Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 477/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 roku sprawy ze sprzeciwu W. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] marca 2020 r. do Starosta Powiatowego w O. wpłynął wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w N. (zwaną dalej "inwestorem" lub "spółką") o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] (działka ew. nr [...]). Inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja, odpis decyzji o warunkach zabudowy, odpis decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego o wyłączeniu działki nr [...] z produkcji rolnej, odpis decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oraz zaświadczenia autorów projektu budowlanego o posiadanych uprawnieniach.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Starosta [...] (zwany dalej "Starostą" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z wniosku spółki. Zawiadomienie poza spółką otrzymała H. G..

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] (zwaną dalej "decyzją ostateczną z 2020 r.") Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

Dnia [...] lipca 2020 r. W. B. (zwany dalej "Skarżącym"), reprezentowany przez pełnomocnika – J. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z 2020 r. Jako podstawę swojego wniosku Skarżący powołał przepis art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 oraz art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Skarżący wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a jako współwłaściciel działki ew. nr [...] powinien być uwzględniony. Działka [...] znajduje się w zasięgu potencjalnego oddziaływania inwestycji. O fakcie wydania decyzji Skarżący dowiedział się w dniu [...] lipca 2020 r. w związku z toczącym się postępowaniem o sygn. akt II SA/Po [...].

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji, wobec której udzielono pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z 2020 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 2020 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżący uzupełnił swoje żądanie w zakresie wznowienia postępowania, poprzez wskazanie, jako podstawy swojego żądania, art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uznał w uzasadnieniu decyzji, że doszło do naruszenia przepisów prawa. Po pierwsze, decyzję ostateczną z 2020 r. jak i zaskarżoną decyzję wydał ten sam organ, jednakże chodzi o osobę, która w imieniu Starosty wydawała je. Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa powinien być wyłączony z postępowania wznowieniowego.

Po drugie, Starosta nie odniósł się do bardzo istotnej okoliczności, jaką jest uchylenie decyzji o warunkach zabudowy wyrokiem o sygn. akt II SA/Po [...]. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z 2020 r. naruszyła więc art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Twierdzenia organu I instancji o braku przymiotu strony postępowania wobec Skarżącego były zbyt ogólne, niepoparte żadnymi danymi wynikającymi z projektów budowlanych. Wystarczy bowiem potencjalność oddziaływania inwestycji, aby uznać sąsiada za stronę postępowania administracyjnego.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji. Pełnomocnik inwestora doręczył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., która jednak została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Pełnomocnik inwestora powiadomił Starostę również o fakcie złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta uchylił w całości decyzję ostateczną z 2020 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji. Starosta wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy została uchylona, a strona formalna zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych wyraża się w tym, że decyzja ta obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i decyzja Prezydenta Miasta O. W. przestały obowiązywać, bowiem zostały uchylone wyrokiem sądowym, a wniesienie skargi kasacyjnej nie przywraca mocy obowiązującej. Wobec tego, Starosta uznał, że nie uzupełniono wymogu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

W terminowo wniesionym odwołaniu pełnomocnik inwestora – adw. S. B. zaskarżył decyzję organu I instancji w całości. Inwestor podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 6, 7, 8, 9, art. 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez braki formalne wydanej decyzji administracyjnej, brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, w tym poprzez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu przedmiotowej sprawy;

2) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniesienie skargi kasacyjnej nie przywraca mocy obowiązującej i przymiotu ostateczności uchylonym decyzjom.

Inwestor wskazał, że tylko prawomocny wyrok sądu administracyjnego wywołuje skutki prawne. Zapadły wyrok nie jest ostateczny, bowiem złożono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopóki więc sąd odwoławczy nie rozpozna sprawy, decyzje administracyjne wywołują skutek prawny. Ponadto uchylenie, czy stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza automatycznie wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda obszernie omówił stan faktyczny sprawy, wyjaśnił istotę postępowania wznowieniowego, a także podkreślił konieczność wyłączenia M. G. (Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. ), jako pracownika, który brał udział w wydawaniu decyzji ostatecznej z 2020 r.

Następnie organ II instancji wskazał, że Starosta w ogóle nie pochylił się nad zagadnieniem interesu prawnego Skarżącego. Nie odniesiono się także do kwestii z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a ta rozszerzyła granice postępowania wznowieniowego. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy jest istotną okolicznością w tej sprawie.

Wojewoda odniósł się do zarzutów i stwierdził, że nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie może póki co wywołać zamierzonego skutku prawnego. Wyrok ten musi być bowiem prawomocny.

Udział M. G. w postępowaniu wznowieniowym narusza bowiem zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób bezstronny. Wojewoda wyjaśnił, że gdyby miał samodzielnie rozpoznać odwołanie, sprawa administracyjna byłaby zasadniczo rozpoznana w jednej instancji, co jest niezgodne z art. 15 k.p.a.

Sprzeciw od decyzji złożył pełnomocnik Skarżącego – r. pr. G. W.. Skarżący wniósł o uwzględnienie przez Wojewodę sprzeciwu w trybie autokontroli i wydanie nowej decyzji, ewentualnie uchylenie jego decyzji przez tut. Sąd oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według przepisanych norm.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że Skarżący podniósł, że decyzja Wojewody jest przykładem "spychologii" i prowadzi w zasadzie do przewlekłości postępowania. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. tylko, gdy naruszono przepisy o postępowaniu można wydać decyzję kasatoryjną z uwagi na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponieważ błędnie oceniono materiał dowodowy, to nie dało się wydać decyzji kasatoryjnej. Wojewoda powinien samodzielnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Organ II instancji nie wziął pod uwagę tego, że wyrok tut. Sądu uchylający decyzję o warunkach zabudowy był w dniu orzekania przez Wojewodę prawomocny, gdyż pełnomocnik inwestora cofnął skargę kasacyjną, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK [...].

Organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jego orzekania. Żaden z tych stanów nie budził wątpliwości. Decyzja o warunkach zabudowy została prawomocnie uchylona, zatem nie można było wydać decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mimo wątpliwości, które wynikają z decyzji organu I instancji, treść rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Nie było więc potrzeby uchylania tej decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście.

W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda wniósł o jego oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw od zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy:

1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Starosty z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Korelacja, na którą składają się dwie przesłanki występujące w art. 138 § 2 k.p.a. musi zaistnieć w toku postępowania odwoławczego, aby za uzasadnione uznać obowiązek wydania decyzji kasatoryjnej. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, Wojewoda nie wykazał istnienia tej korelacji. Istotne jest to, że organ II instancji skoncentrował swoją uwagę na tym, że w postępowaniu administracyjnym wznowieniowym ponownie brał udział ten sam pracownik Starostwa Powiatowego. Sąd zgadza się z Wojewodą, iż jest to poważne naruszenie przepisów prawa procesowego. Wznawiając postępowanie należy przeprowadzić je ponownie w jego całokształcie nie bacząc na dotychczasowe ustalenia stanowiące podstawę wydania decyzji ostatecznej, co wiąże się także z wyłączeniem pracownika organu administracji publicznej z postępowania, w którym już raz uczestniczył. Zamysł Wojewody był więc uzasadniony, jednakże nie zaistniała tutaj korelacja z art. 138 § 2 k.p.a. Fakt, iż M. G. brał udział w postępowaniu wznowieniowym nie jest połączone z żadną okolicznością, która wymagałaby wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, a tylko istnienie takiego związku stanowi przesłankę do wydania decyzji kasatoryjnej. Nie było zatem podstaw do wydania decyzji Wojewody o treści, która stała się zarzewiem sporu pomiędzy Wojewodą a Skarżącym.

Organ II instancji podniósł, że Starosta nie wypowiedział się w przedmiocie interesu prawnego Skarżącego, a także nie rozważył okoliczności wystąpienia okoliczności, która istniała w dniu wydawania przez niego decyzji. Sąd w składzie częściowo podziela stanowisko Wojewody. Istotnie, Starosta nie odniósł się do interesu prawnego Skarżącego, jednakże Wojewoda też nie przeprowadził żadnego wywodu, który potwierdzałby, że Starosta powinien wziąć tę okoliczność pod uwagę. Żaden z organów administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) nie zakwestionowali tego, jakoby Skarżący nie miał interesu prawnego, co należy przyjąć jako kwestię nie budzącą wątpliwości. Sąd natomiast nie zgadza się z Wojewodą, iż Starosta nie odniósł się do kwestii odpadnięcia podstawy, na której oparto decyzję ostateczną z 2020 r. Parafrazując wywód organu I instancji, wyjaśniono, że skoro nie było w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy to nie mogła zostać wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie jest zatem tak, że organ I instancji nie rozpoznał kwestii wyznaczającej granice postępowania wznowieniowego.

Kwestia prawomocności wyroku tut. Sądu, w którym uchylono decyzję o warunkach zabudowy jest drugorzędna, ponieważ zapadły wyrok, niezależnie od tego czy prawomocny, czy nie, stwierdził, że według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, była ona niezgodna z prawem. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, które to stanowisko Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok sądu administracyjnego, który eliminuje zapadłe rozstrzygnięcie uniemożliwia wywołanie skutku prawnego, jaki miał wyniknąć z niego. Pozbawienie mocy wiążącej takiego aktu prawnego następuje zaś od momentu wydania tego wyroku, a nie od dnia jego uprawomocnienia się, gdyż sąd administracyjny, a więc sąd kasatoryjny niejako z mocą wsteczną decyduje o losie aktu prawnego i jego skutków przywracając stan sprzed jego wydania (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1111/16, dostępny w CBOSA). Zatem, kwestia prawomocności wyroku tut. Sądu była nieznacząca dla sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję.

W tych okolicznościach w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj 21.06 2021 ziściła się przesłanka z art.145 par. 1 pkt.8 kpa i decyzja o warunkach zabudowy była wyeliminowane z obrotu i postępowanie dowodowe w tym zakresie było zbędne.

Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się ziszczenia (łącznie) przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Wady, które zdaniem Wojewody, ma decyzja organu I instancji nie oznaczają, że wymagane jest uzupełnienie wyjaśnień, czy ustalenie jeszcze jakichś okoliczności, z uwagi na to, że gdyby Wojewoda sam podjął się ich wyjaśnienia, doszłoby do naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd nie ocenia tego, czy decyzja Starosty ma wady czy też nie. Należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które wymagałyby zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Jeżeli Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty odznacza się jakimiś wadami, powinien sam rozpoznać zarzuty stawiane jej i przejąć na siebie ciężar przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Znamienne jest to, że niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1510/19, dostępny w CBOSA). Jeżeli więc Wojewoda wypomniał Staroście, że nie odniósł się do przesłanek wznowieniowych, albo zrobił to nieudolnie, Wojewoda miał kompetencję, a nadto obowiązek samemu rozpoznać te zagadnienia. Podstawy wznowienia z art. 145 k.p.a. to przesłanki wskazujące na poważne naruszenia proceduralne w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Skoro taka przesłanka zostanie wykryta na etapie postępowania odwoławczego, to z uwagi na jej kwalifikowany charakter należy znieść postępowanie wadliwe, bowiem dalsze jego prowadzenie nieuchronnie prowadziłoby do jego wznowienia. Za takim rozwiązaniem przemawia także zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasada szybkości i prostoty postępowania, zasada dwuinstancyjności postępowania, a nade wszystko zasada praworządności (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3880/19, dostępny w CBOSA).

Podsumowując, konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiła okoliczność, iż należałoby jeszcze wyjaśnić okoliczności sprawy poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, nie można było wydać decyzji kasatoryjnej. Ta z kolei nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1014/18, dostępny w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję. Nie było podstaw zastosowania powołanego przepisu. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, na co złożyło się: [...] zł – wpis od sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącego w postępowaniu przed sądem I instancji oraz [...] zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II. sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wojewoda uzna, że nie ma żadnego zakresu sprawy, który wymagałby wyjaśnienia w ujęciu procesowym. Kierując się zapadłym wyrokiem, Wojewoda przejmie na siebie ciężar przeprowadzenia postępowania i zakończy je rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym.