Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1035/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

| | | , , , Sygn. akt IV SA/Po 1035/16 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 08 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. N., W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: organ I instancji, Burmistrz) na podstawie art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – uwaga Sądu, dalej: u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz, 267, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – uwaga Sądu, dalej: k.p.a.), art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – uwaga Sądu, dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. [...] (dalej: inwestor), w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach o [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie [...].

W treści decyzji organ I instancji wskazał następujące elementy:

Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu:

Obiekty infrastruktury technicznej.

Rodzaj inwestycji:

Budowa kablowej linii elektroenergetycznej [...].

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

- wykonanie linii elektroenergetycznej nn-0,4kV kablowej o długości trasy ok. 300 m,

- wykonanie linii elektroenergetycznej SN-15kV kablowej o długości trasy ok. 100 m,

- wykonanie złączy kablowych nn-0,4kV - 3 szt.,

- wykonanie stacji transformatorowej kompaktowej - 1 szt.

Ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi:

- należy zastosować takie rozwiązania organizacyjne i technologiczne, które spowodują, że faza budowy przedsięwzięcia, w tym zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza oraz emisji hałasu, nie spowoduje przekroczenia standardów jakości poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny,

- na etapie budowy i eksploatacji należy zastosować rozwiązanie chroniące środowisko w zakresie gospodarki odpadami, ochrony gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych.

Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego:

Z uwagi na położenie wnioskowanego obszaru na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji [...], należy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wystąpić do Powiatowego Konserwatora Zabytków w [...] o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac na terenie zabytkowego układu urbanistycznego i uzgodnić z PKZ projekt inwestycji.

Dla ochrony dziedzictwa kulturowego ustala się obowiązek prowadzenia prac archeologicznych podczas realizacji inwestycji. Wniosek o pozwolenie na prowadzenie prac archeologicznych winien być złożony do WWKZ przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: Zgodnie z warunkami określonymi przez gestorów sieci.

Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich:

Projektowane obiekty winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Ustalenia dotyczące zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów:

Nie dotyczy.

Linie rozgraniczające teren inwestycji:

Lokalizację przedmiotowej inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji.

Inne warunki:

- sposób odtworzenia nawierzchni ulicy, chodnika oraz zieleni w istniejących pasach drogowych należy uzgodnić z właściwym zarządcą lub właścicielem drogi;

- należy zachować zgodne z przepisami Prawa budowlanego i Polskimi Normami odległości projektowanych obiektów od infrastruktury podziemnej i nadziemnej przebiegającej przez teren objęty wnioskiem i w jego bezpośrednim otoczeniu, zaleca się uzgodnienie tych odległości z właścicielami sieci. Dopuszcza się usunięcie kolizji na warunkach określonych przez właściciela sieci.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że do Burmistrza [...] dnia [...] listopada 2015 r. wpłynął wniosek inwestora w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach [...], dla inwestycji polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej nn-0,4kV, kablowej linii elektroenergetycznej SN-15kV, złączy kablowych 0,4 kV oraz stacji transformatorowej. Gmina [...] nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, stąd potrzeba prowadzenia niniejszej sprawy w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust 1 ww. ustawy o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Inwestor oraz właściciel nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja, o przedmiotowym fakcie zostali powiadomieni pisemnie. W toku postępowania administracyjnego wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z organem właściwym w zakresie ochrony obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, ze względu na położenie w terenie zabytkowego układu urbanistycznego.

Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpiono o ponowne uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z organem właściwym w zakresie ochrony obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, ze względu na położenie w terenie zabytkowego układu urbanistycznego. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu oraz Powiatowy Konserwator Zabytków w [...] nie zajęli stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz, U. z 2015 r. poz. 199 tekst jednolity), uzgodnienie uważa się za dokonane.

W toku postępowania administracyjnego uwagi wnieśli właściciele nieruchomości [...] nie wyrażając zgody na realizację planowanej inwestycji. Odnosząc się do uwag strony Burmistrz stwierdził, że brak zgody strony nie jest przesłanką do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż w przypadku gdy planowana inwestycja spełnia warunki przewidziane w ustawie, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także po uzgodnieniu z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p stwierdzono, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi i nie narusza ładu przestrzennego.

W ustawowym terminie od powyższej decyzji odwołanie w imieniu własnym oraz W. N. wniosła E. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucono niesprawdzenie i nieustalenie:

czy inwestycja znajduje w ogóle uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym,

czy jest to cel publiczny i z czego to wynika, gdzie jest on zapisany, czy jako cel publiczny rządowy, czy samorządowy, w jakim planie i jaki jest jego przebieg oraz obowiązujące wytyczne,

czy cel publiczny musi być realizowany akurat na naszej nieruchomości, z czego to ma wynikać i czym jest uzasadnione, dlaczego nie na innych nieruchomościach,

jak wygląda ład przestrzenny w okolicy,

czy inwestycja umożliwi zagospodarowanie działek, na których jest zlokalizowana zgodnie z ich przeznaczeniem i planami właścicieli oraz terenów sąsiednich, w szczególności jak wyglądają te nieruchomości i jak są i mają być zagospodarowane i jak ten plan inwestycyjny zmieni sposób zagospodarowania,

jakie jest oddziaływanie inwestycji na środowisko, brak koniecznego załącznika jakim jest decyzja w tej sprawie oraz wyjaśnienia dlaczego pominięto ustalenia w tej sprawie,

nie wskazano na uzgodnienia z zarządcą drogi, choć są one obligatoryjne.

Odwołujące podniosły, że planowana inwestycja może z powodzeniem być zrealizowana na innych nieruchomościach. Naraża ich na znaczne szkody i ogranicza istotnie nasze plany inwestycyjne na nieruchomości. Nie wyrażają one zgody na lokalizacje inwestycji na ich nieruchomości stanowczo się jej sprzeciwiając.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ II instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 2 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Podstawę prawną do ustalenia czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowi zatem przepis art. 6 u.g.n., wskazując na szczególny charakter inwestycji, wynikający z realizacji określonych tą ustawą celów.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast, zgodnie z art. 56 nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Regulacja powyższa oznacza, iż w sytuacji gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ stwierdza jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji we wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym, bowiem to nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie możliwa będzie realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Organy ustalające lokalizację inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Przy czym normy te są wtedy sprzeczne, jeżeli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków. W tak wyznaczonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach prawnych, organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej, jest obowiązany jedynie do oceny, czy wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi prawne w zakresie jego kompletności oraz czy projektowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodności z przepisami prawa dotyczącymi tego zamierzenia, a także z przepisami prawa właściwymi ze względu na miejsce położenia projektowanej inwestycji. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, nie podlega więc swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, mających prawa do nieruchomości, na których inwestycja ma być położona. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wkracza bowiem w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Kolegium podniosło także, że zakres postępowania związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym unormowaniem, właściwy organ dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jak wynika z wyżej wskazanego przepisu analiza ta ma na celu zbadanie celu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, nie zaś obszaru oddziaływania czy sąsiedztwa. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zbadanie nie tylko zgodności zamierzenia z prawem w znaczeniu przedmiotowym, ale i prawami podmiotowymi innych osób. Należy zatem ustalić krąg osób uprawnionych do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej, wskazać osoby rzeczywiście władające gruntem, wskazać aktualny stan zagospodarowania i zabudowy, ustalić możliwość tworzenia infrastruktury.

Organ II instancji podkreślił, iż inwestycja celu publicznego polegająca na budowie linii elektroenergetycznej nn-0,4kV, kablowej linii elektroenergetycznej [...], złączy kablowych 0,4kV oraz stacji transformatorowej na działkach [...] jest zaliczana do inwestycji celu publicznego, a dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 i nast. u.p.z.p. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (w tym miejscu Kolegium powołało błędnie art. 4 pkt 51 zamiast art. 50 ust. 4 ustawy).

W niniejszej sprawie w ocenie organu II instancji zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy (winno być: art. 50 ust. 4) projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządziła uprawniona osoba. Także ta uprawniona osoba podpisała przedmiotowy dokument. Organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ten dokument został podpisany przez uprawnioną osobę.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Kolegium zauważyć, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.g.n., gdyż jego realizacja stanowi realizację inwestycji polegającej na łączności publicznej i sygnalizacji. Kolegium wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratywny. Nie konstytuuje więc żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub w akcie wykonawczym. Organy rozstrzygające zobowiązane są w oparciu o art. 56 u.p.z.p ustalić, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa. Z kolei inwestor (wnioskodawca) w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i uzyskało wymagane uzgodnienie/opinie, a przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała możliwość realizacji inwestycji. W przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kwestia ewentualnego naruszenia własności winna być zaś rozstrzygana przed sądem powszechnym. Kolegium zauważyło, że organ I instancji zasadnie stwierdził, iż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Do decyzji dołączono mapę zasadniczą, wskazującą linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja została także doręczona stronom zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności publicznie obwieszczono o jej wydaniu poprzez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. Organ II instancji zauważył również, że Burmistrz zawiadomił na piśmie strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz obwieścił publicznie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Procedowanie organu I instancji było zgodne z obowiązującym prawem.

Decyzja organu II instancji zaskarzona została przez E. N. i W. N. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżące, podnosząc zarzuty analogiczne do tych zawartych w odwołaniu od decyzji Burmistrza, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreśliły, że Kolegium nie odniosło sie do zarzutów odwołania, ignorując je, zaś kwestia dlaczego inwestor wybrał właśnie ich nieruchomość na realizacje celu publicznego nie została przez organ odwoławczy wyjaśniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Przedstawioną tam argumentację uzupełniło o stwierdzenie o braku konieczności uzgodnień z zarządcą drogi ze względu na jej charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organy administracji wydały decyzje zgodne z prawem.

Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.). W tym z kolei przepisie (w pkt 2) ustawodawca wskazał, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że inwestycja która jest przedmiotem niniejszego postępowania jest inwestycją celu publicznego. Należy przy tym podkreślić, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 672/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA).

Z kolei w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. II OSK 1133/11 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w sposób definitywny, że "budowa sieci elektroenergetycznej kablowej bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. zalicza do celów publicznych wszystkie tam wymienione inwestycje, nie ograniczając ich zakresu pod względem przedmiotowym, czy też podmiotowym bądź innym. Analogiczne stanowisko, podzielane w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zaprezentowano także w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 819/12 (CBOSA). Podobnie w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 445/16 (CBOSA).

Na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu podnoszony w skardze zarzut niewyjaśnienia, czy inwestycja celu publicznego musi być realizowana na nieruchomości skarżących, nie zaś na innych oraz respektowania wyłącznie samowolnego wyboru inwestora. Kwestia terenu, na jakim realizowana ma być inwestycja nie jest pozostawiona uznaniu organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2874/14 (CBOSA) w sytuacji, gdy we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej. Nie jest tez uprawniony do analizowania zasadności określonej przez wnioskodawcę lokalizacji inwestycji.

Zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W doktrynie wskazuje się również na związany charakter tej decyzji. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10 (CBOSA).

Także zarzut pominięcia ochrony praw właścicieli nieruchomości nie jest zasadny. Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Wskazać bowiem należy, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której w trasie planowanej inwestycji uwzględniono wykorzystanie działki skarżących nie ogranicza własności tej nieruchomości. Wobec tego brak zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest zlokalizowanie inwestycji celu publicznego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 56 ustawy planistycznej nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy planistycznej i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie zobligowany jest wydać decyzję pozytywną.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w tym ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zastosowały odpowiednie przepisy. Należy bowiem stwierdzić, iż teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu uzyskane zostały wszystkie wymagane prawem uzgodnienia, w których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej. Uzgodnienia z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu i Powiatowym Konserwatorem Zabytków w [...] nastąpiły w trybie art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. poprzez niezajęcie stanowiska przez organy uzgadniające (po uprzednim uwzględnieniu przez Burmistrza w treści decyzji zapisów odnośnie ochrony dziedzictwa kulturowego postulowanych przez organy uzgadniające we wcześniejszych postanowieniach odmawiających uzgodnienia). Uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (z właściwym zarządcą drogi) nie było zaś wymagane (właścicielem działki [...] jest Gmina [...]). Projekt decyzji zgodnie z art. 50 ust. 4 został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza zatem, że nie jest możliwe domaganie się przez organ od wnioskodawcy, czy też samodzielne modyfikowanie przez organ wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, tego zaś w istocie domagają się skarżący, wskazując na niezbadanie możliwości lokalizacji Inwestycji na terenie innych działek. Co więcej, jak wskazano powyżej, decyzja lokalizacyjna ma charakter związany. Spełnienie ustawowych przesłanek do wydania decyzji powoduje, że organ nie tylko może, ale musi wydać decyzje pozytywną. Uwagi zatem skarżących odnoście potencjalnych innych terenów lokalizacji inwestycji trzeba uznać za nie mające wpływu na poprawność decyzji, o ile nie zostaną one powiązane z przesłankami, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji lokalizacyjnej. Takiego powiązania Sąd w niniejszej sprawie się nie stwierdził.

Zauważyć natomiast należy, że zaskarżona decyzja nie jest pozbawiona mankamentów. Po pierwsze występują w niej liczne nieprawidłowe zapisy będące ewidentnie wynikiem braku należytej staranności przy redagowaniu uzasadnienia. I tak błędnie powołano w uzasadnieniu numer działki [...] zamiast [...]. Zamiast przywołania art. 50 ust. 4 u.p.z.p. wskazano nieistniejące jednostki redakcyjne ustawy: art. 4 pkt 51 oraz art. 51 ust. 4 u.p.z.p. Błędnie także powołano przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 u.g.n., wskazując, że inwestycja dotyczy łączności publicznej i sygnalizacji, podczas gdy prawidłowe było powołanie punktu drugiego artykułu szóstego tejże ustawy, który nota bene nie jest podzielony na ustępy. Konkludując swe rozważania Kolegium stwierdziło natomiast, że organ I instancji nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Sformułowanie to (pomijając już błędne oznaczenie instancji) nie jest prawidłowe, jako że zadaniem Kolegium było ponowne rozpoznanie sprawy, a nie jedynie kontrola rozstrzygnięcia Burmistrza. Organ Ii instancji do zarzutu zawartego w odwołaniu braku uzgodnienia z zarządcą drogi odniósł się (i to nader lapidarnie) dopiero w odpowiedzi na skargę. Uchybienia powyższe pozostają jednak – w ocenie Sądu – bez wpływu na wynik sprawy, nie są zatem podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie jest zasadny także ogólnikowo sformułowany zarzut niewyjaśnienia ładu przestrzennego w okolicy. Zgodnie z art. 56 zd. 2 u.p.z.p. wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może stanowić przepis art. 1 ust. 2 tejże ustawy, który nakazuje uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Skarżący nie wskazali jakie przepisy związane z zasadami kształtowania ładu przestrzennego mogłaby naruszać planowana inwestycja celu publicznego, a nie zostały one uwzględnione przez organ podczas wydawania zaskarżonej decyzji. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 423/07, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r. II OSK 1862/08, CBOSA). Przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymieniający wartości, które winny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg pojęć niedookreślonych, w tym pojęcie "ładu przestrzennego". Pod tym pojęciem należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wskazanymi powyżej wymaganiami powodowałoby, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miałaby w zasadzie charakter uznaniowy. Organ dysponowałby bowiem w każdym wypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym, stanowiąc zarówno o możliwości realizacji inwestycji, jak i o warunkach jej budowy i sposobie zagospodarowania terenu nie tylko w oparciu o przepisy prawa, lecz również na podstawie własnej oceny stanu faktycznego sprawy. Decyzja lokalizacyjna jest zaś tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na fakt, że analiza treści przepisu art. 6 u.g.n. zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, nasuwa wniosek, że są to inwestycje, których realizacja musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z: 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1166/08; 16 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1117/08, CBOSA). Szczególny charakter tych inwestycji przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10).

Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając, że decyzje organów obu instancji wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.