Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2578/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 7a, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54,55,57 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 929/18 w sprawie ze skargi G. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 929/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w kary za nielegalne użytkowanie budynku. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zwany dalej "PINB", nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku warsztatu samochodowego, powstałego w wyniku przebudowy budynku technicznego wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy w K. przy ulicy [...] na działce nr [...] i nr [...] – obiekt kategorii XVII.

Organ I instancji wskazał, że pomimo obowiązku zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przez zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, skarżąca nie dopełniła powyższego obowiązku. Z zebranych dokumentów wynika, że do użytkowania przebudowanego budynku przystąpiono z dniem 1 lipca 2015 r. Dla tej oceny nie ma zaś przesądzającego znaczenia pojęcie "wzniesienie" użyte w art. 54 Prawa budowlanego.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca.

Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W ocenie WINB, organ I instancji w sposób prawidłowy wykazał istnienie przesłanki do nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Nie budzi bowiem wątpliwości okoliczność, że mimo braku zawiadomienia o zakończeniu budowy przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu. Potwierdza to dołączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa.

Wyjaśnił nadto, że w decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania z przeznaczeniem na warsztat samochodowy, zobowiązano skarżącą do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Skarżąca nie dokonała do chwili obecnej wymaganego decyzją ostateczną zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jakkolwiek w jej ocenie przedmiotowa przebudowa nie wymagała dokonania takiego zawiadomienia, to jednak stanowiska tego nie podzielił organ odwoławczy, wskazując, iż obowiązek zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczy nie tylko budowy obiektu od podstaw, ale także każdej ingerencji w bryłę budynku (także przebudowy) – patrz: wyroki NSA: z 2 października 2007 r., II OSK 1124/06; z 15 września 2015 r., II OSK 138/14. Odwołując się do orzecznictwa WINB podniósł, że pojęcia "wzniesienia" użytego w art. 54 Prawa budowlanego nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw.

Organ II instancji, powołując się na treść art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego, uznał, że przedmiotowy warsztat samochodowy nie jest [inną] budowlą [o kategorii VIII] lecz budynkiem wymienionym w kategorii XVII, stąd prawidłowo zastosowano współczynnik 15,0 co przy współczynniku wielkości obiektu (nie przekracza 2500 m3) – 1, oraz stawce opłaty (s) – 500 zł, po przemnożeniu dziesięciokrotnym – dało ustaloną i orzeczoną karę.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz umorzenia postępowania; względnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy o ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego; art. 7a K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 8 § 1 i 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 929/18, oddalając skargę, wskazał, że świetle ww. decyzji z 2014 r. wyraźne nałożenie na zobowiązaną tego obowiązku nie może być kwestionowane. Wymieniona wyżej decyzja co do zakresu ww. obowiązku nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącą. Ponadto nie ulega wątpliwości, że skarżąca przystąpiła do użytkowania warsztatu zrealizowanego w oparciu o ww. decyzję z 2014 r., ponieważ nastąpiło wykorzystanie tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. od 1 lipca 2015 r. Dla tej oceny nie mają znaczenia zaś powody jakie legły u podstaw takich działań skarżącej. Ponadto w odniesieniu do pojęcia "wzniesienia" użytego w art. 54 Prawa budowlanego Sąd podzielił stanowisko organu wskazujące, że tego pojęcia nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw. A zatem bez znaczenia jest wskazywana przez skarżącą okoliczność, że ww. warsztat powstał w wyniku przebudowy (por. wyroki NSA: z 2 października 2007 r., II OSK 1124/06; z 10 lutego 2011 r., II OSK 308/10). Także jako niezasadną Sąd uznał argumentację kwestionującą wysokość wymierzonej kary. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany kategorią obiektu określoną w pozwoleniu na budowę. Kara za przystąpienie do użytkowania obiektu powinna być zatem wymierzona biorąc pod uwagę kategorię obiektu ustaloną w odniesieniu do faktycznie użytkowanych obiektów, a nie w odniesieniu do kategorii obiektu wynikającej z pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2017 r., II OSK 998/15; z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 480/16; z 8 kwietnia 2011 r., II OSK 602/10). Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a. W piśmiennictwie podkreśla się, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości (por. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2019). W niniejszej sprawie w przypadku treści art. 54 Prawa budowlanego wątpliwości takie nie występują, a nadto dodać trzeba, że obecne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wraz z uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w z w. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że organ prawidłowo nałożył na skarżącą karę pomimo, iż nie doszło do wzniesienia obiektu budowlanego ani do zakończenia jego budowy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a. przez błędne uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie zachodziły wątpliwości co do treści normy prawnej z art. 54 Prawa budowlanego w zakresie pojęcia "wzniesienia obiektu budowlanego", w brzmieniu tego przepisu aktualnym na dzień wydania decyzji przez Starostę G. z dnia [...] stycznia 2014 r., a więc według Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 – podczas gdy na takie wątpliwości powoływały się organy obu instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a. przez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodziły wątpliwości co do treści norm prawnych w zakresie kategorii obiektów budowlanych z ustawy – Prawo budowlane, podczas gdy na takie wątpliwości i rozbieżne linie orzecznicze wskazywał [...] WINB, co przełożyło się na wydanie wadliwego orzeczenia Sądu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i oddaleniu skargi, mimo że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, tj. czy organy administracji dokonywały w przedmiotowej sprawie odmiennych ocen tego samego stanu faktycznego; czy zmieniały się poglądy prawne wyrażane w decyzjach tych organów w odniesieniu do tego samego adresata wydanych na tle takich samych stanów faktycznych; czy organy administracji wyrażały własne wątpliwości co do definicji "wzniesienia obiektu budowlanego" z art. 54 Prawa budowlanego; czy organy administracji przedstawiały własne wątpliwości co do dwóch linii orzeczniczych dotyczące tego, czy organ nadzoru budowlanego jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę i czy może określić ją na podstawie własnych ustaleń;

- art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa przez organy I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] WINB wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W postępowaniu przed Sądem I instancji Prokurator Rejonowy [...] (sygn. akt PR [...]) zgłosił udział w postępowaniu w piśmie z dnia 23 listopada 2018 r. Co prawda, w piśmie z dnia 3 sierpnia 2020 r. zawarł stanowisko polemiczne, jednak wyraźnie nie odwołał w nim swojego udziału w zgłoszonym postępowaniu.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do strony skarżącej o zajęcie stanowiska w sprawie rozpoznania skargi kasacyjnej poza rozprawą, gdyż oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i nieżądanie jej przeprowadzenia przez inne strony postępowania, umożliwi rozpoznanie niniejszej sprawy łącznie ze sprawą o sygn. akt II OSK 384/20. W odpowiedzi strona skarżąca zrzekła się rozprawy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), zwrócił się do wszystkich stron postępowania o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi, wszystkie strony postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy; dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Skarga kasacyjna nie jest przekonująca, ponieważ z jednej strony jej zarzuty nakierowane są na wykazanie jakoby skarżąca nie miała obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy, a tym samym legalnie przystąpiła do użytkowania, co w konsekwencji nie powinno prowadzić do nałożenia na nią kary z tytułu nielegalnego użytkowania warsztatu samochodowego; z drugiej zaś – kwestionuje wysokość nałożonej kary, przyznając, że w jej ocenie kara powinna zostać nałożona w niższej wysokości bo determinowanej kategorią VIII obiektu budowlanego (określoną w pozwoleniu na budowę), a nie kategorią XVII jak ustaliły to organy obu instancji, którą to ocenę podzielił Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej opierają się błędnym stanowisku jakoby w omawianym powyżej zakresie nie istniał obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak i organy nadzoru budowlanego nie mogły samodzielnie ocenić, że przedmiotowy warsztat należy do kategorii XVII obiektów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wykładni pojęcia "wzniesienia" obiektu budowlanego, użytego w art. 54 Prawa budowlanego jakie obowiązywało przed 28 czerwca 2015 r., należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że w ramach wykładni art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego problematyczna stała się kwestia, czy użyte w tych przepisach pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" obejmuje prace budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego. W obu przepisach obowiązek inwestora polegający na zawiadomieniu o zakończeniu budowy bądź uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie odnoszony jest do obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. W związku z niezdefiniowaniem pojęcia "wzniesienie" zakres przedmiotowy obu unormowań był różnie określany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Również w piśmiennictwie wypowiedziane zostały w tym przedmiocie różne poglądy. Według jednego stanowiska art. 54 Prawa budowlanego ustanawiał zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, ale nie o zakończeniu innych robót budowlanych. To więc oznacza, że ustanowiona nim regulacja nie dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, który został przebudowany czy wyremontowany, nawet wówczas, gdy wymagało to pozwolenia na budowę (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 564). Zgodnie z drugim stanowiskiem przyjęto, że art. 54 Prawa budowlanego dotyczy wszystkich robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, a nie tylko budowy i to takiej, w wyniku której dochodzi do wzniesienia obiektu budowlanego (zob. Prawo Budowlane, Komentarz pod red. A.Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 504-506).

Jednak w okolicznościach tej sprawy ww. spór o wykładnię pojęcia "wzniesienia" obiektu budowlanego nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy. Przede wszystkim w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, w której zawarto informację o obowiązku inwestora zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Taka treść decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi jej obligatoryjny element, co wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. W tej sprawie oceniono, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, ponieważ nie wyeliminowano jej w trybach nadzwyczajnych, której to oceny nie podważono w skardze kasacyjnej. Ponadto przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego warsztatu uległ zmianie stan prawny co do treści art. 54 Prawa budowlanego, ponieważ ustawodawca zrezygnował z posłużenia się pojęciem "wzniesienia". Zmiana ta dokonana została ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., co oznacza, że nowela ta miała zastosowanie w tej sprawie na dzień 1 lipca 2015 r., tj. na dzień stwierdzonego przystąpienia do użytkowania warsztatu samochodowego (bez znaczenia jest czy faktycznie zakończono wszystkie roboty budowlane, skoro organy ujawniły użytkowanie obiektu jako warsztatu samochodowego). Na uwagę zasługuje, że zgodnie z ogólną regułą intertemporalną, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a wynikającą z art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że jedynie ewentualne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź przystąpienie do użytkowania przedmiotowego warsztatu przed wejściem w życie ww. nowelizacji dawało podstawę do zastosowania art. 54 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu, a taka sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ skarżąca już po wejściu w życie ww. nowelizacji bez zawiadomienia przystąpiła do użytkowania warsztatu, tj. w dniu 1 lipca 2015 r., czego w sprawie nie kwestionowała. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w sprawie użytkowania ww. warsztatu wszczęcie postępowania nastąpiło przed wejściem w życie ww. nowelizacji. Dlatego przystąpienie do użytkowania powinno nastąpić w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy znowelizowane. Ponadto w tej sprawie ma też znaczenie, że wskazywana przebudowa dotychczasowego budynku technicznego spowodowała zmianę sposobu jego użytkowania na budynek warsztatu samochodowego i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że tego rodzaju zmiana sposobu użytkowania nie mogła podlegać skutecznemu zgłoszeniu organowi architektoniczno-budowlanemu o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co wynika z treści art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Na uwagę zasługuje, że zmiana sposobu użytkowania może też stanowić w warunkach samowoli budowlanej istotne odstąpienie od projektu budowlanego, dla którego końcowo wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Nie przez przypadek ustawodawca zawarł w ustawie takie wymogi. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego niesie ze sobą zmianę warunków bezpieczeństwa sanitarnego i przeciwpożarowego, co oznacza, że tego rodzaju zmiana powinna podlegać stosownej reglamentacji organu nadzoru budowlanego także na etapie przystąpienia do użytkowania budynku. Są to bowiem kwestie istotne z punktu widzenia zasad procesu inwestycyjnego, a w szczególności celów Prawa budowlanego, które ma gwarantować nie tylko realizację prawa do zabudowy, lecz także – bezpieczeństwo związane z użytkowaniem obiektu budowlanego. Bez dochowania odpowiedniej procedury, w tym poprzez dokonanie zgłoszenia o zakończenia budowy, nie jest możliwe stwierdzenie czy aby na pewno możliwe jest bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego. Z art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego wynika bowiem, że inwestor powinien dopełnić określone obowiązki, w tym mające na względzie kwestie związane z bezpieczeństwem, których spełnienie stanowi podstawę do zmaterializowania się prawa inwestora do legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego po upływie określonego terminu, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Dlatego w okolicznościach przedmiotowej sprawy na akceptację zasługuje pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym zakres robót budowlanych, wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych w oparciu o wcześniej obowiązujące regulacje prawne (niezależnie od tego, czy określimy go jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też inaczej) i wykonane faktycznie roboty budowlane, zawsze były takie, że wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i stosownej reglamentacji zgody na użytkowanie. I to jest istotne w tej sprawie, a nie to, że w art. 54 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. ustawodawca użył zwrotu "wzniesienie", rozumienia którego nie określił w Prawie budowlanym. Wyraz "wzniesienie" użyty w ww. przepisie należy rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie w oderwaniu od tego jako samodzielny zwrot. Z przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego wynika, że przepisy te dotyczą inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, czyli można było przyjąć, że w tym przypadku wyraz "wzniesienie" był synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy (por. wyroki NSA: z 25 września 2009 r., II OSK 1487/08; z 2 października 2007 r., II OSK 1124/06).

Dlatego w tej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy wadliwie nałożyły na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego na skarżącą karę z tytułu nielegalnego użytkowania; jak i to, że w rozumieniu art. 7a K.p.a. w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z art. 54 Prawa budowlanego w zakresie pojęcia "wzniesienia" obiektu budowlanego; a także aby w sprawie nie zostały wyjaśnione stosownie do treści art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem uwzględnić, że w zaskarżonym postanowieniu [...] WINB wyjaśnił z jakich względów przyjął stosowną wykładnię ww. pojęcia. Poza tym w zaskarżonym wyroku jako przesądzającą okoliczność dla wyniku sprawy Sąd I instancji uznał istnienie obowiązku wskazanego w pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r., czego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Pomimo istnienia tego obowiązku skarżąca przystąpiła do użytkowania bez wymaganego zawiadomienia. W omawianym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w z w. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto zagadnieniem prawnym wskazywanym w skardze kasacyjnej, a wymagającym wyjaśnienia jest kwestia możliwość weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego kategorii obiektu przyjętej w decyzji o pozwoleniu na budowę, na etapie rozpatrywania sprawy o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania. W tej kwestii nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej o wiążącym organ nadzoru charakterze przyjętej przez organ architektoniczno-budowlany kategorii obiektu, dla którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając przede wszystkim ustawowe kompetencje organów nadzoru budowlanego należy przyjąć, że organy te są uprawnione do weryfikacji ustaleń przyjętych w pozwoleniu na budowę, w tym także dotyczących kategorii obiektu. Powyższe stwierdzenie wspierają poglądy doktryny i judykatury, w świetle których organ nadzoru budowlanego w załatwianej przez ten organ sprawie jest uprawniony do ustalenia, iż obiekt budowlany w rzeczywistości należy do innej kategorii, niż zostało to podane w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor natomiast jest związany kategorią obiektu budowlanego określoną w wydanym mu pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 998/15; vide: Z. Kostka, w: Prawo budowlane. Komentarz. pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis 2014, s. 714). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanie w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu budowlanego stanowi tylko jej element dodatkowy (nie określa żadnego prawa i obowiązku), a jako taki nie może determinować trybu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Takie bowiem postępowanie wszczynane jest nie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w związku z istniejącym stanem faktycznym, ponieważ zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów, i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. W tej zaś sprawie mamy do czynienia z użytkowaniem budynku warsztatu samochodowego, tj. budynku usługowego, który został prawnie zakwalifikowany do XVII kategorii obiektów budowlanych, w ramach której przykładowo wymienia się m.in. warsztaty rzemieślnicze i stacje obsługi pojazdów. Dlatego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w odniesieniu dokonanej przez organy prawnej kategoryzacji przedmiotowego warsztatu samochodowego.

W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do akceptacji zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano aby organy administracyjne obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem prawa, które dawałoby podstawy do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi "zwykłej".

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach dla organu nie orzeczono, ponieważ nie wykazano aby odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez fachowego pełnomocnika, a tym samym generowała niezbędne koszty postępowania, o jakich mowa w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego w sprawie zastosowanie znalazła ogólna reguła wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.