Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3023/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2640/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2640/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]sierpnia 2013 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 27 maja 2013 r. J. K. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego poprzez zapłatę rachunków obejmujących zobowiązania bieżące i zaległe, a także na zakup kranów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania J. K. pomocy finansowej na zakup kranów. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 8 marca 2012 r. została przyznana pomoc J. K. w wysokości 75,50 złotych na zakup baterii zlewozmywakowej. Pomimo udzielenia powyższej pomocy J. K. nie rozliczyła się z udzielonej pomocy i nie dostarczyła do dnia wydania decyzji stosownej faktury mimo wskazania w decyzji z dnia 8 marca 2012 r. takiego obowiązku. Ponadto organ podniósł, że już czterokrotnie odmawiał J. K. przyznania pomocy na zakup kranów, tj. decyzją z dnia 9 października 2012 r., z dnia 29 listopada 2012 r., z dnia 18 stycznia 2013 r. oraz z dnia 27 lutego 2012 r. i nadal podtrzymuje stanowisko zawarte w tych decyzjach.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...]sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Kolegium, powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182), wskazało, że konieczność zakupu kranów nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową. Organ wskazał nadto, iż pomoc społeczna ma na celu udzielenie pomocy i wsparcia dla osób i rodzin, które z różnych przyczyn nie są w stanie pokonać trudności życiowych, nie zaś do stałego dostarczania świadczeń pieniężnych w wysokości satysfakcjonujących wnioskującego. Pomoc społeczna nie ma bowiem na celu podnoszenie standardu codziennego funkcjonowania, który to standard jest określany przez wnioskującego. Tym samym, w ocenie Kolegium, pomoc na zakup kranów wobec przekroczenia kryterium dochodowego, nie może być uznana za uzasadnioną i konieczną pomoc państwa skutkującą przyznaniem skarżącej specjalnego zasiłku celowego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. K.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, odpowiada prawu.

Przytaczając treść art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, Sąd wskazał, że z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Oczywistym jest przy tym, że owo uznanie administracyjne doznaje ograniczeń. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy).

Pomoc społeczna realizowana jest w stosunku do osób, które nie potrafią same w sposób obiektywny przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazły. Jednocześnie udzielenie tej pomocy zmierzać ma do usamodzielnienia się tychże osób. Przyznanie zasiłku celowego, jako pomocy udzielanej na konkretny cel, podlega uznaniu administracyjnemu, które obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Sąd stwierdził, że organy słusznie uznały, że wobec przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego brak jest podstaw do przyznania zasiłku w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie osób, które przekraczają kryterium dochodowe ustawodawca wprowadził ograniczenie w dyspozycji przepisu art. 41 do ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie pomocy osobom i rodzinom, które przekraczają kryterium dochodowe, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Chodzi o sytuacje zupełnie wyjątkowe, nieprzewidywalne zagrażające podstawowym potrzebom życiowym.

Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej o udzielenie pomocy poprzez m.in. sfinansowania zakupu kranów. Tak sformułowane żądanie mogło stanowić podstawę do rozważenia przez organ, w myśl ww. przepisów, możliwości przyznania jedynie specjalnego zasiłku celowego z uwagi na sytuację materialną skarżącej, tj. przekroczenie kryterium dochodowego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ze skarżącą w dniu 27 maja 2013 r. wynika, że skarżąca jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe, że w miesiącu 2013 r. osiągnęła dochód w wysokości 1.222,56 zł, zaś w maju 2013 r. – 635,17 zł. Powyższe oznacza, iż dochód skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które zostało określone na poziomie 542 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Prawidłowo więc organy uznały, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

W ocenie Sądu, organ słusznie uznał, że kryterium "przypadku szczególnie uzasadnionego" w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Zakup kranu, na który wcześniej skarżącej udzielono pomocy, nie jest wydatkiem, który powstał w związku z nadzwyczajnym zdarzeniem, tak daleko i drastycznie ingerującym w sytuację życiową skarżącej.

Wbrew zarzutom skarżącej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż w okresie od stycznia 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r., iż ośrodek pomocy społecznej właściwy dla skarżącej wydatkował kwotę 505.108,25 zł ze środków własnych na świadczenia w ramach pomocy społecznej, w tym kwotę 143.217 zł w ramach przyznanych specjalnych zasiłków celowych.

Sąd uznał, że organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organ powołał przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia, prawidłowo ustalił stan faktyczny, wyjaśniając treść zastosowanych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 86 k.p.a. oraz art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przez:

a) niedostrzeżenie przez Sąd I instancji przekroczenia przez organ odwoławczy granic uznania administracyjnego;

b) zaaprobowanie przez Sąd I instancji dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy specjalny, bowiem jej przypadek nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Pełnomocnik skarżącej oświadczyła, iż nie zostały one uiszczone w całości, ani w części.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione zarzuty nie są zasadne.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41. Przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2–15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego, definiuje w art. 8 ust 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2–15 ustawy o pomocy. Jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe, ustalone w art. 8 ust. 1 tej ustawy, zostało przekroczone mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41.

Z akt sprawy wynika, że J. K. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 542 zł. Dochód skarżącej wynosił zaś 635,17 zł, stosownie zatem do wyżej wskazanego art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe.

Z tego więc powodu, tj. przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej organy rozważyły sytuację unormowaną w art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do tego przepisu pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że J. K. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej wnioskowanego zasiłku celowego, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę, że skarżąca już raz uzyskała pomoc na zakup kranu i jak twierdzi zakupu tego dokonała.

Należy podkreślić, że zasiłki celowe, zarówno wskazane w art. 39 ustawy o pomocy, jak i w jej art. 41, są przyznawane w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza zupełnej dowolności orzekania przez organ, ale w ramach przesłanek ustawowych, regulujących daną kwestię. Specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany, mimo przekroczenia kryterium, pod warunkiem wystąpienia szczególnych okoliczności.

Jak to już wskazano wyżej Sąd I instancji w sposób szczegółowy przedstawił swoje stanowisko dot. braku przesłanek do uznania, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego, z którym to stanowiskiem należy się zgodzić. Dodać również należy, że skarżąca już wielokrotnie uzyskiwała pomoc na zaspokojenie kolejnych potrzeb bytowych. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek powinien być uwzględniony. Organ pomocy społecznej zobligowany jest bowiem do brania pod uwagę również wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osoby, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe. Z oczywistych względów także potrzeby tych osób nie są pełni zaspokajane. W związku z tym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 141 ww. ustawy, to wystąpienie zupełnie nieprzewidzianej, wyjątkowej sytuacji zagrażającej podstawowym potrzebom życiowym, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzeka wojewódzki sąd administracyjny.