Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 581/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Koszty postępowania
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 152
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art.262 § 1 pkt 2  w zw z art 264 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G., W.G. i E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 29/19 w sprawie ze skargi E.G., M.G., W.G. i E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r. (sygn. akt III SA/Lu 29/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę: E. G., M.G., W.G. i E.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 lipca 2018 r.nr [...], w którym organ:

1. ustalił koszt administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego w sprawie ustalenia przebiegu granicy nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków Gminy [...] jako działka nr [...] (obr. [...], art. 8), położonej przy ul. [...] z nieruchomością do niej przyległą, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków Gminy [...] jako działka nr [...] (obr. [...], ark. 8), położoną przy ul. [...] – na kwotę 4.428 zł, a która to kwota została poniesiona przez organ na wynagrodzenie wykonawcy rozgraniczenia, zgodnie ze złożoną przez niego fakturą nr [...],

2. obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego jego uczestników - właścicieli działek sąsiadujących po połowie, to jest:

-) K. i J. małżonków D. – jako właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - kwotą 2.214,00 zł

-) M. G. – jako współwłaściciela w ¼ cz. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – kwotą 553,50 zł

-) E. Z. i M. małżonków G. – jako współwłaścicieli w ½ cz. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – kwotą 1.107 zł

-) W. G. – jako współwłaściciela w 1/8 cz. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – kwotą 276,75 zł

-) E. K.- jako współwłaścicielkę w 1/8 cz. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – kwotą 276,75 zł,

3. zobowiązał osoby wymienione w pkt 2 postanowienia do wpłacenia należności, którymi zostały obciążone, na rachunek Urzędu Miasta [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G., E.G., W. G. i E.K. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie - (cyt.): "na podstawie art. 174 pkt 2 PostAdmU":

1) (cyt.): "w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z zm.) zwane dalej PrPostAdm - poprzez naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie niewłaściwą wykładnię to jest art. 262 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 264 § 1 kpa i uwzględnieniem normy art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego w zakresie obciążenia wszystkich Stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do ich udziałów.

2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 PrPostAdm - poprzez naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 263 kpa w związku z art. 264 § 1 kpa z uwzględnieniem normy art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego w zakresie obciążenia wszystkich Stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do Ich udziałów, wobec zarzutu co do wadliwości operatu biegłego i podniesienia zasiedzenia pasa przygranicznego przez Skarżących.

3) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 PrPostAdm, poprzez naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż swoim rozstrzygnięciem Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenie prawa procesowego w decyzji organu administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych prawnie wszystkich okoliczności, w oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz dodatkowo nie zebranie wszystkich istotnych faktów i dowodów a w konsekwencji błędne rozpatrzenie całego materiału dowodowego (niewłaściwa ocena materiału dowodowego przy założeniu zasady swobodnej oceny dowodów), tym samym prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania, selektywną ocenę dowodów i dokonanie oceny na podstawie tej części materiału dowodowego, w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania rozgraniczeniowego.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c PrPostAdm, w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że co miało istotny wpływ na wynik sprawy, iż w postępowaniu administracyjnym nie ustalono pewności przebiegu granicy i dopiero sąd powszechny będzie władny ustalić koszty całego postępowania rozgraniczeniowego (w szczególności ze względu na podniesienie przez Skarżących faktu zasiedzenia pasa przygranicznego, co jednoznacznie powoduje, że w żadnym wypadku w fazie postępowania administracyjnego nie ustalono przebiegu granicy.

3) Naruszenie przepisów prawa procesowego, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 PrPostAdm, polegającym na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że toczy się postępowanie przed sądem powszechnym a sąd administracyjny oddalił wniosek o zapoznanie się z dokumentami z akt sprawy, toczącej się przed Sądem Rejonowym Lublin Zachód w Lublinie I Wydział Cywilny w Lublinie sygn. akt [...] na okoliczność, że przebieg granicy nie został ostatecznie ustalony".

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i (cyt.): "umorzenie postępowania w zakresie kosztów postępowania", ewentualnie jego uchylenie i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 29/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę kasacyjną E.G.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 20223r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te okazały się niezasadne a przy tym, nie zostały one nawet w pełni poprawnie sformułowane. Tymczasem po to w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca przewidział obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika, aby – w przypadku tak sformalizowanego pisma procesowego, jaki jest w/w skarga – zapewnić w tym przypadku spełnienie określonych prawem warunków procesowych. W przedmiotowej natomiast skardze kasacyjnej – jej autor – chociaż na samym wstępie stwierdził, że zarzuty kasacyjne generalnie opiera na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (" Na podstawie art. 174 pkt 2 PostAdmU, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucam"), następnie podał że zarzuty określone w pkt 1 i 2 skargi formułuje (cyt.): w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

Nadto w pkt 3 skargi kasacyjnej również wskazano na przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. chociaż zatytułowano go jako: "Naruszenie przepisów prawa procesowego" a dodatkowo nie wymieniono w ogóle w tym punkcie żadnych przepisów.

Wadliwie także w punkcie, określonym w skardze kasacyjnej ponownie jako pkt "2", a który dotyczył naruszenia przepisów postępowania, twierdzono, że przepisy takie, jak: art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. zostały naruszone poprzez (cyt.): "błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego (...)", podczas, gdyż – zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzut błędnej wykładni może odnosić się tylko do przepisów prawa materialnego (nie procesowego) a poza tym – co do zasady - nie można było zarzutem błędnej wykładni prawa zwalczać nieprawidłowych (w ocenie strony) ustaleń stanu faktycznego. Obie bowiem te kategorie dotyczą zupełnie innych zagadnień.

Wreszcie niedopuszczalne również było, wskazanie w pkt 1 skargi kasacyjnej, że skarżone przez strony przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki przez jego niewłaściwe zastosowanie "ewentualnie" niewłaściwą wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na zakres swojej kognicji, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., nie ma bowiem możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób jednoznaczny i precyzyjny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości ani poprawiania skargi kasacyjnej, ani też domyślania się rzeczywistej intencji jej autora.

Z uwagi więc na wyżej stwierdzone fakty niestaranności w sporządzeniu skargi kasacyjnej i braku jej pełnej czytelności, odniesienie się do zawartych w niej zarzutów przez Sąd Kasacyjny musiało z konieczności zostać w tym wypadku ograniczone jedynie do tych kwestii, które były określone na tyle zrozumiale, iż można było odkodować zawartą w nich normatywną treść.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę: E. G., M. G., W. G. i E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 listopada 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 lipca 2018 r. o ustaleniu kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, oznaczoną jako działka nr [...] (obr. [...], art. 8) położoną przy ul. [...] w [...] a nieruchomością do niej przyległą, oznaczoną jako działka nr [...] (obr. [...], ark. 8) a położoną przy ul. [...] i obciążeniu tymi kosztami współwłaścicieli obu w/w nieruchomości po połowie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, który odwołał się w tej mierze do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), organ dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., zasadnie przyjmując, że w niniejszej sprawie koszty postępowania zostały poniesione w interesie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem oraz prawidłowo, w świetle art. 263 k.p.a., do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczył koszty wynagrodzenia geodety. Zdaniem Sądu I instancji, koszty te były koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

W niniejszej sprawie – jak akcentował Sąd Wojewódzki - postępowanie rozgraniczeniowe zostało wprawdzie wszczęte na wniosek K. D. – jako współwłaścicielki działki nr [...] – ale było ono prowadzone również w interesie pozostałych właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W konsekwencji więc także i oni powinni być obciążeni kosztami rozgraniczenia, gdyż w tym przypadku Sąd nie stwierdził występowania żadnych, szczególnych okoliczności, które mogły by zadecydować o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Z tym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, którzy w skardze kasacyjnej kwestionowali generalnie fakt obciążenia ich kosztami postępowania administracyjnego, podnosząc w szczególności, że Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, iż w fazie administracyjnej postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło ustalenie granic w oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem normy z art. 152 i art. 153 kodeksu cywilnego. Ponadto twierdzili, iż nie można było w tym przypadku uznać, że przeprowadzone przed organem administracyjnym postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończenie, skoro sprawa została przekazana do rozpoznania sądowi cywilnemu. W postępowaniu cywilnym obowiązuje natomiast reguła, że strona przegrywająca obowiązana jest zwrócić wygrywającemu – na jego żądanie – koszty niezbędne do celowego dochodzenia jego praw i celowej obrony.

W zaistniałej sytuacji skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wyjaśnić, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Po myśli zaś art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawane sprawy stwierdzić zatem trzeba, że postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 lipca 2018 r., utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Kolegium o ustaleniu kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego w sprawie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w [...] w obrębie [...], oznaczonymi jako działki nr [...] i nr [...], zostało wydane w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia 30 lipca 2018 r. nr [...] kończącej w/w postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone w trybie administracyjnym. Decyzją tą organ zatwierdził bowiem przebieg granicy pomiędzy w/w nieruchomościami. Jednocześnie nic nie przemawiało w tym przypadku za przyjęciem poglądu, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła szczególna sytuacja, która uzasadniałaby obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez organ, właścicieli tylko jednej nieruchomości. W skardze kasacyjnej skarżący też takiej okoliczności nie wskazali a poddawali jedynie krytyce merytoryczne stanowisko biegłego geodety, wyrażone w sporządzonej przez niego opinii oraz nie zgadzali się z samym rozstrzygnięciem organu w kwestii kosztów a także kwestionowali treść zaskarżonego wyroku.

Zdaniem składu orzekającego, zawarte zatem w skardze kasacyjnej wywody, iż Sąd Wojewódzki (cyt.): "błędnie uznał (nie uzasadniając dlaczego) że okoliczności sprawy nie uzasadniają innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego niż poniesienie powyższych kosztów przez współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości po połowie w stosunku do ich udziałów", stanowiło jedynie niczym nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji. W takiej bowiem sytuacji, jak wystąpiła w niniejszej sprawie, niewątpliwie koszty, które wygenerowało przedmiotowe postępowanie administracyjne, winny obciążać po połowie współwłaścicieli obu nieruchomości, których granica była sporna. Skoro bowiem istota rozgraniczenia polega na wyodrębnieniu nieruchomości z innych, otaczających ją gruntów, poprzez ustalenie zasięgu prawa własności jej właściciela w stosunku do gruntów sąsiadujących, to zlikwidowanie sporu granicznego poprzez ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, bez wątpienia leży w interesie wszystkich zainteresowanych stron. Z tego zatem także powodu przepis art. 152 kodeksu cywilnego przewiduje, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

Z punktu widzenia prawidłowości obciążenia po połowie właścicieli ( w tym przypadku współwłaścicieli) obu w/w nieruchomości, nie miała przy tym znaczenia okoliczność, czy w związku z żądaniem jednej ze stron o przekazanie sprawy sądowi – w trybie art. 33 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, sąd powszechny podzieli w przyszłości stanowisko organu co do takiego przebiegu granicy, jaki zatwierdził organ. Postępowanie rozgraniczeniowe może bowiem składać się tylko z jednej fazy postępowania, która stanowi postępowanie administracyjne, ale może także składać się z dwóch powiązanych ze sobą stadiów, to jest: jednego prowadzonego w trybie administracyjnym i drugiego – prowadzonego przez sąd cywilny. W tym drugim zatem przypadku, wprawdzie – jak wyżek wspomniano - oba stadia postępowania rozgraniczeniowego są ze sobą powiązane, tym niemniej każde z nich jest innym – pod względem rodzajowym - postępowaniem. Z tej przyczyny każde z tych obu faz postępowania rozgraniczeniowego kończy odrębne rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W związku z tym, sugestia skarżących, iż w związku z przekazaniem sprawy sądowi powszechnemu nie można było w tym przypadku mówić o zakończeniu sprawy a (cyt.): "reguła procesu sądowego jest taka, że strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić koszty wygrywającemu – na jego żądanie (...)" nie miała żadnego znaczenia. Sąd powszechny, wydając orzeczenie w sprawie rozgraniczeniowej nie orzeka bowiem o kosztach postępowania administracyjnego a tylko o kosztach postępowania sądowego. O kosztach postępowania administracyjnego orzeka zaś organ i – zgodnie z przepisem art. 264 § 1 k.p.a. – jest on obowiązany wydać w tym zakresie rozstrzygniecie "jednocześnie z wydaniem decyzji". Z uwagi zatem na powyższe nie ma podstaw prawnych do domagania się przez stronę, aby organ administracji publicznej oczekiwał z wydaniem postanowienia w sprawie kosztów postępowania do czasu ustalenia granicy w postępowaniu sądowym.

Dodać przy tym też trzeba, że zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, sprawy o rozgraniczenie nieruchomości sąd rozpatruje w trybie postępowania nieprocesowego a zatem koszty tego postępowania nie podlegają generalnej zasadzie obowiązującej w procesie cywilnym, na którą powołują się skarżący a są rozliczane na zasadzie przewidzianej w art. 520 kodeksu postępowania cywilnego.

Z tych więc powodów skład orzekający uznał, że zarzuty oparte na art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1 k.p.a. i art. 152 kodeksu cywilnego nie były uzasadnione. Zarzut natomiast dotyczący art. 153 k.c. nie był w ogóle zrozumiały, jako, że przepis ten dotyczy zagadnienia merytorycznego z zakresu rozgraniczenia a zatem zagadnienia, które w tej sprawie w ogóle nie występowało.

Skoro zaś, jak wyżej wyjaśniono, niedopuszczalne było w tym przypadku oczekiwanie przez organ z rozstrzygnięciem w sprawie kosztów na wydanie postanowienia przez sąd powszechny, to zarzuty istotnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (poprzez brak ustalenia w postępowaniu administracyjnym "pewności przebiegu granicy"), także nie mogły okazać się skuteczne.

W rezultacie, biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna M. G., W.G. i E. K. okazała się nieusprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.