Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 325/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: m.in. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , 10 , 77 par 1 , art. 80 , 107 par 1 i 3 , art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 11 lit b i lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw. z zal nr 1  tabelą 2 do rozporzadzenia
journal: Dz.U. 2003 nr 192 poz 1883
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku  oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 507 zł (pięćset siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol Dz. U. .z 2010 r. - Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] , znak [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżoną odwołaniem decyzją, sprostowaną postanowieniem, z dnia 28 września 2011 r., znak [...] organ pierwszej instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. nr [...] , znak [...], z dnia 22 września 2011 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania na wniosek A. Sp. o.o. w W. pozwolenia na budowę zamierzenia pn.: " Stacja bazowa telefonii komórkowej A. Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz urządzeniami sterującymi, systemem anten sektorowych i radioliniowych, zasilanie elektrycznym, ogrodzenie, utwardzenie terenu, na działce nr [...] w miejscowości Z. , gmina K".

Orzekając w ten sposób Wojewoda i podał, że w dniu 18 maja 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku A.K., oraz J.G. , Starosta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wyżej pisanego zamierzenia., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję.

Od decyzji Starosty K. w terminie przewidzianym przepisami K.p.a. odwołanie złożył L.S. - pełnomocnik A.K. . Odwołanie to zostało wniesione za pośrednictwem organu pierwszej instancji, a następnie wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 133 k.p.a., pismem przekazane do tut. organu. W piśmie tym wskazano, że odwołanie nie wnosi nowych dowodów w sprawie i podtrzymano stanowisko organu zawarte w skarżonej decyzji.

Stwierdzając następnie, że analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała uchybienia w działaniu organu pierwszej instancji, Wojewoda wskazał na następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 145 k.p.a.:

§ 1 W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1.dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne,

okazały się fałszywe,

2.decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3.decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który

podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4.strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5.wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody

istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6.decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego

organu,

7.zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8.decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

§ 2. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego.

§ 3. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Stosownie do art. 151 k.p.a. :

§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1.odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej

uchylenia na podstawie art. 145 § l, art. 145a lub art. 145b, albo

2.uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na

podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W wyniku przeprowadzonego, wznowionego postępowania organ może m.in. wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, co zrobił w przedmiotowej sprawie Starosta K. Takie rozstrzygnięcie jest wydawane wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięciu co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, podano; "Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (...) w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § l k.p.a., organ administracji państwowej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej ".

W niniejszej sprawie A.K. oraz J.G. powołały jako przesłankę wznowienia postępowania fakt niebrania w nim udziału bez własnej winy. Zatem Starosta K. zobowiązany był do dokonania oceny czy osoby wnoszące o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. powinny rzeczywiście zostać uznane za strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją, kierując się zasadą z art. 7 k.p.a.

Zgodnie z przepisami (co słusznie wskazał Starosta K. w swoim rozstrzygnięciu), analizy tej organ dokonuje na podstawie art. 28 k.p.a. Osobą, która ma legitymację procesową w rozumieniu tego przepisu, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Dodatkowo art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane, będący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. stanowi : ,, Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Ograniczenia, które nie wynikają z przepisu prawa nie uzasadniają uznania danej osoby za stronę. Może ona mieć, w postępowaniu interes faktyczny, ale nie prawny, to jednak nie jest powodem uprawniającym do uznania za stronę.

Starosta K. w zaskarżonej decyzji odmówił wnioskującym przyznania przymiotu strony argumentując, iż działki stanowiące własność A.K. oraz J.G. - tj działki nr [...] i [...] , nie znalazły się zarówno w postępowaniu pierwotnym, jak i w postępowaniu wznowieniowym w obszarze oddziaływania mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wynikającej z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie będą występowały strefy, które w przyszłości mogą pokrywać się miejsca możliwymi do przebywania, zamieszkiwania ludzi z obszarami emitującymi ponadnormatywne pola elektromagnetyczne .

Stwierdzić należy, że Wojewoda rozpoznając odwołanie nie zgadza się z wyżej przedstawionym stanowiskiem organu pierwszej instancji. Skoro zgodnie z załączoną do akt sprawy mapą przedstawiającą przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartości > 0,1 W/m2 działka nr 270, należąca do J.G. , znajduje się w obszarze oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny znajdujące się na przedmiotowej stacji bazowej, to nie można uznać, iż działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania, a w konsekwencji, iż jej właścicielce nie przysługuje statut strony w postępowaniu.

Zgodnie z przyjętą przez organy administracji praktyką, obszar oddziaływania inwestycji dla stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje działki nad którymi występuje pole elektromagnetyczne EM o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 i to bez względu, czy w obszarze tego pola znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ustalenie kręgu osób, które winny uczestniczyć w postępowaniu jako strony, należy dokonywać w oparciu o przedłożoną przez inwestora kwalifikację przedsięwzięcia, w której pokazany jest obszar gdzie przekroczony jest ten parametr fizyczny charakteryzujący pole elektromagnetyczne.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy wnioskujący posiadają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Nieżalenie od powyższego, odnośnie podnoszonego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 244 k.p.a. i art. 237 k.p.a. należy wyjaśnić, że powołane przepisy dotyczą postępowania skargowego, a ponieważ przedmiotowe postępowanie nie zostało wszczęte na wskutek wniesienia przez strony skargi, zatem przepisy te nie mogą mieć zastosowania w sprawie.

Co do zarzutu naruszenia art. 36 k.p.a. to przewlekłość w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu nie powoduje wady prawnej wydanej decyzji, a zatem organ odwoławczy nie ma możliwości wyeliminowania na tej podstawie takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia, albowiem z załączonych do akt sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, iż postanowienie z dnia 18 maja 2012 r. o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, odebrane zostało przez skarżącą, a dodatkowo z dokumentacja nie wskazuje, by stronie odmówiono możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trakcie prowadzonego postępowania.

Podnoszonej w odwołaniu kwestia ewentualnego spadku wartości nieruchomością sąsiadujących z inwestycja wyjaśnić trzeba, iż tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe okoliczności oraz aktualny stan prawny i faktyczny.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], A. sp. z o.o. w W. domagała się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącej od Wojewody zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała :

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o tej treści a treści;

2. ewentualnie naruszenie normy art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym;

3. art. 15 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w niniejszym postępowaniu, co polegało na nie rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji i ograniczeniu się do wskazania wątpliwości, co do prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji;

4. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji;

5. art. 6, 7, 8, 77 § 1 art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 146 k.p.a., art. 149 k.p.a., art. 151 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, a tym samym nie działanie przez organ drugiej instancji w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, a także nie wyjaśnienie i nie wypowiedzenie, co do wystąpienia bądź nie podstaw wznowienia postępowania, zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, oceny upływu czasu i prawidłowości zakończenia postępowania wznowieniowego;

6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

7.art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania A.K. , bez

zweryfikowania faktu czy jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą

nieruchomości oraz, jeżeli tak czy nieruchomość ta, (do której przysługuje jej jakiś tytuł prawny) znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2011 r., znak [...] , mającej za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę;

8. art. 134 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nie wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania A.K. , złożonego i podpisanego przez pana L.S. , w sytuacji, gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną postępowania, ewentualnie

9.art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania

odwoławczego w sytuacji, gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną postępowania i zostało ono podpisane przez osobę nieumocowaną do jej reprezentowania przed organem administracji publicznej wyższego stopnia, czyli Wojewodą ,

10. art. 40 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, co polegało na wskazaniu jako adresata przesyłki listowej poleconej zawierającej decyzję R.C. , którego pełnomocnictwo do reprezentowania A. sp. z o.o. w W. wygasło dnia 31 grudnia 2012 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

11. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w związku z załącznikiem nr l tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pok elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo, iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, a wspomniane przepisy szczególne w takiej sytuacji nie wprowadzają związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść zaskarżonej decyzji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności wielu podnoszonych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że nie pozwalają na zaprezentowanie w ramach kontroli sądowej oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, ujętego w pkt II. ppkt 11 skargi, tj. naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w związku z załącznikiem nr l tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pok elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo, iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, a wspomniane przepisy szczególne w takiej sytuacji nie wprowadzają związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Dla wydania takiej decyzji właściwą procesową podstawą prawną jest art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarówno z osnowy zaskarżonej decyzji, jak i jej uzasadnienia wynika, że Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji zawarł krytykę rozstrzygnięcia Starosty K. oraz wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę okoliczności odmiennie ocenione przez organ odwoławczy w zakresie stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz aktualny stan prawny i faktyczny.

Wydając rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewoda błędnie powołał w podstawie procesowej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W świetle powyższego zasadnie zarzuca się w skardze naruszenie obu powyższych przepisów, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a.

Należy również zgodzić się ze skarżącą, że przedmiotowa decyzja została wydana przedwcześnie - i to z kilku powodów.

Po pierwsze zważyć należy, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...] , Wojewoda nie rozważył, czy w konkretnym stanie faktycznym posiada kompetencje do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji bez naruszenia zasady z art. 16 k.p.a., a to w związku z nieskutecznością wniesionego odwołania.

W szczególności, art. 129 § 1 – 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Stosownie do art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania.

Z powołanych regulacji wynika zatem , że odwołania od decyzji organu pierwszej instancji kierowane jest do organu drugiej instancji, zaś wnoszone jedynie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Wniesienie odwołania nie jest czynności wymagającą osobistego działania strony, zatem winno ono zostać podpisane przez stronę albo pełnomocnika posiadającego skuteczne umocowanie do dokonania takiej czynności procesowej.

Zgodnie z treścią art. 33 k.p.a. :

§ 1. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych.

§ 2. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu.

§ 3. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

§ 4. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.

Poza przypadkiem wskazanym w art. 33 § 4 k.p.a, zakres umocowania wynika z treści pełnomocnictwa.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że

odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] , znak [...], nie złożyła osobiście wnioskodawczyni A.K. , lecz jej pełnomocnik L.S. , którego pełna zdolność do czynności prawnych jest poza sporem. Temu podmiotowi, jako pełnomocnikowi A.K. doręczono również zaskarżoną decyzję. Z pełnomocnictwa dostępnego w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, datowanego 27 czerwca 2012 r., wynika, że pełnomocnik A.K. był upoważniony do reprezentowania mocodawczyni w Starostwie Powiatowym w związku z toczącym się wznowionym postępowaniem w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty K. nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Upoważnienie to obejmuje zatem jedynie umocowanie do działania za A.K.

w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Innego pełnomocnictwa w aktach administracyjnych brak. W opisanej sytuacji organ odwoławczy, stosując tryb z art. 64 § 2 k.p.a., winien wezwać pełnomocnika skarżącej do przedstawienia pełnomocnictwa zawierającego umocowanie do wniesienie odwołania ( względnie także dalszych czynności w postępowaniu przed organem drugiej instancji ) w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Równolegle skarżąca winna zostać pouczona w trybie art. 9 k.p.a. o ujawnionej sytuacji, w tym możliwości podpisania osobiście odwołania o ile nie ustanawia pełnomocnika, w terminie siedmiu dni z zastrzeżeniem, że nieusunięcie tych braków w wyżej wskazanym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Nie dostrzegając istotnych braków odwołania i odstępując od zastosowania trybu umożliwiającego ich uzupełnienie Wojewoda naruszył z jednej strony powołane uprzednio przepisy stanowiące gwarancje praw stron, których niezachowanie prowadzi do przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego podanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z drugiej zaś służące ochronie trwałości decyzji ostatecznej ( art. 16 k.p.a.).

Trafnie zarzuca skarżąca, że z naruszeniem prawa, tj. poprzez zastosowanie art. 40 § 2 k.p.a., zamiast art. 40 § 1 k.p.a., jako adresata przesyłki listowej poleconej zawierającej decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], wskazano pełnomocnika A. sp. z o.o. w W. R.C. , którego pełnomocnictwo do reprezentowania tego podmiotu wygasło dnia 31 grudnia 2012 r. Skoro zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego z uwagi na jej skuteczne doręczenia np. A.T. i J.T. a skarga Spółki w niniejszej sprawie została złożona w terminie i zawiera merytoryczne treści, powyższe naruszenie brane pod uwagę samodzielnie można by uznać za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyby nie kolejne, niżej powołane naruszenie art. 10 § k.p.a., które powoduje w powiązaniu z przedmiotowym, że w postępowaniu odwoławczym także z tych powodów wystąpiła przesłanka do jego wznowienia z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zasadnym jest również zarzut naruszenia art. 10 § k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań W tym zakresie należy mieć na względzie, że organ drugiej instancji prowadził własne postępowanie wyjaśniające, co wynika z informacji zawartej w kierowanym do stron zawiadomieniu z dnia 16 listopada 2012 r. W opisanej sytuacji skarżąca i pozostałe strony mogły zatem oczekiwać zgromadzenia w aktach administracyjnych brakującego dowodu z dokumentu na okoliczność stanu prawnego działki nr [...], która to nieruchomości zgodnie z twierdzeniami drugiego wniosku z dnia 28 kwietnia 2012 r. ( k. [...] akt administracyjnych ) miała i ma stanowić własność A.K.

Zarzut dotyczący braku takiego dowodu w aktach administracyjnych jest trafny oraz nakazuje uznać dodatkowo, że organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Niezależnie od tego uchybienia przepisom art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy upatrywać w tym, że organ drugiej instancji analizował w istocie sytuację faktyczną i prawną J.G. , która nie złożyła odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nie czyniąc takowych co do A.K. . Podał w szczególności, że zgodnie z załączoną do akt sprawy mapą przedstawiającą przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych o wartości > 0,1 W/m2 działka nr [...] należąca do J.G. , znajduje się w obszarze oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny znajdujące się na przedmiotowej stacji bazowej, to nie można uznać, iż działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania, a w konsekwencji iż jej właścicielce nie przysługuje statut strony w postępowaniu. Co do A.K. takich lub podobnych rozważań brak.

Wadliwe rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy nie jest jednoznaczne z naruszeniem art. 15 k.p.a., natomiast niewyjaśnienie kwestii istotnych dla kontroli wstępnej skuteczności wniesionego odwołania należy do uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b ", i lit." c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 11 lit. "b ", i lit." c " p.p.s.a. , zaś rzeczą organu administracji publicznej drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a