Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6252/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i art. 120a ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 168/21 w sprawie ze skargi A.R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. sygn. II SA/Ol 168/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. (dalej: "KWP") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego – uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji (pkt I wyroku); zasądził od KWP na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2020 r., Komendant Powiatowy Policji w D. (dalej: "KPP"), działając na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) odmówił przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie, argumentując to tym, że nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie sądowe prowadzone na skutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia przeciwko policjantowi.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, KWP rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. - utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego KWP wskazał, że ustawodawca unormował przesłanki będące podstawą do odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego. Świadczenia tego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Natomiast przeciwko skarżącemu wniesiono subsydiarny akt oskarżenia, co uruchomiło postępowanie karne na etapie postępowania sądowego przeciwko osobie skarżącego.

W skardze do WSA skarżący zarzucił naruszenie art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, na skutek błędnego uznania, że wniesienie wobec skarżącego subsydiarnego aktu oskarżenia uniemożliwia przyznanie świadczenia motywacyjnego, podczas gdy wniesienie tego aktu oskarżenia nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania karnego.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny KPP, a także zasądził od KWP na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że przeciwko skarżącemu został w dniu [...] listopada 2017 r. wniesiony subsydiarny akt oskarżenia, natomiast postępowanie sądowe, pomimo wydania wyroku uniewinniającego przez sąd I instancji, nie zostało prawomocnie zakończone w czasie rozstrzygania sprawy przez organy administracji.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania.

W ocenie WSA prowadzenie postępowania sądowego na skutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia nie powinno być utożsamiane ze wszczęciem postępowania karnego przeciwko danej osobie, co wynika w sposób jednoznaczny z przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1375 z późn. zm. – dalej: "k.p.k."). Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.k. do wszczęcia i prowadzenia postępowania przygotowawczego jest obowiązany organ powołany do ścigania przestępstw. Zatem to właśnie w postępowaniu przygotowawczym rozstrzygana jest kwestia dotycząca tego, czy danej osobie postawione zostaną konkretne zarzuty, innymi słowy, czy przeciwko tej osobie będzie wszczęte i prowadzone postępowanie karne. Przepis art. 14 § 1 k.p.k. stanowi natomiast o wszczęciu postępowania sądowego, które następuje na żądanie uprawnionego oskarżyciela lub innego uprawnionego podmiotu. Powyższe oznacza, że prowadzenie postępowania sądowego jest możliwe bez przedstawienia zarzutów, do czego uprawnione są tylko organy ścigania. WSA uznał więc za słuszne stanowisko skarżącego, że przeciwko jego osobie toczy się postępowanie karne, jednak nie zostało ono wszczęte przeciwko niemu przez uprawnione do tego organy. Gdyby ustawodawca chciał, aby wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia zostało objęte dyspozycją art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, to użyłby sformułowania, że świadczenie motywacyjne nie przysługuje funkcjonariuszowi przeciwko któremu toczy się postępowanie karne. W sytuacji bowiem, gdy oskarżyciel publiczny umorzy postępowanie prowadzone przeciwko danej osobie i umorzenie to uzyska cechę prawomocności, to pokrzywdzony może wnieść subsydiarny akt oskarżenia. Wniesienie takiego aktu oskarżenia nie podważa jednak prawomocności postanowienia umarzającego postępowanie. W unormowaniu art. 120a ustawy o Policji nie ma mowy o jakimkolwiek odpowiednim stosowaniu jego dyspozycji w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia.

Zdaniem WSA na aprobatę nie zasługują wnioski, jakie KWP wyprowadza z treści art. 39 ustawy o Policji, dopuszczającego możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta, wobec którego wniesiono subsydiarny akt oskarżenia. Przepis ten wyraźnie odróżnia wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego, od wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia i jedynie dopuszcza możliwość odpowiedniego stosowania przepisu o zawieszeniu w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia. Bez znaczenia w sprawie jest również fakt, że prezes sądu nie skierował sprawy na posiedzenie celem umorzenia z powodu oczywistych podstaw faktycznych do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd I instancji wydał wyrok uniewinniający.

KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:

I. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji oraz art. 14 § 1 k.p.k. poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania sądowego na skutek wniesienia subsydiarnego w rozumieniu art. 55 § 1 k.p.k. aktu oskarżenia przeciwko policjantowi nie oznacza wszczęcia postępowania karnego uniemożliwiającego przyznanie świadczenia motywacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż prowadzenie postępowania sądowego jest możliwe bez przedstawienia zarzutów, do czego uprawnione są tylko organy ścigania, podczas gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że subsydiarny akt oskarżenia wniesiony jako skarga zasadnicza wniesiona przez uprawniony podmiot, inicjuje postępowanie sądowe.

II. Art. 145 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego KPP w przypadku, gdy istniały ustawowe przesłanki określone w art. 120 a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji w związku z wszczęciem postępowania karnego.

Wobec powyższego KWP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez NSA, poprzez jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP stwierdził, że ustawodawca w dyspozycji art. 120a ust 7 pkt 2 ustawy o Policji nie wprowadza rozróżnienia na postępowanie przygotowawcze bądź sądowe z uwzględnieniem podmiotów inicjujących postępowania, mówi wręcz ogólnie o postępowaniu karnym i takim niewątpliwie jest postępowanie sądowe w fazie ad personam po wniesieniu subsydiarnego aktu oskarżenia.

KWP wskazał, że identyczna konstrukcja prawna w zakresie wszczęcia postępowania karnego jest również w art. 39 ust. 2a ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie wniesienia przeciwko policjantowi aktu oskarżenia określonego w art. 55 § 1 k.p.a. przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. W tym przypadku ustawodawca zastrzegł możliwość odpowiedniego stosowania przepisu, natomiast odnośnie art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji takiej możliwości nie ma, dlatego należy przepis stosować wprost.

KWP przedstawił również obszerną analizę poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny, w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie, na temat instytucji subsydiarnego aktu oskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu postawach przewidzianych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego wywiedziono z jego wadliwej wykładni w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny skontroluje poprawność przeprowadzonego przez WSA procesu rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy wydanego wyroku. Poprawność tej podstawy ma bowiem decydujący wpływ na właściwe wyznaczenie zakresu okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu w ramach aktywności o charakterze procesowym.

Spór na gruncie analizowanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia o prawidłowości odtworzenia zakresu stosowania normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. (Dz. U. 2020 r. poz. 360 ze zm.). Zgodnie z postanowieniami powołanego przepisu "Świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania". Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w zakres użytej w treści art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji formuły "policjantowi przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne" nie wchodzi postępowanie zainicjowane subsydiarnym aktem oskarżenia.

Zachowanie precyzji dalszych wywodów wymaga podania pewnych uwag natury porządkującej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustalenie znaczenia normy prawnej rekonstruowanej na podstawie przepisów prawa wymaga przeprowadzenia szeregu zabiegów interpretacyjnych, które nie mogą ograniczać się wyłącznie do powołania się na językowe znaczenie użytych w tekście aktu prawnego zwrotów. Proces wykładni, aby był kompletny i prawidłowy wymaga od sądu wykorzystania wszystkich dostępnych reguł wykładni, a zatem tak wykładni językowej, jak i systemowej i funkcjonalnej. W kolejnym etapie sąd powinien porównać dyrektywy odtworzone przy wykorzystaniu każdej z reguł wykładni, a następnie, w razie gdy nie są one spójne, wybrać tę, która jest zgodna z konstytucyjnym systemem aksjologicznym. Z powyższego wynika więc po pierwsze, że wykładnię należy kontynuować nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej; po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw systemowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej – szerzej w tej kwestii zob. uchwała 7-sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 8/09.

Uwzględniając podane metodologiczne założenia systemowe, w oparciu o które sądy administracyjne dokonują wtórnej rekonstrukcji norm prawnych celem zweryfikowania prawidłowości podstawy prawnej aktu poddanego ich kontroli, należy wyeksponować następujące kwestie:

- po pierwsze, świadczenie motywacyjne ma charakter stałego dodatku pieniężnego do uposażenia policjanta;

- po drugie, świadczenie motywacyjne przyznaje się po osiągnięciu odpowiedniego, długiego stażu służby – 25 lat i 28 lat i 6 miesięcy;

- po trzecie, odmawia się przyznania świadczenia motywacyjnego policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych wątpliwości, że odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego policjantowi, w okolicznościach wskazanych w art. 120a ust. 7 pkt ustawy o Policji ma charakter sankcyjny. Stanowi reakcję na uwikłanie się policjanta w działania naruszające dobra powszechnie chronione, co spowodowało wszczęcie wobec niego postępowania karnego. Co istotne, odmowa przyznania świadczenia motywacyjnego ma charakter definitywny, a nie zawieszający. Świadczenie motywacyjne nie zostaje bowiem wypłacone z wyrównaniem, za okres wsteczny, w razie uniewinnienia policjanta. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.k. postępowanie przygotowawcze prowadzi organ powołany do ścigania przestępstw. Postępowanie przygotowawcze powinno być wszczęte niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o przestępstwie – art. 305 § 1 K.p.k. Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw do prowadzenia postępowania przygotowawczego wydaje – odpowiednio - postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa, albo o jego umorzeniu – art. 305 § 3 K.p.k.

Jeżeli w wyniku skutecznego zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa (albo o jego umorzeniu) i uchylenia tego postanowienia przez sąd, organ prowadzący postępowanie nadal nie znajduje podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, wydaje ponownie postanowienie o odmowie jego wszczęcia (lub o jego umorzeniu). W takim układzie, zażalenie na to postanowienie wnosi się już wyłącznie do prokuratora nadrzędnego. W razie utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia pokrzywdzony, który dwukrotnie wnosił zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (lub o jego umorzeniu), może wnieść subsydiarny akt oskarżenia – art. 330 § 1 i § 2 w zw. z art. 55 § 1 K.p.k.

Z powyższego wynika więc, że w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publicznego - organem uprawnionym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przygotowawczego jest prokurator. Pokrzywdzony tylko wyjątkowo zyskuje takie uprawnienie, jeżeli prokurator dwukrotnie zaneguje podstawy do prowadzenia postępowania przygotowawczego, a decyzja ta zostanie podtrzymana przez prokuratora nadrzędnego.

Ujmując przedstawione uwarunkowania procesowe w kontekst normatywny analizowanej sprawy należy stwierdzić, że przyznanie racji skarżącemu kasacyjnie musiałoby oznaczać, że w każdej sytuacji, gdy prokurator dwukrotnie nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania przygotowawczego, a pokrzywdzony wniósł subsydiarny akt oskarżenia i zainicjował postępowanie karne przed sądem, policjant byłby pozbawiony świadczenia motywującego do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, iż jest to stanowisko nie zasługujące na akceptację. Pogląd przeciwny narażałby policjanta na pozbawienie świadczenia motywacyjnego nawet wtedy, gdy oskarżyciel subsydiarny inicjowałby postępowanie w oparciu o przesłanki wątpliwe lub kierował się intencjami niezasługującymi na akceptację. Uwzględniając powszechnie znaną długość postępowań sądowych oraz dostępne stronom instrumenty procesowe, które na nią wpływają, pozbawienie prawa do świadczenia motywacyjnego mogłoby trwać przez znaczny okres czasu i to nawet w razie oczywistej bezzasadności subsydiarnego aktu oskarżenia. Wychodząc z takiego założenia Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP.

Należy odnotować, że analizowany problem został dostrzeżony przez ustawodawcę, który w art. 3 ustawy z dnia 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 1115) znowelizował art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Aktualne stanowi on: "Świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne - do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania".

Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (Druk nr 2108) wynika, że jej celem jest wyeliminowanie takich układów faktycznych, w których funkcjonariusz zostaje pozbawiony świadczenia motywacyjnego w razie wniesienia przeciw niemu subsydiarnego lub prywatnego aktu oskarżenia. Wyeksponowano również, że wprowadzana zmiana jest niezbędna wobec charakteru wykonywanych przez policjantów obowiązków oraz idącym za nim narażeniem na bezpodstawne inicjowanie wobec nich postępowań karnych.

Przedstawione stanowisko ustawodawcy jest więc zbieżne ze stanowiskiem Sądu. Znowelizowanie art. 120a ust. 7 pkt 1 ustawy o Policji nie wyklucza oczywiście takiego zinterpretowania jego przednowelizacyjnej treści, która będzie tożsama z tą, jaka została mu nadana po nowelizacji. W pierwszym wypadku treść normy prawnej odkodowano przy wykorzystaniu reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, w drugim, przy wykorzystaniu reguły językowej. Następcza nowelizacja przepisu prawa, zmierzająca do uwzględnienia (pozytywizacji) poglądów judykatury wypracowanych w procesie jego stosowania jest zabiegiem typowym i często wykorzystywanym przez ustawodawcę – szerzej zob. T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, Państwo i Prawo, 4/2010, s. 42-51.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował zarzuty skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.