Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1363/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...]., gm. [...]., nr ew. [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność A. M. zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] oraz nieruchomości położonej we wsi [...]., gm. [...]., nr ew. [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność S. M. zgodnie z [...] i jednocześnie w pkt 2 ustalił odszkodowanie na rzecz A. M. w wysokości [...] zł za działkę nr ew. [...] o pow. [...] m2 wydzieloną pod drogę w wyniku podziału działki nr [...] oraz na rzecz S. M. w wysokości [...] zł za działki nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 wydzielone pod drogę w wyniku podziału działki nr [...]. Z decyzji tej wynika także, że strony zrzekły się przysługującego im prawa do otrzymania odszkodowania.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2013 r. A. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i ustaleniu odszkodowania łącznie z jego zrzeczeniem się - w części dotyczącej działki o nr ew. [...], wobec wydania decyzji w tej części z rażącym naruszeniem prawa (bez podstawy prawnej) tj. z naruszeniem art. 10 ust. 5 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] , po rozpoznaniu powyższego wniosku, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Ponadto, przytaczając treść art. 156 § 1 k.p.a., organ wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zaznaczył również, że zgodnie z orzecznictwem sądowym nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, aby stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a Dla zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest ustalenie, iż decyzję wydano bez podstawy prawnej lub naruszone nią prawo i to w sposób rażący. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Oznacza to, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez prosie zestawienie ich ze sobą (vide: J. Borkowski - Komentarz 1998 r. s. 237, wyrok NSA z 11.05.1994 r. III S.A. 1705/93, Wspólnota z 1994r. nr 42 s.16).

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że pojęcie "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Mając powyższe na względzie, organ I instancji podniósł, że wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. A. M. wskazał na rażące naruszenia prawa tj. art. 10 ust. 5 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). W szczególności, wnioskodawca wskazał, iż odszkodowanie za działkę wydzieloną pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem należało ustalić w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wnioskodawcy, Wojewoda wskazał, że w myśl art. 10 ust. 5 ww. ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 55 ww. ustawy, wywłaszczenie nieruchomości następowało za odszkodowaniem, wypłacanym jednorazowo w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu lub decyzja, o której mowa w art. 53 ust. 3, stała się ostateczna. Odszkodowanie ustalone w decyzji podlegało rewaloryzacji na dzień wypłaty, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie zastosowanie miały odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Jednocześnie przepis art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1991 r. stanowił, iż organ orzekający o wywłaszczeniu może za zgodą dotychczasowego właściciela nieruchomości odroczyć ustalenie odszkodowania na okres 3 miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności ustalenie odszkodowania.

Organ I instancji wskazał, że dopiero ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nowelizująca ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadziła przepis art. 129 ust. 5. Zgodnie z ta regulacją, w przypadku o którym mowa w art. 98 ust. 3 (zmieniającym art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. obowiązująca w dniu wydania decyzji z dnia 26 listopada 1996 r. nie wskazywała, że o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 10 ust. 5 tej ustawy organ orzeka w odrębnej decyzji.

Wobec powyższego organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, nie dostrzegł również aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. M., Minister Infrastruktury i Rozwoju w pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działki nr [...] i w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 1 oraz w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działek [...] i [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], Starosta [...]. ustalił odszkodowanie m.in. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2320/10, stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...]. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] oraz w części dotyczącej zobowiązania Wójta Gminy [...]. do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, iż kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] została już wcześniej ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. z dnia 26 listopada 1996 r. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku w powołanej wyżej części.

Organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że ustalenie odszkodowania w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi naruszenie prawa, zaś rozstrzygnięcie kwestii, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa pozostawił organom prowadzącym postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

W ocenie Ministra, z art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy 29 kwietnia 1985 r. nie wynika wprost, iż kwestia odszkodowania powinna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Zatem, obowiązek rozstrzygnięcia przez organ o kwestii odszkodowania w odrębnym orzeczeniu, po ostateczności decyzji podziałowej nie jest oczywisty, a tym samym ww. przepis może nasuwać wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, iż łączne rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. o kwestii podziału nieruchomości i odszkodowania za tę nieruchomość nie miało wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, a tym samym nie wywołało negatywnych skutków dla stron postępowania. Zatem, ww. decyzja nie wywołała skutków prawnych nie dających się pogodzić z zasadą praworządności. Nie można zatem przyjąć, w ocenie Ministra, iż objęcie jedną decyzją, wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ww. ustawy kwestii podziału nieruchomości i odszkodowania za tę nieruchomość bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zaznaczył przy tym, że strona nie kwestionowała wysokości przyznanego odszkodowania.

Wobec powyższego, Minister uznał, że ustalenie odszkodowania w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na powyższe, organ wojewódzki prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. z dnia [...] listopada 1996 r., w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działki nr [...].

Jednocześnie Minister wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności A. M. dotyczył jedynie punktu 2 decyzji z dnia 26 listopada 1996 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Zatem organ wojewódzki nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do nieobjętej ww. wnioskiem części decyzji i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. W ocenie Ministra prowadząc postępowanie nadzorcze z wniosku A. M., organ I instancji działał w sposób nieuprawniony w części wykraczającej poza zakres tego wniosku tj. w zakresie w jakim odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 1996 r., co do pkt 1 i pkt 2 w części dotyczącej działek [...] i [...]. Tym samym, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. została w tej części wydana z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a i w ocenie Ministra należało ją w tym zakresie uchylić oraz umorzyć postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. M. zaskarżając jedynie jej punkt 1 dotyczący utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...]w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r., w zakresie pkt. 2 w części dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że pkt 2 decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. nie jest dotknięty wadą nieważności;

2) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że z regulacji tej nie wynika zasada, że ustalenie odszkodowania powinno nastąpić w odrębnej decyzji;

3) obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez "przemilczenie" i nie odniesienie się do okoliczności, że zaskarżona decyzja, obok postanowień dotyczących ustalenia odszkodowania, zawierała również klauzulę o zrzeknięciu się przez adresata decyzji tego odszkodowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie i de facto powoduje, że w przedmiotowym zakresie organ II instancji nie rozpatrzył odwołania;

4) obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie odwołania w części wskazującej, że w odwołaniu zarzucono decyzji organu I instancji, że była wydana bez podstawy prawnej;

5) obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie nie uwzględnienia okoliczności związanych z klauzulą o zrzeknięciu się przez adresata decyzji odszkodowania i podnoszenia przez odwołującego się zarzutu nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego, skarżący, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i ustaleniu odszkodowania łącznie z jego zrzeczeniem się - w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...]- wobec jej wydania z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej tj. z naruszeniem art. 10 ust. 5 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz rozwinął ww. zarzuty uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działki nr [...] (pkt 1 decyzji) oraz uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] w zakresie pkt 1 oraz w zakresie pkt 2 w części dotyczącej działek [...] i [...]oraz umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt 2 decyzji).

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 kpa. Poza sporem pozostaje, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest bowiem ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1, kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia. Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Ponieważ dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).

Kwestionowane rozstrzygnięcie Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. zostało wydane, jak wynika z jego treści, na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

W myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wniesiona do Sądu skarga dotyczy jedynie punktu 1 zaskarżonej decyzji tj. utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. w zakresie pkt 2 tej decyzji tj. w części dotyczącej działki nr [...]. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem tego czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...], w wyżej wskazanym zakresie została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 kpa.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ nadzoru trafnie uznał, iż pkt 2 kwestionowanej decyzji z [...] listopada 1996 r. nie narusza prawa w sposób przewidziany w omówionym wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest dotknięty pozostałymi, szczególnymi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z treści skargi, skarżący upatruje rażącego naruszenia przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w łącznym rozstrzygnięciu w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w kwestii podziału nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w przedmiocie momentu powstania ustawowego obowiązku ustalenia odszkodowania na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jednakże, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, zagadnienie czy rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ww. ustawy, może być zawarte w decyzji podziałowej, czy też ustala się je w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, budziło liczne wątpliwości i nie było w orzecznictwie sądowym rozwiązywane w sposób jednolity. I tak, między innymi, w przywołanym w skardze wyroku z dnia 6 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 668/95, Naczelny Sąd Administracyjny oz. w Lublinie opowiedział się za poglądem, iż odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast odmienne stanowisko w tej kwestii zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) z dnia 10 lipca 1992 r., I SA 647/92 oraz z dnia 10 lutego 1993 r., I SA 893/92. W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że redakcja art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazuje na to, iż rozstrzygnięcie o podziale nieruchomości i odszkodowanie za grunt wydzielony pod budowę ulicy może być zawarte w jednej decyzji, jak również sprawy te mogą być załatwiane w dwóch odrębnych decyzjach. Także poglądy doktryny w tej kwestii były zróżnicowane (por. np. Edward Drozd. Zygmunt Truszkiewicz "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz", Kraków 1995, str. 84). Również w opracowaniu "Podział i rozgraniczenie nieruchomości" przygotowanym przez sędziego NSA Eugeniusza Mzyka (W-wa – Zielona Góra, 1994) powołane zostały wyżej wskazane wyroki NSA w Warszawie z 10 lipca 1992 r., I SA 647/92 i z 10 lutego 1993 r. I SA 893/92, a autor tego opracowania uznaje, że poglądy te mogą być dyskusyjne. W ocenie Sądu, nie może być zaś uznane za oczywiste, a zatem rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, jeżeli przepisy prawa, których to naruszenie dotyczy, mogą być interpretowane w różny sposób. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109).

Podsumowując, przy dyskusyjności zagadnienia prawnego i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w takiej kwestii, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, wybór jednego z możliwych rozwiązań nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 959/08, wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09 oraz wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 2449/10 – dostępne w bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, prawidłowo uznały organy nadzoru, iż pkt 2 kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. w części dotyczącej działki nr [...] nie narusza prawa w sposób przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również nie jest dotknięty pozostałymi, szczególnymi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tych względów, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku.

W skardze podniesiono również, iż pkt 2 decyzji z [...] listopada 1996 r. dotknięty jest, obok wady rażącego naruszenia prawa, wadliwością polegającą na wydaniu decyzji w tej części bez podstawy prawnej. Wadliwości tej skarżący upatruje w zawarciu w pkt 2 ww. decyzji klauzuli o zrzeczeniu się przez strony prawa do otrzymania ustalonego decyzją odszkodowania. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Istotnie, klauzula o zrzeczeniu się prawa do otrzymania odszkodowania, która stanowi oświadczenie woli stron, nie powinna znaleźć się w decyzji z [...] listopada 1996 r., gdyż dotyczy ona kwestii wykonania decyzji w zakresie ustalonego tą decyzją odszkodowania. Niemniej jednak, skoro takie dodatkowe oświadczenie woli zostało w tym rozstrzygnięciu zawarte, to nie można uznać, iż z tego powodu decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału i ustaleniu odszkodowania - zawierająca wszakże wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - została wydana bez podstawy prawnej.

Sąd nie uwzględnił również podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Zarzuty te dotyczą nieodniesienia się przez organ nadzoru do okoliczności zawarcia w kwestionowanym pkt 2 decyzji z [...] listopada 1996 r. klauzuli o zrzeczeniu się prawa do otrzymania odszkodowania i tym samym nierozpatrzenia zarzutu odwołania polegającego na wydaniu decyzji w tej części bez podstawy prawnej. Odnosząc się do powyższego, zauważyć trzeba, iż istotnie organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wskazanego zarzutu odwołania. Jednakże, w ocenie Sądu, powołane uchybienie procesowe pozostaje bez wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wskazano powyżej, pkt 2 kwestionowanej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] nie narusza prawa w sposób przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również nie jest dotknięty pozostałymi, szczególnymi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadliwością polegającą na wydaniu rozstrzygnięcia we wskazanej części bez podstawy prawnej. Zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że aby zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego był skuteczny, strona skarżąca musi wykazać, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., II FSK 1296/12). W ocenie Sądu, takiego istotnego wpływu wskazanego uchybienia na wynik sprawy skarżący w toku przedmiotowego postępowania nie wykazał.

Skoro zatem pkt 2 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w części dotyczącej działki nr [...] nie jest obciążony wadą rażącego naruszenia prawa, a z akt sprawy nie wynika, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obciążone było we wskazanej części inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, to uznać trzeba, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w kwestionowanym zakresie. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.