Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2522/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 25 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd.

TEZY

Organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Starszy asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 336/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 336/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w punkcie 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3) zasądził od Rady Miejskiej w R. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] lutego 2012 r. Rada Miejska w R., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), w związku z wnioskiem [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R. z dnia [...] stycznia 2012 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie (na zasadzie wypowiedzenia) stosunku pracy z radnym K. S., podjęła uchwałę odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Przedmiotowa uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Spółka [...] wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła, iż przedstawiony organowi wniosek nie dotyczy zdarzeń związanych z realizacją mandatu przez radnego, natomiast skarżąca nie ma możliwości zatrudnienia go na uprzednio zajmowanym stanowisku, które od dwóch lat nie istnieje. Poza tym niskie kwalifikacje radnego są nieprzydatne dla Spółki, a on odmówił poddania się obowiązkowym badaniom lekarskim po długotrwałej chorobie, w czasie której wykonywał inne prace zarobkowe, co de facto umożliwia wnioskowanie o rozwiązanie stosunku pracy ze skutkiem natychmiastowym.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka [...] wniosła o stwierdzenie nieważności podjętego aktu i obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż jako pracodawca radnego Rady Miejskiej, pismem z [...] stycznia 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. W uzasadnieniu wniosku wskazała na faktyczną niemożność zatrudnienia radnego na stanowisku starszego inspektora ds. bhp i p.poż., bowiem począwszy od [...] lutego 2010 r. zadania w tym zakresie przekazane zostały do realizacji innemu podmiotowi, na podstawie art. 231 Kodeksu pracy. Podała przy tym, że zaproponowała radnemu realizację w/w zadań w firmie [...] Spółka z o.o., obsługującej również skarżącą, w której radny prace te wykonywał w okresie od [...] kwietnia 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. Alternatywą dla tej propozycji, odrzuconą przez radnego, było jego zatrudnienie w charakterze robotnika gospodarczego z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia, bowiem skarżąca nie dysponuje możliwościami powierzenia wymienionemu innych, bardziej odpowiedzialnych obowiązków. Wskazała następnie, iż począwszy od daty zgłoszenia gotowości do pracy, czyli od [...] sierpnia 2011 r. do chwili obecnej, radny nie przepracował fizycznie ani jednego dnia, przebywając na zwolnieniach lekarskich, które wykorzystywał niezgodnie z prawem, bo wykonywał inne zajęcia zarobkowe, pobierając wynagrodzenie. Takie zachowanie stanowi podstawę do rozwiązania z radnym stosunku pracy w trybie art. 52 § 1 kodeksu pracy za ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych.

Odnosząc się do podjętej uchwały skarżąca wskazała, iż nie zawiera ona żadnego uzasadnienia, stąd działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bez żadnej odpowiedzi, co uniemożliwia skarżącej ocenę motywów, jakimi kierował się organ, odmawiając wyrażenia wnioskowanej zgody.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących przedmiotowej kwestii (wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym), które jednoznacznie podkreślają obowiązek uzasadniania podejmowanych uchwał w przedmiocie braku wyrażania zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, a także czy zostały należycie rozważane wszystkie okoliczności sprawy i przesłanki zaprezentowane przez pracodawcę. Skarżąca zaprezentowała również stanowisko, że pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może ograniczać uprawnień pracodawcy w swobodzie doboru pracowników, a przesłanką do odmowy udzielenia zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem radnego. Według skarżącej, radny wykorzystuje swoją funkcję i posiadane uprawnienia, ponieważ usiłuje narzucić pracodawcy swoją wolę, pomimo przedstawienia mu propozycji stanowiska pracy równorzędnego z dotychczasowym wynagrodzeniem u innego pracodawcy w trybie zgodnym z przepisami kodeksu pracy, bądź też podjęcie zatrudnienia, uwzględniającego zarówno potrzeby skarżącej, jak też posiadane przez pracownika kwalifikacje.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej wyjaśniając, iż prawo organu do odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma charakter nieograniczony, zaś organ nie ma obowiązku uzasadnienia swego stanowiska. Może więc odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy także z powodów nie związanych z wykonywaniem przez radnego jego mandatu.

Na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 punkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) z uwagi na fakt, iż z dniem [...] marca 2012 r. radny rozwiązał z zakładem pracy (skarżącym) umowę o pracę na podstawie art. 551 § 1 Kodeksu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd podkreślił, że zasadniczy zarzut, sformułowany przez skarżącego w przedmiotowej skardze, dotyczy naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g., polegającego na braku uzasadnienia przedmiotowej uchwały z [...] lutego 2012 r. Nr [...], którą Rada Miejska odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym. Przywołując treść tego przepisu Sąd wskazał, że stanowi on wyraz szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnych, której istota polega na konieczności uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, będącym jej członkiem. Obowiązkiem rady jest odmowa udzielenia takiej zgody w razie, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa pozostawione jest jej swobodnemu uznaniu, które nie może jednak oznaczać dowolności działania organu.

Jak zauważył Sąd, wprawdzie z żadnego przepisu nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę gminy uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, to jednak wykładnia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. musi uwzględniać wykładnię systemową. Wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę gminy, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

O ile więc z wykładni literalnej przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wynika taki obowiązek, to jednak konstrukcja omawianego przepisu oparta w znacznym stopniu na uznaniu administracyjnym, przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby niczym nieograniczone władztwo, dające prawo do narzucania pracodawcy obowiązku utrzymywania stosunku pracy z radnym.

Podzielając zatem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 Sąd uznał, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Miejskiej, a tym samym oceny legalności zaskarżonej uchwały. Jak zaznaczył Sąd, taki tok rozumowania i interpretacji przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. jest aktualnie przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo oraz powoduje konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, jednocześnie orzekając o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a.

Końcowo Sąd odniósł się do wniosku pełnomocnika organu o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 punkt 3 p.p.s.a. i uznając go za niezasadny wskazał, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje nadal zaskarżona uchwała, pomimo rozwiązania umowy o pracę przez radnego, która w świetle powyższych wywodów jest sprzeczna z prawem.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w R., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż uchwała w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radym wymaga uzasadnienia w tym zakresie w sytuacji, gdy przepis ten nie nakłada na radę miejską takiej konieczności.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, ewentualnie o zmianę wyroku i umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie tej skargi jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który podnosząc zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wywodzi, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu poprzez uznanie, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma obowiązek uzasadnić swoje stanowisko. Jak podkreślono, prawo rady do odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym ma charakter nieograniczony, w związku z czym rada nie ma obowiązku uzasadniania swojego stanowiska.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu." Problematyka motywowania uchwał rady gminy, w tym uchwał podejmowanych w sprawach wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410 (publ. ONSAiWSA 2007 nr 2, poz. 48) podkreślono, że obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jedności działania władzy publicznej. Brak uzasadnienia nie pozwala bowiem ocenić, czy sytuacja, o której mowa w zdaniu drugim art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, miała rzeczywiście miejsce, a przecież wiąże się ona z określonymi skutkami. Podobnie w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 194/06 Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że uchwała rady, której przedmiotem jest wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym podlega uzasadnieniu. Jak podkreślono, nie jest możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody bądź odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Z kolei w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 336/12 Naczelny Sąd Administracyjny omówił i podzielił wyrażone w tej kwestii dotychczasowe poglądy orzecznictwa stwierdzając, że uchwała podjęta w trybie art. 25 ustawy o samorządzie gminnym powinna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, podzielając powyższe stanowisko dodatkowo podkreśla, że z przyznanego na mocy art. 25 ust. 2 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminy, dyskrecjonalnego prawa rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie (zmianę) stosunku pracy z radnym, nie można wywodzić zwolnienia z obowiązku ujawnienia motywów, którymi kierowała się rada wyrażając zgodę, bądź odmawiając wyrażenia zgody, na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania podejmowanych aktów, w tym także uchwał. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd.

Z przedstawionych względów nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie w niniejszej sprawie, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stanowi wadliwość tego aktu uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.