Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 758/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit a i c; art. 4 pkt 11; art. 5 ust. 1; art. 6; art. 12 ust. 1b; art. 74; art. 75; art. 73; art. 92;
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 1; art. 2; art. 20; art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3; art. 32;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 125 par 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 68 par 1; art. 75 par 1; art. 76 par 1; art. 67 i następne; art. 86; art. 123 par 1 i 2; art. 124; art. 78 par 2; art. 142; art. 24 par 1 pkt 1-4; art. 28;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2009 r. podczas kontroli drogowej samochodu M. nr rej. [...] kierowanego przez A. S., inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. ustalił, iż był wykonywany okazjonalny przewóz osób. W toku kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu został umieszczony baner z numerem telefonu "[...]" i napis "E." posiadający instalację elektryczną. Ponadto w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz podłączony do kasy fiskalnej. Z kontroli sporządzono protokół oraz dodatkowo dokumentację fotograficzną i kopie okazanych przez kierowcę dokumentów tj. m.in: prawa jazdy, licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydaną dla A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dowodu rejestracyjnego pojazdu, zaświadczenia potwierdzające spełnienie wymagań ustawy przez kierowcę i o jego zatrudnieniu w spółce A.

W toku kontroli przesłuchano w charakterze świadka kierującego pojazdem, który zeznał, iż świadczy usługi przewozu osób na rzecz firmy A. sp. z o.o., ale nie jest w stanie określić formy zawartej z firmą umowy. Kierowca podał, że znajdująca się na dachu reklama w formie lampy barwy żółtej jest podświetlana po włączeniu świateł i taksometru. W pojeździe ma zamontowany taksometr m-ki C. wyświetlający należność za przewóz, który jest połączony z kasą fiskalną. Dodał, iż w dniu kontroli odbył trzy kursy, zlecone drogą radiową przez spółkę A. Zeznał również, iż po odbytym kursie wydaje paragon z kwotą do zapłaty. Z przesłuchania sporządzony został protokół.

Po zawiadomieniu spółki A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym spółka złożyła pismo z [...] października 2009 r., zaprzeczając, by kontrolowanym pojazdem wykonywano przewóz osób (w pojeździe nie było pasażera), podważyła zasadność zabezpieczenia paragonu fiskalnego, a także prawidłowość sporządzenia protokółu oraz uznania drogomierza za taksometr i zwróciła uwagę, że tzw. baner nie był podłączony do instalacji elektrycznej przez co nie można było uznać go za urządzenie wskazane przez przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d.

Pismem tym złożono jednocześnie wnioski dowodowe: przesłuchania w charakterze świadków pasażerów, którzy mieli być przewożeni w imieniu strony w dniu kontroli, oględzin pojazdu przy udziale biegłego, dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności zakwalifikowania drogomierza jako taksometru i tzw. banera za urządzenie niedozwolone ustawą o transporcie drogowym, dopuszczenia jako dowodu odpisu KRS, na okoliczność braku związku spółki z nazwą widniejącą na kontrolowanym pojeździe oraz przesłuchania jako świadka kierującego pojazdem na dowód braku naruszenia prawa. Spółka podnosiła brak należytej reprezentacji w czasie kontroli podkreślając, że przysługiwało jej prawo do jej przesłuchania.

[...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowy w W. wszczął postępowanie administracyjne w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym i decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nałożył na spółkę A. z siedzibą w W. karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu:

1. umieszczania lub używania w pojeździe taksometru

2. umieszczeniu na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 56 pkt 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, w związku z art. 18 ust. 5 tej ustawy. Organ odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego uznał ten wniosek za bezzasadny.

Jak stwierdził, nie uwzględnił wniosku pełnomocnika strony o dokonanie oględzin pojazdu, gdyż czynność ta została dokonana w momencie kontroli w obecności kierowcy i ze względu na swój charakter nie mogła być powtórzona. Organ nie uwzględnił także wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, gdyż uważał, że biegły nie jest uprawniony do interpretacji przepisów ustawy, w szczególności co do kwalifikacji urządzenia zwanego drogomierzem. Ponadto złożony wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań kierowcy uznano za zbędny, gdyż w toku kontroli świadek został przesłuchany, a nie może on wypowiadać się w kwestii naruszenia prawa, gdyż o tym decyduje organ administracji.

Inspektor Wojewódzki nie uwzględniając wniosku strony, złożonego na podstawie art. 78 k.p.a., uznał okoliczności podnoszone przez stronę jako nie mające znaczenia dla sprawy, a okoliczności, na które się powołano zostały bez żadnych wątpliwości ustalone podczas kontroli i w trakcie postępowania administracyjnego.

Strona odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarzuciła organowi, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczył pracownik organu, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy i dlatego w ocenie skarżącej decyzja I instancji obciążona jest kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a. Spółka wskazała, że inspektor, który przeprowadził wcześniej kontrolę drogową, będąc jej świadkiem w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., z mocy prawa podlegał wyłączeniu, gdyż nie był osobą bezstronna, a zatem nie mógł wydać decyzji.

Ponadto skarżąca podniosła, iż organ dokonał błędnej wykładni lub niewłaściwie zastosował art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 93 u.t.d nakładając karę mimo, iż z materiału dowodowego nie wynika, aby ustalono przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób w imieniu skarżącej, gdyż w pojeździe nie było pasażera, a z samego paragonu fiskalnego nie wynika kogo/czego przewóz dotyczył.

W dalszej części odwołania strona zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r., gdyż zdaniem skarżącej kierowca w chwili przeprowadzania kontroli reprezentował faktycznie skarżącą i jako taki nie powinien być przesłuchiwany w charakterze świadka. Przeprowadzenie takiego przesłuchania w ocenie spółki stanowiło naruszenie prawa będące przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej organowi I instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W odwołaniu skarżąca spółka dodatkowo zarzuciła organowi, nieuzasadnione oddalenie wniosków dowodowych jako bezpodstawnych.

Ponadto wskazała, iż pojazd, który został poddany kontroli nie był wyposażony w taksometr, ale w drogomierz. Na dowód swych twierdzeń przedstawiła opinię biegłego polonisty na okoliczność znaczenia językowego art. 18 ust. 5 u.t.d oraz specyfikację techniczną drogomierza zamontowanego w skontrolowanym pojeździe.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej w kwestii wyłączenia inspektora na mocy art. 24 k.p.a. od wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie spowodowały zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym, a nałożenie kary pieniężnej na skarżącą nie miało wpływu na prawa lub obowiązki inspektora. Inspektor nie był świadkiem w sprawie ani biegłym, gdyż nie składał zeznań oraz nie wydawał opinii, a także nie był reprezentantem kontrolowanej. Nie było zatem podstawy do jego wyłączenia w sprawie na podstawie art. 24 k.p.a. Kontrola drogowa obrazowała jedynie stan faktyczny zastany w danym momencie.

W ocenie organu odwoławczego nie budził wątpliwości fakt, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, mimo iż w momencie kontroli w pojeździe nie znajdował się pasażer. O prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżącą świadczyły w ocenie organu odwoławczego m.in: oznakowanie pojazdu, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla A. sp. z o.o., fakt oferowania usług w ramach prowadzonej działalności oraz możliwość ich realizacji.

W odpowiedzi na zarzut niezgodnego z przepisami przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, zamiast w charakterze strony organ odwoławczy podnosił, iż kierowca nie był stroną w sprawie zatem jego przesłuchanie jako świadka było prawidłowe.

Główny Inspektor nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że znajdujące się na pojeździe oznaczenia oraz znajdujące się na jego dachu urządzenia techniczne nie były sprzeczne z ustawą. Organ wskazał, iż w braku ustawowej definicji terminu "urządzenie" należy posłużyć się wykładnią nie tylko językową, ale również celowościową. W opinii organu decydującym o uznaniu urządzenia za urządzenie techniczne jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie wywarło wrażenie, że pojazd będąc upodobniony do taksówki może zatrzymać się w celu dokonania przewozu.

Natomiast argument, iż obecność drogomierza w kontrolowanym pojeździe wyłącza odpowiedzialność nie może się ostać w konfrontacji z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym z taksometrem w rozumieniu ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego nietrafne były również zarzuty odnoszące się do odmowy dopuszczenia wniosków dowodowych, zgłoszonych przez stronę. Nie zostały one bowiem podparte jakąkolwiek argumentacją, pozwalającą na uwzględnienie żądania. Wnioski dowodowe odnosiły się do okoliczności ustalonych w toku kontroli natomiast żądając przesłuchania pasażerów spółka nie podała ich adresów, co uniemożliwiało przeprowadzenie tego dowodu. Domagając się dowodu z opinii biegłego spółka nie wskazała z jakiej dziedziny biegły ten miałby składać opinię, a żądanie przesłuchania kierowcy na okoliczność niedopuszczenia się przez spółkę naruszenia prawa było niemożliwe, gdyż świadek nie może zeznawać na okoliczności prawa. Ponadto organ nie przyjął jako słuszne twierdzeń strony, iż przewóz miał inny charakter niż stwierdzony podczas kontroli, wyjaśniając na czym polegają i jakich dokumentów, których spółka nie posiadała, wymagają przewozy wskazywane w odwołaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka A. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz licznych przepisów prawa procesowego.

Pierwszym podniesionym zarzutem było naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d., z uwagi na nałożenie kary pieniężnej w oparciu o rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2009, Nr 145, poz. 1184), wydane z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej.

W ocenie skarżącej decyzja administracyjna będąca przedmiotem zaskarżania wydana została na podstawie protokołu kontroli, podczas gdy przepisy ustawy zawierają zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli.

Kolejnym zarzutem było naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art.107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo nieustalenia przez organ I instancji licznych przesłanek wymaganych przez ustawę o transporcie drogowym m.in.: okazjonalnego przewozu osób, używania w pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego.

W ocenie skarżącej nie zebrano prawidłowo materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie istotnych okoliczności faktycznych.

W dalszej części skargi podniesiono zarzut naruszenia przez organ art. 142 k.p.a., art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w zakresie odmowy dopuszczenia wnioskowanych dowodów.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 73 ust.1 pkt 4 i 5 u.t,d. poprzez oparcie się na zeznaniach świadka, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem przepisów, ponieważ kierowca faktycznie reprezentował skarżącą i nie powinien być przesłuchiwany w takim charakterze.

Skarżąca spółka zarzuciła również organowi naruszenie przepisów proceduralnych art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a w zw. z art., 24 § 1 ust.1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez inspektora, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa.

Jako kolejny zarzut skarżąca podniosła naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 oraz 80 k.p.a., ponieważ z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób.

Dodatkowo przytoczono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez m.in.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 pkt a) i c) ustawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że w pojeździe znajdował się taksometr oraz lampa na dachu pojazdu uznana za urządzenie niedozwolone.

W ocenie skarżącej ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynikało, aby ustalono fakt umieszczenia taksometru w pojeździe, gdyż urządzenie umieszczone w pojeździe było drogomierzem. Ponadto skarżąca wskazała, iż zabronione według ustawy jest umieszczanie oraz równoczesne używanie w pojeździe taksometru, a brak jest dowodu na spełnienie drugiej z przesłanek.

Skarżąca zrzucała również brak dowodów na okoliczność, że baner znajdujący się na dachu był podświetlony.

Naruszenie prawa materialnego w ocenie skarżącej miało również miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe stosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. co doprowadziło do bezzasadnego wniosku, że strona prowadziła przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego osób.

Posiadana przez spółkę licencja jej zdaniem upoważniała ją nie tylko do przewozu okazjonalnego osób, ale również do innych rodzajów przewozu, zatem nie można było kategorycznie stwierdzić, że skarżąca prowadziła okazjonalny przewóz osób.

Ostatnim zarzutem skargi było naruszenie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP przez nałożenie kary na podstawie art. 18 ust 5 u.t.d., który w ocenie skarżącej jest sprzeczny z Konstytucji RP, dlatego wskazując na postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. (sygn. akt TS 224/09) żądała zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu 23 września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której skarżący podmiot wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe.

Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

W rozpoznawanej sprawie w zarzutach formułowanych w skardze skarżąca wskazywała na występującą (w jej ocenie) niezgodność uregulowań zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 189/09 dotyczącym analogicznego stanu faktycznego, w której Sąd ten również nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uzasadnianego także jak w rozpoznawanej sprawie zawisłością przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy pod sygnaturą TS 224/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącej o naruszeniu przez organ administracji art. 4 pkt 11 u.t.d. Zdaniem skarżącej w momencie kontroli nie był wykonywany żaden przewóz, gdyż w pojeździe nie było pasażera, a wydruk z paragonu fiskalnego nie stwierdzał jaki przewóz kierowca wykonał wcześniej, więc nie można było uznać, że zostały naruszone przepisy ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, że kontrolowany pojazd był konstrukcyjnie przystosowany wyłącznie do przewozów osobowych, a ponadto na jego dachu znajdowało się urządzenie podobne jakim posługują się taksówki, w pojeździe znajdowała się kasa fiskalna podłączona do drogomierza (wg. zeznań kierowcy do taksometru). Kierujący pojazdem nie wykazał, by był w czasie kontroli na urlopie i znajdował się na drodze w celach prywatnych. Natomiast w swoich zeznaniach podał, że w dniu kontroli wykonywał usługi przewozu kontrolowanym pojazdem na rzecz skarżącej spółki.

Ustawa o transporcie drogowym nie zna instytucji przygotowania do popełnienia naruszenia, dlatego dla stwierdzenia, że transport drogowy jest wykonywany wystarczającym jest ustalenie, iż do wykonania tej usługi może realnie dojść. Gdyby bowiem kontrolowany pojazd i kierowca znajdowali się na drodze w celach wyłącznie prywatnych to sam pojazd nie powinien posiadać oznaczeń wskazujących na jego przeznaczenie, a kierowca powinien posiadać stosowny dokument od właściciela pojazdu (skarżącej spółki) stwierdzający na przykład fakt przebywania na urlopie i użyczenia mu samochodu przez właściciela dla celów prywatnych. Dowodów na te okoliczności spółka nie przedłożyła.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania za wiarygodne stwierdzenie skarżącej, iż pojazd mógł w czasie kontroli być przeznaczony, na przykład do przewozu przesyłki. Zgodnie bowiem z posiadaną licencją przez spółkę była ona uprawniona wyłącznie do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, a nie przewozu przesyłek. W kontrolowanym pojeździe nie ustalono, by znajdowała się jakakolwiek przesyłka przewożona przez kierowcę. Nadto kierowca zeznając w charakterze świadka nie podał, by kiedykolwiek zlecono mu tego rodzaju przewóz. Stąd stwierdzenie spółki o tym, że zasadniczo trudni się przewozem przesyłek małogabarytowych nie zostało przez nią wykazane żadnymi dowodami. Jednocześnie skarżąca w skardze podała, że wykonuje (incydentalnie) przewozy osób obsługując konferencje, wesela, rauty itp. Jednakże spółka nie przedstawiła żadnych dowodów (np. faktur, umów itp.) na potwierdzenie wykonania tych przewozów.

Zawarta w przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów od transportu drogowego taksówką. Dlatego do przewozów tych mają zastosowanie ograniczenia wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d.

Umieszczenie na dachu pojazdu lampy, nazywanej przez skarżącą banerem, która zaświecała się z chwilą włączenia świateł i włączenia taksometru (zeznania kierowcy), spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego zwanego potocznie "szopką". Takim urządzeniem był ów baner imitującej urządzenie instalowane na dachu taksówki. Natomiast celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki posiadającym akcesoria (urządzenia) mogące być zainstalowane jedynie w taksówce.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d., a skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

Zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi również prawidłowo przeprowadzony dowód potwierdzający okoliczności objęte art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Stąd twierdzenie skarżącej o nieuzasadnionym przyjęciu jako dowodu w sprawie również protokółu kontroli nie było trafne. Wskazywanie w tym zakresie na postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego nie może wyłączać zasad dowodzenia określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w szczególności art. 76 § 1 k.p.a. w związku z przepisami art. 67 i następne tego aktu normatywnego. Wywodzenie przez skarżącą na podstawie art. 75 u.t.d. ograniczonego zakresu wykorzystywania wyników kontroli, jedynie do wskazanych w tym przepisie postępowań, nie było trafne. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 74 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych (art. 73 u.t.d.) inspektor sporządza protokół, który powinien odpowiadać wymaganiom wskazanym przez przepisy Działu II Rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Protokół ten określa ustalenia dokonane w toku kontroli, na podstawie których organ administracji może stwierdzić czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, na przykład jej art. 18. W takiej sytuacji dochodzi do zastosowania art. 92 u.t.d. i w konsekwencji do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Innymi słowy, przyjęcie za uzasadnioną tezę skarżącej, że wyniki kontroli mogą być wykorzystane jedynie do postępowań wskazanych w art. 75 u.t.d., prowadziłoby do wniosku, iż większość przepisów ustawy o transporcie drogowym nie miałaby zastosowania.

W ocenie skarżącej organ administracji nieprawidłowo uznał, że drogomierz połączony z kasą fiskalną można zakwalifikować jako taksometr. Otóż jak ustalił organ administracji urządzenie to posiadało m.in. taką właściwość, że wyświetlało kwotę do zapłaty za przewóz, a ponieważ było podłączone do kasy fiskalnej, kierowca, jak zeznał, wydawał za każdy przewóz paragon fiskalny. Było to więc urządzenie identyczne z taksometrem montowanym w taksówkach, gdyż spełniało identyczną funkcję.

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08, wydanym w podobnej sprawie oraz w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanego w sprawie II GSK 189/09, drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu. W sytuacji zatem, w której urządzenie to wykazuje również należność za przewóz i dodatkowo przez połączenie go z kasą fiskalną pasażer może otrzymać wydrukowany rachunek, należy uznać, iż w istocie niczym nie odbiega od taksometru instalowanego w taksówkach. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 5 pkt a) u.t.d. instalacja takiego urządzenia, w pojeździe uprawniającym do wykonywania działalności na podstawie okazanej do kontroli licencji, jest niedopuszczalna.

Za nietrafny należało uznać zarzut skarżącej o niespełnieniu wymagania z wymienionego przepisu, gdyż według spółki nie wykazano, by urządzenie było także używane. Fakt używania tego urządzenia w dniu kontroli stwierdził kierujący pojazdem zeznając, iż używał on tego urządzenia (taksometru) wydając po odbytym kursie paragony fiskalne.

Zarzutu skarżącej o nieprawidłowości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy jako świadka Sąd nie podzielił. Kierujący pojazdem nie był przedstawicielem spółki mogącym być przesłuchanym w charakterze strony. Ze skarżącą łączyła kierowcę umowa poddająca go dyspozycji spółki. Skarżąca nie wykazała także, by kierowca pełnił w spółce jakąś funkcję zarządzającą lub nadzorczą. W tej sytuacji przesłuchanie kierującego pojazdem w charakterze świadka nie naruszało przepisów, a w szczególności nie zachodziły przesłanki do przesłuchania go w trybie art. 86 k.p.a.

Należy zauważyć, iż przesłuchanie kierowcy było jednym z elementów ustaleń organu administracji, na podstawie których organ był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Podobnie protokół kontroli stanowił odzwierciedlenie tych ustaleń na drodze. Innymi słowy, gdyby kwestionować jako dowód w sprawie zeznania złożone przez kierowcę to również i wszystkie ustalenia zawarte w protokole kontroli, jako sporządzone w nim przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, należałoby uznać za nieważne i podlegające powtórzeniu po wszczęciu postępowania. Taki pogląd prowadziłby do konieczności powtórzenia wszystkich czynności o charakterze niepowtarzalnym, co niweczyłoby jakąkolwiek realną możliwość kontroli organów do niej upoważnionych.

W sprawie istotnym staje się rozróżnienie postępowania administracyjnego o charakterze kontrolnym od postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Postępowanie kontrolne może zakończyć się samym sporządzeniem protokółu z kontroli. Natomiast w przypadku stwierdzenia w toku kontroli naruszenia przepisów dochodzi, po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, do następnej fazy postępowania zmierzającej do nałożenia kary. Dlatego ustalenia z postępowania kontrolnego są materiałem dla rozstrzygnięcia podejmowanego w dalszej części postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a. przez niewydanie postanowienia o odmowie uwzględnienia zgłoszonych wniosków dowodowych, podczas gdy, jak podnosiła postanowienie takie jest zaskarżalne w trybie art. 142 k.p.a. Organ administracji I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 123 § 1 k.p.a. jednakże nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Odniósł się bowiem do przedłożonych wniosków dowodowych w decyzji wydanej w I instancji stwierdzając ich niezasadność. Organ I instancji podkreślał, że dowód z opinii biegłego nie może stanowić dowodu w zakresie prawa, natomiast kierowca nie może stwierdzać jako świadek czy doszło czy nie do naruszenia przepisów, gdyż to wyłącznie organ administracji dokonuje rozstrzygnięcia.

Za nietrafny Sąd w składzie orzekającym uznał zarzut naruszenia przez wydającego decyzję w I instancji art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. - osoba wydająca decyzję była jednocześnie osobą wykonująca kontrolę. Z tego faktu skarżąca wywodziła, że inspektor był stroną postępowania albo pozostawał ze stroną lub z organem administracji publicznej w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa i obowiązki.

Inspektor wydający decyzję nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie nie dotyczyło ani jego interesu prawnego ani jego praw lub obowiązków. Nie żądał on również jakichkolwiek czynności od organu administracji publicznej ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie można również powiedzieć, że inspektor pozostawał ze skarżącą lub z organem administracji w takim stosunku prawnym, który powodował, iż wynik postępowania mógł mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Natomiast organ administracji w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie jest stroną tego postępowania, stąd nie można mówić o nim jako o stronie.

Brak było również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż inspektor wydający decyzję administracyjną nie był świadkiem w tym postępowaniu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Nie sprawował również funkcji biegłego, gdyż nie wydawał żadnej opinii w sprawie. Nie był także przedstawicielem strony, oraz żadna z osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a nie była przedstawicielem skarżącej.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.