Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 549/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 98a, art. 146 ust.1 a, art. 157 ust.1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 26 ust.3, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. (dalej również jako: "Spółka"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił na rzecz gminy opłatę adiacencką w wysokości 54.600,00zł i zobowiązał do jej zapłaty Spółkę, jako właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 199/205, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna 162/27, obręb [...], o powierzchni 13.799m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na działki: 162/48, 162/49, 162/50. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "u.g.n.".

Kwestionując tę decyzję Spółka wniosła odwołanie wskazując na naruszenie art. 98a w zw. z art. 4 pkt 1, 3 i 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej przywoływanego jako: "rozporządzenie", poprzez niewłaściwe określenie przedmiotu wyceny, czyli objęcie przedmiotem wyceny działek gruntu stanowiących część nieruchomości, zamiast całej nieruchomości w zakresie obliczenia wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale, ponadto sporządzenie wyceny poprzez wyliczenie wartości jako sumy wartości ustalonej dla poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości zamiast dla całej nieruchomości oraz przyjęcie do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, transakcji nieruchomościami niebędącymi nieruchomościami podobnymi. W ocenie strony odwołującej w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "K.p.a.") poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, brak dążenia organu do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, brak należytego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji przy błędnie i w sposób niepełny ustalonym stan faktyczny sprawy. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Ł.i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia nałożenie opłaty adiacenckiej jest dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jak zaakcentowało Kolegium nieruchomość położona w Ł. przy ul. A nr 199/205, oznaczona jako działka ewidencyjna 162/27, decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została podzielona na działki: nr 162/48, 162/49 i 162/50. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]. Nieruchomość stanowiła własność B Spółki z o.o., obecnie A Spółki Akcyjnej. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego Nr 401 poz. 4195), stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy.

Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez działającego na zlecenie gminy rzeczoznawcę majątkowego, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej i metodą porównywania parami ustalił, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 6.700.000,00zł, zaś po podziale 6.882.000,00zł, co oznacza, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wyniósł 182.000,00zł, co, przy zastosowaniu 30% procentowej stawki, daje opłatę adiacencką w kwocie 54.600,00zł.

Po analizie tego dowodu, a zwłaszcza w świetle pozytywnej oceny tego operatu dokonanej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wyrażonej w opinii z dnia 31 października 2013r., z której wynika, iż zgodny on jest z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a tym samym może być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony, Kolegium nie miało zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego. Oceniając operat pod względem formalnym, organ odwoławczy stwierdził, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia wymagane elementy, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat wskazuje, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Operat odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.

Następnie Kolegium przystępując do odniesienia się do zarzutów odwołania wskazało, że strona neguje sposób wyceny nieruchomości po podziale polegający na zsumowaniu wartości poszczególnych działek geodezyjnych powstałych po podziale, a nie całej nieruchomości, co spowodowało przyjęcie rynku nieruchomości do porównań, który warunku podobieństwa pod względem m.in. powierzchni nie spełnia. W ocenie Spółki, w procesie wyceny należało porównać wartości całej nieruchomości przed i po podziale, a nie poszczególnych jej części, punktem odniesienia winna być nieruchomość, a nie działki wchodzące w jej skład. Odnosząc się do tego zarzutu organ stwierdził, iż zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy u.g.n. i rozporządzenia, które to normy stanowią też kryterium oceny postępowania dowodowego. Biegły po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości uznał, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości, stanowi jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 u.g.n.. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie natomiast dzielą nieruchomość, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z tym, rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do ustalenia najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zatem zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny. W procesie określania wartości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości na skutek podziału nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany nie tylko odwzorowywać rynek nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, ale także jest zobowiązany do precyzyjnego określenia przedmiotu wyceny (nieruchomości lub jej części) oraz do oszacowania wartości dla ściśle określonych stanów nieruchomości (art. 98a u.g.n.). Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego, co pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, rzeczoznawca winien dokonać wyceny każdej z działek powstałych w wyniku podziału, uwzględniając ich specyficzne cechy i atrybuty, zamieszczając te wartości w operacie, tak by na tej podstawie wykazać, iż nastąpił wzrost wartości dzielonej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Zdaniem organu nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje tylko dla samego podziału, gdyż działanie takie byłoby zaprzeczeniem reguł rynkowych.

Jak podkreśliło Kolegium, w sprawie stanowisko zajęła również Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która oceniając operat sprawie stwierdziła, że w wyniku podziału nieruchomości, powstałe po podziale działki uzyskują zwykłe zróżnicowaną charakterystykę, cech rynkowych, przynajmniej w zakresie położenia względem układu komunikacyjnego (dróg publicznych i dróg wewnętrznych), stron świata, warunków geotechnicznych, otoczenia, rodzaju możliwej zabudowy, itp. Suma wartości działek powstałych po podziale, uwzględniająca to zróżnicowanie, przyjęta jako wartość nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych w istocie jedyną techniką wyceny spełniającą dyrektywę art. 154 ust. 1 u.g.n..

Konsekwentnie za zasadne organ uznał dokonanie wyceny nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej polegającej na przyjęciu do porównań z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, a które następnie zostały poddane procedurze korekty ceny średniej poprzez zastosowanie współczynników korygujących, uwzględniających różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zarzut przyjęcia do porównań z nieruchomością wycenianą działek nie spełniających warunków podobieństwa jest – w ocenie Kolegium – nieuzasadniony, bowiem operat szacunkowy, na podstawie którego organ ustalił opłatę adiacencką poddany został ocenie ze strony Komisji, która błędów w jego sporządzeniu zarówno w zakresie przyjętych założeń i sposobu wykonania, jak i doboru rynku nieruchomości do porównań, nie dopatrzyła się.

Za bezprzedmiotowy Kolegium uznało wniosek do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu poddania pracy biegłej i operatu szacunkowego ocenie, bowiem wynik prac tej Komisji pozostawałby bez wpływu na postępowanie.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, iż ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia by organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Wbrew twierdzeniom Spółki, Prezydent Miasta Ł. wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.), co w ocenie Kolegium miało miejsce.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka wnosząc o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., wskazała na naruszenie art. 98a w zw. z art. 4 pkt 1, 3 i 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i ust. 2, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa, w której niewłaściwe określony został przedmiot wyceny, bowiem przedmiotem wyceny objęto działki gruntu stanowiące część nieruchomości, zamiast całej nieruchomości w zakresie obliczenia wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale, ponadto sporządzenie wyceny poprzez wyliczenie wartości jako sumy wartości ustalonej dla poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości zamiast dla całej nieruchomości.

W ocenie strony skarżącej wskazane przepisy zostały naruszone także przez to, że do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym przyjęte zostały transakcje nieruchomościami niebędącymi nieruchomościami podobnymi, a do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym zastosowano dwie metody: metodę porównywania parami – w wycenie nieruchomości przed podziałem, a w wycenie po podziale – metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej, zamiast jednej tej samej metody, zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia. W końcu powołane normy prawa materialnego naruszono także przez to, iż nie ma opisu transakcji i nieruchomości przyjętych do porównania, w sposób umożliwiający ich weryfikację. W ocenie Spółki w sprawie organy naruszyły mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, brak dążenia organu do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, brak należytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy strona zgłosiła liczne zarzuty merytoryczne do prawidłowości opinii sporządzonej przez powołanego w sprawie biegłego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W motywach skargi Spółka prezentując pogląd, iż brak jest możliwości utożsamiania pojęcia "nieruchomości" z pojęciem "działki gruntu" uznała, że wartość nieruchomości po podziale nie może być określana jako suma wartości ustalonej odrębnie dla każdej z działek powstałych w wyniku podziału. Operat narusza art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia, bowiem do bazy porównawczej nieruchomości rzeczoznawca przyjął działki niepodobne do działki wycenianej. Brak cechy podobieństwa widać szczególnie w aspekcie powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, jak i przeznaczenia. Natomiast przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że w obrębie jednej wyceny niedopuszczalne jest połączenie różnych metod szacowania. Tymczasem, biegła dla wyceny działki przed podziałem zastosowała metodę porównywania parami, zatem konsekwentnie, metoda ta powinna zostać zastosowana także do wyceny po podziale, bowiem nadal mamy do czynienia z tą samą nieruchomością. Rzeczoznawca w operacie nie przytoczył danych dotyczących porównywanych nieruchomości, w tym opisów transakcji oraz zaniechał wskazania jakiego charakteru były te transakcje, czym uchybił treści § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania strona skarżąca wyjaśniła, że poprzez fakt wydania w sprawie opinii Komisji organ poczuł się zwolniony z obowiązku rzetelnej analizy opinii biegłej. Tymczasem, to nie biegły rozstrzyga sprawę, a to organ wydaje decyzję administracyjną. Opinia biegłego, może być dla organu jedynie pomocą, w sytuacji gdy brak mu wiadomości specjalnych dla ustalenia stanu faktycznego. Zgłaszane przez Spółkę zarzuty merytoryczne co do poprawności sporządzonej opinii, organ powinien był zweryfikować przy pomocy wszelkich dostępnych środków, w tym także w drodze opinii innego biegłego. Z zasady prawdy obiektywnej wynika nie tylko prawo, ale i obowiązek działania organu z urzędu, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W konkluzji autor skargi podniósł, że Spółka złożyła wniosek o wszczęcie przeciwko rzeczoznawcy – K.W., postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Niewątpliwie w toku tego postępowania nie jest ustalana wartość nieruchomości, ale ustala się przestrzeganie prawa przez rzeczoznawcę przy wykonywaniu jego obowiązków, m.in. na podstawie dowodu w postaci konkretnego operatu szacunkowego. W sprawie do oceny przedłożony został operat szacunkowy sporządzony przez K.W. na zlecenie organu w niniejszej sprawie. Minister Infrastruktury i Rozwoju podzielił zarzuty Spółki co do operatu i wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy przekazując sprawę do wyjaśnienia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2014r. Spółka wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w drodze decyzji administracyjnej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego K.W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w treści pisma z dnia 2 września 2014r. oponowała wobec powyższego wniosku uznając, iż wynik postępowania w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy w sprawie, pozostaje bez wpływu na ustalenie opłaty adiacenckiej.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uznając, że wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, który przygotował operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

Postanowieniem z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a u.g.n. stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza uregulowań zawartych w omawianej ustawie pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (podziałem nieruchomości), które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (vide: Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., w sprawie sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Mając na uwadze, że kwestie, związane z: obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że Sąd analizując sprawę w całokształcie – także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi – nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia powyższych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 98a omawianej ustawy. Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem.

W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii dokonanej wyceny przedmiotowej nieruchomości należy wskazać, iż przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 461/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu.

W powyższym zakresie należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu winna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem do jej ustalenia jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 157 ust. 1 ustawy. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważa, że jest on wadliwy, to może wnioskować o przeprowadzenie przez organ oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców bądź samodzielnie wystąpić do takiej organizacji o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi albo też przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż strona skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji wystąpiła do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych w W., a więc organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w rozumieniu art. 157 ust. 1 u.g.n., o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości, opracowanego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. W opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych w W. sporządzonej w dniu 31 października 2013r. operat szacunkowy wyceny nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A nr 199/205 sporządzony w dniu 2 kwietnia 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. może stanowić podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Analiza powyższej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców nie pozostawia wątpliwości, iż organy – opierając na powyższym operacie szacunkowy swe rozstrzygnięcie w zakresie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale – oparły się materiale dowodowym w istocie pozbawionym istotnych wad. Świadczą o tym pozytywne oceny organizacji zawodowej odnoszące się cząstkowo do poszczególnych aspektów ocenianego operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który powinien stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje, w szczególności przedmiot i zakres oceny, jej cel, daty istotne z punktu widzenia dokonywanej wyceny, stan prawny i opis nieruchomości wycenianej. Natomiast posłużenie się w operacie pojęciem "aktualnego sposobu użytkowania" w podstawie wyceny, zamiast odwołania się do wartości rynkowej dla aktualnego sposobu zagospodarowania, jako okoliczność nie mającą wpływu na ustaloną wartość nieruchomości można pominąć. Tym bardziej, że ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców błąd ten uznała za nieistotny.

Ponadto nie można tracić z pola widzenia okoliczności, iż wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metod znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący wyjaśniony ilością zawartych transakcji. Okoliczność, iż wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano przy zastosowaniu metody porównywania parami, zaś po podziale metodą korygowania ceny średniej, nie stanowi naruszenia § 4 rozporządzenia. Powyższy przepis nie daje podstaw do formułowania poglądu, iż każda z odrębnych wycen nieruchomości (przed podziałem i po podziale ) winna być dokonana ta samą metodą. Tym samym nie można podzielić zarzutu skargi stawianego na gruncie powyższego przepisu Natomiast wyjaśnienia poczynione w tym zakresie w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców jednoznacznie potwierdzają poprawność takiego sposobu szacowania nieruchomości.

Dodatkowo wypada stwierdzić, iż przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego, a proces ustalający wartość nieruchomości skarżącej został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli, choć oczywiście wypada zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2016r. sygn. akt VI SA/Wa 2050/15, (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), iż w badanym operacie szacunkowym nie dość jasno określono charakterystyki nieruchomości podobnych. Sprawia to, że weryfikacja ich stanów i cech rynkowych jest utrudniona. Pomimo jednak tego, iż powyższemu operatowi można postawić zarzut nie zawierania wszystkich informacji niezbędnych, o czym stanowi § 55 ust. 2 rozporządzenia, to powyższe nie wpływa na jego zdatność do bycia podstawą dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Poprawność operatu szacunkowego w tym zakresie jednoznacznie potwierdzona została w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców.

W tym miejscu wypada odnieść się do zasadniczego zarzutu skargi uznając, iż niezasadny jest pogląd strony skarżącej dotyczący sposobu wyceny nieruchomości po podziale. Sąd pragnie podkreślić prawidłowość szacunku dokonanego poprzez wyceny poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału i ustalenie, że wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości działek wydzielonych. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiadał się wielokrotnie i stanowisko to uważa za ugruntowane (vide: wyrok z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 737/14; wyrok z dnia 6 sierpnia 2014r. sygn. akt II SA/Łd 361/14; wyrok z dnia 6 października 2015r. sygn.. akt II SA/Łd 705/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym zakresie wypada wskazać, że błędem jest pomijanie okoliczności, iż każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego, zaś zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi bowiem dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągniecia korzyści finansowych, a obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. Ponadto ten sposób wyceny nieruchomości po podziale został potwierdzony w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców opracowanej w niniejszej sprawie.

Konkludując wypada zatem wskazać, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty odnoszące się wadliwego zebrania i oceny materiału dowodowego w kontrolowanym postępowaniu. Dla wykazania przesłanki wzrostu wartości nieruchomości organy dysponowały bowiem nie tylko operatem szacunkowym ale także jego oceną w trybie art. 157 u.g.n. – co należy podkreślić – sporządzoną na zlecenie strony skarżącej. Skoro z owej oceny wynikała poprawność operatu szacunkowego dla ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, to próba podważenia legalności tegoż operatu, w szczególności poprzez domaganie się od organów przeprowadzenia kolejnej wyceny nie mogła przynieść spodziewanego rezultatu.

Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

IB