Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 840/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję spółki A. z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia (.....) 2019r. (...) (skarżący) wystąpił do (...) Wodociągów Sp. z o.o. w T. (...) Sp. z o.o.) o udostępnienie informacji publicznej obejmującej 11 pozycji (informacji), w tym m.in. o udostępnienie kopii porozumienia zawartego przez (...) Sp. z o.o. w T. z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w C. oraz miastem C. po zakończeniu budowy magistrali wodociągowej do C. wskazując, że chodzi o dokument, na jakim opiera się umowa sprzedaży wody do C. (pozycja 2 wniosku) oraz wskazanie, jakie składniki kosztów składają się na obecną cenę wody dostarczanej do C., określając, iż chodzi o konkretne wartości tych składników (pozycja 10 wniosku).

2. Decyzją z dnia (...). (...) (...) Sp. z o.o. w T., na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 - dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm. - dalej "k.p.a."), odmówiła udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopię porozumienia zawartego z MPWiK w C. i miastem C. oraz wskazanie składników kosztów składających się na cenę wody dostarczanej do C.

3 W wyniku wniesionej skargi przez (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 94/20 uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że (...) SP. z o.o. w T. nie spełniła wymogów pozwalających na stwierdzenie, że odmowa udostępnienia określonych w zaskarżonej decyzji informacji odpowiada prawu. Przede wszystkim, z treści kontrolowanej decyzji nie wynikało, dlaczego (...) SP. z o.o. w T. uznała za tajemnicę przedsiębiorstwa całą treść umowy o zaopatrzenie w wodę zawartą pomiędzy (...) SP. z o.o. w T. a MPWiK Sp. z o.o. w C.. Natomiast analiza treści tej umowy pozwala przyjąć, że nie wszystkie jej postanowienia można zakwalifikować jako tajemnicę przedsiębiorcy.

Podsumowując rozważania Sąd stwierdził, że brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na dokonanie oceny, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia całości wnioskowanych informacji, ze względu na wystąpienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1010 – ze zm. – dalej "u.z.n.k."). Ciężar wykazania przesłanek stanowiących podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej spoczywa na właściwym organie. Tymczasem (...) SP. z o.o. w T. nie wykazała w sposób zgodny z prawem, że spełnione zostały przesłanki odmowy udostępnienia w całości wnioskowanych informacji publicznych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, tzn. że wnioskowane informacje (cała treść umowy) dotyczą ze swej istoty kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. W sprawie nie jest też jasne i nie zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji, jakie składniki kosztów składające się na obecną cenę wody zostały objęte decyzją odmowną (tj. czy chodzi o koszty objęte treścią umowy, czy inne koszty wynikające z innych dokumentów).

4. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego z dnia (...) 2019r., decyzją z dnia (...) 2020r. (...) Sp. z o.o. w T., na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści § (...) Porozumienia oraz załączników - wykaz cen netto dostaw wody i kalkulacji dostaw wody do C.

5. W wyniku wniesionej skargi przez (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 listopada 2021r. sygn. akt II SA/Bd 1113/20 uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") rzeczą Sądu było zbadanie czy podmiot zobowiązany zastosował się do zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bd 94/20. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odniósł, się jedynie do odmowy udzielenia informacji w zakresie § (..) umowy (szczegółowe zasady rozliczeń) i załącznika nr 2 do umowy (kalkulacja dostaw wody do C.), pomijając całkowicie uzasadnienie ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie § (...) umowy (ilość pobieranej wody) oraz załącznika nr (..) (wykaz cen netto dostaw wody). Dalej Sąd wyjaśnił, że to w jaki sposób przedsiębiorca skalkulował elementy, które składają się na cenę dostarczanej wody niewątpliwie stanowić może tajemnicę przedsiębiorcy, wynika bowiem m.in. ze sposobu organizacji przedsiębiorstwa i stanowić może istotną wartość gospodarczą. Ujawnienie takich informacji może doprowadzić do obniżenia konkurencyjności. Jednak informacje o kalkulacji ceny dostaw wody nie były jedynymi objętymi wnioskiem skarżącego. Organ uznał natomiast, że tajemnicą przedsiębiorcy powinny być objęte również informacje o zadeklarowanej ilości pobieranej wody oraz wykaz cen netto dostarczanej wody. W konsekwencji Sad stwierdził, że decyzja w powyższych kwestiach nie została należycie i przekonująco uzasadniona albowiem brak szczegółowego wyjaśnienia przez (...)Wodociągi, jak wskazane w decyzji informacje o zadeklarowanej ilości pobieranej wody oraz o cenach netto dostaw, uznane za tajemnice przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej.

6. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia (...) 2019r., decyzją z dnia (...) 2021r. Sp. z o.o. w T., na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. ponownie odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści § (..)i (...) (...) oraz załączników - wykaz cen netto dostaw wody i kalkulacji dostaw wody do C.

W uzasadnieniu decyzji (...) Sp. z o.o. w T. wskazała, że skarżący wystąpił w istocie o udostępnienie zawartej między (..) Sp. z o.o. w T. a MPWiK w C. umowy na dostawę wody, stanowiącej informację publiczną. Podniosła, że prawo dostępu do informacji publicznej nie posiada charakteru bezwzględnego, a w sprawie zachodzi przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W tym kontekście spółka powołując się na definicję tajemnicy przedsiębiorstwa wynikającą z art. 11 ust. 2 u.z.n.k podkreśliła, że obowiązujące w (...) Sp. z o.o. w T. procedury - Zarządzenie wewnętrzne Prezesa w sprawie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa - narzucają pracownikom odpowiedni sposób gromadzenia, przetwarzania i przechowywania poufnych danych, specyficzny obieg dokumentów, a także poszczególne osoby zobowiązane są do zachowania poufności. W zakresie żądanych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, spółka także podjęła działania zmierzające do ograniczenia do nich dostępu, nie pomijając standardowych działań z zakresu ochrony (ograniczenie dostępu do pomieszczeń w których znajduje się dokumentacja, ograniczenie dostępu do takich informacji, znajdujących się w komputerach służbowych, monitoring i inne zabezpieczenia techniczne). Informacje te nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości i są traktowane przez strony jako poufne, zaopatrzone w klauzulę poufności. Spółka wyraziła ponadto wolę utajnienia określonych informacji, co znajduje odzwierciedlenie w treści samej umowy.

Dalej spółka wyjaśniła, że dostawy wody do C. realizują dwa konkurencyjne dla siebie podmioty. W zakresie kalkulowania cen (...) Wodociągi związane są treścią porozumienia i umowy na dostawę wody, przyjętym schematem obliczeniowym i obszernymi plikami kalkulacyjnymi, będącymi autorskim rozwiązaniem spółki. Są one efektem kilkumiesięcznej pracy zarządu i służb księgowych. Stosowany dla wszystkich obsługiwanych w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków okolicznych gmin i miast sposób rozliczania jest wynikiem obszernych analiz ekonomicznych i dużego nakładu pracy. Dalej spółka wskazała, że dane zawarte w § (...) umowy posiadają wartość gospodarczą, bowiem zawierają informacje na temat umownej średniodobowej ilości wody, którą MPWiK w C. zobowiązuje się zakupić od Spółki, natomiast załącznik nr (...) określa wielkości poszczególnych wolumenów sprzedaży wody wraz z obowiązującą ceną jednostkową netto za 1 m³ wody zakupionej przez MPWiK w C.. Przedmiotowe informacje odzwierciedlają strategię cenową spółki, bowiem marża ustalana jest z uwzględnieniem rzeczywistej konkurencji. Wejście w posiadanie przez uczestników rynku informacji odnoszących się do ilości zakontraktowanej wody oraz cenników (objętych tajemnicą przedsiębiorstwa) może mieć w konsekwencji wpływ na pozycję rynkową spółki. Informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa posiadają wartość gospodarczą dla spółki, bowiem ich zdobycie przez alternatywnych dostawców wody pozwala na uzyskanie przez nich przewagi konkurencyjnej poprzez dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania danych o strategii cenowej spółki polegającej na określeniu ceny jednostkowej w zależności od wielkości świadczonych usług. Zdobywając tego rodzaju informacje, dostawcy konkurencyjni uzyskują przewagę rynkową, ponieważ w łatwy sposób mogą podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta niż oferta Spółki. W rezultacie spółka utraci część przychodów z tytułu hurtowej sprzedaży wody, natomiast konkurencyjny dostawca zwiększy swoje zyski.

Udostępnienie tych informacji umożliwia zapoznanie się ze szczegółowymi danymi dotyczącymi treści zapisów umów zawieranych przez przedsiębiorcę, w tym dotyczące wysokości zobowiązań, zasad współpracy, a przede wszystkim sposobu kalkulacji ceny. Wykorzystanie objętych wnioskiem informacji przez inne podmioty, w szczególności przez przedsiębiorstwo konkurencyjne stanowiłoby informację o zamierzeniach przedsiębiorcy, mających wpływ na wydatki lub zyski. Spółka podkreśliła również, że składniki kosztów składających się na cenę wody dostarczanej do C.znajdują się wyłącznie w dokumencie – załącznik nr (..) do umowy o zaopatrzenie w wodę.

7. W skardze do Sądu strona zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust.1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie treści § (...) i (...) umowy o zaopatrzenie w wodę nr (...) zawartej dnia (...) 2017r. przez (..) Wodociągi Sp. z o.o. w T.z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w C. oraz treści załączników do umowy: wykaz cen netto dostaw wody i kalkulacja dostaw wody do C.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności strona przywołała stan faktyczny sprawy. Dalej podniesiono, że argumentując odmowę udostępnienia informacji publicznej nie można powoływać się na jakikolwiek nakład pracy w tworzeniu danych składających się na informację publiczną. Ani Konstytucja, ani ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na znaczny nakład pracy jakichkolwiek pracowników organu administracji lub innego podmiotu realizującego zadania publiczne za publiczne pieniądze. Nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione (art. 61 Konstytucji RP) prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę. Strona podniosła również, że w zaskarżonej decyzji (...) Wodociągi przyznają, iż "Warunki handlowe żądanej umowy są wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, stanowiącymi istotną wartość gospodarczą." Potwierdza to w ocenie strony, że zawarcie przedmiotowej umowy nie było poprzedzone przeprowadzeniem przetargu. Strony prowadziły negocjacje zakończone zawarciem umowy. Nie można tym samym uzasadniać odmowy udzielenia informacji publicznej dotyczącej przede wszystkim ceny i zasad jej kalkulowania, bliżej nieokreślonym w czasie, hipotetycznym przetargiem, który może lub nie musi być przeprowadzony w przyszłości. Posiadający informację publiczną nie może powoływać się na hipotetyczną możliwość zaznajomienia się m.in. z ceną wody przez inną spółkę zajmującą się dostarczaniem wody i hipotetyczne zaproponowanie przez tą spółkę w hipotetycznym przyszłym przetargu mniejszej ceny za swoje usługi.

Zdaniem strony skarżącej nie można sprawować społecznej kontroli nad procesami sprawowania władzy bez podstawowej znajomości ceny tj. kwoty jaką wydaje władza przy wykonywaniu powierzonych zadań. Cena jaką podmioty publiczne kupują przedmioty materialne na swoje potrzeby, wynagradzają za dokonane na ich rzecz usługi itp. nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Cena za jaką dyrektor szkoły, departamentu, szpitala, prezes sądu, przewodniczący rady, kierownik biura itp. kupił ze środków publicznych samochód, laptop, telefon komórkowy, zlecił remont, naprawę, czyszczenie itp. powinna być znana przez społeczeństwo. Cena i wszystko co jest z nią związane (kalkulacja ceny) nie mieści się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorcy, czy przedsiębiorstwa. Odmienny pogląd czyniłby całkowicie pustymi i pozornymi zapisy Konstytucji RP. Wysokość ceny możne stanowić wartość gospodarczą, tak jak data zawarcia umowy i okres jej obowiązywania, ale samo posiadanie jakiejkolwiek wartości gospodarczej przez którykolwiek z zapisów umowy nie uprawnia do zakwalifikowania go jako tajemnicy przedsiębiorstwa, czy w konsekwencji przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie odmiennego poglądu umożliwiało by władzy dysponowanie majątkiem publicznym bez żadnej społecznej kontroli, z utajnieniem najważniejszych informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa, z argumentacją iż konkurencja może się dowiedzieć o szczegółach transakcji i cenie za jaką nabyto, przykładowo luksusowy samochód. Zdaniem strony każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma niewątpliwie obowiązek udostępnienia informacji na jego temat. Oznacza to, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta.

Zagadnienia związane z ceną nie są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, które mogły by być wykorzystane przez konkurencję w aspekcie usprawnienia swojego działania pod względem technicznym, technologicznym łub organizacyjnym. Mogą posiadać wartość gospodarczą w aspekcie subiektywnym (wszystko, łącznie z informacją, iż do sprawach nieuregulowanych w umowie stosuje się zapisy kodeksu cywilnego może mieć subiektywną wartość gospodarczą), ale nie taką która mogłaby usprawiedliwić odmowę czynnikowi społecznemu sprawowanie kontroli zagwarantowanej konstytucyjnie i udzielenia informacji o cenie wody, ilości pobieranej wody, zasad rozliczeń oraz czynnikach kształtujących cenę wody. Przede wszystkim czynnik społeczny powinien móc się dowiedzieć czy cena za jaką miasto kupuje wodę jest wyższa niż władze samorządowe obiecywały lub którą podają do publicznej wiadomości.

8. W odpowiedzi na skargę (...) sp. z o.o. w T. wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

9. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 137) w zw. z art. 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

10. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone orzeczenie jest kolejnym, które zostało wydane w niniejszej sprawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Bd 94/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję z dnia (...) 2019r. odmawiającą udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd sformułował ocenę prawną okoliczności niniejszej sprawy związanych z ewentualną tajemnicą przedsiębiorcy oraz wskazania co do dalszego postępowania w wnioskiem skarżącego. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej decyzją z dnia (...) 2020r. (...) Sp. z o.o. w T., na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści § (..) i (..) (...) oraz załączników - wykaz cen netto dostaw wody i kalkulacji dostaw wody do C. Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 marca 2021r. sygn. akt II SA/Bd 1113/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję z dnia (...) 2020r. Sąd stwierdził, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia spółce skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.

W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie znajdzie również zastosowanie art. 153 p.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działalnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa materialnego i procesowego, jak i brakiem wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd jest zobowiązany zbadać, czy podmiot zobowiązany zastosował się do zaleceń wyrażonych w wyrokach II SA/Bd 94/20 oraz II SA/Bd 1113/21. W pierwszym orzeczeniu Sąd wyartykułował pogląd, iż na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd wskazał również, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób, związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie(przesłanka formalna).

Sąd orzekając w sprawie II SA/Bd 49/20 uznał, że spółka nie rozważyła i nie umotywowała w sposób zgodny z prawem podstawy do wydania decyzji odmownej w postaci potrzeby ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w tym w szczególności w sensie materialnym w odniesieniu do całej treści wnioskowanej umowy. Sąd nakazał również organowi dokonanie ustalenia, czy wnioskowana informacja dotycząca składników kosztów obejmujących obecną cenę wody została objęta decyzją odmowną (tj. czy chodzi o koszty objęte treścią umowy, czy inne koszty wynikające z innych dokumentów).

Wypełniając powyższy obowiązek organ decyzją odmowną z dnia (...) 2020r. objął treść umowy z dnia (...) 2017r. w zakresie § (..) i § (..) oraz dwa załączniki do tego aktu: wykaz cen netto wody oraz kalkulację dostaw wody do C. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie kalkulowania cen, czyli sposobu rozliczania cen dostawy wody i odbioru ścieków mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną i gospodarczą (...) Spółka z o.o. w T., poprzez ułatwienie konkurencyjnym podmiotom prowadzenia negocjacji w sprawie dostarczania wody do C. Uchylając powyższą decyzję w wyroku z dnia 2 marca 2021r. sygn. akt II SA/Bd 1113/20 Sąd wskazał, że organ odniósł się jedynie do odmowy udzielenia informacji w zakresie § (..) umowy (szczegółowe zasady rozliczeń) i załącznika nr (..) do umowy (kalkulacja dostaw wody do C.), pomijając całkowicie uzasadnienie ograniczenia dostępu do informacji publicznej w zakresie § (..) umowy (ilość pobieranej wody) oraz załącznika nr (..) (wykaz cen netto dostaw wody). Dalej Sąd podkreślił, że to, w jaki sposób przedsiębiorca skalkulował elementy, które składają się na cenę dostarczanej wody niewątpliwie stanowić może tajemnicę przedsiębiorcy, wynika bowiem m.in. ze sposobu organizacji przedsiębiorstwa i stanowić może istotną wartość gospodarczą. Ujawnienie takich informacji może doprowadzić do obniżenia konkurencyjności. Jednak informacje o kalkulacji ceny dostaw wody nie były jedynymi objętymi wnioskiem skarżącego. Organ uznał natomiast, że tajemnicą przedsiębiorcy powinny być objęte również informacja o zadeklarowanej ilości pobieranej wody oraz wykaz cen netto dostarczanej wody. Sąd wskazał również, że w zaskarżonej decyzji brak szczegółowego wyjaśnienia przez Toruńskie Wodociągi, jak wskazane w decyzji informacje o zadeklarowanej ilości pobieranej wody oraz o cenach netto dostaw, uznane za tajemnice przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej.

11. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny tego, czy (...) Sp. z o.o. w świetle wytycznych zawartych w przywołanych powyżej orzeczeniach prawidłowo powołała się na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie § (..) i § (..) umowy oraz dwóch załączników do tego aktu: wykaz cen netto wody oraz kalkulację dostaw wody do C. ze względu na przesłankę konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższego prawa realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen), odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem, prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13). Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę oraz podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.

12. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej organ stwierdził, że żądane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, posiadają charakter określony w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz mają wartość gospodarczą, a spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności, co pozwala stwierdzić, że te informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W zakresie kalkulowania cen (...) Wodociągi wskazały, że są związane treścią porozumienia i umowy na dostawę wody, przyjętym schematem obliczeniowym i obszernymi plikami kalkulacyjnymi będącymi autorskim rozwiązaniem spółki. Są one efektem kilkumiesięcznej pracy zarządu i służb księgowych. Stosowany dla wszystkich obsługiwanych w zakresie dostaw wody i odbioru ścieków okolicznych gmin i miast sposób rozliczania jest wynikiem obszernych analiz ekonomicznych i dużego nakładu pracy. Dlatego też w umowach, które zawierają kalkulację ceny Spółka zastrzega tajemnicę przedsiębiorstwa. Konkurencyjna (...) Sp. z o.o. posiada interes by poznać stosowany w (...) Wodociągach Sp. z o.o. mechanizm kalkulowania ceny wody. Byłby on bowiem niezwykle przydatny dla tej spółki w negocjacjach z C., kosztem naruszenia interesu (...) Wodociągów Sp. z o.o. Dalej (...) Wodociągi wyjaśniły, że informacje zawarte w § 2 ust. 1 umowy posiadają wartość gospodarczą, bowiem zawierają informacje na temat umownej średniodobowej ilości wody, którą MPWiK w C. zobowiązuje się zakupić od spółki, natomiast załącznik nr (..) określa wielkości poszczególnych wolumenów sprzedaży wody wraz z obowiązującą ceną jednostkową netto za 1 m³ wody zakupionej przez MPWiK w C. Informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa posiadają wartość gospodarczą dla spółki, bowiem ich zdobycie przez alternatywnych dostawców wody pozwala na uzyskanie przez nich przewagi konkurencyjnej poprzez dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania danych o strategii cenowej Spółki polegającej na określeniu ceny jednostkowej w zależności od wielkości świadczonych usług.

Zdaniem składu orzekającego ustalenie ceny wody poprzez skalkulowanie różnych elementów w tym uzależnienie ceny również od ilości dostarczanej dziennie wody do odbiorcy stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji stanowi wartość gospodarczą. Skoro jednostkowa cena za 1 m³ wody jest uzależniona od ilości dostarczanej wody § (...) ust. (..) umowy wraz z załącznikiem nr (..) który zawiera wielkość poszczególnych wolumenów sprzedaży wody wraz z obowiązująca jednostkową cenną netto za 1 m³) i w powiązaniu z elementami kalkulacyjnymi zawartymi w § (..) (szczegółowe zasady rozliczeń) i załącznika nr (..) (kalkulacja dostaw wody do C.) stanowi ofertę handlową to ujawnienie tych informacji może doprowadzić do obniżenia konkurencyjności (..) Wodociągów na rynku. Trafne są spostrzeżenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że pozyskanie powyższych informacji przez podmioty konkurujące na rynku dostarczania wody może doprowadzić do sytuacji, że podmioty konkurencyjne w oparciu o schemat ustalenia ceny wody przyjęty przez (..) Sp. z o.o. mogą skonstruować bardziej korzystną umowę dla klienta, co w konsekwencji miałoby wpływ na sytuację ekonomiczną (..)Wodociągów. Wskazać w tym miejscu należy, że wartość gospodarcza może wyrażać się w sposób pozytywny poprzez wycenę określonego dobra jako wartości niematerialnej i prawnej (przykładowo znaku towarowego, prawa autorskiego, czy pewnego unikalnego rozwiązania organizacyjnego, mającego trwałe zastosowanie i kreującego pewną wartość), posiadającą określoną wartość, dającą się ująć w określonych jednostkach pieniężnych (wycenić), która zarazem powinna zostać wyceniona jako przynależne uprawnionemu wartości (co do przedsiębiorstwa może znaleźć uchwytny wymiar w dokumentach księgowych oraz sprawozdaniu finansowych jako wartość niematerialna i prawna). Przejawem tej wartości może być w konkretnej sytuacji także potencjalna szkoda, jaką wykonawca może ponieść w razie, gdyby informacja została upowszechniona szerszemu gronu podmiotów. Ustalenie ceny wody poprzez skalkulowanie różnych elementów w tym uzależnienie ceny również od ilości dostarczanej dziennie wody niewątpliwie mieści się w zakresie takich informacji, które przedsiębiorca ma prawo zachować w poufności. Wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią istotny element całego procesu kalkulacji i jak słusznie stwierdziła spółka w zaskarżonej decyzji, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, co do której podlega ograniczeniu prawo dostępu do informacji publicznej. Cena jednostkowa jest pewnym wynikiem kalkulacyjnym obliczenia kosztu usługi przypisanego do jednostki kalkulacyjnej danej usługi. Tym samym, jako element oferty i umowy, kalkulacja ceny jednostkowej podlega ochronie jako informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem poszczególne elementy składowe, ich kalkulacja i wynikowe ustalenie ceny jednostkowej usługi określonej stosownymi postanowieniami umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Dzięki tym informacjom można poznać sposób kalkulacji ceny przez dane przedsiębiorstwo w zakresie, który zwyczajowo nie jest ujawniany do wiadomości konkurencji w danej branży. Poznanie przez konkurencję sposobu kalkulacji oraz wartości kosztów poszczególnych usług przyjętych do kalkulacji ceny, narażałoby spółkę na ujawnienie informacji dotyczących stawek i cen oferowanych przez realizujący usługę podmiot. Zdaniem Sądu wypracowany sposób wyceny ceny jednostkowej, stanowi wbrew stanowisku strony skarżącej istotną wartość gospodarczą, albowiem pozwala na utrzymywanie konkurencyjnej wśród podmiotów działających w tej samej branży. Kalkulacja jednostkowej ceny ofertowej obrazuje stosowane metody oraz sposób kalkulacji, który pozwalał na zaoferowanie korzystnej ceny, a ponadto pozwala na osiągnięcie zysku.

13. Podkreślić również należy, że z treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy podlegają nie tylko informacje techniczne i technologiczne, ale także informacje organizacyjne i inne. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło. W literaturze przedmiotu z zakresu czynów nieuczciwej konkurencji wskazuje się, że konstytutywną cechą przesłanki poufności jest wola przedsiębiorcy przejawiona w sposób wyraźny lub dorozumiany, zmierzająca do ochrony informacji. W związku z tym każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego (por. M. du Vall, E. Nowińska, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2013, wer. el. SIP LEX, art. 11 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Podobnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, wskazuje się, że informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por wyrok NSA z 5 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 511/13). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. W konsekwencji zatem każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. zastrzeżenie poufności informacji i dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2019 r., II SA/Wa 1049/19).

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji obowiązujące w (...) Sp. z o.o. procedury - Zarządzenie Wewnętrzne Prezesa w sprawie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa narzucają pracownikom odpowiedni sposób gromadzenia, przetwarzania i przechowywania poufnych danych, specyficzny obieg dokumentów, a także poszczególne osoby zobowiązane są do zachowania poufności. Także w zakresie żądanych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, spółka podjęła działania zmierzające do ograniczenia dostępu do wskazanych informacji, nie pomijając standardowych działań z zakresu ochrony: ograniczenie dostępu do pomieszczeń, w których znajduje się dokumentacja, ograniczenie dostępu do takich informacji, znajdujących się w komputerach służbowych, monitoring i inne zabezpieczenia techniczne. Informacje te nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości i są traktowane przez strony jako poufne, zaopatrzone w klauzulę poufności.

W tej sytuacji podniesione w skarze zarzuty należy uznać za niezasadne. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasad postepowania dowodowego, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej. Uzasadnienie decyzji jest w pełni prawidłowe, a spółka przekonująco przedstawiła argumenty prawne i ustalenia faktyczne, które prowadziły do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie konieczne było rozstrzygnięcie kolizji wartości jawności życia publicznego i praw przedsiębiorcy, która to kolizja została rozstrzygnięta prawidłowo, w granicach obowiązującego prawa. Rozstrzygnięcie niezgodne z żądaniem strony nie oznacza, że decyzja jest wadliwa. Wnioskowane przez skarżącego informacje posiadają bowiem charakter handlowy o wartości gospodarczej, ponieważ są wynikiem wypracowanych przez spółkę metod kalkulacyjnych, a wejście w posiadanie wnioskowanych informacji przez inne podmioty konkurencyjne mogłoby doprowadzić do ich wykorzystania przy realizacji ich celów.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.