Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 508/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 900/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 900/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Stowarzyszenie "[...]" w R. od decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę 4 turbin produkujących energię elektryczną o mocy do 4,0 MW każda wraz z fundamentami i infrastrukturą towarzyszącą (...), zlokalizowanych w miejscowości W., D., A., M., gm. R., umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że Stowarzyszenie "[...]" nie uczestniczyło na prawach strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organu I instancji. Istotnym w sprawie było zatem to, czy Stowarzyszenie w ogóle mogło domagać się dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, co w konsekwencji mogłoby powodować skuteczność wniesionego odwołania. Z treści odwołania wynikało, że Stowarzyszenie "[...]" wniosło go jako organizacja społeczna.

Następnie organ odwoławczy powołał się na treść art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a także art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) i stwierdził, że w jego ocenie postępowanie w sprawie wydania przez Starostę B. w dniu [...] maja 2014 r. decyzji nr [...], o pozwoleniu na budowę, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...).

Zdaniem organu odwoławczego postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udziale społeczeństwa wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzona jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) nie przewidują innego przypadku, aniżeli w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

Wojewoda podkreślił, że w myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Po pierwsze jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po drugie na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po trzecie jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po czwarte w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamkniętym jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Dalej organ II instancji wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, z uzasadnienia której wynika, iż przed jej wydaniem była przeprowadzona ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, co wiązało się z koniecznością zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa. Jednak w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w przedmiotowej sprawie jest najistotniejsze, nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie ww. oceny, ani nie dotyczy ona budowy instalacji do spalania paliw. Załączony do wniosku o pozwolenia na budowę projekt budowlany zgodny jest z wymaganiami określonymi w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Wojewody skoro postępowanie zakończone decyzją Starosty B. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), to znaczy, że Stowarzyszenie "[...]" jest podmiotem nieuprawnionym do skutecznego wniesienia odwołania od tej decyzji.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony skarżącego, a także art. 28 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 44 ww. ustawy poprzez zawężenie kręgu stron postępowania.

Poza tym strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 21 ust. 2 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez brak informowania strony skarżącej o środowisku i jego ochronie w formie ustawowo określonej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy powołując się na przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane, który to stanowi przepis lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. w przedmiocie stron postępowania administracyjnego dokonał jednoznacznej klasyfikacji strony skarżącej tylko i wyłącznie jako organizacji społecznej. Organizacja społeczna nie może zostać uczestnikiem postępowania administracyjnego, które dotyczy kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę jako aktu administracyjnego bowiem ustawodawca wykluczył taką możliwość w przypadku organizacji społecznej. Jednakże zdaniem strony skarżącej powyższe wykluczenie dotyczy jedynie organizacji społecznych, a nie organizacji ekologicznych, za którą należy uznać Stowarzyszenie "[...]".

Stowarzyszenie wskazało także, że pod pojęciem interesu prawnego rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Związek ten wynika w przeważającej większości z przepisów administracyjnych prawa materialnego, ale także procesowego lub ustrojowego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. W konsekwencji takiej regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot.

Strona skarżąca podniosła, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych obywateli, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygnąć na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania. Całkowite i arbitralne wykluczenie właściciela nieruchomości sąsiedniej pozwala przyjąć, że organ samorządowy w przedmiotowej sprawie nie dążył do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszając tym samym normę z przepisu art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu merytorycznym wyroku wskazał, że w omawianej sprawie kwestią sporną jest to, czy Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w R. było uprawnione do złożenia odwołania od decyzji Starosty B. wydanej w postępowaniu, w którym strona skarżąca nie brała udziału, a dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organizacje społeczne co do zasady nie mają prawa zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak również dopuszczenia do udziału w takim postępowaniu. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której przedmiotem postępowania jest sprawa wymagająca udziału społeczeństwa w świetle ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku przepisu art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się, a w jego miejsce zastosowanie znajduje art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...).

Stosownie natomiast do art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W tym wypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego również mają ograniczone zastosowanie, bowiem zadaniem organu jest zbadanie, czy faktycznie cele statutowe organizacji ekologicznej uzasadniają jej udział w postępowaniu. W razie pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie organ nie ma prawa odmówić takiej organizacji uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Ponadto zgodnie z art. 44 ust. 2 organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy także skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3 ww. ustawy).

W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że aby w sprawie dotyczącej postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę udział organizacji ekologicznej móc uznać za dopuszczalny należy wykazać, że to postępowanie wymaga udziału społeczeństwa w świetle ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Jak słusznie podkreślił organ II instancji ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech ściśle określonych przypadkach. Po pierwsze jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po drugie na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po trzecie jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po czwarte w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). W związku tym Wojewoda [...] zasadnie przyjął, że katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że zamkniętym jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Dalej, Sąd wojewódzki podniósł, że w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], w której określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż przed jej wydaniem była przeprowadzona ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, co wiązało się z koniecznością zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa. Również inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie ww. oceny, a przedmiotowa inwestycja nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw. Jednakże, aby ostatecznie móc przesądzić o tym, że w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę udział społeczeństwa nie jest wymagany należało ocenić, czy załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany zgodny jest z wymaganiami określonymi w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takiej oceny organ II instancji dokonał, a wnioski z tej oceny należy uznać za uzasadnione.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, skoro zatem kwestia udziału społeczeństwa w niniejszej sprawie została wyjaśniona, to należy stwierdzić, że nie znajdują w niej zastosowania przepisy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Tym samym zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane, które nie przewidują udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 ustawy). W związku z tym przymiot skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego mógł jedynie wynikać z wykazania przez nią okoliczności, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a nie z samego faktu, że jest organizacją ekologiczną. Skoro zatem skarżąca nie wykazała szczególnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji, bowiem w sytuacji, gdy podmiot wnoszący odwołanie nie wykaże indywidualnego interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji, to stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze należy umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odnosi się tylko do wyłączenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących organizacji społecznych, a nie ekologicznych. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organizacje ekologiczne są organizacjami społecznymi, o których mowa w art. 31 k.p.a., z tym, że ich cele statutowe są ściśle powiązane z ochroną środowiska. Organizacją społeczną w świetle art. 31 k.p.a. będzie zatem każda organizacja ekologiczna w rozumieniu art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), natomiast nie każda organizacja społeczna będzie organizacją ekologiczną. Innymi słowy art. 31 k.p.a. odwołuje się do pojęcia "organizacji społecznej" w jej najszerszym znaczeniu, natomiast art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) zawęża zakres pojęciowy "organizacji społecznej" wyłącznie do "organizacji ekologicznej". Ponadto, czym innym jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), a czym innym jest udział w tym postępowaniu poszczególnych podmiotów w charakterze stron postępowania. Zapewniona w powołanej gwarancja udziału społeczeństwa w ochronie środowiska wyrażona została m.in. w art. 33 ust. 1, który przewiduje obowiązek podawania do publicznej wiadomości informacji dotyczących postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z powyższego wynika, iż prawo do zasięgania informacji o środowisku, na gruncie omawianej ustawy, przysługuje każdemu, bez względu na to, jakim interesem będzie się kierował. Dlatego powołany przez skarżącą zarzut naruszenia przez organ art. 21 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy nie może mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika jedynie, jak dane o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie zamieszcza się w publicznie dostępnych wykazach i że do tych danych zalicza się informacje o wnioskach o wydanie decyzji i o decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1, wydawanych dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten nie stanowi samodzielnej przesłanki warunkującej udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w charakterze strony.

W ocenie Sądu, prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie można także wywodzić z możliwości zaskarżenia aktu organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Wprawdzie w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, jednakże nie można zapominać, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego przez stronę skarżącą i której adresatem była właśnie strona skarżąca, a zatem kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje w tej sprawie wyłącznie orzekanie w sprawie skargi na ww. decyzję, a nie na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie "[...]" w R., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu,

b) art. 28 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez zawężenie kręgu stron oraz uczestników postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i oddalenie skargi, w sytuacji w której ustalony stan faktyczny i jego prawidłowa kwalifikacja prawna winna skutkować uwzględnieniem skargi,

b) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym to przepisem skargę należało uwzględnić,

c) art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie normy prawnej nakazującej sądowi administracyjnemu zastosowanie wszystkich niezbędnych środków prawnych, w tym prawidłowej wykładni postanowień wskazanych powyżej aktów, mimo że było ono niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podkreśliło, że w jego ocenie, ustawodawca wykluczył możliwość bycia uczestnikiem w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym organizacjom społecznym nie zaś organizacjom ekologicznym, do których należy zaliczyć skarżące stowarzyszenie.

Statutowa działalność strony bezsprzecznie oscyluje wokół działalności na rzecz ochrony środowiska, na celu ma kształtowanie i popularyzowanie właściwego stosunku do środowiska i przyrody [...], uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, które na celu mają ochronę środowiska, przyrody, krajobrazu itd., a także ochronę interesów lokalnych społeczności zagrożonych przez działalność inwestycyjną i przemysłową. Powyższe stanowi zatem o charakterze organizacji ekologicznej Stowarzyszenia "[...]". Zgodnie z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organizacja ekologiczna, w przypadku gdy wyrazi chęć uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, przedkładając związane z taką działalnością cele statutowe, uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony.

Stowarzyszenie zaznaczyło, iż pod pojęciem interesu prawnego, jaki niewątpliwie posiada w przedmiotowej sprawie rozumie się istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Związek ten wynika w przeważającej większości z przepisów administracyjnych prawa materialnego, ale także procesowego lub ustrojowego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. W konsekwencji takiej regulacji postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Orzecznictwo formułuje również zasadę, iż skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych obywateli, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygnąć na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. sp. z o.o. w G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Uczestnik postępowania wskazał, iż rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym to przepisem skargę należało uwzględnić. Wskazane przepisy zarówno art. 151 p.p.s.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi, regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów, czy to prawa materialnego, czy też przepisów postępowania wraz ze wskazaniem naruszenia ich w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podanie w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko art. 151 p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie spełnia wymogów wskazania w skardze kasacyjnej prawidłowej podstawy (art. 176 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy czym należy podkreślić, w odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu, że strona wnosząca skargę kasacyjną winna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, nie jest bowiem rolą Sądu domyślanie się podstaw prawnych zaskarżenia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 składa się z trzech liter: a), b), c). Wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował, w oparciu o którą podstawę prawną należało skargę uwzględnić, czy z uwagi na naruszanie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a może, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wyżej poczynione uwagi, w zakresie redakcji, odnoszą się również do drugiego podniesionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz w związku z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i oddalenie skargi, w sytuacji w której ustalony stan faktyczny i jego prawidłowa kwalifikacja prawna winna skutkować uwzględnieniem skargi, jak również do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo zauważyć należy, że wprawdzie w tym przypadku, skarżący powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z konkretnymi przepisami prawa materialnego, jednakże konstrukcja zarzutu wydaje się nieprawidłowa. Właściwszym, przy takiej dalszej redakcji, byłoby sformułowanie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z podanym przepisami prawa materialnego, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw. Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie mógł go więc naruszyć poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi.

Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Jako że powyższy zarzut ma ścisły związek z podniesionymi zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do niego w dalszej części uzasadnienia.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. W takim zaś kierunku zmierzają argumenty zawarte w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zdaje się pomijać zasadniczą część ww. przepisu, nie rozumiejąc jego istoty, próbując w ramach zarzucanego jego naruszenia zwalczać, w jego ocenie nieprawidłowość rozstrzygnięcia Sądu. Istotą zaś konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest jedynie powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu administracji wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego aktu, którego konieczność wyeliminowania wynikałaby z art. 135 p.p.s.a.

Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uznać należy, iż również i te nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Wnoszący skargę kasacyjną upatruje w niniejszej sprawie naruszenia: a) art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu, b) art. 28 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez zawężenie kręgu stron oraz uczestników postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.

Rozważania należy rozpocząć od przywołania odpowiednio regulacji zawartej w art. 28 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji). Zgodnie z ww. przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2). Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3). Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym (art. 28 ust. 4).

Natomiast stosownie do art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2). Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust. 3).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd wojewódzki stwierdził, że aby w sprawie dotyczącej postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę udział organizacji ekologicznej móc uznać za dopuszczalny, należy wykazać, że to postępowanie wymaga udziału społeczeństwa w świetle ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślić przy tym należy, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech ściśle określonych przypadkach. Po pierwsze jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po drugie na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po trzecie jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Po czwarte w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Zasadna jest konstatacja Sądu I instancji, że katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że zamkniętym jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

I tak, zauważyć należy, że w decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], w której określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto wynika z niej, że przed jej wydaniem była przeprowadzona ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, co wiązało się z koniecznością zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa. Inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie ww. oceny, a przedmiotowa inwestycja nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw. Organ dokonał także oceny projektu budowlanego pod kątem zgodności z wymaganiami określonymi w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skoro zaś możliwość zastosowania art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, została wyłączona, to tym samym zastosowanie znajdują, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, wyłącznie przepisy ustawy Prawo budowlane, które nie przewidują udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3 ustawy). Skarżące Stowarzyszenie uzasadniając skargę kasacyjną, przywołując treść art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zapewne chodziło o ust. 1) dokonuje modyfikacji ww. przepisu (świadomie bądź nie świadomie), przyjmując, że wystarczającą przesłanką do bycia stroną w postępowaniu jest wyrażenie chęci uczestnictwa w "postępowaniu administracyjnym", gdzie tymczasem dyspozycja ww. przepisu wyraźnie wskazuje, że mowa jest nie o każdym postępowaniu administracyjnym, lecz takim, w którym wymagany jest udział społeczeństwa.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wymaga wskazania przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa. Brak jest wyraźnego przepisu, który wskazywałby, iż jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 588/14).

Nieuprawnione jest także przyjęcie, przez wnoszącego skargę kasacyjną, iż art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odnosi się tylko do wyłączenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących organizacji społecznych, a nie ekologicznych.

Podkreślić należy, że pojęcie organizacji społecznej nie doczekało się legalnej definicji w polskim systemie prawnym. Kodeks postępowania administracyjnego wymienia jedynie przykładowo ich rodzaje (art. 5 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dokonała się istotna modyfikacja konstrukcji prawnej udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych, mimo braku jednoczesnej zmiany treści art. 31 k.p.a. Istota tej regulacji prawnej polegała na wprowadzeniu nowego pojęcia do systemu prawnego w postaci "organizacji ekologicznej", która zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie jest "organizacją społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska". Modyfikacja pojęcia "organizacji społecznej" odbyła się poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium różnicującego organizacje społeczne względem siebie, tj. kryterium działania w celu ochrony środowiska (kryterium statutowe).

Organizację ekologiczną należy zatem traktować jako szczególną organizację społeczną, wyspecjalizowaną w sprawach z zakresu ochrony środowiska.

Skoro zaś organizacja ekologiczna jest organizacją społeczną, to udział jej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłączony (art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.