Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2042/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 54 ust. 1 pkt 7, art. 51, art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 161, art. 156 ust. 1, art. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 1, art. 3 pkt 38
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej "kpa") oraz art. 157 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064; dalej "pgg"), utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego prefabrykatów betonowych z wykorzystaniem złóż żwirowni wraz z instalacją do produkcji betonu na działce nr [...] w obrębie [...] , gmina [...] , powiat [...], województwo [...].

Kontrolowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 27 lutego 2020 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej przez [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] polegającej na budowie budynku produkcyjnego prefabrykatów betonowych z wykorzystaniem złóż żwirowni wraz z instalacją do produkcji betonu na działce nr [...] w obrębie [...] , gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] , odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że działka objęta decyzją położona jest na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej drenażowego ujęcia [...] W związku z tym zaznaczył, iż zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych [...] w gminie [...] , woj. [...] , obejmującego dwa ciągi drenarskie w [...] i w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...] , poz. [...]) - dalej "rozporządzenie nr [...]", na terenie ochrony pośredniej zakazuje się lokalizacji zakładów przemysłowych.

Z powyższych względów organ na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej "upzp") oraz art. 161 ust. 1 pgg odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej zwana "spółką" lub "skarżącą") zarzucając naruszenie:

1) art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zajęciu stanowiska w oparciu o regulacje niewchodzące w zakres spraw administracji geologicznej, tj. rozporządzenie nr [...] wydane przez organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami, co stanowiło przekroczenie granic kompetencji organu administracji geologicznej;

2) § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia nr [...], art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) - dalej "Prawo wodne z 2001 r." oraz art. 130 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) - dalej "Prawo wodne z 2017 r." poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi "zakład przemysłowy", podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do przeciwnego wniosku.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu zażalenia spółka wskazała, że organ I instancji powołał się na regulacje zawarte w rozporządzeniu nr [...]. Natomiast na gruncie obecnie obowiązującego Prawa wodnego ustanawianie takich stref leży w kompetencjach właściwego organu Wód Polskich (w przypadku strefy obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej) albo wojewody (w przypadku strefy obejmującej zarówno teren ochrony bezpośredniej jak i teren ochrony pośredniej). W związku z powyższym spółka stwierdziła, że organ uzgadniał decyzję w oparciu o przepisy, których nie jest adresatem i które nie przyznawały mu żadnych kompetencji. Ponadto zdaniem spółki adresatami ww. norm są podmioty niezaliczone do organów administracji geologicznej.

Spółka analizując sytuację w aspekcie przedmiotowym stwierdziła, że materia dotycząca stref ochronnych ujęcia wody nie podlega właściwości organów administracji geologicznej, której zakres wyznacza pgg oraz ustanawiane na jego podstawie akty wykonawcze.

Z powyższych względów spółka uznała, że organ rozpatrując niniejszą sprawę wyszedł poza granice przysługujących mu kompetencji, co skutkowało wydaniem postanowienia obarczonego poważną wadą proceduralną.

Ponadto zdaniem spółki organ bezzasadnie uznał realizację planowanej inwestycji jako naruszającą zakaz lokalizowania zakładów przemysłowych wynikający z treści § ust. 1 pkt 9 rozporządzenia nr [...]. Spółka zauważyła, że z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "zakładu przemysłowego" zarówno w przepisach Prawa wodnego z 2001 r., Prawa wodnego z 2017 r., jak również pgg, należy odwołać się do innych źródeł umożliwiających wykładnię przytoczonych wyżej regulacji. Natomiast organ nie wskazał jakimi kryteriami się posłużył przypisując planowanej inwestycji charakter "zakładu przemysłowego". Dalej wskazała, że jedyne legalne definicje pojęcia zakład przemysłowy zawarte są w przepisach:

- art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1056 ze zm.) - dalej "ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym",

- art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) - dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

Zdaniem spółki wyłącznie pierwsza z ww. definicji ma charakter ogólny, umożliwiający jej zastosowanie w drodze analogii. Jednakże planowaną inwestycję nie można uznać za "zakład przemysłowy", gdyż obejmuje ona budowę wyłącznie jednego budynku wraz z urządzeniami, podczas gdy do zakresu ww. pojęcia ustawodawca zaliczył "zespół budynków i urządzeń". Wobec braku powszechnie przyjętej definicji pojęcia "zakład przemysłowy" należy odwołać się również do językowych definicji pojęć "zakład" oraz "przemysł". W tej sytuacji nie można uznać, iż projektowana inwestycja w postaci budynku produkcyjnego prefabrykatów betonowych z wykorzystaniem złóż żwirowni stanowi "zakład przemysłowy", gdyż planowana w nim produkcja nie będzie miała charakteru masowego.

Minister Środowiska wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp. Podkreślił, że sfera uzgadniania administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej, z czego wynika właściwość rzeczowa tych organów. Konieczność uzgodnienia treści przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego (projektu decyzji) wynika zatem z tego, iż organ rozstrzygający nie posiada kompetencji do wydania tego rozstrzygnięcia, bez zajęcia stanowiska przez organ, właściwy w sprawie uzgodnienia. Organy uzgadniające mogą zrealizować akt uzgodnienia jedynie w zakresie kompetencji przyznanych im przez prawo. W związku z powyższym właściwy organ administracji geologicznej zobowiązany był do zbadania czy istnieje podstawa prawna do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem winien sprawdzić czy nieruchomość, której uzgodnienie dotyczy, usytuowana jest w granicach udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, a w przypadku wód podziemnych ustalić czy obowiązują na tym terenie nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 upzp decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, w tym m.in. z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (art. 53 ust. 4 pkt 5 ww. ustawy). W myśl natomiast art. 156 ust. 1 pgg organami administracji geologicznej są: minister właściwy do spraw środowiska (pkt 1), marszałkowie województw (pkt 2) i starostwie (pkt 3). Na podstawie art. 161 ust. 1 pgg organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4.

W związku z powyższym Minister wskazał, że art. 161 pgg wprowadza domniemanie właściwości rzeczowej marszałka województwa jako organu pierwszej instancji, o ile ustawa nie przekazuje kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II GW 17/12; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II GW 13/13 oraz z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GW 7/14). Wobec tego właściwym organem administracji geologicznej pierwszej instancji, do uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych - jest marszałek województwa.

W niniejszej sprawie planowana inwestycja znajduje się na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych [...]. W związku z powyższym zaistniała konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na ww. działce z marszałkiem województwa jako właściwym organem administracji geologicznej, w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Jak wskazał Minister ww. strefa ochronna została wyznaczona rozporządzeniem nr [...], wydanym na podstawie art. 58 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Z mocy art. 565 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane na podstawie art. 58 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 niniejszej ustawy i mogą być zmieniane. W związku z brakiem wydania na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. do dnia dzisiejszego nowego aktu prawa miejscowego dotyczącego ustanowienia strefy ochronnej, uznał, że rozporządzenie nr [...], które zostało wydane na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., nie utraciło dotychczas swojej mocy obowiązującej.

Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 51 Prawa wodnego z 2001 r. strefy ochronne ujęć wody ustanawiane są w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych. Strefę ochronną ujęcia wody (pośrednią i bezpośrednią) stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody (art. 52 tej ustawy). Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2001 r. na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, a w szczególności lokalizowanie zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt. Przepis ten znajduje swój odpowiednik w przepisie art. 130 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2017 r. Wskazał również, że rozporządzenie nr [...] w zastosowanej w sprawie części jest zgodne z powyższymi przepisami ustawowymi albowiem analogiczny zakaz został wprowadzony w § 3 ust. 1 pkt 9 tego rozporządzenia i stanowi o tym, że na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych [...] wprowadzono zakaz lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt.

Zdaniem organu I instancji planowane przedsięwzięcie stanowi zakład przemysłowy w rozumieniu w § 3 ust. 1 pkt 9 ww. rozporządzenia, jednakże organ ten nie dokonał wykładni tego pojęcia. W związku z powyższym Minister za konieczne uznał wyjaśnienie czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu nr [...], a zatem czy jest zakładem przemysłowym, powodującym zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia stosownie do treści art. 51 Prawa wodnego z 2001 r.

W ocenie Ministra wbrew twierdzeniom spółki dla kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia nie można posługiwać się definicją pojęcia "zakładu przemysłowego" określoną w art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Powyższa definicja zakładu przemysłowego została bowiem sporządzona na potrzeby ustawy, która określa zasady oraz warunki prowadzenia i finansowania lecznictwa uzdrowiskowego (pkt 1); kierunki lecznicze uzdrowisk (pkt 2); zasady sprawowania nadzoru nad lecznictwem uzdrowiskowym (pkt 3); zasady nadawania obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej (pkt 4); zasady pozbawiania obszaru statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej (pkt 5); zadania gmin uzdrowiskowych (pkt 6). Odnosząc się natomiast do definicji zakładu przemysłowego zawartego w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ odwoławczy stwierdził, że ma ona zastosowanie do spraw związanych z regulowaniem zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 ww. ustawy).

Minister zwrócił uwagę, że rozporządzenie nr [...] zostało wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Powyższa ustawa w art. 1 ust. 1 wskazuje, że reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Gospodarowanie wodami jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód (ust. 4). Ponadto gospodarowanie wodami jest oparte na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe (ust. 5). Wobec tego uznał, że są to pojęcia w znaczeniu określonym przez unormowania z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska, w tym przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 i 785) - dalej "Prawo ochrony środowiska", do której przepisów Prawo wodne z 2001 r. odwołuje się wielokrotnie w swojej treści. Prawo ochrony środowiska w art. 1 określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności: 1) zasady ustalania: a) warunków ochrony zasobów środowiska, b) warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska, c) kosztów korzystania ze środowiska; 4) obowiązki organów administracji; 5) odpowiedzialność i sankcje. Ustawodawca, w art. 3 pkt 48 ww. ustawy zdefiniował, że pod pojęciem zakładu należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami.

Zdaniem Ministra budynek produkcyjny prefabrykatów betonowych z wykorzystaniem złóż żwirowni wraz z instalacją do produkcji betonu stanowi zakład posiadający instalacje do produkcji betonu, a więc spełnia pojęcie zakładu przemysłowego w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia nr [...] , wydanym w oparciu o delegację z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. W związku z powyższym uznał, że organ I instancji zasadnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na bezpieczeństwo oraz interes społeczny państwa związany z ochroną środowiska, a więc ochroną wód podziemnych objętych strefą ochronną.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w oparciu o regulacje niewchodzące w zakres spraw administracji geologicznej tj. rozporządzenie nr [...] wydane przez organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami, co stanowiło przekroczenie granic kompetencji organu właściwego do spraw administracji geologicznej tj. organu I instancji,

2. § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia nr [...], art. 54 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 130 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie budynku produkcyjnego przeznaczonego do produkcji prefabrykatów betonowych (z częścią socjalną i biurową) z wykorzystaniem złóż żwirowni, wraz z instalacją do produkcji betonu, zasieków na kruszywo, lokalnych utwardzeń, dojść, placów, miejsc postojowych, zjazdu oraz niezbędnych mediów stanowi "zakład przemysłowy", podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do przeciwnego wniosku.

Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, ewentualnie o uchylenie postanowienia I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zdaniem skarżącego w związku z faktem, że na działce, na której ma być realizowana inwestycja, są eksploatowane kopaliny w postaci kruszywa naturalnego Marszałek Województwa [...] może występować wyłącznie jako organ administracji geologicznej, którego kompetencje są uregulowane w pgg. Jednakże organ I instancji powołał się na regulacje zawarte w rozporządzeniu nr [...] , wydanego w oparciu o art. 58 ust. 1 Prawa Wodnego z 2001 r. Na gruncie obecnie obowiązującego Prawa Wodnego ustanawianie takich stref leży w kompetencjach właściwego organu Wód Polskich (w przypadku strefy obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej) albo wojewody (w przypadku strefy obejmującej zarówno teren ochrony bezpośredniej jak i teren ochrony pośredniej). Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, że organ uzgadniał decyzję w oparciu o przepisy, których nie jest adresatem i które nie przyznawały mu żadnych kompetencji. Co więcej adresatami tych norm są podmioty niezaliczone do organów administracji geologicznej. Tymczasem, na kanwie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że materia dotycząca stref ochronnych ujęcia wody nie podlega właściwości organów administracji geologicznej, której zakres wyznacza pgg oraz ustanawiane na jego podstawie akty wykonawcze. Powyższe zgodne jest ze stanowiskiem doktryny oraz analizą kompetencji przyznanych marszałkowi województwa jako organowi administracji geologicznej I instancji na podstawie pgg.

Mając powyższe na względzie skarżący stwierdził, że stanowisko organu II instancji dotyczące właściwości organu administracji geologicznej I instancji wywiedzione z art. 161 pgg jest nieprawidłowe.

Ponadto w ocenie spółki z uwagi na brak definicji legalnej pojęcia "zakładu przemysłowego" zarówno w przepisach Prawa Wodnego, jak również pgg, należy odwołać się do innych źródeł. W ocenie skarżącej jedyne legalne definicje pojęcia "zakład przemysłowy" zawarte są w przepisach art. 2 pkt 13) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym oraz art. 4 pkt 25) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W opinii skarżącej wyłącznie pierwszy przepis stanowi definicję o charakterze ogólnym, umożliwiającym jej zastosowanie w drodze analogii. Jednakże zgodnie z jego treścią planowaną przez skarżącą inwestycję nie można uznać za "zakład przemysłowy", gdyż obejmuje ona budowę wyłącznie jednego budynku wraz z urządzeniami, podczas gdy do zakresu tego pojęcia ustawodawca zaliczył "zespół budynków i urządzeń".

Jednocześnie skarżąca nie widzi podstaw do przyjęcia założenia, zgodnie z którym planowana przez nią inwestycja może wpłynąć na pogorszenie ekologiczne funkcji wód oraz naruszać interes publiczny, jak też wymagania zrównoważonego rozwoju i warunki ochrony zasobów środowiska, a co jest rzeczywistym punktem wyjścia dokonanej wykładni pojęcia "zakładu przemysłowego" w niniejszej sprawie. W zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśniono w żadnym miejscu skąd wywiedziono takie wnioski. Odwołując się do definicji pojęć "zakład" oraz "przemysł" zawartych w Słowniku Języka Polskiego PWN zdaniem skarżącej nie można uznać, iż projektowana inwestycja stanowi "zakład przemysłowy", gdyż planowana produkcja nie będzie miała charakteru masowego, co nie pozostaje bez znaczenia z punktu dokonywanej oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej "ppsa"), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia, w oparciu o powołane wyżej kryteria, doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do działki położonej na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej drenażowego ujęcia wód [...] na której mają być eksploatowane kopaliny w postaci kruszywa naturalnego.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z 64 ust. 1 upzp stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 1-3 pgg organami administracji geologicznej, są: minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostowie. Stosownie natomiast do art. 161 ust. 1 ww. ustawy organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Zgodnie bowiem z art. 161 ust. 2 pgg do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące:

1) złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, poszukiwanych lub rozpoznawanych na obszarze do 2 ha w celu wydobycia metodą odkrywkową w ilości do 20 000 m3 w roku kalendarzowym i bez użycia środków strzałowych;

2) ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h;

3) badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych;

4) odwodnień budowlanych o wydajności nieprzekraczającej 50 m3/h;

5) robót geologicznych wykonywanych w celu wykorzystywania ciepła ziemi;

6) warunków hydrogeologicznych w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, dotyczących inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody lecznicze oraz ponadwojewódzkich inwestycji liniowych.

Z kolei stosownie do art. 161 ust. 3 i 4 pgg do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące:

1) złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1;

1a) określania warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1;

1b) określania warunków hydrogeologicznych w związku z wtłaczaniem do górotworu wód pochodzących z odwodnień, o których mowa w pkt 1a, wód złożowych powstałych przy wydobywaniu kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz wód złożowych z podziemnych magazynów węglowodorów;

2) obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej;

2a) określania warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadawiania urządzeń i obiektów wchodzących w skład zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234);

3) regionalnych badań hydrogeologicznych;

4) określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych;

5) określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla potrzeb podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji albo podziemnego składowania odpadów;

5a) określania warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich na potrzeby poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnego składowania dwutlenku węgla;

6) regionalnych badań budowy geologicznej kraju;

7) regionalnych prac kartografii geologicznej;

8) (uchylony);

9) otworów wiertniczych do rozpoznania budowy głębokiego podłoża, niezwiązanego z dokumentowaniem złóż kopalin;

10) obiektów budownictwa wodnego o wysokości piętrzenia przekraczającej 5 m;

oraz sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów.

Analiza powołanych przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że organem administracji geologicznej I instancji jest marszałek województwa. Natomiast starosta i minister właściwy do spraw środowiska są organami pierwszej instancji w ściśle określonej kategorii spraw (zob. postanowienia NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OW 131/14 i z dnia 16 października 2012 r., II OW 86/12).

Należy również podkreślić, że zakres przedmiotowy ugg określony w art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 tej ustawy obejmuje określenie zasad i warunków podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie:

1) prac geologicznych;

2) wydobywania kopalin ze złóż;

3) podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji;

4) podziemnego składowania odpadów;

5) podziemnego składowania dwutlenku węgla w celu przeprowadzenia projektu demonstracyjnego wychwytu i składowania dwutlenku węgla,

oraz określenie wymagań w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1.

Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w niniejszej sprawie jest niewątpliwie marszałek województwa, który określa wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, o która obejmuje m.in. wydobywanie kopalin ze złóż. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą ochrony tych obszarów.

Istotne w niniejszej spawie jest zatem ustalenie, że działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej drenażowego ujęcia wód [...].

Nakaz ochrony udokumentowanych złóż kopali oraz udokumentowanych wód podziemnych znajdujących się strefach ochronnych ujęć wynika z art. 95 ust. 1 pgg. Zgodnie z tym przepisem udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jak stanowi natomiast art. 158 ust. 1 pgg do zakresu działania organów administracji geologicznej należy m.in. podejmowanie rozstrzygnięć oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do przestrzegania i stosowania ww. ustawy. Jak wskazano już wyżej ustawa Prawo geologiczne i górnicze określa wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności m.in. w zakresie prac geologicznych oraz wydobywania kopalin ze złóż (art. 1 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pgg).

Z powyższego wynika, że to marszałek województwa jako organ administracji geologicznej I instancji jest właściwy do podejmowania rozstrzygnięć i wykonywania innych czynności niezbędnych do ochrony udokumentowanych złóż kopali oraz udokumentowanych wód podziemnych znajdujących się w strefach ochronnych ujęć wód. W tej sytuacji po stwierdzeniu, że planowana inwestycja znajduje się na terenie strefy ochronnej ujęć wody, organ ten powinien odwołać się do przepisów regulujących ustanawianie takich stref.

Regulacje w zakresie ustanawiania stref ochronnych ujęć wody znajdują się w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z art. 51 Prawa wodnego z 2001 r. strefy ochronne ujęć wody ustanawiane są w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych. Strefę ochronną ujęcia wody (pośrednią i bezpośrednią) stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody (art. 52 ust. 1 i 2 tej ustawy). Ponadto zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2001 r. na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, a w szczególności lokalizowanie zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt. Przepis ten został przeniesiony do art. 130 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2017 r., który stanowi, że na terenie ochrony pośredniej może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, obejmujących: lokalizowanie zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt.

Planowana inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem nr [...] znajduje się na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych [...]. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 58 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 565 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane m.in. na podstawie art. 58 ust. 1, zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i mogą być zmieniane. W związku z powyższym ww. rozporządzenie nie utraciło dotychczas swojej mocy obowiązującej, a jego przepisy jako aktu prawa miejscowego, obowiązują nie tylko organ, który wydał przedmiotowe rozporządzenie ale również wszystkie inne organy administracji, w tym również marszałka województwa.

Biorąc powyższe pod uwagę zasadnie organy obu instancji uznały, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ww. rozporządzenia. Zwrócić również należy uwagę, że to marszałek województwa jest jedynym organem geologicznym właściwym do dokonywania uzgodnienia z uwagi na położenie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, na terenie udokumentowanego ujęcia wód podziemnych, natomiast organy Wód Polskich dokonują uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 166 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawa wodnego, w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia nr [...] na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych [...] zakazuje się lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt.

W tej sytuacji należało ocenić czy planowana inwestycja stanowi zakład przemysłowy w rozumieniu ww. przepisu rozporządzenia.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że brak jest definicji legalnej pojęcia "zakład przemysłowy" w przepisach Prawa wodnego. Z tego względu należało odwołać się do innych źródeł umożliwiających wykładnię przytoczonej wyżej regulacji. Jednakże wbrew twierdzeniom spółki dla kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia nie można posługiwać się definicją zawartą w art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Definicja zakładu przemysłowego zawarta ww. przepisie została bowiem określona na potrzeby tej ustawy, która określa zasady oraz warunki prowadzenia i finansowania lecznictwa uzdrowiskowego (pkt 1); kierunki lecznicze uzdrowisk (pkt 2); zasady sprawowania nadzoru nad lecznictwem uzdrowiskowym (pkt 3); zasady nadawania obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej (pkt 4); zasady pozbawiania obszaru statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej (pkt 5); zadania gmin uzdrowiskowych (pkt 6). Wobec tego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do definicji zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy wyjaśnić, że została ona sporządzona do celów tej ustawy, która zgodnie z jej art. 1, reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. W konsekwencji również nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku.

Jak wcześniej wskazano rozporządzenie nr [...] zostało wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, reguluje ona gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Gospodarowanie wodami jest prowadzone w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód oraz oparte jest na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe (art. 1 ust. 4 i 5 ww. ustawy). Jednocześnie ochrona wód jest realizowana z uwzględnieniem postanowień ustawy - Prawo ochrony środowiska (art. 38 ust. 6 Prawa wodnego z 2001 r.). Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 1 określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności: 1) zasady ustalania: a) warunków ochrony zasobów środowiska, b) warunków wprowadzania substancji lub energii do środowiska, c) kosztów korzystania ze środowiska; 4) obowiązki organów administracji; 5) odpowiedzialność i sankcje. Ochrona zasobów środowiska jest zatem realizowana na podstawie ww. ustawy. W tej sytuacji za trafne należało uznać stanowisko organu w zakresie odwołania się do definicji zakładu zawartej w przepisach ww. ustawy. Zgodnie więc z art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska, pod pojęciem zakładu należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami.

W potocznym rozumieniu zakład przemysłowy to zespół budynków i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą polegającą na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt. Natomiast samo pojęcie "przemysłu" oznacza działalność polegającą na wytwarzaniu produktów określonego rodzaju na dużą skalę, przy użyciu maszyn i innych urządzeń technicznych (Wielki słownik języka polskiego pod reg. Piotra Żmigrodzkiego https://wsjp.pl/index.php?id_hasla=8663).

Z uwagi na powyższe Sąd podzielił ocenę organu II instancji, że planowana inwestycja w postaci budowy budynku produkcyjnego prefabrykatów betonowych z wykorzystaniem złóż żwirowni wraz z instalacją do produkcji betonu na ww. działce stanowi zakład posiadający instalacje do produkcji betonu, zatem spełnia pojęcie zakładu przemysłowego w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia nr [...]. W związku z powyższym należało uznać, że organy zasadnie odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie objętym ochroną pośrednią strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych [...].

W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty skarżącej dotyczące nieprawidłowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia nr [...], art. 54 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 130 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2017 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.