Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 109/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 2, 8, 9
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.S. P. sp. z o.o. w P. Oddział w K. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 3. zasądza od Rady Miejskiej K. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 243/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.S. P. Sp. z o.o. w Poznaniu Oddział w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. Rada Miejska K., działając w oparciu o art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej: ustawa o utrzymaniu czystości) określiła górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Pismem z 7 stycznia 2009r. R.S.P. sp. z o.o. wezwała Radę Miejską K. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały z [...] listopada 2008r. nie uwzględnia w wystarczającym zakresie wzrostu "opłaty marszałkowskiej", zaniżonej górnej stawki uchwalonej przez radę miejską na 2008 r., wzrostu inflacji oraz zarobku przedsiębiorcy świadczącego usługi. Zdaniem skarżącej obowiązki, jakie wskazana uchwała nakłada na nią – jako przedsiębiorcę świadczącego usługę odbioru odpadów – są nie do pogodzenia z określonymi tam stawkami maksymalnymi. Wyliczenia skarżącej wskazują, że stawka opłat za odbiór odpadów określonych w § 3 ust. 1 uchwały z [...] listopada 2008r., powinna wynosić minimum 9,37 zł brutto. Ponadto zapis ten budzi wątpliwości w zakresie, w jakim nakłada na przedsiębiorcę obowiązek odbioru wszystkich segregowanych odpadów opakowaniowych i wielkogabarytowych w ramach jednej stawki wynoszącej 7 zł brutto.

Rada Miejska K. w dniu [...] stycznia 2009r. podjęła uchwałę, w której odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, uznała je za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności organ podniósł, że nie ma obowiązku uwzględniania kosztów odbioru odpadów, tym bardziej, że kalkulacje podane przez skarżącą nie zawierają istotnych okoliczności, takich jak data, termin obowiązywania i obszar, dla którego zostały sporządzone. Dalej wskazano, że wzrost opłaty "marszałkowskiej" nie może mieć wpływu na działalność skarżącej, gdyż koszty związane ze składowaniem odpadów ponosi zarządca składowiska tj. Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej i Dróg w K .

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R.S.P sp. z o.o. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały z [...] listopada 2008r. Podniesiono zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2, 4 i 4a ustawy o utrzymaniu czystości oraz art. 2, 8 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2007r., nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej: s.d.g.).

W odpowiedzi na skargę organ zakwestionował legitymację skarżącej do wniesienia skargi na uchwałę, podnosząc, że nie wykazała ona naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Niezależnie od tego, podniesiono, że uchwała wprowadziła osobne stawki za odbiór odpadów zmieszanych i odpadów zbieranych w sposób selektywny, wobec czego nie naruszono art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości.

W uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 243/09 podniesiono, że skoro skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały gminy, to istotnym zagadnieniem jest ocena, czy podmiotowi ją wnoszącemu przysługiwało takie uprawnienie w świetle art. 101 usg.

Zdaniem Sądu I instancji art. 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku, umiejscowiony jest w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości". Przekłada się to wprost na treść zaskarżonego aktu, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, co jednoznacznie wskazuje, że adresatami obowiązków są wskazane tam podmioty, a nie przedsiębiorcy wykonujący usługi zbierania odpadów. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Wskazywane przez skarżącą okoliczności nie mają ani cech bezpośredniości, ani konkretności i realnego charakteru. Brak bezpośredniości wynika z faktu, że zaskarżona uchwała kształtuje prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, skarżąca spółka natomiast wywodzi swoją legitymację tylko w sposób pośredni - opierając się na wadliwych jej zdaniem zapisach uchwały, która nie odnosi się wprost do jej sytuacji prawnej. Podnoszone przez skarżącą kwestie nieopłacalności prowadzonej działalności gospodarczej, dotyczą sfery jej interesu faktycznego i nie dają uprawnienia do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Sąd nie podzielił stanowiska, wyrażonego w powołanych przez skarżącą orzeczeniach, uznając, że pojęcie interesu prawnego określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie powinno być interpretowane rozszerzająco. Przepis ten nie ma, bowiem charakteru actio popularis i w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964 i z 01.03.2005r. OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69).

Wojewódzki Sąd za nietrafne uznał wywody, co do naruszenia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, które skarżąca wiąże z posiadanym przez nią zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Sąd nie znajduje związku między wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej zasadą stanowiącą, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, a sytuacją faktyczną spółki kształtowaną przez zaskarżoną uchwałę. Przepisy przedmiotowej uchwały z [...] listopada 2008 r. nie naruszają regulacji zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, nie wprowadzają, bowiem nierówności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Nadto za niezrozumiałe Sąd uznaje powoływanie się na ogólnikowy przepis art. 9 s.d.g., stanowiący powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności i działania organów administracji publicznej w graniach prawa.

Zauważono wreszcie, że uchwała określająca górne stawki za obiór odpadów nie kreuje po stronie skarżącej ani uprawnienia do odebrania zapłaty za czynności wykonywane w ramach prowadzonej przez nią w tym zakresie działalności gospodarczej, ani obowiązku świadczenia tych usług. Nie można uchwałom gminy podejmowanym zgodnie z art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości przypisywać roli innej niż wynika to z samej ustawy. Mają one określać górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli wynikające z obowiązku zbierania odpadów komunalnych i innych obowiązków nałożonych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd wskazał, że nie istnieje żadna więź o charakterze bezpośrednim, konkretnym i realnym między przepisami przedmiotowej uchwały, a interesem prawnym skarżącej spółki. To na właścicieli nieruchomości, a nie na przedsiębiorcę nakłada się w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości obowiązek zawarcia odpowiedniej umowy i to na właścicielach ciąży obowiązek zapłaty określonej stawki, jednak nie wyższej niż określona w uchwale gminy. Natomiast zezwolenie z 30 grudnia 2008 r. jest wyrazem spełnienia ustawowego wymogu określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i nie kreuje po stronie podmiotu, który je uzyskał interesu prawnego pozwalającego na inicjowanie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał w przedmiocie wysokości górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości.

Na skutek skargi kasacyjnej R.S.P Sp. z o.o. w P. Oddział w K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1843/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca- Spółka R. posiada interes prawny. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może, więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424.

Dalej Sąd wyjaśnił, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Realizując to zadanie, gminy m.in. tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na ich terenie lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy). Celowi temu służy w szczególności określanie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości), czy też udzielanie zezwoleń na świadczenie tych usług (art. 7 – 8a), a także kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy o utrzymaniu czystości) pod rygorem cofnięcia zezwolenia, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie nie wypełnia określonych w nim warunków (art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości).

Przytoczone unormowania dowodzą, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały jest błędna. Z umiejscowienia go w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości" nie można wyprowadzać wniosku, że zaskarżony akt, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, dotyczy jedynie tych podmiotów, a nie dotyczy przedsiębiorców wykonujących usługi zbierania odpadów, ponieważ – jak to już wcześniej wykazano – grozi to im utratą zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, jeżeli nie będą się stosowały do ustalonych w uchwale stawek maksymalnych. Co do tego nie ma najmniejszych wątpliwości również sama Gmina Miejska K. – por. stanowisko Burmistrza K. zawarte w piśmie z [...] lutego 2009 r. Należy także mieć na względzie fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Miejskiej K., a więc zawarte w niej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie.

Sąd uznał za trafne stanowisko skarżącej, że z art. 20 Konstytucji (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Może być ona ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przykładem takiego ograniczenia jest właśnie unormowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, które upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymienione w ust. 1 tego artykułu, z zachowaniem warunków wskazanych w ust. 4 i 4a tego przepisu. Skoro spoczywający na właścicielach nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych (art. 5 ust.1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości) w drodze zawierania umów wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy, to jest rzeczą oczywistą, że maksymalne stawki opłat ustalone uchwałą rady gminy wiążą obie strony umowy. Ma, zatem rację skarżący, kiedy wywodzi swój interes prawny w sprawie ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu cywilnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że skutki wywodzone z tego interesu prawnego opartego na przepisach prawa cywilnego są wywoływane w obrębie obowiązków przedsiębiorcy wynikających z prawa administracyjnego, tj. w tym przypadku z uchwały Rady Miejskiej w Ko. z [...] listopada 2008 r. nr [...]. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię ma usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dla oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącego zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten uznał zasadność skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, uchylając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji, ponowna analiza zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Na samym wstępie należy podkreślić, jak to już ustalił Sąd II instancji, iż strona skarżąca- Spółka R. posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Miejskiej K., a więc zawarte w niej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie.

Punktem wyjścia do szczegółowych rozważań w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Stosownie do treści art. 3 tej ustawy utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Realizując to zadanie, gminy m.in. tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na ich terenie lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych. Celowi temu służy w szczególności określanie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości, czy też udzielanie zezwoleń na świadczenie tych usług (art. 6 ust. 2, art. 7 – 8a ustawy), a także kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy) pod rygorem cofnięcia zezwolenia, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie nie wypełnia określonych w nim warunków.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...), zgodnie, z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Kształtując dodatkowe zasady określania tych stawek, ustawodawca w art. 6 ust. 4 obliguje organy stanowiące gmin do stosowania niższych stawek tych opłat, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast w ust. 4a ustawodawca upoważnia radę gminy do stosowania zróżnicowanych stawek opłat (uchwalanych w myśl ust. 2) w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Jak wynika zatem wprost z treści przywołanego przepisu, ustawodawca wskazał na dwie (i tylko dwie) przesłanki, które uprawniają do zróżnicowania stawek opłat, nie dając szerszej delegacji dla kompetentnych organów gminy. Treść art. 6 ust. 4 ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż za zbieranie odpadów komunalnych w sposób selektywny, rada gminy ma obowiązek ustalić górne stawki opłat, lecz w niższej wysokości, aniżeli stawki za zbieranie odpadów komunalnych w inny sposób. Jak bowiem wynika z literalnej wykładni powołanego art. 6 ust. 4 ustawy górne stawki opłat za odpady zbierane w sposób selektywny mają być ustalone przez radę gminy w niższej wysokości, niż stawki opłat za odpady zbierane w inny sposób, niż selektywny.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podnieść, że z treści § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały z dnia [...] listopada 2008 r. nie wynika, jaka stawka dotyczy, jakiego rodzaju odpadów. Organ przyjął, bowiem stawkę łączną dla różnych rodzajów odpadów, a nadto określił, że w ramach tej stawki mają być odbierane segregowane odpady opakowaniowe i odpady wielkogabarytowe w nieograniczonej ilości. Górna stawka opłat za odbiór odpadów określonych w § 3 ust. 1 skarżonej uchwały jest zbyt niska w stosunku do faktycznych kosztów zagospodarowania tych odpadów. Powyższe powoduje, że usługa odbioru tych odpadów, w szczególności z uwagi na fakt, że odpady opakowaniowe i wielkogabarytowe mają być odbierane de facto w nieograniczonych ilościach, po stawce 7 zł brutto, staje się deficytowa.

Zważyć należy, iż w § 3 zaskarżonej uchwały zróżnicowano wysokość stawki od charakteru prawnego lub faktycznego danej nieruchomości ("budynek mieszkalny" "pozostały budynek"). Tak ustalone kryterium jest niedopuszczalne. Rada Gminy nie wykazała, że takie zróżnicowanie ma oparcie w przepisach prawa.

Takich dodatkowych i uszczegóławianych przesłanek, jak wyżej wskazano, ustawodawca nie przewidział, nie upoważnił również rad gmin do wprowadzenia innych niż normatywne, dalszych kryteriów, różnicujących maksymalne stawki świadczonych usług za wywóz nieczystości stałych i płynnych.

Przyznane radzie gminy powyższe kompetencje nie mają charakteru fakultatywnego, ale są zobowiązaniem nałożonym na gminę przez ustawę i nie oznaczają dowolności w zakresie ustalenia górnych stawek opłat i zniżek w tych opłatach. Podejmując, bowiem akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art. 96 Konstytucji RP), a norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy oraz obowiązującego porządku prawnego. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Określając górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych organ powinien kierować się posiłkowo m.in. przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, z których wynika, że działalność gospodarcza ma przymiot zarobkowy i organy administracji winny wspierać rozwój działalności gospodarczej, zaś wykonując swoje uprawnienia winny działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy (art. 2, 8 i 9 ustawy). Przyjęcie wadliwej konstrukcji § 3 ust. 1 skarżonej uchwały oraz określenie w nim stawki na poziomie niższym, niż faktyczny koszt wykonania usługi, jest ewidentnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego.

Ustawodawca, nakładając na gminę obowiązek ustalania górnych stawek opłat miał na celu dyscyplinowanie mieszkańców do zawierania umów na odbiór odpadów, co miało m.in. wyeliminować tzw. "dzikie wysypiska", a nie regulowanie cen na rynku (to doskonale czyni sam rynek, który działa w oparciu o zasady wolnej konkurencji). Stosownie, do art. 6 ust. 6 w związku z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości, którzy nie podpisali umowy na odbiór odpadów, będą (na mocy decyzji administracyjnej) przekazywać odpady wg stawek maksymalnych. Słusznie zauważa skarżąca, iż zbyt niskie górne stawki opłat tracą moc sankcjonującą i dyscyplinującą.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że organ w treści § 3 ust. 1 skarżonej uchwały -określając łączną stawkę opłat dla różnego rodzaju odpadów - naruszył art. 6 ust. 2, 4 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto przyjęcie niezgodnej z obowiązującym prawem konstrukcji § 3 ust. 1 skarżonej uchwały, jak również określenie w tym przepisie górnej stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych na niższym poziomie niż faktyczne koszty zagospodarowania tych odpadów, naruszają przepisy art. 2, 8 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Mając na uwadze stwierdzone wyżej istotne naruszenie prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana, znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.

MZ