Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 143/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi Gminy na rozporządzenie Wojewody Nr "[...]" z dnia "[...]" roku w przedmiocie "[...]" Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa "[...]" 1/ stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia Wojewody "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" roku w przedmiocie "[...]" Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa "[...]", 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Gmina L. wniosła skargę na rozporządzenie nr "[...]" Wojewody W. w sprawie G. Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa w. W uzasadnieniu podniesiono, iż przedmiotowe rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]". Rada Miejska w L. uchwałą z 8 grudnia 2005r. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowego rozporządzenia, lecz pismem z dnia 2 stycznia 2006r., doręczonym stronie skarżącej w dniu 9 stycznia 2006r., Wojewoda odmówił uchylenia przedmiotowego aktu. Wskazano, iż rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten przewiduje cztery rodzaje rozporządzeń, a mianowicie w sprawie utworzenia, powiększenia, zmniejszenia lub likwidacji parku krajobrazowego. W przypadku rozporządzeń o utworzeniu lub powiększeniu parku przedmiotem rozporządzenia może być określenie nazwy, przebiegu granicy, otuliny – jeśli została wyznaczona oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zaskarżone rozporządzenie określa nazwę parku, przebieg granicy, otulinę oraz wprowadza zakazy dla całego parku. Wskazano, iż skoro przedmiotowy park został powołany rozporządzeniem Wojewody C. z dnia 28 maja 1998r. w sprawie utworzenia G. Parku Krajobrazowego to zaskarżone rozporządzenie należy zakwalifikować jako rozporządzenie w sprawie powiększenia parku krajobrazowego – powierzchnię parku powiększono bowiem z 26,335 ha do 27,764 ha. Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Nie ulega wątpliwości, iż pod pojęciem zmiany granic rozumie się powiększenie lub zmniejszenie powierzchni parku. Wskazano ponadto, iż wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, iż wszystkie kategorie rozporządzeń podlegają uzgodnieniu z właściwą radą gminy. Do takich wniosków prowadzi także wykładnia systemowa. Niektóre bowiem zakazy zawarte w rozporządzeniu wojewody prowadzą do określenia zasad gospodarowania terenu, np. zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy należy to zadań gminy. W konsekwencji uprawnienia innych podmiotów do określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jako naruszające samodzielność gminy w sferze planowania przestrzennego stanowią wyjątek i nie wolno ich interpretować rozszerzająco. W ocenie skarżącej gminy mechanizm określony w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody ma przeciwdziałać nadużywaniu uprawnień do ograniczania samodzielności planistycznej gminy. Zatem projekt każdego rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Argumentację tę wzmacnia treść art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Przepis ten ma zatem na celu doprowadzenie do systemowej zgodności pomiędzy regulacjami zawartymi w ustawie o ochronie przyrody oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym w ocenie strony skarżącej przedmiotowe rozporządzenie wymagało uzgodnienia w właściwymi miejscowo radami gmin. Obowiązek taki istniałby także, gdyby rozporządzenie to zaliczyć do odrębnej kategorii, nie wymienionej wcześniej, a wynikałby z ustrojowej pozycji gminy i zagwarantowanej zasady samodzielności w sferze planowania przestrzennego. Przy czym wskazano, iż próba tworzenia nowej kategorii rozporządzeń w celu uniknięcia konieczności uzgodnienia projektu z właściwymi radami gmin musiałaby zostać zakwalifikowana jako naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji także ta okoliczność musiałaby prowadzić do nieważności takiego aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, kwestionując uprawnienie Burmistrza do wniesienia skargi. Podniesiono, iż skoro – jak wywodzi skarżący – naruszenie prawa polega na nieuzgodnieniu aktu prawa miejscowego z właściwą miejscowo radą gminy to uznać należy, iż naruszeniu podlegał interes rady gminy. W związku z tym interes prawny we wniesieniu skargi miała Rada Miejska w L. a nie Burmistrz.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi pełnomocnik Wojewody podniosła, iż zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia jego obszaru ani też likwidacji lub zmniejszenia obszaru. Rozporządzenie to było poprzedzone uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z 23 kwietnia 1990r. W dniu 1 maja 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, która w art. 17 wprowadziła nowy katalog zakazów i ograniczeń oraz odstępstw od nich dla terenów położonych w parku krajobrazowym. Na mocy art. 161 tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody, na podstawie której utworzono park. Jednocześnie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. formy ochrony przyrody w tym także parki krajobrazowe utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami przyrody w rozumieniu tej ustawy. Zatem przedmiotowe rozporządzenie nie wprowadza nowych form ochrony przyrody. Niezbędne jednak stało się dostosowanie zakazów określonych w art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. co uczyniono przedmiotowym rozporządzeniem. Nie można tego było dokonać w drodze zmiany poprzedniego rozporządzenia, gdyż zgodnie z art. 157 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004r. Zatem nie można dokonywać zmian utrzymanego czasowo w mocy rozporządzenia wydanego na podstawie nieobowiązującego przepisu upoważniającego. Zgodnie bowiem z § 129.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. sprawie Zasad techniki prawodawczej rozporządzenie można zmieniać rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego nadal obowiązującego przepisu upoważniającego przez organ który wydał rozporządzenie zmieniane albo przez organ który przejął jego kompetencje. Wskazano, iż treść zaskarżonego rozporządzenia została zredagowana z uwzględnieniem faktu, iż istnieje ciągłość między formami przyrody utworzonymi na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Zatem zaskarżone rozporządzenie nie kreuje nowych form przyrody. Dodatkowo powołano się na stanowisko w tej sprawie Ministerstwa Środowiska. Wskazano także, iż zaskarżone rozporządzenie zostało przekazane do kontroli Prezesowi Rady Ministrów, który w trybie nadzoru uchyla akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę, jeżeli są niezgodne z ustawami lub aktami wydanymi w celi ich wykonania. Jednakże przedmiotowe rozporządzenie nie zostało zakwestionowane ani w odniesieniu do procedury, ani też zawartości merytorycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, iż nie jest zasadny wniosek Wojewody o odrzucenie skargi Gminy L. z powodu braku interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia. Należy bowiem podzielić pogląd strony skarżącej, iż skoro w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustawodawca zagwarantował gminie prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, zaś przedmiotowe rozporządzenie uprawnienie to ogranicza poprzez np. wprowadzenie określonych zakazów co do lokalizacji inwestycji, to niewątpliwe gmina ma interes prawny w zaskarżeniu takiego rozporządzenia. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się bowiem uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa, a zaskarżony akt wkracza w sferę zagwarantowanego ustawowo uprawnienia gminy. Ponadto wskazać należy, iż w ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej (Dz.U. z 2001r. Nr 80 poz. 872) prawo do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej ma nie tylko każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, lecz także gdy wojewoda lub organy administracji niezespolonej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Jak zatem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2006r. "[...]" art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody stanowi, że projekt rozporządzenia dotyczącego utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Oznacza to, iż uzgodnienie jest elementem procedury legislacyjnej takiego aktu, wojewoda ma obowiązek dokonania wskazanych uzgodnień a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie gminy do domagania się aby projekt także z nią został uzgodniony. Zaniechanie przez wojewodę omawianych uzgodnień jest więc niewykonaniem czynności nakazanych prawem i w takim przypadku skarga gminy do sądu administracyjnego znajduje pełne oparcie w art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie. Przy czym należy zauważyć, iż skoro takie uprawnienie przysługuje gminie, to ze skargą mógł wystąpić jej burmistrz, który z mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) ma uprawnienie do jej reprezentowania.

Odnosząc się natomiast do meritum sprawy podnieść należy, iż w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92 poz. 880 ze zm.), pod rządami której zostało wydane zaskarżone rozporządzenie, procedura związana z utworzeniem, powiększeniem lub zmniejszeniem obszaru, a także likwidacją parku krajobrazowego została określona w art. 16 ust. 3 i 4. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, który określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego artykułu projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy.

W świetle tych przepisów słuszne jest twierdzenie strony skarżącej, iż powiększenie powierzchni parku krajobrazowego wymaga zastosowania procedury, o której mowa w art. 16 ust. 4 powołanej ustawy, a mianowicie uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwą miejscowo radą gminy. Zaskarżone rozporządzenie wprawdzie nie wskazuje, iż dotyczy powiększenia powierzchni parku, ale de facto do takiego powiększenia doszło na skutek wcześniejszej zmiany stanu prawnego. Wskazać bowiem należy, iż z dokumentacji przedłożonej przez Wojewodę wynika, iż wprawdzie utworzenie G. Parku Krajobrazowego nastąpiło w drodze uchwały "[...]" Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia 23 kwietnia 1990r., jednakże rozporządzenie to – poza § 1 dotyczącym samego utworzenia parku – zostało uchylone rozporządzeniem Wojewody C. z dnia 28 maja 1998r. w sprawie utworzenia G. Parku Krajobrazowego. W tym rozporządzeniu powierzchnię parku określono jako 7449,4 ha, zaś powierzchnię strefy ochronnej jako 6608,4 ha, a zatem łącznie 14057,8 ha. Jak podano w piśmie z dnia 14 czerwca 2006r. w toku prac nad opracowaniem planu ochrony parku zdecydowano o likwidacji otuliny parku i włączeniu jej części w obszar parku. W związku z tym rozporządzeniem Wojewody C. z dnia 11 grudnia 1998r. w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody C. w sprawie utworzenia G. Parku Krajobrazowego zmieniono powierzchnię parku ustalając ją na 13862,8 ha, przy czym na terenie gminy L. – 8632,7 ha, a na terenie gminy M. – 5230,1 ha. W zaskarżonym rozporządzeniu powierzchnia parku krajobrazowego położonego w granicach województwa W. została określona na 8632,7 ha i w związku z tym w ocenie Wojewody powierzchnia ta nie uległa zmianie, gdyż odpowiada ona wartościom wskazanym w rozporządzeniu z dnia 11 grudnia 1998r., z uwzględnieniem późniejszej zmiany podziału terytorialnego kraju. Zważyć jednak należy, iż z dniem 1 stycznia 1999r. weszła w życie ustawa z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Zgodnie z 106 tej ustawy wojewodowie mieli ustalić i ogłosić w terminie do 31 marca 1999r. wykazy aktów prawa miejscowego wydanych przez dotychczasowych wojewodów i nadal obowiązujących na obszarze województwa lub jego części, zaś akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazie traciły moc z dniem jego ogłoszenia. Taki wykaz w stosunku do aktów prawa miejscowego dotyczących obszaru województwa w. został ogłoszony obwieszczeniem Wojewody W. z dnia 30 marca 1999r. w sprawie wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed dniem 1 stycznia 1999r. przez b. Wojewódzkie Rady Narodowe, b. Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych oraz Wojewodów: O., E., S., C., O. oraz T. W wykazie tym znalazła się zarówno powołana wyżej uchwała "[...]" Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia 23 kwietnia 1990r., jak i rozporządzenie Wojewody C. z dnia 28 maja 1998r. dotyczące utworzenia G. Parku Krajobrazowego. Natomiast brak jest w nim rozporządzenia Wojewody C. z dnia 11 grudnia 1998r. dotyczącego zmiany rozporządzenia o utworzenia G. Parku Krajobrazowego. Zatem także zmiany w powierzchni parku wynikające z włączenia terenu otuliny w granice parku, a dokonane tym ostatnim rozporządzeniem przestały obowiązywać. W związku z tym stwierdzić należy, iż zaskarżone rozporządzenie faktycznie zwiększa powierzchnię parku w stosunku do poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 maja 1998r., a w związku z tym wymagało przed jego wydaniem uzgodnienia z właściwą radą gminy. Brak takiego uzgodnienia stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i skutkuje nieważnością zaskarżonego aktu.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.