Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3139/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 383 par 1 pkt 2 i par 2, 5 pkt 9, 10 par 1 pkt 3, 11 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 493/19 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Miasta Świętochłowice kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 493/19 oddalił skargę [...]na uchwałę Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]

w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Powyższą uchwałą Rada Miejska w Świętochłowicach, działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 5 pkt 9, art. 10 § 1 pkt 3 i art. 11 § 1 pkt

5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 754 ze zm. - zwanej dalej: "kodeksem wyborczym") w związku z art. 28 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2018 r., poz., 1025, w skrócie k.c.) oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.506, w skrócie u.s.g.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Świętochłowicach [...] (dalej radny, skarżący) w okręgu wyborczym nr 4 z powodu braku prawa wybieralności w dniu wyborów samorządowych w 2018 r. na obszarze gminy Świętochłowice. Uchwała została podjęta na wniosek Prezydenta Miasta Świętochłowice.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w przypadku radnego nie występuje przesłanka stałego zamieszkiwania na obszarze gminy Świętochłowice, a tym samym nie mógł on skutecznie startować w wyborach samorządowych, które odbywały się 21 października 2018 r., ubiegając się o mandat radnego. Mimo zameldowania, od 2014 r. na stałe w wynajmowanym mieszkaniu

w Świętochłowicach jego centrum aktywności życiowej znajduje się w Katowicach, gdzie zamieszkuje jego żona i dzieci. Rada Miejska uznała, że o zamieszkiwaniu nie decyduje zameldowanie czy rejestracja pojazdu, gdyż są to czynności ewidencyjno-porządkowe. Radny od kilku lat zamieszkuje w Katowicach, a tym samym w dniu wyborów nie posiadał prawa wybieralności, o którym mowa w art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 kodeksu wyborczego i jego mandat wygasł z mocy prawa.

Pismem z 16 kwietnia 2019 r. radny wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę wygaszającą jego mandat. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności względnie uchylenie. Radny zarzucił podjęcie jej z naruszeniem:

- art. 383 § 3 kodeksu wyborczego przez jej podjęcie w trybie rozszerzenia porządku obrad sesji Rady Miejskiej w dniu 25 marca 2019 r., uniemożliwienie złożenia wyjaśnień oraz zajęcia stanowiska merytorycznego, w tym wniosków dowodowych;

- art. 383 § 2 kodeksu wyborczego przez podjęcie uchwały na wskazanej sesji, czym uchybiono terminowi 1 miesiąca do jej podjęcia wskazanemu w tym przepisie, gdyż ewentualne powzięcie wiedzy o zaistnieniu przyczyn wygaśnięcia mandatu były znane organowi już we wrześniu 2018 r., kiedy toczyło się postępowanie reklamacyjne dotyczące umieszczenia skarżącego w spisie wyborców;

- art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego w związku z art. 25 k.c. przez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że miejscem stałego zamieszkania radnego w dniu wyborów nie było miasto Świętochłowice, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3a, art. 11 § 1 pkt 5 i art. 18 § 5 kodeksu wyborczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje nieważnością wskazanej uchwały, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu skargi, która stanowiła rozwinięcie powyższych zarzutów radny podkreślił, że Rada nie spełniła przesłanek ustawowych umożliwiających podjęcie uchwały o wygaszeniu mandatu radnego. Nie tylko uchybiła terminowi

1. miesiąca do jej podjęcia, ale także nie umożliwiła radnemu złożenie wyjaśnień, gdyż za takowe nie można uznać ograniczonej czasowo wypowiedzi podczas sesji

w dacie jej podjęcia. Działanie takie stanowi iluzoryczne spełnienie wymogu z art. 383 § 3 kodeksu wyborczego. Również wprowadzenie procedowania nad uchwałą

w trybie rozszerzenia porządku obrad sesji uniemożliwiło nie tylko skarżącemu, ale także pozostałym radnym zapoznanie się z projektem uchwały i złożenie wyjaśnień. Powyższe skutkowało powzięciem uchwały w oparciu o ustalony i oceniony nieobiektywnie stan faktyczny. Uzasadnienie uchwały opiera się na domniemaniach

i spekulacjach, bez konkretnych argumentów. Wykorzystuje "komentarze internetowe", "pisma, które wpłynęły w marcu 2019 r. do Urzędu" bez przywołania ich treści lub wręcz informacje fałszywe, które można łatwo zweryfikować. W ocenie skarżącego nie stanowi dowodu braku zamieszkiwania w Świętochłowicach umieszczanie przez małżonkę zdjęć na profilu Facebook z innego mieszkania na co wskazuje choinka i pianino. Święta zwyczajowo spędza się z rodziną i niekoniecznie w miejscu zamieszkania. Nadto zarzut spędzania wolnego czasu z żoną i dziećmi poza Świętochłowicami, nie dowodzi, że jego centrum życiowe nie znajduje się w tym mieście i nie przebywa w nim z zamiarem stałego pobytu. O tym, że jest to centrum interesów osobistych, zawodowych i majątkowych świadczy zamieszkiwanie pod adresem zameldowania; sam fakt wynajmowania mieszkania w Świętochłowicach, chrzciny dziecka urodzonego w [...] r. w miejscowym kościele pod wezwaniem Piotra i Pawła, spędzanie czasu wolnego, spotkania ze znajomymi, w tym

w wynajmowanym lokalu, co potwierdzają świadkowie w złożonych oświadczeniach załączonych do skargi; jadanie obiadów w miejscowym lokalu MCafe, korzystanie

z opieki lekarskiej czy składanie deklaracji podatkowych w US w Chorzowie. Podkreślił jednocześnie, że jego miejsce zamieszkania było weryfikowane w trakcie kampanii wyborczej w 2014 i 2018 r. Zgodnie z art. 22 kodeksu wyborczego postępowania te potwierdziły posiadanie przez skarżącego zarówno biernego, jak

i czynnego prawa wyborczego, w tym zamieszkiwanie w Świętochłowicach. Okoliczność ta była badana również w procesie cywilnym, czego dowodzi postanowienie Sądu Rejonowego w Rybniku z [...] września 2017 r., sygn. akt [...]. Wątpliwości budzi natomiast prowadzenie z urzędu postępowania

o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego w Świętochłowicach w czym Gmina nie ma interesu prawnego. Dowodzi w istocie szykan w związku z aktywnym wykonywaniem mandatu radnego i niweczy głosy jego wyborców.

Do skargi skarżący dołączył dokumenty w niej przywołane, za wyjątkiem rozstrzygnięć sądowych i Komisarza Wyborczego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości. Podkreśliła, że w świetle zgromadzonych dowodów uchwała nie jest dotknięta wadą nieważności.

Organ podkreślił, że X sesja Rady Miejskiej została zwołana prawidłowo, podobnie jak rozszerzenie porządku obrad. Świadczy o tym wynik głosowania nad wprowadzeniem uchwały pod obrady (11 – za, 10 – przeciw, 0 – wstrzymujących) czy nad samą uchwałą (11 – za, 8 – przeciw, 0 – wstrzymujących, 2 głosy nieoddane) oraz protokół z sesji czy nagrania jej przebiegu utrwalone na taśmie. Nadto organ wskazał, że wątpliwości powziął w związku z prowadzonym postępowaniem o wymeldowanie i poczynionymi w jego toku ustaleniami (sygn. akt SKO. [...]) oraz informacjami udzielanymi prasie przez samego skarżącego (artykuł z [...] grudnia 2014 r., materiał filmowy TVP3 z [...] sierpnia 2018 r.), postępowaniami reklamacyjnymi wpisów w rejestrze wyborców z [...] września, [...] października 2018 r. r. zakończonymi [...] listopada 2018 r. (decyzje Prezydenta Miasta Chorzów nr SO [...]). Celem weryfikacji powziętych wątpliwości co do spełnienia przesłanek zameldowania na pobyt stały radnego, organ podjął czynności sprawdzające, dotyczące np. weryfikacji zużycia wody i prądu w kolejnych latach od 2015 do 2018 r. Uzyskane informacje uzasadniały wszczęcie [...] lutego 2019 r. postępowania o wymeldowanie z lokalu wynajmowanego w Świętochłowicach. Zdaniem organu za podjęciem zaskarżonej uchwały przemawiały również inne dowody pozyskane w toku tego postępowania, w tym przesłuchania sąsiadów. Nadto sam skarżący nie zaprzeczał, że żona z dziećmi mieszka na stałe w Katowicach, co wyklucza aby wynajmowany lokal był jego centrum życiowym, rozumianym jako centrum zawodowe i rodzinne z zamiarem stałego pobytu.

Na rozprawie skarżący potwierdził, że żona zamieszkuje z dziećmi w innym lokalu niż jest zameldowana w Katowicach, co nie ma jednak dla sprawy znaczenia.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawach dotyczących uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego przewidziany został specjalny tryb zaskarżania, uregulowany w art. 384 kodeksu wyborczego, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zaskarżania uchwał rady gminy, zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 384 § 1 kodeksu wyborczego skarga przysługuje radnemu, którego mandatu dotyczy uchwała. Przepis ten przewiduje szczególny, krótszy niż ustawa sądowa 7-dniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia uchwały.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymogi formalne wniesienia skargi zostały zachowane. Uchwała została doręczona radnemu 12 kwietnia 2019 r., a 19 kwietnia 2019 r. została złożona skarga za pośrednictwem Rady Miejskiej.

Sąd wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ uznał, że w dacie wyborów, tj. 21 października 2018 r. skarżący nie posiadał prawa wybieralności na obszarze Gminy Świętochłowice, gdyż w niej nie zamieszkiwał w rozumieniu prawa wyborczego i jego mandat wygasł

z mocy prawa.

Art. 383 § 1 kodeksu wyborczego wskazuje przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Czynne prawo wyborcze reguluje art. 10 kodeksu wyborczego, które

w odniesieniu do wyborów do rady gminy ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje w tej gminie (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a). Natomiast "stałe zamieszkanie" definiuje art. 5 pkt 9 kodeksu wyborczego, który rozumie przez to pojęcie zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem

z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 k.c. – jest to miejscowość,

w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym jest zatem wskazanie adresu miejsca zamieszkania rozumianego zgodnie z art. 26 ust. 1 b ustawy z 24 wrześnie 2010 r. o ewidencji ludności (tj. Dz. U z 2018 r., poz.1382). Sąd podkreślił, że kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania

z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych.

W ocenie Sądu o miejscu zamieszkiwania dla określenia praw wyborczych decydują zatem dwie przesłanki faktyczne występujące łącznie: przebywanie

w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą oraz rodziną.

Z uwagi na to, że zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, prawidłowo Rada Miejska dla oceny miejsca stałego pobytu nie kierowała się wyłącznie oświadczeniem skarżącego i czynnością materialno-techniczną, jaką jest zameldowanie na pobyt stały. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym

w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13 – "Faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych

i majątkowych interesów. Przebywanie w danej miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną" (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r. II OSK 2082/17,

z 19 maja 2016 r. II OSK 689/16). Sąd wskazał, że oceniając natomiast stałe miejsce zamieszkania rozumiane jako zamiar, należy mieć na uwadze, że składnik mentalny animus nie może być oceniony tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie deklaracji słownej lub zapewnień zainteresowanego. Aby zamiar był wiarygodny musi wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań, które będą jego potwierdzeniem. Innymi słowy oświadczeniu muszą jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem.

W ocenie Sądu okoliczności ustalone przez organ przeczą treści deklaracji radnego o zamieszkiwaniu w miejscu zameldowania. Wskazują na czasowe miejsce jego pobytu związane z aktywnością zawodową. Świadczy o tym zużycie wody

i prądu oraz przesłuchanie lokatorów, zamieszkałych w sąsiednich lokalach, którzy nie rozpoznali go jako sąsiada, mimo że był prezydentem Miasta Świętochłowice

w latach 2014-2018 i ubiegał się o kolejną kadencję. Spotykany był sporadycznie

i nie kojarzony z lokatorem, bez rodziny. Spór sądowy ze stolarzem opisany

w reportażu TVP3 wskazuje na zamieszkiwanie na stałe w domku jednorodzinnym

w Katowicach, gdzie były dostarczane meble i gdzie zamieszkuje żona z dziećmi. Posiadanie domu jednorodzinnego o pow. [...] m2 wraz z działką oraz mieszkania

o pow. [...] m2 (będące przedmiotem najmu) w [...] potwierdzają składane oświadczenia majątkowe za lata 2014-2018. Natomiast umowa najmu

z [...] października 2014 r. wskazuje, że mieszkanie w Świętochłowicach ma powierzchnię [...] m2 (z informacji SM [...] m2 a [...] m2 z piwnicą), składa się z 3 izb

i zostało wynajęte wraz z całym wyposażeniem (meble, sprzęt gospodarstwa domowego). Nie wynika jednak z niej, kto pokrywa media, gdyż ustalono tylko czynsz najmu, który nie uległ zmianie, co wynika z załączonych do skargi pokwitowań. Wątpliwości co do rzeczywistego miejsca zamieszkania radnego zgłaszali również inni mieszkańcy Gminy, czego dowodzi pismo z 12 lutego 2019 r.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że "codzienne czynności faktyczne

i prawne" (praca, życie rodzinne, działalność społeczna) mają w jego przypadku miejsce i potwierdzają fakt zamieszkiwania w Świętochłowicach z zamiarem stałego w nim pobytu. Ocena ta dokonana została w oparciu o dokumenty, oświadczenia, które można było zweryfikować.

Poczynione ustalenia i ich ocena została przedstawiona w uzasadnieniu uchwały z [...] marca 2019 r. Nie nosi ona cech dowolności i nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów ani zasad logiki czy doświadczenia życiowego. Organ uznał, że pobytowi radnego w Świętochłowicach dla uznania go za stałe zamieszkiwanie brakuje cech koncentracji w tym mieście życia osobistego, czy też powiązań rodzinnych. Jego najbliższa rodzina (żona, dzieci) zamieszkuje

w Katowicach, czasem go odwiedza ale głownie to on spędza czas z rodziną

w Katowicach. Potwierdza to oświadczenie samego radnego oraz zamieszczane na profilu Facebook zdjęcia. Wskazać należy, że żona również zamieszkuje pod innym adresem niż jest zameldowana, co wynika z zapisów PIT - 37 oraz oświadczenia samego radnego i wskazanych już wyżej materiałów publikatorów. Zdaniem Sądu nie można uznać za podważające ustaleń organów oświadczenia załączone do skargi złożone po podjęciu uchwały i wskazujące na odwiedziny, bez daty i konkretnych okoliczności w wynajmowanym lokalu. Sama wizyta kolegów, czy odwiedziny żony

i dzieci nie są wystarczające dla uznania wynajmowanego lokalu za centrum życiowe. Miejsce i pobyt w tej miejscowości jest związany tylko i wyłącznie

z wykonywaną pracą zawodową. Nawet z akt postępowania reklamacyjnego wynika, że samochód służbowy odbierał radnego, uprzednio Prezydenta Miasta z Katowic. Do domu w Katowicach kupował meble na wymiar.

Sąd wskazał, że w art. 28 k.c. wprowadzono zasadę, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Na miejsce zamieszkania składają się dwa czynniki: pobyt stały (aktywność życiowa) i wola pobytu w danej miejscowości. Sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (najem mieszkania) nie stanowi

o zamieszkaniu, lecz musi być powiązany z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich interesów życiowych. O stałości pobytu danej osoby w konkretnej miejscowości decyduje zatem przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które spełnia wskazaną wyżej cechę – założenia tam ośrodka swoich interesów. O miejscu zamieszkania nie decydują jedynie kryteria administracyjne (fakt zameldowania), ale fakt przebywania tam określonej osoby oraz uczynienie z tego miejsca centrum życiowego, centrum osobistych interesów. Instytucja zameldowania ma charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy i nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, z czynnością zameldowania nie wiąże się bowiem nabycie jakichkolwiek praw i obowiązków. Nie ma także znaczenia rozstrzygającego, w kontekście oceny posiadania prawa wyborczego, wpis do rejestru wyborców ani też miejsce opłacania podatków. Zdaniem Sądu w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego można bowiem kwestię miejsca zamieszkania oceniać także za pomocą innych dowodów. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że określona miejscowość jest aktualnie głównym miejscem, w którym skupia się działalność osoby fizycznej, w którym jest jej centrum życiowe. Taką okoliczność wykluczyły przesłuchania świadków, mieszkańców sąsiednich lokali bloku w Świętochłowicach, w którym radny wynajmuje mieszkanie łącznie z wyposażeniem i przebywa w nim sporadycznie lub w sposób nie pozwalający zidentyfikować go jako lokatora, a nie gościa.

W ocenie Sądu miejsce zamieszkania nie musi pokrywać się z miejscem zameldowania osoby fizycznej, które jest okolicznością o charakterze administracyjnoprawnym. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.), przy czym można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania tak rozumiane (art. 28 k.c.), co wyklucza uznanie, że skarżący zamieszkiwał i mieszka na stałe w Świętochłowicach. Wspólność majątkowa z żoną, posiadanie domu, wspólne zamieszkiwanie

i prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego, wspólne rozliczanie podatkowe

i chodzenie dzieci do szkoły w Katowicach, wskazują na brak zamiaru stałego zamieszkania w innej miejscowości, a zwłaszcza w wynajętym mieszkaniu. Przepisy nie zakreślają żadnego terminu, którego upływ jest konieczny do uzyskania statusu mieszkańca, ani też wpływu na ustalenie miejsca zamieszkiwania nie mają plany życiowe obywatela, gdyż pojęcie "zamieszkiwanie" musi być oceniane w kategoriach konkretnych wyborów i oceny czynnego i biernego prawa wyborczego danej osoby.

Również wykładnia celowościowa wskazuje na potrzebę utożsamiania pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkujące" na obszarze gminy

i mającej wolę takiego zamieszkiwania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 530/13, stwierdził, że "ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny stałego miejsca pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, wizją mieszkania ujawniającą jego rzeczy osobiste, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości". Sąd orzekający pogląd ten w całości podzielił i wskazał, że poczynione przez organ ustalenia uzasadniają wygaszenie mandatu skarżącego.

Miejsce zameldowania winno pokrywać się z miejscem zamieszkania, ale nie musi. Również fakt najmowania przez osobę fizyczną lokalu mieszkalnego, czy też innej nieruchomości na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego nie ma znaczenia dla ustalenia faktycznego miejsca zamieszkiwania. Również płacenie podatków czy rejestracja samochodu nie ma znaczenia dla obiektywnej oceny zamieszkiwania, gdyż te płacone są w miejscu zameldowania.

W ocenie Sądu nie można uznać, że radny ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona i dzieci, w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne. Powyższe fakty przeczą temu, aby u podstaw podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu leżały przesłanki pozaprawne – jak to określił skarżący – polityczne.

Jak wynika z akt sprawy (protokół z posiedzenia Rady Miejskiej w dniu [...] marca 2019 r.), co podkreślał szczególnie skarżący, to burmistrz wszczął postępowanie w sprawie jego wymeldowania, zgłosił wniosek o wygaszenie jego mandatu i kieruje się osobistymi motywami. Głosowanie nad uchwałą wprowadzono w ramach rozszerzenia porządku sesji, co dopuszcza art. 20 pkt 1a u.s.g. Wniosek został złożony wraz z projektem uchwały i jej uzasadnieniem, ponadto umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się, co potwierdza zapis Protokołu posiedzenia Rady

i nagranie dźwiękowe jej przebiegu. W sesji uczestniczyło 21 radnych, co stanowi pełny jej skład (100%). Za rozszerzeniem porządku obrad głosowało 21 radnych,

a za ujęciem w porządku obrad IX sesji Rady wygaszenia mandatu skarżącego 19 radnych z 21 obecnych (k. 5 ). Sam skarżący złożył wniosek o poszerzenie porządku sesji o wygaszenie mandatu drugiego radnego, który również został uwzględniony. Ponadto skarżący nie negował udzielania mu głosu, lecz podkreślał, że był to czas za krótki i nie był na tą okoliczność należycie przygotowany. Nie mógł skutecznie bronić swojego stanowiska. W tym miejscu Sąd wskazał, że skarżący miał świadomość prowadzonego postępowania o wymeldowanie, gdyż o jego wszczęciu został powiadomiony, co wynika z potwierdzenia odbioru postanowienia o jego wszczęciu, które zostało przez niego odebrane osobiście mimo awizowania. Był też powiadamiany o przesłuchaniach prowadzonych w jego toku.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że Rada Miejska zasadnie uznała, że pobytowi radnego w Świętochłowicach, mieście w którym jest zameldowany na stałe, brakuje cech koncentracji życia osobistego i rodzinnego, a tym samym wygaszenie mandatu radnego z racji braku prawa wybieralności w dniu wyborów samorządowych było zasadne faktycznie i prawnie. Mandat wygasa z mocy prawa w sytuacji wystąpienia przesłanki braku prawa wybieralności, uchwała jest tylko potwierdzeniem tej okoliczności. Nie ma zatem znaczenia skąd Rada czerpała wiedzę, że w dniu wyborów skarżący nie posiadał na określonym terenie biernego prawa wyborczego.

W ocenie Sądu zarzuty skargi są chybione, a nawet wzajemnie się wykluczają. Nie można zarzucić Radzie, że naruszyła zaskarżoną uchwałą art. 383 § 1 pkt 2

w związku z art. 10 § 1 pkt 3 kodeksu wyborczego. Dla istoty sprawy – z uwagi na wyłącznie obiektywne przesłanki wygaśnięcia mandatu – bez znaczenia jest skąd Rada Gminy czerpała wiedzę o tym, że w dniu wyborów skarżący nie posiadał na określonym terenie biernego prawa wyborczego. Również Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. Nadto Rada musi orzec o wygaśnięciu mandatu, w przypadku zdarzeń mających podstawę w art. 383 § 1 pkt 2 kodeksu wyborczego w terminie

1 miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, który jest terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Ponieważ Rada powzięła przekonanie a nie podejrzenie, które uruchomiło postępowanie reklamacyjne z kodeksu wyborczego,

o braku biernego prawa wyborczego skarżącego czyli faktu niezamieszkiwania radnego na obszarze Gminy to z urzędu wszczęto postępowania o wymeldowanie

z pobytu stałego. Rozstrzygnięcie zostało wydane po przesłuchaniu świadków

i zebraniu dowodów podważających prawidłowość zameldowania, Prezydent Miasta wystąpił z wnioskiem o podjęcie stosownej uchwały w dniu [...] marca 2018 r. Nie dowodzi to nadzwyczajnego pośpiechu w jej podejmowaniu ani opieszałości

w działaniu na co wskazuje skarżący, a jedynie świadczy o zachowaniu należytej staranności w gromadzeniu dowodów i przygotowania argumentów uzasadniających podjęcie uchwały i zachowania terminu przewidzianego we wskazanym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi, stwierdzenie nieważności uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 5 pkt 9 ustawy z dnia

5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 754, z późn. zm.)

w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się

w przyjęciu, że miejscem stałego zamieszkania radnego Dawida Kostempskiego

w dniu wyborów samorządowych nie było miasto Świętochłowice, a w konsekwencji naruszenie art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3a, art. 11 § 1 pkt 5 i art. 18 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, iż w dniu wyborów samorządowych, tj. 21 października 2018 r., skarżący kasacyjnie nie posiadał prawa wybieralności do Rady Miejskiej w Świętochłowicach, z uwagi na rzekomy brak posiadania stałego miejsca zamieszkania w Świętochłowicach w sytuacji, gdy takie prawo posiada, co wynika z szeregu dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym

w szczególności z umowy najmu, rachunków za media, oświadczeń mieszkańców, zeznań świadków, w tym także tych przesłuchanych w postępowaniu

o wymeldowanie, rozliczeń podatkowych (dokonanych wg właściwości miejscowej

w US Chorzów);

2/ naruszenie przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności

w postaci naruszenia art. 383 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy polegające na tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, której zgłoszenie nastąpiło w trybie rozszerzenia porządku obrad Rady Miejskiej w Świętochłowicach

w dniu 25 marca 2019 r., czym faktycznie uniemożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień oraz zajęcie stanowiska merytorycznego, w tym również złożenia odpowiednich wniosków i dowodów, co skutkuje tym, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym;

3/ naruszenie przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności

w postaci naruszenia art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy polegające na tym, że podejmując zaskarżoną uchwałę, której zgłoszenie nastąpiło

w trybie rozszerzenia porządku obrad Rady Miejskiej w Świętochłowicach w dniu 25 marca 2019 r., czym uchybiono miesięcznemu terminowi do jej podjęcia licząc od pierwszego ewentualnego powzięcia wiedzy o zaistnieniu przyczyn wygaśnięcia (okoliczności te były organowi znane co najmniej we wrześniu 2018 r., kiedy toczyło się postępowanie reklamacyjne dot. umieszczenia skarżącego w spisie wyborców), co skutkuje tym, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; WSA uznał ten termin za instrukcyjny, niemniej nawet zakładając prawdziwość tej wykładni, nie jest zasadnym aby uznawać za usprawiedliwione postępowanie organu, który posiadając rzekome informacje o przyczynach stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wiele miesięcy wcześniej nie uczynił z nich użytku a w szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub kontrolnego przez Komisję Rewizyjną lub komisję ad hoc Rady Miasta gdzie mógłby w sposób proceduralnie prawidłowy ustalić stan faktyczny i na jego podstawie wyciągnąć słuszne wnioski;

4/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia przepisu art. 383 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, w ten sposób, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, której zgłoszenie nastąpiło w trybie rozszerzenia porządku obrad Rady Miejskiej

w Świętochłowicach w dniu 25 marca 2019 r., uniemożliwiono radnemu złożenie pełnych wyjaśnień w tym również złożenia odpowiednich wniosków dowodowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że przed podjęciem uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, uniemożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień oraz zajęcie stanowiska merytorycznego. Za takie nie można uznać ograniczonej czasowo wypowiedzi (łącznie ok. 5 min) podczas sesji Rady Miasta w dniu 25 marca 2019 r., które w oczywisty sposób były fragmentaryczne i uniemożliwiające przedstawienie okoliczności przeciwnych niż określone we wniosku oraz uzasadnieniu uchwały. Przepis art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego - jako przepis bezwzględnie obowiązujący - obliguje Radę Miejską do zagwarantowania radnemu możliwości udzielenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Z kolei możliwość złożenia takich wyjaśnień przez radnego nie może mieć charakteru iluzorycznego tj. nie może być ograniczana, ani tym bardziej radnego nie można pozbawić takiej możliwości. Przy podejmowaniu uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., niemniej jednak po pierwsze nie zwalniało to Rady Miejskiej

w Świętochłowicach z obowiązku ustalenia w sposób obiektywny, zgodny

z rzeczywistym stanem faktycznym, czy radny zamieszkuje stale w gminie, w której jest zameldowany, i czy w tym miejscu stałego zamieszkania faktycznie koncentruje się jego życie. Zatem Rada Miejska winna przede wszystkim zgromadzić niezbędne dokumenty i przeprowadzić ewentualnie inne dowody we własnym zakresie,

a następnie, zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zasad logiki

i doświadczenia życiowego, obiektywnie je ocenić, a ponadto, zapewnić realną możliwość ustosunkowania się do zebranych dowodów.

W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonej uchwały i wydanego na jej podstawie wyroku odnosi się jedynie do spekulacji

i domniemań twórców uchwały. Nie przytoczono w nim żadnych konkretnych argumentów, które uzasadniałyby podjęcie uchwały w przedłożonym brzmieniu. Podkreślił, że skarżący jest najemcą mieszkania w [...]i zamieszkuje w nim od wielu lat. Tak też było w dniu zgłaszania kandydatów na radnych w wyborach samorządowych 2018 r., w dniu wyborów i jest tak również na dzień składania niniejszej skargi. Jako mieszkaniec Świętochłowic skarżący posiada prawo wybieralności, gdyż stale zamieszkuje na obszarze Świętochłowic i nie zaszły również później okoliczności umożliwiające stwierdzenie, że prawo to kiedykolwiek skarżący utracił. Podniósł, że skarżący przebywa w Świętochłowicach z zamiarem stałego pobytu. Z tym miastem jest najbardziej związany emocjonalnie, stąd aktywność społeczna i polityczna skarżącego. Jest czynnym politykiem i nie może tego niweczyć zamieszkiwanie żony i dzieci w Katowicach, z którymi skarżący widuje się z reguły tylko w weekendy.

Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu wyroku trudno znaleźć przekonywującą analizę dowodów przedstawionych przez skarżącego. Sąd I instancji wskazał jedynie, że uznaje za przekonywujące dowody organu, ale jednocześnie nie wykazał, dlaczego nie uznaje dowodów skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że uchwała Rady Miejskiej w Świętochłowicach z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego [...]

z powodu nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów 21 października 2018 r. - podjęta została zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy

z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. W szczególności Sąd kierując się właściwą interpretacją art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego trafnie ocenił, że

w ustalonym stanie faktycznym sprawy wykazana została okoliczność niezamieszkiwania skarżącego na stałe w obszarze gminy Świętochłowice w dniu wyborów, tj. 21 października 2018 r., a co za tym idzie nieposiadania przez niego biernego prawa wyborczego, stosownie do art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku m.in. nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. W rozpoznawanej więc sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego wobec skarżącego wymagało ustalenia, czy w dniu 21 października 2014 r. posiadał on prawo wybieralności do Rady Miejskiej

w Świętochłowicach, zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 i art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego.

Z regulacji wymienionych przepisów wynika, że jednym z podstawowych warunków, jakie ma spełniać kandydat na radnego w danej gminie, jest stałe zamieszkiwanie na terenie tej gminy.

Sąd dokonując wykładni art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego prawidłowo wskazał, że o miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decydują dwie przesłanki: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Jednocześnie

w sposób właściwy wyjaśnił, że na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności związanej nie tylko z pracą ale również

z rodziną, natomiast rozpatrując zamiar przebywania w oznaczonej miejscowości należy mieć na uwadze nie tylko wewnętrzne przekonanie danej osoby, czy jej zapewnienia, ale również to, aby wystąpiły konkretne i sprawdzalne zachowania będące wyrazem deklarowanego zamiaru.

Sąd uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy słusznie zaakceptował stanowisko Rady Miejskiej, zgodnie z którym pobyt skarżącego

w Świętochłowicach wiązał się jedynie z wykonywaniem obowiązków zawodowych, natomiast w tym mieście nie koncentrowało się jego życie rodzinne, gdyż żona

i dzieci zamieszkiwali we wspólnym domu w Katowicach, który skarżący wraz z żoną urządzał.

Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego należy zaznaczyć, że trudno traktować miasto Świętochłowice jako miejsce stałego zamieszkiwania skarżącego skoro żona oraz dzieci w wieku szkolnym zamieszkiwali w innej miejscowości. Przyznać należy natomiast skarżący w spornym czasie dysponował

w Świętochłowicach wynajmowanym lokalem, gdzie został zameldowany, ale faktycznie przebywał w nim sporadycznie, skoro z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczącej wymeldowania wynika, że sąsiedzi nie kojarzyli skarżącego jako sąsiada. Słusznie Sąd oparł się również innych dowodach świadczących o sporadycznym przebywaniu pod adresem zameldowania, jak zużycie wody i prądu. Zasadnie więc w analizowanym przypadku główne centrum życiowe powiązano z miejscem gdzie skarżący ma dom i gdzie zamieszkuje jego żona oraz dzieci, a nie miejscem, w którym koncentruje się jego aktywność zawodowa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego polegającego na tym, że podejmując zaskarżoną uchwałę, uchybiono miesięcznemu terminowi do jej podjęcia licząc od pierwszego ewentualnego powzięcia wiedzy

o zaistnieniu przyczyn wygaśnięcia to wskazać należy, że wskazany w powyższym przepisie termin jest terminem instrukcyjnym. Wyjaśnić należy, że w Uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00 dotyczącej wyjaśnienia jaki charakter ma termin określony

w art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej wskazano, że "(...) termin ten ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie pozbawia zatem rady do podjęcia uchwały do wygaszenia mandatu radnego." Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały wskazał m.in., że "(...) nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających

z woli ustawodawcy".

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez uniemożliwienie radnemu złożenia pełnych wyjaśnień przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Z protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w dniu 25 marca 2019 r. wynika, że skarżącemu umożliwiono złożenie wyjaśnień, a wskazywanie przez skarżącego, że czas przeznaczony na wystąpienie za krótki, a skarżący nie był na tą okoliczność należycie przygotowany nie może być uznane za naruszenie przez radę art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.