczenie zwrotowe. Początkowo wszyscy spadkobiercy A. L. złożyli wnioski o zwrot nieruchomości – E. G., A. K. i E. Ł. w dniu [...], S. Ł. w dniu [...]. W dniu [...] S. Ł. wycofał wniosek o zwrot nieruchomości, oświadczając, że nie zgłasza żadnych roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, a wcześniej aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] zbył na rzecz E. G., A. K. i E. Ł. swój udziału w spadku po A. Ł.

Wojewoda podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2008r., sygn.akt. II SA/Łd 353/08, który zapadł w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że organ powinien uzyskać od spadkobierców osoby wywłaszczonej informację, co do podtrzymania wniosku o zwrot, a także powinien ustalić, czy nie doszło do zbycia spadku. Co więcej, w kontekście oceny, że niewystarczającym było w toku postępowania administracyjnego zrzeczenia się roszczenia na rzecz pozostałych spadkobierców lub jednego z nich, gdyż to nie pozbawia spadkobiercy udziału spadkowego, skład orzekający stwierdził, że S. L. uprawniony był do zbycia swego udziału spadkowego, co uczynił aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...]. Należy więc przyjąć, że okoliczność zbycia udziału w spadku w kontekście roszczenia o zwrot oceniona została przez Sąd jako prawidłowa i dopuszczalna.

Dalej organ II instancji zauważył, że w świetle dokonanych aktem notarialnym Rep. A nr [...] czynności roszczenie zwrotowe istniało po stronie E. G., A. K. i E. L., a osoby te złożyły stosowne wnioski o zwrot. Nie ma natomiast żądania zwrotowego pochodzącego od S. Ł. - wnioskodawca wycofał żądanie. Legitymacja strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu, opartym ściśle na zasadzie skargowości, przysługuje zatem E. G., A. K. i E. Ł., którym to osobom organ doręczył rozstrzygniecie w sprawie. Nie znajduje więc uzasadnienia zawarty w odwołaniu zarzut, jakoby organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania bez udziału strony. Stronami postępowania zwrotowego są bowiem podmioty praw przysługujących do nieruchomości, na których istnienie może oddziaływać decyzja o zwrocie, a w tym podmioty, które zgłosiły roszczenie zwrotowe. Istotnym w omawianej kwestii jest zatem brak żądania o zwrot pochodzącego od S. Ł., ale i chociażby z racji czynności dokonanych aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] pomiędzy spadkobiercami po A. Ł., dopuszczalnych w świetle wyroku WSA w Łodzi z 8 października 2008r., sygn. akt: II SA/Łd 353/08, decyzja nie oddziałuje na prawa tej osoby. Zagadnieniem dyskusyjnym może być jedynie, czy organ powinien zakończyć osobnym aktem administracyjnym, zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie wobec S. Ł. Jednak pozostająca po stronie organu I instancji ewentualna bierność w tym zakresie nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a co więcej nie rzutuje w żadnej mierze na prawidłowość decyzji w przedmiocie zwrotu, która nie jest obarczona wadą mogąca skutkować jej uchyleniem z racji pominięcia strony postępowania, gdyż S. Ł., choćby z powodu braku wniosku o zwrot, legitymacja strony w niniejszym postępowaniu nie przysługiwała. Zaznaczono także, że pełnomocnik osób skarżących nie legitymował się umocowaniem do działania w sprawie w imieniu S. Ł., nie wyłoniła się zatem konieczność dokonania osobnej oceny zaistniałej sytuacji.

Niezależnie od przedstawionych wyżej wyjaśnień Wojewoda podkreślił, że istotną rzeczą jest, że w aktualnym stanie prawnym mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015r., sygn. akt SK 26/14 (Dz.U. z 2015r., poz. 1039) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami został uznany za niezgodny z Konstytucją w części, w której uzależnia prowadzenie postępowania zwrotowego i wydanie decyzji od złożenia wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich następców prawnych. Powyższe czyni też, że kwestia zbycia udziału w spadku nie jest decydująca w omawianym zakresie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 1 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Kr 284/14, każdemu z byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Poza faktem zbycia udziału w spadku S. Ł. wycofał wniosek o zwrot, a zatem już z tego tytułu nie miał legitymacji procesowej w postępowaniu, będącym w toku w wyniku skutecznie złożonych wniosków pozostałych spadkobierców osoby wywłaszczonej, mając jednocześnie pełną świadomość toczącego się postępowania zwrotowego i uprawnienia ubiegania się o zwrot, a także celowej rezygnacji z tego uprawnienia.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutu nieważności decyzji i wniosku o stwierdzenie jej nieważności (bez podania podstawy prawnej i wyraźnego wyodrębnienia żądania wszczęcia osobnego postępowania nieważnościowego), organ II instancji stwierdził, że w przypadku zbiegu odwołania i wniosku o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny kwestionowanego orzeczenia w postępowaniu odwoławczym, mającym szerszy zakres aniżeli ramy określone wadami kwalifikowanymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, odnotowanie którejkolwiek z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. czy 145 § 1 k.p.a. (w tym art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odnoszącego się do sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) skutkuje na etapie postępowania odwoławczego uchyleniem ocenianej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kierując się zatem istniejącym orzecznictwem Wojewoda [...], w kontekście całości sprawy, treści konstrukcji odwołania, nie rozważał wszczęcia odrębnego postępowania w celu oceny ważności decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy nie doszukał się podstaw, uzasadniających przekazanie rozstrzygnięcia w sprawie do Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Jednak i w tym przypadku nie należy oceniać powyższego w kategoriach nieważności decyzji, jako jej skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie, co przewiduje art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ale jedynie jako nieprawidłowe doręczenie, które nie pociąga za sobą obligatoryjnego skutku w postaci konieczności wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie i skierowania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że skutkiem przystąpienia do aktu notarialnego umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] wcześniej prowadzone przed Kierownikiem Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. Urzędu Dzielnicowego [...]-[...] postępowanie wywłaszczeniowe nr [...] w zakresie działek: nr 56/1, nr 56/2, nr 56/3, zostało umorzone. Dokonując analizy akt wywłaszczeniowych nr [...] stwierdzono, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i prowadzone wobec działek: 56/1, 56/2, 56/3, o łącznej pow. 24737 m2, uwidocznionych na planie nr [...]. Jednak już we wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w Ł. L.dz. P.Z [...] z dnia [...]. o wywłaszczenie nieruchomości, skierowanym do Urzędu Dzielnicowego [...]-[...], Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, podano, że w granicach lokalizacji inwestycji stanowiącej cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie znajdowała się działka nr 56/2 o pow. 10236 m2 - "w granicach lokalizacji osiedla", a działka nr 56/3 o pow. 365 m2 przeznaczona była pod drogę. Nie została wymieniona zatem działka nr 56/1 jako niezbędna na cel wywłaszczenia, nie wskazano na konieczność jej przejęcia pod osiedle mieszkaniowe. W uzasadnieniu wniosku doprecyzowano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę ulicy i osiedla mieszkaniowego [...] – [...], a decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji została wydana przez Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w dniu [...] za numerem [...]. Z protokołu spisanego w dniu [...], podpisanego przez A. Ł., wynika, że A. Ł. wystąpiła do inwestora o nabycie na rzecz Skarbu Państwa całego gospodarstwa objętego aktem własności ziemi nr [...] o pow. 2,47 ha, czyli oprócz znajdujących się w granicach lokalizacji działek: nr 56/2, nr 56/3, również gruntu leżącego poza granicą lokalizacji. W protokole zapisano, co jest bezsporne, że "przedstawiciel inwestora poinformował, że w granicach lokalizacji znajduje się działka 56/2 o pow. 10.236 m2 i działka 56/3 o pow. 365 m2 pod budowę ulicy. Właścicielka oświadczyła, że wnosi o nabycie całego gospodarstwa. W protokole zawarty jest zatem wyraźny wniosek A. Ł. o nabycie działki, która pozostawała poza granicami lokalizacji celu wywłaszczenia. Wprawdzie osoba działająca w imieniu Skarbu Państwa, która przystąpiła do aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] umowy sprzedaży złożyła oświadczenie, że opisana w § 1 litera B aktu nieruchomość objęta księgą wieczystą [...] leży w granicach lokalizacji osiedla mieszkaniowego [...] – [...] i na potwierdzenie powyższego okazała, jak podano w akcie notarialnym, decyzję nr [...] z dnia [...], wydaną przez Prezydenta Miasta Ł., jednak również z decyzji nr [...], nie wynika, aby nabyty teren był niezbędny w całości na określony cel. Zgodnie z treścią decyzji nr [...] Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sygn. [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wydanej na wniosek Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A", ustalono w punkcie 2 decyzji lokalizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...] – [...], na północ od ul. A. Teren pod projektowane osiedle został ograniczony ul. A, projektowaną ul. B, projektowaną ul. C i projektowaną ul. D. Sporna działka nr 56/1 pozostawała poza granicami wytyczonymi ww. decyzją, nie leżała bowiem na obszarze osiedla [...]-[...] planowanego w granicach określonych zgodnie zapisem zawartym w decyzji.

Wojewoda stwierdził, że wbrew zawartym w odwołaniu twierdzeniom pełnomocnika skarżących dokumentacja osiedla [...] – [...] obejmuje jedynie działki 56/2 i 56/3 pomijając sporną działkę nr 56/1 pozostającą poza granicami osiedla, co jest zgodne z treścią decyzji nr [...] z dnia [...] powołanej w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...], a zatem stanowiącej główny dowód określenia usytuowania gruntów. Z dołączonych do protokołu zdawczo-odbiorczego z 3 grudnia 2014r. map, składających się na opracowanie sporządzone przez geodetę uprawnionego D. P. nr uprawnień [...] wynika bezsprzecznie, że działka 56/1 w żadnej części nie znajdowała się w granicach planowanego osiedla (vide: mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych z 1986r., na której geodeta uprawniony naniosła kolorem niebieskim działki 56/1 i 56/2). Północną granicę osiedla mieszkaniowego [...] – [...] stanowiła niewątpliwie granica pomiędzy działkami nr 56/1 i 56/2.

W ocenie organu II instancji w świetle powyższego, nabycie działki nr 56/1 nastąpiło zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W brzmieniu przywołanego przepisu obowiązującego w dniu przystąpienia do aktu notarialnego Rep. A Nr [...], w wypadku gdy na cele publiczne jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe. Jednak część nieruchomości, która została nabyta na żądanie właściciela podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji celu publicznego. Jeżeli nie wystąpią przesłanki do zwrotu gruntu nabytego z przeznaczeniem pod inwestycję publiczną wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wywłaszczona została na wniosek właściciela. Pogląd taki został ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ nie może zatem orzec wyłącznie o zwrocie nabytej na żądanie właściciela części nieruchomości, jeżeli inna część wywłaszczonego gruntu, znajdującego się w granicach lokalizacji celu publicznego, nie stała się zbędna na cel nabycia. Samodzielny zwrot takiego gruntu jest niedopuszczalny.

Wojewoda stwierdził zatem, że działka nr 56/1, której aktualnie odpowiada działka nr 56/7, została wywłaszczona na wniosek byłej właścicielki. W zaistniałych okolicznościach zwrot tej działki możliwy byłby jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlegałaby część nieruchomości niezbędna na cel wywłaszczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych propagowany jest pogląd, że nieruchomość dowłaszczona dzieli los nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia, co oznacza, że może zostać zwrócona łącznie z tą nieruchomością lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości. W realiach sprawy wniosek o zwrot dotyczył wyłącznie dowłaszczonej działki nr 56/1, co oznacza, że jedynie ta działka była przedmiotem postępowania administracyjnego. Spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie zgłosili żądania zwrotu działek 56/2 i 56/3, niezbędnych na cel wywłaszczenia. Organ administracji publicznej nie może bez naruszenia reguł Kodeksu postępowania administracyjnego oceniać zasadności zwrotu działki objętej roszczeniem zwrotowym przez pryzmat realizacji celu wywłaszczenia na innych nieruchomościach, nie będących przedmiotem tego postępowania, co do których nie został złożony wniosek o zwrot. W realiach sprawy możliwość skutecznego badania zasadności zwrotu działek 56/2 i 56/3 istniałby jedynie wówczas, gdyby działki te były objęte roszczeniem zwrotowym, a tym samym byłyby przedmiotem postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie jest możliwy zwrot działki dowłaszczonej w sytuacji, gdy żądanie dotyczy wyłącznie tej działki. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie formułuje samodzielnego roszczenia o zwrot działki dowłaszczonej. Dochodzenie zwrotu tego rodzaju gruntu jest możliwe w ramach roszczenia o zwrot nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia. Jedynie wówczas, gdy żądanie dotyczy zwrotu nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia istnieje możliwość badania w toku postępowania przesłanek zasadności zwrotu działki niezbędnej na cel wywłaszczenia, a tym samym i działki dowłaszczonej. Brak roszczenia o zwrot działki niezbędnej na cel wywłaszczenia powoduje niemożność ustalenia przesłanek zasadności zwrotu działki wywłaszczonej na wniosek byłego właściciela. Z przedstawionych względów organ odwoławczy nie zajął stanowiska, co do zbędności na cel wywłaszczenia działek odpowiadających wywłaszczonym działkom 56/2 i 56/3.

Organ II instancji wskazał także, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008r., sygn. akt SK 43/07, podał, że wynikający z regulacji konstytucyjnej obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązku dokonania zwrotu. Obowiązek taki będzie istniał tylko wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki uzasadniające podjęcie tego rodzaju decyzji. W okolicznościach sprawy brak istniejącego żądania, co do zwrotu działki niezbędnej na cel publiczny i będący konsekwencją tego stanu brak możliwości oceny zaistnienia przesłanek do zwrotu wskazanego gruntu spowodował niemożność oceny zasadności zwrotu działki dowłaszczonej i przychylenia się do żądania wnioskodawców.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli E. G., A. K. oraz E. Ł. zarzucając naruszenie:

- art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości;

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów.

Skarżący podnieśli, że podstawą nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, w trybie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, był akt notarialny z dnia [...] Rep. A nr [...], zgodnie z którym nieruchomość objęta księgą wieczystą [...] leży w granicach lokalizacji osiedla mieszkaniowego [...] – [...]. Jest to jedyny dokument, który wskazuje na przeznaczenie spornej nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży. Wszystkie wcześniejsze dokumenty, na które powołuje się organ II instancji, w szczególności decyzja Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czy też protokół z dnia [...] - są dokumentami, które powstały wiele miesięcy przed zawarciem umowy sprzedaży i nie mogą być one wiarygodnym i przesądzającym dowodem wskazującym na to, iż na spornej nieruchomości nie był planowany żaden cel publiczny, na który można było dokonać wywłaszczenia w październiku 1988 roku. Bezspornym dowodem z dokumentu jest natomiast treść aktu notarialnego i zawarte w nim oświadczenie przedstawiciela nabywcy - Skarbu Państwa. Odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego, należy badać zgodny zamiar stron zawartej umowy - a tym bez wątpienia w październiku 1988 roku było objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości A. Ł. z przeznaczeniem na cel publiczny - budowę osiedla mieszkaniowego [...] – [...].

Skarżący zaznaczyli, że organ nie dysponuje załącznikiem graficznym do decyzji z dnia [...], a swoje ustalenia co do położenia spornej działki względem lokalizacji osiedla opiera wyłącznie na zapisach treści decyzji. Tymczasem w jej treści wyraźnie wskazuje się, iż "teren pod projektowane osiedle jest określony linią koloru czerwonego na załączniku graficznym".

Zdaniem skarżących, należy również wskazać na błąd w ustaleniach faktycznych, dokonany przez organ II instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ dokonuje oceny położenia działki nr 56/1 względem lokalizacji inwestycji budowlanej opisanej w pkt 2 decyzji z dnia [...]. Organ II instancji stwierdził, że sporna działka nr 56/1 pozostawała poza granicami wytyczonymi ww. decyzją, nie leżała bowiem na obszarze osiedla [...] –[...] planowanego w granicach określonych zgodnie z zapisem zawartym w decyzji. Jednakże w ocenie skarżących, nieruchomość wywłaszczona nie była zlokalizowana na obszarze objętym pkt 2 powołanej decyzji, lecz jej pkt 1 - co jednoznacznie wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych. Wnioskodawcą wywłaszczenia nie była Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "A", lecz Dyrekcja Inwestycji Miejskich II w Ł., co wynika z wniosku z dnia [...]. Organ II instancji błędnie lokalizując wywłaszczoną nieruchomość dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwy stan faktyczny.

Skarżący zwrócili również uwagę, że w aktach sprawy organ zgromadził m.in. Koncepcję Osiedla [...] – [...] stworzoną w 1986 roku, jednakże potwierdzoną w 1988 roku jako plansza podziału inwestycyjnego, na której na zlecenie organu I instancji biegły geodeta uprawniony naniósł granice wywłaszczonej nieruchomości, według ich oznaczenia geodezyjnego z czasu wywłaszczenia. Z powyższej koncepcji jednoznacznie wynika, iż prawdopodobnie nieznaczna część działki nr 56/1 pozostaje w granicach osiedla mieszkaniowego (jest na granicy tego osiedla), kolejna część działki nr 56/1 pozostaje w granicach lokalizacji ul. D, która zgodnie z tą koncepcją była częścią szerokiego zamierzenia inwestycyjnego, jakim było osiedle [...] - [...].

Skarżący stoją zatem na stanowisku, iż w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy można przyjąć, iż przynajmniej część działki nr 56/1 przylegająca bezpośrednio do działki nr 56/2 w dacie dokonania wywłaszczenia miała określony cel publiczny, dla realizacji którego niezbędne było jej wywłaszczenie. Ocena zgromadzonych dowodów została zatem przeprowadzona przez organ II instancji w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego. Niewątpliwe jest natomiast to, iż cel wywłaszczenia na tej części dawnej działki 56/1 nie został zrealizowany, a zatem cała obecna działka 56/7 winna podlegać zwrotowi. Nawet gdyby przyjąć, iż działka 56/1 w całości została "dowłaszczona", może ona podlegać zwrotowi, ponieważ cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach 56/2 i nr 56/3.

Skarżący wskazali, że lokalizacja inwestycji została określona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...] – [...] na południe od ul. A. Należy z całą stanowczością stwierdzić, iż osiedle mieszkaniowe [...] – [...] nigdy nie powstało, nie można zatem w ogóle mówić o realizacji celu wywłaszczenia. Na podstawie Koncepcji Osiedla Mieszkaniowego [...] – [...] znajdującej się w aktach sprawy można stwierdzić, iż teren nieruchomości skarżących miał zostać wykorzystany częściowo pod bloki, pod dom kultury, zaś część działki nr 56/1 pod część ul. D. Inwestycja ta nie została nigdy zrealizowana, można również postawić tezę, iż nigdy Skarb Państwa nie przystąpił do rozpoczęcia realizacji tej inwestycji. Tereny wywłaszczone nie tylko od skarżących były niezagospodarowana przynajmniej do końca lat 90-tych XX wieku, zaś później realizowane inwestycje na tym terenie to inwestycje bądź Gminy Ł., bądź developerów.

Skarżący podnieśli, że nawet jeśli na nieruchomości wywłaszczonej został przeprowadzony szereg różnych inwestycji w latach 2000-2005, to nie jest to równoznaczne z realizacją inwestycji zamierzonej, dla potrzeb której nastąpiło wywłaszczenie. Nie mamy przy tym z całą pewnością do czynienia z inwestycją wieloetapową rozciągniętą w czasie, która nie mogła zakończyć się w terminach wskazanych w przepisach prawa. Inwestycja planowana do wykonania na nieruchomości wywłaszczonej nigdy bowiem nie doczekała się realizacji, zaś obecnie wybudowane osiedle mieszkaniowe w rzeczywistości jest innym zamierzeniem inwestycyjnym, nie związanym w żaden sposób z celem wywłaszczenia. Nie można zatem stwierdzić, iż mamy do czynienia jedynie z dopuszczalną modyfikacją celu wywłaszczenia. W szczególności inwestorem obecnie zrealizowanych inwestycji są podmioty trzecie w stosunku do wnioskodawcy wywłaszczenia czy tez Skarbu Państwa.

W ocenie skarżących, organ II instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości, wskazując, iż przeszkodą do orzeczenia zwrotu działki nr 56/7 było to, iż spadkobiercy A. Ł. nie występowali o zwrot innej części wywłaszczonej nieruchomości, tj. części działki nr 56/2 czy też 56/3. W ocenie skarżących, co wynika z licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, przesłanką zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" jest nie pozytywne rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji celu publicznego, a zaistnienie warunków do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Chodzi zatem o ocenę przez organ orzekający w sprawie czy zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości, a nie o rozpatrzenie wniosku o zwrot nieruchomości. Wynika to m.in. z powoływanych przez organ II instancji wyroków sądów administracyjnych. Organy obu instancji dysponowały materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie oceny spełnienia przesłanek do zwrotu części dawnej działki nr 56/2. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują na przyjętą przez organ II instancji interpretację, iż warunkiem orzeczenia o zwrocie nieruchomości "dowłaszczonej" jest jednoczesne orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej z przeznaczeniem na cel publiczny. Rozstrzygnięcie organu II instancji nie zostało zatem oparte o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a o wybrane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na uzależnienie możliwości zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" od pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwrot innej części nieruchomości.

Zdaniem skarżących organ odmawiając zwrotu działki 56/7 naruszył przepisy art. 137 zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja jako wadliwa powinna zatem podlegać uchyleniu wraz z decyzją organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, narusza przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach, co rodzi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jakkolwiek bowiem rację należy przyznać organowi odwoławczemu tak w zakresie związanym z oceną zarzutu pominięcia w postępowaniu S. Ł., jak i w przedmiocie charakteru działki objętej wnioskiem o zwrot (i uznaniem jej za część nieruchomości "dowłaszczonej" na żądanie właściciela"), uchylenie się od oceny przesłanek zwrotowych w odniesieniu do części nieruchomości, objętych celem wywłaszczenia w związku z brakiem wniosku o jej zwrot, nie można uznać za prawidłowe.

Jeśli bowiem chodzi o niedoręczenie decyzji organu I instancji S. Ł., który pierwotnie również występował w charakterze wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu, w następstwie zaś zbycia udziału w spadku po A. Ł., cofnął wniosek o zwrot nieruchomości, zarzut ewentualnego pominięcia go w postępowaniu, mógłby być formułowany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako podstawa wznowienia postępowania, nie zaś jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zarzut tego rodzaju, w związku z treścią art. 147 k.p.a. zgłosić zaś może wyłącznie strona w sprawie pominięta, nie zaś inne osoby, które brały udział w postępowaniu. Tym samym podnoszenie przez skarżących okoliczności, związanych z niedoręczeniem decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...] S. Ł. nie mogło osiągnąć zamierzonego rezultatu.

Jeśli zaś chodzi o status działki o geodezyjnym numerze 56/7, odpowiadającej według ówczesnej numeracji działce nr 56/1, nie można podzielić stanowiska skarżących, iż jej ostateczny charakter oceniać należy li tylko na podstawie zapisów umowy sprzedaży, sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...]. Jest bowiem niewątpliwe, że umowa ta zawarta została w związku z toczącym się postępowaniem wywłaszczeniowym. Wiosek o wywłaszczenie z dnia [...]. obejmował nieruchomość przy ul. A 74 w Ł., "w tym w granicach lok. osiedla dz.56/2 o pow.10236 m2 i pod budowę ulicy dz. nr 56/3 o powierzchni 365 m2". Tak też przedmiot wywłaszczenia określony został w elaboracie szacunkowym naniesień budowlanych z dnia 3 lutego 1988r. Działka nr 56/1 objęta została wywłaszczeniem w związku z wnioskiem A. Ł., sformułowanym podczas negocjacji poprzedzających wszczęcie postępowania do protokołu z dnia [...] Sporządzona w dniu [...] umowa sprzedaży nieruchomości określa jej położenie w granicach lokalizacji osiedla mieszkaniowego [...] – [...], zgodnie z deklaracją przedstawiciela Skarbu Państwa i decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...].

Faktem jest, że wspomniana decyzja lokalizacyjna obejmuje 3 inwestycje, z których dwie dotyczą budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...] – [...] (pkt. 1 i 2 decyzji). Jedna jego część lokalizowana być miała na południe od ulicy A (pkt 1 decyzji), druga zaś na północ od tej ulicy (pkt 2 decyzji). Załącznik graficzny do decyzji, na którym wykreślono projektowane osiedle nie zachował się. Załączona natomiast do akt sprawy mapa archiwalna Osiedla [...] – [...] z koncepcją osiedla, sporządzona w dniu 15 maja 1986r. wskazuje, że w obrębie lokalizacji osiedla, znajdować się miały działki nr 56/2 i 56/3. Działka o numerze 56/1 położona była natomiast poza tą lokalizacją. Wskazane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że celem wywłaszczenia objęte były jedynie działki o numerach geodezyjnych 56/2 i 56/3, natomiast działka o numerze 56/1 (obecnie 56/7) objęta została wywłaszczeniem na żądanie wywłaszczanego właściciela. Okoliczność, że wnioskodawcą w postępowaniu wywłaszczeniowym była Dyrekcja Inwestycji Miejskich nie zaś Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa (wskazana w punkcie 2 decyzji lokalizacyjnej jako inwestor) nie przesądza natomiast, że wywłaszczenie miało związek z realizacją inwestycji, określonej w punkcie 1 nie zaś 2 decyzji lokalizacyjnej. Wywłaszczenie następowało bowiem zawsze na rzecz Skarbu Państwa, zaś wnioskodawcą w postępowaniu wywłaszczeniowym mógł być zainteresowany organ administracji państwowej, inna państwowa jednostka organizacyjna lub jednostka gospodarki uspołecznionej. (art. 52 ówcześnie obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Ocena całokształtu materiału dowodowego, nie zaś jedynie jego części prowadzi przeto do wniosku, że na cel wywłaszczenia niezbędne były jedynie działki o geodezyjnych numerach 56/2 i 56/3. Działka nr 56/1 została natomiast wywłaszczona na żądanie wywłaszczalnego właściciela. Okoliczność, że pomiędzy datą sporządzenia protokołu ([...]) a datą sprzedaży ([...]) upłynęło kilka miesięcy, nie ma dla tej oceny żadnego znaczenia. Ewentualna możliwość zmiany stanowiska nabywcy w tym okresie (co do przeznaczenia nabywanych nieruchomości), nie poparta żadnymi dowodami, pozostaje bowiem jedynie w sferze spekulacji i życzeń skarżących. Istotne jest bowiem jaki był przedmiot wszczętego postępowania wywłaszczeniowego. W nim bowiem określono nieruchomości, niezbędne dla realizacji określonego celu wywłaszczenia.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że brak wniosku o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia, uniemożliwia zwrot nieruchomości tzw. dowłaszczonej.

Faktem jest, iż w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, zgodnie z którym wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek byłego właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądnie zwrotu jedynie części tej nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 430/10, z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 1206/13, z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2625/16, z dnia 27 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2821/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek powyższe stanowisko zostało wypracowane w większości na gruncie unormowania art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niemniej jednak ma ono, w opinii Sądu, zastosowanie do analogicznej sytuacji, unormowanej w art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia.

Jednakże nie oznacza to, że w stosunku do nieruchomości, objętej celem wywłaszczenia musi nastąpić realny zwrot. Wystarczające jest bowiem, że w stosunku do tej części nieruchomości zaistnieją przesłanki zwrotowe. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 1206/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym obowiązkiem Wojewody była ocena czy nieruchomość, wywłaszczona na realizację celu wywłaszczenia, stała się zbędna na ten cel w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bez względu na to, czy żądanie zwrotu nieruchomości obejmowało również część nieruchomości wywłaszczoną na realizację celu wywłaszczenia. Jest to tym bardziej oczywiste, że podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, wskazują na wykonanie na działkach, oznaczonych pierwotnie numerami 56/2 i 56/3 inwestycji przez osoby trzecie, jednakże nie w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Uchylenie się od wspomnianej oceny narusza także przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. bowiem w tym zakresie sprawa nie została ponownie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (200 zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego adwokatem (480 zł.).

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające oraz podejmie rozstrzygnięcie, stosownie do sformułowanych wyżej poglądów prawnych.

M.K