Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3058/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 8, art. 7, 77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 518/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 518/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółka Akcyjna na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 24 października 2012 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" w Rybniku wystąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej "k.p.a.") do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla stacji bazowej telefonii komórkowej sieci ERA Nr-4133 wraz z kontenerem telekomunikacyjnym oraz przyłączem energetycznym zlokalizowanej na działce nr 1 przy ul. Ż. w Pile z uwagi na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że złożenie niniejszego wniosku jest konieczne albowiem inwestycja stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi bowiem nie spełnia wymogów art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB w Pile nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. dotyczącą udzielenia [...] spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej ERA Nr 44133 zlokalizowanej w Pile przy ul. Ż., na działce o numerze geodezyjnym 1. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i wskazał, że decyzją Starosty Pilskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Starosta Pilski wstrzymał wykonanie tejże decyzji, a Wojewoda po rozpoznaniu odwołania postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] PINB odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie stacji i tę decyzję WWINB uchylił decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót (pozostawał montaż na wieży 8 sztuk anten radiolinii). Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Starosta Pilski uchylił decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Pilskiego. Następnie dnia [...] grudnia 2010 r. Stowarzyszenie "Prawo do życia" złożyło wniosek o wznowienie postępowania z urzędu i dopuszczenie do udziału w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] PINB wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii, a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił dopuszczenia we wszczętym postępowaniu i uznania za stronę organizacji. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] PINB uchylił decyzję nr [...] z [...] czerwca 2009 r. i odmówił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Po rozpoznaniu jego odwołania WWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję I instancji. Następną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] PINB uchylił decyzję własną nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., i odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a WWINB decyzją z [...] lipca 2011 r. ponownie uchylił decyzję PINB z dnia [...] maja 2011 r. i umorzył postępowanie administracyjne w całości. Organ I instancji podkreślił, iż wznowienie postępowania jako nadzwyczajny tryb umożliwiający uchylenie decyzji ostatecznej składa się z fazy polegającej na zbadaniu czy wniosek opiera się na podstawach wznowieniowych, został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. W niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę, zatem krąg stron określił art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i przymiot ten przysługiwał wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Bezspornym jest więc, że przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie jest statutowy cel działalności i względy interesu społecznego. Cele statutowe wnioskodawcy zostały zawarte w § 7 rozdziału II statutu. Zgodnie z zapisem § 7 pkt 1 tego dokumentu, celem stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi; przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne; przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Analizując statut stowarzyszenia organ I instancji stwierdził, że cele statutowe wypełniają przesłankę zawartą w art. 31 § 1 k.p.a., jednakże nie spełniono drugiej przesłanki, a mianowicie nie wykazano interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego należy do organu administracji. Taka analiza może być dokonana wówczas gdy zostaną podane przez wnioskodawcę dowody wskazujące zaistnienie zagrożeń związanych z użytkowaniem przedmiotowej stacji bazowej oraz zasadność udziału w postępowaniu. Wskazany we wniosku fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest dowodem na naruszenie interesu społecznego. Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnych dokumentów wskazujących na zagrożenia dotyczące np. środowiska jakie wynikają z pracy stacji bazowej telefonii cyfrowej ERA 44133 w Pile przy ul. Ż. Stacje telefonii komórkowej zaliczane są do inwestycji celu publicznego. Ich wyłączenie czy ewentualna likwidacja mogłyby spowodować utrudnienia w korzystaniu z usług telekomunikacyjnych, a interes społeczny przemawia za zachowaniem łączności. Nadto organ wskazał, iż nie jest dopuszczalnym by organizacja społeczna działając za pomocą ogólnikowych stwierdzeń przerzucała na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności wszczęcia postępowania. W związku z niespełnieniem przesłanki podanej w art. 31 § 1 k.p.a. mówiącej o istnieniu interesu społecznego organ odmówił stowarzyszeniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Odmowa zaś wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia czyni bezprzedmiotowym żądanie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 8, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, 12 Konstytucji RP i art.31 § 1 pkt 1 k.p.a. domagało się uchylenia postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek Stowarzyszenia dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie na wniosek. Wobec czego organ I instancji nie powinien badać przymiotu strony Stowarzyszenia tylko na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszcząć z urzędu postępowanie i przeprowadzić je co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia.

Skargę na powyższe postanowienie złożył inwestor [...] Spółka Akcyjna, domagając się uchylenia postanowienia organu II instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 oraz 107 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, iż to organizacja społeczna winna wykazać zasadność udziału w postępowaniu i słusznie przyjął organ I instancji, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, uzasadniającego wznowienie z urzędu postępowania w sprawie decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że odmowa wznowienia postępowania możliwa jest jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a.), a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2010 r., odmowa wznowienia następowała w drodze decyzji. Natomiast począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r. (a więc już w dniu wydania postanowienia I i II instancji) właściwą formą odmowy jest postanowienie. Zasygnalizowana zmiana art. 149 § 3 k.p.a. – dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) – nie ma jednak praktycznych skutków dla oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że ta faza postępowania, która poprzedza wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania albo postanowienia o wznowieniu postępowania – czyli tzw. faza wstępna postępowania wznowieniowego – ma ściśle formalny charakter i zasadniczo ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy ów wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych (określonych w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.) oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. Stąd trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek – tak, iż zasadne jest wręcz mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1747/07), że tylko wtedy, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Sąd podzielił też stanowisko, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia, ani tym bardziej takich podstaw poszukiwać. Skoro jednak na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek strony o wznowienie postępowania, który z powodu niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie zasługiwałby na uwzględnienie, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności i przedstawione dowody oraz materiał zebrany w fazie wstępnej rozpoznawania wniosku (w związku z badaniem przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postępowania) nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu. W ocenie Sądu wojewódzkiego, organowi I instancji uszło uwadze, co słusznie podkreślił organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż w przedmiotowej sprawie w zakresie wniosku M.S. reprezentowanej przez Z.G. o wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu, już raz wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 859/12. Sąd ten uchylił postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] marca 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. dotyczącą udzielenia [...] Spółka z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej Era nr 44133 zlokalizowanej w Pile przy ul. Ż. na działce nr 1. W uzasadnieniu Sąd m.in. stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jako końcowy etap procesu inwestycyjno-budowlanego wydawana jest stosownie do art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy Prawo budowlane po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stąd w orzecznictwie sądowym wskazuje się na pewien ciąg zdarzeń prawnych, składających się na proces inwestycyjny. W ciągu tym wydanie jednej decyzji stanowi podstawę wydania kolejnej. Z tego też względu uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie konsekwencje wynikające z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego po uprzednim wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej telefonii cyfrowej nie może pozostawać obojętnym dla bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dalej Sąd ten wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien rozważyć zasadność wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., mając na uwadze wpływ uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego samego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie zatem organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu wskazał, iż organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Podanie Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" reprezentowanego przez Z.G. dotyczyło zatem wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie na wniosek. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz 145 a i b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Zatem w niniejszej sprawie PINB błędnie badał przymiot strony Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia". Organ I instancji na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. winien był wszcząć z urzędu postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), zgodnie ze wskazaniami i oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 859/12. Niezastosowanie się bowiem przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Mając więc na uwadze, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi [...] S.A. w sytuacji, gdy WWINB wydając skarżone postanowienie pominął okoliczność, iż Stowarzyszenie wnosząc o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie winno wykazać uzasadniający to interes społeczny;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi [...] S.A. w sytuacji gdy postanowienie WWINB, zostało wydane przy błędnych ustaleniach faktycznych w przedmiocie rzekomego nieprzeprowadzenia przez PINB w Pile oceny zasadności wznowienia z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a także rzekomego badania przez organ I instancji przymiotu strony Stowarzyszenia;

- art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez WSA w Poznaniu do zarzutów skarżącej w przedmiocie pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji WWINB z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...], a także niezastosowania przez organ art. 31 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżony wyrok oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż PINB w Pile decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stacji nr [...] z [...] czerwca 2009 r. i odmówił [...] S.A. pozwolenia na jej użytkowanie. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez WWINB decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]), który jednocześnie umorzył postępowanie. Decyzja WWINB jest ostateczna i pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Zasada, trwałości decyzji, wyrażona w art. 16 k.p.a., uniemożliwia organom wydanie rozstrzygnięcia o treści odmiennej niż w decyzji WWINB z dnia [...] lipca 2011 r., stąd niezasadne było kolejne wszczynanie z urzędu postępowania w sprawie. Jak słusznie zauważył PINB w Pile, Stowarzyszenie nie powołało się na nowe, nieznane dotychczas organowi okoliczności, które mogłyby uzasadniać wznowienie postępowania z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż została ona oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.

Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przy czym organ odwoławczy uznał, że istnieje konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albowiem wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia", który inicjował wydanie rozstrzygnięcia dotyczył wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile (dalej: PINB) z dnia [...] czerwca 2009 r. z urzędu – w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie wznowienia na wniosek. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko wskazując, że organ pierwszej instancji błędnie badał przymiot strony Stowarzyszenia "Prawo do Życia" zamiast wznowić postępowanie z urzędu i przeprowadzić postępowanie co do istoty.

Rację ma Sąd pierwszej instancji przypominając, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a i b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony z tym, że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 145 a i b - tylko na żądanie strony. Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 149 § 2 lub 3 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest, co do zasady, w pierwszej kolejności - w ramach badania czy spełnia on warunki formalne - ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki, wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 k.p.a. (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych, przy czym brak przymiotu strony jest ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości i wynikający już z samego pisma, w którym zawarto żądanie wznowienie postępowania administracyjnego lub z przyczyn przedmiotowych - winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07; z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do badania czy zaistniały przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. Wniosek Stowarzyszenia "Prawo do Życia" nie dotyczył wszak wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (jak wynika to z treści art. 31 § 1 k.p.a.), ale o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2009 r. Z wniosku tego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przyczyną, dla której zdaniem Stowarzyszenia należy wszcząć postępowanie jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprost stanowią, że wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. może nastąpić na wniosek strony lub z urzędu. Skoro organizacja społeczna nie podała w podstawie żądania ani art. 31 § 1 k.p.a., ani w uzasadnieniu wniosku nie wskazała na zaistnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, to nie powinno budzić wątpliwości organu rozpoznającego wniosek, iż żądanie to należało rozpoznać "na zasadach ogólnych". Zatem rozważania czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. należało uznać za bezprzedmiotowe albowiem ich wynik w żaden sposób nie mógł wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. jak i naruszenia tego przepisu w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. albowiem prawidłowo Sąd wojewódzki zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, w którym ten stwierdził, że nie jest niezbędne, w tej sprawie, dla wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. spełnienie przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. Brak było zatem podstaw do badania czy Stowarzyszeniu "Prawo do Życia" przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.

Natomiast rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu i z tego powodu nie poddaje się kontroli kasacyjnej, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naruszenia wskazanego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi przy czym uchybienie to, zdaniem autora skargi, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisku temu nie można odmówić słuszności.

W skardze będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd wojewódzki jej autor wskazał na naruszenie art. 107 § 1 i 2 k.p.a. polegające m.in. na pominięciu okoliczności, że PINB w Pile "już raz działając z urzędu wznowił postępowanie w tej sprawie, które zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., przy czym organ I instancji nie stwierdził, aby zachodziły inne okoliczności uzasadniające prowadzenie po raz kolejny postępowanie w tej materii". Ten zarzut rozwinął także w uzasadnieniu skargi. Sąd pierwszej instancji (nie będąc związany zarzutami skargi – art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie odniósł się do tego problemu, mimo że jest to okoliczność, która ma, zdaniem skarżącego kasacyjnie, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Co więcej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan sprawy i wskazując na przyczyny, dla których organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania pominął tę ważną, zdaniem [...] Spółka z o.o. przyczynę. Poza sporem pozostaje natomiast, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania [...] Spółka z o.o. uchylił decyzję organu pierwszej instancji tj. decyzję organu stopnia powiatowego, który uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie udzielenia [...] Spółka z o.o. w Warszawie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót stacji bazowej telefonii cyfrowej ERA 44133 oraz odmawiającej inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że przyczyną wznowienia ww. postępowania było uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a zatem przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ przed wydaniem decyzji zbadał czy zaistniała ww. przesłanka. A zatem mimo umorzenia postępowania, to jest wydania decyzji o charakterze procesowym kwestia kluczowa czyli istnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. polegającej na uchyleniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę była już przedmiotem oceny organów, a decyzja w tym zakresie jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Do ww. zarzutu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się, co czyni niemożliwym kontrolę rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie.

Natomiast Sąd wskazał, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a., iż związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie IV SA/Po 859/12, w którym to wyroku Sąd wyraził pogląd o zasadności wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Po pierwsze, wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie był związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w ww. wyroku w oparciu o art. 153 p.p.s.a. Wyrok ten zapadł bowiem w innej sprawie - ze skargi M.S. (poprzednio M.A.), w której organy administracji odmówiły wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazując, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Związanie Sądu wydającego zaskarżony wyrok mogłoby wynikać z treści art. 170 p.p.s.a. Po drugie, niezależne od powyższego, nie ma racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że wyrok ten bezwzględnie wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia i co do istoty sprawy. Sąd w ww. rozstrzygnięciu z dnia 20 grudnia 2012 r. stwierdził jedynie, że istnieje konieczność rozważenia zasadności wznowienia postępowania z urzędu mając na uwadze wpływ uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższe nie oznacza jednak automatycznie – jak wskazał Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, że postępowanie powinno być wszczęte z urzędu i przeprowadzone co do istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie odniósł się do kwestii pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. należało uznać za usprawiedliwiony, tym bardziej, że organ pierwszej instancji (którego postanowienie zostało uchylone zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem) jako jedną z przyczyn odmowy wznowienia postępowania wskazał pozostawanie w obrocie prawnym ww. rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę kasacyjną należało uwzględnić i uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przekazując sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Sąd oceni zatem jaki wpływ na wynik sprawy posiada decyzja z dnia [...] lipca 2011 r., a w przypadku stwierdzenia, że wpływ ten jest "istotny" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskaże organom administracji czynności, jakie powinny podjąć aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem.

Wobec powyższego – działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.