Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 950/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 61 ust. 1, ust. 5, ust. 6, art. 63, art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 lit.a w zw. z art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących A. M. i J. M. solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej określenia w pkt II. 1.3 "szerokości elewacji frontowej" i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie szerokości elewacji frontowej - od 18,0 m do 26,0 m. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. na wniosek T. G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 900 m2, parkingu dla samochodów osobowych do 60 stanowisk, wewnętrznego układu drogowego, przebudowie zjazdu z ulicy A, budowie zjazdu z ulicy B, budowie totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy B/ A, na działkach o numerach ewidencyjnych: 493/1, 493/2, fragmencie działki o numerze ewidencyjnym 504/14 i fragmencie działek drogowych o numerach ewidencyjnych: 483/2, 483/12, 449/20, w obrębie [...]. Linię zabudowy wskazano na załączniku graficznym do decyzji. Powołując się na sporządzoną analizę urbanistyczną wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych objętych wnioskiem ustalono od 0,20 do 0,23; szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, czyli ulicy B - 25,2 m (+-20% tj. od 20,1 m do 30,2 m); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 3,5 m do 6,2 m. W zakresie geometrii dachu ustalono kąt nachylenia połaci dachowych - od 5 ° do 20 °, wysokość kalenicy - od 4,0 m do 7,5 m, układ połaci dachowych wskazano jako wielospadowy, zaś kierunek głównej kalenicy dachu - równoległy lub prostopadły do północnej granicy działki nr 504/14. W decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również wymagania w zakresie ochrony osób trzecich. Wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji jest planowana z ulicy B (drogi powiatowej) przez projektowany zjazd i z ulicy A (drogi gminnej) przez istniejący zjazd do przebudowy. Prezydent Miasta Ł. podał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.". Dalej w uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przy przyjętym do analizy minimalnym obszarze, który stanowi jedynie niewielki wycinek osiedla Zdrowie i nie tworzy wyodrębnionej czytelnej jednostki urbanistyczno-architektonicznej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która nakłada obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie z uwzględnieniem kontynuacji funkcji zabudowy. Znaczną część minimalnego obszaru analizowanego stanowi park, który rozciąga się po wschodniej stronie ulicy B oraz działki o dużych powierzchniach, jeszcze niezabudowane (lub zabudowane w niewielkim stopniu, z dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na tych działkach) położone na południe od terenu objętego wnioskiem (od B nr 42/46 do ulicy C 1/3). Zachodnia strona, na północ od terenu objętego wnioskiem, stanowi niewielki fragment regularnego osiedla mieszkaniowego, które rozciąga się dalej wzdłuż ulicy B. Organ zwrócił uwagę, że teren objęty wnioskiem oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy, bowiem na północ od terenu objętego wnioskiem dominują niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu. Wskazał na istotną różnicę w sposobie ukształtowania ładu przestrzennego wschodniej strony ulicy B w porównaniu ze stanem zagospodarowania strony zachodniej na północ od terenu objętego wnioskiem. Istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i usługową, znajdująca się po stronie zachodniej występuje wzdłuż ulicy B, B, E, F. Obszar położony po drugiej stronie stanowi teren Parku A i jest wolny od zabudowań. Organ I instancji uznał, iż ocenie pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinien podlegać fragment osiedla A ograniczony drogami publicznymi - ulicami B - G - H - I, tworzący pewną spójność urbanistyczną, charakteryzujący się określonym układem urbanistycznym. Z uwagi na powyższe organ rozszerzył obszar analizowany i wyznaczył granice tegoż obszaru pomiędzy ulicami B (z parkiem rozciągającym po wschodniej strony ulicy) - D - J - K - L - F - C, który w pełni uwzględnia cechy zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej w tej części miasta i jednocześnie znajduje się w bliskości w stosunku do wnioskowanego terenu. Tak wyznaczony obszar analizowany umożliwi zachowanie ładu przestrzennego w ramach wyodrębnionej zwartej jednostki urbanistycznej, jaką stanowi teren osiedla A. Planowane zagospodarowanie terenu działek nr 504/14 i działek nr 493/1 oraz 493/2, stanowić ma przede wszystkim uzupełnienie licznej zabudowy, zachodniego ciągu ulicy B oraz uzupełnienie wyraźnie wykształconej przestrzeni pomiędzy ulicami C – B – D – F - L. W wyniku przeprowadzonej analizy, zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", wykazano, że nieruchomości w obszarze analizy są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto organ wskazał, że teren na którym planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie istnieje również konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto organ wskazał, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie złożył J. G.. Podniósł, że wykraczanie poza minimalne granice obszaru analizowanego winno być dokonywane z dużą ostrożnością, gdyż wielkość przyjętego obszaru determinuje wyniki analizy urbanistycznej. Nie jest możliwe takie rozszerzanie granic, by tylko znaleźć działkę zabudowaną w sposób analogiczny do wnioskowanego. Odległości wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowią górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest przyjęcie większego obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie w obszarze wyznaczonym w odległości trzykrotnej szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy znajduje się zabudowa reprezentatywna i pozwalająca na ustalenie cech ładu przestrzennego na danym terenie. Rozszerzony obszar analizy istotnie odbiega funkcją i intensywnością zabudowy od obszaru wyznaczonego w odległości trzykrotnej szerokości działki. Potwierdza to również zapis w treści części opisowej analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] dotyczący tej samej inwestycji, w której wskazano, że w minimalnym obszarze można było stwierdzić, czy zostało spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak: [...]. Odwołujący się wskazał, że w sprawie naruszone zostały zasady procedury administracyjnej ustanowione w art. 7, art.. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "k.p.a.". Z uwagi na brak doręczenia załączników do zaskarżonej decyzji złożył wniosek o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 2 k.p.a. i wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie uzupełnienia decyzji.

Od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] odwołanie złożyli również A. M. i J. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazali również na naruszenie tj. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. polegające na przeprowadzeniu wadliwej, pobieżnej i nieodpowiadającej wymogom prawnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz wyznaczenie obszaru poddanego analizie urbanistycznej większego niż minimalny bez przekonującego uzasadnienia i właściwego, konkretnego oznaczenia analizowanego obszaru, bez wskazania działek uznanych za sąsiednie. Odwołujący zarzucili naruszenie § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki tj. ustalenie tego wskaźnika z pominięciem faktu, iż dla lokalizacji o funkcji usługowej był on na niższym poziomie - w sytuacji, gdy przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej organ w celu pominięcia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej na analizowanym obszarze organ powołał się na wskaźnik istniejący dla lokalizacji usługowych. Wskazali na naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji przez ustalenie jej niezasadnie na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika istniejącego dla analizowanego obszaru. W odwołaniu zarzucono również, że kwestionowana decyzja narusza art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej określenia w pkt II. 1.3 "szerokości elewacji frontowej" i określiło szerokość elewacji frontowej - od 18,0 m do 26,0 m. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy wyznacza się obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego poszerzenie obszaru analizowanego przez organ I instancji nie zmienia ustaleń możliwych do dokonania na podstawie danych z minimalnego obszaru analizowanego, co do sposobu zagospodarowania terenu wzdłuż ulicy B, po obu stronach terenu inwestycji. W granicach odpowiadających trzykrotności frontu terenu inwestycji można doszukiwać się cech charakterystycznych dla przedmiotowego terenu. W minimalnych granicach obszaru analizowanego wyznaczonych na mapie w skali 1:1000 zlokalizowanych jest 89 nieruchomości, w tym 10 niezabudowanych lub zabudowanych elementami infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że inwestor we wniosku określił, iż przedmiotem realizacji ma być obiekt o funkcji handlowo- usługowej (artykuły spożywcze i przemysłowe oraz usługi typu - punkt lotto, dorabianie kluczy, punkt serwisowy telefonii komórkowej). W minimalnym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowo-usługowa (sklepy, centrum serwisowe, centrum ogrodnicze, przedszkole), a także zabudowa usługowo-produkcyjna. Zatem należy przyjąć, iż mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, a w istocie z jej uzupełnieniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać konkretnej wielkości bądź też wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Wartości graniczne (od - do) nie mogą być jednakże tak odległe, że w istocie pozostawiają parametr niedookreślony. Niedopuszczalne jest też określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). Organ I instancji uwzględnił tę zasadę i wszystkie parametry nowej zabudowy określił poprzez podanie wartości minimalnej i maksymalnej.

Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia na przedłużeniu zabudowy na działce przy ulicy B 50 oraz przedłużeniu zabudowy na działce przy ulicy A 6 i 6a.

Odnosząc się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium podało, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wyznaczył ten wskaźnik przez określenie jego minimalnej i maksymalnej wielkości, tj. od 0,20 do 0,23. Średnia wartość w rozszerzonym obszarze analizowanym wyniosła 0,23. W wyniku ponownego obliczenia tej wartości w granicach minimalnego obszaru analizowanego ustalono, że wielkości występujące w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 0,02 do 0,40, a średnia wielkość tegoż parametru wynosi 0,22. Stąd też organ II instancji stwierdził, że również dane z minimalnego obszaru analizowanego dają podstawę do wyznaczenia tego parametru w wielkości wskazanej w zaskarżonej decyzji. Wskaźnik 0,23 należy uznać za maksymalną dopuszczalną wielkość dla terenu inwestycji z uwagi na powierzchnię tego terenu, znacznie większą niż w przypadku większości nieruchomości występujących w obszarze analizowanym.

Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wyznaczony został prawidłowo w przedziale od 3,5 m do 6,2 m, bowiem w granicach obszaru minimalnego występują budynki o wysokości elewacji frontowych od 3,5 m do 10,0 m, co odpowiada średniej - 6,63 m.

Odnośnie geometrii dachu planowanego budynku Kolegium wskazało, że ustalenia organu I instancji w tym zakresie są prawidłowe, bowiem parametr ten został wyznaczony odpowiednio do geometrii dachów występujących również w minimalnym obszarze analizowanym.

W zakresie szerokości elewacji frontowej to Kolegium ustaliło, że szerokość elewacji frontowych w minimalnym obszarze analizy zawiera się w przedziale od 5,5 m do 26,0 m; średnio 11,73 m. W zaskarżonej decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej, na podstawie średniej szerokości tego parametru w powiększonym obszarze analizy, charakterystycznej dla zabudowy usługowej (25,2 m z tolerancją 20%, tj. od 20,1 m do 30,2 m). Ustalenie średniej w tej wysokości było możliwe jedynie dzięki przyjęciu do analizy budynków usługowo-przemysłowych przy ulicy F 11/9 i 13/15 oraz budynku szkoły przy ulicy C 1/3. Zdaniem Kolegium do analizy należy przyjąć jedynie nieruchomość przy ulicy F 13/15 zabudowaną budynkiem usługowo - produkcyjnym, bowiem jedynie ona zlokalizowana jest ona w minimalnych granicach obszaru analizy.

Ze względu na funkcję planowanego obiektu, organ stwierdził, że jego realizacja, przy konieczności dostosowania szerokości elewacji frontowej do średniej tego parametru w obszarze analizowanym, w istocie niweczyłaby opisany we wniosku zamiar inwestycyjny. Ustawodawca w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuścił możliwość wyznaczenia tej szerokości w sposób inny niż odpowiadający średniej, o ile wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy. Organ wskazał, że w minimalnym obszarze analizy występują 33 obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru, w tym m.in. budynki o szerokości elewacji frontowej 26,0 m i 25 m. Parametr szerokości elewacji frontowej ustalony w przedziale od 18,0 m do 26 m zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i tym samym pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia. Co więcej, umożliwi zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich) oraz zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz spełnia pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Organ właściwy do wydania decyzji jest zaś zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej, jeśli zamierzenie inwestycyjne spełnia powyżej wskazane wymogi.

Odnosząc się zarzutu J. G. dotyczącego niedoręczenia mu załączników do decyzji (zarówno graficznych, jak też części opisowej wyników analizy urbanistycznej) Kolegium wskazało, że zawiadomiło strony postępowania, w tym odwołującego się, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Organ I instancji przesłał J. G. w dniu 18 lipca 2014 r. przedmiotowe załączniki, a w związku z tym zarzut odwołania w tym zakresie Kolegium uznało za bezprzedmiotowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] A. M. i J. M. zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący w szczególności wskazali na niewystępowanie na analizowanym terenie działki zabudowanej w sposób pozwalający na odniesienie gabarytów planowanej inwestycji do gabarytów obiektów o tej samej lub podobnej funkcji zlokalizowanych w analizowanym obszarze. Ponadto podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust.1 i 6 u.p.z.p. poprzez przeprowadzenie wadliwej, pobieżnej i nieodpowiadającej wymogom prawnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art.107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności pominięcie w decyzji wyliczeń, które doprowadziły do ustalenia konkretnych parametrów planowanej zabudowy, niewskazanie przez organ konkretnych nieruchomości, które zostały objęte obszarem objętym analizą oraz w oparciu o które dokonano ustaleń parametrów planowanej zabudowy, mylące określenie czy obiekt przy ul. F 13/15 znajduje się w minimalnym obszarze, oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, w szczególności właścicieli i użytkowników działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Z kolei w zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego ponownie powołano wyżej wskazane art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust.1 i 6 u.p.z.p. podkreślając, że organ nie oznaczył konkretnie obszaru analizowanego, nie wskazał działek uznanych za sąsiednie i w sposób mylący określił, czy obiekt ul. F 13/15 znajduje się w minimalnym analizowanym obszarze. Skarżący powołali się również na naruszenie § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie parametrów planowanej zabudowy bez wskazania sposobu ich wyliczenia oraz bez konkretnego oznaczenia nieruchomości, których wskaźniki zostały przyjęte za podstawę do dokonania stosownych wyliczeń. Poza tym wskazano na naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji poprzez ustalenie jej niezasadnie na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika istniejącego dla analizowanego obszaru z powołaniem się na obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia ale bez wskazania, które konkretnie są to obiekty. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, by następnie w oparciu o tak przeprowadzoną analizę ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze z niemalże wyłączną, a niewątpliwie zdecydowanie dominującą funkcją mieszkaniową zabudowy. Funkcja mieszkaniowa jest na analizowanym obszarze standardem a odstępstwem od niej są pojedyncze punkty usługowe. Obok zabudowań mieszkalnych w postaci domków jednorodzinnych obszar zajęty jest pod tereny "zielone" - np. park im. B i działki niezabudowane lub zabudowane w niewielkim stopniu. Mimo powyższego organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja o funkcji usługowo - handlowej stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, mieści się bowiem w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Organ winien sprawdzić uprzednio, jak faktycznie wygląda zagospodarowanie terenu. Nie bez znaczenia pozostaje także rodzaj usług świadczonych w powołanych w decyzjach lokalizacjach. Inaczej dla zagospodarowania terenu i jego funkcji przedstawia się centrum ogrodnicze i przedszkole, szkoła czy przychodnia lekarska, a inaczej inwestycja w postaci budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży 900 m2 z parkingiem dla samochodów osobowych do 60 stanowisk z totemem reklamowym o wysokości 9,5 m. tj. sklep typu [...]. Planowana inwestycja niewątpliwe będzie dominować nad pozostałym poddanym analizie obszarem, zaburzy zastany ład przestrzenny, bowiem nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektów. Wątpliwości w ocenie strony skarżącej budzi możliwość odnoszenia się do obiektu przy ul. F 13/15, bowiem nie jest jasne czy wskazany obiekt znajduje się w minimalnym obszarze analizowanym. Organ, przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy, powinien precyzyjnie wskazać sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki, podając numery działek, w jakich obszar ten się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. W decyzji nie wskazano kryteriów jakimi się posłużono, by określić granice rozszerzonego obszaru oraz konkretnej wielokrotności o jaką faktycznie rozszerzono minimalny obszar. Poza tym skarżący wskazali na decyzję z dnia [...] o nr [...] dotyczącą zasadniczo tożsamego poddanego analizie obszaru, w której to decyzji podkreślano, iż "przy przyjętym do analizy minimalnym obszarze można byłoby stwierdzić, czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy". Organ I instancji nie wyjaśnił, czy zaistniały nowe okoliczności zmieniające stanowisko organu w tym zakresie. Nie wskazano też konkretnie, które numery działek zostały objęte granicami analizowanego obszaru. Nie określono ostatecznie, które działki uznano za działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej a tym samym nie sprawdzono i nie można było skontrolować tego czy na poddanych porównaniu działkach istnieje zabudowa legalna, gdyż tylko taka może spełniać warunki działki sąsiedniej. Również organ II instancji mimo zajęcia odmiennego stanowiska w sprawie granic obszaru analizowanego nie oznaczył dokładnie tegoż obszaru. Nie wspomniał o terenach zielonych zajmujących znaczną przestrzeń w tamtym rejonie i nie wskazał na jakiej mapie wyznaczono granice obszaru analizowanego.

Nadto skarżący podnieśli, że organ I instancji ustalił, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla całego obszaru analizowanego wynosi od 0,20 do 0,23. W uzasadnieniu decyzji wskazano natomiast, iż w obszarze analizowanym ład przestrzenny tworzą głównie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o wysokim wskaźniku zabudowy (0,54). Przytoczone twierdzenie nasuwa wniosek, iż tak wysoki współczynnik jest przeważający na analizowanym terenie tymczasem z dalszej części analizy z zestawienia parametrów w tabeli wynika, iż zdecydowanie dominująca jest zabudowa o współczynniku nieprzekraczającym 0,30. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało jednak konkretnych nieruchomości na podstawie których ustalono ostatecznie średnią wielkość wskaźnika, nie wskazano, które nieruchomości na badanym obszarze prezentują najniższy ze wskaźników - 0,02 a które najwyższy 0,40, nie określono sposobu dokonania wyliczeń. Tożsame zastrzeżenia skarżący skierowali do określenia wysokości elewacji frontowej. W ocenie skarżących powyższe ustalenia i wyliczenia winny wynikać wprost z analizy urbanistycznej, a zatem w tym zakresie winna ona zostać uzupełniona. W analizie powołano się na istnienie w analizowanym obszarze zabudowy o funkcji usługowej, gdzie średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 25,2 m i stąd z tolerancją 20% ustalono też taką szerokość elewacji dla planowanej inwestycji. Ustalony wskaźnik jednak znacznie odbiega od średniego wynoszącego 11,5 m. Skarżący podkreślili, iż nie wyjaśniono w decyzji dlaczego wzięto pod uwagę budynki o wyższych wskaźnikach a nie średnie współczynniki. W analizie urbanistycznej, w oparciu o którą wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w zależności od potrzeby ustalenia parametrów dla nowej inwestycji następuje albo w odwołaniu się do zabudowy jednorodzinnej (wskaźnik powierzchni) albo do zabudowy usługowej (szerokość elewacji frontowej). Wbrew stanowisku organu II instancji to inwestor powinien dostosować się do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego a nie odwrotnie jak to wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji. Organ II instancji, powołując się na istnienie w analizowanym obszarze 33 obiektów, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru winien wskazać, jakie są te szerokości elewacji i których budynków dotyczą. W skardze podniesiono, iż ani organ I instancji ani organ II instancji nie przeprowadziły pełnej analizy. Organy obu instancji nie wykazały, by w obszarze analizowanym znajdowały się budynki o analogicznych lub zbliżonych gabarytach do planowanej zabudowy usługowej, które pełniłyby tą samą lub podobną funkcję. Teren, na którym ma dojść do zrealizowania w/w inwestycji jest odbierany w chwili obecnej przez społeczeństwo jako tereny zielone, gdzie panuje cisza i spokój. Planowana inwestycja niewątpliwe będzie dominować nad pozostałym poddanym analizie obszarem i zaburzy zastany ład przestrzenny, gdyż nie pasuje do istniejącej harmonijnej całości. Co więcej skarżący dodali, że umożliwienie realizacji przedmiotowej inwestycji z dużym prawdopodobieństwem doprowadzi do kolejnych podobnych inwestycji na sąsiednich terenach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Organ odwoławczy podkreślił, że dane zawarte w sporządzonej przez organ I instancji analizie umożliwiają określenie parametrów planowego obiektu na podstawie parametrów obiektów zlokalizowanych w minimalnym obszarze analizy.

Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. "A" Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K., na rzecz której przeniesiono zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy, wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wyznaczyło obszar analizowany i precyzyjnie go wskazało. Wszystkie strony postępowania były zgodne, jaki obszar podlegał analizie, niezasadne są więc zarzuty wobec organu, że nie zawarł w uzasadnieniu decyzji dokładnych kalkulacji. Dalej Spółka wskazała, że w toku postępowania administracyjnego słusznie stwierdzono, że w analizowanym obszarze występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lecz także zabudowa mieszkaniowo-usługowa (sklepy, centrum serwisowe oraz centrum ogrodnicze), w której prowadzona jest sprzedaż towarów i usług, czyli dokładnie taka działalność, jaką wskazano we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Spółka podkreśliła, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono parametry planowanej zabudowy. Ulica B charakteryzuje się sporym natężeniem ruchu, a więc ruch związany z samochodami na parkingu marketu będzie niezauważalny w porównaniu z natężeniem i hałasem z ulicy B. Co więcej, market, który ma zostać wybudowany, będzie także w znacznym stopniu tłumił odgłosy dochodzące z ulicy B. Dodatkowo inwestycja ma zostać wybudowana na obrzeżach osiedla, czyli dokładnie w miejscu, gdzie mają być realizowane funkcje uzupełniające do funkcji mieszkalnej. Inwestycja planowana jest na działce, która ma przeznaczenie użytkowe i która nigdy nie była wykorzystywana w innym celu. Powołany przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 917/14 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1826/06) dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego, a materia rozpatrywana w tej sprawie przez dotyczyła ochrony gruntów rolnych i leśnych. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją, albowiem zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dokładnie wskazuje, gdzie inwestycja miałaby zostać zrealizowana. Decyzje o warunkach zabudowy są wydawane dla obszarów objętych wnioskiem i tylko czasami obszar ten pokrywa się z geodezyjnym podziałem, nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby decyzje te były wydawane dla części działki jeśli wniosek (oraz wydana na jego podstawie decyzja) precyzyjnie wskazuje obszar, którego dotyczy. Ustawodawca posługuje się stwierdzeniem "(...) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", co oznacza, że dopuszcza możliwość wydania decyzji zarówno w odniesieniu do działki wydzielonej geodezyjnie jak i terenu niebędącego działką wydzieloną geodezyjnie. Określenie "terenu" dotyczy możliwości określenia przez wnioskodawcę zakresu terenu inwestycyjnego innego niż ten, który określony jest w definicji działki budowlanej. Podsumowując Spółka "A" podkreśliła, że nawet, jeśliby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa materialnego, to nie można mówić o tym, aby to naruszenie miało wpływ na treść finalnego rozstrzygnięcia, tj. treść decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie bowiem od tego, czy badać parametry dla terenu objętego wnioskiem, czy dla całej działki wydzielonej geodezyjnej, treść decyzji pozostaje taka sama (parametry nie ulegną zmianie), a zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga A. M. i J. M. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd z urzędu obowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niewskazanych w skardze ( art. 134 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że tut. Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 917/14 rozpoznawał analogiczną sprawę ze skargi A. M. i J. M. na decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego (o powierzchni do 900 m2), parkingu dla samochodów osobowych (do 48 stanowisk), wewnętrznego układu drogowego, zjazdu z ulicy B, totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy B 42/46, na fragmencie działki nr ewid. 504/14 i fragmencie działki drogowej nr ewid. 449/20 w obrębie [...]. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy określenia tychże warunków dla niemalże identycznej inwestycji przewidzianej do realizacji w tej samej lokalizacji. Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w motywach rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 917/14.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który mówi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwie jedynie w razie łącznego spełnienia określonych warunków. Przede wszystkim co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niezbędnym warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest istnienie dostępu do drogi publicznej. Nadto istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo winien zostać objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów. Poza tym decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winna być zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Podkreślić należy, że działka budowlana, o której mowa wyżej, oznacza nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.) Analiza pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1-4, art. 61 ust. 5 i 6, art. 63) oraz rozporządzenia (§ 3 ust. 1 , § 4, § 5, § 6, § 7, § 8) posługujących się terminem "działka" i "teren" nie uprawnia również do stwierdzenia, iż terenem może być część działki wskazana przez składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Ustalenie warunków zabudowy winno zatem odnosić się do działki wskazanej we wniosku jako całości. Niedopuszczalne jest określanie parametrów nowej zabudowy jedynie dla części działki, dla której planowana jest zmiana sposobu zagospodarowania. Już we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor obowiązany jest wskazać granice terenu objętego wnioskiem, przestawione na kopii mapy zasadniczej o odpowiedniej skali (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Teren, którego wniosek dotyczy winien zostać wskazany poprzez oznaczenie całej działki lub działek geodezyjnych. Jeżeli jednak inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy podał fragment działki jako obszar, na którym zamierza realizować inwestycję to organy administracji winny ustalać warunki zabudowy w odniesieniu do całej działki. Zmiana zagospodarowania terenu powinna dotyczyć całego obszaru określonego jako działka lub działki geodezyjne. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce istnieje możliwość realizacji danej inwestycji o określonych parametrach. Decyzja ta nie wskazuje precyzyjnego umiejscowienia inwestycji na działce. Nie określa dokładnego jej usytuowania na tej działce, gdyż do tej kwestii odnosi się dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę. Stąd przyjąć należy, że organ jest zobligowany ustalić parametry planowanej zabudowy w odniesieniu do całej działki, a nie tylko w odniesieniu do obszaru, który będzie faktycznie zajęty pod planowaną inwestycję (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 946/13, z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 827/13; w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV Sa/Po 636/13, dostępne w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, że inwestycją objęte są działki o nr ewid. 493/1 i 493/2, fragment działki o nr ewid. 504/14, fragment działki drogowej o nr ewid. 483/2, fragment działki drogowej o nr ewid. 483/12. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. inwestor dodatkowo rozszerzył teren inwestycji o fragment działki drogowej o nr ewid. 449/20.

Z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej wynika, że organ wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycji, nieobejmujący jednak całej działki nr ewid. 504/14, lecz jej fragment. Wskazać trzeba, że w rezultacie w odniesieniu do działki nr ewid. 504/14 organy orzekające ustalały poszczególne parametry nowej zabudowy biorąc pod uwagę jedynie część tejże działki określoną przez inwestora na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Już z prostego zestawienia powierzchni terenu inwestycji wynoszącej 5083 m2 i powierzchni całej działki nr ewid. 504/14 wynoszącej 1,7046 ha wynika, że powierzchnia planowanego przedsięwzięcia obejmuje jedynie pewien wycinek działki nr ewid. 504/14. Oznaczony przez inwestora fragment działki nr ewid. 504/14 nie stanowi wyodrębnionej ewidencyjnie działki. Zatem organ nieprawidłowo określił parametry zamierzenia inwestycyjnego odnosząc je tylko do części działki o nr ewid. 504/14.

Z kolei odnoszenie się do poszczególnych parametrów planowanej inwestycji jest w ocenie Sądu w tym momencie przedwczesne. Organy będą zobligowane ponownie wyznaczyć obszar analizowany uwzględniając tereny całych wyodrębnionych geodezyjnie działek, na których przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. Stąd zarzuty skargi odnoszące się do poszczególnych wskaźników nowej zabudowy nie mogą być na obecnym etapie kontrolowane.

W tym miejscu podkreślić należy, że nietrafny jest zarzut skarżących, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcja terenu i w żadnym razie nie da się z nią pogodzić. Zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bowiem bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 952/10, dostępny w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 249/14, w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1348/13, w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1029/13, w Kielcach z dnia 19 września 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 349/13, dostępne w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć należy, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, mówiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego.

Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa tj. sklepy, centrum serwisowe, centrum ogrodnicze, przedszkole oraz zabudowa usługowo-produkcyjna. We wniosku inwestor określił, że przedmiotem zamierzenia jest obiekt o funkcji handlowo-usługowej wraz z infrastrukturą techniczną. Zatem stwierdzić należy, że nowa zabudowa mieści się granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, powtarza bowiem jeden z istniejących sposobów zagospodarowania terenu, choć nie dominujący. Niewątpliwe funkcja usługowa na przedmiotowym terenie stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, pozwalając użytkownikom zabudowy mieszkaniowej na korzystanie z obiektów handlu i usług w bliskim sąsiedztwie. Jej występowanie stanowi udogodnienie dla mieszkańców okolicznych osiedli, a w rezultacie istotny element prawidłowego funkcjonowania tychże osiedli. Podkreślić przy tym należy, że parametry nowej zabudowy zostaną ustalone w sposób, który będzie stanowić kontynuację wskaźników obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Zatem nieuzasadniony jest zarzut, iż budowa przedmiotowego obiektu zaburzy zastany ład przestrzenny. Podsumowując, wbrew twierdzeniom skarżących, generalnie planowana inwestycja nie narusza zasady ładu przestrzennego i wynikającej z niej zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż organ nie wskazał w decyzji konkretnych numerów działek przyjętych do analizy podkreślić należy, że organ w treści decyzji nie ma obowiązku wymieniać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek, gdyż przede wszystkim służy temu mapa z wyrysowanym obszarem analizowanym stanowiącym załącznik do analizy urbanistycznej oraz do wydanej na jej podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, oprócz wskazanej mapy, wyszczególnienie numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania w obszarze analizowanym zawiera dodatkowo załącznik do analizy urbanistycznej – zestawienie parametrów.

Wobec powyższego, z uwagi na naruszenie prawa poprzez ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do fragmentu działki nr ewid.504/14, Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

LS