Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5120/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 75 ust. 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2763/19 w sprawie ze skargi T.D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz T.D. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2763/19, oddalił skargę T.D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 1 stycznia 1992 r. T.D. wstąpił do służby w Policji, a od dnia 1 stycznia 1995 r. został mianowany do służby stałej.

W dniu 18 lipca 1996 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na rozbudowę domu jednorodzinnego w K.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] przyznał skarżącemu pomoc finansową w formie zaliczkowej. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., nr [...], Komendant Rejonowy Policji [...] przyznał skarżącemu dopłatę uwzględniającą zmianę stawki pomocy finansowej. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] przyznał skarżącemu pełną pomoc finansową.

Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Komendant Stołeczny Policji, uwzględniając pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby, zwolnił policjanta ze służby w Policji, z dniem 7 sierpnia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Komendant Stołeczny Policji, uwzględniając wniosek skarżącego, na podstawie art. 155 k.p.a., uchylił rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby.

Z dniem 16 maja 2017 r. skarżący, pozostając w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji, został przeniesiony z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Powiatowej Policji [...] i powołany na stanowisko Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji [...]. Od dnia 5 lipca 2017 r. skarżący pełni służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji [...].

W dniu 27 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia 27 czerwca 2017 r. W oświadczeniu wykazał, że wraz z żoną i dwoma synami zamieszkuje w domu jednorodzinnym, położonym w K., który stanowi współwłasność małżeńską. Ponadto, stwierdził, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby wynosi 1 godz. 40 minut w jedną stronę środkami komunikacji PKP i PKS. Jednocześnie oświadczył, że zarówno on, jak i jego żona nie posiadali, ani nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego bądź domu w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej. Ponadto wykazał, że w 1996 r. korzystał z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w Komendzie Rejonowej Policji [...].

Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 27 czerwca 2017 r.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia skargi T.D. złożonej na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2156/17, oddalił skargę policjanta. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał na możliwość wystąpienia okoliczności uzasadniającej wszczęcie przez organ postępowania w trybie nadzwyczajnym, pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co - zdaniem Sądu - wynika z faktu pobierania przez skarżącego świadczenia w latach 2007-2012.

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, Komendant Stołeczny Policji, zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2018 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], wydanej w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 lipca 2006 r. do dnia 7 listopada 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

W dniu 4 lutego 2019 r. skarżący, działając na podstawie art. 78 k.p.a., złożył wnioski dowodowe o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka nadkom. H. K., ówczesnego Komendanta Powiatowego Policji [...] na okoliczność wydania przez niego decyzji z dnia [...] września 2009 r., z jednoczesnym wnioskiem o zbadanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone przez Komendanta Powiatowego Policji zasięgnięciem opinii prawnej, a jeżeli tak, to ustalenie, kto taką opinię prawną wydał.

Z kolei w dniu 25 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęły kolejne wnioski dowodowe skarżącego, w których strona ponownie wniosła o przesłuchanie świadka nadkom. H. K. Jednocześnie, skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka - radcy prawnego I. K. - na okoliczność wydania decyzji przez ówczesnego Komendanta Powiatowego Policji [...], z uwzględnieniem uregulowań prawnych stanowiących podstawę wydania opinii prawnej.

Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] odmówił uwzględnienia wskazanych wniosków dowodowych skarżącego.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...], wydanej w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 lipca 2006 r. do dnia 7 listopada 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na regulacje prawne wyrażone w przepisach art. 88 i 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, dalej "ustawa o Policji"). Jednocześnie zauważył, że zasady dotyczące przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1130, dalej "rozporządzenie"). Wskazując na brzmienie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, Komendant Stołeczny Policji stwierdził, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Organ pierwszej instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową na rozbudowę domu jednorodzinnego w K. w formie zaliczkowej, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. przyznał skarżącemu dopłatę uwzględniającą zmianę stawki pomocy finansowej. Z kolei w dniu [...] grudnia 1998 r. decyzją nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] przyznał skarżącemu pełną pomoc finansową. Podstawę prawną wskazanych decyzji stanowiły przepisy zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urzęd. MSW Nr 3 z dnia 1993 r., poz. 40). Organ podkreślił, że regulacje prawne obowiązujące w latach 1991-1997 stwarzały możliwość (po uzyskaniu aprobaty przełożonego) przyznania pomocy finansowej na lokal mieszkalny w innej (niepobliskiej) miejscowości. Uwzględniając powyższe, Komendant Stołeczny Policji stwierdził, że skarżący nie spełniał przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 lipca 2006 r. do dnia 7 listopada 2007 r., albowiem - stosownie do treści § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia - obowiązywała zasada, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał on pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. W sprawie bezspornym jest fakt udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, której wypłata nastąpiła w 1996 r., w 1997 r. i w 1998 r., na podstawie decyzji wydanych na w oparciu o przepisy zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 marca 1993 r., które stwarzały możliwość przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu) w miejscowości, która nie była miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby, z czego policjant skorzystał. W tej sytuacji, skoro zatem skarżący, pełniąc służbę na terenie W., uzyskał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych swojej rodziny, to tym samym wykluczyło go to z kręgu osób uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nie bez znaczenia w sprawie było również to, że policjant dwukrotnie ubiegał się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w wyniku czego Komendant Stołeczny Policji dwukrotnie odmówił mu przyznania prawa do wskazanego równoważnika pieniężnego, zaś prawidłowość tych decyzji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1966/12 oraz w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2156/17. Mając powyższe na względzie, Komendant Stołeczny Policji uznał, że decyzja z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] przyznająca policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 lipca 2006 r. do dnia 7 listopada 2007 r. (pomimo skorzystania przez policjanta z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe) rażąco narusza § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tym samym, organ pierwszej instancji uznał, że zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...]września 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, albowiem przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na jego uzyskanie, nastąpiło wbrew przesłankom określonym w przepisach rozporządzenia, których treść nie jest niejasna, to zaś stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustosunkowując się do złożonych przez policjanta wniosków dowodowych, organ pierwszej instancji zauważył, że przeprowadzenie dowodów z przesłuchania w charakterze świadka H. K. oraz I. K., nie było konieczne, albowiem przedmiotem tego dowodu nie była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wbrew ocenie policjanta, w prowadzonym postępowaniu opinia radcy prawnego nie stanowi okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sporna opinia prawna nie ma charakteru wiążącego, a mogła stanowić jedynie wskazówkę, co do interpretacji określonych przepisów prawa.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ odwoławczy podniósł, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym sporną decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia, enumeratywnie wylicza negatywne przesłanki, zaistnienie których prowadzi do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle tego przepisu, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Powołany przepis rozporządzenia wyklucza przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant otrzymał już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Z akt sprawy wynika, iż Komendant Rejonowy Policji [...] decyzjami z dnia [...] lipca 1996 r., z dnia [...] stycznia 1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1998 r. przyznał policjantowi pomoc finansową na rozbudowę domu jednorodzinnego w K. W tej sytuacji, nie może budzić wątpliwości, że na dzień wydania spornej decyzji z dnia [...] września 2009 r. przyznającej policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu, stan faktyczny sprawy wykluczał tego rodzaju rozstrzygnięcie, albowiem przyznana policjantowi w dniu [...] grudnia 1998 r. pomoc finansowa w pełnej przysługującej wysokości uniemożliwiała przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Powiatowy Policji [...], wbrew regulacji prawnej zawartej w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, w sposób nieprawidłowy, nie wynikający z postanowień powołanego przepisu, przyznał policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Faktem jest, iż policjant został przeniesiony do pełnienia służby w miejscowości pobliskiej, a nie w "innej miejscowości", którą wskazuje § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przeniesienie to pozostaje bez znaczenia w kontekście uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem zainteresowany skorzystał z pomocy finansowej w miejscowości pobliskiej. Tym samym, brak było uzasadnienia do przyznania policjantowi w 2009 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a więc sporna decyzja z dnia [...] września 2009 r. wydana przez Komendanta Powiatowego Policji [...] przyznająca to uprawnienie, wydana została z rażącym naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Z powyższą decyzją nie zgodził się policjant, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Komendant Główny Policji w sposób prawidłowy i wszechstronny wyjaśnił, dlaczego uznał, że w przypadku niniejszej sprawy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważność spornej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] września 2009 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Ponadto organy Policji, nie dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, oraz prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów strony skarżącej.

Według Sądu pierwszej instancji, w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, kształtuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia wylicza negatywne przesłanki, zaistnienie których prowadzi do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie tym przepisem, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Powołany przepis wyklucza zatem przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant otrzymał już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...] decyzjami z dnia [...] lipca 1996 r., z dnia [...] stycznia 1997 r. oraz z dnia [...] grudnia 1998 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową na rozbudowę domu jednorodzinnego. W tej sytuacji, na dzień wydania decyzji przyznającej zainteresowanemu równoważnik pieniężny za brak lokalu ([...] września 2009 r.) stan faktyczny sprawy wykluczał tego rodzaju rozstrzygnięcie, albowiem przyznana skarżącemu w dniu [...] grudnia 1998 r. pomoc finansowa w pełnej przysługującej wysokości uniemożliwiała przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Komendant Powiatowy Policji [...], wbrew regulacji prawnej zawartej w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzeniu, w sposób nieprawidłowy, niewynikający z postanowień powołanego przepisu przyznał stronie skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Faktem jest, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej, będąc funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji [...] bezpośrednio nadzorowanej przez Komendanta Stołecznego Policji. Również poza sporem pozostaje, że skarżącego z Komendy Rejonowej Policji [...] przeniesiono do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji [...], niemniej jednak jednostka ta znajduje się w miejscowości pobliskiej poprzedniego miejsca pełnienia służby (tj.: miejscowości, gdzie czas przejazdu publicznymi środkami transportu nie przekracza 2 godzin w obie strony), gdzie policjant skorzystał z pomocy finansowej. W konsekwencji, uznać należy, że ustawowe prawo do lokalu, wynikające z art. 88 ustawy o Policji, zostało wobec skarżącego zrealizowane.

WSA w Warszawie zauważył, że pomoc finansowa przyznana została skarżącemu w czasie, kiedy przepisy warunkowo dopuszczały przyznanie takiego świadczenia na uzyskanie domu w miejscowości innej niż pobliska, na co skarżący wyraził wówczas zgodę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać należy, że skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w miejscowości pobliskiej a nie w "innej miejscowości", którą wskazuje § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W tej sytuacji, przeniesienie to pozostaje bez znaczenia w kontekście uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem zainteresowany skorzystał z pomocy finansowej w miejscowości pobliskiej. Tym samym brak było uzasadnienia do przyznania skarżącemu w 2009 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a decyzja z dnia [...] września 2009 r. przyznająca to uprawnienie, wydana została z rażącym naruszeniem § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia.

W tak ustalonym stanie faktycznym, WSA w Warszawie uznał, że zasadne było wydanie przez Komendanta Głównego Policji decyzji utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r., stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 lipca 2006 r. do dnia 7 listopada 2007 r.

W dniu 4 maja 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył policjant, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 1 rozporządzenia polegające na niesłusznym uznaniu, iż policjant w okresie od dnia 08 listopada 2007 r. nie był osobą uprawnioną do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;

2. art. 75 ust. 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na odmowie uwzględnienia wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań osób biorących udział w wydaniu decyzji [...] września 2009 r., w sytuacji gdy dowód ten był niezbędny do ustalenia przesłanek wydania decyzji i wiedzy tych osób o fakcie wcześniejszego przyznania policjantowi pomocy finansowej na rozbudowę domu jednorodzinnego;

3. art. 156 § 2 k.p.a. polegające na podjęciu decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji po upływie 10 lat od jej podjęcia, w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, iż ewentualne naruszenie prawa miało charakter rażący, a przepis w części nieprzewidującej ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z powodu rażącego naruszenia prawa został uznany na niekonstytucyjny.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Odnosząc powyższe do treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że problem dotyczący sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej był przedmiotem rozważań m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1419/18. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy uzasadnienia wskazanego orzeczenia, gdyż są one trafne również w okolicznościach tej sprawy. Autor skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie nie zawarł jakichkolwiek stwierdzeń w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów P.p.s.a. Ponadto treść zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie są w dużej mierze powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze wniesionej do WSA w Warszawie. Nie wykazano w skardze kasacyjnej na czym polegał błąd w przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji ocenie zgodności z prawem wydanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka konstrukcja skargi kasacyjnej, wadliwej formalnie, powoduje, że sąd kasacyjny może rozpoznać tę skargę tylko w takim zakresie, jaki może być ustalony na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Uchwała ta przełamuje częściowo formalizm skargi kasacyjnej, jednak nie pozbawia tego środka formalizmu, który musi być spełniony, by skarga kasacyjna mogła być rozpoznana. Według uzasadnienia uchwały, w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych").

Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny - analizując uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c bądź też art. 151 P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zasadny okazał się zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 k.p.a.

Na wstępie wskazać bowiem należy, że WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że w okresie wydawania zaskarżonych decyzji wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015, nr 5, poz. 62). Wyrok ten ma charakter interpretacyjny. Zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych. Jego zaś skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie nastąpiło do dnia wydania zaskarżonej decyzji albowiem przepisu tego w tym okresie nie znowelizowano.

Zgodzić się natomiast należy z tezą wypracowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14), że nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej w stanie prawnym obowiązującym w okresie wydawania zaskarżonej decyzji treści przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. w okresie wydawania zaskarżonych decyzji wskazywało na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3/17). Natomiast Trybunał w powołanym wyżej wyroku wskazał także na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP "Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten ustanawia tzw. zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wyprowadził wiele zasad pochodnych. Jedną z najważniejszych jest tzw. zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak też ochrony praw nabytych. Treścią tej ostatniej zasady jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe. Przedmiotem ochrony przewidzianej w omawianej zasadzie jest przysługujące już określonej osobie prawo podmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia czy prawo to zostało nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ustawy (z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek). Zakresem obowiązywania zasady ochrony praw nabytych objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte - fragm. orzeczenia TK z 11 lutego 1992 r., sygn. akt K 14/91 (zob. np.: wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98; wyrok TK z dnia 22 czerwca1999 r., sygn. akt K5/99). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż takiej oceny, z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad, Sąd musi dokonywać w każdej konkretnej sprawie w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu nie tylko adresata decyzji, ale także pozostałych stron, bezpośrednio na których ta decyzja oddziałuje, czy też ich dotyka.

W rozpoznawanej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji wydanej wobec policjanta nastąpiło po 10 latach od chwili, gdy stała się ona ostateczna. Na podstawie tej decyzji policjant przez kilka lat otrzymywał pomoc finansową, a więc nabył prawo, co do którego miał pewność, że jest ono zgodne z prawem. Błąd w wydaniu decyzji nastąpił po stronie organu. Ze względu jednak na długi upływ czasu i charakter nabytego przez policjanta prawa, organ nie mógł obciążać strony, która otrzymywała świadczenie działając w uzasadnionym przeświadczeniu, że jest ono zgodne z prawem, negatywnymi skutkami własnego działania. Stąd, ze względu na brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. ustalone w wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r., nie można było wobec skarżącego kasacyjnie wydać decyzji o stwierdzeniu nieważność ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] września 2009 r., wydanej w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 lipca 2006 r. do dnia 7 listopada 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

Jako niezasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny prowadzonych przez organy czynności dowodowych, podnosząc, że odmowa przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków ze względu na charakter sprawy była uzasadniona.

Nietrafny jest również zrzut niewłaściwego zastosowania § 1 rozporządzenia w sytuacji bezspornego stanu faktycznego sprawy. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest ekwiwalentem uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Gdy funkcjonariusz takim lokalem nie dysponuje, wówczas uprawniony jest do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, § 1 ust. 1 rozporządzenia). Uzyskanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego uprawnieniu z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji następuje na podstawie decyzji o przydziale. Gdy funkcjonariusz w tym trybie odpowiedniego lokalu nie otrzymał, wówczas przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego we własnym zakresie. Uzyskanie takiej pomocy wyklucza pobieranie równoważnika pieniężnego. Jeżeli funkcjonariusz, ze względu na swoje warunki mieszkaniowe, pobiera równoważnik pieniężny, to w przypadku przyznania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, wydaje się decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika (§ 6 pkt 1 rozporządzenia). Mimo braku lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tego tytułu, gdy zachodzą przesłanki negatywne określone w § 1 ust. 2 rozporządzenia w szczególności, gdy uprzednio funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Ograniczenie to nie dotyczy funkcjonariusza przeniesionego do służby w innej miejscowości. Prawidłowy jest pogląd, że przeniesienie to należy wiązać z przesłanką nabycia uprawnienia do równoważnika, jaką jest brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny za brak odpowiedniego lokalu mieszkalnego przysługuje wówczas, gdy funkcjonariusz takiego lokalu nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uprzednie otrzymanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wyklucza otrzymywanie równoważnika przez funkcjonariusza nie mającego mieszkania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, chyba że brak ten jest spowodowany przeniesieniem policjanta do służby w innej miejscowości. Wówczas zachowuje on prawo do równoważnika. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że to właśnie przeniesienie do służby w innej miejscowości musi stanowić okoliczność skutkującą nabyciem uprawnień do równoważnika, czyli powodować, że funkcjonariusz nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Jeżeli przeniesienie do służby w innej miejscowości nie wywołuje takiego skutku, to nie stanowi ono okoliczności usuwającej przeszkodę do przyznania równoważnika policjantowi, który co prawda nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, ale otrzymał pomoc finansową na uzyskanie mieszkania lub domu. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie pełnił służbę na terenie W. (Komenda Rejonowa Policji [...]), otrzymał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Następnie zaś został przeniesiony do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji [...], a zatem do miejscowości mającej status miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby, gdzie otrzymał pomoc finansową. Tym samym jego prawo do lokalu mieszkalnego zostało już zaspokojone i nie można było mu przyznać świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organ administracji wadliwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, stąd na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty te wynoszą 720 złotych, na które składa się wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz sporządzenie skargi przed sądem pierwszej instancji (480 z).