Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 344/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Teza: Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle  określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego.

TEZY

Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle  określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S., T. S., T. R., A. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 668/13 w sprawie ze skargi K. S., T. S., T. R., A. R. i A. R. na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr XXXV/158/13 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum gminnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akr III SA/Wr 668/13 oddalił skargę K. S., A. R., A. R., T. R. i T. S. na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr XXXV/158/13 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum gminnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Wądroże Wielkie odrzuciła wniosek mieszkańców z dnia 26 lipca 2013 r. o przeprowadzenie referendum z następującym pytaniem: "Czy żąda Pan/Pani aby od dnia przeprowadzenia tego referendum na obszarze gminy Wądroże Wielkie obowiązywał zakaz przeznaczania terenów, lokalizacji, a w konsekwencji budowy elektrowni wiatrowych z zastrzeżeniem dopuszczenia obszaru, o którym mowa w uchwale Nr III/10/10 z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała?". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że powołano komisję do sprawdzenia czy złożony w dniu 26 lipca 2013 r. wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Komisja stwierdziła, że inicjator zebrał niezbędną ilość głosów poparcia.

Po przeanalizowaniu pytania referendalnego Rada Gminy stwierdziła, że z uwagi na treść sformułowanego we wniosku pytania referendalnego, wniosek prowadziłby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Po pierwsze, w ocenie Rady, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w drodze referendum odnośnie określonego przeznaczenia terenu/lokalizacji określonych obiektów, gdyż kwestia ta pozostaje do uregulowania w planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie regulują odrębne przepisy. Po drugie wskazano, że zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a które zgodnie z art. 51 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje wójt. Zatem przedmiot wnioskowanego referendum nie mieści się w kompetencji rady gminy i jako takie nie jest dopuszczalne. Po trzecie podniesiono, że kwestie dotyczące budowy inwestycji wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organem właściwym w tym sprawach jest zasadniczo starosta. Końcowo Rada Gminy zarzuciła, że zawarte we wniosku pytanie referendalne nie spełnia wymogów ustawy, bowiem jest niejasne, niezrozumiałe, a w szczególności może wprowadzać w błąd co do charakteru tego rozstrzygnięcia. Zwróciła również uwagę, że nie może być mowy o obowiązującym od dnia referendum zakazie, gdyż samo referendum nie pociąga za sobą bezpośredniego skutku prawotwórczego.

W skardze na tę uchwałę skarżący domagając się jej uchylenia zarzucili, że jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarzucono możliwość naruszenia prawa, to nie wskazano jakie konkretne przepisy mogłyby zostać naruszone. W ocenie skarżących organ świadomie dąży do wypaczenia referendalnego wniosku mieszkańców, gdyż w dniu 26 lipca 2013 r. inicjator referendum złożył wniosek "...w sprawie planowanej przez inwestorów lokalizacji, posadowienia, a w przyszłości budowy na obszarze gminy Wądroże Wielkie elektrowni wiatrowych". Inicjator referendum sygnalizuje więc problem i wnosi, aby jego rozstrzygnięcie nastąpiło w drodze referendum, organ zaś albo nie rozumie referendalnego postulatu albo świadomie go wypacza. Zatem zarzut organu stawiany skarżącym w punkcie pierwszym uzasadnienia uchwały pozostaje bezzasadny, ponieważ nie znajduje umocowania w faktach, a co najistotniejsze w normach prawa, w tym zapisach ustawy o samorządzie gminnym i Konstytucji RP. Odnosząc się do podniesionych w punkcie drugim uzasadnienia uchwały zarzutów postawionych inicjatorom referendum wskazano, że nie mają one żadnego merytorycznego związku z wnioskiem mieszkańców i należy je traktować jako "wrzutkę", której celem jest co najwyżej próba zwodzenia Sądu. Odpowiadając na zarzut organu zawarty w punkcie trzecim uzasadnienia zauważono, że organ w sposób nieuprawniony wyrywa z kontekstu fragment pytania referendalnego w celu "utkania" fałszywej tezy sprzeczności wniosku z prawem, której celem jest utrzymanie miałkich zarzutów względem wniosku. Istota referendalnego postulatu zawarta w pierwszej, zasadniczej części pytania odnosi się wprost do dokonywanych właśnie przez gminę zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pytanie referendalne nie dotyczyło sprawy indywidualnej, lecz zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na planowane zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które są podejmowane przez Radę Gminy w drodze uchwały, a nie w drodze decyzji administracyjnych. Nietrafny jest też, zdaniem skarżących, ostatni z zarzutów stawiany przez organ w uzasadnieniu uchwały, a dotyczący niezrozumiałości i niejasności pytania referendalnego. Wskazując na art. 17 ustawy o referendum lokalnym podniesiono, że organ jest związany treścią wniosku. W ocenie skarżących zawiłości ustawowych procedur, treści sformułowanego pytania, skutków prawnych referendum leżą w zakresie uprawnień inicjatora referendum. Służy temu kampania referendalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał za skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Na wstępie Sąd podkreślił, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa (art. 170 Konstytucji RP), co w rozpoznawanej sprawie oznacza odesłanie do ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 ze zm.) – to według przepisów tej ustawy trzeba określać kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kontroli wniosku referendalnego. Ten bowiem organ podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym).

Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie tylko więc przedmiot referendum, ale również sposób sformułowania pytania referendalnego podlegają ocenie organu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że raz sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie nie może podlegać żadnym zmianom ani wymagać wyjaśnień. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 65 ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Referendum zatem nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną, obowiązkową procedurę. Z postanowień art. 2 ust. 1 ustawy określających istotę i przedmiot referendum lokalnego jasno wynika, że referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Przepis ten stwarza podstawę do rekonstrukcji normy upoważniającej do przeprowadzenia referendum w sprawach, które wynikają bezpośrednio z zakresu działania określonego przez zadania danej jednostki samorządu. Punktem odniesienia muszą tu być ściśle interpretowane przepisy o zakresie działania i zadaniach gminy. Innymi słowy, nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa, pragnących przeforsować ważny - ich zdaniem - projekt musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym.

Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy Sąd zauważył, iż inicjatorzy referendum użyli w pytaniu określeń: zakazu przeznaczania terenu, zakazu lokalizacji i zakazu budowy elektrowni wiatrowych. Sąd uznał za trafne spostrzeżenie organu, że tak postawione pytanie nie odpowiada prawu. Z treści tego pytania wynika, że nie dotyczy ono żadnej konkretnej sprawy, lecz wkracza w sferę określania kierunków polityki rozwoju gminy (przeznaczenie terenu), co nie należy do zakresu referendum lokalnego. Na takie rozumienie tego pytania pozwala uzasadnienie samej skargi (str. 7), gdzie mowa jest o "dokonywanych właśnie przez gminę zmianach w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Pozytywna odpowiedź na postawione we wniosku referendalnym pytanie prowadziłaby w istocie nie do rozstrzygnięcia sprawy, lecz stanowiłaby element programu polityki rozwoju gminy, która prowadziłaby do narzucenia organowi stanowiącemu na nieokreślony czas ograniczenia w zakresie planów rozwoju gminy. Pytanie referendalne, które nie prowadzi do wyrażenia woli w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, lecz do wyznaczenia kierunków polityki rozwoju gminy nie harmonizuje z ustawą o referendum gminnym. Skoro, według art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, przeto zarządzanie przez mieszkańców gminy jej zadaniami, choćby w jednej dziedzinie tych zadań (np. w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), stanowiłoby odejście od konstytucyjnej zasady. Mając na uwadze ustawowe rozgraniczenie "wykonywania zadań" i "decydowania o sprawach", nie można przedmiotem referendum lokalnego uczynić określania kierunków działania organów gminy w sposób wyrażony w pytaniu.

Następnie Sąd powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2467/12 i podzielając wyrażony w nim pogląd, wskazał, że zawarte w pytaniu sformułowanie "zakaz lokalizacji" odnosi się do aktu, który jest konkretyzacją studium zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Z kolei na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy jedynie uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka kompetencja wynika również z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast procedury dotyczące budowy inwestycji, a tego dotyczy przecież sformułowanie "zakazu budowy" na obszarze gminy tzw. "farm wiatrowych", zawarte w pytaniu referendalnym, wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno - budowlanej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Gdyby natomiast przyjąć, że inicjatorom referendum chodziło o wyrażenie zgody na lokalizację "farm wiatrowych", to tak sformułowany wniosek też prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak, więc również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy.

Końcowo Sąd wskazał, że niezależnie od powyższych kwestii wniosek referendalny skarżących był wadliwie sformułowany, co zawsze prowadzi do wypaczenia wyniku referendum. Nie jest bowiem wiadome, czy intencją inicjatorów było uzyskanie zakazu przeznaczania terenu pod elektrownie wiatrowe, czy ich zamiarem objęty był zakaz zmiany przyjętego już planu zagospodarowania przestrzennego, czy też chodziło o zakaz budowy takich elektrowni (brak wariantowości pytań).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku inicjatorzy referendum, reprezentowani przez adwokata, podnieśli następujące zarzuty:

a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, skutkującą błędnym przyjęciem, że pytanie referendalne "Czy żąda Pan/Pani aby od dnia przeprowadzenia tego referendum na obszarze gminy Wądroże Wielkie obowiązywał zakaz przeznaczenia terenów, lokalizacji, a w konsekwencji budowy elektrowni wiatrowych z zastrzeżeniem dopuszczenia obszaru o którym mowa w uchwale nr III/10/10 z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała?", nie odpowiada prawu, nie dotyczy konkretnej sprawy, wkracza w sferę kierunków polityki rozwoju gmin, nie harmonizuje z ustawą o referendum lokalnym, a przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji organów samorządu gminnego.

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 21 sierpnia 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z uwagi, iż wniosek referendalny mieszkańców spełniał wymogi ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie inicjatorów referendum podnosi zarzut naruszenia art. 17 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 706), przez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do niewłaściwego przyjęcia, że pytanie referendalne sformułowane w niniejszej sprawie zmierza do wyznaczenia kierunków polityki gminy i nie harmonizuje z ustawą o referendum lokalnym. Wyraża również przekonanie, że referendum mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem w sytuacji, gdyby Rada Gminy podjęła już uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiającą lokalizację elektrowni wiatrowych na obszarze Gminy. Bezspornym zaś pozostaje, że uchwały takiej jeszcze nie podjęto.

Wskazać zatem należy, że powołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym zawiera definicję referendum lokalnego. Wyznaczając zakres przedmiotowy referendum lokalnego, w pkt 2 art. 2 ust. 1 przyjęto, że mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Wyznaczone w powołanym przepisie ramy ogólnej kompetencji organów samorządowych, przez swą jedynie pozorną jednoznaczność, budzą szereg wątpliwości. Zauważyć bowiem należy, że przyjęcie literalnej wykładni tego przepisu oznaczałoby, że przedmiotem referendum lokalnego może stać się każda sprawa mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządowej. Pozwoliłoby to na przyjęcie wniosku, że referendum lokalne jest normalnym sposobem sprawowania władzy oraz administrowania sprawami lokalnymi, a zatem stać się może podstawową i stałą formą sprawowania władzy, co podważałoby sens powoływania organów stanowiących i wykonawczych. Jak stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Będąca w niniejszej sprawie przedmiotem rozważań kwestia poddania pod rozstrzygnięcie w drodze referendum sprawy związanej z możliwością lokalizowania na obszarze gminy farm wiatrowych mieści się w zakresie zadań własnych gminy określonych w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Jak bowiem przyjęto w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Uwzględnić jednakże należy, że konkretyzacja zadania związanego ze sprawami ładu przestrzennego następuje w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), która określa w szczególności instrumenty prawne służące wykonaniu tych zadań. Do wyłącznej kompetencji rady gminy w tym zakresie należy więc podejmowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwały o przyjęciu tegoż studium, następnie: uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku podejmowanych prac planistycznych ustawa ta, przyjmując otwartą formułę przyjmowania wniosków do planu miejscowego, jak też przewidując możliwość wpływania na treść planu przez lokalne społeczeństwo w toku dyskusji publicznej nad proponowanymi rozwiązaniami oraz przyznając uprawnienie do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, zapewnia udział czynnika społecznego w kształtowaniu polityki przestrzennej. Powyższe rozwiązania pozwalają na wyrażenie rzeczywistej woli mieszkańców danej gminy w procesie kształtowania polityki przestrzennej, na wielu jej etapach. Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należy, że poddanie sprawy lokalizowania farm wiatrowych na terenie gminy trybowi referendum lokalnego prowadziłoby do naruszenia prawa, ponieważ dla tego rodzaju spraw ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewiduje inną, sformalizowaną procedurę. Brak dopuszczalności poddania tej kwestii pod rozstrzygnięcie w drodze referendum wzmacnia ustawowy obowiązek zapewnienia udziału czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe skutkuje uznaniem zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego brak jest również podstaw do uznania za zasadne zarzuty naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie bowiem przez Sąd I instancji, iż pytanie zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum z uwagi na jego przedmiot prowadziło do ingerencji w zastrzeżone w procedurze planistycznej obowiązki organu gminy, wiązać się musiało z oddaleniem skargi na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie o odrzuceniu wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum gminnego.

Skoro podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstaw do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.