Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 509/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1, art. 145 § 1, art. 145a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 704/14 w sprawie ze skarg L. G. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], [...] czerwca 2014 r. nr [...], [...] czerwca 2014 r. nr [...] i [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II GSK 509/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi L. G. ( dalej: Skarżąca), na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. ( dalej: Dyrektor POR ARiMR), z dnia [...] czerwca 2014r.: nr [...], nr. [...], nr. [...], nr. [...], utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji, z dnia [...] kwietnia 2014r., wydanych po wznowieniu postępowania, a odmawiających uchylenia decyzji z dnia [...] września 2012r., którymi to decyzjami zostały uchylone decyzje z dnia [...] listopada 2007r, [...] listopada 2008r, [...] grudnia 2009r. i [...] listopada 2010r., przyznające jednolite i uzupełniające płatności obszarowe i odmawiające jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej.

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., wydał decyzje z dnia [...] listopada 2007r., z dnia [...] listopada 2008r., z dnia [...] grudnia 2009r., oraz dnia [...] listopada 2010r., przyznające Skarżącej, określone kwoty płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej, do powierzchni grupy upraw podstawowych odpowiednio za 2007, 2008 ,2009 i 2010r.

Postanowieniami z dnia 30 lipca 2012r., organ I instancji, wznowił z urzędu postępowania zakończone wymienionymi wyżej decyzjami. W uzasadnieniu tych postanowień organ I instancji wskazał, że wnioski o przyznanie płatności do tych samych działek na które przyznano płatność Skarżącej, zostały złożone także przez inne osoby.

Powyższe postanowienia adresowane były na nazwisko L. G. zam. [...], reprezentowanej przez M. G., a doręczone na adres Skarżącej i odebrane przez nią osobiście.

W dniu [...] września 2012r. organ I instancji wydał decyzje o nr [...], mocą których uchylił w całości każdą z opisanych na wstępie decyzji z dnia [...] listopada 2007r., [...] listopada 2008r., [...] grudnia 2009r. i [...] listopada 2010r. oraz odmówił płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, jak też w związku z tą ostatnią płatnością nałożył sankcję za 2007 i 2008 rok.

Powyższe decyzje zostały doręczone na adres M. G. jako reprezentującego Skarżącą i odebrane przez teściową adresata – M. K.

Wnioskami z dnia 20 stycznia 2014r. Skarżąca, wystąpiła do Kierownika [...] Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. o wznowienie postępowań zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami z dnia [...] września 2012r. Uzasadniając w/w wnioski Skarżąca wskazała, że we wznowionych postępowaniach zakończonych decyzjami z dnia [...] września 2012r. organ uznał błędnie, że M. G. jest pełnomocnikiem Skarżącej, co w konsekwencji skutkowało tym, że Skarżąca bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu. W ocenie Skarżącej, udzielone przez nią pełnomocnictwo w dniu 8 stycznia 2007 r. M. G. uprawniało go do jej reprezentowania tylko w ściśle określonych sprawach dotyczących wpisu do ewidencji producentów, przyznawania wszelkich dopłat w związku z prowadzoną działalnością rolniczą i dysponowania tymi dopłatami, wskazania rachunku bankowego, a także do wszelkich czynności, które okażą się konieczne i zmierzać będą do wykonania tego pełnomocnictwa. Było to pełnomocnictwo rodzajowe i nie upoważniało do jej reprezentowania w postępowaniach wznowieniowych zakończonych decyzjami z dnia [...] września 2012 r. Natomiast doręczenie decyzji z dnia [...] września 2012r. na adres zamieszkania M. G. pozbawiło Skarżącą możliwości czynnego udziału w sprawach, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 10 § 1 k.p.a. i art. 109 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i 79 k.p.a.

Postanowieniami z dnia [...] lutego 2014r. organ I instancji wznowił postępowania zakończone wymienionymi wyżej decyzjami z dnia [...] września 2012 r. a następnie w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał decyzje odmawiające uchylenia każdej z decyzji z dnia [...] września 2012r. uznając, że brak jest podstaw do uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji, ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Organ I instancji powołując się na treść pełnomocnictwa, stwierdził, że jego zakres obejmował sprawy przyznania płatności bezpośrednich, nawet jeśli toczyły się one na skutek wznowienia postępowań z urzędu, bo obejmowało ono sprawy o przyznanie Skarżącej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako producentowi rolnemu, wszelkich dopłat w związku z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą. Zakresem tym objęte były także wszelkie czynności konieczne i zmierzające do wykonania tegoż pełnomocnictwa. Zaznaczył, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym ale zmierzającym do rozstrzygnięcia spraw w przedmiocie przyznania płatności. Zwrócił również uwagę, że w dniu 9 maja 2012r. odbyła się w siedzibie organu I instancji rozprawa, w której Skarżąca brała udział.

Powyższe decyzje, na skutek złożonego przez Skarżącą odwołania, zostały utrzymane w mocy decyzjami Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], [...], [...], [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] września 2012r., dotyczących płatności za 2007, 2008, 2009 i 2010 r.

Dokonując w postępowaniu odwoławczym oceny treści pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2007r. uznał, że jest to wprawdzie pełnomocnictwo rodzajowe ale jego zakres obejmuje także postępowania wznowieniowe. Treść tego pełnomocnictwa obejmuje bowiem wszelkie czynności w sprawach o przyznanie wszelkich dopłat w związku z prowadzoną działalnością rolniczą, a wiec dotyczy także postępowań wznowieniowych, które są postępowaniami zależnymi od postępowań zwykłych, dotyczących płatności za poszczególne lata i zakończonych decyzjami ostatecznymi. Jeśli bowiem zostaną stwierdzone określone wadliwości tych decyzji, podjętych w postępowaniu zwykłym, to ich konsekwencją jest uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym i orzeczenie na nowo co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowania wznowieniowe w niniejszych sprawach, niezależnie od zapadłych w nich rozstrzygnięć, są konsekwencją wniosków o płatność złożonych przez Skarżącą, a zatem udzielone pełnomocnictwo upoważniało M. G. do reprezentowania Skarżącej także w tych sprawach w postępowaniach wznowieniowych. Wznowienie postępowania ma na celu bowiem stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli zaistniały ku temu przesłanki, a po przeprowadzeniu powyższego postępowania rozstrzygnięcia mogą mieć różną treść. Tym samym uznał, iż M. G. był umocowany do reprezentowana Skarżącej, co skutkowało uznaniem braku ziszczenia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa.

Na powyższe decyzje Skarżąca, wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie żądając ich uchylenia bowiem wydane one zostały z naruszeniem art. 138 § 1, art. 6, art. 9, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 32 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 380 z późn. zm., dalej k.c.)

W dniu 9 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, sprawy wszczęte na skutek skarg odnoszących się do poszczególnych decyzji, a oznaczonych sygn. akt I SA/Rz 704/14, I SA/Rz 705/14, I SA/Rz 706/14, I SA/Rz 707/14 i prowadzić je pod sygn. I SA/Rz 704/14

Po przeprowadzeniu postępowania, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. I SA/Rz 704/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił powyższe skargi.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazując na treść pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2007r. wyjaśnił, że treść pełnomocnictwa, co do jego zakresu i czasu obowiązywania musi być interpretowana w taki sposób, by było to zgodne z wyrażoną w nim wolą mocodawcy.

Skarżąca upoważniła M. G. do reprezentowania jej, przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sprawach o przyznanie wszelkich dopłat i do wszelkich czynności, co w ocenie Sądu, uzasadnia przyjęcie, że pełnomocnictwo to odnosiło się do wszelkich postępowań, których przedmiotem byłyby dopłaty z tejże Agencji. Chodzi bowiem o "załatwienie" sprawy dopłat za poszczególne lata, a więc jeśli decyzje przyznające takie dopłaty, z dnia [...] listopada 2007r., [...] listopada 2008r., [...] grudnia 2009r. i [...] listopada 2010r. zostały objęte postępowaniami wznowieniowymi wszczętymi z urzędu, to dotyczą one również dopłat.

Sąd I instancji argumentował, że wszczęcie postępowania wznowieniowego może doprowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji przyznających dopłaty albo też do ich uchylenia i ponownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Nie oznacza to jednak, że gdy w chwili wszczęcia tych postępowań wznowieniowych nieznany jest ich wynik, to tym samym na tym nowym etapie, odrębnym od poprzedniego, dotychczasowy pełnomocnik Skarżącej nie jest uprawniony do reprezentowania Skarżącej, w sytuacji, gdy w treści pełnomocnictwa nie wyłączono umocowania do jej reprezentowania w tych postępowaniach. Złożenie bowiem wniosku o przyznanie dopłat nie gwarantuje ich przyznania, a nie sposób uznać, że pełnomocnictwo aktualizuje się na etapie pozytywnego rozpatrzenia wniosku, w drodze decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie wznowieniowe jako postępowanie nadzwyczajne nie jest kolejnym etapem postępowania w znaczeniu formalnym ale merytorycznie dotyczy istoty tej samej sprawy, w której z urzędu lub na wniosek wznowiono postępowanie. Z tego właśnie względu wznowione postępowanie, chociaż badane są w nim przesłanki wskazane w przepisach o wznowieniu, zmierza ono do "załatwienia" sprawy w danym przedmiocie, czyli wyeliminowania decyzji dotychczasowych i wydania nowego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Podkreślił, że Skarżąca w pełnomocnictwie wskazała jako organ Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa bez wyszczególnienia, o który organ instancyjny (I czy II) chodzi, wskazując również przedmiot spraw w którym upoważniła pełnomocnika. Należy więc przyjąć, że każde postępowanie, czy to postępowanie zwykłe, postępowanie odwoławcze, ewentualnie postępowanie wznowieniowe, w swej istocie tej właśnie kwestii dotyczy. Skutkuje to uznaniem, iż nie zaistniała przesłanka określona art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Od wyżej wskazanego wyroku Skarżąca, wniosła skargę kasacyjną zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, polegające na:

1. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargi,

W ocenie skarżącej błąd Sądu polegał na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że treść pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2007r. uprawniała M. G. do reprezentacji Skarżącej w postępowaniach wznowieniowych wszczętych w 2012r., pomimo, że oświadczenie woli Skarżącej zamieszczone w treści pełnomocnictwa na to nie wskazuje, a pełnomocnik nie podejmował żadnych innych czynności, poza złożeniem wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich za rok 2007.

2. błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnieniu skargi zamiast zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1) lit. b) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonych decyzji, gdyż Skarżącą całkowicie pozbawiono prawa do czynnego udziału w postępowaniach wznowieniowych w 2012 r., co oznacza, że naruszono art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 15 k.p.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.c., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy oświadczenie woli Skarżącej zawarte w pełnomocnictwie, zmierzało do umocowania M. G. do działania w imieniu Skarżącej w postępowaniu wznowieniowym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że Skarżąca była właściwie reprezentowana w postępowaniu wznowieniowym w 2012r., podczas gdy oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Wobec podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach uzasadnienia skargi wskazała, że sporządzając pełnomocnictwo rodzajowe nie zmierzała do udziela pełnomocnictwa ogólnego do wszystkich czynności. Zaznaczyła, że to wola mocodawcy decyduje o możliwości działania pełnomocnika w określono rodzajowo postępowaniach, a składając oświadczenie woli w 2007r. nie miała świadomości, że istnieje taki rodzaj postępowania jak wznowienie.

Podkreśliła, iż Sąd I instancji, ustalając zakres pełnomocnictwa winien posiłkować się przepisami kodeksu cywilnego m.in. treścią art. 65. § 1 k.c. Tak więc Sąd I instancji dokonując ustaleń faktycznych winien uwzględnić oprócz treści oświadczenia zawartego w pełnomocnictwie także okoliczności faktyczne, w których uczestniczył pełnomocnik, aby ustalić jaka była rzeczywista wola stron, oraz ewentualnie wysłuchać strony. Brak weryfikacji materiału dowodowego pod tym kątem narusza zdaniem skarżącej art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwą ocenę faktów które zostały ustalone z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

Zdaniem Skarżącej Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a., zamiast zastosować art. 145 § 1 pkt. 1) b p.p.s.a., gdyż Skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w 2012 r. Wskazała, iż organ niewłaściwie doręczył zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania jak i decyzję merytoryczną z [...] września 2012r. rzekomemu pełnomocnikowi, mimo braku sprawdzenia zakresu przedmiotowego udzielonego pełnomocnictwa.

Zdaniem skarżącej zważając na cel i datę złożenia pełnomocnictwa uwzględniając wykładnię językową, uznać należy, że Skarżąca nie działała z zamiarem udzielenia umocowania do reprezentowania jej w postępowaniu wznowieniowym, a jedynie w postępowaniu pierwszo instancyjnym zmierzającym do przyznania dopłaty.

Skarżąca zakwestionowała również, że wznowienie postępowania można zakwalifikować jako inną czynność konieczną do wykonania praw objętych pełnomocnictwem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwą ocenę ustalonego stanu faktycznego, który został ustalony z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a. czego wynikiem było oddalenie skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest uzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy na które składa się uzasadnienie orzeczenia. Uzasadnienie wyroku powinno bowiem zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Natomiast naruszenie powyższego przepisu może mieć miejsce wówczas gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc w przypadku nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia(wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768), a także wówczas, gdy wskazano podstawę prawną i faktyczną, jednakże treść uzasadnienia będzie niejasna, czy też nielogiczna, która uniemożliwiaja jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu, a więc uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986). Ponadto, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670).

Natomiast fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Podkreślić należy przy tym, iż poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe skuteczne podważenie prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu I instancji co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA dnia 12 marca 2015 r. sygn.. akt I OSK 2338/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej orzeczenia nsa.gov.pl).

Skarżąca natomiast przedstawiając ten zarzut, w istocie zmierzała do podważenia oceny zebranego materiału dowodowego przez Sąd I instancji wskazujące na to, iż pełnomocnictwo udzielone M. G. obejmowało również reprezentację Skarżącej w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. Skarżąca uzasadniając ten zarzut podważała powyższą ocenę Sądu I instancji, wskazując iż treść pełnomocnictwa nie wskazuje na takie umocowanie.

Podkreślić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, uznającego, iż pełnomocnictwo udzielone synowi Skarżącej, M. G. upoważniało go do reprezentowania Skarżącej w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, co w konsekwencji przesądzało o braku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. Sposób sformułowania zarzutów w tej kwestii, oraz fakt, iż zmierzają one do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do właściwego umocowania M. G. do reprezentowania Skarżącej w postępowaniach toczących się w trybie wznowienia postępowania, nakazuje rozważenie przedstawionych zarzutów w sposób kompleksowy.

Skarżąca przedstawiając zarzuty wskazywała, że udzielając upoważnienia w 2007r. nie miała świadomości istnienia postępowania wznowieniowego, a udzielone pełnomocnictwo upoważniało pełnomocnika do reprezentacji Skarżącej w tym postępowaniu. Jej zdaniem udzielone pełnomocnictwo upoważniało M. G. jedynie do jej reprezentowania w postępowaniu pierwszo instancyjnym zmierzającym do przyznania dopłaty, nie upoważniało natomiast do jej reprezentowania w postępowaniu nadzwyczajnym. Zdaniem Skarżącej Sąd I instancji winien uwzględnić poza treścią pełnomocnictwa również inne okoliczności zgodnie z art. 65 § 1 k.c.

Zauważyć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie bowiem wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a także określonymi postanowieniami). Granice natomiast postępowania wznowieniowego wyznacza zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia). O ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w pkt 1-8 art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a., postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1) bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W świetle powyższego podkreślić należy, iż postępowanie wznowieniowe jest w sprawą tożsamą pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - 2008 r., s. 641).

Wskazać również należy, że przepisy postępowania administracyjnego regulują instytucję pełnomocnictwa procesowego w sposób ogólny. W orzecznictwie zwraca się uwagę, w związku z tym na konieczność posiłkowego stosowania zasad wyrażonych w kodeksie cywilnym (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1753/09, LEX nr 746768, oraz z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1999 r., I SA 1535/98, LEX nr 48566, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 sierpnia 2011 r., II SA/Bd 543/11, LEX nr 1085659; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r., I SA/Wa 615/05, LEX nr 232204) albo przy analogicznym zastosowaniu przepisów o pełnomocnictwie stworzonych na potrzeby procedur sądowych (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2008 r., I OSK 1199/07, LEX nr 513142; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2008 r., II SA/Po 99/08, LEX nr 499863).

Przepisy o pełnomocnictwie w postępowaniu administracyjnym nie różnicują pełnomocnictw na podstawie ich charakteru i właściwego każdemu z nich zakresu umocowania, jak to ma miejsce na gruncie procedury cywilnej i sądowoadministracyjnej (art. 88 k.p.c. i art. 36 p.p.s.a.). Oznacza to, że od woli strony zależy to, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. Jeśli więc udzielający pełnomocnictwa nie ograniczył pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważnił go do działania w swoim imieniu w pewnej sprawie lub szerzej – w pewnej kategorii spraw, to pełnomocnik może imieniem mocodawcy wykonywać wszystkie czynności w toczącym się postępowaniu, za wyjątkiem tych, które wymagają osobistego działania mocodawcy (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., II GSK 708/09, LEX nr 746106; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lipca 2008 r., II SA/Kr 221/08, LEX nr 510200).

Uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy dotyczy więc całej sprawy, w tym także na etapie nadzwyczajnym – wznowieniowym ( wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 271/11, LEX nr 1251995, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r., I SA/Wa 152/09, LEX nr 555519).

W niniejszej sprawie, Skarżąca w dniu 8 stycznia 2007 r. udzieliła pełnomocnictwa swojemu synowi, M. G. W treści niniejszego pełnomocnictwa wskazała, że upoważnia M. G. do reprezentowania jej przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach związanych z wpisem do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR, w sprawach o przyznanie jej przez ARiMR, jako producentowi rolnemu wszelkich dopłat w związku z prowadzoną przez Skarżącą działalnością rolniczą oraz do dysponowania w jej imieniu środkami finansowymi uzyskanymi od ARiMR z tytułu powyższych dopłat, do wskazania we wniosku o wpis do ewidencji producentów rachunku bankowego pełnomocnika celem przelewu przez ARiMR wyżej wymienionych środków finansowych, a także do wszelkich czynności, które okażą się konieczne a zmierzać będą do wykonania tego pełnomocnictwa.

Tym samym Skarżąca nie ograniczyła pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważniła pełnomocnika do działania w swoim imieniu w pewnej kategorii spraw o przyznanie przez ARiMR jako producentowi rolnemu wszelkich dopłat w związku z prowadzona działalnością rolniczą. Tym samym zasadne było przyjęcie, że upoważnienie dotyczyło wszelkich postępowań, których przedmiotem były by dopłaty z tejże Agencji, a więc również postępowań wznowieniowych wszczętych z urzędu,

Udzielone pełnomocnictwo upoważniało M. G. do reprezentowania Skarżącej w sprawach o przyznanie wszelkich dopłat, a więc do reprezentowania we wszelkich sprawach których przedmiotem będą dopłaty, w tym także sprawach wznowieniowych, nie wyłączonych z zakresu pełnomocnictwa. Podkreślić przy tym trzeba, że postępowanie wznowieniowe jako postępowanie nadzwyczajne nie jest kolejnym etapem postępowania w znaczeniu formalnym, ale merytorycznie dotyczy istoty tej samej sprawy w której z urzędu lub na wniosek wznowiono postępowanie.

Zauważyć również należy, iż postanowienia dotyczące wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności organ kierował do pełnomocnika Skarżącej, adresując je w następujący sposób: L. G. [...] reprezentowana przez M. G. Treść pism również wskazywała w ten sam sposób, iż Skarżąca jest reprezentowana przez M. G.

Podkreślić należy, że do momentu doręczenia decyzji z dnia [...] września 2012 r. wszelkie pisma organu, w toczącym się postępowaniu, adresowane były w/w sposób, a ich odbiór każdorazowo potwierdzała osobiście L. G. ( m.in. dotyczące wznowienia postępowania, zawiadomienia o zakończeniu postępowania). Tak więc niewątpliwie na podstawie ich treści Skarżąca wiedziała o tym, iż w wznowionym postępowaniu reprezentuje ją pełnomocnik, syn M. G.

Zaznaczyć również należy, że syn Skarżącej, a jej pełnomocnik zamieszkiwał z Skarżącą pod jednym adresem, a jak wynika z jej oświadczenia złożonego w toku postępowania, prowadzili również jedno gospodarstwo rolne. Natomiast w treści pełnomocnictwa upoważniła go nie tylko do reprezentowania w sprawach płatności, ale również do wskazania konta pełnomocnika na które wpływać mają należności z tytułu przyznanych płatności oraz dysponowania nimi.

Podkreślić szczególnie należy również, w kontekście udzielonego pełnomocnictwa, że wznowienie postępowania wszczęte z urzędu, postanowieniem z dnia 30 lipca 2012r., co do płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej, do powierzchni grupy upraw podstawowych odpowiednio za 2007r., 2008r. ,2009r. i 2010r. nastąpiło na skutek złożenia wniosków o płatność, przez Skarżącą, do działek będących w posiadaniu M. G., o czym niewątpliwie Skarżąca wiedziała, a co wynika m.in. z jej oświadczenia złożonego w toku postępowania wznowieniowego.

W toku wznowionego postępowania Skarżąca nie kwestionowała udzielonego M. G. pełnomocnictwa. Miała też świadomość, iż organ uznaje je za aktualne chociażby ze względu na sposób adresowania pism. Akceptowała ten stan, bowiem odbierała pisma procesowe, uczestniczyła również w rozprawie administracyjnej, nie kwestionując tak udzielonego pełnomocnictwa.

W tym stanie rzeczy zarówno treść pełnomocnictwa, jak również okoliczności związane z jego udzieleniem, oraz postępowanie Skarżącej w toku prowadzonego postępowania, w tej konkretnej sprawie, przemawiają za uznaniem zasadności stanowiska Sądu I instancji, co do tego, iż M. G. był upoważniony przez Skarżącą do jej reprezentowania w postępowaniu wznowieniowym.

Z powyższych względów za nie uzasadnione należy uznać, zarzuty skargi kasacyjnej, naruszenia art. 151 p.p.s.a. i nie zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1) b p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt.4 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec powyższego nie stwierdził również aby Sąd I instancji zaakceptował błędną ocenę zebranego materiału dowodowego niezgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Zauważyć również należy, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.c., Skarżąca zarzuciła ich błędną wykładnię, nie wskazując jak należy rozumieć wskazany przepis. Prezentując powyższy zarzut, w istocie zmierzała do podważenia ustaleń stanu faktycznego. Natomiast zarzutem naruszenia prawa materialnego (przez jego błędną wykładnię) nie można podważać, w skardze kasacyjnej, dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, albowiem tego rodzaju rezultat może być ewentualnie osiągnięty wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 246/04; wyrok NSA z 4 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 291/04)

Nadto, wskazując na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. przywołany w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który odnosi się do dwuinstancyjności postępowania, Skarżąca nie wyjaśniła na czym polega owo naruszenie. Z tego też względu zarzut ten nie mógł być poddany ocenie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.