Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 14/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt 1-5,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust.1 i 2 pkt 3, art. 11 ust/4
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, 77 par. 1, 80 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 210 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Organ administracji związany jest treścią żądania inwestora i nie może rozstrzygać o całych kompleksach gruntów rolnych, pomijając rzeczywistą

powierzchnię inwestycji projektowanej do realizacji na tych gruntach. Zasada związania organu zakresem wniosku uniemożliwia tym bardziej rozstrzyganie o

gruncie, który uprzednio został już zaprojektowany do zmiany przeznaczenia.

Sformułowanie zarzutu obejścia prawa wymaga wskazania przepisu o charakterze bezwzględnie obowiązującym, zawierającego nakaz lub zakaz

określonego zachowania się, który to przepis inwestor zamierzał obejść poprzez podział nieruchomości na części i wystąpienie z oddzielnymi wnioskami o

ustalenie warunków zabudowy. Nie można natomiast stronie stawiać zarzutu "obejścia prawa", gdy wykorzystuje ona tylko możliwości uzyskania warunków

zabudowy w granicach dozwolonych prawem - dzieląc posiadany grunt na takie części, których zagospodarowanie będzie najkorzystniejsze z

ekonomicznego punktu widzenia.

TEZY

Organ administracji związany jest treścią żądania inwestora i nie może rozstrzygać o całych kompleksach gruntów rolnych, pomijając rzeczywistą

powierzchnię inwestycji projektowanej do realizacji na tych gruntach. Zasada związania organu zakresem wniosku uniemożliwia tym bardziej rozstrzyganie o

gruncie, który uprzednio został już zaprojektowany do zmiany przeznaczenia.

Sformułowanie zarzutu obejścia prawa wymaga wskazania przepisu o charakterze bezwzględnie obowiązującym, zawierającego nakaz lub zakaz

określonego zachowania się, który to przepis inwestor zamierzał obejść poprzez podział nieruchomości na części i wystąpienie z oddzielnymi wnioskami o

ustalenie warunków zabudowy. Nie można natomiast stronie stawiać zarzutu "obejścia prawa", gdy wykorzystuje ona tylko możliwości uzyskania warunków

zabudowy w granicach dozwolonych prawem - dzieląc posiadany grunt na takie części, których zagospodarowanie będzie najkorzystniejsze z

ekonomicznego punktu widzenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego E. – S. K., R., T. Sp. j. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2007 roku znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2006r. skarżące Przedsiębiorstwo Budowlane E. K., R., T. spółka jawna z siedzibą w B. zwróciło się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej w ilości ok. 74 budynków, z wbudowanymi garażami (III etap realizacji inwestycji) na części działek o numerach ewidencyjnych gruntów: [...]/3, [...]/6, [...]/7 przy ul. K. w B., wraz z infrastrukturą techniczną, obsługą komunikacyjną i zjazdami na w/w działkach. Pismem z dnia [...] października 2006r. organ wezwał skarżącego do uzupełniania złożonego wniosku m.in. poprzez sporządzenie bilansu użytków gruntowych na terenie objętym wnioskiem z uwzględnieniem rodzajów, klas

i powierzchni poszczególnych grup użytków występujących na w/w terenie oraz określenie powierzchni zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne – w związku z wymogami wynikającymi z art. 7 ust.2 ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie wyjaśniono, iż zgodnie z operatem ewidencji gruntów i budynków oraz klasyfikacji gleboznawczej miasta B. na terenie objętym wnioskiem występują użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego zaliczone do klasy IVB

o powierzchni -0,7733 ha, klasy V - 0,6970 ha, klasy VI – 0,7986 ha.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] znak [...] Prezydent Miasta B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wydawana w przypadku braku istnienia na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, iż na terenie objętym wnioskiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003r., istniał obowiązek zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określającego warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnił warunku, o jakim mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, bowiem planowana inwestycja narusza przepisy odrębne, a mianowicie art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266).

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka E. K., R., T. s.j. zakwestionowała przedstawione przez organ argumenty, uznając, że działanie organu wykroczyło poza ramy złożonego wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na braki w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a mianowicie brak informacji, czy teren, którego dotyczy wniosek objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie zagospodarowania przestrzennego B., który utracił moc. Dodatkowo zwrócono uwagę na brak szczegółowego wykazania - w oparciu o dokumenty geodezyjne - areału gruntów rolnych klasy IV w działkach o nr ewid. [...]/3, [...]/6, [...]/7, oraz określenia, jak są one położone w granicach nieruchomości wchodzących w skład trzech obszarów inwestycji skarżącego (I, II i III etap).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując, iż nie spełnia ona wymogów zawartych w art. 61 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wnioskowany teren oraz tereny sąsiednie (objęte poprzednimi wnioskami Spółki E.) jest gruntem rolnym, podlegającym szczególnej ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika bowiem z nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego miasta Białegostoku przedmiotowe tereny oznaczone były symbolem 25.1R – "tereny rolnicze z możliwością modernizacji wymiany i uzupełniania istniejącej zabudowy zagrodowej w zakresie niezbędnym do prowadzenia produkcji w gospodarstwach rolnych (...) Obowiązuje zakaz tworzenia nowej zabudowy zagrodowej". Tym samym w kwestii konieczności zgody decyzji z przepisami odrębnymi przyjęto, iż tereny te nadal wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W dalszej kolejności organ przywołał treść art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i wskazał, iż z dokonanej analizy urbanistycznej i bilansu gruntów przeznaczonych przez spółkę E. na cele budowlane (I, II i III etap inwestycji) wynika, iż powierzchnia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV w zwartym obszarze projektowanym do takiego przeznaczenia wynosi ok. 1,52 ha i przekracza tym samym powierzchnię możliwą do zagospodarowania na inne cele aniżeli rolnicze. W ocenie organu, pomimo, iż powierzchnia użytków rolnych klasy IV na terenie objętym wnioskiem wynosi 0,7733 ha i nie wymaga zmiany przeznaczenia w kontekście art. 7 ust.2 pkt 3 w/w ustawy, to przy określaniu powierzchni "zwartego obszaru projektowanego na cele nierolnicze", o którym mowa w tym przepisie, należy uwzględnić również pozostałe tereny należące do skarżącej Spółki, usytuowane po zachodniej i południowo – zachodniej stronie obszaru objętego wnioskiem, dla których wydano uprzednio decyzje ustalające warunki zabudowy. I tak w I etapie realizacji inwestycji, zakończonym prawomocną decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2005r. powierzchnia użytków rolnych klasy IV wynosiła 0,1342 ha, natomiast w II etapie inwestycji, zakończonym także prawomocną decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2006r. powierzchnia tych użytków wynosiła 0,6129 ha. Po dokonaniu analizy urbanistycznej i bilansu gruntów, Prezydent Miasta B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując, że powierzchnia gruntów rolnych użytków rolnych klasy IV w "zwartym obszarze projektowanym" wynosi ok. 1,52 ha, a zatem przekracza - ustaloną w art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - powierzchnię możliwą do zagospodarowania na inne cele niż rolnicze. Zdaniem organu, gdyby uwzględnić wszystkie wnioski skarżącej spółki, zmiana faktycznego przeznaczenia przedmiotowego terenu zostałaby dokonana w inny sposób, niż przez formalną zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonaną w samym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż organ I instancji ustalając powierzchnię gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV, w sposób samowolny i bezprawny wykroczył poza granice złożonego wniosku, przyjmując, iż "zwarty obszar projektowany" obejmuje oprócz wnioskowanego obszaru (0,7733 ha), obszar "odrolniony" na podstawie wcześniejszych decyzji Prezydenta Miasta B. ustalających warunki zabudowy dla I i II etapu inwestycji skarżącego. W opinii wnoszącego odwołanie grunty, dla których ustalono warunki zabudowy nie są już gruntami rolnymi, ponieważ zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto organ ustalający warunki zabudowy związany jest uprzednio wydanymi w tym zakresie - decyzjami i nie może ich "wzruszać". W piśmie uzupełniającym skarżący wskazał, iż z dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na terenach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, funkcje i cele przewidziane dla planów miejscowych spełnia w odniesieniu do konkretnych zamierzeń indywidualnie oznaczonych podmiotów - decyzja o warunkach zabudowy. Z tych też względów w ramach badania kwestii zastosowania przepisu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organy muszą uwzględniać zakres wniosku złożonego przez inwestora i są nim związane. Odnosząc się argumentu "obejścia przepisów ustawy", inwestor podniósł, iż ani Prezydent ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są organami uprawnionymi do stwierdzenia takich okoliczności na gruncie prawa administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – po rozpoznaniu środka zaskarżenia - decyzją z dnia [...] października 2007r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż analiza struktury użytków rolnych terenu przeznaczonego pod wnioskowaną inwestycję, potwierdza, iż jest ona niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podniósł, że wszystkie trzy obszary, które zsumował organ I instancji wyznaczając "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze", położone są w bezpośredniej bliskości, stykają się ze sobą granicami, a co najważniejsze w ich skład wchodzą grunty rolne nieobjęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił jednocześnie, że pomimo, iż na dwa pierwsze obszary stanowiące I i II etap inwestycji skarżącego, zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, to

w dalszym ciągu są to grunty rolne podlegające reglamentacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie może być mowy, że zostały one "odrolnione". Ustalono, iż w niniejszej sprawie zwarty obszar stanowią trzy obszary inwestycji skarżącego, ściśle przylegające do siebie, stanowiące grunt rolny, gdzie użytków rolnych klasy IV jest ok. 1,52 ha. Zdaniem organu II instancji przyjmując interpretację skarżącego można byłoby zabudować każdy grunt rolny, bez względu na jego wielkość, wystarczyłoby, aby inwestor podzielił posiadany grunt na części i wystąpił

z oddzielnymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Przedsiębiorstwo Budowlane E. K., R., T., s.j. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 61 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych leśnych – poprzez nieuzasadnione "włączenie (zsumowanie)" obszarów objętych innymi, zakończonymi ostatecznie postępowaniami administracyjnymi, skutkujące przyjęciem wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze;

b) art. 52 ust.2 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez samowolne wykroczenie poza zakres wniosku inwestora skutkujące połączeniem obszarów objętych innymi, zakończonymi ostatecznie postępowaniami administracyjnymi, skutkujące przyjęciem wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze;

c) art. 6, 7, 8. 11 i art. 107 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ oraz brak dokonania wykładni przepisu art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu skargi Spółka - rozwijając zarzuty podniesione w odwołaniu – wskazała, iż użyty w art. 7 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy zwrot "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze (...)" ma zastosowanie w sytuacji, gdy w pracach nad projektem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przewidziano areał przekraczający wielkość wynikającą z ustawy i zachodzi konieczność uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów o wskazanej w ustawie powierzchni i klasie bonitacyjnej. Powyższe rozumienie, zdaniem skarżącego, wynika z uzasadnienia projektu rządowego do ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ze stenogramów prac komisji sejmowych, oraz interpelacji poselskich. Ponadto, w opinii wnoszącego skargę, dokonane przez organ zsumowanie należących do skarżącego gruntów rolnych wprowadza niczym nie poparte rozróżnienie statusu podmiotów występujących o warunki zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco organ podniósł, iż fakt przeznaczenia części nieruchomości rolnej na cele budowlane, nie pozbawia jej statusu gruntu rolnego, bowiem bez przeprowadzenia stosownych procedur, tj. uzyskania zgód właściwych organów na przeznaczenie terenu rolnego na cele nierolnicze w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej i dokonania zmian w ewidencji gruntów, formalnie nie może dojść do utraty przez całą nieruchomość, wymienionego statusu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o cytowane wyżej przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosowanie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2007r., naruszają w sposób istotny przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7, 77 §1, 80 k.p.a.). Przedstawienie toku rozumowania prowadzącego do przyjętych wniosków i konkluzji powinno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia końcowego, co ma umożliwić poznanie motywów, jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę oraz ocenę prawidłowości zastosowania przepisów przyjętych jako podstawa rozstrzygnięcia. Niezbędnym elementem każdej decyzji jest natomiast uzasadnienie faktyczne

i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności (art.107 §1 i 3 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: ustawa o p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o p.z.p. i niespełnienie choćby jednego z nich skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy na wnioskowaną inwestycję.

Jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest, aby gdy teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy musi być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych należy zaliczyć m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004).

Analizując przesłankę z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o p.z.p., zauważyć należy, iż ustawodawca nie wymaga, aby zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze była dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Norma ta nakazuje jedynie organowi zbadanie, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo zgodą taką został objęty przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie cytowanego wyżej przepisu. W aktualnym stanie prawnym kwestia uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze została uregulowana w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stosownie do treści art. 7 ust. 1 tejże ustawy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającej zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wyjaśnia, jaki organ i w jakiej sytuacji wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów rolnych uzależnione to jest od ich klasy oraz od powierzchni obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust.2 pkt 3 cytowanej ustawy).

A contrario, w przypadku, gdy grunty rolne klasy IV, których zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza 1 ha, nie zachodzi konieczność uzyskiwania zgody w/w organu.

Powyższe rozważania dowodzą, iż przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym stanie prawnym nie dokonuje się jedynie – jak przyjęły to organy obu instancji - w drodze uchwalenia, czy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o zgodę właściwego organu administracji. W planie zagospodarowania przestrzennego przeznacza się na cele nierolnicze i nieleśne wyłącznie takie grunty rolne i leśne, na których zmianę przeznaczenia wymagana jest zgoda. Pozostałe natomiast grunty rolne podlegają procedurze przeznaczenia na cele nierolnicze w drodze ustalania warunków zabudowy i w ich przypadku, przesłankę z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. należy uznać za spełnioną, jako że zgoda na zmianę ich przeznaczenia nie jest wymagana. Także w doktrynie wyrażany jest pogląd, iż zmiana sposobu zagospodarowania terenów rolnych i leśnych, poza miejscowym planem, w sytuacji, gdy przepis art. 7 ust. 2 ustawy nie przewiduje uzyskania zgody organów wymienionych w tym przepisie, może być dokonana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (vide: B. Błędowska, M. Boniecki Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, a plan miejscowy, Nieruchomości C.H. Beck, nr 9, 2005).

W rozpatrywanej sprawie organ zobligowany był zatem zbadać przesłanki wskazane w art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a następnie ustalić, czy w przypadku nieruchomości objętej wnioskiem istnieje wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze albo czy zgodą taką była objęta przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego miasta B., który utracił moc z dniem 1 stycznia 2003r. Ocena tych okoliczności niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinna wynikać z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 107 § 3 k.p.a.). Z kolei ustalenia przedstawione w uzasadnieniu bezwzględnie winny wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W sprawie bezspornym jest, iż teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym, podlegającym szczególnej ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z ustaleń organów wynika, iż wnioskowany teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu ogólnego miasta B. Rozważyć, zatem należało, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych wchodzących w skład wnioskowanego terenu - wymaga zgody organu, o którym mowa w powoływanym przepisie art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Treścią żądania w niniejszym postępowaniu było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych

w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej (III etap inwestycji), na części działek o nr ewid. gruntów [...]/3, [...]/6 i [...]/7, położonych w B. przy ul. K. Organ, jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] października 2006r. wezwał skarżącego do sprecyzowania złożonego wniosku poprzez sporządzenie bilansu użytków rolnych na terenie objętym wnioskiem z uwzględnieniem rodzajów, klas i powierzchni poszczególnych grup użytkowych występujących na w/w terenie oraz określenia powierzchni zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne – w związku z wymogami wynikającymi z art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (k. 4 akt administracyjnych organu I instancji).

W odpowiedzi na powyższe inwestor przedstawił bilans użytków gruntowych na terenie objętym wnioskiem, wskazując m.in, iż powierzchnia użytków rolnych klasy IV projektowanych do przeznaczenia pod opisaną inwestycję wynosi 0,7733 ha (k.7 – akt administracyjnych organu I instancji).

Na podstawie powyższych informacji organ przyjął natomiast, iż przy badaniu przesłanki konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o p.z.p.), należy wziąć pod uwagę nie tylko obszar gruntów rolnych wskazany we wniosku inwestora, ale również tereny sąsiednie, objęte poprzednimi wnioskami inwestora (I i II etap inwestycji), dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy (nr [...] z dnia [...] maja 2005r. i nr [...] z dnia [...] maja 2006r.), a w przypadku obszaru stanowiącego I etap inwestycji także decyzję o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wyjaśnił, że te trzy obszary, ściśle przylegając do siebie tworzą "zwarty obszar", w którym użytków rolnych klasy IV jest łącznie około 1,52 ha. Powołał się ponadto na analizę urbanistyczną, stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji, z której wynikało, iż w I etapie realizacji inwestycji skarżącego powierzchnia gruntów rolnych klasy IV wynosiła 0,1342 ha, w II etapie - 0,6129 ha i że grunty te, pomimo wydania prawomocnych decyzji ustalających warunki zabudowy, w dalszym ciągu są gruntami rolnymi. Oba powyższe twierdzenia są jednak – zdaniem Sądu - dowolne. W aktach sprawy brak jest zarówno decyzji ustalających warunki zabudowy dla I i II etapu inwestycji skarżącej Spółki, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na I etap. Brak jest również dokumentów potwierdzających aktualny (na datę złożenia wniosku oraz obecnie) stan prawny wskazanych gruntów rolnych, szczególnie w kontekście wydanego pozwolenia na budowę na I etap inwestycji skarżącego, które to pozwolenie – zgodnie z art. 11 ust.4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – winno poprzedzać wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej. Powyższe uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie, po pierwsze, czy działki rolne wchodzące w skład poprzednich inwestycji skarżącego mają nadal – jak twierdzi organ - przeznaczenie rolne, czy może zostały wyłączone z produkcji rolnej, po drugie, czy wykładnia "zwartego obszaru" zastosowana przez organ orzekający w niniejszej sprawie, znajduje potwierdzenie w poprzednich wydanych przez ten organ – decyzjach ustalających warunki zabudowy. Nie może być, bowiem wątpliwości, że "zwartość obszaru" gruntów rolnych wchodzących w skład nieruchomości skarżącego istniała już na I etapie prowadzonej przez niego inwestycji i dlatego też musiała być analizowana przez organy przy wydaniu poprzednich decyzji ustalających warunki zabudowy.

Reasumując należy wskazać, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku niniejszego postępowania jest niewystarczający do przyjęcia, iż grunty rolne, na które skarżący otrzymał uprzednio warunki zabudowy, a na część z nich również pozwolenie na budowę, były nadal gruntami rolnymi, które winny być brane pod uwagę przy określaniu "zwartego obszaru projektowanego" do przeznaczenia na cele nierolnicze w III etapie realizowanej inwestycji. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż przy badaniu wniosku o wydanie warunków zabudowy dla III etapu inwestycji skarżącego, grunty wchodzące w skład dwóch poprzednich etapów zostały już "zaprojektowane". Wydana zatem decyzja rozmija się w tym zakresie z intencją inwestora, który w piśmie z dnia [...] grudnia 2006r. jednoznacznie wskazał, iż powierzchnia gruntów rolnych klasy IV projektowanych przez niego do przeznaczenia pod inwestycję (opisaną we wniosku z dnia [...] października 2006r.) wynosi 0,7733 ha, a nie, jak przyjęły to organy - 1,52 ha. W tym kontekście należy również wskazać na niekonsekwencję organu I instancji, który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007r. stwierdził, iż "(...) nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zawiera grunty rolne, które nie wymagają zgody organu na zmianę przeznaczenia – w kontekście zapisu art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych", a w dalszej części przyjął, iż powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji jest również brak możliwości spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o p.z.p.

Powyższe rozważania dowodzą, iż organy obu instancji naruszyły przepis art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy w zakresie, w jakim pozostawały związane treścią wniosku inwestora, bez możliwości jego modyfikowania czy też "racjonalizacji" wedle własnego uznania. W orzecznictwie administracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalone jest stanowisko, iż treść żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne - w szczególności wniosku o ustalenie warunków zabudowy - jest wiążąca dla organów administracji (wyrok NSA z 24.07.2001r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; wyrok NSA z 5.07.1999r., IV SA 1632/96, LEX nr 47890; A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, str. 433-434). Organ administracji publicznej związany jest zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 409). To wnioskodawca, bowiem określa zakres sprawy rozpoznawanej przez organy administracji, a organ związany jest wnioskiem inwestora i nie może wychodzić poza jego zakres (wyrok WSA w Łodzi z dnia 30.11.2006r., II SA/Łd 385/06, niepublik.).

Przechodząc z kolei do merytorycznych rozważań, czy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych wchodzących w skład wnioskowanego terenu na cele nierolnicze, tj. budownictwo mieszkaniowe, wymagała zgody właściwego organu, na wstępie należy wyjaśnić znaczenie użytego w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sformułowania "zwarty obszar projektowany".

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organy odmawiając skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku, uznały, iż "zwarty obszar gruntów" nie odnosi wyłącznie do obszaru gruntów rolnych objętych wnioskiem, lecz wszystkich gruntów rolnych, występujących na terenie, na którym inwestor przewidział realizację zabudowy mieszkaniowej. Stwierdzono, że pomimo, iż powierzchnia użytków rolnych stanowiących grunty klasy IV, na terenie objętym wnioskiem wynosi 0,7733 ha, to nie można w tym względzie pominąć faktu, że łączny obszar gruntów rolnych klasy IV projektowanych przez skarżącego do przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosi ok. 1,52 ha.

W ocenie Sądu wykładnia zwrotu "zwarty obszaru projektowany do takiego przeznaczenia" wyprowadzona przez organ na podstawie powyższych okoliczności, nie jest prawidłowa. Przyczyną tej nieprawidłowości, jak opisano już wyżej, jest po pierwsze nie uwzględnienie przez organy zakresu wniosku skarżącego, po drugie nie zbadanie aktualnego (na datę rozpatrzenia wniosku i obecnie) stanu prawnego gruntów wchodzących w skład I i II etapu inwestycji skarżącego. Ogólne stwierdzenie, że "nadal są to grunty rolne", których przeznaczenie na cele nierolnicze może być dokonane wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest w kontekście wydanych uprzednio decyzji (o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę), niewystarczające. Organ administracji musi mieć, bowiem na uwadze, że jest związany treścią żądania strony i nie może rozstrzygać o gruncie nie objętym zakresem wniosku, tym bardziej o gruncie, który uprzednio został już zaprojektowany do zmiany przeznaczenia.

Odnosząc się zaś do samego pojęcia "zwarty obszar projektowany" należy zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 21 marca 2007r. (sygn. akt IV Sa/Wa 30/07, niepublik.), w którym Sąd przyjął, iż przepis art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być, interpretowany w oderwaniu od brzmienia art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o p.z.p. Skoro przepis art. 61 ust.1 pkt 4 stanowi, iż ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne w sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, to oznacza, iż organ powinien objąć zakresem badania tylko teren wnioskowany, w efekcie ustalić, czy ten konkretny teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych. Sąd ten przyjął, iż pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze" należy odnosić do terenu objętego wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy (terenu inwestycji), a nie do całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren inwestycji. Za takim rozumieniem pojęcia opowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, który

w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r. (II SA/Bk 21/07, niepublik.) wskazał, iż "projektowany obszar gruntu rolnego do przeznaczenia na cele nierolnicze

i nieleśne", o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, to teren przedsięwzięcia wskazany w projekcie decyzji. Wyłączenie zaś gruntów z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania, a warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu.

Uwzględniając powyższe poglądy, który tutejszy Sąd, co do zasady podziela, należy powtórnie zaakcentować, iż organ administracji związany jest treścią wniosku inwestora i nie może rozstrzygać o całych kompleksach rolnych, pomijając rzeczywistą powierzchnię inwestycji, która jest projektowana do realizacji na tych gruntach. Uzasadnieniem dla wyjścia poza ramy złożonego wniosku nie może być również twierdzenie organu, jakoby działanie inwestora stanowiło "obejście" przepisów ustawy ochrony gruntów rolnych i leśnych. Sformułowanie zarzutu obejścia prawa wymaga, bowiem wskazania przepisu prawa o charakterze bezwzględnie obowiązującym, zawierającego nakaz lub zakaz określonego zachowania się, który to przepis w niniejszej sprawie skarżący zamierzał obejść poprzez podzielenie nieruchomości na części i wystąpienie z oddzielnymi wnioskami o ustalenie warunkach zabudowy. Nie można, natomiast skarżącemu stawiać zarzutu "obejścia prawa", gdy wykorzystuje on tylko możliwości uzyskania warunków zabudowy w granicach dozwolonych prawem - dzieląc posiadany grunt na takie części, których zagospodarowanie będzie najkorzystniejsze z ekonomicznego punktu widzenia.

Powyżej opisane uchybienia zaistniałe na etapie rozpoznawania sprawy w

I instancji administracyjnej niewątpliwie mają charakter istotny, mimo to zostały zaakceptowane w postępowaniu drugoinstancyjnym. Zdaniem składu orzekającego niezupełny materiał dowodowy oraz brak przeprowadzenia wyczerpującej jego oceny w uzasadnieniach rozstrzygnięć nie dawały podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja nie odpowiada warunkom zawartym w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o p.z.p., a w konsekwencji do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z tego też względu uzasadniony jest wniosek, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, 77 §1, 80 i art. 107 §3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 7 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Jednocześnie ilość i zakres uchybień, które miały miejsce na etapie pierwszoinstancyjnym i wobec których organ odwoławczy wyraził bezkrytyczną ocenę uzasadnia uchylenie decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji - w szczególności

z uwagi na ciążący na nich obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym skarżący przewiduje realizację wnioskowanej inwestycji (art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.) - winny wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy niezbędne dla rozstrzygnięcia. Analizę należy przeprowadzić także w oparciu o aktualne (na datę złożenia wniosku oraz obecnie) dokumenty geodezyjne,

z uwzględnieniem skutków prawnych uprzednio wydanych przez organ decyzji ustalających warunki zabudowy na I i II etap inwestycji, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji.

O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2007r., Sąd orzekł na podstawie

art. 152 cytowanej ustawy, natomiast o kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ do czasu zamknięcia rozprawy strona skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie jej należnych kosztów (art. 210 §1 tejże ustawy).