Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 266/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119,  art. 120  par. 1,  art. 121 par. 2,  art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 lutego 2016 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2016 r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A.B. (powoływanej dalej także jako: skarżąca lub inwestorka), reprezentowanej przez M. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB) z dnia 14 września 2015 r., nr [...], którym nałożono na A. B. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8000 zł.

Jak ustalił organ II instancji, wykonane w sposób nielegalny przez inwestorkę roboty polegały na przebudowie i remoncie budynku przy ul. P. [...] we W.. Obejmowały one zmianę kształtu części otworów okiennych - poprzez ich zwężenie (częściowe zamurowanie) i jednoczesne wydłużenie (poprzez rozkucie muru pod oknem), powiększenie, zmniejszenie lub całkowite zamurowanie części otworu oraz wykucie nowego otworu okiennego; wyburzenie fragmentów ścian, wymurowanie nowych ścian, zamurowanie części otworów drzwiowych; usunięcie wewnątrz budynku starych i częściowe wykonanie nowych tynków; usunięcie w całym budynku starych okładzin z posadzek i schodów oraz częściowe usunięcie warstw podposadzkowych; usunięcie starych instalacji sanitarnych i elektrycznych.

Jak wynika z akt sprawy PINB w toku postępowania prowadzonego w sprawie opisanych samowolnych robót zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) – dalej: u.p.b., nakładając na A. B. decyzją nr [...] z dnia 8 listopada 2011 r. obowiązek wykonania do dnia 31 stycznia 2012 r. robót celem doprowadzenia samowolnej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Obowiązek obejmował nakaz częściowego zamurowania otworu od strony posesji przy ul. P. [...], oraz całkowite zamurowanie otworu okiennego od strony posesji przy ul. P. [...] we W.. Wobec braku wykonania tego obowiązku, co potwierdziły kontrole z dnia 14 lutego 2012 r. oraz z dnia 29 listopada 2012 r., PINB decyzją nr [...] z dnia 11 września 2013 r., wydaną na podstawie art. art. 51 ust. 3 pkt 2 u.p.b., nakazał A.B. - doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu poprzedniego. W dniu 24 lutego 2015 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę opisanej posesji. W jej trakcie stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją nr [...] nie został wykonany. W takim stanie sprawy PINB skierował do inwestorki robót upomnienie z dnia 11 marca 2015 r., nr [...]. W odpowiedzi z dnia 13 kwietnia 2015r. inwestorka poinformowała, że wykonała obowiązek nałożony decyzją nr [...] z dnia 8 listopada 2011 r. Odnosząc się do powyższego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wystosował do inwestorki wezwanie z dnia 8 czerwca 2015 r., w którym wyjaśnił, że obowiązek, który powinien zostać wykonany wynika z decyzji nr [...]. W związku z powyższym inwestorka powinna wyjaśnić, czy faktycznie wykonała obowiązki wynikające z tej decyzji. Wobec braku odpowiedzi, PINB przeprowadził w dniu 8 września 2015 r. ponowną kontrolę. W jej trakcie stwierdził, że obowiązek wynikający z decyzji nr [...] nie został wykonany. Ustalono, że w ścianach zewnętrznych budynku widoczne są otwory o zmienionych kształtach. Widoczne są również wyburzone fragmenty ścian oraz wybudowane nowe ściany w obrębie budynku. W następstwie powyższych ustaleń PINB wystawił w dniu 14 września 2015 r. tytuł wykonawczy nr [...], a następnie wydanym w tym samym dniu - na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) – dalej: u.p.e.a., postanowieniem nr [...], nałożył na A. B. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8000zł.

Na powyższe postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniosła A.B. reprezentowana przez M. S.. W zażaleniu opisany został w sposób szczegółowych przebieg procesu inwestycyjnego związanego z realizacją inwestycji przy ul. P. [...] we Wrocław. Inwestorka wskazała, że fakt zaniedbania dochowania przez nią terminów odwołań od wydawanych przez organy nadzoru budowlanego decyzji, był wynikiem spraw rodzinnych. Skarżąca przyznał, że jakość wykonanych w styczniu 2012 r. robót, a w szczególności spojenia wypełnienia ze ścianą budynku, nie była perfekcyjna. Skarżąca wskazała na brak porozumienia z PINB na temat zakresu przywrócenia stanu poprzedniego. Uznała, że organ administracji wymaga od niej rzeczy niemożliwej do wykonania, ponieważ żąda przywrócenia tynków i instalacji z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Wskazując na brak możliwości sprostaniu decyzji, skarżąca uznała, że jest to dla niej sytuacja krzywdząca.

Rozpoznając zażalenie DWINB przedstawił regulację prawną dotyczącą postępowania egzekucyjnego obowiązków niepieniężnych. Wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Wyjaśnił również, że przepis art. 7 § 2 u.p.e.a. przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. W ocenie DWINB, grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

DWINB wyjaśnił, że obowiązki, które organ stopnia powiatowego egzekwuje wynikają z decyzji nr [...]. Wykonanie zatem nakazu wynikającego z tej decyzji polega na doprowadzeniu budynku przy ul. P. [...] we W. do stanu poprzedniego, sprowadza się do usunięcia skutków wszystkich robót budowlanych, a nie tylko do częściowego lub całkowitego zamurowania otworów okiennych wskazanych w decyzji nr [...] z dnia 8 listopada 2011 r. DWINB zgodził się również z tym, ze wobec bezsprzecznego stwierdzenia, że inwestorka nie wykonała obowiązków wynikających z decyzji nr [...], stało się w pełni uzasadnionym wszczęcie postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do ich wykonania. DWINB zgodził się ze sposobem ustalenia wysokości grzywny nałożonej przez PINB. Odnosząc się natomiast do treści zażalenia w części, w której zarzucono brak możliwości wykonania tynków i instalacji z lat 60-tych, organ II instancji wyjaśnił, że obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego oznacza doprowadzenie budynku do stanu, sprzed wykonania samowoli budowlanej. Przy czym, wbrew sugestiom zawartym w zażaleniu, taki obowiązek nie jest równoznaczny z koniecznością użycia materiałów z lat 60-tych. W ocenie organu II instancji, nie mogło mieć wpływu na zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego złożenie przez inwestorkę wniosku o pozwolenie na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A.B., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości postanowienie nr [...] z dnia 9 lutego 2016 r., wnosząc o jego uchylenie wraz z utrzymanym w mocy postanowieniem organu I instancji nr [...] z dnia 14 września 2015 r. Skarżąca formułując w ten sposób żądanie skargi zarzuciła DWINB naruszenie:

a). art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego w związku z koniecznością uzyskania wiadomości specjalnych w zakresie możliwości przywrócenia do stanu poprzedniego budynku znajdującego się przy ul. P. [...] we W., a także w zakresie stwierdzenia, czy skarżąca wykonała nałożony na nią obowiązek w sposób prawidłowy i odpowiadający sztuce budowlanej;

b). art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia w chwili nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania;

c). art, 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia dotkniętego wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku nałożonego na skarżącą ze względu na fakt, iż obowiązek ten został wykonany przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 14 września 2015 r.; d). art. 29 § 1 oraz § 2 pkt 1 w zw. z art 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez brak zbadania faktu wykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego na nią decyzją nr [...] z dnia 11 września 2013 r.;

e). art. 7, 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowo sformułowanego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia;

f). art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także nierozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Jednocześnie autor skargi, powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i fakt złożenia przez skarżącą odwołania z dnia 25 lutego 2016 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od decyzji nr [...] z dnia 5 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia 11 września 2013 r., wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowego odwołania ze względu na to, że nałożona na skarżącą grzywna w celu przymuszenia wynika bezpośrednio z nałożonego na nią obowiązku wskazanego w decyzji nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała twierdzenia o wykonaniu obowiązków nałożonych na nią decyzją nr [...] z dnia 8 listopada 2011 r. Wobec powyższego twierdzenia, w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zaszła konieczność, ażeby posiłkować się opinią biegłego ze względu na sporne stanowisko w zakresie wykonania przez nią obowiązku wskazanego w decyzji nr [...]. W przekonaniu skarżącej, brak powołania biegłego w niniejszej sprawie doprowadził do błędnego ustalenia, że nie doszło do częściowego zamurowania otworu w ścianie zewnętrznej budynku od strony posesji położonej przy ul. P. [...] oraz całkowitego zamurowania nowego otworu okiennego wykonanego w ścianie zewnętrznej budynku od strony posesji położonej przy ul. P. [...]. Autorka skargi wskazała przy tym, że w decyzji, do której odniósł się organ wskazano wprost, że "otwory zostały wypełnione pustakami" oraz dokonano innych czynności zmierzających do zamurowania przedmiotowych otworów oraz przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. W ocenie skarżącej, opisane prace zostały wykonane w sposób prawidłowy, natomiast w ocenie PINB sposób ich wykonania odbiegał od przyjętych standardów. Mając na uwadze sprzeczność, której wyjaśnienie wymagało uzyskania informacji specjalnych organ winien powołać biegłego z zakresu budownictwa w celu jej rozstrzygnięcia.

Według skarżącej, wskazane uchybienie stanowi bezpośrednią przyczynę naruszenia przez organ art. 119 § 1 u.p.e.a., co stanowi konsekwencję braku istnienia obowiązku nałożonego na skarżącą w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze fakt, że obowiązek został wykonany przed wydaniem postanowienia organu I instancji, bezprzedmiotowym było nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia spełnienia niniejszego obowiązku. Powyżej wskazane uchybienia stanowią bezpośrednią przyczynę naruszenia normy prawnej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącej, bezzasadnym jest również oczekiwanie, że wykona ona ponownie te same czynności nawet w sytuacji, w której bezzasadnie jest do tego przymuszana za pomocą grzywny. Pozbawione podstawy jest oczekiwanie wykonania ponownego zamurowania tych samych otworów ze względu na fakt, iż w celu dokonania tych czynności skarżąca zmuszona byłaby do ponownego ich wybicia oraz zamurowania. Powyższe stanowisko nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej oraz ekonomicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 29 § 1 oraz § 2 pkt 1 w zw. z art 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez brak zbadania faktu wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...], w przekonaniu skarżącej, jest po części zasadne twierdzenie organu, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. w niniejszej sprawie organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku nałożonego na skarżącą za pomocą tytułu wykonawczego. Skarżąca zwróciła jednak uwagę na treść art. 33 § 1 pkt 1 oraz treść art. 59 § 1 pkt 1 oraz 2 u.p.e.a. Na podstawie wskazanych norm prawnych organ, który wydał zaskarżone postanowienie był zobowiązany do zbadania kwestii wykraczających poza problematykę dopuszczalności egzekucji. Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 4 października 2000 roku (sygn. akt III SA 1525/99), organ zobowiązany był do sprawdzenia i ustalenia tego, czy obowiązek nałożony na skarżącą w dalszym ciągu istnieje. Uchybienie to dotyczy zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. Żaden ze wskazanych organów nie dopełnił swoich obowiązków, a co za tym idzie nie zbadał we własnym zakresie kwestii rzeczywistego wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku. Skarżąca dodała przy tym, że w myśl art. 7 § 3 u.p.a.e. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, natomiast zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.a.e. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Przepisy powyższe są konsekwencją tzw. zasady niezbędności, co oznacza, że postępowanie egzekucyjne prowadzi się wyłącznie wówczas gdy istniejący obowiązek o charakterze publicznoprawnym nie został wykonany przez zobowiązanego dobrowolnie i nie ma innej możliwości ażeby go zrealizować. Koniecznym do uznania zasadności zastosowania środka egzekucyjnego przez organ jest dysponowanie nie budzącą wątpliwości wiedzą, że obowiązek nie został wykonany (vide: orzeczenie WSA w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 812/08). W opinii skarżącej, w niniejszej sprawie organ II instancji oparł się wyłącznie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, nie konfrontując ich z zaistniałym stanem faktycznym.

Zasadność zarzutu naruszenia art. 7, 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowo sformułowanego uzasadnienia postanowienia, według skarżącej wynika z faktu niejasnego uzasadnienia, a także braku w nim konkretnego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł stwierdzając, że postanowienie nie jest obarczone wadami prawnymi. W ocenie skarżącej, organ nie odniósł się do jej argumentacji zawartej w piśmie z dnia 23 września 2015 r. W jej przekonaniu, w przypadku wydania postanowienia niekorzystnego musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających takie rozstrzygnięcie.

Według skarżącej, zasadność zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. jest konsekwencją stwierdzenia powstrzymania się przez organ od zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, pomimo twierdzenia skarżącej, że nałożony na nią obowiązek został wykonany. Zarzucone organowi uchybienie przejawia się w tym wypadku brakiem wnikliwego i dogłębnego zbadania zagadnienia wypełnienia przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku, a co za tym idzie odniesienia się do zaistniałego stanu faktycznego. Uprzednie wykonanie spornego obowiązku przesądza o bezprzedmiotowości nałożenia grzywny ze względu na fakt, że czynność taka została dokonana uprzednio - jeszcze przed wydaniem postanowienia. Ponadto zgodnie z orzeczeniem WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2010 roku (sygn. akt: I SA/Kr 1441/10): "Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Według autora skargi, w niniejszej sprawie organ wydał zaskarżone postanowienie bez przeprowadzania jakiejkolwiek analizy sprawy w oparciu o zaistniały stan faktyczny. Organ bez zbadania, czy rzeczywiście skarżąca nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku, utrzymał w mocy uprzednio zaskarżone postanowienie organu I instancji. W opinii skarżącej, istotnym jest przy tym, że do naruszenia obowiązujących przepisów przez organy administracji dochodzi nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego lub wadliwego zastosowania przepisów obowiązującego prawa, ale również, gdy organ prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (stanowisko to znajduje swoje uzasadnienie m.in. w orzeczeniu NSA z dnia 16 grudnia 1998 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 112/97 oraz orzeczeniu NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1609/98).

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonym zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Dalsze rozważania poprzedzić należy uwagą, że aktualnie poza kontrolą tak sądu, jak i organów administracji, pozostaje prawidłowość i zakres obowiązków nałożonych decyzją z dnia 11 września 2013 r., nr [...], którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał A.B. doprowadzenie robót związanych z przebudową i remontem budynku położonego przy ul. P. [...] we W. do stanu poprzedniego. Przywołana decyzja posiada przymiot ostateczności i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym (DWINB decyzją z dnia 5 lutego 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności, a jak wynika z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2016 r. – k. 35 akt sądowych, decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r., nr [...] GINB utrzymał w mocy decyzję DWINB z dnia 5 lutego 2016 r.). Sąd nie bada również zasadności samego nakazu doprowadzenia robót do stanu poprzedniego. Skład orzekający w niniejszej sprawie ogranicza się do oceny prawidłowości postępowania, w wyniku którego wydane zostało zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny. To zaś prowadzone było z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie zasad postępowania.

Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 599) – dalej: u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie zaś do art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.) Z kolei, w myśl art. 15 § 1 ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z przepisem art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

W ocenie Sądu, tak opisane wymogi względem postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie zachowane. Jak potwierdza analiza akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego wystosował do skarżącej w dniu 11 marca 2015 r. upomnienie nr 27/2015, wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 11 września 2013 r., nr [...]. Upomnienie zostało doręczone skarżącej w dniu 23 marca 2015 r. Po ustaleniu, w toku oględzin w dniu 8 września 2015 r., że obowiązki z decyzji nr [...] nie zostały wykonane, w dniu 14 września 2015 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wydał - na podstawie art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. - postanowienie nr [...], nakładające na A. B. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8000 zł, które doręczono skarżącej w dniu 21 września 2015r. Rozpatrując zażalenie od tego postanowienia, DWINB zasadnie - realizując swoje uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 15 w związku z art. 138 k.p.a. - ocenił, że postanowienie to jest prawidłowe. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia jest instytucją określoną w art. 119 i nast. u.p.e.a., nakładaną przez organ egzekucyjny celem wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 120 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Co do zasady, w zgodzie z art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia jest ostatecznym środkiem egzekucyjnym, który powinien być stosowany po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Jednakże w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą, w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego opisanego w art. 127 u.p.e.a. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, a w szczególności, gdy dotyczy on rozbiórki obiektów budowlanych, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Przede wszystkim wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia, może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Dodać trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, a dolegliwością, która ma skłonić zobowiązanego do spełnienia swojego obowiązku. Sam fakt nałożenia tej grzywny nie oznacza wszakże, że zamiarem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany ją zapłaci. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku, dotyczy to nałożonych na dłużnika obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez zobowiązanego. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 u.p.e.a. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 61/16).

Kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd uznał je za prawidłowe, tak co do zasady, jak i co do wysokości wyliczonej grzywny. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. – z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, kwoty 50 000 zł. Wysokość ta jest zatem ustalana w ramach uznania administracyjnego, co znacznie ogranicza w tym przedmiocie zakres kontroli sądowej. Jakkolwiek uznanie to nie oznacza dowolności to przy braku ustawowych kryteriów ustalania tej wysokości, decyduje o niej organ orzekający przez wskazanie przesłanek, którymi się kierował. Biorąc więc pod uwagę cel jaki ma spełnić, w okolicznościach niniejszej sprawy oraz okresu niewykonania nieskomplikowanego obowiązku, ustalenie wysokości grzywny w wysokości 8 000 zł, jest w ocenie sądu adekwatne i mieści się w ramach zakreślonych art. 121 § 2 u.p.e.a. Organ stopnia wojewódzkiego nadzoru budowlanego miał przy tym również na uwadze, że w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Obowiązuje go przy tym, zasada stosowania środka najłagodniejszego. Stosownie bowiem do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Egzekwowany obowiązek rozbiórki ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny mógł skorzystać ze środków, wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. Należy przy tym wskazać, że nałożona grzywna nie jest karą, ma na celu przymuszenie strony do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowalnego z dnia 11 września 2013 r. Strona z kolei winna pamiętać, że stosownie do treści art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tej kwestii wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi za punkt wyjścia należało przyjąć istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek. Decyzja jest ostateczna, a więc i wykonalna, co oznacza, że może być egzekwowana w drodze egzekucji. Zaznaczyć należy, co słusznie zauważył również organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w postępowaniu egzekucyjnym merytoryczna zasadność nałożenia obowiązku, który jest egzekwowany nie może być badana. W tych okolicznościach, zarzuty odnoszące się do treści obowiązku oraz możliwości przywrócenia do stanu poprzedniego budynku znajdującego się przy ul. P. [...] nie mogły być uznane za skuteczne. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 in fine u.p.e.a. możliwe jest bowiem zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze owego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Nie może zatem w żadnym zakresie oceniać legalności decyzji nakładającej obowiązek. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej. Zatem należy przyjąć, że zarzuty przysługujące skarżącej inwestorce w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2015r. sygn. akt II FSK 1553/13), z czego skarżąca skorzystała, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 września 2013 r. Dopóki zatem decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, w sytuacji niewykonania obowiązku, spełnione są ustawowe przesłanki stosowania środka egzekucyjnego w celu wyegzekwowania nakazu. Stąd też, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotne są te wszystkie okoliczności, które zmierzają do wykazania braku podstaw do przymusowego wydania nakazu doprowadzenia robót do stanu poprzedniego wobec jednoznacznego brzmienia art. 29 § 1 u.p.e.a. Dokonując natomiast analizy podnoszonych przez skarżącą okoliczności zmierzających do wykazania, że skarżąca wykonała nałożone na nią obowiązki, a co za tym idzie wystąpiła w sprawie przesłanka niewykonalności obowiązku, przede wszystkim zauważyć należy, że obowiązek niewykonalny to taki obowiązek, którego adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania pewnych czynności albo zaniechania określonych działań. Nadto, jak wynika z doręczonych Sądowi akt administracyjnych, wydanie zakwestionowanego postanowienia nakładającego środek egzekucyjny poprzedziło wystosowanie do skarżącej upomnienia, a następnie wystawienie tytułu wykonawczego, którego doręczenie zobowiązanej wszczęło postępowanie egzekucyjne. Jak wynika z tego dokumentu, skarżąca została w nim prawidłowo pouczona o możliwości złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i o terminie w jakim ten środek procesowy winien być złożony. Tytuł wykonawczy został skarżącej prawidłowo doręczony w dniu 21 września 2015 r. W takim wypadku strona utraciła uprawnienie dalszego zgłaszania tychże zarzutów, także w zażaleniach na zastosowanie środka egzekucyjnego ("nie wniesienie zarzutów do doręczonego tytułu wykonawczego, pozbawia zobowiązanego możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego" - vide np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 66/07).

Podkreślając zatem, że przedmiotem skargi wniesionej na postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a co za tym idzie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, nie mogą być zarzuty wobec zasadności wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, przyjdzie jednak zauważyć, że wbrew zarzutom skargi, nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia zostało poprzedzone dokładnym sprawdzeniem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. W trakcie kontroli z dnia 24 lutego 2015 r., udokumentowanej protokołem i sporządzoną dokumentacją fotograficzną organ wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca nie wykonała nałożonych na nią obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji. Przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny z dnia 14 września 2015 r. PINB przeprowadził w dniu 8 września 2015 r. ponowne czynności kontrolne, które potwierdziły ustalenia z wcześniejszych czynności kontrolnych. W szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 8 września 2015 r. wynika jakich robót budowlanych skarżąca nie wykonała. Stwierdzono, że w ścianach zewnętrznych budynku są nadal widoczne otwory o zmienionych kształtach- częściowo zamurowane i jednocześnie wydłużone (poprzez rozkucie muru pod oknem), pomniejszone, zwiększone lub całkowicie zamurowane otwory okienne. Stwierdzono również wyburzone fragmenty ścian oraz wymurowane nowe ściany w obrębie budynku. Ponadto protokół kontroli wskazuje na zamurowane otwory drzwiowe. Z czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną. W świetle powyższych ustaleń, biorąc pod uwagę zarzucane przez skarżącą wykonanie obowiązku, organ egzekucyjny w sposób dokładny wyjaśnił, że nałożony na nią obowiązek nie został wykonany. W ocenie Sądu, podjęte przez organ kroki zmierzające do ustalenia czy faktycznie obowiązek został wykonany, były prawidłowe i nie dają podstaw do przyjęcia, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było niedopuszczalne gdyż obowiązek został wykonany.

Nie zostały też naruszone przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń i dokonał prawidłowej ich oceny. Zważyć przy tym należy jeszcze na różnice w obowiązkach organów orzekających w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i organów orzekających w postępowaniu egzekucyjnym. Stosownie bowiem do unormowania wynikającego z art. 18 u.p.e.a. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają tylko odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym i to pod warunkiem, że przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że "wydając akt konkretyzujący uznaniowo prawo materialne, organ administracyjny w istocie ma obowiązek wyjaśnić kryteria, jakimi się kierował, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanej strony do wykonania obowiązku" (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09). Z tych też powodów, w ocenie Sądu, zbędnym i niecelowym było zwrócenie się do biegłego celem uzyskania wiadomości specjalnych w zakresie możliwości przywrócenia do stanu poprzedniego. Sformułowanie przez autora skargi w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. skłania do poczynienia jeszcze jednego spostrzeżenia. Z jednej strony skarżąca kwestionuje bowiem możliwość przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, wskazując w tym zakresie na wątpliwości związane z rodzajem materiałów i technologii służących sprostaniu takiemu obowiązkowi, a z drugiej strony pozostałe zarzuty skargi osadzając się twierdzeniu, że jednak obowiązki zostały wykonane.

Reasumując, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca nie wykonała obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, także po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny był upoważniony i zobowiązany do nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia. W ocenie Sądu, organ prawidłowo nałożył grzywnę w celu przymuszenia i poprawnie wyliczył i uzasadnił ostateczną jej wysokość wskazując, że jest to środek skuteczny i najmniej uciążliwy.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.