Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 38/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
659
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art 149 par. 1a ustawy PoPPSA)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach do rozpoznania wniosku skarżącej H. S. z dnia 16 kwietnia 2015 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach na rzecz skarżącej H. S. sumę pieniężną w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach na rzecz skarżącej H. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Ke [...]

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. J. M. i H. S. zwróciły się do Inne (zwanego też jako "organ") z wnioskiem o zaprojektowanie i wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na przyległą do niej nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], oznaczoną nr ewidencyjnym [...] oraz wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w sposób zapewniający dostęp do drogi publicznej nieruchomościom położonym w K. w obrębie ul. [...], oznaczonym nr ewidencyjnymi [...] i [...].

W uzasadnieniu wniosku strony podniosły, że w razie niewykonania podczas przebudowy drogi nr [...] zjazdu na działkę nr ewid.[...], nieruchomość ta zostanie całkowicie pozbawiona możliwości obsługi komunikacyjnej. Podobnie w przypadku działek nr ewid. [...] i [...] pierwotnie nieruchomości te posiadały dostęp do drogi publicznej istniejącą drogą wewnętrzną stanowiącą własność Skarbu Państwa. W udzielonej pismem z dnia 5 maja 2015 r. odpowiedzi na powyższy wniosek Inne poinformował, że organ nie pozbawia przedmiotowych działek dostępu do drogi publicznej, zaś zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie pisma - tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) budowa nowego zjazdu należy do obowiązków właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, która zostanie wydana po wystąpieniu z wnioskiem o jej wydanie, do którego strona złoży stosowne załączniki. Organ wskazał, że zjazd z drogi wojewódzkiej na drogę wewnętrzną prowadzącą do działek nr ewid. [...] i [...] został wykonany. Natomiast nie jest w kompetencji organu wykonanie drogi dojazdowej do ww. działek położonych ok. 100 m od drogi wojewódzkiej, gdyż organ ten realizuje projekty na gruntach będących w jego zarządzie, zaś działki, na których leży ww. droga wewnętrzna, należą do Gminy.

W kolejnych pismach wnioskodawczynie domagały się wykonania zjazdu na działkę nr [...] lub wydania decyzji administracyjnej w sprawie przedmiotowego zjazdu. Organ zaś, pisemnie odpowiadając na te wnioski, podtrzymywał swoje stanowisko o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu i braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Ostatecznie w dniu 8 sierpnia 2019 r. H. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inne w sprawie znak: [...] dotyczącej zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w K., którą poprzedziła ponagleniem wywiedzionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w piśmie z dnia 30 października 2018 r.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że od dnia złożenia opisanego na wstępie wniosku tj. 16 kwietnia 2015 r. nie została w sprawie wydana decyzja, tym samym uniemożliwiono stronie złożenie odwołania do organu drugiej instancji w sytuacji, gdyby jej wniosek został załatwiony negatywnie. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wzywała organ do niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji bądź dokonania czynności w sprawie.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie podjął żadnych istotnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a w szczególności nie wskazał na zaistnienie przesłanek uniemożliwiających rozstrzygnięcie sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 9 i art. 10 k.p.a. organ zobowiązany był na bieżąco informować stronę o przebiegu postępowania, wyznaczać jego etapy i informować stronę o działaniach podejmowanych w celu zadośćuczynienia wnioskowi.

W ocenie skarżącej, o rażącym charakterze naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie świadczy przede wszystkim okres czasu między złożeniem przez stronę wniosku w dniu 16 kwietnia 2015 r. a złożeniem niniejszej skargi, który wynosi ponad 4 lata, biorąc pod uwagę, iż organ w tym czasie nawet nie poinformował strony o niedochowaniu terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., do czego był zobowiązany zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. oraz nie wskazał usprawiedliwionych podstaw takiego postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie ciągnące się przez ponad 4 lata - wobec braku obiektywnych powodów dla takich opóźnień - jest porównywalne z lekceważeniem wniosku strony.

Skarżąca wyjaśniła nadto, że w sprawie niniejszej zostało złożone ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. znak: [...] uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy - do dnia 18 lutego 2019 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Kolegium stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie postanowieniem z dnia 6 lutego 2019 r. Dyrektor Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich odmówił wszczęcia postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia strony na powyższe postanowienie Kolegium - postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2019 r. znak: [...] 2019 - uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała, że od czasu wydania ww. postanowienia Kolegium upłynęło ponad trzy miesiące, a organ nadal nie wydał w sprawie żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej, ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają następujące okoliczności: po pierwsze - bezsporna bezczynność organu w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, której wydanie było następstwem realizacji obowiązku wynikającego z postanowienia organu wyższego stopnia uwzględniającego zażalenie strony na bezczynność; przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronom postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 k.p.a; po drugie - niedopuszczalne wystosowanie do strony wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku na etapie jego merytorycznej oceny; po trzecie - podejmowanie aktów sprzecznych z wcześniejszym stanem sprawy, świadczących niewątpliwie o pozorowaniu czynności organu oraz w całym toku postępowania ignorowanie przez organ wynikającego z art. 36 k.p.a. bezwzględnego obowiązku powiadamiania stron postępowania o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie.

Z tych przyczyn skarżąca wniosła o stwierdzenie prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy w określonym przez Sąd terminie, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że pismem z dnia

5 maja 2015 r. wyjaśnił, iż przed przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] nie istniał zjazd na działkę numer ewidencyjny [...], wobec tego zjazd ten nie może zostać odtworzony, natomiast w przypadku złożenia przez właścicielkę działki wniosku o wydanie zezwolenia na wykonanie przez nią zjazdu, zostanie wydana decyzja pozytywna.

Organ wyjaśnił, że w sprawie do dnia 14 lutego 2017 r. prowadzona była korespondencja między J. M. i H. S., które konsekwentnie żądały wykonania przez organ na jego koszt zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...], zaś organ odpowiadał na wszystkie otrzymane w tej sprawie pisma i odmawiał wykonania na swój koszt ww. zjazdu jako czynności, do której nie miał prawa z uwagi na brak zjazdu przed przebudową drogi wojewódzkiej. Ponadto skarżąca brała udział w spotkaniach w siedzibie organu, podczas których wyjaśniono bezzasadność żądania wykonania zjazdu przez organ.

Organ wskazał, że dnia 30 października 2018 r. skarżąca wniosła do organu odwoławczego ponaglenie, które Kolegium uznało za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin rozpoznania sprawy do dnia 18 lutego 2019 r. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2019 r. organ odmówił zatem wszczęcia postępowania w sprawie, stojąc na stanowisku, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia skarżonemu organowi, wskazując, że odmowa odtworzenia zjazdu w sytuacji gdyby dotychczas istniał ten zjazd i doszło do przebudowy drogi wymaga załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Gdyby zaś ustalono, że doszło do budowy lub przebudowy drogi a zjazd, którego odtworzenia domaga się skarżąca dotychczas nie istniał, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegałoby umorzeniu oraz zaleciło zbadanie, czy skarżąca jest stroną postępowania.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że mając na uwadze zlecenia Kolegium zwrócił się do H. S. i J. M. o udokumentowanie prawa własności do przedmiotowych działek. Po czym J. M. w piśmie z dnia 24 maja 2019 r. wyjaśniła, że jest właścicielką ww. nieruchomości i załączyła pełnomocnictwo dla H. S. do reprezentowania jej w sprawie urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na tę działkę. Natomiast H. S. nie odpowiedziała na skierowane do niej wezwanie. Zdaniem organu, w tej sytuacji stroną postępowania w sprawie jest J. M..

Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że skarga została złożona przez H. S., która nie jest stroną postępowania. Niezależnie od udzielonego skarżącej upoważnienia do udzielania dalszych pełnomocnictw organ uznał, że jest ona pełnomocnikiem, a nie stroną postępowania i nie może występować w postępowaniu we własnym imieniu.

Dalej organ podniósł, że twierdzenie skarżącej o uprzednim urządzeniu zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...] jest sprzeczne z posiadaną przez organ dokumentacją, o czym zainteresowane były wielokrotnie informowane.

Zdaniem organu, o bezzasadności zarzutu bezczynności organu świadczy prowadzona w sprawie korespondencja i reagowanie przez ten organ na każde pismo wnioskodawczyń, zaś odmowa wszczęcia postępowania wynika z przekonania organu o braku podstaw do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że po doręczeniu mu postanowienia Kolegium z dnia 24 kwietnia 2019 r. w dalszym ciągu prowadzi w niniejszej sprawie postępowanie.

Na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wyjaśnił, że skarżąca faktycznie użytkuje wszystkie trzy działki, o których mowa we wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa wyżej, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

H. S. w niniejszej sprawie wywiodła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. zainicjowanego wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r.

Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie strona złożyła w trybie art. 37 k.p.a. do Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich we K. (k. 17 akt adm.). Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest związana ze sposobem rozpoznania takiego ponaglenia, choć w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało zażalenie H. S. na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyło Ś. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy do dnia 18 lutego 2019 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Nadto Kolegium stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (k. 15 akt adm.).

Przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK [...], Lex nr 1233717). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5).

W tej sprawie nie były sporne następujące okoliczności, zresztą wynikają one ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów.

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. H. S. i J. M. zwróciły się do Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o wykonanie zjazdu z drogi nr [...] m.in. na przyległą do tej drogi nieruchomość położoną w K. oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], podnosząc w szczególności w uzasadnieniu wniosku, że z nieruchomości tej (podobnie jak z innych wskazanych we wniosku) korzystają H. S. i jej mąż T. S., a także że pracownicy organu zapewniali wnioskodawczynię, iż zjazd takowy zostanie zaprojektowany i wykonany, podobnie jak ma to miejsce w przypadku działek sąsiednich.

Organ pismem z dnia 5 maja 2015 r. udzielił pisemnej odpowiedzi na ww. wniosek J. M. i H. S., wskazując, że nie wykonano dojazdów do działek, na których nie było dotychczas urządzonych zjazdów, a nadto po przywołaniu treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu powoływanym przez organ - Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej też jako "u.d.p."), wyjaśniając, że to do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi należy budowa nowego zjazdu.

Z tej przyczyny skarżąca wspólnie z J. M. ponownie zwróciła się do organu pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. o urządzenie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], albowiem zjazd taki powinien być i miał być wykonany w ramach realizacji inwestycji związanej z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] – na odcinku pomiędzy Sielpią a K., o czym zapewniali przedstawiciele organu oraz Biura Inżyniera Kontraktu.

Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. skierowanym do obu wnioskodawczyń organ przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 29 lutego 2016 r. i w tej dacie udzielił pisemnej odpowiedzi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie z powołaniem się na art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i podkreśleniem, że zjazd na działkę nr [...] nie istniał i w ramach inwestycji nie został odtworzony.

Wobec powyższego H. S. i J. M. kolejny raz wniosły do organu w dniu 24 marca 2016 r. (data wpływu do organu – 31 marca 2016 r.) o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], stosownie do art. 104 § 1 k.p.a.

Na taki wniosek organ ponownie pismem w dniu 2 maja 2016 r. odpowiedział wnioskodawczyniom, że brak jest podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, a takiej samodzielnej podstawy nie stanowi art. 104 §1 k.p.a.

O wydanie decyzji administracyjnej w powyżej przedstawionym przedmiocie H. S. i J. M. ponownie zwróciły się do organu pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., w odpowiedzi na co organ - w piśmie z dnia 28 lipca 2016 r. - podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wskazując, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] nie istniał zjazd na działkę nr ewid. [...], wobec czego nie było podstaw do budowy przez zarządcę drogi nowego zjazdu na tę działkę, a nadto zarządca drogi nie wydaje decyzji odmownej co do budowy lub przebudowy zjazdu do nieruchomości w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W tych okolicznościach wnioskiem z dnia 20 stycznia 2017 r. H. S., reprezentowana tym razem przez adwokata, wystąpiła kolejny raz o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej bądź wykonanie czynności w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przedmiocie urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę numer [...] położoną w K..

Organ – pismem z dnia 14 lutego 2017 r. – podkreślił m.in., że została udzielona odpowiedź na wniosek z dnia 16 kwietnia 2015 r., że zjazd na działkę przed inwestycją nie istniał i nie zostanie wykonany. Pismo to nie dotyczyło wydania w drodze administracyjnej decyzji na lokalizację nowego zjazdu, którego budowa należy do obowiązków właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarządca wydaje decyzję administracyjną, gdy wyraża zgodę lub odmawia takiej zgody na lokalizację nowego zjazdu, ale gdy wniosek od ww. podmiotów wpłynie do organu wraz z kompletem dokumentów. Wnioskodawczyni została zaś zapewniona, że zgoda zostanie jej udzielona po złożeniu stosownych dokumentów. Organ wyjaśnił, że brak jest więc podstaw do wydania decyzji administracyjnej.

Powyższe stanowisko organu skutkowało wniesieniem ponaglenia z dnia 31 października 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., o czym mowa wyżej. Skutkiem uwzględnienia ponaglenia przez Kolegium było wydanie postanowienia, w którym organ wyższego stopnia nakazał Ś. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. w pierwszej kolejności ustalenie zakresu wniosku (czy H. S. złożyła wniosek w oparciu o art. 29 ust. 1 czy ust. 2 ustawy o drogach publicznych), a dopiero potem w sposób właściwy jego załatwienie. W odpowiedzi na takie zalecenia Kolegium, organ w dniu 6 lutego 2019r. odmówił H. S. wszczęcia postępowania, wskazując, że żądała ona wydania decyzji administracyjnej w sprawie wykonania przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzki na jego koszt zjazdu na działkę nr [...]. Nie ma jednak przepisu prawa, jak wyjaśnił organ, który mógłby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie, co oznacza, że sprawa dotycząca budowy lub przebudowy zjazdów istniejących podczas budowy (przebudowy) drogi nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Postanowienie to jednak zostało uchylone w całości przez organ drugiej instancji w dniu 24 kwietnia 2019 r. Wówczas Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wezwał H. S. oraz J. M. do udokumentowania prawa własności do działki nr [...], a po ustaleniu, że właścicielem tej nieruchomości jest J. M., zawiadomił ją pismem z dnia 24 czerwca 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr ewid. [...] położoną w mieście K., doręczając to zawiadomienie H. S., jako pełnomocnikowi J. M..

Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nadal prowadził postępowanie w sprawie.

Tymczasem w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3) Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., który wpłynął do Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w dniu 20 kwietnia 2015 r. Złożony został zarówno przez H. S. jak i J. M.. Wniosek H. S. do dnia wniesienia skargi (8 sierpień 2019 r.) nie został załatwiony przez organ. Zwłoka w rozpoznaniu wniosku skarżącej jest zatem znaczna, bo wynosząca ok. 4 lata (nawet przy przyjęciu, że poprzez wydanie postanowienia z dnia 6 lutego 2019 r. odmawiającego H. S. wszczęcia postępowania wniosek ten został w taki sposób procesowo, choć nieskutecznie, załatwiony). Prawdopodobnie powyższa zwłoka wynikała z błędnej wykładni art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, będącej skutkiem wadliwej oceny charakteru czynności podejmowanych na podstawie tego przepisu.

Przywołać więc należy w tym miejscu treść art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2).

Organ, jak wynika z pism kierowanych do skarżącej, nie miał wątpliwości, że na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. powinien wydać decyzję administracyjną w sytuacji, gdyby nie wyrażał zezwolenia na budowę (przebudowę) zjazdu przez właściciela lub użytkownika nieruchomości. Jednak w świetle art. 29 ust. 2 u.d.p. organ nie dopatrzył się podstaw do wydania decyzji administracyjnej w razie gdyby odmawiał wykonania zjazdu na własny koszt. Tymczasem zarządca drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności, bądź odmówić budowy lub przebudowy - w formie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., I OSK [...], Lex nr 2704943). Wykonanie zjazdu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p. nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno-techniczną organu - zarządcy drogi. Jednakże odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 u.d.p. Gdyby ustawodawca przewidział inną formę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zarządcy drogi wykonania zjazdu w warunkach art. 29 ust. 2 tejże ustawy, to zapewne uregulowanie takie zamieściłby w odrębnej jednostce redakcyjnej, czego nie uczynił. Z powyższego wynika, że skoro uregulowanie w przedmiocie obowiązku zarządcy drogi wybudowania zjazdu zamieszczone jest w ustępie drugim tego samego przepisu art. 29, to niewątpliwie wiąże się z treścią ustępu 1 tego artykułu. Nie można rozumieć treści ustępu drugiego tego samego przepisu w całkowitym oderwaniu od ustępu pierwszego tego przepisu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r., III SA/Kr [...], Lex nr 1107717).

Zatem również w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ, odmawiając wykonania zjazdu na wniosek uprawnionego podmiotu, powinien załatwić ten wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Nie sposób nie zauważyć, że kierunek procesowego załatwienia sprawy wytyczyło organowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. najpierw w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2019 r., a potem w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2019 r., co jednak także nie doprowadziło do skutecznego załatwienia wniosku H. S.. Zatem organ na dzień orzekania pozostawał w bezczynności. Sąd w tej sprawie nie może rozstrzygać, jakiej treści decyzję czy postanowienie powinien podjąć organ. [...] wniosek należało rozpoznać z zachowaniem terminów ustawowych, dlatego Sąd zobowiązał organ do załatwienia tego wniosku w punkcie I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wyznaczając termin 30 od dnia doręczenia akt organowi. Jest to bowiem w ocenie Sądu realny termin na rozpatrzenie wniosku o wykonanie zjazdu z drogi i wydanie stosownego merytorycznego bądź procesowego rozstrzygnięcia w tej kwestii, uwzględniającego wskazania i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tej sprawie. Gdyby przyjąć, że o nierozpoznaniu wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r. zadecydowała okoliczność ujawniona w piśmie J. M. z dnia 20 maja 2019 r., że to ona jest wyłącznym właścicielem działki nr [...], a H. S. miała jej pełnomocnictwo do występowania w sprawie urządzenia zjazdu na tę nieruchomość, to także ta okoliczność nie uzasadnia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Wniosek ten pochodził od dwóch osób, H. S. i J. M.. Skarżąca we wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r. jak i w późniejszych pismach występowała również w swoim imieniu. Do organu należało ustalenie, czy jest ona stroną postępowania. Przepisy prawa przewidują procesowe formy załatwienia wniosku pochodzącego od podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Takiego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku H. S. na datę wyrokowania również nie było w obrocie prawnym. [...] nie może umknąć uwadze organów to, że skarżąca wskazała, iż jest faktycznym użytkownikiem nieruchomości nr ewid. [...] (o czym wskazała we wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r. i co potwierdził jej pełnomocnik na rozprawie). Organ powinien więc rozważyć, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu urządzenia zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową nieruchomość w związku z przeprowadzoną przebudową tej drogi, skoro przepis art. 29 u.d.p. uprawnia do formułowania żądań w oparciu o te przepisy nie tylko właściciela nieruchomości, ale także jej użytkownika.

Sąd w okolicznościach tej konkretnej sprawy stwierdził więc przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Wydaje się ona oczywista, biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej przebieg tego postępowania. Nie sposób uznać, że taki stan rzeczy, jaki wyżej przedstawiono, wynika z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Okresy zwłoki, podczas których skarżąca nie wykazywała żadnej aktywności w sprawie, zwłaszcza po złożeniu wcześniej kilku wniosków z prośbą o rozpoznanie wniosku i wydanie decyzji administracyjnej oraz uzyskaniu od organu pisemnych odpowiedzi podtrzymujących niezmiennie stanowisko organu w sprawie, nie są zawinione przez stronę. Z kolei niezależną od organu przyczyną opóźnienia w załatwieniu wniosku nie może być brak znajomości przepisów prawa przez organ administracji publicznej. Sąd dostrzega, że z treści art. 29 ust. 2 u.d.p. nie wynika wprost obowiązek wydania decyzji administracyjnej w razie odmowy wykonania zjazdu na wniosek złożony w tym trybie. Jednak organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), więc należy wymagać od organów znajomości tych przepisów. Z całą pewnością budząca wątpliwości wykładnia przepisu prawa nie zwalnia organu od poszukiwania w dostępnych źródłach wiedzy (orzecznictwo sądów administracyjnych, literatura prawnicza) rozwiązania tych wątpliwości. Organy administracji publicznej korzystać mogą z fachowej pomocy prawnej adwokata, bądź radcy prawnego. Z tych przyczyn Sąd nie dopatrzył się powodów usprawiedliwiających przewlekłe prowadzenie w tej sprawie postępowania i na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości.

Sąd ocenił, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Otóż o takiej kwalifikacji działania organu administracji publicznej w tej sprawie zadecydowało nie tylko znaczne przekroczenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy, ale także okoliczność, że przewlekłości dopuścił się organ, którego działalność ma ścisły związek z funkcjonowaniem dróg publicznych. Organem tym jest dyrektor samorządowej jednostki organizacyjnej, której zakres działania obejmuje zarządzanie drogami publicznymi o kategorii dróg wojewódzkich. Właśnie od takiego organu należy oczekiwać doskonałej znajomości regulacji prawnych dotyczących dróg publicznych.

Wobec powyższego Sąd uwzględnił w części wniosek strony o zasądzenie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., uznając, że w okolicznościach sprawy kwota w wysokości [...] zł będzie stanowić odpowiednią rekompensatę dla skarżącej w związku ze stwierdzoną przewlekłością organu w załatwieniu jej wniosku. Sąd nie zasądził sumy pieniężnej w żądanej w skardze wysokości i oddalił skargę w części na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Strona nie uzasadniła bowiem, dlaczego taka a nie inna wysokość żądania w skardze odnośnie zasądzenia jej sumy pieniężnej będzie właściwa, ani Sąd nie stwierdził w oparciu o akta sprawy takiego szczególnego uszczerbku czy uciążliwości związanych z przewlekłym procedowaniem w sprawie, które mogłyby przemawiać za przyznaniem sumy pieniężnej w wyższej wysokości niż zasądzona w wyroku. Nie można bowiem nie dostrzegać, że organ każdorazowo reagował na składane przez skarżącą pisma, wyjaśniające stanowisko organu w sprawie. Stanowisko to było jednoznaczne i niezmienne, więc mogło powodować wykorzystanie środków prawnych służących stronie wcześniej niż ostatecznie to nastąpiło.

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w wyroku w punktach I-IV.

O kosztach, na które składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).