Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 820/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3,  art. 61 ust. 6, art. 60 ust. 1 i  4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania T. L. od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 września 2017 r. T. L. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i trafostacją w bryle budynku na terenie przy ul. [...], obejmującym działki nr [...] i nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Zarząd [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że w piśmie, które wpłynęło do Urzędu [...] dnia 8 stycznia 2018 r., inwestor uzupełnił swój wniosek, zmieniając przedmiot inwestycji na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i trafostacją poza bryłą budynku. Informując, że trafostacja będzie poza bryłą budynku mieszkalnego wielorodzinnego, inwestor nie określił jej usytuowania w granicach wskazanego terenu inwestycji, nie podał jej charakterystyki (w tym gabarytów) ani powierzchni terenu podlegającej przekształceniu w formie opisowej i graficznej, nie określił również jej charakterystycznych parametrów technicznych oraz danych charakteryzujących wpływ na środowisko, dając tym samym do zrozumienia, że budowa trafostacji nie będzie przedmiotem wnioskowanego postępowania.

Inwestor podał charakterystyczne dane inwestycji:

- powierzchnia terenu inwestycji – 1.775 m2,

- powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu – 1.240 m2,

- powierzchnia biologicznie czynna - ok. 620 m2 / ok. 35%,

- powierzchnia zabudowy - ok. 780 m2,

- linia zabudowy od strony ul. [...] naniesiona na załączniku mapowym w odległości 8 m od granicy terenu inwestycji oznaczonego literami A-F, następnie równolegle do ul. [...],

- liczba kondygnacji nadziemnych - 4, max. wysokość - 12,80 m,

- ilość kondygnacji podziemnych - 2,

- szerokość elewacji frontowej od ul. [...] - 34,20 m,

- dach płaski,

- powierzchnia całkowita łącznie - ok. 4.760 m2, w tym powierzchnia całkowita podziemna ok. 1.960 m2, powierzchnia całkowita nadziemna ok. 2.800 m2,

- powierzchnia użytkowa łącznie - ok. 3.700 m2,

- obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać to działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...];

- w zakresie przewidywanego zapotrzebowania inwestycji na media, inwestor prosił "o wykorzystanie warunków przyłączeniowych z wniosku z września 2015 r.", czyli: [...] sp. z o.o. i [...] S.A.

Wniosek złożony przez T. L. Z dnia 25 września 2015 r. dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i trafostacją w bryle budynku (o parametrach innych niż w aktualnym wniosku) na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i odnosił się do sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy, utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], z oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi inwestora na tę decyzję wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 681/17.

Przeprowadzona zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem wykazała, że:

- teren inwestycji jest niezabudowany, porośnięty roślinnością niską i wysoką; graniczy bezpośrednio z nieruchomością przy ul. [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym z zabudową towarzyszącą, a także z działkami o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] (grunty orne); oraz z działkami [...], [...] i [...] (drogi);

- inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na co wskazuje 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż znajdując się na obszarze nie objętym formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy - ma powierzchnię użytkową wyliczoną zgodnie z tym rozporządzeniem na 4.140 m2, a więc poniżej 0,5 ha (5.000 m2), stąd też inwestor nie był zobowiązany dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy, ponieważ na obszarze, na którym się znajduje, nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- z uwagi na to, że teren inwestycji położony jest na obszarze objętym procedurą planistyczną zainicjowaną przez Radę [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] i prowadzoną przez Prezydenta [...] w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...], na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ z urzędu zawiesił postępowanie, jednak na skutek zażalenia T. L., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po dokonaniu oceny złożonego wniosku w części dotyczącej przesłanki uzbrojenia terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ uznał, że ten aspekt sprawy wymaga dokładnego wyjaśnienia, gdyż [...] w w piśmie z dnia 13 maja 2015 r. warunkował możliwość zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego odstąpieniem od realizacji trasy ekspresowej [...] w rejonie ul. [...]. W tym celu, w piśmie z dnia 29 czerwca 2018 r. wezwano inwestora, aby w ciągu 30 dni od doręczenia wezwania przedłożył stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad potwierdzające odstąpienie od realizacji trasy ekspresowej [...] w rejonie ulicy [...], natomiast w przypadku realizacji tej trasy - aktualnego stanowiska [...] S.A. o możliwości podłączenia ww. budynku do miejskiej sieci wodnokanalizacyjnej. W odpowiedzi inwestor przedstawił pismo z dnia 15 września 2017 r., w którym [...] poinformowało, że w chwili obecnej nie ma możliwości odprowadzania ścieków bytowych i wód opadowych z ww. inwestycji do miejskiej sieci kanalizacyjnej oraz że nie przewiduje w swoich planach inwestycyjnych na najbliższe lata rozbudowy sieci kanalizacyjnej w ul. [...] (tj. zaprojektowania, wybudowania i włączenia do eksploatacji przedłużenia istniejącego kanału ogólnospławnego ø 0,30 w ul. [...] na odcinku od końcówki ww. kanału (rejon działki nr [...] obręb [...]) do wysokości projektowanej inwestycji). Wskazano przy tym T. L. możliwość zrealizowania tej inwestycji na własny koszt. W wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył aktualnych dokumentów, do których został zobowiązany, poza pismem [...] S.A. dotyczącym sieci kanalizacyjnej.

Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji Zarządu [...] dla obszaru wyznaczonego w sposób spełniający podstawowe kryteria § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - wraz z podaniem przyczyn przemawiających za nieznacznym jego powiększeniem, dała następujące wnioski:

- wskaźniki i parametry wyliczone zgodnie z zasadami wyrażonymi w ww. rozporządzeniu dotyczące: obowiązującej linii zabudowy (8,50 m od granicy terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym nr 2 literami A-F z uwagi na nieregularny front działki nr [...] zgodnie z § 4 ust. 3), powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (0,243 zgodnie z 5 ust. 1), szerokość elewacji frontowej (11,96 m zgodnie z § 6 ust. 1) - są odmienne od wnioskowanych przez inwestora, czyli odpowiednio: linii zabudowy 8 m, powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji 0,439, szerokości elewacji frontowej 34,20 m.

- ocena stanowisk [...] zawartych w ww. pismach z 13 maja 2015 r. i z 15 września 2017 r. w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 3 w powiązaniu z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, że warunek zawarty w tych przepisach uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W myśl tych przepisów, w sytuacji, gdy odpowiednie uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to jego realizacja musi zostać zagwarantowana w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną. W związku z tym, wymieniony warunek nie jest spełniony, gdyż inwestycja nie posiada uzbrojenia w zakresie sieci kanalizacyjnej, a jej wykonanie w przyszłości nie zostało zagwarantowane w sposób prawnie skuteczny.

Zgodnie z dyspozycją art. 79a kpa, informując w piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r. o wynikach przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, odbiegających od zamiarów inwestycyjnych, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jego wnioskiem, organ umożliwił inwestorowi wypowiedzenie się co do zebranych w tej sprawie dowodów i materiałów. T. L. zapoznał się z aktami sprawy, w tym z ww. pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. oraz otrzymał kopię analizy urbanistycznej. Następnie w piśmie wskazał na kwestie wykonania przyłącza kanalizacyjnego zgodnie z otrzymanymi z [...] wstępnymi warunkami technicznymi z dnia [...] września 2017 r., które wymagają zgłoszenia według przepisów Prawa budowlanego. W ww. piśmie MPWiK nie ma mowy o budowie przyłączy, ale o zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji przedłużenia istniejącego kanału ogólnospławnego ø 0,30 w ul. [...]j na odcinku od końcówki ww. kanału (rejon działki. nr [...] obręb [...]) do wysokości projektowanej inwestycji, których to działań gestor sieci nie przewiduje w swych planach inwestycyjnych na najbliższe lata. Natomiast w odniesieniu do analizy urbanistycznej, która uzasadnia szczegółowo sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wyliczenie wskaźników i jej wyników, T. L. nie odniósł się merytorycznie, stwierdzając jedynie, że jest "niechlujnie wykonana". Pełnomocnik inwestora nie wniósł w jego imieniu żadnych uwag ani zastrzeżeń do treści analizy i jej wyników.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do zgłoszonych w trakcie postępowania wniosków wskazując, że:

- wniosek T. L. dotyczący poszerzenia obszaru analizowanego w odległości od granic terenu inwestycji do 340 m od stron północnej, do 230 m od strony wschodniej i do 280 m od strony południowej - nie został uwzględniony. Jak wykazano w punkcie 4 Wyników analizy - część opisowa, granice obszaru analizowanego dla wskazanego przez inwestora terenu są wyznaczone zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Inwestor wskazał we wniosku, że wjazd i wejście na teren inwestycji będzie bezpośrednio z ul. [...], więc frontem jest część działki nr [...] o łącznej szerokości 46 m przylegająca do drogi, oznaczona na załączniku nr 2 literami A-F-E-D. Trzykrotna jej szerokość to 138 m, dlatego też granice obszaru analizowanego określone na załączniku graficznym nr 2 w tej odległości z każdej strony terenu inwestycji, spełniają wymóg ww. rozporządzenia. Ponieważ wyznaczone minimalne granice obszaru analizowanego przecinają budynki przy ul. [...], ul. [...], [...] i [...] oraz ul. [...], zasadne było powiększenie tego obszaru przez przesunięcie granic w taki sposób, aby obejmowały całe budynki, co wpłynęło na prawidłowe wyliczenie poniższych wskaźników. Wyznaczenie granic w takiej wielkości jest wystarczające, gdyż obszar jest zainwestowany i pozwala na przeprowadzenie jego analizy. W ocenie organu I instancji, wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zwanej w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w doktrynie "zasadzie dobrego sąsiedztwa" - a nie automatycznemu i bezrefleksyjnemu dostosowywaniu ich do planów budowlanych inwestora;

- wniosek pełnomocnika T. L., zawarty w piśmie z dnia 2 lipca 2018 r. nie jest zrozumiały. W dacie tego pisma analiza urbanistyczna nie stanowiła jeszcze materiału dowodowego i nie było jej w aktach sprawy, dlatego też organowi nie był znany fakt, że według pełnomocnika była ona już sporządzona bez modyfikacji zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Kolejność w jakiej prawodawca ukształtował zasady ustalania parametrów nowej zabudowy nie jest przypadkowa, a konstrukcja tych przepisów jest w pełni zamierzona, gdyż nadrzędną funkcją jakiej służyć ma decyzja o warunkach zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem przyjąć, że organ zawsze powinien wyznaczać parametry nowej zabudowy w sposób odmienny niż wskazują to zasady podstawowe tak, by zaspokoić potrzeby budowlane inwestora. Doprowadziłoby to do sytuacji, że zapisy dotyczące zasad wyznaczania parametrów nie mają znaczenia, zawsze bowiem organ parametry te mógłby wyznaczać dowolnie, a jedyny wymóg sprowadzałby się do konieczności jakiegokolwiek uzasadnienia tego stanowiska w analizie, co jest oczywiście niewłaściwe. Zdaniem organu I instancji, ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od zasad ogólnych jest możliwe tylko wtedy, gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazuje, iż odstąpienie od tych zasad jest uzasadnione konkretnie wskazanymi uwarunkowaniami, jakie wykazuje zabudowa na terenie sąsiednim. Jak wynika z analizy przeprowadzonej w niniejszej sprawie, okoliczności takie nie zachodzą. Podsumowując, przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany jest spełnić kryteria określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tej regulacji jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na postawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sporządzona zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza wykazała, iż:

- planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji parametrów obiektów zastanych w obszarze analizowanym, ze względu na wnioskowaną linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (0,439) i szerokość elewacji frontowej (34,20 m), które wykraczają poza ustalone zgodnie z zasadami rozporządzenia wskaźniki występujące w granicach obszaru analizowanego. Pomimo, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym, to brak jest podstaw do uznania, że koncepcja inwestora stanowi kontynuację parametrów istniejącej zabudowy;

- teren inwestycji nie posiada odpowiedniego uzbrojenia w zakresie odprowadzania ścieków bytowych i wód opadowych z ww. inwestycji do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy odpowiednie uzbrojenie jeszcze nie powstało, jego realizacja musi zostać zagwarantowana w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, zaś inwestor nie przedstawił dokumentu spełniającego ten warunek.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest pierwszym z łącznych pięciu warunków, uzależniającym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia wykonawczego, dotyczące analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru wyznaczonego wokół terenu inwestycji. Na podstawie przytoczonych powyżej wyników pełnej analizy obszaru, sporządzonej przez uprawnioną osobę, organ uznał w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskowane przez inwestora zamierzenie budowlane w podanym przez niego kształcie nie spełnia wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Ponadto, w sytuacji gdy odpowiednie uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to jego realizacja musi zostać zagwarantowana w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną. Dlatego też, planowany przez inwestora budynek mieszkalny wielorodzinny musi mieć zapewnioną możliwość podłączenia do miejskiej sieci kanalizacyjnej, gdyż w sytuacji jej braku nie spełnia wymogów ustawowej definicji działki budowlanej (art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł T. L., zaskarżając ją w całości i przedstawiając uzasadnienie swojego stanowiska w odrębnym piśmie procesowym, w którym wskazano też konkretne zarzuty, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu odwołania, powołując się na załączoną do niego, a zleconą przez inwestora - tzw. kontranalizę, stwierdzono m.in., że przedstawione uchybienia przemawiają za prawidłowością stwierdzenia, że w aktach sprawy brak jest analizy urbanistycznej, która odpowiadałaby wymogom oraz dokumentowała wnikliwie i rzetelnie przeprowadzoną analizę cech zabudowy. Okoliczność ta powoduje, że zebrany przez Zarząd [...] materiał dowodowy nie mógł służyć poczynieniu ustaleń zawartych w jego decyzji, gdyż nie można na jego podstawie stwierdzić, że spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku powyższego materiału dowodowego zaskarżoną decyzję należy ocenić jako wydaną bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

Organ odwoławczy uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Dokonał oceny materiału dowodowego, przepisów prawa oraz orzecznictwa w odniesieniu do kwestii prawidłowości przeprowadzonego postępowania i uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z dołączonej do pisma strony z dnia 1 lutego 2019 r. "Analizy urbanistycznej w przedmiocie dopuszczalności inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w [...]", sporządzonej przez mgr inż. arch. M. P. wynika, że organ I instancji błędnie przyjął parametr powierzchni zabudowy korzystając tylko z obrysu kondygnacji parterowych budynków szeregowych (ul. [...] - [...]) oraz pominął budynek [...]. W ww. "Analizie" podano, że zgodnie z normą [...] oraz orzecznictwem sądowym, a także wedle opinii organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego, powierzchnię zabudowy należy określać biorąc pod uwagę stan wykończony budynku. Jeśli piętro budynku ma powierzchnię większą od parteru z powodu wystających poza obrys parteru budynku nadwieszeń, do powierzchni zabudowy wlicza się również te nadwieszenia znajdujące się ponad terenem. W dokumencie tym podano, że organ błędnie przyjął obrys budynku z mapy zasadniczej załączonej do wniosku i nie zachował niezbędnej staranności podczas sporządzania analizy do decyzji. W "Analizie" zamieszczono zdjęcia budynków potwierdzające fakt istnienia nadwieszeń nad parterem, co oznacza, że piętro ma powierzchnię większa niż parter i powierzchni zabudowy jest większa niż ta zaznaczona na mapie, stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji. Kolegium zgodziło się z zarzutem dotyczącym nieuwzględnienia przy ustalaniu powierzchni zabudowy nadwieszeń nad parterami budynków szeregowych położonych przy ul. [...], co jest niezgodne z powołaną Polską Normą. Wskazuje na to również orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ww. "Analizie" zakwestionowano także przyjęcie szerokości elewacji budynku wielorodzinnego przy ul. [...] od strony drogi publicznej, podczas gdy zdaniem autora "Analizy" budynek ma szerokość 56 m (od strony drogi wewnętrznej). Podobnie stało się w przypadku budynku położonego przy ul. [...]. Ponadto organ I instancji nie uwzględnił w analizie obszaru budynku przy ul. [...] oraz pominął budynek przy ul. [...]. W "Analizie" stwierdzono także, że wysokość budynków ujętych w analizie obszaru przez organ I instancji jest nieprawidłowa, bowiem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że budynki szeregowe przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...] mają 14 m wysokości, podczas gdy mają one 12 m wysokości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia przez organ I instancji szerokości elewacji frontowych budynków wielorodzinnych w węższej szerokości, a nie od strony drogi wewnętrznej, Kolegium uznało, że organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien ustalić, który bok nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi stanowi front działki (zgodnie z definicją wynikającą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Odnosząc się do argumentu zawartego w decyzji organu I instancji, iż teren inwestycji nie posiada odpowiedniego uzbrojenia w zakresie odprowadzania ścieków bytowych i wód opadowych, Kolegium wskazało, że w piśmie [...] S.A. z dnia 15 września 2017 r. wskazano, że istnieje możliwość realizowania sieci kanalizacyjnej na własny koszt (na koszt inwestora). Zatem wyjaśnienia wymaga czy taką inwestycję przewiduje inwestor we własnym zakresie.

W odniesieniu do zarzutu wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego i nieuwzględnienia wniosku inwestora o wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki Kolegium uznało, że zarzut ten jest nieuzasadniony, W obszarze analizowanym znajdują się budynki pozwalające na ustalenie funkcji obszaru oraz parametrów dla planowanej inwestycji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych brak jest uzasadnienia dla poszerzania obszaru analizowanego w celu znalezienia takiego rodzaju i wielkości budynku, który będzie spełniał oczekiwania inwestora. Faktem jest, że § 3 rozporządzenia z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalne granice obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru ponad to minimum musiałoby służyć zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Wykreślenie obszaru większego niż przewiduje § 3 ust. 2 rozporządzenia musi być stosowane z dużą ostrożnością, a jego jedynym celem nie może być poszukiwanie zabudowy podobnej do zamierzenia inwestycyjnego i o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to niedopuszczalne jest takie jego wyznaczanie, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.

Odnosząc się do wniosku odwołującego o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty organ II instancji wskazał, że w przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w tym wykonania analizy obszaru zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami.

Z powyższych względów Kolegium uznało, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei uzasadniało konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając na względzie skomplikowaną procedurę postępowania w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy uznał, iż w powyższej sprawie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem spełniona została dyspozycja określona w art. 138 § 2 kpa.

Dlatego też SKO uchyliło w całości decyzję Zarządu [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodził się T. L., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwem i zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa, polegające na jego zastosowaniu w sprawie w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 kpa, tj. uchylić decyzję organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (analogicznie sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu sprzeciw był bezzasadny.

Art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: ustawa), zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to równoznaczne z obowiązkiem wskazania w analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym i odniesienie wyników tak przeprowadzonej analizy do charakteru planowanej inwestycji.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, organ administracji wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy i wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zakresie ustalenia warunków zabudowy, zwłaszcza w przypadku konieczności prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i ponownego dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że w takiej sytuacji - rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co o istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 kpa, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, już nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 kpa, ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 kpa stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP) wyznacza standard postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio kpa, lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1582/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 732/07, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 103/10 i z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Po 239/07 – wszystkie CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 ustawy). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony zostaje także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformatoryjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por. powołane wyżej wyroki w sprawach II SA/Go 732/07 i IV SA/Po 103/10). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej.

Wreszcie podnieść należy, że sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa, w konsekwencji bowiem ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego, organ I instancji zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1388/06, LEX nr 284501).

Podnieść w tym miejscu należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to do organu należy wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że w tym względzie strona nie może niejako wyręczać organu, np. przedstawiając własną analizę, nawet sporządzoną przez osobę uprawnioną w myśl art. 60 ust. 4 ustawy.

Skoro więc wskazana wyżej analiza stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to wady tej analizy, jakie stwierdzono w postępowaniu odwoławczym w niniejszej sprawie nakazują konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, więc potrzebne było uchylenie decyzji organu I instancji. Strona musi mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że analiza oceniana będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

Sąd zgadza się z organem, iż w przedmiotowym postępowaniu należy więc sporządzić ponowną analizę po prawidłowym wyznaczeniu jej obszaru, a dokonanie tej czynności na podstawie art. 136 kpa nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie bowiem przez organ II instancji nowej analizy i merytoryczne rozstrzygnięcie pozbawiałoby stronę możliwości odwołania się od takiej decyzji, z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych i przeczyłoby istocie normy wyrażonej w art. 15 kpa. Analiza wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do jej oceny przez organy obu instancji.

Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w żaden sposób nie narusza art. 138 § 2 kpa.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, należało orzec jak w sentencji.

-----------------------

1