Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 972/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 e, art. 151 § 1 i 2, art. 3 § 1 pkt 2, art. 153, art. 170, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 210 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A." [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1189/20 oddalającego sprzeciw "A." [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia z urzędu prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1189/20 oddalił sprzeciw "A." [...] w [...], dalej jako "Spółdzielnia", od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia z urzędu prawa użytkowania nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 1968 r., nr [...], Kierownik Wydziału Architektury i Geodezji, ustalił lokalizację szczegółową na budowę pawilonów-usługowo-handlowych, na terenie położonym w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2. Przedmiotowy grunt został zabudowany na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji [...] z dnia [...] października 1968 r., nr. [...], o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...], związanych z budową pawilonów handlowych, spożywczego, przemysłowego i gastronomicznego wydanej na rzecz Spółdzielni.

Decyzjami z dnia [...] marca 1971 r., [...] wydano Spółdzielni pozwolenia na użytkowanie ww. pawilonów handlowych. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] października 1971r., nr [...], przekazało ww. teren w użytkowanie na rzecz Spółdzielni. Z protokołu inwestycyjnego z dnia [...] sierpnia 1973 r. wynika, że na gruncie znajdowały się: pawilon (kawiarnia), pawilon handlowo-spożywczy, pawilon handlowo-spożywczy oraz altanka śmietnikowa.

Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...] , wydanej w oparciu o [...] i [...]), właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW nr [...], stało się Miasto [...]. Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta", decyzją nr [...] z [...] grudnia 1995 r. wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania kawiarni położonej przy ul. [...] , na pralnię chemiczną na rzecz [...]. Decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 1998 r. został zatwierdzony projekt budowlany dobudowy pomieszczeń biurowych do istniejącego budynku pralni przy ul. [...] i zezwolono na dobudowę pomieszczeń biurowych do istniejącego budynku na rzecz Spółdzielni. W dniu [...] maja 2017 r. przeprowadzono wizję nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...], podczas której ustalono, że na nieruchomości znajduje się sklep mięsny i alkohole, [...] restauracja, sklep [...], pralnia chemiczna "B" oraz lokale biurowe. Fakt korzystania z nieruchomości przez inne podmioty potwierdziła także opinia biegłego rewidenta z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz [...] grudnia 2011 r., w sprawie źródeł finansowania budowy pawilonów handlowych. Z opinii tej wynika, że Spółdzielnia wynajmowała na rzecz [...] Sp. z o.o, lokal na podstawie umowy najmu z dnia [...] lutego 2000 r. W umowie tej wyrażona została zgoda na dobudowanie przez Spółkę budynku biurowego. Następnie w dniu [...] lipca 2002 r., został podpisany aneks do ww. umowy, w sprawie kolejnej dobudowy pawilonu biurowo – usługowego.

W związku z brakiem zawiadomienia oraz zgody Prezydenta Miasta o przekazaniu nieruchomości w najem osobom trzecim. Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], orzekł o wygaśnięciu z urzędu prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2 ([...]).

W dniu [...] czerwca 2019 r., Spółdzielnia wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem SKO same oględziny nieruchomości nie stanowią wystarczającego dowodu, że prawo użytkowania wieczystego wygasło. W ocenie Kolegium zasadnym jest przeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej, na którą zostanie zawezwana strona oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości, celem wyjaśnienia istotnych kwestii dotyczących przesłanek wygaszenia z urzędu Spółdzielni, na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", prawa użytkowania obciążającego sporną nieruchomość. SKO wyjaśniło, że podczas rozprawy należy zobowiązać zawezwane podmioty do złożenia dokumentów dotyczących charakteru łączących je relacji (w tym zawartych pomiędzy stronami umów), jak również zgodności prowadzonej działalności z celem na jaki nieruchomość została w użytkowanie oddana. Ponadto w ocenie SKO konieczne jest również wyjaśnienie, czy Spółdzielnia występowała do właściwego organu z wnioskiem o zgodę, o której mowa w art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 210 ust. 1 i 3 u.g.n. i czy zgodę takową uzyskała.

Od powyższej decyzji Kolegium sprzeciw do WSA wniosła Spółdzielnia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, a w sprawie istniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji doprecyzował, że skoro oględziny terenu przedmiotowej nieruchomości wykazały, że na spornym terenie znajdują się różnego rodzaju pawilony handlowo-usługowe, to należało ustalić, jakie podmioty prowadzą działalność gospodarczą na tej nieruchomości i wyjaśnić w oparciu o jaki tytuł prawny podmioty te korzystają z części spornej nieruchomości, żądając przedłożenia przez strony postępowania stosownych umów o korzystanie z nieruchomości. Zdaniem WSA wyjaśnienie tej kwestii pozwoli następnie ustalić jakiego rodzaju umowa została zawarta z konkretnym podmiotem i na jaki czas oraz czy użytkownik zawiadomił właściwy organ o oddaniu części nieruchomości w najem, dzierżawę lub o użyczeniu albo uzyskał zgodę, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

WSA wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Spółdzielni, która podała, że nie prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalności handlowej osobiście i że wynajęła powierzchnie handlowe osobom trzecim i pobiera z tego tytułu pożytki cywilne (pismo prezesa zarządu Spółdzielni z [...] stycznia 2018 r.). Natomiast ze stanowiska Miasta wynika, że Spółdzielnia nie zawiadomiła właściciela nieruchomości o oddaniu nieruchomości w najem ani nie występowała o zgodę na najem (pismo Prezydenta Miasta z [...] lutego 2019 r.). Zatem WSA podzielił stanowisko SKO, że w tego typu sprawie celowe wydaje się przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w tym uprzednie wezwanie stron (użytkownika oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą na spornym gruncie) do przedłożenia wyjaśnień i egzemplarzy zawartych umów o korzystanie z części nieruchomości oraz użytkownika o przedłożenie stosownych zawiadomień lub zgód, potwierdzających wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. WSA powołał się przy tym na wyrok NSA z 8 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1502/06. Odnosząc się zaś do zarzutów sprzeciwu WSA zwrócił uwagę, że podnoszona przez Spółdzielnię kwestia istnienia podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] o zobowiązanie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 204 u.g.n. pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w sprawie wywołanej sprzeciwem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia, która zaskarżając ów wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 64e p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, gdy zaskarżona sprzeciwem decyzja po przeprowadzeniu właściwej kontroli winna zostać uchylona, a sprzeciw uwzględniony z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 210 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie przez SKO bez podstawy prawnej decyzji w przedmiocie wygaszenia prawa użytkowania spornej nieruchomości, dalej również jako "nieruchomość",

pomimo, iż sprawa wygaszenia prawa użytkowania spornej nieruchomości nie stanowi sprawy administracyjnej, nie może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej jak również ani Prezydent Miasta, ani SKO nie mają kognicji do jej rozstrzygnięcia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem ze względu na brak kognicji SKO do orzekania o wygaszeniu prawa użytkowania (a tym bardziej "prawa wieczystego użytkowania") zaskarżona decyzja SKO powinna zostać uchylona;

ewentualnie w przypadku nieuznania za niezasadną powyższej podstawy kasacyjnej, wyrokowi WSA Spółdzielnia zarzuciła:

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 64e p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, gdy zaskarżona sprzeciwem decyzja po przeprowadzeniu właściwej kontroli winna zostać uchylona, a sprzeciw uwzględniony z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 4 k.p.a. w zw. z art. 2 § 3 k.p.c, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 204 u.g.n. poprzez brak zawieszenia przez SKO postępowania odwoławczego do czasu zakończenia na podstawie prawomocnego wyroku sprawy, o zobowiązanie do ustanowienia na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu nieruchomości oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków na podstawie art. 204 u.g.n., toczącej się obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] , sygn. akt [...], (dalej "Postępowanie przed SO w sprawie Uwłaszczenia"), a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem postępowanie odwoławcze przed SKO powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania przez sąd powszechny zagadnienia prejudycjalnego w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oraz przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków na podstawie art. 204 u.g.n., w tym oceny jako przesłanki rozstrzygnięcia kwestii istnienia prawa użytkowania nieruchomości;

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 64e p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie sprzeciwu, gdy zaskarżona sprzeciwem decyzja po przeprowadzeniu właściwej kontroli winna zostać uchylona, a sprzeciw uwzględniony z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wskazanie i ustalenie w decyzji SKO, iż grunt Nieruchomości jest przedmiotem "użytkowania wieczystego", podczas gdy, nieruchomość została Spółdzielni oddana w "użytkowanie", a nie "użytkowanie wieczyste" jak wskazano w decyzji SKO, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w wyroku ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej końcowej oceny materialnoprawnej w zakresie stosowania przepisów art. 46 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 210 ust. 3 u.g.n. w stosunku do prawa użytkowania ustanowionego na rzecz spółdzielni, na mocy decyzji wydanej przed dniem 5 grudnia 1990 r., a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; jako że końcowa ocena czy do wygaszenia prawa użytkowania ustanowionego na rzecz spółdzielni na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 5 grudnia 1990 r., stosuje się przepisy art. 46 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 210 ust. 3 u.g.n. oraz art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n., a jeśli tak to czy stosuje się "wprost" czy też "odpowiednio" przepisy dotyczące wygaszenia prawa zarządu czy też stosuje się bezpośrednio przepisy kodeksu cywilnego w tym art. 256 i 255 k.c., nie mogła zapaść w wyniku rozpoznania przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną oraz prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji na skutek wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez wskazanie, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest wyłącznie naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co wyklucza formułowanie końcowej i kategorycznej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, a zarazem jednak sformułowaniu przez WSA końcowej oceny materialnoprawnej w zakresie stosowania przepisów art. 43 ust.l i 2 pkt 3 u.g.n. w zw. art. 46 ust. 1 i 2 u.g.n. z art. 210 ust. 3 u.g.n. w stosunku do prawa użytkowania ustanowionego na rzecz spółdzielni, na podstawie decyzji wydanej przed dniem 5 grudnia 1990 r.

Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. naruszenie prawa materialnego w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 46 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 210 ust. 3 u.g.n. przez bezzasadne uznanie, iż organ administracyjny ma kognicję do wygaszenia prawa użytkowania ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej przed 5 grudnia 1990 r., podczas gdy prawo użytkowania może być wygaszone wyłącznie w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym na podstawie art. 189 k.p.c., bądź w drodze rozpatrzenia przez sąd powszechny zarzutu wygaśnięcia prawa użytkowania, jako przesłanki rozstrzygnięcia o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu (np. w procesie cywilnym o zastąpienie wyrokiem umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 204 u.g.n.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem. Ponadto Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Zatem ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadza się ze stanowiskiem WSA, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3. Dodatkowo zgodnie z treścią art. 210 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek, a do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Przede wszystkim zaś z ust. 3 tego przepisu wynika, że do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Zatem instytucja wygaszenia jednostkom organizacyjnym (o których mowa w art. 4 pkt 10 u.g.n.) prawa trwałego zarządu na podstawie art. 46 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie także do prawa użytkowania ustanowionego przed 1 stycznia 1998 r. na rzecz organizacji społecznych (w tym spółdzielczych) w trybie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159).

Słusznie też wskazał WSA, że podnoszona przez Spółdzielnię kwestia istnienia podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] o zobowiązanie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 204 u.g.n. pozostaje zasadniczo poza zakresem kontroli Sądu w sprawie wywołanej sprzeciwem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez SKO, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwe też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z uwagi na powyższe zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Uznając bowiem słuszność wydania decyzji kasatoryjnej nie można stwierdzić zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji, jak życzyłaby sobie tego skarżąca Spółdzielnia.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a.