Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 41/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3 , art. 80, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi R.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [..] września 2016r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2016 r. Pan R. B. złożył do Starosty [...] wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...], obręb D., gm. C..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o wskazane braki. Kolejnie w dniu [...] września 2016 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynęły poprawione projekty wraz z odpowiedzią na postanowienie. Po przeprowadzeniu procedury zawiadamiającej strony o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] września 2016 r. Starosta P. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z [...] lipca 1994. – Prawo budowlane wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Panu R. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...], obręb D., gm. C. (na terenie ogrodnictw z prawem zabudowy).

Organ I instancji swoją decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uzasadnia faktem niewywiązania się z braków wskazanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. w zakresie dokumentów stwierdzających, iż wnioskodawca jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Organ jednocześnie ustalił, że pod pojęciem terenów ogrodnictw z prawem zabudowy należy rozumieć, że tereny te należą do terenów zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisów prawa, w tym między innymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) - zwanej dalej warunkami technicznymi oraz ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o ustroju rolnym.

Od powyższej decyzji Starosty odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenie na budowę odwołał się pełnomocnik inwestora adwokat P. S. K.. Skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że zabudowa terenu przeznaczonego pod ogrodnictwo ogranicza się jedynie do zabudowy zagrodowej, błędne przyjęcie, że zabudowa nieruchomości skarżącego budynkiem mieszkalnym jest możliwa jedynie w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz poprzez błędne (bez podstawy prawnej) zobowiązanie skarżącego do przedłożenia dokumentów stwierdzających, że skarżący jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, podczas gdy katalog dokumentów stanowiących załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę nie przewiduje dokumentów dotyczących kwalifikacji rolniczych skarżącego określonych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.

Wojewoda decyzją z [...] listopada 2016r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył treść przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - zwanej dalej prawem budowlanym w oparciu, o który organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zbadanie i ustalenie czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z uchwałą nr 389/LXIII/2002 Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Dębogórze (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 października 2002 r., nr 125, poz. 3458) - zwanej dalej planem miejscowym. Teren, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja objęty jest symbolem RO oznaczającym tereny ogrodnictw z prawem zabudowy w ramach, których (zgodnie z § 2 ust. 4 planu miejscowego):

1) dopuszcza się łączenie działek lub przesunięcie linii wewnętrznego podziału, nie powodujące jednak zmniejszenia powierzchni działek poniżej 0, 5 ha,

2) dopuszcza się realizację na działce budynku mieszkalnego o charakterze określonym w ust. 3 pkt 2 oraz obiektów związanych wyłącznie z prowadzeniem ogrodnictwa (zakaz prowadzenia przetwórstwa rolno-spożywczego).

Organ wskazał, że kluczowym w powyższym zakresie będzie ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem terenów ogrodnictw w ramach obowiązujących przepisów. Jak wynika z przepisów rozporządzenia warunków technicznych (§ 3 ust. 3) definicja zabudowy zagrodowej wskazuje, iż należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Stąd przyjąć należy jak słusznie zauważył Starosta, że tereny ogrodnicze należą do zabudowy zagrodowej. W związku z wyznaczeniem podstawowej funkcji przeznaczenia w planie miejscowym, koniecznym było wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku, gdyż zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem tereny te należą do zabudowy zagrodowej, a zabudowa taka związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W ocenie tut. organ zgodnie z § 3 pkt 3 warunków technicznych zabudowę zagrodową stanowią budynki mieszkalne i o innym charakterze w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Definicje gospodarstwa rolnego zawiera ustawa o ustroju rolnym, która to określa w art. 2 pkt 2, że jako gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustroju rolnym ustawodawca wskazał, że za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Z kolei definicję rolnika indywidualnego zawarta została w art. 6 ust. 1 ustawy o ustroju rolnym, która brzmi, że "za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze, której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo." W ocenie organu odwoławczego Starosta słusznie postąpił wzywając wnioskodawcę do udokumentowania, iż wnioskodawca jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne uwzględniając przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ustroju rolnym, który brzmi, że dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Wobec powyższego i tak przytoczonych przepisów prawa konieczne było zastosowanie przepisów ustawy o ustroju rolnym w celu potwierdzenia, iż strona prowadzi gospodarstwo rolne, za czym idzie nałożenie przez organ I instancji w drodze postanowienia obowiązku uzupełnienia akt sprawy o zaświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się dotyczących zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym i dalej wymagania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przedstawienia oświadczenia prowadzącego to gospodarstwo poświadczonego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 6, 7 ustawy o ustroju rolnym) w ocenie tut. organu są bezzasadne. Zaznaczono, że podstawową funkcją obowiązującą na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę jest teren pod ogrodnictwo z prawem zabudowy (oznaczone na rysunku symbolem RO). Dopiero jak wskazuje treść § 2 pkt 4 planu miejscowego w ramach tej funkcji dopuszcza się realizację na działce budynku mieszkalnego o charakterze określonym w ust. 3 pkt 2, jednak cały czas funkcja ta pozostaje bez zmian, a odniesienie się w planie miejscowym do ust. 3 pkt 2 tej uchwały dotyczy jedynie charakteru budynków (jego wysokości, rodzaju pokrycia dachowego oraz powierzchni zabudowy). Odpowiadając na zarzut skarżącego dotyczącego faktu, że powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi jedynie 0, 5004 ha i jest mniejsza od 1 ha wskazanego w ustawie o ustroju rolnym Wojewoda wskazał, że działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę w zabudowie zagrodowej może mieć wielkość mniejszą niż wspomniany 1 ha. W tym przypadku ważnym jest, aby powierzchnia nieruchomości rolnej w rozumieniu ustawy o ustroju rolnym wynosiła nie mniej niż 1 ha, a nie działka objęta inwestycją posiadała wielkość nie mniejszą niż wspomniany powyżej jeden hektar.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł Pan R. B. reprezentowany przez swojego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o rozstrzygniecie o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że samodzielny budynek mieszkalny zlokalizowany na terenie przeznaczonym pod ogrodnictwo stanowi zabudowę zagrodową, a nadto, że zabudowa terenu przeznaczonego pod ogrodnictwo ogranicza się jedynie do zabudowy zagrodowej, podczas gdy z treści powołanego przepisu oraz całego rozporządzenia nie wynika, że samodzielny budynek mieszkalny na terenie przeznaczonym pod ogrodnictwo stanowi zabudowę zagrodową, a jedynie taką zabudowę stanowi zespół budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych,

2) § 2 ust. 4 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 3 pkt 2 Uchwały Nr 389/LXI11/2002 Rady Gminy Czerwonak z dnia 18 września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Dębogórze poprzez błędne przyjęcie, że zabudowa nieruchomości skarżącego budynkiem mieszkalnym jest możliwa jedynie w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego i że zabudowa nieruchomości budynkiem mieszkalnym stanowi w istocie zabudowę zagrodową, podczas gdy z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że samodzielny budynek mieszkalny stanowi zabudowę zagrodową, nie wynika również obowiązek prowadzenia gospodarstwa rolnego, a zapisy miejscowego planu przewidują wprost zabudowę nieruchomości budynkiem mieszkalnym (a nie zabudową zagrodową), a nadto skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego na terenie przedmiotowej nieruchomości i nie ma takiego obowiązku,

3) art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne (bez podstawy prawnej) zobowiązanie skarżącego do przedłożenia dokumentów stwierdzających, że skarżący jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, podczas gdy katalog dokumentów stanowiących załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę nie przewiduje dokumentów dotyczących kwalifikacji rolniczych skarżącego określonych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego,

4) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę przy błędnym założeniu, że dopuszczenie na nieruchomości objętej wnioskiem budynku mieszkalnego jest możliwe w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył jedynie budynku mieszkalnego bez obiektów związanych z prowadzeniem ogrodnictwa, a skarżący nie prowadzi na nieruchomości objętej wnioskiem gospodarstwa rolnego i nie ma takiego obowiązku, a nadto skarżący nie mógłby na nieruchomości objętej wnioskiem prowadzić gospodarstwa rolnego, ponieważ minimalna powierzchnia nieruchomości rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego musi wynosić 1 hektar, a powierzchnia nieruchomości objętej wnioskiem wynosi jedynie 0,5004 ha, a nadto organ administracji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej zobowiązania skarżącego do udokumentowania kwalifikacji rolniczych oraz prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wskazał, że odniósł się do zarzutów odwołującego się oraz zachował zasady prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej, dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził, jak w skardze. Wyjaśnił, że znajdujący się na planie zagospodarowania działki zapis "2a - przyjęto obszar działalności ogrodniczej" wpisany został przez projektanta. Nie jest to powiązanie z żadną jego sugestią, a skarżący na chwilę obecną na tej działce nie zamierza prowadzić działalności ogrodniczej, ani nigdy wcześniej jej nie prowadził. Nie potrafi również wskazać, jakiej wielkości miałby to być obszar działalności ogrodniczej. Skarżący wyjaśnia, że kupując w 2008 roku przedmiotową działkę, kupił ją z zamiarem wybudowania domu mieszkalnego. Działka stanowiła nieużytek i żadne ogrodnictwo nie było tam prowadzone, on również nie zamierza prowadzić ogrodnictwa. Skarżący oświadczył, że do jego nieruchomości została podłączona sieć kanalizacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zarówno w zakresie norm materialnoprawnych, jak i procedury administracyjnej, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a.

Stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że skargę należy uznać za zasadną. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co obliguje do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. Dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy organ administracji może dokonywać aktu subsumcji i stosować właściwe przepisy prawa materialnego służące do rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości D..

Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zbadanie i ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w D., przyjętego uchwałą Rady Gminy Czerwonak nr 389/LXIII/2002 z dnia 18 września 2002 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 października 2002 r., nr 125, poz. 3458). Teren, na którym zlokalizowana ma być planowana inwestycja objęty jest symbolem RO oznaczającym tereny pod ogrodnictwa z prawem zabudowy w ramach, których (zgodnie z § 2 ust. 4 planu miejscowego):

1) dopuszcza się łączenie działek lub przesunięcie linii wewnętrznego podziału, nie powodujące jednak zmniejszenia powierzchni działek poniżej 0, 5 ha,

2) dopuszcza się realizację na działce budynku mieszkalnego o charakterze określonym w ust. 3 pkt 2 oraz obiektów związanych wyłącznie z prowadzeniem ogrodnictwa (zakaz prowadzenia przetwórstwa rolno-spożywczego).

Dopuszczalne reguły zagospodarowania działki inwestora należy zatem określić na podstawie powyższych postanowień planu miejscowego. Jeśli teren w odrębnej jednostce redakcyjnej, określa się jako tereny pod ogrodnictwa z prawem zabudowy – to oznacza, że z woli Rady teren ten nie należy do obszarów, których przeznaczenie określono w planie jako mieszkalne, upraw polowych, czy leśne. W ocenie Sądu wskazana w planie specyfika obszaru objętego wnioskiem powinna być brana pod uwagę przy dokonywaniu wykładni przepisów powyższego planu.

W takim wypadku należy ustalić treść obowiązującego dla danej jednostki planu przy uwzględnieniu i wykładni pozostałej części planu, zaś po jej ustaleniu dokonać oceny czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest z tą treścią zgodne. Z części opisowej i graficznej rysunku analizowanego planu wynika, że obszar nim objęty został podzielony funkcjonalnie, tzn. wyznaczono tereny zabudowy siedliskowej, zabudowy mieszkaniowej (M1, jednorodzinnej wolnostojącej M2, rezydencjalnej M3), usług (sportu handlu), jak również wyznaczono obszary przeznaczone jednoznacznie na zieleń publiczną, istniejący las, a także wyznaczono odrębnie tereny upraw polowych i ogrodniczych bez prawa zabudowy R, komunikacji i infrastruktury technicznej, czy też jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie tereny pod ogrodnictwo z prawem zabudowy RO. Taka specyfikacja świadczy o świadomym i celowym zamyśle organu planistycznego. Trzeba jeszcze podkreślić, że z zapisów planu jednoznacznie wynika, iż wiodącym celem działań planistycznych było zachowanie szczególnych walorów poszczególnych obszarów i odmiennego ich przeznaczenia oraz wynikających z tego warunków zagospodarowania. Omówione ustalenia wskazują na dążenie organu planistycznego do zachowania na terenie objętym planem szczególnego obszaru o walorach ogrodniczych zarówno z prawem zabudowy, jak i z jego wyłączeniem. Świadczy o tym zapis planu dotyczący powierzchni działek ogrodniczych - nie mniejszej niż 0,5 ha, oraz uregulowanie sposobu realizacji dopuszczalnej na tym terenie zabudowy. Z części graficznej wynika wyraźnie oddzielony pas terenu przeznaczony pod ogrodnictwo RO, równolegle sąsiadujący z pasem terenu o przeznaczeniu odmiennym - wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową M2. W planie oddzielnie przewidziano tereny pod zabudowę mieszkaniową rezydencjalną - na dużych działkach o powierzchni min 2.500 m˛.

Z treści planu §2 ust. 4 wynika jednoznacznie, że na terenach ogrodnictwa z prawem zabudowy dopuszcza się realizację na działce budynku mieszkalnego o charakterze rezydencjalnym oraz obiektów związanych wyłącznie z prowadzeniem ogrodnictwa z wyraźnym wyłączeniem prowadzenia przetwórstwa rolno-spożywczego. W ocenie Sądu, zestawienie całej treści planu i unormowań, dotyczących terenu planowanego zainwestowania, prowadzi do wniosku, że w ramach zabudowy na terenach ogrodniczych RO oprócz budynku mieszkalnego dopuszczone są inne jeszcze obiekty, ale tylko gdy są związane wyłączenie z prowadzeniem ogrodnictwa. Przyjąć zatem należy, że racjonalna interpretacja planu w punkcie 2 ust. 3 nakazuje związanie z funkcją ogrodnictwa innych obiektów potrzebnych do prowadzenia ogrodnictwa. Jakkolwiek Sąd podkreśla, że podstawową funkcją na terenach RO jest ogrodnictwo z dodatkową funkcją uzupełniającą, służącą realizacji funkcji ogrodnictwa – zabudową budynkiem mieszkalnym o określonym szczególnym charakterze rezydencjalnym, oraz innymi obiektami z wyłączeniem prowadzenia przetwórstwa rolno-spożywczego. Dodatkowo należy wskazać, że pojęcie "wyłącznie" w Słowniku języka polskiego PWN Tom trzeci s. 816, oznacza "tylko", "jedynie". Inaczej mówiąc jeśli akt prawa miejscowego dopuszcza do realizacji jedynie budynek mieszkalny i obiekty służące "tylko, jedynie" prowadzeniu ogrodnictwa to realizacja budynku mieszkalnego i tych obiektów nie może zniwelować funkcji podstawowej jaką jest ogrodnictwo. Wynika z tego, że lokalny normodawca wyraźnie różnicuje możliwość lokalizacji budynków mieszkalnych siedliskowych, jednorodzinnych i rezydencjalnych od możliwości dopuszczenia realizacji budynku mieszkalnego i obiektów związanych wyłącznie z działalnością podstawową, jaką jest ogrodnictwo, prawo zabudowy na terenach ogrodnictwa ma wzbogacać przeznaczenie podstawowe i umożliwić jak najpełniejszą realizację funkcji ogrodniczej.

Dopuszczona zapisami planu zabudowa budynkiem mieszkalnym musi spełniać wymogi zabudowy rezydencjalnej o jakiej mowa w §2 ust. 3 pkt 2 uchwały, o powierzchni zabudowy do 300 m˛, a co najważniejsze zabudowa ta musi zapewniać realizację przeznaczenia ogrodniczego tego terenu. Rolą organów będzie zatem ponowne sprawdzenie projektu budowanego projektowanego budynku z uwzględnieniem wymogów jakie określono w planie dla dopuszczonej zabudowy budynkiem mieszkalnym pod katem jego zgodności z warunkami zabudowy rezydencjonalnej oraz z zachowaniem podstawowej funkcji tego terenu, jaką jest ogrodnictwo. Oznaczać to powinno rzeczywiste zachowanie terenu biologicznie czynnego na takiej powierzchni, która pozwala na realne prowadzenie ogrodnictwa obecnie lub w przeszłości, przy czym uwzględnić należy, że na terenie działki istnieje już obiekt budowlany w postaci wód stojących. W tym zakresie ocenić także należy planowane utwardzenie powierzchni działki i utwardzenie ciągów dojazdowych do budynku mieszkalnego i obiektów już istniejących. Projekt budowlany powinien bowiem zawierać projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Reasumując w ocenie Sądu, mając na uwadze postanowienia planu miejscowego dopuszczalna jest realizacja budynku mieszkalnego o charakterze opisanym w §2 ust. 3 pkt 2 planu, jeżeli na terenie działki nadal będzie zachowana realna możliwości prowadzenia ogrodnictwa. Intencja inwestora nie może prowadzić do naruszenia zasad wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego dotyczących zgodności projektu budowanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jakkolwiek, brak jest podstaw prawnych wynikających w przepisów szczególnych, czy postanowień planu, które wiązałyby się z wymaganiem od inwestora aktualnego prowadzenia tego ogrodnictwa, czy nawet deklaracji zamiaru prowadzenia takiej działalności. Zupełnie pozbawione podstaw prawnych jest także zobowiązywanie inwestora przez organy administracji architektoniczno-budowlanej do przedkładania zaświadczenia o posiadanych uprawnieniach do prowadzenia ogrodnictwa. Nałożenie takich obowiązków nie mieści się w dyspozycji art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowanego.

Zupełnie niezrozumiałe jest także odwołanie się organów w niniejszej sprawie poprzez przepisy § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422) do definicji zabudowy zagrodowej, która związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Błędne jest przyjęcie przez organy, że zgodnie z § 3 pkt 3 warunków technicznych zabudowę zagrodową stanowią budynki mieszkalne i o innym charakterze w rodzinnych gospodarstwach rolnych zdefiniowanych w ustawie z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2016r., poz. 2052 ze zm.) i w konsekwencji do zobowiązania inwestora do posiadania kwalifikacji rolniczych. Starosta nie miał podstaw do przyjęcia, że inwestor prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, skoro powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi jedynie 0,5004 ha i jest mniejsza od 1 ha wskazanego w ustawie o ustroju rolnym (art. 5 pkt 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1).

Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania przez organ I instancji postanowienia zobowiązującego do złożenia dokumentu potwierdzającego, że inwestor jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne zgodnie z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Skład orzekający w tej sprawie uznał bowiem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego nie jest uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora, bowiem w postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy powołanej przez organ ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 778/11, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko skarżącego, że ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego nie reguluje praw i obowiązków jednostek w sferze prawa budowlanego. Żaden z przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności art. 30 ust. 2, zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, nie nakłada obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów potwierdzających jego statusu jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Dokonana w powyższym zakresie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej wykładnia przepisów ustawy Prawo budowlane jest zbyt daleko idąca i nie może się ustać.

Wskazać należy, że organ I zobowiązany do przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni art. 7, art. 8, art. 77 §1, 80, art. 81 K.p.a. naruszył przepisy postępowania niepodejmując wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Natomiast organ odwoławczy powielił ten błąd powtarzając argumentację Starosty. Organy nie dokonały bowiem w istocie dokładnych ustaleń postanowień planu w części dotyczącej wyznaczonych terenów pod ogrodnictwa z prawem zabudowy i nie określiły warunków realizacji dopuszczalnej zabudowy budynkiem mieszkalnym. Powyższe w konsekwencji doprowadziło na naruszenia norm prawa materialnego art. 33 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowanego.

To czy organ odpowiednio wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz czy ocena materiału dowodowego w konkretnej sprawie została przeprowadzona w sposób prawidłowy wynikać powinno z uzasadnienia decyzji, w której zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., organ wskazuje dowody, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie decyzji organu I instancji.

Powyższych istotnych uchybień, które bezwzględnie winny skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w trybie odwoławczym i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, nie dostrzegł organ II instancji. Utrzymując w mocy decyzję w oczywisty sposób naruszającą prawo, organ odwoławczy, z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 i 3 i art. 138 K.p.a., również nie poczynił ustaleń wystarczających dla wyjaśnienia okoliczności sprawy w istotnym zakresie wskazanym wyżej i właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym organ II instancji nie dokonał należytej weryfikacji postępowania i decyzji organu I instancji i nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i pełny.

Uwzględniając powyższa ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego Sąd, na podstawie art. 145 pkt 1 ust 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien ponownie ocenić przedstawiony projekt budynku mieszkalnego wraz z projektem zagospodarowania całej działki, z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym terenie inwestycyjnym i ustalić, czy projektowana inwestycja ma charakter budynku spełniającego wymogi określone w §2 ust. 3 pkt 2 planu oraz co najistotniejsze pozwala na realne zachowanie podstawowego przeznaczenia tego terenu pod ogrodnictwo na pozostałej części działki. Zarówno materiał dowodowy - który należy przeanalizować oraz ocenić, jak i ustalenia winny mieć charakter kompletny, spełniać wymóg aktualności w dacie orzekania. Decyzja kończąca sprawę powinna załatwiać ją co do istoty w całości, a rozstrzygnięcie w niej wyrażone precyzyjne i jednoznaczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą kwotę złożył się wpis od skargi, którego wysokość została określona w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika na podstawie §14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2016r. poz. 1800) oraz opłata od pełnomocnictwa.