Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 961/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2 pkt 7, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. T. i L. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem swej pełnomocnik datowanym na 16 kwietnia 2021 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady [...] [...] października 2008 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S. część I, wnosząc na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") oraz art. 50, 51, 52 § 4, 53 § 2 i 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") o:

"- stwierdzenie nieważności § 4 ust. 18, § 4 ust. 21, § 10 ust. 1, § 16 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 6 pkt 3 części tekstowej uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...].10.2008 r. w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą Plan zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S. część I (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...].12.2008 r.) w odniesieniu do działki położnej w W. o nr ew. [...] z obrębu [...], KW nr [...], w zakresie w jakim przeznaczono fragment tej działki pod projektowaną ulicę oznaczoną symbolem [...] i pod zieleń urządzoną oznaczoną symbolem [...] oraz części graficznej ww. uchwały w zakresie przeznaczenia tej działki pod ulicę [...] oraz pod zieleń urządzoną [...] wraz z oznaczeniem projektowanego szpaleru drzew i orientacyjnej lokalizacji alejek parkowych" i zasadzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik zarzuciła uchwale w zaskarżonej części naruszenie prawa materialnego "art. 140 k.c. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 i art. 1 ust.2 pkt. 7 u.p.z.p. poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących i w konsekwencji naruszenie zakresu władztwa planistycznego przysługującego organowi".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w W. z [...] maja 2018 r. sygn. akt [...] (zmienionego postanowieniem Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z [...] października 2020 r. sygn. akt [...]) poprzednicy prawni skarżących stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej obecnie, jako działka o nr ew. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest KW o nr [...]. Historycznie, od okresu przed wejściem w życie Dekretu Bieruta nieruchomość należała do poprzedników prawnych osób, które na podstawie ww. postanowienia Sądu nabyły prawo własności i przez kilkadziesiąt lat stanowiła ich centrum życiowe. Na obszarze przedmiotowej nieruchomości znajdował się dom, który skarżący zamieszkują do chwili obecnej. Nieruchomość była zabudowana domem mieszkalnym także w chwili uchwalenia aktualnego planu miejscowego.

Na podstawie art. 1025 § 1 i 2 k.c. wnioskodawcy w drodze dziedziczenia nabyli prawo własności do opisanej powyżej nieruchomości - co uzasadnia ich interes prawny niezbędny do wniesienia niniejszej skargi. Złożyli wniosek o wpis prawa własności w dziale II KW nr [...], który dotychczas nie został przez sąd rozpoznany. Na podstawie prawomocnego odpisu postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia ich tytuł własności został ujawniony w rejestrze gruntów.

Zaskarżona uchwała narusza granice ingerencji prawodawczej w prawo własności skarżących. Przeznaczenie - pomimo znajdującego się na gruncie zamieszkałego budynku mieszkalnego jej części - w uchwalonym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...].10.2008 r. planie zagospodarowania przestrzennego pod nazwą Plan zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S. część I (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] grudnia 2008 r.) pod zieleń urządzoną oznaczoną symbolem [...] oraz w części pod teren ulic oznaczony symbolem [...] radyklanie ogranicza docelową możliwość wykonywania przez właścicieli przysługującego im prawa własności w stosunku do należącej do nich nieruchomości. Przeznaczenie wskazane w planie miejscowym, które zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa dopuszczalny sposób wykorzystania gruntu, w sposób nieuzasadniony interesem publicznym, docelowo wyklucza faktyczny sposób korzystania z nieruchomości na cele mieszkalne. Tym samym wskazany powyżej plan miejscowy bezzasadnie pominął przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości wyznaczającego dopuszczalny sposób korzystania przez każdoczesnego właściciela, znajdujący się na gruncie budynek i rzeczywiste jego przeznaczenie.

W świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. przy planowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno potrzeby interesu publicznego, jak i prawa własności. W konsekwencji, istotnym jest, iż zaspokojenie interesu publicznego polegające na stworzeniu ogólnodostępnej przestrzeni terenów zielonych mogło bez jego uszczerbku odbyć się z pominięciem przedmiotowej nieruchomości, na której od zawsze znajdował się budynek mieszkalny. Tereny oznaczone w obowiązującym planie miejscowym symbolem [...] obejmują bowiem swoim zasięgiem także sąsiednie niezabudowane obszary o znacznej powierzchni, zaś działka skarżących, na której znajduje się budynek mieszkalny nie ma dla ich organizacji istotnej powierzchni. Istnienie należącego do skarżących i przez nich zamieszkałego budynku, nie ma negatywnego odziaływania na inne funkcje terenu. W ocenie skarżących, z powodów wskazanych powyżej przeznaczenie fragmentu działki, na którym znajduje się należący do nich budynek mieszkalny pod ogólnodostępną zieleń, której zaplanowanie mogło bez istotnego uszczerbku dla potrzeb ogólnospołecznych nastąpić z pominięciem należącego do nich gruntu, stanowi nadużycie władztwa planistycznego przysługującego organowi, co czyni uzasadnionym stwierdzenie nieważności § 4 ust. 18 planu oraz § 14 ust. 6 pkt 3 planu - który dla obszarów przeznaczonych pod ww. zieleń wprowadza zakaz ogrodzenia nieruchomości.

Powyższe przeznaczenie wyklucza możliwość docelowego wykorzystania nieruchomości na cel mieszkalny, jak również - co bardzo istotne - uniemożliwia dokonanie niezbędnych z uwagi na wiek budynku remontów i przebudowy. Niezależnie bowiem od tego, że plan dopuszcza tymczasowe do czasu realizacji przestrzeni zieleni dotychczasowe wykorzystywanie gruntu, to zamieszkiwanie w budynku zniszczonym wiąże się z ryzykiem zagrożenia zdrowia dla właścicieli i ich rodzin, którzy nie posiadają środków finansowych, aby zapewnić sobie inne mieszkanie lub żeby zainwestować w remont budynku, co do którego istnieje tak znacząca niepewność dotycząca czasu funkcjonowania.

Za "uchyleniem postanowień planu miejscowego" w zakresie, w jakim, przeznaczono część działki pod zieleń oznaczoną symbolem [...] przemawia także fakt, iż w dacie podejmowania uchwały zieleń urządzona nie stanowiła celu publicznego, co zgodnie z poglądami wyrażonymi przez sądy administracyjne nie pozostaje obojętne dla oceny legalności planów miejscowych uchwalonych przed nowelizacją ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 21, § 10 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 pkt 1 skarżący uważają, iż przeznaczenie części ich działki pod drogę publiczną w sposób nieuzasadniony narusza ich prawo własności. Działka nr ew. [...] z obrębu [...] ma niewielką powierzchnię i docelowe przeznaczenie środkowej jej części pod drogę - tak jak to czyni obecny plan - znacząco zmniejsza jej powierzchnię. W ich ocenie, droga może zostać zlokalizowana w końcowym fragmencie działki tak, aby zminimalizować negatywne dla właścicieli skutki.

Prawo własności chronione jest art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz przepisami art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1. Ograniczenie prawa własności, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia, które przekraczają przysługujące gminom władztwo planistyczne uznać należy za nieważne.

To, że w dacie uchwalenia planu miejscowego poprzednikom prawnym skarżących nie przysługiwał jeszcze tytuł własności do nieruchomości, nie ma istotnego dla oceny skargi znaczenia. Istota prawa miejscowego, do jakiego zaliczyć należy plan zagospodarowania przestrzennego polega na nieograniczonym w czasie kształtowaniu uprawnień właścicielskich, co oznacza, że jego oddziaływanie na sferę uprawnień właścicielskich podlega ocenie w każdym czasie jego obowiązywania.

Dlatego uchwała w zaskarżonym zakresie narusza prawo, tj. narusza art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 64 Konstytucji, oraz Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 1 Protokołu Nr 1) oraz przepisy wskazanego Rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że teren zaskarżonego miejscowego planu zwany P., obejmuje obszar, który nigdy nie był intensywnie zagospodarowany i zachował cechy pierwotnej rzeźby terenu. Podczas opracowywania projektu zaskarżonego planu, bardzo dokładnie zostały przeanalizowane aspekty m.in. przyrodnicze, społeczne i ekonomiczne. Ustalenia planistyczne określano również w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne i na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej i urbanistycznej, jaką przeprowadzano na początkowym etapie procedury planistycznej. Między innymi wyżej wymienione materiały stanowiły podstawę do uznania, iż ze względu na położenie terenu w strukturze przestrzennej i przyrodniczej miasta, konieczna jest ochrona miejsca i dopuszczenie zabudowy w ograniczonym zakresie z poprawnie zaprojektowaną siatką ulic czy terenów zielonych.

Działka ew. nr [...] z obrębu [...] została w zaskarżonym miejscowym planie przeznaczona pod kilka różnych funkcji. Część działki znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem ZP, część została wskazana pod układ komunikacyjny - drogę publiczną klasy dojazdowej (KDD) a niewielki fragment znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (MW/U) oraz w terenie drogi publicznej Masy głównej (KDG). Wskazane w miejscowym planie przeznaczenie w/w terenów nie wynikało z przypadku, lecz z uwarunkowań, jakie wynikają m.in. ze Studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego [...], z którym zapisy miejscowego planu zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonego planu, były zgodne.

Procedura planistyczna zaskarżonego miejscowego planu rozpoczęła się jeszcze przed uchwaleniem 10 października 2006 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. W związku z powyższym organ zamieścił szczegółowe rozważania o archiwalnych materiałach planistycznych i przeznaczeniu w nich działki skarżących.

Odnosząc się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które zaczęło obowiązywać od 10 października 2006 r. organ wyjaśnił, że pomimo, iż Studium nie jest aktem prawa miejscowego, określa ono politykę przestrzenną miasta i wiąże organy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co wprost wynika z art. 9 ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istnieje zatem ścisły związek między ustaleniami Studium a zapisami danego miejscowego planu.

W obowiązującym Studium, działka skarżących znajduje się w przeważającej części w terenie oznaczonym symbolem ZPi, tj. w terenie zieleni urządzonej ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 90%. Dodatkowo przedmiotowy teren został objęty zasięgiem systemu przyrodniczego miasta (SPW) oraz znajduje się w graniach obszarów wyróżnionych w Systemie Przyrodniczym W., jako korytarz wymiany powietrza a także w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego. W związku z powyższym konieczne było zachowanie zgodności z polityką przestrzenną miasta i w przeważającej części od Al. W. konieczne było wyznaczenie terenów zieleni urządzonej.

Wobec tego uchwalenie miejscowego planu, który byłby niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], stanowiłoby istotne naruszenie zasad jego sporządzania i mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności miejscowego planu.

Podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie w niej przeznaczenia dla danego terenu innego niż było przewidziane w studium oznacza, iż taki plan miejscowy w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności narusza art. 9 ust. 4 ustawy i stanowi naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji art. 28 ust. 1 ustawy powoduje sprzeczność z prawem planu w zakresie owej niezgodności ze studium.

Przeznaczenie części działki skarżących na teren zieleni urządzonej [...] wynikało także z innych uwarunkowań, związanych z lokalizacją terenu - tj. w narożniku dwóch dużych arterii komunikacyjnych tj. Al. W. i Al. S. W opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na początkowym etapie procedury planistycznej podkreślano, że "duża część obszaru objętego planem pozostaje pod wpływem ponadnormatywnego, uciążliwego hałasu od istniejących tras komunikacyjnych położonych wokół. (...) Ograniczenie poziomu hałasu we wnętrzu obszaru jest możliwe przez odpowiednie ukształtowanie zabudowy przy trasach, instalowanie ekranów akustycznych i odpowiednią organizacje ruchu. Ekrany akustyczne tworzące poprzeczne bariery nie mogą być lokalizowane w obrębie obszarów wchodzących w skład systemu wymiany i regeneracji powietrza. W tej sytuacji podstawowym środkiem ochronnym będzie odpowiednio kształtowana zieleń". (Opracowanie ekofizjograficzne obszaru tzw. P. str. 53). "Podstawową formą zabezpieczenia przed uciążliwościami ulic są osłony przeciwhałasowe: sztuczne i naturalne ekrany akustyczne orz odpowiednio kształtowane (tłumiące hałas) fasady budynków, okna o wysokiej izolacyjności (...) z racji zakazu wprowadzania barier mechanicznych na terenach wchodzących w skład systemu wymiany i regeneracji powietrza nie powinno się ustawiać ekranów akustycznych i wykorzystania zabudowy, jako ekranizacji np. od strony ul. W./../'(Opracowanie ekofizjograficzne obszaru tzw. P. str. 37).

Teren obejmujący m.in działkę skarżących należy do warszawskiego systemu wymiany i regeneracji powietrza, który ma duże znaczenie w utrzymaniu względnie dobrej jakości powietrza atmosferycznego, miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza, umożliwienia przepływu, w kierunku śródmieścia, czystego powietrza z zewnętrznej strefy zasilającej i odprowadzanie zanieczyszczeń. System funkcjonuje wykorzystując efekt bryzowy oraz nawietrzanie. Warunkiem efektywnego systemu jest zachowanie ciągłości obszaru bez istotnych barier mechanicznych i termicznych hamujących przepływ powietrza oraz brak źródeł emisji zanieczyszczeń. Dodatkowo w opracowaniu ekofizjograficznym wskazywano: "W południowej części obszaru, gdzie przekształcenie warunków wodnych posunęło się najdalej, niezbędna jest restytucja warunków wodnych. Można to osiągnąć kształtując paranaturalny ciąg wodny korzystając z zasobów P. i nadwyżek wód opadowych z powierzchni utwardzonych. (Opracowanie ekofizjograficzne obszaru tzw. P. str. 54). Na terenie opracowania "(...) jest to najsilniej zdegradowany element środowiska na omawianym obszarze. W związku z powyższym w miejscowym planie określono sieć powiązanych ze sobą terenów zieleni urządzonej, w skład którego wchodzi także [...], na których określono realizację niebieskiej infrastruktury, która ma odpowiadać za prawidłową gospodarkę wodną, a dodatkowo ma służyć funkcji rekreacyjnej.

Zgodnie z § 17 ust. 3 pkt 9 zaskarżonego miejscowego planu na terenach zieleni urządzonej Ki ZP, K2 ZP, K8 ZP, K15 ZP, K17 ZP, K18 ZP, K19 ZP, K20 ZP, M3 ZP, Mą ZP, M5 ZP, M6 ZP ustala się realizację urządzeń powierzchniowego odwodnienie terenu - powierzchniowych cieków i zbiorników wodnych oraz systemu zbiorników retencyjnych z wymogiem zasilania projektowanego układu wodnego ze zlewni P., będących inwestycjami celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopuszcza się również realizację powierzchniowych cieków wodnych na innych terenach ZP oraz na terenach ulic - KD, dróg wewnętrznych - KDW, alei pieszo - jezdnych - KPj, placów miejskich - KP-P i alei pieszych - KP, jako powiązań pomiędzy układami wodnymi na terenach parkowych."

W zaskarżonym miejscowym planie określono czytelne rozplanowanie kwartałów urbanistycznych, przeznaczonych pod różne typy zabudowy, ale także w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] wyznaczono część terenów pod zieleń urządzoną. Nie trudno doszukać się w planie podstawowej zasady założeń urbanistycznych, jaką jest ład przestrzenny. Niewątpliwie stanowi on nadrzędny układ odniesienia dla wszelkich czynności podejmowanych w gospodarowaniu przestrzenią. Konflikty związane z przeznaczaniem danego terenu jak również z założeniami inwestycyjnymi, praktycznie zawsze wiążą się z koniecznością nieustannego wartościowania przez organ sporządzający dany miejscowy plan, jakie kierunki przyjąć, aby, zarówno właściciele gruntów byli usatysfakcjonowani z ustaleń planistycznych jak również, aby jakość życia ogółu społeczeństwa, która będzie korzystało z danego terenu była na jak najwyższym poziomie. Założenia zaskarżonego miejscowego planu były wartościowane zarówno pod kątem dobra indywidualnego jak również, w związku z wyróżnieniem obszaru w systemie przyrodniczym miasta, mającym wpływ na obszar o dużo większym zasięgu niż granice planu.

Ponadto, należy wskazać, że władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada więc nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197- 198).

Odnosząc się do przeznaczenia części działki skarżących pod drogę publiczną oznaczoną w zaskarżonym miejscowym planie, jako teren [...] organ wyjaśnił, że droga publiczna nie musi służyć jedynie do ruchu pojazdów. Jest to oczywiście praktyka najczęstsza, ale zgodnie z ustawą z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (którą należy stosować łącznie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) równie ważny jest ruch pieszych, osób na rowerach i innych uczestników ruchu (nie tylko kierowców). W związku z powyższym, przedmiotowy ciąg komunikacyjny może stanowić także powiązanie piesze, rowerowe łączące wewnętrzne tereny zabudowy z bardzo istotnym punktem komunikacyjnym, jakim jest skrzyżowanie Al. W. i Al. S.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym "drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.". Na skutek nowelizacji art. 2 pkt 1, która wchodzi w życie 20 maja b.r. "drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.".

Wyjazd z planowanej drogi publicznej oznaczonej w zaskarżonym miejscowym planie, jako teren [...] na Al. S. jest technicznie wykluczony, ale np. zjazd z Al. S. na tę drogę mógłby być możliwy, w związku z powyższym jej przebieg w obecnym kształcie jest jak najbardziej zasadny. Zaproponowane założenia urbanistyczne zapewniają ciągłość i wygodę ruchu pieszych wzdłuż projektowanego ciągu terenów parkowych od D. do F.

Ponadto, odnosząc się do argumentu skarżących, jakoby zapisy zaskarżonego miejscowego planu uniemożliwiały im dokonania niezbędnych z uwagi na wiek budynku remontów i przebudowy organ wyjaśnił, że zgodnie z § 18 ust. 1 miejscowego planu (Zasady tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów), "Ustala się zasady i terminy tymczasowego zagospodarowania terenów: dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie",

W trakcie opracowywania przedmiotowego miejscowego planu, projektanci planu analizowali stan istniejący. Na dzień uchwalania miejscowego planu tj. [...] października 2008 r. w ewidencji gruntów była wykazana działka ew. nr [...] o powierzchni 2.293 m2, która wskazana była, jako użytek rolny R IIIb. Jako właściciel wykazane było [...] i było także 3 władających. W związku z powyższym, ponieważ działka skarżących była własnością [...], organ mógł decydować o sposobie zagospodarowania własnej nieruchomości i przeznaczać ją na teren zieleni lub układu komunikacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarżący wywodzą swój interes prawny z tego, że stali się na podstawie sukcesji generalnej właścicielami działki nr ewid. [...] obręb [...] w W., zaś wykonywanie tego prawa zostało naruszone wskutek uchwalenia planu miejscowego - poprzez przeznaczenie w tym planie części nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze.

Aktualny właściciel nieruchomości ma co do zasady legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Jak słusznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 718/16 (CBOSA) "sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności".

Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, zaskarżona uchwała w części oznaczonej w skardze nie naruszała interesu prawnego skarżących i nie wpływała negatywnie na ich sferę materialnoprawną; nie pozbawiała lub nie uniemożliwiała wykonania takich uprawnień właścicielskich do nieruchomości, jakie skarżący nabyli na podstawie dziedziczenia.

Upoważnienie do władczego ograniczenia prawa własności wynika m. in. z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić prawo własności. Jest to jedna z zasad, obowiązująca organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służąca ochronie prawa własności. Z przepisem tym ściśle powiązany jest ww. art. 6 ww. ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem podstawę do ingerencji w prawo własności. Dlatego też badając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprzecznie z obowiązującym prawem, wskazującego na przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, należy mieć na uwadze strukturę własnościową określonego obszaru, stanowiącego jednostkę planistyczną, istniejącą w dacie uchwalania kwestionowanego planu (por. wyrok NSA z 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1574/12, CBOSA).

Niesporne jest, że w ww. trybie uchwała nr [...] Rady z [...] października 2008 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S. - część I wprowadziła w części, tj. w odniesieniu do nieruchomości położonej w Warszawie, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (będącej wówczas własnością [...], a dopiero od 22 marca 2015 r. własnością spadkobierców skarżących) ograniczenie wykonywania własności w zakresie w jakim przeznaczono fragment tej działki pod projektowaną ulicę oznaczoną symbolem [...] i pod zieleń urządzoną oznaczoną symbolem [...] oraz części graficznej ww. uchwały w zakresie przeznaczenia tej działki pod ulicę [...] oraz pod zieleń urządzoną [...] wraz z oznaczeniem projektowanego szpaleru drzew i orientacyjnej lokalizacji alejek parkowych.

[...], jako ówczesny właściciel nieruchomości, nie wniosło skargi na ww. uchwałę.

Na wstępie wyjaśnić należy, że poprzednicy prawni skarżących (ich spadkodawcy) małż. E. C. i T. C. własność części nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] przy ul. W. [...] (Kw. nr [...] w zakresie projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0764 ha) nabyli przez zasiedzenie 22 marca 2015 r. – co potwierdziło postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] maja 2018 r., sygn. akt [...], zmienione postanowieniem Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny Odwoławczy w W. z [...] października 2020 r., sygn. akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że nabycie własności rzeczy (nieruchomej lub ruchomej) przez zasiedzenie jest pierwotnym sposobem nabycia prawa podmiotowego, następującym ex lege. Taki sposób nabycia prawa własności ma swoje prawne konsekwencje, istotne w sprawie niniejszej. Otóż z upływem ostatniego dnia określonego dla posiadania w dobrej lub w złej wierze terminu (odpowiednio 20 lub 30 lat) posiadacz samoistny nabywa prawo własności nieruchomości na podstawie zasiedzenia. Prawo własności nieruchomości dotychczasowego właściciela gaśnie z tym samym dniem. Z wygaśnięciem prawa podmiotowego dotychczasowego właściciela wiąże się nierozerwalnie to, że wygasają również te materialnoprawne uprawnienia związane z wykonywaniem prawa własności, które związane były z osobą poprzedniego właściciela (a więc do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa – w tym do kwestionowania w drodze prawnej prawa miejscowego, ograniczającego takie korzystanie - w tym pobierania pożytków i inne dochodów z rzeczy oraz rozporządzania rzeczą). O ile gasną uprawnienia związane z osobą dawnego właściciela, o tyle nie gasną istniejące w dniu nabycia obciążenia nabywanej w drodze zasiedzenia nieruchomości. Nie dotyczą one bowiem osoby, ale rzeczy. Nabywca prawa własności w drodze zasiedzenia staje się właścicielem rzeczy nieruchomej, ale ze wszelkimi istniejącymi w dniu upływu terminu niezbędnego do zasiedzenia obciążeniami w wykonywaniu tego prawa.

Pierwotne nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie tym właśnie różni się od nabycia wtórnego (a więc np. w drodze czynności cywilnoprawnej lub spadkobrania), że nabywca prawa nie wstępuje w sytuację prawną poprzedniego właściciela, którego prawo przecież wygasa, ale nabywa rzecz w takim stanie prawnym i faktycznym, w jakim w dacie zasiedzenia rzecz ta się znajduje. Taki też przedmiot własności kształtuje jego sferę uprawnień i obowiązków o charakterze materialnoprawnym, czyli powstający interes prawny.

Stąd też, skoro poprzednicy prawni skarżących nabyli pierwotnie własność ww. nieruchomości, to nabyli prawo podmiotowe już ograniczone w zakresie jego wykonywania w sposób wynikający z prawa miejscowego z 2008 r. Pierwotne nabycie własności przez małż. E.C. i T.C. nastąpiło niemal 7 lat po uchwaleniu planu miejscowego, 22 marca 2015 r. Oznacza to, że z uwagi na ten pierwotny sposób nabycia nieruchomości ich interes materialnoprawny nie był taki sam, jaki był interes materialnoprawny byłego właściciela.

Skarżący zaś nabyli spadek po E. C. (zm. 8 października 2019 r.), obejmujący taką schedę spadkową, jaka – w zakresie własności nieruchomości – przysługiwała spadkobiercom, zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2019 r., Rep A Nr [...] z ustawy po 1/3 udziału, wspólnie z T.C. Następnie nabyli spadek po T. C. (zm. 9 października 2019 r.), zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...]listopada 2019 r. w udziale po 1/2.

Dlatego też skarżący, jako następcy prawni małż. E. C. i T. C.swój interes materialnoprawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą odnosić nie do tego, jaki był zakres prawa własności działki nr ewid. [...] przed uchwaleniem m.p.z.p. (gdyż wówczas ich spadkodawcy nie byli jej właścicielami), ale do zakresu własności (przedmiotu schedy spadkowej) nabytej na podstawie dziedziczenia tej działki, doznającej już od 2008 r. ograniczeń wynikających z m.p.z.p.

Należy wyjaśnić, że skarżący kwestionując uchwałę zobowiązani byli wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich indywidualną sytuacją prawną - udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na ich sferę materialnoprawną bądź pozbawia lub uniemożliwia realizację określonych uprawnień.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już od szeregu lat pogląd, że interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z prawa materialnego, kształtującego jego sytuację prawną; interes ten musi być bezpośredni i realny. Dopiero więc wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozwala na merytoryczną ocenę zaskarżonej uchwały.

Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 8 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1998/12 (CBPOSA), kwestia uwzględnienia w procesie planowania wartości, jaką jest ochrona prawa własności musi podlegać ocenie według stanu na dzień podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro, jak w rozpoznawanej sprawie, w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały planistycznej skarżący nie legitymował się tytułem własności do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że ustalenia zaskarżonej uchwały (...) naruszają jego interes prawny. Nabycie nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działek będących własnością innego podmiotu. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby poprzedni właściciel kwestionował ustalenia planu dotyczące tych przedmiotowych działek, jak również, aby kwestionowane przez niego ustalenia planu naruszały jego interes prawny".

Powyższy brak uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżących powoduje konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. bez merytorycznej oceny podnoszonych w niej zarzutów. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.