Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2621/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. Ż. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

T. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji i orzeczenia wywłaszczeniowych w części oraz umorzono postępowanie nieważnościowe w części.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Orzeczeniem z [...] maja 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] orzekło

w pkt 1 o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], [...], oznaczonej jako parcela [...], stanowiącej własność M. B. i spadkobierców S. M. – A. M., Z. M. i A. M. (zwanego dalej: "orzeczeniem").

Postanowieniem z [...] grudnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] sprostowało oczywistą omyłkę rachunkową w ww. orzeczeniu (zwanym dalej: "postanowieniem").

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z października 1961 r. utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie z [...] maja 1961 r. (zwaną dalej: "decyzją z 1961 r.").

Z. M. - spadkobierczyni M. B. i S. M. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, podnosząc naruszenie art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach

i trybie wywłaszczania nieruchomości (zwaną dalej: "ustawą z 1958 r.).

Decyzją z [...] listopada 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia. Decyzją z [...] lutego 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z 28 listopada 2002 r. (sygn. akt I SA 1012/01) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] lutego 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2000 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] października

2003 r. stwierdził, że decyzja i orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], [...], oznaczonej jako parcela [...] oraz postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa, w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], a w pozostałej części, dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...] gm. kat. [...], [...], oznaczonej jako parcela [...], stwierdził ich nieważność.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2004 r.

Pismem z 14 grudnia 2010 r. Z. M. wycofała swój wniosek w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z 1961 r. w części dotyczącej działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2011 r. (sygn. I SA/Wa 493/11) stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

z [...] października 2003 r., wskazując na nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, a także na skierowanie decyzji do osób nieżyjących.

W toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że Z. M. - wnioskodawczyni postępowania - zmarła [...] kwietnia 2015 r. Przed śmiercią aktem notarialnym z [...] stycznia 2012 r. Rep. [...] Z. M. zbyła swoje udziały spadkowe po byłych właścicielach wywłaszczonej nieruchomości na rzecz T. Z., który w piśmie

z 19 czerwca 2017 r. podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji i orzeczenia z pominięciem działki nr [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2018 r.:

1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z października 1961 r. i orzeczenia z [...] maja 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], [...], oznaczonej jako parcela [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. B. oraz spadkobierców S. M., aktualnie wchodzącej w skład części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], z obrębu [...], jedn. ew. [...];

2) umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z października 1961 r. i orzeczenia z [...] maja 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki

nr [...], z obrębu [...], jedn. ew. [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2011 r. w zakresie obowiązku ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, najpierw ustalił, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] jedn. ew. [...], a następnie ustalił, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego jest T. Z. (następca prawny byłych właścicieli gruntu), Gmina [...] (właściciel działki nr [...] oraz współwłaściciel działki drogowej nr [...]), Skarb Państwa, w którego imieniu występuje Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (właściciel działki [...]) oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] - działająca w imieniu własnym oraz na rzecz członków spółdzielni dysponującymi spółdzielczymi prawami do lokali, a także członków spółdzielni, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokali położonych w budynku wielolokalowym przy ul. [...] w [...] (działki nr [...], [...]), a także [...] "[...]" sp. z o.o. działająca na rzecz członków Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...], którym przysługuje prawo odrębnej własności lokali w budynku wielolokalowym położonym przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]). Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania administracyjnego, organ nie uczynił stronami niniejszego postępowania właścicieli wyodrębnionych lokali. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że wynik niniejszego postępowania nadzorczego mógłby wpływać w sposób zindywidualizowany tylko na prawa do któregoś z wyodrębnionych lokali.

Dalej organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."], zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania oceniono zaskarżone akty.

Zgodnie z przepisem art 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie było Prezydium Rady Narodowej w m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej, a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy

z 1958 r., bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony.

Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z akt archiwalnych, celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe "[...]". Ustawa z 1958 r. nie precyzowała pojęcia "celu użyteczności publicznej", co nastręczało i nadal nastręcza zarówno w praktyce, jak i w literaturze prawniczej, duże trudności. Dokonując oceny legalności orzeczeń z 1961 r. koniecznym zatem było odwołanie się do obowiązujących w dacie wydania tych orzeczeń uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach niż ustawa z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r, Nr 18, poz. 117) pracownicze ogrody działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej, tym samym należy stwierdzić, że cel użyteczności publicznej został spełniony i wynika wprost z ustawy. Ponadto w dacie wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej parcelę [...], o pow. [...] m2, objętej wykazem hipotecznym [...] gm. Kat. [...]., obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym aktem prawnym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie nieruchomości mogło więc nastąpić na potrzeby zadania wyznaczonego w określonym planie gospodarczym. Jak wynika z akt archiwalnych przedmiotowej sprawy, a w szczególności z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z 14 marca 1961 r. wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Prezydium Rady Narodowej w m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej dysponowało odpowiednimi środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji, co dowodzi, iż inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania przesłanki celu użyteczności publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958r. Nadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarówno przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., jak i przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., wskazując na "niezbędność" oraz "odpowiedniość" posługują się pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które można interpretować w różny sposób. Przepisy te nie dawały organowi wywłaszczeniowemu żadnych wskazówek, jak należy rozumieć te pojęcia, a ustawy zawierające te przepisy nie normowały przesłanek, które winny zaistnieć, aby uznać grunty za "niezbędne" czy też "odpowiednie" pod wywłaszczenie (por. wyrok WSA

w Warszawie z 8.07.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 759/11, publ. CBOSA). W sprawie niezbędność wywłaszczenia części parceli [...] została potwierdzona decyzją

o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1958 r. nr [...] wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego, tj. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej w m. [...] Decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którą organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zainteresowanym w razie, gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony (por. wyrok NSA z 28.06.2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06, publ. CBOSA). Organ też wskazał na treść przepisu art. 4 ww. ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary. Jak wynika z dalszych przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciążył na gminach, Gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów

w drodze wywłaszczenia. Pracowniczy ogród działkowy powinien był obejmować co najmniej 40 działek, każda o obszarze od 100 do 500 m2. Ogrody działkowe powinny być tak położone, aby odległość ich od siedzib pracowników, dla których są przeznaczone, nie powodowała zbytniej straty czasu dla użytkowników. Co więcej, od roku 1961 r. obowiązywała uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961-1965 (M.P. Nr [...], poz. [...]) skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych

z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961-1965 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. W mieście [...] plan na lata 1961 -1965 przewidywał przeznaczenie dalszych 40 ha ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz 60 ha ziemi na przyzakładowe ogrody działkowe. Powyższe oznacza, iż niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniającego jej dotychczasowy charakter. Przepisy ustawy z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzono, że w sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1958 r. nr [...] wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego, tj. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej w m. [...], która ustalała lokalizację szczegółową urządzenia pracowniczych ogrodów działkowych, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Zgodnie z art 6 ust. 1 ustawy z 1958 r., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r. obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się

o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiałoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu jest nieznane. Jak wynika z poświadczenia Sądu Powiatowego dla miasta [...] w [...] Wydział Ksiąg Publicznych z 14 lipca 1960 r., nr [...] własność przedmiotowej nieruchomości objętej wykazem hipotecznym nr [...] ks. gr. gm. kat. [...] ciąg dalszy Księga Wieczysta nr [...] była wpisana na rzecz M. B. w 4/5 częściach oraz S. M. w 1/5 części. Bezsporne jest natomiast, że współwłaściciel ujawniony w ww. wykazie hipotecznym – S. M. zmarł [...] maja 1958 r., a więc 3 lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zaś zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] listopada 1958 r. dziedziczyli po nim w całości A. M., Z. M. oraz A. M. Należało więc uznać, że przedmiotowa nieruchomość miała nieaktualny stan prawny, bowiem spadkobiercy S. M. nie ujawnili swojego prawa własności, zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa. Z powyższego wynika, że ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny przede wszystkim ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wywłaszczenia posiadając informację o śmierci S. M. oraz jego spadkobiercach, pismami z 7 lipca 1960 r. wystąpił do znanych mu spadkobierców S. M.: A. M. występującej w imieniu własnym oraz swych małoletnich dzieci Z. M. i A. M. (co potwierdzają akta archiwalne sprawy) oraz M. B. z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, z wyznaczonym terminem odpowiedzi do [...] lipca 1960 r. W aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się odpowiedzi na ww. oferty o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12.07.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04). Tymczasem z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z [...] marca 1961 r. oraz uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z 1961 r. wynika, iż rokowania

z właścicielami nieruchomości nie dały pozytywnego wyniku. Tym samym rokowania

o dobrowolne nabycie przedmiotowej nieruchomości nie przyniosły rezultatu w postaci zawarcia umowy sprzedaży. Należało zatem stwierdzić, że spełniony został wymóg

z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. W związku z powyższym wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z 14 marca 1961 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości - złożony w trybie art. 15 ustawy wywłaszczeniowej - był uzasadniony.

Na podstawie art. 15 ustawy z 1958 r. we wniosku należało wskazać m. in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela i wyniki rokowań. Ponadto do wniosku należało dołączyć: zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego, poświadczony odpis z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów bądź zaświadczenie właściwego sądu powiatowego oraz wyciąg z księgi ewidencji gruntów i budynków. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż złożony przez Wydział Gospodarki Komunalnej Prezydium Rady Narodowej w m. [...] wniosek spełniał wymogi ustawowe.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r., o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości. Odpis zawiadomienia należało wywiesić na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. W niniejszej sprawie zawiadomieniem

z [...] kwietnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia m. in. części nieruchomości położonej w [...] w gm. kat. [...], oznaczonej jako parcela [...], wyznaczając termin rozprawy na [...] kwietnia 1961 r. Zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Narodowej m. [...] w dniach od [...] kwietnia 1961 r. do [...] kwietnia 1961 r., co potwierdza znajdująca się adnotacja. Jednocześnie zawiadomienie spełniało wymogi przewidziane w art. 16 ustawy z 1958 r.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach protokołu, rozprawę wywłaszczeniowo- odszkodowawczą przeprowadzono [...] kwietnia 1961 r. Z protokołu z rozprawy wynika, iż na rozprawę nie stawili się należycie zawiadomieni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w rozprawie wzięli udział biegli z listy Prezydium Rady Narodowej m. [...], tj. mgr Z. K., mgr R. G. oraz mgr R. P., którzy sporządzili opinię szacunkową i dokonali wyceny przedmiotowej nieruchomości. W toku rozprawy została potwierdzona niezbędność oraz odpowiedniość zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości na cele budowy pracowniczych ogrodów działkowych "[...] ", w związku z czym przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia poparł w całości wniosek o wywłaszczenie i wniósł o szybkie wydanie orzeczenia w zakresie wywłaszczenia.

Odszkodowanie zostało przyznane osobnymi decyzjami Prezydium Rady Narodowej w m. [...] z [...] stycznia 1962 r. i [...] stycznia 1962 r. utrzymanymi w mocy decyzjami Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1962 r., a zatem prawidłowość przyznanego odszkodowania nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r. organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu

i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. W przedmiotowej sprawie orzeczeniem z [...] maja 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], [...], oznaczonej jako parcela I. kat. [...], stanowiącej własność M. B. i spadkobierców S. M., odraczając wydanie orzeczenia

o odszkodowaniu na czas do trzech miesięcy, zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 ustawy z 1958 r. Odwołanie od ww. orzeczenia wniosła A. M., podnosząc zarzut niewykazania przez organ wywłaszczeniowy niezbędności oraz odpowiedniości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz budowy pracowniczych ogrodów działkowych oraz przedawnienia decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1958 r. Ponadto odwołująca się zażądała zawarcia bezpłatnej umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości na rzecz ogrodów działkowych. W odpowiedzi na podniesione zarzuty Prezydium Rady Narodowej w m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej w piśmie z 17 lipca 1961 r. wskazało, iż niezbędność oraz celowość wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1958 r., natomiast odnosząc się do zarzutu braku celowości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości organ wskazał, iż urządzenie ogródków działkowych stanowi cel użyteczności publicznej, zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z dnia 9 marca 1949 r. Decyzją z października 1961 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. decyzję z [...] maja 1961 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji ocenił, iż kwestionowana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1958 r. nie została uchylona i jest nadal aktualna, co potwierdzone zostało pismem z 7 maja 1961 r. Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Ponadto za bezzasadne ocenił organ II instancji żądanie zawarcia bezpłatnej umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości na rzecz ogrodów działkowych, gdyż prowadzenie ogródków działkowych związane jest z dokonywaniem inwestycji, do czego konieczny jest tytuł własności ze strony Państwa. Skoro zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczenia została potwierdzona obowiązującą w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1958 r. oraz brak było jednocześnie podstaw do zawarcia bezpłatnej umowy darowizny na rzecz ogrodów działkowych prawidłowo organ II instancji decyzją z października 1961 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 1961 r.

Zgodnie z art. 105 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia) organ administracji państwowej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W przedmiotowej sprawie w związku z pismem Miejskiej Pracowni Geodezyjnej z [...] grudnia 1961 r., postanowieniem z [...] grudnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] sprostowało omyłkę rachunkową w zaskarżonym orzeczeniu z 1961 r., powstałą w związku z przeprowadzonymi podziałami geodezyjnymi, a polegającą na podaniu niewłaściwego obszaru ulegającej wywłaszczeniu części przedmiotowej nieruchomości, gdzie winno być [...] m2, a nie jak określono w ww. orzeczeniu – [...] m2. Od ww. postanowienia z [...] grudnia 1961 r. nie wniesiono zażalenia do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 1958 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno

w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania

i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne

i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Zaskarżone orzeczenie zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, a także zawiera uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie

o środkach odwoławczych. Ponadto wbrew twierdzeniom wnioskodawcy orzeczenie

z 1961 r. nie zostało skierowane do zmarłego S. M., lecz do jego spadkobierców,

tj. A. M., Z. M. i A. M. W ocenie tej materii należy podkreślić, iż samo wskazanie

w osnowie decyzji współwłaściciela hipotecznego, tj. S. M. wraz z adnotacją o jego śmierci, stanowiło jedynie element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem

w dniu wywłaszczenia figurował on nadal w obejmującym przedmiotową nieruchomość wykazie hipotecznym nr [...], jako współwłaściciel nieruchomości, co zostało potwierdzone poświadczeniem nr [...] Sądu Powiatowego dla miasta [...] w [...] Wydział Ksiąg Publicznych z [...] lipca 1960 r. Organ zwrócił też uwagę na przyjmowaną interpretację art. 22 ust. 1, określającego treść orzeczenia o wywłaszczeniu. Otóż zgodnie z Komentarzem do Prawa Wywłaszczeniowego Walentego Ramusa (Wydawnictwo Prawnicze 1965) w wypadku, gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej nie żyje, odszkodowanie przyznaje się na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym. A zatem wskazanie w zaskarżonym orzeczeniu, że wywłaszcza się osoby zapisane w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. - mimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis w księdze wieczystej. Jednocześnie, jak to zostało wskazane powyżej, art. 6 ust. 4 przewidywał procedurę wszczęcia postępowania, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie były znane. Takie działanie organów wywłaszczeniowych należy oceniać, mając na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana kilkadziesiąt lat temu. Zatem nie można przy ocenie legalności decyzji z 1961 r. stosować standardów i wymagań analogicznych do wymaganych obecnie. W tym miejscu organ też zwrócił uwagę na szczególny charakter orzeczenia wywłaszczeniowego, który nie nakładał na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawał im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że orzeczenie z [...] maja 1961 r. spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ust. 1 ustawy z 1958 r., nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie oraz decyzja z października 1961 r. w zaskarżonej części naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Akty te wydane zostały przez organy właściwe rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych aktów, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierało wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone akty były ponadto wykonalne w dacie ich wydania. Zaś mając na uwadze, iż Z. M. pismem z 14 grudnia 2010 r. wycofała żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1961 r. w części dotyczącej działki nr [...], które zostało podtrzymane przez jej następcę prawnego, rozstrzyganie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

T. Z. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił wydane zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie oceny stanu faktycznego

w sposób dowolny i sprzeczny z wnioskami logicznie dającymi się wywieść ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym ze wszystkich elementów postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie oraz niedokonanie kompletnych ustaleń faktycznych celem dokładnego zbadania sprawy oraz jej załatwienia w sposób odpowiadający treści znajdujących i mogących znaleźć w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to przez odstąpienie od wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności pozwalających ocenić czy wywłaszczona nieruchomość była niezbędna i odpowiednia na cel wywłaszczenia; przez przyjęcie, że zachodziły materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, chociaż ze zgromadzonego w aktach sprawy wywłaszczeniowej, jak również w aktach sprawy nadzorczej materiału dowodowego nie wynika aby przesłanki wywłaszczenia zachodziły,

- art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, iż właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na wywłaszczonej nieruchomości nie są stroną postępowania nieważnościowego;

2) przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 K.p.a. przez błędną ich wykładnie i przyjęcie, że nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1961 r. i decyzji Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z października 1961 r. oraz postanowienia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1961 r. podczas, gdy orzeczenia te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, były niewykonalne

z chwilą ich wydania, a nadto zostały skierowane do osoby niebędącej stroną (do osoby nieżyjącej),

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r.

o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) i art. 3 ust. 1 ustawy

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U

z 1961 r, nr 18, poz. 94 ze zm.) przez niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych w wyniku błędnego przyjęcia, że przepis art. 1 ust. 4 ww. ustawy mógł być podstawą uznania, iż wywłaszczenie nieruchomości na utworzenie pracowniczych ogrodów działkowych jest wywłaszczeniem na cel publiczny, gdy tymczasem przepis ten interpretowany z uwzględnieniem fundamentów aksjologicznych obecnego porządku prawnego, nie pozwała na przyjęcie takiego założenia,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958 r. przez niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych pomimo, iż we wniosku

o wywłaszczenie nie wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna wnioskodawcy na realizację celu publicznego,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r. przez niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych pomimo, że wywłaszczenia dokonano, mimo braku ustaleń, co do spełnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia,

- art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji, które były niewykonalne bowiem nie zawierały prawidłowo oznaczonego przedmiotu wywłaszczenia (decyzje mówiły o wywłaszczeniu części nieruchomości, ale wskazując obszar wywłaszczenia podano powierzchnię całej nieruchomości - stąd nie wiadomo było co jest przedmiotem wywłaszczenia,

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1961 r. przez niestwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pomimo, iż postanowienie to zmieniało istotnie decyzję administracyjną w stopniu wykraczającym uprawnienie organu wynikające z ówczesnego brzmienia art. 105 K.p.a.,

- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 przez niestwierdzenie nieważności decyzji, które zostały skierowane do osoby nieżyjącej.

Minister Inwestycji i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji - nie stwierdzono wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj.

w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego były decyzja wywłaszczeniowa i odwoławcza – korzystająca z przymiotu ostateczności.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyroki NSA z 16.12.1998 r., sygn. akt I SA 339/98, publ. LEX nr 44548 i z 8.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, publ. LEX nr 48679). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie można ich domniemywać.

Skoro przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymagało innego podejścia do sprawy niż

w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018r. (sygn. akt I OSK 1894/16) podkreślił, że "organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco".

Z treści wydanej decyzji wynika, że organ dokonał oceny decyzji z 1961 r.

i orzeczenia w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych

w art. 156 § 1 K.p.a., w tym i podstaw wymienionych w zarzutach skargi, to jest podstawy z punktu 2 (wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa) i punktu

5 (niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały). Z kolei podstawa z punktu 4, to jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną

w sprawie, nie może być rozważana na gruncie powiązania tej podstawy z zarzutem skargi dotyczącym skierowania orzeczenia do osoby nieżyjącej. Zarzut ten będzie bowiem rozważany w ramach podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (wyrok NSA z 27.04.2010 r., sygn. akt I OSK 901/09, publ. LEX nr 595601).

Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Z kolei o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności, jak uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas (np. wyrok NSA z 8.07.1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, publ. LEX nr 47901).

Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowane

w postępowaniu nieważnościowym akty były regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(t.j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r.], w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania ostatecznej decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Zatem, zasadność

i prawidłowość wywłaszczenia, organy oceniały wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy wywłaszczeniowej.

I tak, mając za podstawę regulacje ustawy z 1958 r., treść orzeczenia i decyzji

z 1961 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięć w nich zawartych, ówcześnie zgromadzoną dokumentację postępowania wywłaszczeniowego, ustalenia dokonane przez organ w postępowaniu nieważnościowym względem ww. aktów, a nadto treść skargi - Sąd doszedł do przekonania, że nie można poprzeć tezy skarżącego, jakoby decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, czy była niewykonalna, w konsekwencji brak podstaw do zakwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że w dalszej części rozważań nastąpi odparcie argumentacji skargi przemawiającej – zdaniem skarżącego – za nieważnością decyzji wywłaszczeniowej, które należałoby oprzeć na przesłankach z pkt 2 i pkt 5 § 1 art. 156 K.p.a. Tym samym zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

Po pierwsze, odparcia wymagają zarzuty wskazujące, że kontrolowane

w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r. i art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych [(Dz.U. Nr 18, poz. 117) – dalej w skrócie: "u.p.o.d."]. Wywłaszczenie – stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. - było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna m. in. na cele użyteczności publicznej. Norma art. 3 ust. 1 ustawy z 1985 r. nie precyzowała pojęcia "celu użyteczności publicznej", ani nie zawierała katalogu "celów użyteczności publicznej" uzasadniających ewentualnie dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie precyzowała również pojęcia "niezbędności" nieruchomości do wykonania określonego cel publicznego. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia była zatem rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (wyrok NSA z 22.02.2010 r., sygn. akt I OSK 631/2009, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. sytuacja "niezbędności" zachodziła też wówczas, gdy przedmiotowa działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy zgodnie z ustawą z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. (wyrok NSA z 1.04.2009 r., sygn. akt I OSK 515/08, publ. Lex nr 554995). Decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którą organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zainteresowanym w razie, gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony (por. wyrok NSA z 28.06.2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06, publ. CBOSA). Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej; we wniosku należało wskazać cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. W myśl art. 20 ust. 20 ustawy z 1958 r., orzeczenie o wywłaszczeniu zapadało na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Skoro, z archiwalnych akt administracyjnych (zawiadomienia z [...] kwietnia 1961 r.

o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wniosku wywłaszczeniowego z 14 marca 1961 r., planu sytuacyjnego, pisma z 7 lipca 1960 r., elaboratu szacunkowego z [...] listopada 1959 r., zaświadczenia lokalizacyjnego i szczegółowego Nr [...] z [...] kwietnia 1958 r., oświadczenia z 24 października 1958 r.) i ustaleń organu wynika, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe "[...] ", to zasadnym było posiłkowanie się regulacjami ustawy z dnia

9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Według art. 1 ust. 4 tej ustawy pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się

w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ustawa stanowiła równocześnie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4) oraz, że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3). Oznaczało to, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów. Nadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że zarówno art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., jak i art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., wskazujące na "niezbędność" oraz "odpowiedniość" posługują się pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które można interpretować w różny sposób. Przepisy te nie dawały organowi wywłaszczeniowemu żadnych wskazówek, jak należy rozumieć te pojęcia, a ustawy zawierające te przepisy nie normowały przesłanek, które winny zaistnieć, aby uznać grunty za "niezbędne" czy też "odpowiednie" pod wywłaszczenie (wyrok WSA w Warszawie z 8.07.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 759/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W 1961 r., nastąpiło wywłaszczenie i każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle obowiązującego ówcześnie dekretu z dnia 1 października

1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe. Oznacza to z kolei, iż nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało zawsze dla potrzeb wykonywanego

w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. W ocenie Sądu bezspornym jest, że orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1961 r. nieruchomość opisana w stanie sprawy została wywłaszczona w celu urządzenia na tym terenie ogrodów działkowych. Fakt ten znajduje potwierdzenie w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych. Słusznie także wskazał organ, że od 1961 r. obowiązywała uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961 - 1965 (M. P. Nr [...], poz. [...]) skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe

i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961 - 1965 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. Uchwała ta nakazywała również traktować nowozakładane ogrody działkowe, jako trwałe tereny zielone (§ 1). W mieście [...] plan na lata 1961 - 1965 przewidywał przeznaczenie dalszych 40 ha ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz 60 ha na przyzakładowe ogrody działkowe (łącznie 90 ha). Dalej organ podkreślił, że niezbędność wywłaszczenia części parceli [...] została potwierdzona Lokalizacją szczegółową z [...] kwietnia 1958 r. nr [...] wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego, tj. Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej w m. [...]; z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z 14 marca 1961 r. wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Prezydium Rady Narodowej w m. [...] Wydział Gospodarki Komunalnej dysponowało odpowiednimi środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji, zatem inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. W istocie niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano już w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniającego jej dotychczasowy charakter. Wszystko to oznacza, że organ zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodziła w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. sytuacja "niezbędności", ponieważ przedmiotowa działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w lokalizacji szczegółowej pod ogrody działkowe. Lokalizacja ogródków działkowych była zaplanowanym i przygotowanym elementem rozwoju miasta [...] i miała stanowić elementem infrastruktury gospodarczej i socjalnej nowo powstającej części aglomeracji miejskiej. W tym stanie sprawy, zdaniem Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie potwierdziła kryterium niezbędności nieruchomości na cel użyteczności publicznej; że nie doszło do określenia celu wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel przeznaczonych; i, że całokształt okoliczności sprawy nie świadczył o niezbędności na cel, dla którego wywłaszczenie według ustawy było dopuszczalne, a i środki finansowe były zapewnione w ówczesnym planie finansowym na realizację "przedsięwzięcia". Sąd uznał, że cel wywłaszczenia, jego niezbędność i dopuszczalność wbrew twierdzeniom skarżącego zostały przez organ wykazane w sposób wystarczający we wnikliwym i prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu. Organ wskazał także na wszystkie elementy odnoszące się do podstaw wywłaszczenia. Wywłaszczenie spełnia przesłanki zawarte w ustawie z 1958 r. Cel wywłaszczenia nie budził wątpliwości. Dodatkowo zauważyć należy, że trudno opowiadać się też za wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa, skoro przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wymagał w zakresie pojęcia "niezbędności" interpretacji, w zakresie "celu użyteczności publicznej" posiłkowania się innymi regulacjami prawnymi, co oznacza że nie był przepisem, którego brzmienie nie nasuwałoby żadnych wątpliwości i przemawiałoby za jego stosowaniem wprost.

Po drugie skarżący podnosi, że orzeczenie zostało skierowane do osoby nieżyjącej. Tymczasem – w ocenie Sądu - z analizy treści orzeczenia z 1961 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia w nim zawartego, jak i dokumentacji wywłaszczeniowej, nie można – wbrew twierdzeniu skarżącego – wywieść tezy, że orzeczenie to skierowano do osoby zmarłej i postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone wobec osoby zmarłej, tj. S. M., w konsekwencji doszło do rażącego naruszenia prawa. W orzeczeniu tym rozstrzygnięto o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości [...] i oznaczono właściciela "B. M. 4/5 cz." i "M. S. 1/5 cz. – zmarł – spadkobiercy: M. A., mał. M. Z. i M. A.". Z przytoczonego fragmentu rozstrzygnięcia orzeczenia z 1961 r. wynika nie tylko fakt posiadania przez organ wywłaszczeniowy wiedzy o śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, ale i skierowania orzeczenia do spadkobierców S. M. – A., Z. i A. M. Należy podzielić wyjaśnienie organu, że wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji współwłaściciela hipotecznego, tj. S. M. wraz z adnotacją o jego śmierci, stanowiło jedynie element identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurował on nadal w wykazie hipotecznym nr [...], jako współwłaściciel nieruchomości. Zostało to potwierdzone poświadczeniem nr [...] Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w [...], Wydział Ksiąg Publicznych z [...] lipca 1960 r. Bezsporne natomiast było, że współwłaściciel ujawniony w ww. wykazie hipotecznym – S. M. zmarł [...] maja 1958 r., a więc [...] lata przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miasta [...] w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] listopada 1958 r. dziedziczyli po nim w całości: A. M., Z. M. oraz A. M. Spadkobiercy S. M. nie ujawnili swojego prawa własności zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 320) i ewentualne negatywne konsekwencje zaniedbania tego obowiązku obciążać powinny nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości. Z kolei prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego z udziałem spadkobierców S. M. potwierdzają dokumenty wchodzące w zakres materiału dowodowego ówcześnie zgromadzonego przez organ wywłaszczeniowy, w tym samo orzeczenie, decyzja z 1961 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wniosek wywłaszczeniowy, pełnomocnictwo z 13 lutego 1959r., zawiadomienie z [...] lipca 1960 r., protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] kwietnia 1961 r. i pismo z 25 lipca 1961 r., za którym przedłożono odwołanie. Ogólnie ujmując, postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się wyłącznie w stosunku do osób żyjących i z ich udziałem,

a w konsekwencji i orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do podmiotów uprawnionych, czyli M. B. oraz A. M. i małoletnich Z. i A. M.

Z kolei odnosząc się do postanowienia o sprostowaniu z [...] grudnia 1961 r., to podkreślić należy, że przedmiotowe sprostowanie nie doprowadziło do ponownego rozpoznania sprawy, odmiennego od pierwotnego, tylko uporządkowało zakres powierzchniowy przedmiotu wywłaszczenia, znajdujący swoje odzwierciedlenie

w dokumentacji ówcześnie zgromadzonej w sprawie. Wówczas też postanowienia tego nie zakwestionowały strony postępowania w drodze zażalenia. W tych warunkach stanowisko skarżącego co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. jest niezasadne.

Sąd podziela też uznanie organu co do niezaistnienia w sprawie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., co oznacza nietrafność zarzutu skargi postawionego w tym przedmiocie, a wobec nieprzedstawienia argumentacji na jego poparcie, to i brak możliwości odniesienia się do powodów jego zgłoszenia.

Skarżący nie mógł także skutecznie zgłosić zarzutu nieuznania za strony postępowania, w tym niebrania udziału w postępowaniu, właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach zlokalizowanych na wywłaszczonej nieruchomości, albowiem taki zarzut może zgłosić wyłącznie podmiot, którego pominięto (któremu nie zapewniono czynnego udziału) w postępowaniu. Nieobecność stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, o ile strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nadto, wbrew zarzutom skargi, Sąd uznał, że organ wnikliwie rozważył

i uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7

w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), ocenił materiał sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., w konsekwencji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy wydając decyzję z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Wobec zgodności z prawem wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji skarga nie została uwzględniona. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.