Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 559/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 280 pkt 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [....] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 559/19

UZASADNIENIE

Informacją z [...] lutego 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo) opłatę podwyższoną za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w wysokości 50 zł za IV kwartał 2018 r.

Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wodny podziemnej, ustalonej przez organ w informacji nr [...] w wysokości 10 zł za IV kwartał 2018 r.

Nadleśnictwo [...] złożyło reklamację od opisanej wyżej informacji argumentując, że na dzień wniesienia reklamacji nie otrzymało informacji o ustaleniu opłaty zmiennej, na podstawie której ustalono opłatę podwyższoną. W otrzymanej zaś informacji o ustaleniu opłaty podwyższonej brak jakichkolwiek danych zarówno o sposobie naliczenia opłaty zmiennej, jak i opłaty podwyższonej.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] opłatę podwyższoną w wysokości 50 zł za okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za pobór wód podziemnych w miejscowości [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Zdaniem organu, wysokość spornej opłaty za pobór wody podziemnej została obliczona prawidłowo, bowiem stosownie do art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, ustala się ją w wysokości 500% opłaty zmiennej. W opisywanej sprawie opłata zmienna została zaś ustalona w wysokości 10 zł, a jej obliczenia dokonano zgodnie z art. 272 ust. 2 tej ustawy, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1 – 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3), współczynnika różnicującego (2) oraz ilości pobranych wód podziemnych (45 m3). Informacja ta nie została natomiast przesłana stronie, jako że zgodnie z art. 279a ustawy Prawo wodne, nie wnosi się opłaty za usługi wodne, jeżeli wysokość tej opłaty ustalona przez Wody Polskie albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nie przekracza 20 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a.", polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w miejscowości G., pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

2. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, polegające na błędnym uznaniu, iż zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej. Zdaniem skarżącego, dokonanie oceny stanu faktycznego pod kątem występowania przesłanki określonej w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinno przede wszystkim uwzględniać cele, dla których pobierana jest woda podziemna. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie ujęcie wody w miejscowości [...] powstało w 1959 r. i obecnie służy do zaopatrzenia w wodę budynku leśniczówki leśnictwa [...].

Niezależnie od powyższego skarżący podał, że sprawa ustalenia wysokości opłaty podwyższonej za pobór wodny w spornym ujęciu za I kwartał 2018 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, a zatem organ naliczając opłatę winien uwzględnić wytyczne zawarte w wyroku Sądu z dnia 21 marca 2019 r. II SA/Rz 1384/18.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dotyczy ona decyzji wydanej w oparciu o regulacje wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (P.w.). Regulacje te przewidują m. in. wnoszenie opłaty podwyższonej na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie", która jest jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 2). Opłatę podwyższoną ponosi się zgodnie z art. 280 P.w. w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (pkt 1) lub z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (pkt 2). Jej wysokość w przypadku określonym w art. 280 pkt 1 P.w. wynosi 500 % opłaty zmiennej odpowiednio za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 281 ust. 1).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że opłata podwyższona jest ściśle powiązana z ustaloną w danym przypadku opłatą zmienną i jej wysokością, choć zgodnie z art. 281 ust. 2 P.w. opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne. Z tego też powodu zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy prawidłowo nałożona została opłata zmienna.

Opłata taka została ustalona dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] w wysokości 10 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości [...] za IV kwartał 2018 r. Jej wyliczenia dokonano w oparciu o art. 272 ust. 1 P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej pomnożonej przez współczynnik różnicujący oraz ilość pobranych przez Nadleśnictwo wód podziemnych (ustaloną na podstawie oświadczenia) - 45 m³ w pierwszym kwartale 2018 r. W konsekwencji do strony skarżącej skierowana została informacja, a następnie również decyzja o opłacie podwyższonej z tytułu korzystania z wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.

Nadleśnictwo sprzeciwia się nałożeniu opłaty podwyższonej, argumentując w skardze, że pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 P.w., niepodlegającego opłatom, zaś organ pominął zupełnie badanie kwestii rzeczywistego sposobu korzystania wody w sytuacji, kiedy budynek leśniczówki wykorzystywany jest również na cele mieszkalne.

Organ kwestionuje taką kwalifikację korzystania z wód, wywodząc, że zwykłe korzystanie służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, tymczasem osoby mieszkające w budynku leśniczówki [...] nie są właścicielami gruntu, na którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust 1 i 3 u.P.w.. Ponadto nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą, dlatego powinny posiadać pozwolenie wodnoprawne, które jest wymagane na szczególne korzystanie z wód.

W ocenie Sądu stanowisko organu nie jest słuszne.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3). Definicję zwykłego korzystania z wód wprowadza art. 33 ust. 4 P.w., stanowiąc, że zwykłe korzystanie z wód obejmuje:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę,

2) wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.

Szczególnym korzystaniem z wód jest natomiast korzystanie wykraczające poza powszechne korzystanie z wód (dotyczące wód powierzchniowych) oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące czynności wymienione w art. 34 P.w.

Usługami wodnymi podlegającymi zgodnie art. 268 P.w. opłatom są usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczegółowego korzystania z wód.

Z powyższego wynika, że tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 P.w.) przez gospodarstwa domowe ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód.

Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest w świetle art. 33 ust. 4 P.w. ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m3 na dobę) przez gospodarstwo domowe.

Sąd podziela powszechnie wyrażany w orzecznictwie, także przez WSA w Rzeszowie (m. in. w powołanym w skardze wyroku z dnia 21 marca 2019 r., II SA/Rz 1384/18) pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. W wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Rz 1391/18 i II SA/Rz 1389/18 Sąd przyjął, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", jakim posługuje się ustawodawca, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 P.w. - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.

Dokonując takiej wykładni art. 33 ust. 1 i 4 P.w. Sąd we wspomnianych wyrokach odwołał się również do regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska, które w art. 4 ust. 3 określa zwykłe korzystanie ze środowiska jako takie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Przy czym przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego.

Stwierdzając, że skarżący - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] jest jednostką organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej, ale działającą w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, Sąd trafnie również wskazał, że "wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające jak i nie posiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postacie korzystania z własności do wód tych podmiotów, stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje zaprezentowaną w powołanych wyrokach WSA w Rzeszowie wykładnię "zwykłego korzystania z wód", wskazując, że termin ten był również tak rozumiany w poprzednim stanie prawnym - pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.), gdzie odpowiednikiem obecnego art. 33 był art. 36 (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., II OSK 2919/16).

W rozpoznawanej sprawie podmiotem obciążonym opłatą jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129) zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W myśl ustępu 3 powołanego przepisu, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość.

Według art. 32 ust. 1 ustawy o lasach Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, a nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3).

Nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności m. in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, kieruje Nadleśnictwem, bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie lasów państwowych, inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników nadleśnictwa (art. 35 ust. 1).

Z uregulowań tych wynikają zatem z jednej strony uprawnienia Lasów Państwowych do prowadzenia działalności gospodarczej i występowania w roli przedsiębiorców, z drugiej jednak strony, szereg kompetencji o charakterze władczym każe uznawać jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej. Jak wskazuje się w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (J. Boć (red.:), Prawo administracyjne, Wrocław, 1993 r.). Taki status prawny Lasów Państwowych nie pozwala ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową).

Z akt administracyjnych sprawy oraz skargi wynika, że pobierana woda podziemna służy zaspokojeniu potrzeb socjalno – bytowych związanych z prowadzeniem w budynku leśniczówki K. biura oraz z zamieszkiwaniem w lokalu Nadleśnictwa. Okoliczności te mogą wskazywać na zwykłe korzystanie z wody, co zdają się potwierdzać ustalenia co do ilości pobranych wód w ostatnim kwartale 2018 r. – 45 m³. Ilość ta mieści się w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m³ średniorocznie, na dobę.

W tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, przyjmując a priori, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Tymczasem, jak już Sąd wskazał, działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej i uzyskiwaniu dochodów, jak przedsiębiorca, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji, a mienie tychże jednostek może służyć różnym celom - także mieszkalnym.

Brak wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii - funkcjonowania budynku leśniczówki, której mieszkańcy czy użytkownicy dokonują poboru wody podziemnej, celów, jakim służy pobierana woda a także średniorocznej ilości pobieranej wody, a wobec tego brak wyjaśnienia czy Nadleśnictwo pobiera wodę podziemną w miejscowości [...] w ramach przysługującego Skarbowi Państwa zwykłego korzystania z wód świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które Sąd ocenił jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i oznacza, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie.

Za niezasadną Sąd uznał przy tym argumentację organu, że charakter korzystania z pobranej wody wynika wprost z treści oświadczenia złożonego przez Nadleśnictwo. Podkreślić należy, że formularz oświadczenia opracowany został na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy Prawo wodne i nie uwzględnia poboru związanego ze zwykłym korzystaniem z wody, a wskazane w nim cele dotyczą wyłącznie poboru związanego z ponoszeniem opłat za usługi wodne. Nie można zatem wywodzić prawidłowości nałożenia opłaty z okoliczności złożenia oświadczenia, w którym Nadleśnictwo samo wskazało wysokość poboru wód podziemnych i fakt braku uzyskania pozwolenia wodo prawnego, skoro zaznaczyło w nim wyraźnie, że cel poboru jest "inny niż wskazane" i dopisało "do celów socjalno-bytowych".

Z wszystkich tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.