Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1788/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 340/10 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od Gminy S. na rzecz Miasta P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 340/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta P., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarząd Gminy S. w dniu 11 sierpnia 1995 r. wystąpił do Wojewody Poznańskiego, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), o nieodpłatne przekazanie na rzecz tej Gminy nieruchomości położonej w Gminie S. obręb B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (arkusz mapy [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (arkusz mapy [...]), zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. We wniosku wskazano, że nieruchomość jest wykorzystywana jako wysypisko odpadów i zgodnie z postanowieniami umowy z dnia 11 lutego 1993 r. zawartej miedzy Miastem P., a Gminą S., Miasto zrezygnowało z nabycia własności terenu pod wysypisko w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 1998 r. przekazał sporną nieruchomość na własność Gminy S.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] czerwca 1998r.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P., wyrokiem z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt I SA 584/02 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2000 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] września 2004 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] czerwca 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Gminy S., wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1787/04 oddalił skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. Wyrok ten stał się prawomocny.

Gmina S. w dniu 3 marca 2005 r. ponownie złożyła wniosek o przekazanie na jej rzecz, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., własności przedmiotowej nieruchomości.

Wcześniej jednak, bo w dniu 28 marca 2003 r., przedmiotowo tożsamy wniosek o komunalizację spornej nieruchomości złożyło Miasto P.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił przekazania na rzecz Gminy S. mienia Skarbu Państwa w postaci nieruchomości położonych w Gminie S. obręb B. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Drugą decyzja z tego samego dnia o numerze [...] przekazał przedmiotową nieruchomość na rzecz Miasta P.

Odwołania od powyższych decyzji wniosła Gmina S.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] odmawiającą przekazania nieruchomości Gminie S.

Rozpatrując zaś odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. przekazującej sporną nieruchomość Miastu P., KKU decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1256/08 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję KKU z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2008 r.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. przekazał sporną nieruchomość na rzecz Miasta P. i odmówił jej przekazania na rzecz Gminy S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w świetle art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) również mienie będące w zarządzie Lasów Państwowych może być przedmiotem przekazania na rzecz gminy, przy czym w postępowaniu takim Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Zdaniem organu orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na tle art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem przekazania może być tylko takie mienie Skarbu Państwa, które służy aktualnie realizacji zadań gminy. Zadaniem gminy jest m. in. utrzymanie wysypiska i unieszkodliwianie odpadów komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Aktualnie eksploatację przedmiotowego składowiska odpadów prowadzi Zakład Budżetowy Miasta P. o nazwie Zakład Zagospodarowania Odpadów P., w oparciu o ostateczne decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. i z dnia [...] marca 2007 r.

Okoliczności takie jak m. in. ponoszenie przez Miasto P. nakładów, opłacanie podatku od nieruchomości i przyjmowanie odpadów komunalnych pochodzących z terenu Miasta P. wskazują, że przedmiotowa nieruchomość w sposób bezpośredni związana jest z wykonywaniem przez Miasto P. jego zadań własnych.

Wojewoda stwierdził również, że umowa z 1993 r., na którą powołuje się Gmina nie obowiązywała w dacie orzekania. Nie może więc wiązać organu, co do wskazania, która gmina powinna wystąpić z wnioskiem o przekazanie nieruchomości, tym bardziej, że przy rozstrzyganiu tego sporu organ musi kierować się przesłankami wynikającymi z przepisów ustawy. Wskazówki, która z gmin realizuje na spornej nieruchomości swoje zadania własne znajdują się również w decyzjach nadzorczych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2003 r. i [...] września 2004 r. Przedmiotowa nieruchomość jedynie w sposób pośredni związana jest z zadaniami Gminy S., a przekazanie jej na rzecz Miasta P. nie narusza interesów Gminy S.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]: 1) uchyliła zaskarżoną decyzję w całości; 2) przekazała Gminie S. własność spornej nieruchomości; 3) odmówiła przekazania Miastu P. własności tej nieruchomości.

W uzasadnieniu KKU stanęła na stanowisku, że Gmina S. na spornej nieruchomości "realizowała zadania własne w postaci składowania odpadów". To, że czyniła to za pośrednictwem przedsiębiorstwa innej gminy za odpłatnością, nie ma znaczenia wobec treści art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy KKU uznała rezygnację przez Miasto P. z prawa ubiegania się o przekazanie własności tej nieruchomości, zawartą w umowie z 11 lutego 1993 r. Umowa ta rozstrzygała potencjalny konflikt interesów obydwu gmin w płaszczyźnie treści art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. KKU uznała, że Miasto P. skutecznie zrzekło się prawa do składania wniosku w powyższym trybie. Podstawowa zasada komunalizacji wskazuje zaś, że jeśli dwie gminy realizują swoje zadania na tej samej nieruchomości, to pierwszeństwo powinna mieć gmina miejsca położenia nieruchomości. Poczynienie nakładów na nieruchomość przez Miasto P. nie może być wykorzystywane w takiej sytuacji przeciwko Gminie S.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, 24, 77 § 1 k.p.a., art. 5 ust. 4 i art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...) oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu II instancji zadania własne gminy w zakresie utrzymania porządku i czystości są szersze niż "składowanie odpadów". Wprawdzie zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, jednak gmina może je realizować w różnej formie, a przede wszystkim ma zapewnić warunki niezbędne do utrzymania czystości i porządku. Może to czynić poprzez nabywanie usług komunalnych od innej gminy w postaci składowania odpadów, bowiem budowa i utrzymanie wysypiska odpadów jest wprawdzie zadaniem własnym gminy (zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych), ale nie jest to zadanie obowiązkowe. W tej sytuacji zadania własne w postaci budowy i utrzymania wysypiska odpadów oraz ich unieszkodliwiania realizuje na spornej nieruchomości tylko Miasto P.

Zdaniem Sądu I instancji Gmina S. zadania własne na tej nieruchomości realizuje jedynie w sposób pośredni, zapewniając warunki do utrzymania czystości i porządku w gminie poprzez wykupienie usług komunalnych. To w ocenie sądu nie to samo, co utrzymanie wysypiska i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. Brak uwłaszczenia Gminy S. na spornej nieruchomości, gdzie jest już urządzone wysypisko odpadów, nie uniemożliwi jej wykonywania obowiązkowego zadania własnego, jakim jest stworzenie warunków do utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż zadanie to wykonywała ona dotychczas z powodzeniem, bez konieczności utrzymywania wysypiska i unieszkodliwiania odpadów.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielono pogląd, że gminie, na jej wniosek, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, również położone na terytorium innej gminy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań wnioskodawcy. Brak jest więc tu jakichkolwiek preferencji dla gminy położenia nieruchomości, przy spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z ustawy.

Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że umowa z 11 lutego 1993 r., w której Miasto P. zrzekło się uprawnienia do złożenia wniosku o komunalizację spornej nieruchomości jest stosunkiem obligacyjnym i owo zrzeczenie ma znaczenie jedynie w stosunkach pomiędzy stronami tej umowy. Nie wywiązanie się z tego zobowiązania przez stronę umowy może rodzić konsekwencje jedynie w sferze prawa cywilnego (np. odszkodowawcze). Stosunek obligacyjny nie rodzi jednak skutków erga omnes i w ocenie sądu nietrafny jest pogląd organu II instancji, jakoby fakt zrzeczenia się uprawnienia wobec innego podmiotu stosunku cywilnego miał istotne znaczenie na gruncie prawa publicznego.

Za bezzasadny uznano zarzut naruszenia art. 24 k.p.a. przez fakt, że w składzie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zasiadała osoba o wyrobionym poglądzie na sprawę, z uwagi na to, że po raz kolejny rozstrzygała sprawę po uchyleniu decyzji przez sąd. Art. 24 k.p.a. nie zawiera takiej przesłanki, a pkt 5 § 1 art. 24 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. stanowi jedynie o wyłączeniu członka organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji. Pozostałe przesłanki wyłączenia nie zostały w żaden sposób uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Miasta P. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa w tym postępowaniu, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa proceduralnego, poprzez:

a) naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.

1270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", które to naruszenie miało istotny wpływ

na wynik sprawy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną WSA błędnie, sprzecznie z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, ustalił stan faktyczny w sprawie i uznał, że nieruchomość, której komunalizacja jest przedmiotem postępowania nie jest bezpośrednio związana z wykonywaniem zadań Gminy S., choć prawidłowa analiza akt sprawy i zgromadzonych w tych aktach dokumentów, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nieruchomość ta jest bezpośrednio związana z realizacją zadań Gminy S.

b) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na

wynik sprawy.

W ocenie Gminy S. uznanie przez WSA, iż wpływ na orzeczenie sądu administracyjnego mogą mieć wyłącznie oświadczenia stron złożone wobec organów administracji jest błędne gdyż takie stwierdzenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach procedury, lecz przeciwnie, sądy administracyjne są obowiązane brać pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach postępowania (w tym również oświadczenia złożone przez strony postępowania poza tym postępowaniem);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

a) naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające

ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych

poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

b) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu

czystości i porządku w gminach oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...), poprzez ich błędną wykładnię.

Zdaniem kasatora, wbrew stanowisku WSA, składowanie wszystkich odpadów komunalnych z terenu danej gminy na nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość ta służy bezpośrednio realizacji zadań tej gminy. Należyta wykładnia wskazanych przepisów, prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że taka nieruchomość jest bezpośrednio związana z realizacją zadań tej gminy.

c) naruszenie art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...) w zw. z art. 4 ust. 3

ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną WSA błędnie uznał, iż wykładnia art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...) może być dokonywana bez uwzględniania zasady terytorialności, wyrażonej w art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy powiązanie terytorium gminy z jej zadaniami jest podstawą reformy administracyjnej, której wynikiem było utworzenie gmin, jako jednostek samorządu terytorialnego i w związku z powyższym niedopuszczalne jest całkowite ignorowanie tej zasady przy rozstrzyganiu kwestii komunalizacji mienia.

d) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i

art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 4 Przepisów

wprowadzających (...), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut ten uzasadniono tym, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż składowanie wszystkich odpadów Gminy S. na terenie przedmiotowej nieruchomości (co ma miejsce obecnie i nie jest dokonywane z wykorzystaniem jakichkolwiek innych nieruchomości) nie oznacza, że ta nieruchomość jest związana z realizacją zadań tej Gminy, podczas gdy, w ocenie Gminy S., związek ten jest oczywisty.

e) naruszenie art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...) w zw. z art. 4 ust. 3

ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 Przepisów wprowadzających (...) w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniono okolicznością, że wydając zaskarżony wyrok WSA w Warszawie całkowicie pominął fakt położenia przedmiotowej nieruchomości na terenie Gminy S., uznając, że nie ma to żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia czy i której gminie powinna być przyznaną ta nieruchomość. Z zasady powiązania zadań gminy z określonym terytorium (zasada terytorialności) wynika natomiast jednoznacznie, że zadania gminy mają związek z jej terytorium i okoliczność miejsca położenia komunalizowanej nieruchomości nie może być pomijana w toku procesu komunalizacji; w szczególności dotyczy to sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się wysypisko odpadów, a więc nieruchomość ta wywiera ogromny wpływ na otaczające ją tereny Gminy S.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podnosi zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Kontrola kasacyjna powinna, w okolicznościach podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej, najpierw objąć zarzut proceduralny, wiążący się z podniesieniem uchybień w zakresie kontroli przez Sąd I instancji procesu ustalania przez organy administracji istotnych dla sprawy faktów. Wyjaśnienie wątpliwości co do procesu ustalania stanu faktycznego sprawy, przyjętego w zaskarżonym wyroku pozwoli na poddanie kontroli wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni wskazanych w nim przepisów.

W ocenie Składu Orzekającego, niezasadny jest wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw, z art. 77kpa.

Należy wskazać, iż na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. istotne jest zatem zakwalifikowanie oceny prawnej, dokonanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Naruszeniem tego obowiązku będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym nie kwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1977/07 - Lex nr 510728). Przepis ten oznacza zakaz oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 999/07 - Lex nr 485041).

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej uchybień związanych z tym przepisem, polega - na podniesieniu naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd sposobu rozpatrzenia i oceny przez organy administracji zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Argumentacja skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu nie zasługuje na uwzględnienie Sąd I instancji prawidłowo ustalił, w oparciu o materiał aktowy, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (arkusz mapy [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (arkusz mapy [...]), będące przedmiotem decyzji komunalizacyjnej służy realizacji zadań własnych Gminy P. Z akt sprawy wynika, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) nieruchomość te służyły Gminie P. do realizacji jej zadań własnych gdyż, na nich znajdowało się już wówczas urządzone przez Miasto P. wysypisko odpadów komunalnych. Koszt związany z pracami przy budowie tego wysypiska poniosła Gmina P., która także uzyskała od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. zezwolenie na trwale wyłączenie z produkcji gruntów leśnych i wnosi z tego tytułu opłaty roczne za użytkowanie gruntów leśnych trwale wyłączonych z produkcji Z wysypiska tego korzysta także Gmina S. jako nabywca usług komunalnych na podstawie cywilnoprawnej umowy.

Nietrafny jest również zarzut błędnej interpretacji art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Nie można ograniczyć się tylko do analizy językowej tego przepisu, a jego wykładnię gramatyczną należy uzupełnić wykładnią systemową i funkcjonalną. Brak jednoznacznego odniesienia się w omawianym przepisie do daty wejścia w życie ustawy, nie oznacza , że przedmiotem przekazania na tej podstawie może być każde mienie, stanowiące własność Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W badanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że wysypisko odpadów komunalnych położone w Gminie S. w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej było własnością Skarbu Państwa i służyło do realizacji zadań własnych Gminy P. Z tego względu potwierdzenie tego faktu decyzją deklaratoryjną wydaną w oparciu o treść art. 5 ust.4 ustawy z 10 maja 1990r. jest prawidłowe Na zasadność tego stanowiska nie ma wpływu umowa cywilnoprawna zawarta 11 lutego 1993r. pomiędzy Gminą P. a Gminą S. Nie można bowiem posługiwać się instytucjami prawa cywilnego w sferze działalności określanej jako imperium uregulowanej przepisami prawa publicznego. Nie trafny jest także zarzut naruszenia art. 5 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. w zw. z art. art. 7 ust.1 ustawy. o samorządzie gminnym i w zw z art. 3 ust. 1 ustawy. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Zadanie gminy określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach Gmina S. wykonuje w drodze umowy zawartej z firmą trudniącą się wywozem odpadów, które to odpady przyjmowane są przez wysypisko odpadów prowadzone przez Gminę P. W tej sytuacji nie można podzielić poglądów sporządzającego kasację, że sporna nieruchomość służy Gminie S. do realizacji zadań własnych.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust.4 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 4 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuwzględnienie faktu, że sporna nieruchomość służąca do realizacji Gminy P. znajduje się na terenie Gminy S.

Nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 5 ust.4 cyt ustawy nie wynika wyraźnie jakie mienie miał na myśli ustawodawca. Gdyby ustawodawca w omawianym przepisie art. 5 ust. 4 ustawy miał zwęzić możliwość przekazania mienia ogólnonarodowego w tym trybie wyłącznie na rzecz gminy, w której to mienie jest położone, wyraźnie tak by postanowił. tak jak zdefiniował to w art. 7 art.14 i art.15 tej ustawy. Co do zasady w ustawie przyjęto że grunty powinny być funkcjonalnie związane z gminą ich położenia, tak by w związku z tym gmina nabywała na własność jedynie mienie ogólnonarodowe znajdujące się na jej terytorium, to jednak ze względu na cel i funkcję rozważanej regulacji prawnej należy przyjąć, że ustawodawca nie wykluczył sytuacji, w której gminie, na jej wniosek, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - może być przekazane mienie ogólnonarodowe inne niż wymienione w ust. 1-3, również położone na terytorium innej gminy, jeżeli jest ono związane z realizacją zadań wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 207§2 p.p.s.a.odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.