Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 637/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b), pkt 6 i pkt 8, art. 5 ust. 1 pkt 4 i pk 5, ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 5 i 6, art. 52 par. 1, art. 53 par. 3, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Ujazd z dnia 31 stycznia 2013 roku nr XXX/248/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ujazd 1) stwierdza nieważność § 3 ust. 5, § 6 ust. 1-4, § 15 ust. 5 pkt. 2-3, ust 7, § 17 ust.1-3 i § 18 ust.1-2 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałej części. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy w Ujeździe z dnia 31 stycznia 2013 roku Nr XXX/248/13 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ujazd. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 1593 z późn. zm.), zwanej dalej jako: "u.c.p.g." poprzez:

1. uregulowanie w § 2 uchwały zagadnień, które zostały uregulowane w innych aktach normatywnych lub wprowadzenie nowych pojęć;

2. nałożenie w § 3 ust. 5 uchwały na właścicieli obowiązku przetrzymywania pojemników na odpady w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na terenie nieruchomości;

3. wprowadzenie w § 6 ust. 1, 2 i 3 uchwały na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a także podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika, a także obowiązek niezwłocznego usuwania piasku po ustaniu przyczyn jego zastosowania;

4. powtórzenie w § 6 ust. 4 uchwały przepisu art. 5 ust. l pkt 4 ustawy;

5. wprowadzenie w § 15 ust. 3 i 4 uchwały nakazu wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny wyłącznie przez osoby dorosłe (dotyczy również innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi);

6. wprowadzenie w § 15 ust. 5 uchwały zakazu wprowadzenia zwierząt domowych do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz innych lokali szczegółowo określonych w tym przepisie;

7. określenie w § 15 ust. 7 uchwały sposobu postępowania z padliną zwierząt domowych;

8. nałożenie w § 17 ust. l uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania deratyzacji na terenie posesji w celu zapobiegania powstaniu chorób zakaźnych przenoszonych na ludzi i zwierzęta przez szczury i myszy w przypadku ich występowania na posesjach;

9. przekazanie w § 18 ust. 1 i 2 uchwały Wójtowi Gminy upoważnienia do wyznaczenia terminu i obszaru obowiązkowej deratyzacji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że postanowienia Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy o u.c.p.g.), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 ustawy u.c.p.g. i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały.

Dalej Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do wprowadzenia w § 2 uchwały pojęć jak gmina, wójt, przedsiębiorca, punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, punkt gromadzenia odpadów komunalnych, harmonogram, które zostały już uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, jak i regulują kwestie wykraczające poza granice upoważnienia ustawowego. Stanowi to istotne naruszenie § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908 z pózn. zm.).

Następnie Prokurator uznał za niezgodny z zakresem kompetencji udzielonej radzie gminy zapis § 3 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym na terenie nieruchomości pojemniki na odpady należy przetrzymywać w miejscu wyodrębnionym dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na terenie nieruchomości lub, gdy takiej możliwości nie ma, należy wystawiać je w dniu odbioru, zgodnie z harmonogramem, na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości. Dopuszcza się także wjazd na teren nieruchomości pojazdów podmiotu uprawnionego w celu odbioru odpadów zgromadzonych w pojemnikach. W ocenie Prokuratora powyższy przepis nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów nie ma żadnego umocowania w ustawie, a wkracza w kwestie regulowane w przepisach innych ustaw, np. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruch drogowym (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 1137) oraz treści § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wkracza on również w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał ww. urządzenia. Kwestie związane opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę w tym związane z wystawieniem pojemników w konkretnym dniu w sposób umożliwiający dostęp do niego, winno być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

Zdaniem Prokuratora z zaskarżonej uchwały wynika, że przepisy § 6 ust. 1, 2 i 3 oraz 4 uchwały stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Rada gminy w ww. przepisach nałożyła na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jeśli: 1) powstały w godzinach nocnych - do 7:00 rano; 2) powstały w godzinach od 7:00 do 20:00 w ciągu dwóch godzin od momentu ich powstania. Obowiązek ten powinien być realizowany poprzez 1) odgarnięcie śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i nieutrudniające spływu wody do kanalizacji deszczowej; 2) podjęcie działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika, przy czym piasek użyty do tych celów należy uprzątnąć z chodnika niezwłocznie, po ustaniu przyczyn ich zastosowania. Zanieczyszczenia uprzątnięte z chodników, w tym piasek użyty do celów, o którym mowa wyżej powinny być gromadzone w pojemnikach odpowiadających wymaganiom określonym regulaminie. Określono również, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodach. Powyższy przepis uchwały stanowi powtórzenie normy art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy w zakresie dotyczącym uprzątania chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów. Niezgodne z prawem jest także rozwiązanie przyjęte w § 6 ust. 1 regulaminu, według którego właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników położonych wzdłuż nieruchomości w czasie określonym jak wyżej, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Ponadto Prokurator wskazał, że unormowania uchwały, formułujące wobec właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usunięcia piasku zużytego do ograniczenia śliskości chodnika, wkracza w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (a więc także np. zużytego piasku). W ocenie Prokuratora rada nie została upoważniona do nakazania właścicielowi obowiązku stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania lub ograniczenia śliskości chodnika. Do właściciela należy bowiem wybranie metody usunięcia zalegającego lodu i może on w tym celu zastosować mechaniczne usunięcie zlodowacenia.

Następnie Prokurator wskazał, że w § 15 ust. 5 zaskarżonej uchwały rada przyjęła, że zabronione jest: 2) wpuszczanie psów do piaskownic i na palce zabaw dla dzieci, 3) wprowadzenie psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). Jednakże według skarżącego brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej dla rady do przyjęcia przytoczonych przepisów. Ustawodawca nie upoważnił rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przyjęcie powyższego zakazu stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym przepisie ustawy. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Ponadto w tego rodzaju regulaminach nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z takich obiektów rada winna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Według Prokuratora regulaminie nie powinny być uregulowane ponadto zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami (§ 15 ust. 7). Powyższe kwestie reguluje bowiem ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 22 ust. 1 i pkt 3) i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (art. 11 ust. 3). Z przekroczeniem normy kompetencyjnej został również wydany § 15 ust. 3 regulaminu nakazujący wyprowadzanie psów ras dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe jest niezgodny z prawem. Pełną odpowiedzialność właścicieli zwierząt domowych za zachowanie tych zwierząt przewiduje bowiem art. 431 kodeksu cywilnego. Właściciel ponosi więc odpowiedzialność za powierzenie opieki nad zwierzęciem osobie innej osobie (w tym osobie niepełnoletniej).

Prokurator wskazał także, iż zgodnie z § 17 ust. 1 uchwały właściciele nieruchomości obowiązani są do przeprowadzania deratyzacji na terenie posesji. Natomiast przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z powyższej regulacji nie wynika upoważnienie dla rady do uregulowania kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Brak również regulacji wskazującej na upoważnienie rady do uregulowania kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przekroczeniem zakresu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy jest również przekazanie w § 18 ust. 1 i 2 Wójtowi Gminy upoważnienia do wyznaczenia terminu i obszaru obowiązkowej deratyzacji. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy stanowi to wyłączną kompetencję Rady Gminy.

Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 3 ust. 5, § 6 ust. 1, 2, 3 i 4, § 15 ust. 3, 4, 5, 7, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 i 2.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ujazd podniosła, że uregulowanie w § 2 uchwały zagadnień, które zdaniem skarżącego zostały uregulowane w innych aktach normatywnych lub wprowadzenie nowych pojęć służyć ma zapewnieniu komunikatywności tekstu regulaminu. Rada Gminy Ujazd we wskazanym postanowieniu zaskarżonej uchwały zawarła słownik pojęć właściwy dla owej uchwały. Zgodnie z intencją organu uchwałodawczego Gminy ma on stanowić pomoc dla odbiorców uchwały w zakresie rozumienia jej tekstu, a następnie w jej stosowaniu.

Odnośnie zarzuty przekroczenia delegacji ustawowej w § 3 ust. 5 uchwały organ wyjaśnił, że zawarcie ww. zapisu w przedmiotowej uchwale podyktowane zostało umożliwieniem sprawnego odbioru odpadów z danej nieruchomości z jednoczesnym zapewnieniem właścicielowi nieruchomości jak najmniejszej uciążliwości z tym związanej. Ponadto zapis taki gwarantuje możliwość realizacji umowy na odbiór odpadów zawartej z przedsiębiorcą i gminą Ujazd, zgodnie z którą to umową przedsiębiorca jest zobowiązany do odbioru odpadów z nieruchomości zamieszkałych zgodnie z harmonogramem odbioru w dniu odbioru odpadów, także w przypadku nieobecności właściciela nieruchomości. Organ nadmienił, że przyjęty w przedmiotowej uchwale sposób udostępnienia pojemników na odpady dla odbierającego je przedsiębiorcy nie był i nie jest kwestionowany przez właścicieli nieruchomości.

Rada Gminy Ujazd nie zgodziła się z zarzutem skarżącego, że w § 6 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały dokonano powtórzenia i nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zawarcie w § 6 ust. 1, 2 i 3 przedmiotowej uchwały szczegółowych zasad związanych z uprzątaniem błota. Śniegu i innych zanieczyszczeń jest wypełnieniem delegacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, a użycie przez Radę Gminy w § 6 ust. 1 uchwały słów: "właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników" było konieczne celem dookreślenia szczegółowości zasad, o których mowa powyżej, poprzez wskazanie ich zakresu podmiotowo-przedmiotowego. Potwierdza to użycie przez Radę Gminy słowa "jeśli", poprzedzającego pkt 1 i 2, które uszczegóławiają zasady.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczącego braku możliwości określania czasu wykonywania obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń podniesiono, że w ustawie nie wskazano co prawda możliwości określenia czasu, jednakże, jak to opisano powyżej, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.c.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, umożliwiając tym samym doprecyzowanie takich zasad poprzez wskazanie takiego czasookresu. Ponadto skutkiem braku określenia czasookresu, o którym mowa powyżej, będzie w większości przypadków brak podjęcia przez właścicieli nieruchomości stosownych działań.

Zdanie organu analogicznie, w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zasadnym jest formułowanie wobec właścicieli nieruchomości obowiązku niezwłocznego usunięcia piasku zużytego do ograniczenia śliskości chodnika, ograniczając w ten sposób rozprzestrzenianie się zużytego piasku na nieruchomości sąsiednie, w tym w szczególności na jezdnię drogi, co mogłoby powodować w pewnych warunkach atmosferycznych (deszcz) jej zwiększoną śliskość, jak również zaleganie zużytego piasku przez długi okres czasu. Zgadzając się z twierdzeniem, że właściciel nieruchomości w celu zlikwidowania śliskości może zastosować metodę mechaniczną, mając na względzie zapisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zasadnym jest nakazywanie stosowania przez właścicieli nieruchomości w celu zlikwidowania śliskości chodnika określonego rodzaju środka, celem wyeliminowania stosowania środków będących, np. odpadem (popiół).

Następnie Rada Gminy Ujazd stwierdziła, że § 6 ust. 4 uchwały należy odczytywać jako pomoc dla odbiorców uchwały w zakresie rozumienia jej tekstu, a następnie w jej stosowaniu. Niewątpliwie takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie komunikatywności tekstu regulaminu, a zatem nie może ono stanowić przekroczenia kompetencji rady gminy.

Dalej organ wskazał, że intencją wprowadzenia w § 15 ust. 3 i 4 uchwały nakazu wyprowadzania psów ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe (dotyczy również innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi), było zagwarantowanie w jak największym stopniu bezpieczeństwa ludziom i zwierzętom, mogącym doznać szkody na skutek działań psów ras dużych i olbrzymich lub uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny, nad którymi w pewnych okolicznościach osoba nie będąca dorosłą (dziecko) mogłaby stracić kontrolę.

Z kolei intencją wprowadzenia w § 15 ust. 5 uchwały zakazu wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz innych lokali szczegółowo określonych w tym przepisie było zagwarantowanie w jak największym stopniu bezpieczeństwa ludziom przebywającym w ww. obiektach jak również eliminacją chorób, których nosicielem są psy, a którymi mogą zarazić się w szczególności dzieci bawiące się w piaskownicach poprzez kontakt z odchodami zwierząt.

Organ również podniósł, iż w § 15 ust. 7 uchwały podano tylko i wyłącznie wskazówkę techniczną określająca jak należy postępować z padliną zwierząt domowych, aby zachować czystość i porządek na terenie gminy. Trudno w tak lakonicznym sformułowaniu doszukiwać się sposobu postępowania z padliną zwierząt domowych. A zatem zarzut skarżącego w tym zakresie jest całkowicie niezasadny.

Rada Gminy Ujazd wyjaśniła także, że nałożenie w § 17 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na terenie posesji w celu zapobiegania powstaniu chorób zakaźnych przenoszonych na ludzi i zwierzęta przez szczury i myszy w przypadku ich występowania na posesjach nie stanowi ustawowego upoważnienia rady gminy wynikającego z art. 4 ust.2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżone unormowanie zostało zawarte w rozdziale 8 regulaminu zatytułowanym "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania". Z usytuowania tegoż unormowania wyraźnie wynika, iż nie chodzi o wszystkie nieruchomości, na których ma odbywać się deratyzacja, jak to sugeruje skarżący, ale tylko i wyłącznie o nieruchomości znajdujące się w obszarach podlegających obowiązkowej deratyzacji. Zdaniem organu stanowisko skarżącego stanowi przykład wykładni rozszerzającej, która jednak przy kompleksowym rozumieniu rozdziału 8 regulaminu nie znajduje zastosowania.

W ocenie organu niezasadnym jest zarzut przekazania w § 18 ust. 1 i 2 uchwały Wójtowi Gminy upoważnienia do wyznaczenia terminu i obszaru obowiązkowej deratyzacji. Zgodnie z zaskarżonym uregulowaniem Rada Gminy Ujazd stosownie do swych kompetencji w zakresie wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia uznała, iż każdorazowo owe obszary oraz właściwe terminy wyznaczał będzie organ wykonawczy. Wykonując to zadanie organ wykonawczy działa na podstawie upoważnienia organu uchwałodawczego. W tym stanie rzeczy uregulowanie to nie stanowi przekroczenia ustawowego upoważnienia rady gminy, a jest tylko i wyłącznie technicznym sposobem wykonania ustawowego upoważnienia rady gminy.

W związku z powyższym Rada Gminy Ujazd wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270,) – powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

3) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

4) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Z jednej strony nie daje on zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z drugiej strony regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 – orzeczenie dostępne jw.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że niektóre postanowienia zaskarżonego regulaminu świadczą o wykroczeniu przez Radę Gminy Ujazd poza zakres delegacji ustawowej. Tak jest z uregulowaniem zawartym w § 3 ust. 5 regulaminu. W ocenie sądu powyższy przepis nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów nie ma żadnego umocowania w ustawie. Wskazać należy, że obowiązki właściciela nieruchomości zawarte są w Rozdziale 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jednak próżno jest szukać wśród tych przepisów obowiązków, o których mowa w zaskarżonym przepisie uchwały. Co prawda art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku także przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie, to jednak nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków, o których mowa, nie może ingerować w prawo własności. Przypomnieć należy, że gmina ma zapewnić jedynie odbiór odpadów, natomiast do właściciela należy obowiązek przekazania odpadów. Stąd oczywistym jest, że właściciel nieruchomości musi dostosować się do przyjętego harmonogramu odbioru odpadów. Natomiast to właściciel nieruchomości ma wyłączne prawo decydować, czy będzie wystawiał pojemniki albo worki z odpadami na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości w dniu ich odbioru, czy też zezwoli pracownikom przedsiębiorstwa zajmującego się odbieraniem odpadów na swobodne wejście lub wjazd na nieruchomość w celu opróżnienia pojemników. Również wyłącznie od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał urządzenia do gromadzenia odpadów. Ewentualne naruszenie w tym względnie przepisów innych aktów prawnych będzie obciążało właściciela nieruchomości. Tymczasem brzmienie zaskarżonego przepisu uchwały zwalnia właściciela od obowiązku udostępnia jego nieruchomości tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy "takiej możliwości nie ma". Jednakże taki zapis może budzić wątpliwości, kto i wedle jakich przesłanek ma oceniać, czy na danej nieruchomość istnieje możliwość przetrzymywania pojemników na odpady w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości, czy takiej możliwości nie ma.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska Prokuratora, że § 3 ust. 5 regulaminu wkracza w kwestie regulowane w przepisach innych ustaw, np. w ustawie Prawo o ruchu drogowym, czy też rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odróżnieniu od naruszenia szeroko pojętego prawa własności, zaskarżony przepis uchwały nie nakłada obowiązków, które wprost naruszałyby ww. akty prawne. Sformułowanie obowiązku udostępnienia pojemników na odpady komunalne w określony w Regulaminie sposób nie zawierało ani nakazu pobudowania określonego obiektu budowlanego, ani nie zawierało modyfikacji warunków technicznych obowiązujących dla takiego obiektu, ani nie nakazywało realizacji przedmiotowego obowiązku z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. To samo dotyczy braku bezpośredniego związku treści § 3 ust. 5 uchwały z naruszeniem przepisów ustawy o Prawo o ruchu drogowym. Natomiast wywodzenie z niego pewnych hipotetycznych zdarzeń, które mogłyby powodować naruszenie przepisów szczególnych, zawartych w odrębnych aktach prawnych, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że zaskarżony przepis regulaminu narusza – w tym kontekście – prawo w sposób rażący.

Wadliwe są regulacje zawarte w § 6 regulaminu. Choć nie ze wszystkimi argumentami Prokuratora można się zgodzić. Nie jest niedopuszczalne określenie czasu, w którym należy wykonać wymienione w § 6 obowiązki. Czas wykonania zobowiązania jest częścią zasad wykonywania obowiązku, mieści się zatem w delegacji ustawowej. Błędne jednak jest kazuistyczne wskazanie określonych godzin do uprzątania wymienionych w tym przepisie odpadów. Natura tych zanieczyszczeń i nieprzewidywalność ich powstawania winna skłaniać do użycia bardziej elastycznych określeń, np. wskazanie obowiązku niezwłocznego uprzątania po powstaniu zanieczyszczeń. Zastrzeżenia budzi też nałożenie obowiązku uprzątania niesprecyzowanych części nieruchomości służących do użytku publicznego, Rada Gminy nałożyła ten obowiązek na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż wszystkich chodników, także tych, które nie stanowią wydzielonej części drogi publicznej .

Jednakże wbrew twierdzeniom Rady Gminy Ujazd powyższe uregulowanie nie odpowiada ustawowemu obowiązkowi, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy. Stanowi on, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ogranicza zatem wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gl 258/14, dostępny jw. Obowiązek, o którym mowa nie może zatem dotyczyć innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie tych, o których mowa w omawianym przepisie. Innymi słowy tylko chodnik, który stanowi wydzieloną część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, podlega obowiązkowemu uprzątaniu przez właściciela nieruchomości bezpośrednio położonej wzdłuż tego chodnika. Inne części nieruchomości służących do użytku publicznego, niebędące chodnikiem w znaczeniu, o którym wyżej mowa, nie są objęte obowiązkiem ich uprzątania przez właściciela nieruchomości do nich przylegającej. Tymczasem rada gminy wprowadziła do regulaminu ponadustawowy. Przypomnieć w związku z tym należy, że wg. art. 5 ust. 4 i 5 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządcy drogi, zaś obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 ustawy należą do gminy. Tym samym gmina nie może przerzucać na inne podmioty obowiązków, którymi wedle omawianej ustawy sama została obarczona.

Natomiast zapis § 6 ust.4 stanowi niedopuszczalne powtórzenie treści ustawy, zawarte w nim zwolnienie z obowiązku uprzątania chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, wynika wprost z ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z regulacji tej wynika, że uprawnieniem legislacyjnym rady gminy jest określenie wyłącznie takich obowiązków, które dotyczą po pierwsze: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie: ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym wymogom odpowiadają zapisy § 15 ust.3, 4 i 6, zatem zarzut naruszenia delegacji ustawowej unormowaniem § 15 us.3 i 4 jest nieuzasadniony.

Jednakże z powołanego wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g w żadnym wypadku nie można wyprowadzać bezwzględnego zakazu wpuszczania, czy wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych do piaskownic, na place zabaw dla dzieci, a także sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych).

Tym samym zapisy § 15 ust. 5 pkt 2 i 3 regulaminu nie znajdują swojej podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co niejednokrotnie potwierdziło orzecznictwo sądów administracyjnych. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz - jak już zostało wspomniane - do określenia obowiązków ich właścicieli w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 – dostępny j.w.).

Przekroczenia delegacji ustawowej Rada Gminy Ujazd dopuściła się także w § 15 ust. 7 zaskarżonej uchwały, zobowiązujący do usuwania padliny. Zasady postępowania z padłymi zwierzętami są już uregulowane przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014r. poz. 1539 ze zm.), ustawy 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U. UE L nr 300, poz. 1 ze zm.). Jednocześnie warto wskazać, że w art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy określono, że gminy zapewniają zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że regulacja w omawianym zakresie nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Ke 576/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Go 784/14 – orzeczenia dostępne j.w.).

Za przejaw dowolnej inicjatywy uchwałodawczej należy uznać uregulowania zawarte w § 17 ust. 1-3 zaskarżonego regulaminu, nakładające na właścicieli nieruchomości precyzujące obowiązki przeprowadzania deratyzacji, określające terminy i sposoby dokonywania tych czynności, wskazujące rodzaje preparatów dozwolonych do wykorzystania. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku, w tym jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 916/13 – dostępny jw.).

Poza tym w sposób dorozumiany zapisy § 17 regulaminu nakładają na właścicieli nieruchomości ciężary związane kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji – por. wyroki: WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 553/13; WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/13; WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013r.; WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Łd 1146/14 (orzeczenia dostępne jw.).

W ocenie sądu Rada Gminy Ujazd w sposób istotny naruszyła również zakres delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, przekazując w § 18 ust. 1 i 2 regulaminu Wójtowi Gminy upoważnienie do wyznaczenia terminu i obszaru obowiązkowej deratyzacji. W świetle przepisów ustawy wyłącznie rada gminy została upoważniona do określenia ww. kwestii dotyczących deratyzacji. Nie ma zatem możliwości przekazania kompetencji w tym zakresie innemu podmiotowi (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt II SA/Gd 120/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 września 2013r., sygn. akt II SA/Łd 527/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012r., sygn. akt II SA/Bd 120/12 – orzeczenia dostępne jw.).

Sąd nie uznał natomiast za zasadny zarzut przekroczenia delegacji przez Radę Gminy Ujazd poprzez zawarcie w § 2 zaskarżonego regulaminu definicji pojęć takich jak gmina, wójt, przedsiębiorca, punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, punkt gromadzenia odpadów komunalnych, harmonogram. Co prawda pojęcia, o których mowa w ww. przepisie uchwały, zostały już uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, to jednak zauważyć trzeba, że regulamin uszczegóławia definicje ogólne z odwołaniem do obszaru, sprecyzowaniem terenu i konkretnych urzędów , którego uchwała dotyczy. Zdaniem sądu takie unormowanie nie uchybia delegacji ustawowej.

Z kolei określenie w § 15 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały szczegółowych zasad dotyczących wyprowadzania psów w miejscach publicznych znajduje swoje oparcie w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., z którego wynika wprost kompetencja organu gminy do określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Natomiast w pozostałej części sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a, czemu dał wyraz w pkt 2 wyroku.

LS