Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1297/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 2 i art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1700/16 w sprawie ze skargi B. A. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy W. na rzecz B. A. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1700/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny W Rzeszowie po rozpoznaniu skargi B. A. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości w części, w jakiej dotyczy nieruchomości stanowiących mienie komunalne Gminy W., położonych w miejscowości R., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Rada Gminy W. wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres 5 lat w drodze przetargu szeregu szczegółowo wymienionych w jej treści nieruchomości stanowiących mienie komunalne Gminy W. położonych w miejscowościach: W., R., M., S., N., C., S., R., Z., P. i M. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. zwana dalej "usg") oraz art. 13 ust. 1 i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwana dalej "ugn").

W dniu [...] marca 2015 r. wpłynęło do Urzędu Gminy W. pismo B. A. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], objętych KW [...], położonych w R., z powodu jej powzięcia bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego, czym naruszono art. 48 ust 2 usg oraz art. 20 ust. 1 zd. 1 tej ustawy w związku z podjęciem tej uchwały poza sesją Rady Gminy.

B. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której powielił zarzuty z wezwania do usunięcia naruszenia prawa i zażądał stwierdzenia nieważności uchwały bądź jej niezgodności z prawem oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Uzupełniająco podano, że o charakterze objętych uchwałą nieruchomości położonych w R., jako mienia wiejskiego świadczy treść księgi wieczystej. Do podjęcia uchwały konieczna zatem była zgoda zebrania wiejskiego, którego Raga Gminy nie uzyskała.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie z powodu niewykazania przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny, a zatem nie jest podmiotem legitymowanym do jej wniesienia. Źródłem interesu prawnego nie jest bowiem sam fakt przynależności do społeczności lokalnej, a skarżący nie wykazał związku pomiędzy uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Ponadto nie wykazał, których konkretnie nieruchomości dotyczy jego roszczenie i jakie jego uprawnienia zostały naruszone uchwałą, a także nie wykazał związku pomiędzy uchwałą, a swoją sytuacją prawną. Tymczasem podmiotem chronionym na mocy art. 48 usg są mieszkańcy sołectwa, jako pewna kategoria zbiorcza, a nie poszczególne podmioty. Nie wykazano także, aby działki wymienione w uchwale stanowiły mienie gminne w rozumieniu art. 48 ust. 3 usg i aby prawo do nich przysługiwało sołectwu.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wyjaśnił, że uchwała narusza jego prawo – jako członka lokalnej wspólnoty samorządowej i mieszkańca sołectwa wsi R. do korzystania z mienia wiejskiego. Wykonanie uchwały, np. poprzez przeprowadzenie przetargu i wyłonienie dzierżawców, spowoduje zaś, że nie będzie mógł korzystać z tego mienia ani decydować o przeznaczeniu dochodu z niego osiąganego.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 roku Sąd odrzucił skargę uznając, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego kwestionowaną uchwałą.

Postanowieniem z dnia 26 września 2016 roku, sygn. akt I OSK 1017/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie wskazując, że przyjęcie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi było przedwczesne. NSA dostrzegł, iż skarżący powoływał się na fakt, że wieś R. posiada prawo do korzystania z nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i że prawo to istniało również w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym.

W aktach sprawy znajduje się odpis księgi wieczystej obejmującej m.in. część spornych nieruchomości (działek objętych kwestionowaną uchwałą). W dziale III tej księgi istnieje zapis, że działka nr [...] jest w użytkowaniu mieszkańców wsi R. Już w świetle tych twierdzeń skarżącego, jak i zapisów w dziale III KW nr [...] obowiązkiem Sądu było rozważenie, czy sołectwo rzeczywiście posiadało prawa do korzystania ze spornych działek. Od wyjaśnienia m.in. tej okoliczności zależała bowiem ocena, czy B. A. ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 usg do zaskarżenia uchwały Rady Gminy W. w części dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości we wsi R.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej "Ppsa") dopuścił dowód z: uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2003 roku w sprawie zatwierdzenia statutu sołectw (Dz. Urz. Woj. Podk. 2003r. nr 38, poz. 755) wraz z załącznikiem nr 4 do tej uchwały – statut sołectwa R.; odpisu z Księgi Wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. nr [...]; Rejestru Gruntów tom I, jednostka ewidencyjna W., obręb R.; dokumentów wskazanych i przesłanych przez pełnomocnika organu przy pismach z dnia [...] i [...] stycznia 2017 roku, tj. protokołu z Zebrania Wiejskiego Wsi R. z dnia [...] kwietnia 2010 roku wraz z listą obecności, uchwały Zebrania Wiejskiego Wsi R. z [...] kwietnia 2010 roku, oświadczenia B. A. z dnia [...] kwietnia 2015 roku wraz z potwierdzeniami wpłaty wadium, listy osób zakwalifikowanych do uczestnictwa w przetargu ustnym ograniczonym z dnia [...] maja 2015 roku, protokołu z dnia [...] maja 2015 roku, decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...], kopii zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...], mapy z projektem podziału nieruchomości (na okoliczność podziału działki [...] i wydzielenia z niej działki [...]. Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 roku, Sąd zobowiązał Radę Gminy W. do przedłożenia następujących dokumentów: decyzji komunalizacyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę W. działek objętych zaskarżoną uchwałą; wykazu mienia komunalnego, którym gospodaruje sołectwo R.; mienia komunalnego pochodzącego z mienia wsi oraz mienia przekazanego uchwałą Rady Gminy; uchwał Rady Gminy W. w przedmiocie zgody na wydzierżawienie działek objętych kwestionowaną uchwałą, podjętych od roku 1990. Sąd zobowiązał jednocześnie skarżącego do przedłożenia następujących dokumentów: odpisu Księgi W. nr [...], dokumentów potwierdzających, że działka nr [...] stanowiła "mienie wiejskie", uchwał Zebrania Wiejskiego sołectwa R. w przedmiocie wyrażenia zgody na dzierżawę lub inne obciążenia prawne działek objętych skarżoną uchwałą od roku 1990; każdego innego dokumentu potwierdzającego, że działki objęte zaskarżoną uchwałą stanowiły mienie wiejskie.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż na podstawie art. 113 § 2 Ppsa Sąd postanowił dopuścić dowody z ww. dokumentów.

W wykonaniu zobowiązania Sądu pełnomocnik skarżącego nadesłał: odpis Księgi Wieczystej nr [...]; rejestr gruntów Tom III; zaświadczenie Starosty z dnia [...] lutego 2017 roku, statut Sołectwa Wsi R.; protokół głosowania w obwodzie w przedmiocie wyboru Sołtysa. Z kolei pełnomocnik Rady nadesłał: uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z [...] kwietnia 2010 roku, uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 1995 roku, uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2013 roku, decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] listopada 1993 roku, decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 1995 roku, nr [...], decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1993 roku, nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok wskazał, że B. A. wniósł skargę do sądu administracyjnego w imieniu własnym - jako mieszkaniec wsi R. Sąd uznał, że zachowane zostały formalne warunki wniesienia skargi. Skarżący w dniu [...] marca 2015 r. wezwał Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], objętych [...], położonych w R., z powodu jej powzięcia bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego. Rada na wezwanie nie odpowiedziała, w związku z czym skarżący w dniu [...] kwietnia 2015 roku wniósł skargę do tutejszego sądu, zachowując tym samym termin, o jakim mowa w art. 53 § 2 Ppsa..

Zaskarżona uchwała Rady Gminy W. wyrażająca zgodę na wydzierżawienie na okres 5 lat w drodze przetargu nieruchomości stanowiących mienie komunalne mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, co jest warunkiem koniecznym dla możliwości zaskarżenia jej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usg.

Sąd podniósł, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego w sprawie niniejszej może być art. 48 ust. 2 i ust. 3 usg, w którym zastrzeżono na rzecz organu sołectwa prawo do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym. Uprawnienie to ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, jak również jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy. Zauważyć bowiem należy, że w ujęciu cywilnoprawnym, zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 usg to społeczność lokalna, składająca się z indywidualnych mieszkańców. Zatem legitymację "skargową" skarżącego, można wyprowadzić ze wspólnotowego charakteru gminy, której członkiem jest skarżący. Społeczność lokalna ma prawo do udziału w decyzji o sprzedaży, czy wydzierżawieniu nieruchomości, a szczególną normą w tym zakresie jest art. 48 ust. 2 i 3 usg, zgodnie z którym rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, zaś zgodnie z ust. 3 wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Przepis ten daje takie prawo mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy i jako indywidualnym jej członkom. Decydowanie o sprzedaży, czy wydzierżawieniu nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie (sołectwu) w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców – zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12.

Dalej Sąd wskazał, że jak wynika ze Statutu Sołectwa, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2003 r., Sołectwo R. jest jednostką pomocniczą Gminy W. (§ 1 ust. 1). Organami sołectwa jest zebranie wiejskie i sołtys, a organem wspomagającym sołtysa jest Rada Sołecka (§ 3 ust. 1 i 2). Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa. Prawo do udziału w zebraniu ma każdy mieszkaniec sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze (§ 6 ust. 1). Sołectwo podejmuje decyzje, między innymi, w sprawach własności, użytkowania lub innych praw rzeczowych i majątkowych w odniesieniu do mienia komunalnego pochodzącego z mienia wiejskiego (§ 5 ust. 1 lit. a). Sołectwo prowadzi gospodarkę mieniem komunalnym pochodzących z mienia wiejskiego sołectwa (§ 26 ust. 1 pkt. 1), a dotychczasowe prawa sołectwa odnoszące się do mienia komunalnego pochodzącego z mienia wsi pozostają nienaruszone (§ 26 ust. 2).

Sąd I instancji wyjaśnił, iż postanowienia statutu, korelują swą treścią z dyrektywami, jakie wynikają z art. 48 ust. 2 i 3 usg. Z ust. 3 powołanego artykułu wynika, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe (mienie gminne) pozostają nienaruszone. Z kolei w ust. 2 art. 48 zastrzega się, że rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Posłużenie się przez ustawodawcę w obu przepisach odmienną terminologią identyfikującą podmiot praw, a mianowicie pojęciem "mieszkańców wsi" i "sołectwem" nie ma prawnego znaczenia, albowiem w istocie odnosi się do tego samego podmiotu, tyle że inaczej identyfikowanego semantycznie. Odnosząc się do "mieszkańców wsi" nawiązano do praw dotychczasowych, a więc praw sprzed wejścia w życie przepisów usg. Mieszkańcy wsi, na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. 1988r. nr 26, poz. 183) stanowili samorząd terytorialny we wsiach – sołectwach. Sołectwo było zatem samorządem mieszkańców wsi. Ustawa ta została uchylona na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, (Dz. U. 1990r. nr 32, poz. 191; dalej w skrócie: "ustawa wprowadzająca"). W istocie więc zarówno ust. 2, jak i ust. 3 art. 48 usg odnosi się do dawnych sołectw, czyli samorządów mieszkańców wsi.

Sąd podniósł, że mienie gminne to dawne mienie gromadzkie, które uzyskało ten status na mocy art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, (Dz. U. 1979 r. nr 26, poz. 139). Art. 98 powołanej ustawy obowiązywał również pod rządami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, gdyż jej art. 181 wyłączył jego derogację. Utracił moc dopiero z dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej (art. 2 ust. 1 pkt 1) tj. z dniem 27 maja 1990 roku. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Jednakże, jak wynika z art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej sołectwom, utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, właściwe organy gminy przekażą składniki mienia komunalnego (mienia gminy), o których mowa w ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż na gruncie niemniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Rada Gminy W. przekazała Sołectwu R. dawne mienie gminne na mocy § 26 ust. 1 i ust. 2 statutu nadanego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2003 r., w którym stwierdza się, że sołectwo prowadzi gospodarkę mieniem komunalnym pochodzących z mienia wiejskiego sołectwa (§ 26 ust. 1 pkt. 1), a dotychczasowe prawa sołectwa odnoszące się do mienia komunalnego pochodzącego z mienia wsi pozostają nienaruszone (§ 26 ust. 2).

Zdaniem Sądu I instancji kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy nieruchomości (działki), których dotyczy zaskarżona uchwała stanowiły mienie gminne na dzień [...] maja 1990 roku. Z tym dniem mienie gminne stało się mieniem komunalnym właściwej gminy. Dopiero ta gmina, stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej, przekazała takie mienie sołectwom, które dysponowały wcześniej mieniem gminnym. Zatem jednoznaczne ustalenie, że uchwała objęta skargą wydana została z naruszeniem art. 48 ust. 2 usg wymaga stwierdzenia, że działki w niej wskazane były przed 27 maja 1990 r. mieniem gminnym, że po tej dacie stały się mieniem komunalnym (gminy) i że Gmina W. nieruchomości te przekazała Sołectwu utworzonemu przez tę Gminę, któremu przysługiwały uprawnienia do mienia gminnego, którego składnikami były właśnie wskazane działki. W ocenie Sądu okoliczności te zostały zweryfikowane pozytywnie.

Z dopuszczonych w sprawie dowodów wynika jednoznacznie, że objęte uchwałą Rada Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. działki, położone w miejscowości R., oznaczone numerami: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], na dzień [...] maja 1990 roku, stanowiły mienie gminne, tworzące majątek wsi R. W odniesieniu do działek: [...], 406/1, [...],[...],[...] i [...] fakt ten potwierdza decyzja komunalizacyjna Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 1995 roku, nr [...] , a w odniesieniu do działki [...]decyzja komunalizacyjna Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1993 roku, nr [...]. Obie decyzje zostały wydane na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Z treści decyzji z 1993 roku wynika wprost, że działka [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy W. Jednocześnie z zaświadczenia Starosty J. z dnia [...] lutego 2017 roku (k. 207 akt sądowych) oraz dokumentacji przedłożonej przez Radę (k. 176- 182) wynika, że działka [...] powstała z dawnej działki [...]. Z przedmiotowego zaświadczenia starosty, jak również z Rejestru Gruntów Tom III, Jednostka Ewidencyjna W., O., Wieś R. (aktualność na dzień 29 grudnia 1980 roku) wynika, że działka [...] (aktualnie w części [...]) stanowiła Mienie Wsi R.

Z decyzji komunalizacyjnej z 1995 roku wynika natomiast, że działki [...],[...],[...],[...],[...],[...] stały się z mocy prawa własnością Gminy W. Zgodnie z załączonym do decyzji spisem inwentaryzacyjnym działki te stanowiły Majątek Wsi R. Fakt ten potwierdza również powołany wyżej Rejestr Gruntów.

Dokumentem potwierdzającym, że do mienia gminnego Wsi R. należała również działka [...] jest odpis z Księgi Wieczystej nr [...], gdzie stwierdza się, że działka ta pozostaje w użytkowaniu mieszkańców wsi R. Na okoliczność tę zwrócił zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu z dnia26 września 2016 roku, sygn. akt I OSK 1017/16.

Niezależnie od powołanych dowodów Sąd stwierdził, że Rada Gminy W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 roku, sama de facto przyznała, że wszystkie objęte skarżoną uchwałą działki stanowią mienie gminne. Rada zgadzając się, że przedmiotowe działki stanowią mienie gminne R. wywiodła, iż Zebranie Wiejskie Wsi R. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. wyraziło zgodę na ich wydzierżawienie, a zatem nie można mówić o naruszeniu art. 48 ust. 2 usg. Zasadnie można wobec powyższego twierdzić, że zarówno na gruncie zgromadzone materiału dowodowego, jak i pomiędzy stronami, bezsporne jest, że objęte skarżoną uchwałą działki, położone we Wsi R., stanowią mienie gminne, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 usg. Sporne pozostaje jedynie, czy Zebranie Wiejskie wyraziło zgodę na ich dzierżawę.

Sąd nie podzielił stanowiska Rady, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 roku Zebranie Wiejskie Wsi R. wyraziło bezterminowo zgodę na dzierżawę działek objętych skarżoną uchwałą. Decydujący dla przyjętej oceny jest fakt, że owa zgoda została wydana na dzierżawę dla konkretnych osób: P. F., M. F. i D. W. (k. 167 akt sądowych). Z protokołu sesji Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2015 roku wynika, że do dnia posiedzenia umowy dzierżawy były zawierane na czas określony – Wójt sam stwierdził, że "większość umów dzierżawnych się skończyła". W maju 2015 roku odbył się przetarg celem wyłonienia dzierżawców działek, w którym udział brały również osoby, na które Zebranie Wiejskie Wsi R. nie wyraziło zgody uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 roku. Z faktów tych wynika, że po 2010 roku umowy dzierżawy nie były zawierane na czas nieokreślony i zawierano je nie tylko z podmiotami, na które Zebranie Wiejskie Wsi R. wyraziło zgodę uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 roku. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 roku Zebranie Wiejskie Wsi R. wyraziło zgodę w sposób bezterminowy i blankietowy podmiotowo, a więc dla każdego potencjalnego dzierżawcy.

Uwzględniając całość naprowadzonych okoliczności i ocen Sąd stwierdził, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], objęte KW [...], położone w R., stanowiły mienie gminne w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej i art. 48 ust. 3 usg, wobec czego, podejmując uchwałę z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie dzierżawy tych działek, Rada Gminy W. obowiązana była dysponować uprzednią zgodą Zebrania Wiejskiego Sołectwa - Wsi R.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W. zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 48 ust. 2 usg poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podejmując uchwałę o oddaniu gruntów w dzierżawę, Rada Gminy W. zobligowana była do dysponowania uprzednią zgodą na dokonanie tej czynności wyrażoną przez Zebranie Wiejskie Sołectwa - Wsi R., podczas gdy sołectwo jako jednostka pomocnicza nie posiada uprawnień do rozporządzania mieniem, a może jedynie zarządzać mieniem komunalnym i korzystać z niego oraz rozporządzać dochodami z tego mienia, w przypadku gdy przewiduje to statut i w zakresie w nim wskazanym, tymczasem w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby takie uprawnienia sołectwo R. posiadało;

b) art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji gruntów mają charakter konstytutywny, podczas gdy dane te mają charakter jedynie deklaratoryjny i nie kształtują nowego stanu prawnego.

c) art. 7 ust 3. ustawy wprowadzającej, poprzez jego pominięcie, podczas gdy stanowi on, iż sołectwom, utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, właściwe organy gminy przekażą składniki mienia komunalnego. Dotyczy to także składników mienia położonych poza obszarem gminy, w której znajduje się sołectwo. Tymczasem w sprawie nie ustalono, czy sołectwo R. utworzono w granicach dotychczasowego sołectwa, czy sołectwo dysponowało jakimś mieniem oraz czy gmina przekazała mu mienie komunalne, stanowiące dawne mienie sołectwa.

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia:

a) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 106 § 3 Ppsa poprzez pominięcie tych norm i wydane wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości, stanowiących mienie komunalne Gminy W., położonych w miejscowości R., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], podczas gdy oddanie w dzierżawę nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą na dalszy 5 letni okres w żaden sposób nie narusza interesu prawnego i faktycznego skarżącego oraz mieszkańców wsi R. Jednocześnie Sąd wydając zaskarżone orzeczenie pominął twierdzenia i wnioski dowodowe zgłaszane przez przedstawiciela Gminy W. w pismach z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] stycznia 2017 r. oraz [...] stycznia 2017 r. i w treści zapadłego wyroku nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez stronę.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 usg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący B. A. posiada interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Gminy W., podczas gdy przedmiotowa uchwała nie naruszała w żaden sposób jego interesu prawnego, a nie wykazał w toku sprawy, że taki interes posiada. Sam fakt sporządzenia spisu inwentaryzacyjnego wsi R. nie uzasadnia przyjęcia jakichkolwiek praw po stronie mieszkańców sołectwa R. Jednocześnie Sąd pomija fakt, iż grunty są dzierżawione osobom wskazanym przez zebranie wiejskie w dniu [...] listopada [...] kwietnia 2010r., które w tym dniu podjęło uchwałę w sprawie udzielenia bezterminowej zgody na dzierżawę gruntów. Ponadto B. A. również uczestniczył w przetargu na te nieruchomości, zatem uchwała nie narusza jego praw (dokumenty dołączone do pisma z dnia [...] stycznia 2017 r.);

c) art. 141 § 4 ppsa w zw. z.art. 3 § 1 ppsa w zw z art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 20, art. 22 i art 24 ustawy prawo geodezyjne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że dane zawarte w ewidencji gruntów przesądzają o istnieniu prawa własności, podczas gdy dane w niej zawarte mają jedynie charakter deklaratoryjny;

d) art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy będące przedmiotem niniejszej sprawy roszczenia, jeżeli mieszkańcy wsi R. posiadają ustanowione w księdze wieczystej prawo użytkowania (ograniczone prawo rzeczowe), powinny być dochodzone na drodze postępowania cywilnego.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi B. A. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że zgodnie z usg, w szczególności z art. 30 ust. 2 pkt 3 do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Potwierdzeniem tej zasady acz zawężonym jedynie do nieruchomości jest art. 25 ust. 1 usgn, zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Gospodarowanie w rozumieniu wskazanej ustawy to w szczególności zbywanie nieruchomości, ich wydzierżawianie i wynajmowanie (art. 23 ust. 1). Ta zasada znajduje odzwierciedlenie również w art. 46 usg, zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.

Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Wójt musi uzyskać zgodę rady na:

1. nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości;

2. wydzierżawienie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony;

3. wydzierżawienie lub wynajmowanie nieruchomości w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" usg) Dokonanie którejkolwiek z czynności objętej dyspozycją art. 18 ust 2 pkt 9 lit "a" bez zgody rady gminy oznacza jej nieważność w świetle art. 58 kc. Są to sankcje na gruncie prawa cywilnego.

Żaden z cytowanych przepisów nie wymaga jednak opinii zebrania wiejskiego na zbycie nieruchomości gminnej, choć takie zapisy mogą znajdować się w uchwale podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. "a" w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż mienie gminne 27 maja 1990 r., stało się mieniem komunalnym właściwej gminy. Dopiero ta gmina, stosownie do treści art. 7 ust. 3 przepisów wprowadzających, przekazała takie mienie sołectwom utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały wcześniej mieniem gminnym. Wymagane jest więc ustalenie, że działki były przed [...] maja 1990 r., mieniem gminnym, że po tej dacie stały się mieniem komunalnym (gminnym) i że gmina te nieruchomości przekazała sołectwu utworzonemu przez tę gminę w miejsc dotychczasowego sołectwa, któremu przysługiwały uprawnienia do mienia gminnego, którego składnikami były właśnie wskazane działki.

W ocenie strony na chwilę obecną żadne dokumenty nie świadczą o tym, że mienie komunalne Gminy W. jest mieniem wsi R. Należy w szczególności naprowadzić, iż dołączone decyzje i wykazy ujawniające zapisy w ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. A. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wskazując, że chybiona jest zaprezentowana przez organ wykładania art. 48 ust.2 usg. B. A. podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt. I OSK 1017/16 w jednoznaczny sposób wskazał, że przepis art. 48 ust. 2 usg jako norma prawa ustrojowego określająca zadanie publiczne, których treścią jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty, może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w rozpoznanej sprawie.

Ponadto strona wyjaśniła, że z zebranego materiału dowodowego i złożonych wyjaśnień na rozprawie przez skarżącego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że objęte uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., działki położone w miejscowości R., oznaczone numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], na dzień [...] maja 1990 roku, stanowiły mienie gminne tworzące majątek wsi R. Potwierdza to szereg dokumentów przedstawionych w sprawie przede wszystkim fakt ten potwierdza w odniesieniu do działek: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] decyzja komunalizacyjna Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 1995 roku, nr [...], a w odniesieniu do działki [...] decyzja komunalizacyjna Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1993 roku, nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego niewłaściwości Sądu pierwszej instancji tj. zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy będące przedmiotem niniejszej sprawy roszczenia, jeżeli mieszkańcy wsi R. posiadają ustanowione w księdze wieczystej prawo użytkowania (ograniczone prawo rzeczowe), powinny być dochodzone na drodze postępowania cywilnego.

Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6).

Wskazać należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była uchwała podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a usg, mocą którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wątpliwości nie budzi okoliczność, że przedmiotowa uchwała dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej bawiem dotyczy dysponowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców.

Bezzasadny jest zatem zarzut, że skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie jest to bowiem wbrew twierdzeniom organu sprawa mająca wyłącznie charakter cywilnoprawny, choć niewątpliwie prowadzi ostatecznie do zawarcia umowy (najmu/dzierżawy) - czyli do nawiązania stosunku cywilnoprawnego.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), określający sposób rozstrzygnięcia przez sąd w danej sprawie. Z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności części uchwały i swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o przepis art. 147 § 1 Ppsa. Tym samym nie mógł naruszyć wskazanego wyżej przepisu.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg. Wskazać należy, że kwestia interesu prawnego B. A. była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 26 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1017/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje istnienia interesu prawnego w naruszeniu przez organ gminy art. 48 usg wskazując, że nieruchomości objęte zaskarżoną uchwałą rady gminy nie mogły zostać przeznaczone do wydzierżawienia bez uzyskania zgody zebrania wiejskiego, co wynika z treści art. 48 ust. 2 usg. Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi uznać należy, że powołany przepis, jako norma prawa ustrojowego określająca zadania publiczne, których treścią jest zaspokojenie potrzeb wspólnoty, może stanowić podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. W wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 2 usg. Uprawnienie do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, ale także jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy. W ujęciu cywilnoprawnym, zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 usg, to nic innego jak społeczność lokalna, składająca się z indywidualnych mieszkańców. I pod takim szyldem zebranie to powinno wyrażać zgodę. Podzielając powyższy pogląd i przenosząc go na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że skarżący występujący w sprawie jako członek społeczności wiejskiej – mieszkaniec sołectwa mógł we własnym imieniu wnieść skargę na uchwałę organu gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości. Legitymację skargową w rozpoznawanej sprawie można bowiem wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege jest skarżący. Jak wskazał w cytowanym już wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, trzeba mieć na uwadze wspólnotowy charakter gminy, która wykonuje na rzecz członków wspólnoty samorządowej zadania publiczne, stwarzając po stronie tychże członków określone uprawnienia, a więc kreuje ich interes prawny. Szczególną normą prawną w tym zakresie jest właśnie art. 48 ust. 2 i ust. 3 usg, który takie prawa daje mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jako indywidualnym jej członkom.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżący powoływał się na fakt, że wieś R. posiada prawo do korzystania z nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą i że prawo to istniało również w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym. W aktach sprawy znajduje się odpis księgi wieczystej obejmującej m.in. część spornych nieruchomości (działek objętych kwestionowaną uchwałą). W dziale III tej księgi istnieje zapis, że działka nr [...] jest w użytkowaniu mieszkańców wsi R.

Już chociażby w świetle dotychczasowych twierdzeń skarżącego kasacyjnie, jak i zapisów w dziale III KW nr [...] obowiązkiem Sądu było rozważenie, czy sołectwo rzeczywiście posiadało prawa do korzystania ze spornych działek. Od wyjaśnienia m.in. tej okoliczności zależała bowiem ocena, czy B. A. ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 usg do zaskarżenia uchwały Rady Gminy W. w części dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości we wsi R.

W związku z powyższym należy mieć na uwadze art. 190 Ppsa. Zgodnie z jego treścią sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie. Sąd ten może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie będą miały zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSN 1999, nr 15, poz. 486) lub gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Jednakże wyjątek ten nie dotyczy niniejszej sprawy.

Zatem dla oceny czy w niniejszej sprawie skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 usg do zaskarżenia uchwały Rady Gminy W. w części dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości we wsi R. należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy sołectwo rzeczywiście posiadało prawa do korzystania ze spornych działek, co wymaga odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 usg jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

Z powyższych względów prawidłowo w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odwołał się do Statutu Sołectwa, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2003 r.

Zgodnie z § 1 ust. 1 Statutu sołectwo R. jest jednostką pomocniczą Gminy W.

Co najistotniejsze sołectwo prowadzi gospodarkę mieniem komunalnym pochodzących z mienia wiejskiego sołectwa (§ 26 ust. 1 pkt. 1), a dotychczasowe prawa sołectwa odnoszące się do mienia komunalnego pochodzącego z mienia wsi pozostają nienaruszone (§ 26 ust. 2).

Powyższe postanowienie de facto stanowią powtórzenie regulacji usg. Zgodnie z art. 48 ust. 2 usg rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Natomiast w myśl ust. 3 art. 48 usg wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż sformułowanie "mieszkańców wsi" nawiązuje do praw dotychczasowych, a więc praw sprzed wejścia w życie przepisów usg. Mieszkańcy wsi, na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. 1988r. nr 26, poz. 183) stanowili samorząd terytorialny we wsiach – sołectwach. Sołectwo było zatem samorządem mieszkańców wsi.

Należy mieć na uwadze, że ustawa ta została uchylona na mocy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy wprowadzającej.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej mienie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Mienie gminne to dawne mienie gromadzkie, które uzyskało ten status na mocy art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. 1979 r. nr 26, poz. 139).

Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej sołectwom, utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, właściwe organy gminy przekażą składniki mienia komunalnego (mienia gminy), o których mowa w ust. 1.

Tym samym należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy nieruchomości (działki), których dotyczy zaskarżona uchwała stanowiły mienie gminne na dzień 27 maja 1990 r. Z tym dniem mienie gminne stało się mieniem komunalnym właściwej gminy. Dopiero ta gmina, stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej, przekazała takie mienie sołectwom, które dysponowały wcześniej mieniem gminnym.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów wynika, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położone w miejscowości R., a których dotyczy zaskarżona uchwała, na dzień [...] maja 1990 r., stanowiły mienie gminne, tworzące majątek wsi R.

W pierwszej kolejności odwołać należy się do decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 1995 roku, nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej i odnosi do działek: [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Z decyzji tej wynika, że ww. działki na mocy art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzające przeszły z mocy prawa na własność Gminy W. Co istotniejsze zgodnie z załączonym do decyzji spisem inwentaryzacyjnym działki [...],[...],[...],[...],[...] i [...] stanowiły majątek Wsi R.

W odniesieniu do działki [...] dokumentem potwierdzającym, że stanowiła mienie gminne Wsi R. jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...]. Również ta decyzja wydana została na podstawie na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy wprowadzającej i wynika z niej, że działka [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy W. Przy czym wskazać należy, iż z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz dokumentacji przedłożonej przez Radę wynika, że działka [...] powstała z dawnej działki [...]. Z przedmiotowego zaświadczenia starosty, jak również z Rejestru Gruntów Tom III, Jednostka Ewidencyjna W., O., Wieś R.(aktualność na dzień [...] grudnia 1980 r.) wynika, że działka [...] (aktualnie w części [...]) stanowiła mienie Wsi R.

Również działka [...] należała do mienia gminnego Wsi R. co potwierdza odpis z Księgi Wieczystej nr [...], gdzie stwierdza się, że działka ta pozostaje w użytkowaniu mieszkańców wsi R.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną ww. decyzje i dokumenty mogą stanowić dowody przysługujących Sołectwu uprawnień do przedmiotowych nieruchomości.

Szerokie wywody kasatora odnoszące się do kwestii Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie mają znaczenia w sprawie. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 20, art. 22 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Po drugie, wskazać należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie opierał się wyłącznie na danych zawartych w ewidencji gruntów. Sąd słusznie odwołał się do zaświadczenia starosty jako dokumentu potwierdzającego dokonane w oparciu o inne dokumenty ustalenia.

Ponadto, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

Zatem dane gromadzone w ewidencji gruntów wprowadzane są do ewidencji gruntów i budynków na podstawie innych dokumentów, z których wynikają określone fakty.

Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W świetle powyższego organy administracji są związane danymi wpisanymi do ewidencji gruntów i budynków.

W orzecznictwie wskazuje się, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, a więc stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji powołał się na określone dokumenty, które dodatkowo znajdują potwierdzenie w ewidencji gruntów i budynków.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 20, art. 22 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zatem skoro w niniejszej sprawie ustalono, iż sołectwo dysponowało mieniem gminnym, to w dalszej kolejności należało rozstrzygnąć czy stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej organy gminy przekazały takie mienie sołectwom, które dysponowały wcześniej mieniem gminnym.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że Rada Gminy W. przekazała Sołectwu R. dawne mienie gminne. Powyższe wynika, z cytowanego wyżej § 26 ust. 1 i ust. 2 Statutu Sołectwa, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2003 r.

Co prawda do statutu nie załączono wykazu nieruchomości, to jednakże w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy potwierdzających dotychczasowe dysponowanie mieniem gminnym i użyte w statucie sformułowania wskazują, że Rada Gminy W. przekazała Sołectwu R. dawne mienie gminne.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej, iż Gmina W. nie przekazała żadnego mienia tj. zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy wprowadzającej, nie znajduje uzasadnienia.

Skoro Gmina W. przekazała Sołectwu mienie, którym dysponowało dotychczasowe sołectwa, to tym samym w świetle wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w postanowieniu dnia 26 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1017/16 należało uznać, że skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg.

Z powyższych względów wszelkie zarzuty odnoszące się do kwestii braku legitymacji skargowej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Ponadto skoro Sołectwu przysługuje prawo korzystania z mienia komunalnego, to w świetle art. 48 ust. 2 usg rada gminy nie mogła uszczuplić tych uprawnień bez zgody zebrania wiejskiego. Zatem brak takiej zgody jednoznacznie przesądza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem powyższego przepisu, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej dotyczy nieruchomości stanowiących mienie komunalne Gminy W., położonych w miejscowości R., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 48 ust. 2 usg.

W tym miejscu odnieść należy się do szeroko opisanej kwestii uprawnień Wójta do gospodarowania mieniem komunalnym. W świetle postanowień ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że do zadań Wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Jednakże należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że zakres dysponowania mieniem komunalnym przez Wójta jest ograniczony. W sprawach, w których wymagane jest działanie Rady konieczne jest bowiem respektowanie postanowień art. 48 ust. 2 usg.

Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art.3 § 1 Ppsa, gdyż ma on charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia 141 § 4 Ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA).

Sąd nie uchybił też art. 106 § 3 Ppsa. Zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadził wszystkie konieczne dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Przy tym oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto treści odnoszące się do okoliczności, które miały być udowodnione zawnioskowanymi dowodami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.