Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1661/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej~Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4a.
journal: Dz.U. 2016 poz 2046
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. sp.j. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 2920/18 w sprawie ze skargi Z. sp.j. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za marzec 2015 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Z. sp.j. z siedzibą w S. na rzecz Ministra Rodziny i Polityki Społecznej kwotę 8 100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 2920/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 20 września 2018 r., nr BON.III.5220.538.4.2017.MK w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za marzec 2015 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a".

Skarga kasacyjna od wyżej wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została złożona przez Z. sp. j. (Spółka). Spółka zaskarżyła ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) tj.:

1) art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.) – dalej jako "ustawa o rehabilitacji" w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) – dalej jako: "K. k." w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe, wielokrotne zastosowanie i dokonanie zawyżonego wymiaru kary pieniężnej na skutek błędnego uznania, że każdorazowe pobranie środków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych tytułem pożyczki stanowiło samodzielną podstawę naliczenia sankcji, niezależnie od faktu, że skarżąca przed kolejnymi wypłatami zwracała uprzednio pobrane środki, co nakazuje jej działanie rozpatrywać jako jedno naruszenie, którego wielkość wyznacza saldo najwyższych wypłat miesięcznych;

2) art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 3 K. k. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe, wielokrotne zastosowanie i dokonanie zawyżonego wymiaru katy pieniężnej bez należytego uwzględnienia konstytucyjnych zasad: humanitaryzmu i proporcjonalności oraz niezależnie od faktu, że prewencyjny cel sankcji został już w pełni osiągnięty;

3) art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w sztywniej wysokości, bez względu na okoliczności towarzyszące popełnieniu naruszenia;

4) art. 189d pkt 1-7 w zw. z art. 189a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako: "K.p.a." w zw. z art. 49 ust. 1 i art. 66 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu ww. przepisów K.p.a. i zupełne pominięcie w procesie wymiaru kary pieniężnej badania wystąpienia obligatoryjnych przesłanek miarkowania jej wysokości, a tym bardziej bez uwzględnienia wystąpienia tych przesłanek w stosunku do skarżącej i sposobu jej działania.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Spółka wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. wniosła o zasądzenie od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zarządzeniem Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej NSA, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zadecydował o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony, po otrzymaniu informacji o posiedzeniu niejawnym i podstawach jego zarządzenia, nie wnosiły zastrzeżeń do takiego trybu rozpoznania sprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego co oznacza, że podstawą orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

W sprawie nie jest sporne, że Spółka w okresie od 6 stycznia 2010 r. do 28 marca 2012 r. wydatkowała niezgodnie z przeznaczeniem środki Zakładowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w łącznej kwocie 2 256 735,73 zł. (44 wypłaty). Środki w kwocie stanowiącej równowartość 5 835,73 zł zostały wydatkowane przez Spółkę omyłkowo. Środki w łącznej kwocie 2 250 900,00 zł stanowiły pożyczki z konta ZFRON przeznaczone na bieżącą działalność Spółki przeznaczone na ratowanie jej płynności finansowej.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały oparte zasadniczo na dwóch tezach. Po pierwsze, organy administracji publicznej, a w ślad za nimi Sąd I instancji, wadliwie ustaliły podstawę naliczanie sankcji. W ocenie Spółki sankcjonowaniu powinna podlegać jedynie najwyższa z dokonanych wypłat w ujęciu miesięcznym, co znajduje uzasadnienie w okoliczności, że środki te każdorazowo były zwracane na konto ZFRON. Organy zaś i Sąd I instancji przyjęły, że sankcjonowaniu podlega każda wypłata środków z ZFRON, niezależnie od dokonania ich zwrotu. Po wtóre, Spółka kwestionuje sposób naliczenia sankcji. W tym zakresie podnosi, odwołując się do reguł prawa karnego, że w przypadku identycznych przestępstw, dla wymierzenia kary, nie jest dopuszczalne proste sumowanie czynów zabronionych i analogiczne sumowanie przewidzianych kar. Spółka zwróciła także uwagę, nawiązując do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189a) na możliwość miarkowania nałożonej kary administracyjnej, i spełnieniu przesłanek takiego miarkowania.

Bezpośrednią podstawę prawną zaskarżonego aktu administracyjnego, która jednocześnie wyznacza granice postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stanowi art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niezgodnego z ust. 4 przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, pracodawca jest obowiązany do dokonania: (1) zwrotu 100% kwoty tych środków na fundusz rehabilitacji oraz (2) wpłaty w wysokości 30% tych środków na Fundusz w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ujawnienie niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, a także niedotrzymanie terminu, o którym mowa w ust. 3 pkt 3.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić odwołaniem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w orzeczeniu z 21 marca 2006 r., sygn. akt K 13/05 stwierdził, w pkt 2, że: art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 i z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. in., że ocena przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji wymaga porównania wagi zastosowanego przez ustawodawcę środka prawnego (obowiązku wpłaty na określony fundusz określonej sumy), stanowiącego niewątpliwie pewną dolegliwość finansową, z zamierzonym celem regulacji. Cały art. 33 ustawy określa obowiązki pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej. Zarówno ustęp 1, zobowiązujący pracodawcę do utworzenia funduszu rehabilitacji, jak i wymaganie opracowania regulaminu wydatkowania jego środków, jak i - przede wszystkim - obowiązek wydatkowania ich wyłącznie "na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych" to obowiązki pracodawcy. Celem nałożenia ich na pracodawcę, korzystającego ze środków publicznych, jest oczywiście ochrona zatrudnianych przez niego osób niepełnosprawnych. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy sankcji niewykonania tych obowiązków jest w pełni zasadne, jeśli zważyć cele, dla których tworzy się fundusz rehabilitacji oraz fakt, że fundusz ten powstaje w znacznej mierze ze środków publicznych. Sankcja ta, zdaniem Trybunału, nie jest dotkliwa. Przewidziana w art. 33 ust. 4a pkt 1 ustawy restytucja do zakładowego funduszu rehabilitacji 100% sum wydatkowanych wbrew przepisom oczywiście nie może być traktowana jako sankcja; z punktu widzenia pracodawcy następuje po prostu zwrot tego, co pobrał z funduszu zakładowego. Natomiast obowiązek wpłaty 30% tychże sum na Państwowy Fundusz, chociaż obciąża finansowo pracodawcę (jego przedsiębiorstwo), nie jest wygórowany, zwłaszcza jeśli uwzględni się niezwykle szeroki wachlarz wydatków przewidzianych w rozporządzeniu; w tej perspektywie oczywiste wydaje się, że naruszenie obowiązku wydatkowania środków na cele wskazane w rozporządzeniu musi być działaniem w pełni świadomym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w tej sytuacji należy uznać, że wprowadzenie obowiązku wpłaty 30% sum wydatkowanych niezgodnie z ustawą na rzecz Funduszu ma znaczenie przede wszystkim prewencyjne, a nie represyjne; chodzi o zmobilizowanie prowadzących zakłady pracy chronionej do rzetelnego wykonywania obowiązków, które przyjmują na siebie wraz z podjęciem decyzji o korzystaniu ze środków publicznych na określony cel. Precyzyjne określenie w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy terminów, w których mają być dokonywane wpłaty na rzecz Funduszu, służy dyscyplinowaniu pracodawców, którzy tych obowiązków nie wykonali.

Trybunał Konstytucyjny wyraził przekonanie, że wnioskodawca postrzega rolę pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne w niewłaściwej perspektywie; podkreślając, iż - w pewnym zakresie - wykonują oni zadania publiczne, oczekuje ze strony państwa ich wsparcia finansowego. Nie dostrzega natomiast, że w demokratycznym państwie prawnym wydatkowanie środków publicznych, niezależnie od tego, kto nimi dysponuje, powinno być poddane surowej dyscyplinie. Jeśli chodzi o wydatkowanie środków budżetowych, odpowiednie reguły oraz sankcje, także karne, ich przekroczenia, unormowane są w ustawie o finansach publicznych. Natomiast wydatkowanie pieniędzy publicznych przez jednostki pozabudżetowe musi być reglamentowane przez odpowiednie przepisy zawarte w aktach prawnych przewidujących przekazanie zadań publicznych i środków na ich realizację. Tak właśnie jest w analizowanym przypadku ustawy o rehabilitacji; kwestionowany art. 33 ust. 4a ustawy jest przepisem dyscyplinującym pracodawcę do należytego wypełniania obowiązków wynikających z faktu dysponowania środkami publicznymi na wskazane cele.

Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy nie narusza zasady proporcjonalności. Wprowadzenie pewnej dolegliwości finansowej wobec pracodawców, którzy niezgodnie z prawem wydatkują środki funduszu rehabilitacji, mieści się w granicach marginesu swobody ustawodawcy, decydującego nie tylko o merytorycznym kształcie określonej instytucji prawnej, w tym przypadku - wsparcia środkami publicznymi zakładów pracy chronionej, ale także o mechanizmach, które zagwarantują skuteczność i prawidłową realizację przyjętego rozwiązania prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przedstawione wyżej rozważania Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyły bezpośrednio zarzutów (zagadnień) sformułowanych w skardze kasacyjnej, niemniej pozwalają wyprowadzić wnioski dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotne.

Przede wszystkim brak jest podstaw, aby w realiach rozpoznawanej sprawy w wykładni art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji uwzględniać art. 3 Kodeksu karnego. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że kary oraz inne środki przewidziane w tym kodeksie stosuje się z uwzględnieniem zasad humanitaryzmu, w szczególności z poszanowaniem godności człowieka. Z drugiej strony brak jest normy zawartej w ustawie o rehabilitacji, która nakazywałaby traktować dodatkową wpłatę w wysokości 30 % jako karę lub inny środek karny, co ewentualnie uzasadniałoby dokonywanie wykładni art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji z uwzględnieniem art. 3 Kodeksu karnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje także, z wyżej podanych powodów, żadnego normatywnego uzasadnienia aby w obszarze regulowanym ustawą o rehabilitacji stosować pojęcia przynależne stricte prawu karnemu, a to kara łączna czy wyrok łączny.

Także żadne z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnosi się do wpłaty dodatkowej na PFRON, określonej w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wynikający z przytoczonych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, że dla określenia charakteru konkretnej instytucji prawnej istotne znaczenie ma nie sama jej nazwa, lecz treść, którą ustawodawca z nią wiąże. Rzecz jednak w tym, że żadne z przytoczonych orzeczeń nie dawało, chociażby pośrednio, podstaw aby przyjąć, że dodatkowa wpłata w wysokości 30 % stanowi sankcję karną. Orzeczenia te odnoszą się bowiem do zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej co przesądza o ich nieporównywalności. Ponadto, z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wprost odnoszącego się do art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy rehabilitacji, które autor skargi kasacyjnej konsekwentnie pomija, jednoznacznie wynika, że Trybunał Konstytucyjny charakteru karnego zobowiązaniu temu nie przypisuje. Przeciwnie, uznał, że art. 33 ust. 4a ustawy jest przepisem dyscyplinującym pracodawcę do należytego wypełniania obowiązków wynikających z faktu dysponowania środkami publicznymi na wskazane cele; ma znaczenie przede wszystkim prewencyjne a nie represyjne.

Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni art. 33 ust. 4a pkt 3 ustawy o rehabilitacji należy kierować się zasadami wykładni językowej bez posiłkowania się zasadami ustalania wymiaru kary przewidzianymi w prawie karnym. To zaś oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo odczytał normę zawartą w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, przyjmując, że każde niezgodne z ustawą wykorzystanie środków funduszu rodzi obowiązek dokonania dodatkowej wpłaty w wysokości 30 % na rzecz PFRON. Z perspektywy tego przepisu okoliczność, że środki te zostały zwrócone, termin w jakim zostały zwrócone, motywy jakimi kierował się prowadzący zakład pracy chronionej wykorzystując środki funduszu niezgodnie z jego celem są bez znaczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć, że doszło do naruszenia zasady ne bis in idem. Obowiązek wpłaty w wysokości 30 % powiązany jest z tylko ujawnieniem niezgodnego z ustawą przeznaczenia tych środków, i w rozpoznawanej sprawie dodatkowa wpłata naliczona została od każdego ujawnionego niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków z ZFRON.

Przyznać przy tym należy, iż zawarte w tej ustawie rozwiązania prawne dotyczące zasad gospodarowania i wykorzystywania środków zgromadzonych w ZFRON przez pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej, w tym zwłaszcza uregulowania ustanawiające określonego rodzaju sankcje za nieprawidłowości w tym zakresie, są dosyć surowe i nie pozostawiają organom je egzekwującym jakiegokolwiek pola do uznaniowego ich stosowania. Nadanie takiego kształtu tym przepisom jest jednak o tyle zrozumiałe, iż mają one tworzyć skuteczną barierę zapobiegającą przeznaczaniu środków zgromadzonych w ZFRON na inne cele niż określone w ustawie, niezwiązane bezpośrednio z potrzebami zatrudnionych osób niepełnosprawnych. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wa 2598/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2464/15).

W zakresie zarzutu sformułowanego w pkt 5 skargi kasacyjnej pozostaje powtórzyć, przy pełnej jego akceptacji, stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że przepisy art. 189a i 189d K.p.a. nie mają zastosowania w sprawie, co wynika z treści art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej, merytorycznie znaczącej argumentacji, która to stanowisko by podważała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 ww. ustawy

sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak sędzia NSA Paweł Borszowski sędzia NSA Sławomir Presnarowicz