Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 376/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 145 ust 1 pkt 1, art. 190 i 175
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska - Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Skarbimierz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej wraz z odsetkami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej Kolegium) decyzją z dnia 31 maja 2011 r., nr SKO.I/40/1224/2011/ro, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy Skarbimierz od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia "16 lipca 2008 r." (winno być: z dnia 16 lipca 2009 r.) orzekającej o zwrocie do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 24.07.2006 r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło Gminie Skarbimierz przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego część dotacji na kwotę 116.282 zł wraz z odsetkami od tej kwoty liczonymi od dnia 24.07.2006r.

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podano, iż w dniu 23.02.2006 r. pomiędzy Województwem Opolskim a Gminą Skarbimierz (zwaną dalej Gminą) oraz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółką), zawarta została umowa nr [...] w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu. W preambule do umowy strony ustaliły, że Spółka planuje inwestycje na terenie Gminy (lit. A), będącej właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: 184/13, 184/19, 184/22 oraz 94/2 (lit. B), które zostaną zbyte Spółce po uprzednim doprowadzeniu do nich dróg (lit. C). Wskazały nadto, że Gmina i Województwo działają w ramach ustaw ustrojowych regulujących ich działalność "związaną z przygotowaniem terenu pod inwestycje" uznane za istotne dla rozwoju całego regionu (lit.D), w szczególności z zakresu infrastruktury drogowej i dla rozwoju przedsiębiorczości na terenie Opolszczyzny. Zgodnie z art. 1 ust. 1 umowy, Gmina zobowiązała się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w Skarbimierzu Osiedlu, w tym do: budowy drogi z terenów inwestycyjnych do drogi krajowej nr 39 (lit. a), przebudowy drogi przebiegającej przy terenach inwestycyjnych (lit. b), oraz wzdłuż tych terenów (lit. c), rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30.10.2006r. (lit. d), oraz do zaopatrzenia tych terenów w niezbędne media (lit. e). Szacunkowy koszt realizacji wszystkich zadań ustalono na poziomie 7.138.000 zł, w tym zamierzenia polegającego na rozbiórce obiektów po JAR - 616.000 zł (art. 1 ust. 2), zastrzegając możliwość jego aktualizacji po opracowaniu dokumentacji technicznej i przeprowadzeniu procedury przetargowej (ust. 3). Z kolei Województwo Opolskie zobowiązało się do przekazania Gminie, na rozbiórkę obiektów po JAR, dotacji celowej w wysokości nie większej niż 75% kwoty 450.000 zł (art. 2 ust. 7 w zw. z ust. 1 lit. d) z zastrzeżeniem, że w przypadku przeznaczenia dotacji niezgodnego z ww. celami - Województwo uprawnione jest do żądania jej zwrotu w całości wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania do zapłaty. Niewykorzystaną dotację Gmina zwróci do Województwa, bez odsetek, w terminie 14 dni od daty zapłaty faktury końcowej wykonawcy robót poszczególnego zadania (ust. 9). Stosownie do art. 3 ust. 1 umowy Gmina zobowiązała się do wykorzystania dotacji na cele określone w art. 2 ust. 1 umowy. W postanowieniach końcowych (art. 5 ust. 3) strony ustaliły, że Województwo odpowiada wyłącznie za zobowiązania określone w przedmiotowej umowie, natomiast nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania i ustalenia pomiędzy Gminą a Spółką.

Po zgłoszeniu przez Wójta Gminy w Starostwie Powiatowym w Brzegu zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych obejmujących rozbiórkę (w sumie) 30 budynków "powojskowych" usytuowanych na działkach stanowiących własność Gminy nr: 184/14, 184/15, 184/21, 184/22, 184/30, 184/31, 184/34, 184/36, 105/10, 83, 184/4, 184/16, 105/1 i 570/2 (pisma z 30.05.2005 r. oraz z 30.06.2005r.), oraz wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku wieży lotów i kotłowni położonych na dz. nr 185 AM4, Starosta Brzeski decyzją z dnia 23.06.2005 r., uwzględniając obydwa wnioski, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbiórkę ww. obiektów budowlanych.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia (dalej: siwz) na zadanie pod nazwą: rozbiórka obiektów powojskowych zlokalizowanych na terenie Skarbimierza Osiedla podano, że do rozbiórki przeznaczonych jest 30 obiektów zlokalizowanych na terenie byłego lotniska Armii Radzieckiej w Skarbimierzu Osiedlu na terenie stanowiącym własność Gminy Skarbimierz (część opisowa). Dokładny opis obiektów i zakres prac do wykonania określono w załącznikach do specyfikacji obejmujących dokumentację techniczną i przedmiar robót. W dniu 29.06.2006 r. Gmina zawarła umowę z wykonawcą planowanych robót rozbiórkowych - Przedsiębiorstwem Robót Specjalistycznych "Dźwigar" z siedzibą we Włocławku, ustalając ich wartość na kwotę 369.050,64 zł. Ostatecznego, protokolarnego odbioru robót dokonano dnia 29.08.2006r.

Po przesłaniu przez Wójta kopii umowy zawartej z wykonawcą Marszałkowi Województwa Opolskiego, organ ten przekazał Gminie dotację celową w wysokości 276.787,98 zł (75% kwoty 369.050,64 zł).

Po zawiadomieniu Marszałka Województwa Opolskiego przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Opolu o nieprawidłowościach w rozliczeniu przez Gminę dotacji celowej na rozbiórkę obiektów po JAR i bezskutecznych wezwaniach Gminy do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej części dotacji w kwocie 116.282 zł, Marszałek, jako organ I instancji, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieprawidłowo rozliczonej części dotacji na rozbiórkę obiektów po JAR, a następnie, decyzją z 24.04.2008 r. nakazał Urzędowi Gminy w Skarbimierzu zwrot do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 116.282 zł.

Po uchyleniu tej decyzji przez Kolegium decyzją z dnia 18.09.2008 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Marszałek Województwa Opolskiego na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w Gminie w zakresie realizacji umowy z dnia 23.02.2006 r. stwierdził w protokole z tej kontroli, że w charakterystyce robót (zał. nr 2 do siwz) wskazano, iż na terenie oznaczonym lit. A do wyburzenia przewidziano 25 obiektów (nr 1-24), a na terenie oznaczonym lit. C - 7 obiektów (nr 1-6 i nr 8), natomiast w książce przedmiarów (również zał. nr 2 do siwz) na terenie C przewidziano do wyburzenia 8 obiektów (nr 1-8). Kontrolerzy ustalili (tab. Nr 2), iż w wyniku prac rozbiórkowych rozebrano 25 obiektów, przy czym 17 z nich (nr: 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 23 i nr 24) położonych jest na terenie A. Spośród tej liczby jeden obiekt (nr 3) w dacie zawarcia umowy z 23.02.2006 r. był usytuowany na dz. nr 185 stanowiącej własność Gminy Skarbimierz, którą Gmina (w dniu 4.08.2006 r.) zbyła B Sp. z o.o. we [...]. Kolejnych 5 rozebranych obiektów (nr nr: 12, 14, 15, 16, 17) położonych było na dz. nr 184/22, sprzedanej A sp. z o.o. w dniu 26.06.2006 r., a więc jeszcze przed podpisaniem umowy z firmą "C". Na terenie C rozebrano 8 obiektów (od nr 26 do nr 33) należących do Gminy. Wykonawca nie rozebrał na terenie A 8 obiektów (nr: 2A, 2B, 13, 18, 19, 20, 21 i 22). W dacie zawarcia umowy o dotację grunty te stanowiły już bowiem własność innych osób, w tym pięć ostatnich (nr 18-22) było usytuowanych na nieruchomości przekazanej na własność p. R. (akt notarialny Rep. [...]), obiekt nr 13 – na działce sprzedanej p. L. (akt not. Rep. [...]), a dwa obiekty: nr 2A i nr 2B Gmina zbyła B Sp. z o.o. we [...] (4.08.2006 r.).

Wartość nierozebranych obiektów budowlanych wynosiła 155. 042,66 zł.

Jak dalej ustalił organ I instancji, wykonawca, w związku z odstąpieniem od realizacji umowy w części dotyczącej 8 obiektów, wykonał, w uzgodnieniu z Gminą, roboty zamienne, polegające, według oświadczenia strony (pismo z 28.01.2009 r.), na: rozbiórce dodatkowych podłoży betonowych w rozbieranych obiektach, wykonaniu do nich dojazdów, załadunku i wywozie gruzu, wywozie i utylizacji papy, a także na pokryciu kosztów usunięcia awarii kabla 15 kV. Wartość robót zamiennych Gmina oszacowała na kwotę 162.441,89 zł. W ocenie Marszałka Województwa Opolskiego do prac zamiennych nie można zaliczyć kosztów przewozu i utylizacji papy (691,13 zł), gdyż były one wliczone w zakres robót objętych umową oraz kosztów usunięcia awarii kabla (3.216,63 zł), gdyż była ona następstwem niewłaściwego prowadzenia prac rozbiórkowych. Zaakceptowana przez organ I instancji wartość robót zamiennych wyniosła 158.096,02 zł.

Za zrealizowane prace wykonawca wystawił trzy faktury VAT: nr 28/2006 na kwotę 53.744,89 zł, nr 29/2006 na kwotę 179.471,27 zł oraz nr 30/2006 na kwotę 135.835,48 zł, dołączając do nich protokoły z częściowego odbioru robót. Po zakończeniu wszystkich prac strony spisały w dniu 29.08.2006 r. dwa protokoły odbioru końcowego, oddzielnie dla robót wymagających pozwolenia na rozbiórkę i dla robót, w stosunku do których wymagane było tylko zgłoszenie. W dokumentach tych nie ujawniono, że części obiektów nie rozebrano, wykonując w zamian prace zamienne. Jedynie w dzienniku budowy (nr 228/06), prowadzonym dla obiektów wymagających pozwolenia na budowę, dokonano wpisu o rozbiórce obiektów nr 1, 2, 2A, 2B, 3 (obiekty 2A i 2B w rzeczywistości nie zostały rozebrane), odnotowano fakt awarii przewodu 15 kV i wywózkę gruzu. W dniu 28.01.2009 r. odbyły się, z udziałem przedstawicieli Gminy, oględziny terenu byłego lotniska Armii Radzieckiej. Protokół z tych oględzin oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają fakt, niekwestionowany zresztą przez stronę, wykonania prac polegających na rozbiórce 25 obiektów.

Wójt Gminy odmówił podpisania protokołu z powodu nieścisłości w ustaleniach "co do faktów oraz przepisów prawa", precyzując zarzuty w piśmie z 23.04.2009 r. stwierdzającym, że protokół pomija złożone przez niego ustne i pisemne wyjaśnienia, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zakwestionował ustalenie w zakresie braku dokumentacji potwierdzającej kalkulację i wielkość robót zamiennych uznając, że dowodem na wielkość wykonanych prac zamiennych są karty przekazania odpadów. Podał, iż Gmina i wykonawca ustalili wspólnie zakres robót zamiennych, jednakże dokumentacja źródłowa potwierdzająca te ustalenia została zniszczona przez odchodzącego na emeryturę Pana Wojnickiego. Podniósł, że z przepisów prawa budowlanego wynika brak obowiązku prowadzenia pisemnego postępowania w odniesieniu do robót wymagających wyłącznie zgłoszenia budowlanego, a nieistotne zmiany do projektu budowlanego są dopuszczalne bez obowiązku dodatkowego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Powołując się na przepis art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo zamówień publicznych podał, że regulacja ta przesądza, iż obowiązek sporządzania aneksu i protokołu rozbieżności jest wymagany wyłącznie w odniesieniu do robót dodatkowych. W przedmiotowej sprawie takiego rodzaju prac nie wykonano. Nie zgodził się nadto z ustaleniem, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz określa, który teren przeznaczony jest pod inwestycje. Plan wyznacza tylko "zakres inwestycji budowlanych na każdym terenie". Stąd nie do przyjęcia jest teza organu, że rozbiórki obiektów dokonano na terenach nieinwestycyjnych (np. na terenie cmentarza, uznanym za teren nieprzeznaczony pod inwestycje, realizowana będzie budowa spalarni zwłok, na terenie oznaczonym jako rola - budowa biogazowni). Taki charakter ma "cały teren inwestycyjny po JAR, czyli cały teren powojskowy". W ocenie Wójta dziennik budowy nie był prowadzony prawidłowo, jednak dokument ten nie może stanowić podstawy rozliczenia wykonanych robót, a w konsekwencji jego zapisy nie mogą mieć wpływu na rozliczenie dotacji celowej. Podkreślił, że nikt nie potwierdził rozbiórki obiektów, które w rzeczywistości rozebrane nie zostały, choć istotnie specyfikacja obejmowała obiekty już sprzedane, co jednak jego zdaniem, nie miało dla sprawy znaczenia, gdyż "w umowie o dotacji nie było zastrzeżeń co do własności". Wykonanie prac na rzecz firmy A stanowiło warunek niezbędny do zawarcia umowy sprzedaży, dlatego wykonano prace zamienne na terenie przygotowanym pod inwestycje dla tej firmy, a nie wykonano ich na działkach zbytych pozostałym podmiotom. Wyjaśnił, że pierwotnie ustalono z wykonawcą większy zakres prac zamiennych, bowiem oprócz terenu A roboty te miały być wykonane również na działkach stanowiących własność Gminy, jednak ze względu na to, że wykonawca zażądał uznania części tych prac - jako dodatkowych, (co skutkowałoby koniecznością zmiany umowy w drodze aneksu), w kosztorysie powykonawczym nie ujęto zwiększonego zakresu robót, ograniczając się do prac zamiennych. Z rozliczenia powykonawczego wynika, że faktyczna wartość robót zamiennych przekroczyła kwotę określoną w umowie, wobec czego zaakceptować należy odmowę wliczenia do wartości prac zamiennych kosztów naprawy kabla oraz utylizacji i wywozu papy. Wielkości wywiezionego gruzu podane na kartach przekazania odpadów potwierdzają, iż są one większe od planowanych, określonych w specyfikacji. Zdaniem Gminy okoliczności powyższe dowodzą, że nie ma podstaw do zwrotu dotacji, gdyż została ona wykorzystana zgodnie z umową z dnia 23.02.2006 r. i rozliczona w terminie.

Organ I instancji zakwestionował w protokole pokontrolnym, jako sprzeczne z art. 1 ust. 1 lit. "d" umowy z dnia 23.02.2006 r., zaliczenie na poczet jej wykonania wydatków poniesionych przez wykonawcę na rozbiórkę 4 obiektów znajdujących się poza terenami inwestycyjnymi Gminy, do których, zdaniem organu, należą działki położone na terenie oznaczonym literami: P (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), U7 (tereny zabudowy usług komunikacji), U6 (tereny zabudowy usługowej, komercyjnej i przemysłowej) w kwocie 36.040,83 zł.

Wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. Marszałek Województwa Opolskiego nakazał Gminie Skarbimierz zwrot do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 24.07.2006 r., uznając za nieprawidłowe: zróżnicowanie ilości obiektów przeznaczonych do rozbiórki w poszczególnych częściach siwz, objęcie rozbiórką obiektów usytuowanych na terenach zbytych przez Gminę, zaniechanie poinformowania Marszałka o fakcie nierozebrania części obiektów wymienionych w siwz i wykonaniu prac zamiennych, brak dokumentów potwierdzających zakres prac zamiennych, nieprzekazanie jednego protokołu końcowego odbioru robót, rozebranie części obiektów na terenach innych niż inwestycyjne. Ostatecznie organ przyjął w swoim rozstrzygnięciu, że wartość nierozebranych obiektów wynosi 155.042,66 zł. Zaakceptował wartość robót zamiennych polegających na wywozie gruzu na odległości: od 1 km do 3 km - 2.417,33 zł, od 3 km do 5 km - 3.917,58 zł, do 5 km - 9.225,58 zł, do 12 km - 46.346,24 zł, załadunku mechanicznym gruzu - 19.259,67 zł, rozbiórce dodatkowej podłoża betonowego grubości ponad 15 cm - 2.980,94 zł; razem (po doliczeniu kosztów pośrednich na poziomie 40%, zysku 10% i podatku VAT 22% - 158.096,02 zł. Nie uwzględnił, jako nieuzasadnionych, bo nie objętych siwz, kosztów przewozu papy do utylizacji i kosztów utylizacji papy ani kosztów usunięcia awarii kabla (4.345,87 zł) oraz kosztów rozbiórki 4 obiektów usytuowanych na terenie Gminy Skarbimierz, jednak poza terenem inwestycyjnym - w kwocie 36.040,83 zł. Całkowita wartość prac niezakwalifikowanych przez Marszałka Województwa Opolskiego do robót zamiennych wyniosła kwotę 40.386,70 zł (4.345,87 zł + 36.040,83 zł = 40.386,70 zł). Wartość prac zamiennych wskazana przez Gminę (a więc obejmująca transport i utylizację papy oraz usunięcie awarii kabla) opiewa na kwotę 162.441,89 zł. Różnica pomiędzy tą wartością, a wartością nierozebranych 8 obiektów to kwota 7.399,23 zł (162.441,89 zł - 155.042,66 zł = 7.399,23 zł). Zdaniem organu I instancji kwotę tę należy odjąć od wartości niezakwalifikowanych, jako zamienne, prac (40.386,70 zł), bowiem zwiększa ona "zakres wykonanych robót na korzyść Gminy Skarbimierz". Stąd ostateczna wysokość przypisanej do zwrotu części dotacji wynosi 24.740,60 zł (40.386,70 zł - 7.399,23 zł = 32.987,47 zł; 32.987,47 zł x 75% /dotacja to 75% kwoty wynikającej z kosztorysu/) = 24.740,60 zł.

Uznano także, iż przywołane przez Gminę planowane inwestycje (spalarnia zwłok, biogazownia) nie zaliczają się do przedsięwzięć o dużym znaczeniu dla całego regionu opolskiego.

Nie godząc się z tą decyzją Gmina wniosła od niej odwołanie, ponownie wskazywała na zarzut niezgodności dokonanych ustaleń z faktami i dowodami zebranymi w sprawie, w szczególności, że według odwołującej sam organ uznał, iż sporną dotację wydano zgodnie z umową z 23.02.2006 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia 07.09.2008 r., ponownie uchyliło decyzję organu I instancji uznając, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na merytoryczne załatwienie sprawy i wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie.

Z tym stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodziła się Gmina Skarbimierz wskazując w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, iż w jej ocenie, możliwe było w oparciu o już zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, rozpatrzyć ją merytorycznie co do istoty przez organ odwoławczy. Według skarżącej błędna była przy tym ocena organu odwoławczego, iż decyzje skierowano do podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej (tj. do Wójta Gminy Skarbimierz) jak i ocena kwestionująca zasadność uznania przez Marszałka Województwa Opolskiego, że wykonane roboty zamienne mieszczą się w ramach prac objętych umową o dotację z 23.02.2006 r.

Wyrokiem z 1 marca 2010 r.,sygn. akt I SA/Op 524/09 WSA w Opolu uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że umieszczenie w rozdzielniku, jako adresata, Wójta Gminy Skarbimierz nie uprawniało organu odwoławczego do przyjęcia, że stroną przedmiotowego postępowania nie jest Gmina Skarbimierz, skoro to właśnie Gmina została wymieniona w sentencji aktu administracyjnego jako podmiot obowiązku o charakterze materialnoprawnym, zobligowany do zwrotu części dotacji. Z tego względu za niesłuszny Sąd uznał pogląd Kolegium, iż w sprawie ma miejsce przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie zgodził się również z oceną organu odwoławczego, że były podstawy do uchylenia w całości decyzji Marszałka Województwa Opolskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, wykazane wątpliwości i ustalenia Kolegium może wyjaśnić we własnym zakresie, a w konsekwencji - załatwić sprawę co do istoty, o co wnioskowała także strona skarżąca.

W ponownym rozpoznaniu odwołania Gminy od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia "16 lipca 2008 r." (winno być: z dnia 16 lipca 2009 r.) Kolegium, mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zw. dalej: p.p.s.a., decyzją z dnia 12 października 2010 r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło Gminie Skarbimierz przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego część dotacji na kwotę 174.585,47 zł wraz z odsetkami od tej kwoty liczonymi od dnia 24.07.2006 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie było przede wszystkim ustalenie celu udzielonej dotacji oraz czy cel ten został przez stronę zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, jak i strona, upatrywały celu dotacji udzielonej na podstawie umowy z 23.02.2006 r. w treści pkt D umowy, stanowiącego, iż "Gmina i Województwo działają w ramach realizacji ustawowych zadań określonych w szczególności w art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) oraz art. 6. art. 8a i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (...) - związanych z przygotowaniem terenu pod inwestycje, które strony uznają za istotne dla rozwoju całego regionu. W ocenie organu odwoławczego powyższe przepisy prawne regulują w sposób ogólnikowy, co należy do zakresu działania gminy i województwa. Regulacje te oraz zapis, iż działania stron związane są z przygotowaniem terenu pod inwestycje uznane za istotne dla Opolszczyzny, zawarte w preambule do umowy o dotację, nie uprawniają - według organu - do twierdzenia, że przekazane Gminie Skarbimierz środki finansowe zostały wykorzystane zgodnie z celem umowy o dotację. Wstęp (preambuła), choć stanowi integralną część umowy, zawiera tylko zapis intencji stron, natomiast nie rodzi dla nich żadnych skutków prawnych. Nie może być w związku z tym źródłem praw i obowiązków stron ani zawierać norm precyzujących, w jakim konkretnym celu umowę zawarto.

Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanej sprawie cel, na jaki strona otrzymała dotację, określony jest w art. 1 lit. d, w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d i art. 3 ust. 1 umowy z dnia 23.02.2006 r., w myśl którego Gmina zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w Skarbimierzu Osiedlu, poprzez realizację rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30.10.2006 r. Cel ten zgodny jest z intencją stron umowy, wyrażoną w pkt D preambuły, tj. z przygotowaniem terenu pod inwestycje istotne dla rozwoju całego regionu. Zatem za wykorzystanie dotacji zgodnie z celem umowy uznać należy wyłącznie wydatkowanie środków finansowych przekazanych Gminie Skarbimierz przez Województwo Opolskie na rozbiórkę obiektów po JAR na terenie inwestycyjnym Skarbimierza Osiedla.

Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji, że roboty zamienne, wykonane zamiast nierozebranych 8 obiektów, których wartość Gmina Skarbimierz wyceniła na kwotę 162.441,89 zł a Marszałek Województwa Opolskiego - na kwotę 155.042,66 zł, należało uznać za wykorzystanie dotacji zgodnie z celem umowy. Z jej treści nie wynikało, by strony dopuszczały wykonanie jakichkolwiek innych prac - zamiast rozbiórki obiektów po JAR. Przewidziały natomiast możliwość zmiany umowy, ale wyłącznie w drodze aneksu, dla którego zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności (art. 5 ust. 6). Z akt sprawy, a w szczególności z wyjaśnień złożonych na rozprawie wynikało jednoznacznie, że Gmina Skarbimierz nie powiadomiła Województwa Opolskiego ani o zamiarze, ani o wykonaniu innych robót, zamiast rozbiórki części obiektów. Nawet w protokołach odbioru końcowego robót w części opisującej przedmiot (rodzaj) prac widnieje zapis wyłącznie o rozbiórce, a organ I instancji dowiedział się jakie prace wykonano dopiero z pisma Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej z 18.10.2007 r.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż koszty rozbiórki obiektów (77.737,97 zł) położonych na działce nr 184/22, zbytej A 26.06.2006 r., mieszczą się w pojęciu wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Teren, na którym miały być wykonane prace dotowane, zgodnie z umową z 23.02.2006 r., określony jest jako "tereny inwestycyjne zlokalizowane w Skarbimierzu Osiedlu", a w umowie z wykonawcą, jako "teren Skarbimierza Osiedla". Podkreślono, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa (art. 175 ust. 1 i ust. 2 u.f.p.). Zbycie działki nr 184/22 A skutkowało uznaniem, że dotacja na rozbiórkę obiektów po JAR przestaje być dotacją udzieloną jednostce samorządu terytorialnego (Gminie Skarbimierz), przekształcając się w "dotację" (przysporzenie majątkowe) dla inwestora.

Okoliczność, że A warunkowała kupno dz. nr 184/22 od uprzedniej rozbiórki usytuowanych na niej obiektów powojskowych jest, w ocenie Kolegium, bez znaczenia, ponieważ umowa dotacji w art. 5 ust. 3 przewidywała, że Województwo odpowiada jedynie za zobowiązania określone w tej umowie, nie ponosi natomiast odpowiedzialności za dwustronne zobowiązania i ustalenia między Gminą a A.

Obiekt nr 3 rozebrano 2.08.2006 r. (2 dni przed zawarciem umowy notarialnej kupna-sprzedaży dz. nr 185), tj. w czasie, kiedy nieruchomość ta stanowiła własność gminy. Z tego względu koszty rozbiórki tego obiektu (19.865,31 zł) organ II instancji zaakceptował, jako wydatkowane zgodnie z umową dotacji.

Ponadto uznano, iż nie ma racji organ I instancji twierdząc, że koszt rozbiórki (36.040,83 zł) obiektów rozebranych na dz. nr 184/16 (ZC), nr 184/4 (ZL) i nr 570/2 (R), tj. obiektów nr 1 z terenu A, nr 1, nr 2 oraz nr 5 i nr 6 z terenu C nie jest zgodny z celem oznaczonym w umowie dotacji. W ocenie Kolegium, przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "teren inwestycyjny" jest zawężająca, gdyż nie znajduje uzasadnienia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, skoro Gmina Skarbimierz wykorzystała część dotacji celowej udzielonej przez Województwo Opolskie, niezgodnie z umową z 23.02.2006 r. zlecając (w miejsce rozbiórki 8 obiektów) wykonanie prac zamiennych nie objętych umową o dotację oraz rozbiórkę 5 obiektów usytuowanych na terenach zbytych przez Gminę, uznać należało, że zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które były objęte przedmiotową umową.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do zagadnienia reformationis in peius wskazując, iż wyjątki od zakazu rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się zawarte są w art. 139 k.p.a, w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W tym względzie Kolegium, uzasadniając zaistnienie w rozpoznanej sprawie przewidzianego w art. 139 k.p.a. wyjątku od ogólnej zasady reformationis in peius, odwołało się do zapisu art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w myśl którego województwa mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, przy czym jak podkreślono, wyliczenie podmiotów objętych dyspozycją tej regulacji ma charakter enumeratywny. W rozpatrywanej sprawie żaden inny podmiot, poza Gminą Skarbimierz, nie mógł być "beneficjentem" dotacji udzielonej na podstawie umowy z 23.02.2006 r., w tym również A, która mimo tego, że była stroną umowy o dotację, nie mogła korzystać ze środków przekazanych na jej podstawie. Dlatego też przeznaczenie dotacji na rozbiórkę 5 obiektów po JAR zlokalizowanych na działce 184/22, zbytej A w dniu 26.06.2006 r., tj. przed zawarciem umowy z wykonawcą, stanowiło zarówno rażące naruszenie interesu społecznego, jak i rażące naruszenie prawa. Podkreślono też , iż Marszałek Województwa Opolskiego rozstrzygał o zwrocie do budżetu jednostki samorządu terytorialnego środków pochodzących z dotacji celowej udzielonej przez tę jednostkę (Województwo Opolskie) ze środków publicznych, których sposób wykorzystania jest pod szczególną kontrolą, a stwierdzone uchybienia w tym zakresie uzasadniają, przy uwzględnieniu treści art. 139 k.p.a, wydanie przez organ odwoławczy decyzji nawet na niekorzyść strony.

Zdaniem organu odwoławczego, akceptacja pokrycia kosztów rozbiórki 5 obiektów (na dz. 184/22) stanowiłaby w rzeczywistości przysporzenie majątkowe podmiotowi, który nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Objęcie dotacją rozbiórki obiektów A byłoby nie tylko naruszeniem prawa, ale miałoby postać kwalifikowaną, tj. rażącego naruszenia prawa. Uznano jednocześnie, iż działanie Gminy Skarbimierz zmierzające w istocie do "obejścia" umowy, określającej w sposób jednoznaczny podmiot i cel udzielonej dotacji, rażąco narusza zarówno interes społeczny, jak i istniejący porządek prawny wyznaczony obowiązującymi przepisami, a także treść umowy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie zasady reformationis in peius, polegające na "ogólnikowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego", błędną wykładnię umowy o dotację z 23.02.2006 r., nieuwzględniającą przesłanek jej zawarcia oraz zaniechanie oceny materiału dowodowego, skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Według skarżącej, organ II instancji, dokonując wykładni spornej umowy dotacji, pominął jej ducha oraz rzeczywiste intencje stron (co wzięło pod uwagę Województwo Opolskie), a także zobowiązania Gminy wobec A, wyartykułowane w art. 1 ust. 1 umowy, odsyłającym do umowy przedwstępnej, zawartej bez udziału Województwa Opolskiego. Skarżąca podkreśliła również, że w umowie dotacji nie było zastrzeżenia co do braku możliwości zbycia nieruchomości, na których usytuowane były obiekty przeznaczone do rozbiórki, przed zakończeniem prac rozbiórkowych. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie części kwoty dotacji na rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na dz. nr 184/22, zbytej przed datą zawarcia umowy z wykonawcą prac rozbiórkowych, stanowi przysporzenie majątkowe A. Nieuprawnione jest też, zdaniem skarżącej, twierdzenie Kolegium, że część dotacji wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż w całości wykorzystano ją na rozbiórkę obiektów po JAR. Uznanie robót zamiennych przez Województwo Opolskie przesądza o prawidłowości wykorzystania całej dotacji, gdyż ocena w tym zakresie zależy wyłącznie od woli (oceny) stron umowy.

W wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 652/10 WSA w Opolu, uchylając wprawdzie w całości zaskarżoną decyzję Kolegium, dokonał w jego uzasadnieniu szczegółowej analizy poszczególnych zarzutów skargi, wskazując, które z nich uznano za usprawiedliwione.

I tak w ocenie Sądu, za zasadne należało uznać te zarzuty skargi, które odnosiły się do wadliwości poczynionych przez Kolegium ustaleń i ocen dotyczących faktu poniesienia przez Gminę Skarbimierz kosztów rozbiórki 5 obiektów po JAR położonych na terenach zbytych przez Gminę - na działce 184/22 sprzedanej A w dniu 26.06.2006 r., i zakwestionowania przez nie prawidłowości wydatkowania tej części dotacji.

W ocenie Sądu błędne było w tym względzie stanowisko organu odwoławczego, iż koszty te nie mieszczą się w pojęciu wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, z tego względu, że A nie mogła korzystać ze środków przekazanych na podstawie umowy o dotację, albowiem żaden inny podmiot, poza Gminą Skarbimierz, nie mógł być beneficjentem dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia 23.02.2006 r.

Zdaniem Sądu, celem umowy z dnia 23.02.2006 r. była m.in. rozbiórka obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym położonym w Skarbimierzu Osiedlu. Jednak niedopuszczalne jest odrywanie brzmienia konkretnej jednostki redakcyjnej umowy, tj. art. 1 lit. D, od tekstu preambuły wskazującej na cel i zakres regulacji objętej sporną umową o dotację. Stąd preambuła umowy zawartej pomiędzy Gminą Skarbimierz a Województwem Opolskim winna być brana pod uwagę w procesie interpretacji jej postanowień dotyczących określenia celu na jaki dotacja została udzielona, a to w niej odwołano się do planów dokonania inwestycji przez A na terenie Gminy Skarbimierz w projektowanej rozszerzonej Wałbrzyskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej (pkt A) i wskazano, iż Gmina i Województwo działają w ramach realizacji ustawowych działań związanych z przygotowaniem terenu pod inwestycje, które strony uznają za istotne dla rozwoju całego regionu (pkt C), wreszcie – w pkt C odwołano się do przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości zwartej pomiędzy skarżącą Gminą a A, z której wynikało zobowiązanie Gminy do usunięcia z nieruchomości pozostałości bazy wojskowej. W tym kontekście, w ocenie Sądu, pokrycie kosztów rozbiórki obiektów położonych na działce zbytej w dniu 26.06.2006 r. A przez skarżącą Gminę z dotacji celowej zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. W tej części decyzji organu odwoławczego doszło zatem do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) – dalej jako: [u.f.p.],, a tym samym także do naruszenia art.139 kpa, albowiem nie zaistniały w tym zakresie ustawowe wyjątki od zasady reformationis in peius.

Sąd nie podzielił natomiast tych zarzutów skargi, które kwestionowały stanowisko Kolegium dotyczące uznania robót zamiennych, wykonanych zamiast nierozebranych 8 obiektów, za wykorzystanie dotacji niezgodnie z celem umowy. Jak zważył Sąd, trafnie wywiódł organ odwoławczy, iż z treści umowy o dotację nie wynika, by strony dopuszczały wykonanie jakichkolwiek innych prac, zamiast rozbiórki obiektów po JAR. Strony przewidziały możliwość zmiany umowy tylko w drodze aneksu, dla którego zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności. Skoro takiego aneksu nie sporządzono, a ponadto bezspornie z akt sprawy wynika, iż Gmina nie powiadomiła Województwa Opolskiego o wykonaniu innych robót w miejsce rozbiórki części obiektów, a w protokołach odbioru końcowego robót wpisano jako przedmiot prac – rozbiórkę, prawidłowo wskazano w tej części zaskarżonej decyzji, iż Gmina zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które przewidywała umowa o dotację.

Sąd jednocześnie przyznał rację organowi odwoławczemu, iż cel, na jaki strona otrzymała dotację, określony jest w art. 1 lit. d w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d i art. 3 ust. 1 umowy z 23.02.2006 r., w myśl którego Gmina zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w Skarbimierzu Osiedlu, poprzez realizację rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30.10.2006 r.

Jednocześnie końcowo Sąd zważył, iż rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni stanowisko tut. Sądu z tą jednak uwagą, iż gdyby ponownie odstępował od zakazu reformantionis in peius, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

Kolegium w związku z powyższym wyrokiem ponownie rozpoznało odwołanie Gminy Skarbimierz od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 16 lipca 2009r. orzekającej o zwrocie do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 24.07.2006 r. i uchylając decyzję organu I instancji w całości, określiło Gminie Skarbimierz przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego część dotacji na kwotę 116.282 zł wraz z odsetkami od tej kwoty liczonymi od dnia 24.07.2006 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium szczegółowo wskazało na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, analogiczne jak w uprzednio poddanej ocenie Sądu decyzji z dnia 12 października 2010 r., jednocześnie odnosząc do tych ustaleń ocenę prawną dokonaną przez Sąd w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Op 524/09 oraz z 31 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Op 652/10. Kolegium podkreśliło swoje związanie zawartą w tych wyrokach oceną prawną, na podstawie art 153 p.p.s.a.

Dlatego też, stosując się do zaleceń Sądu wynikających w szczególności z wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 652/10, przy określaniu wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji, uwzględniono zasadność wydatkowania spornej dotacji w części dotyczącej kosztów rozbiórki 5 obiektów po JAR położonych na terenach zbytych przez Gminę - na działce 184/22 sprzedanej A w dniu 26.06.2006 r., jednocześnie uznając iż, wydatkowanie pozostałej spornej kwoty 116.282 zł, dotyczącej niewykonania rozbiórki 8 obiektów, a przeznaczonej następnie przez Gminę na realizacje innych zadań niż wynikające z umowy z dnia 23.02.2006r. nr [...] w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu, nastąpiło niezgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie Kolegium, z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że Gmina niewątpliwie zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które przewidywała umowa o dotację.

Dalej w czynionych rozważaniach Kolegium podkreśliło, że co do zasady dotacja jako wydatek budżetu państwa, podlega szczególnym zasadom rozliczenia, a środki przyznane w jej ramach, na co zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, mają "znaczony" charakter i służą konkretnemu celowi, stąd podmiot, który dotację otrzymał nie ma swobody w jej wykorzystaniu. Regulujący tę kwestię art.145 ust.1 u.f.p., który zgodnie z art.190 u.f.p. jest stosowany odpowiednio do dotacji udzielanych z budżetu samorządu terytorialnego, stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega m.in. ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (ust.4), a odsetki w tej sytuacji nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, prowadzonego zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy (rozprawa w dniu 23.09.2010 r.), wydatki poniesione przez Gminę ze środków pochodzących z otrzymanej dotacji na roboty zamienne wykonane w miejsce rozbiórki 8 obiektów, a nie objęte umową o dotację, podlegają zwrotowi.

Ponieważ zgodnie z umową o dotację jej wielkość była określona na nie więcej niż 75 % z kwoty 450.000,00 zł, a wartość robót objętych dotacją wynikająca z umowy zawartej w dniu 29.06. 2006 r. z Firmą "C", została ustalona na kwotę 369.050,64 zł, stąd w dniu 24.07.2006 r. na konto Gminy wpłynęła dotacja celowa w wysokości 276.787,98 zł (75% kwoty 369.050,64 zł). Skoro w wartości wykonanych robót nie można było uwzględnić kwoty 155.042,66 zł (8 nierozebranych obiektów po JAR) to w rzeczywistości wykonano, zgodnie z zakreślonym w umowie o dotację celem, roboty o wartości 214.007,98 zł. (369.050,64 zł - 155.042,66 zł), czyli wysokość udzielonej dotacji winna stanowić 75% z kwoty 214.007,98 zł., a mianowicie kwotę 160.505,98 zł. Dlatego też część dotacji w wysokości 116.282,00 zł.(276.787,98 zł. - 160.505,98 zł.) jest kwotą dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, która podlega zwrotowi do budżetu Województwa Opolskiego. Ponieważ kwota ta jest wyższa, niż ustalona w decyzji organu I instancji będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, który uznał, że zwrotowi winna podlegać kwota 24.740,60 zł, dokonując jej określenia na etapie postępowania odwoławczego, Kolegium w tym zakresie odwołało się do regulacji art. 139 k.p.a., wskazując na mające miejsce w rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie przez organ I instancji art.145 ust 1 pkt. 1 u.f.p. oraz art.175 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Te zaś stwierdzone naruszenia prawa uprawniały Kolegium do odstąpienia na etapie postępowania odwoławczego od kodeksowej zasady reformantionis in peius

W kolejnej już skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżąca ponownie zarzuciła Kolegium naruszenie zasady reformationis in peius, polegające na "błędnym przyjęciu, że decyzja Marszałka Województwa Opolskiego rażąco narusza prawo w zakresie rozbiórki pięciu obiektów na działce nr 184/22", a także naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez "błędne jego zastosowanie i błędne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31.01.2011 r. w zakresie w jakim Sąd kwestionuje skargę Gminy Skarbimierz zawiera wiążącą ocenę prawną i wiążące wskazania co do dalszego postępowania" .

Nadto podniesiono w skardze naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez niewyłączenie pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego od orzekania w sprawie, w której brał udział poprzednio oraz naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a przez przyjęcie błędnych ustaleń i niewłaściwą ocenę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Końcowo podniesiono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało, zdaniem skarżącej, wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 ust 1 pkt 1, ust. 4, 5, 6 w zw. z art. 190 i 144 ust. 4 oraz 175 dawnej ustawy o finansach publicznych i uznanie, że dotacja udzielona Gminie Skarbimierz na podstawie umowy z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu nie została wykorzystana zgodnie z celem dotacji.

Stawiając powyższe zarzuty zaskarżonej decyzji, skarżąca wnosiła o uchylenie jej w całości z jednoczesnym uchyleniem także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Rozwijając swoją argumentację Gmina wskazała, iż nieuprawnionym jest twierdzenie Kolegium, że część dotacji wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż w całości wykorzystano ją na rozbiórkę obiektów po JAR, przy czym uznanie robót zamiennych przez Województwo Opolskie przesądza o prawidłowości wykorzystania całej dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem, gdyż ocena w tym zakresie zależy wyłącznie od woli (oceny) stron umowy.

Końcowo wskazano również na pisma (interpretacje) Ministerstwa Infrastruktury (17.08.2009 r.) i Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (z 26.08.2009 r.) dotyczące stosowania Prawa zamówień publicznych, podnosząc, że to zagadnienie w ogóle nie było przedmiotem badania ze strony Kolegium. Stanowisko to skarżąca podtrzymała także w całości w kolejnym piśmie procesowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odniesiono się do zarzutu dotyczącego niewyłączenia pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego od orzekania w sprawie wskazując, iż przywołany w skardze art. 24 § 1 pkt.5 k.p.a stanowi wyłącznie o tym, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż żaden z członków składu orzekającego nie brał udziału w tej sprawie w niższej instancji.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, że w zaskarżonej decyzji zespół orzekający bezprawnie odstąpił od zakazu reformationis in peius, odwołano się do uzasadnienia skarżonej decyzji w którym szczegółowo wyjaśniono i uzasadniono okoliczności jakie legły u podstaw zastosowania instytucji prawnej uregulowanej w art. 139 k.p.a.

Nie zgodzono się też z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż Kolegium w zaskarżonej decyzji w całości uwzględniło w ponownym rozpoznaniu sprawy stanowisko Sądu, że dotacja w części przeznaczonej na rozbiórkę pięciu obiektów znajdujących się na działce nr 184/22 została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została udzielona. Końcowo zważono, iż przywołane w treści skargi pisma (interpretacje) Ministerstwa Infrastruktury (17.08.2009 r.) i Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (z 26.08.2009 r.) dotyczą stosowania Prawa zamówień publicznych, które znajduje się poza kognicją Kolegium. Kwestia prawidłowości przeprowadzonych przetargów nie ma żadnego odniesienia do stanu niniejszej sprawy, albowiem jej przedmiotem była wyłącznie ocena prawidłowości wykorzystania dotacji celowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja we wskazywanym zakresie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2).

Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi, na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392).

Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania kolejnych skarg Gminy Skarbimierz, zakończonych prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010r., sygn. akt I SA/Op 524/09 oraz z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 652/10.

Związanie to, co należy podkreślić z całą mocą, dotyczyła zarówno Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i przede wszystkim organu odwoławczego w ramach rozpoznania odwołania Gminy Skarbimierz od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia "16 lipca 2008 r." (winno być: z dnia 16 lipca 2009 r.) orzekającej o zwrocie do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej.

W pierwszym z przywołanych wyroków Sąd uznał, co uwzględnił organ odwoławczy, iż brak było podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka Województwa Opolskiego, gdyż przywołany jako podstawa prawna art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W uzasadnieniu wyroku szczegółowo odniesiono się do poszczególnych przyczyn, które według Kolegium uzasadniać miały wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym, końcowo reasumując, iż skoro organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy nie jest kompletny i nie daje podstaw do prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych to, w ocenie Sądu, materiał ten należało uzupełnić korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zalecił, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji, uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko Sądu, dokona samodzielnych ustaleń faktycznych w tych wątkach sprawy, które jego zdaniem wymagają uzupełnienia materiału dowodowego lub ponownej jego oceny i wyda rozstrzygnięcie adekwatne do stanu faktycznego i prawnego, ustalonego w ramach postępowania odwoławczego.

Powyższe stanowisko Sądu zdeterminowało dalsze działania Kolegium, które po wykonaniu wskazań Sądu, w ramach kolejnej decyzji z dnia 12 października 2010 r. rozstrzygnęło sprawę co do istoty, poprzez skorzystanie z uprawnienia reformacyjnego z jednoczesnym zastosowaniem przewidzianego w art. 139 k.p.a. odstępstwa od zasady reformantionis in peius.

Kolejne wskazania Sądu, wiążące obecnie zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, wynikają z wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 652/10, wydanego wskutek uwzględnienia kolejnej skargi Gminy na decyzję Kolegium z dnia 12 października 2010 r., którą uchylono decyzję Marszałka Województwa Opolskiego i orzeczono już co do istoty, określając Gminie Skarbimierz przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego część dotacji na kwotę 174.585,47 zł wraz z odsetkami od tej kwoty liczonymi od dnia 24.07.2006 r.

W ramach uzasadnienia tego wyroku Sąd wyraźnie rozgraniczył te zarzuty wówczas rozpoznawanej skargi, które zasługiwały na ich podzielenie, od tych, które uznano za niezasadne, podzielając w tym względzie stanowisko Kolegium.

Te zaś wskazania Sądu miały moc wiążącą dla Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, łącznie ze wskazaniami zawartymi w omówionym wyżej wyroku z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 524/09.

I tak, w wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 652/10 Sąd jednoznacznie uznał za zasadne te zarzuty skargi, które odnosiły się do wadliwości poczynionych przez Kolegium ustaleń i ocen dotyczących faktu poniesienia przez Gminę Skarbimierz kosztów rozbiórki 5 obiektów po JAR położonych na terenach zbytych przez Gminę - na działce 184/22 sprzedanej A w dniu 26.06.2006 r. i zakwestionowania prawidłowości wydatkowania na ten cel dotacji zgodne z celem dotacji udzielonej Gminie przez Województwo Opolskie na podstawie umowy z dnia 23.02.2006 r. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że koszty te nie mieszczą się w pojęciu wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem z uwagi na fakt, iż A nie mogła korzystać ze środków przekazanych na podstawie umowy o dotację, gdyż żaden inny podmiot, poza Gminą Skarbimierz, nie mógł być beneficjentem dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia 23.02.2006 r. Zdaniem Sądu, celem umowy z dnia 23.02.2006 r. była m.in. rozbiórka obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym położonym w Skarbimierzu Osiedlu, przy czym oceniając treść konkretnej jednostki redakcyjnej umowy należało też odwołać się do tekstu preambuły wskazującej na cel i zakres regulacji objętej sporną umową o dotację. Sąd wskazał, że preambuła umowy winna być brana pod uwagę w procesie interpretacji jej postanowień dotyczących określenia celu na jaki dotacja została udzielona, a to w niej odwołano się do planów dokonania inwestycji przez A na terenie Gminy Skarbimierz w projektowanej rozszerzonej Wałbrzyskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej (pkt A) i wskazano, iż Gmina i Województwo działają w ramach realizacji ustawowych działań związanych z przygotowaniem terenu pod inwestycje, które strony uznają za istotne dla rozwoju całego regionu (pkt C), wreszcie – w pkt C odwołano się do przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości zwartej pomiędzy skarżącą Gminą a A, z której wynikało zobowiązanie Gminy do usunięcia z nieruchomości pozostałości bazy wojskowej. W tym kontekście, w ocenie Sądu, pokrycie kosztów rozbiórki obiektów, położonych na działce zbytej w dniu 26.06.2006 r. A, przez skarżącą Gminę z dotacji celowej, zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. W tej części decyzji organu odwoławczego doszło zatem, według Sądu, do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 145 u.f.p., a tym samym także do naruszenia art.139 k.p.a, albowiem nie zaistniały w tym zakresie ustawowe wyjątki od zasady reformationis in peius. Należy tu podkreślić, iż wskazanie na naruszenie zasady reformationis in peius oraz braku podstaw do odstępstwa od niej, w oparciu o uregulowanie art. 139 k.p.a., Sąd zawęził w czynionych rozważaniach wyłącznie do tej części spornej kwoty dotacji.

W dalszych natomiast rozważaniach Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które kwestionowały stanowisko Kolegium w części dotyczącej uznania robót zamiennych, wykonanych zamiast nierozebranych 8 obiektów, za wykorzystanie dotacji niezgodnie z celem umowy. Jak zważył wówczas Sąd, trafnie wywiódł organ odwoławczy, iż z treści umowy o dotację nie wynika, by strony dopuszczały wykonanie jakichkolwiek innych prac zamiast rozbiórki obiektów po JAR. Strony przewidziały możliwość zmiany umowy tylko w drodze aneksu, dla którego zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności. Skoro takiego aneksu nie sporządzono, a ponadto bezspornie z akt sprawy wynika, iż Gmina nie powiadomiła Województwa Opolskiego o wykonaniu innych robót w miejsce rozbiórki części obiektów, a w protokołach odbioru końcowego robót wpisano jako przedmiot prac – rozbiórkę, prawidłowo wskazano w tej części zaskarżonej decyzji, iż Gmina zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które przewidywała umowa o dotację.

Sąd jednocześnie przyznał rację organowi odwoławczemu, iż cel, na jaki strona otrzymała dotację, określony jest w art. 1 lit. d w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d i art. 3 ust. 1 umowy z 23.02.2006 r., w myśl którego Gmina zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w Skarbimierzu Osiedlu, poprzez realizację rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30.10.2006 r.

Końcowo również Sąd zważył, iż rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, uwzględniając także to stanowisko Sądu, obowiązany jest przy stosowaniu odstępstwa od zakazu reformantionis in peius, wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

Sąd zatem, jak we wcześniejszym wątku sprawy, nie zajął stanowiska odnośnie braku w tej części dotacji podstaw do zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy odstępstwa od zakazu reformantionis in peius, ale zwrócił uwagę na konieczność szczegółowego uzasadnienia zastosowania instytucji przewidzianej w art. 139 k.p.a. ze wskazaniem przyczyn jego stosowania.

Równocześnie Sąd podkreślił, że dotacje są wydatkami budżetu państwa, podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania. Jest to wydatek budżetowy określony jednostronnie przez podmiot dotujący w imieniu państwa na rzecz podmiotu dotowanego. Środki przyznane w ramach dotacji mają ,,znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu. Środki otrzymane w ramach dotacji mają służyć konkretnemu celowi (wyrok WSA z 28.09.2010 r., V SA/Wa 345/10). Zatem pokrycie przez skarżącą kosztów robót zamiennych ze środków pochodzących z dotacji uznać należało za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wykonywanie robót zamiennych w warunkach, w jakich uczyniła to skarżąca Gmina, mogłoby być metodą obchodzenia przepisów o finansach publicznych, np. poprzez zapłatę za zrealizowane działania, na które dotacja nie była przeznaczona. Ponadto, mogłoby naruszać przepisy o zamówieniach publicznych, które w sprawie również miały zastosowanie.

W tym stanie sprawy, zakreślonym wyrokami tut. Sądu wydanymi na wcześniejszych etapach rozpoznania sprawy, którymi zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związane było zarówno Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i obecny skład orzekający w niniejszej sprawie, należało uznać, że te zarzuty skargi, które odnosiły się do błędnej oceny przez Kolegium realizacji otrzymanej dotacji w spornej kwocie 116.282 zł, nie zasługują na uwzględnienie

Co do samej nieprawidłowości wydatkowania tej kwoty dotacji wypowiedział się już w wiążący sposób Sąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 652/10. Skoro zaś Gmina nie zgadzała się z tym stanowiskiem, miała możliwość jego zwalczania w ramach przysługującego jej wówczas prawa do skargi kasacyjnej.

Aktualnie czyniona w skardze próba podważenia tego stanowiska na obecnym etapie rozpoznania sprawy nie może spotkać się z akceptacją składu orzekającego, gdyż musiałaby nie tylko naruszać skutki wynikające z art. 153 p.p.s.a., ale także prowadzić do niedopuszczalnej oceny prawidłowości prawomocnego wyroku i wynikającej z niego zasady trwałości.

Podkreślić przy tym trzeba, że wypowiedziane wówczas stanowisko Sądu zachowuje swoją moc wiążącą, gdyż stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ istotnej zmianie.

Jednocześnie Kolegium w ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniło przy określeniu wysokości dotacji podlegającej zwrotowi, korzystne dla Gminy stanowisko odnośnie wydatkowania pozostałej, uprzednio spornej, kwoty dotacji, zgodnie z jej przeznaczeniem, co znacząco wpłynęło na wysokość ostatecznie określonej kwoty do zwrotu.

Mając zatem na uwadze powyżej czynione rozważania, za niezasadne uznano te zarzuty skargi, które zmierzały do zakwestionowania zasadności i prawidłowości uznania części otrzymanej dotacji, jako wykorzystanej niezgodnie z jej umownym przeznaczeniem, a także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a.

Niewątpliwie natomiast zagadnieniem, które podlega kognicji Sądu na obecnym etapie rozpoznania sprawy, jest ocena prawidłowości odstąpienia przez Kolegium, w oparciu o uregulowanie art. 139 k.p.a., od zakazu reformantionis in peius

W tym względzie Kolegium, uzasadniając swoje odstąpienie do powyższego zakazu, odwoływało się do argumentacji związanej ze stwierdzeniem wydania przez organ I instancji decyzji objętej postępowaniem odwoławczym , z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., należy na początku podkreślić, iż materialnoprawną podstawą rozstrzyganej sprawy są przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), mimo iż z dniem 1 stycznia 2010 r. w życie weszły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (D. U. Nr 157, poz. 1240). Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 i 3 tej ostatniej, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie przepisów dotychczasowych, a wszczęte przed tą datą sprawy dotyczące zwrotu dotacji, prowadzą w dalszym ciągu te same organy, aż do zakończenia postępowania.

W myśl przepisu art. 175 ust. 1 i 2 u.f.p., z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa, a podstawą przekazania środków na realizację tej pomocy jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczenia środków. Nie budzi wątpliwości fakt, iż sporna dotacja, udzielona na mocy umowy z dnia 23.02.2006 r. przez Województwo Opolskie Gminie Skarbimierz, ma charakter dotacji celowej.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.f.p., który na mocy art. 190 u.f.p. stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu samorządu terytorialnego, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

Brzmienie przywołanego wyżej uregulowania art. 145 ust 1 u.f.p. nie pozostawia swobody decyzyjnej organowi przy orzekaniu o zwrocie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, wskazując wprost, iż podlega ona zwrotowi, przy czym w tym zakresie, zgodnie z art. 175 ust 2 u.f.o., zasady rozliczenia środków wynikają z umowy, która była podstawą ich przekazania.

Stwierdzenie zatem przez organ I instancji faktu wydatkowania części dotacji niezgodnie z warunkami umowy o przekazaniu środków na ściśle określony cel, obligowało go do orzeczenia w tym zakresie o obowiązku zwrotu tej części otrzymanej przez Gminę dotacji.

Ponieważ ustawodawca przy rozliczeniu przekazanych w ramach dotacji środków finansowych ,odwołuje się wprost do zapisów stosownej umowy między stronami, to ona wyłącznie reguluje zasady ich końcowego rozliczenia. Dlatego też, ponieważ w rozpoznawanej sprawie zapisy umowy zawartej w dniu 23.02.2006 r. nr [...] pomiędzy Województwem Opolskim a Gminą Skarbimierz oraz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu, wyraźnie określiły sposób wydatkowania przyznanej dotacji na określone prace, tylko one mogły być pokryte z otrzymanych środków finansowych.

O ile zatem na etapie realizacji umowy zaszła konieczność zmiany przeznaczenia otrzymanych środków na realizację innych zadań, to rolą umawiających się stron było ewentualne zmodyfikowanie w tym względzie zapisów umowy, do czego bezspornie w niniejszej sprawie nie doszło.

Dlatego też, aktualnie podjęta przez skarżącą próba wykazania równie ważnego dla gminy znaczenia inwestycyjnego wykonanych prac zamiennych nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż decydujące znaczenie przy orzekaniu o zwrocie niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem części dotacji mają wyłącznie zapisy zawartej umowy.

Nie jest przy tym dopuszczalne samowolne, jednostronne dokonanie przez Gminę sposobu wydatkowania dotacji, a zatem "nie swoich pieniędzy". Skoro Gmina uważała, że w ramach planowanej inwestycji zachodzi potrzeba wykonania innego zakresu prac, bardziej istotnego niż rozbiórka budynków, to należało ten cel wskazać w trakcie negocjowania dotacji i wskazać go w umowie, ewentualnie dążyć do zmiany jej zapisów już na etapie realizowania inwestycji (poprzez jej aneksowanie).

Z tego też względu dla oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji bez znaczenia pozostaje argumentacja skarżącej, iż skoro Marszałek Województwa nie objął całości spornej kwoty obowiązkiem jej zwrotu, to zgodził się na inny sposób jej wydatkowania, a jego stanowisko, jak podkreślała skarżąca, jest równorzędne ze stanowiskiem Kolegium.

Sąd w tym miejscu zauważa, że ostatecznie określona przez Kolegium kwota zwrotu dotacji w pełni odpowiada kwocie określonej przez marszałka Województwa w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji z dnia 24.04.2008 r. nakazującej Urzędowi Gminy w Skarbimierzu zwrot do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 116.282 zł, która następnie ze względów proceduralnych została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 18.09.2008 r.

Faktem jest, że w przeprowadzonym ponownym rozpoznaniu sprawy doszło do zmiany stanowiska organu I instancji co do wysokości kwoty dotacji podlegającej zwrotowi i określenie jej jedynie w kwocie 24.740,60 zł, a zatem nie odpowiadającej rzeczywistej wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej umownym przeznaczeniem.

Dlatego też, na co zwrócił już uwagę uprzednio Sąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2011r., możliwa była weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji na etapie postępowania odwoławczego na niekorzyść strony, jednakże pod warunkiem wykazania zaistnienia którejkolwiek z ustawowych przesłanek z art. 139 k.p.a., czyli stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium pod kątem wykazania podstaw do odstąpienia od zakazu reformantionis in peius, zgodzić się należy z jego stanowiskiem, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała obowiązujące w tym zakresie uregulowania ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności art.145 ust 1 pkt. 1 oraz art.175 ust. 2 tej ustawy, co ostatecznie doprowadziło do bezprawnego uszczuplenia środków publicznych.

Obowiązujący w dacie wydania decyzji organu I instancji stan prawny nie pozostawiał bowiem organowi wyboru co do sposobu rozliczenia dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, przewidując wprost w uregulowaniu art. 145 ust. 1 u.f.p., który na mocy art. 190 u.f.p. stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu samorządu terytorialnego, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi. W tym też zakresie ustawodawca nie pozostawił organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia, poprzez np. odstąpienie od żądania zwrotu dotacji, czy też miarkowania jego wysokości.

Dlatego , w sytuacji , gdy orzeczony przez organ I instancji zwrot wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji nie obejmował całej podlegającej zwrotowi kwoty, takie rozstrzygnięcie rażąco naruszało obowiązujące w tym względzie uregulowania ustawowe, co dawało Kolegium podstawę do odstąpienia na podstawie art. 139 k.p.a. od stosowania zakazu reformantionis in Pius.

Jedynie na marginesie można także zauważyć, iż mimo niepowołania przez Kolegium kolejnej ustawowej przesłanki z art. 139 k.p.a., warunkującej możliwość odstąpienia od zakazu zakazu reformantionis in peius, a mianowicie rażącego naruszenia interesu społecznego, również istnienia tej przesłanka można dopatrzeć się w stanowisku organu I instancji, który niewątpliwie winien stać na straży prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Niewątpliwie bowiem, niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków publicznych przyznanych na realizację konkretnego zadania, zgodnie z resztą z pierwotną wolą dotowanego, nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym, w rozumieniu wykraczającym poza interes samej skarżącej. Otrzymane środki pochodziły z dotacji województwa, czyli szerszej społeczności niż społeczność samej gminy Skarbimierz, a zatem także jej interes musiał być zabezpieczony poprzez prawidłowe wykorzystanie środków pochodzących z dotacji przyznanej środków województwa.

Pośrednio, jak się wydaje, do tej kwestii odnosiło się także spostrzeżenie Sądu zawarte w wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r., który skonstatował, iż "Wykonywanie robót zamiennych w warunkach, w jakich uczyniła to skarżąca Gmina, mogłaby być metodą obchodzenia przepisów o finansach publicznych, np. poprzez zapłatę za zrealizowane działania, na które dotacja nie była przeznaczona. Ponadto, mogłaby naruszać przepisy o zamówieniach publicznych, które w sprawie również miały zastosowanie."

W stwierdzeniu tym nie chodziło przy tym, jak wywodzi obecnie skarżąca, że Kolegium winno w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać oceny prawidłowości samych przeprowadzonych przetargów, bo ta kwestia, na co słusznie zwrócono uwagę, nie należy do kompetencji Kolegium. Chodziło natomiast o podkreślenie możliwości sprzecznego z prawem obchodzenia przepisów o finansach publicznych, poprzez realizację innych prac niż objęte postępowaniem przetargowym. Sama jednakże ocena, czy faktycznie i w jakim zakresie doszło do naruszenia regulacji ustawy o zamówieniach publicznych, może być przeprowadzona przez właściwy w tym przedmiocie organ i to w odrębnym postępowaniu.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez zespół orzekający Kolegium, wskazywanego w skardze uregulowania art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a, albowiem przewidziana w tym przepisie sytuacja nie miała miejsca w toku podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Żaden z członków składu orzekającego nie brał bowiem udziału w tej sprawie w niższej instancji.

Również próbując odczytać intencje skarżącej, iż w rzeczywistości chodziło jej o sytuację przewidzianą w art. 24 § 3 k.p.a. i poddanie w wątpliwość bezstronność pracownika, który brał już udział w sprawie na etapie uprzedniego rozpoznania odwołania, to także w tym zakresie taki zarzut należałoby uznać w realiach rozpoznawanej sprawy za nieuzasadniony.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia dalszych zarzutów skargi, a to naruszenia art. 7, 77, oraz 107 k.p.a. w zakresie wskazywanych przez skarżącą błędów w ustaleniach faktycznych i niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn na podstawie 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ,w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu skargę należało oddalić.