Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 431/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36(4) ust. 1, art. 36(6) ust
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w celu rozpatrzenia odwołania od wyników egzaminu radcowskiego utrzymała w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości stwierdzającą, że A. M., skarżąca w sprawie, uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 1-4 grudnia 2008 r. skarżąca przystąpiła do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 36(1) ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) – dalej jako u.r.p

Z pierwszej części egzaminu (test) skarżąca otrzymała 86 pkt, co stanowi ocenę 5, z drugiej części (prawo karne) – ocenę 3, z trzeciej (prawo cywilne) – ocenę 4, z czwartej (prawo gospodarcze) – 4, a z piątej części egzaminu radcowskiego, czyli z zadania z prawa administracyjnego – ocenę 2.

W związku z tym uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Komisja na podstawie art. 36(6) ust. 2 u.r.p. ustaliła, że skarżąca uzyskała negatywny wynik z egzaminu radcowskiego.

W odwołaniu od tej uchwały skarżąca wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej oceny pracy z części V egzaminu radcowskiego, ponowne sprawdzenie tej pracy i ustalenie pozytywnej oceny pracy z tej części egzaminu oraz wydanie uchwały o pozytywnym wyniku egzaminu radcowskiego.

Zdaniem skarżącej stan faktyczny winien być oceniany w dniu egzaminu to jest 4 grudnia 2009 r. Zatem jedynym prawidłowym rozwiązaniem było sporządzenie opinii prawnej stwierdzającej brak podstaw prawnych do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Szczecińskiego do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia. W ocenie skarżącej opinia została prawidłowo uzasadniona z powołaniem właściwych przepisów prawa dotyczących upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia decyzji. W ocenie zdającej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dlatego zwróciła uwagę na możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Zdająca wskazała na gotowość sporządzenia skargi z wnioskiem o przywrócenie terminu pod warunkiem wystąpienia przez mocodawcę na piśmie z takim żądaniem, stwierdzając jednak jej bezcelowość z uwagi na przekroczenie terminu. Jednocześnie wyraziła gotowość sporządzenia skargi w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zwróci się o to do niej, jako do pełnomocnika, mocodawca egzaminacyjny. Zatem wskazanie braku podstaw do wniesienia skargi było prawidłowe i zgodne z interesem klienta. Jeżeli zatem wniosek opinii był prawidłowy i opinia, co stwierdzają egzaminatorzy, pod względem formalnym nie budziła zastrzeżeń to, zdaniem skarżącej, opinia zasługuje na ocenę pozytywną. Nadto skarżąca stwierdziła, że zarzut pominięcia w opinii naruszenia art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 10 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony, bo rozważania w kwestii ewentualnego wznowienia postępowania były bezprzedmiotowe, wobec upływu terminu z art. 145 k.p.a. w dniu składania egzaminu (sporządzania opinii).

Wymienioną na wstępie uchwałą Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości na podstawie art. 36(8) ust. 9 i 12 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała zaskarżoną uchwałę w mocy.

Zdaniem Komisji celem egzaminu było sprawdzenie przygotowania prawniczego zdających (art. 36(4) ust. 1 u.r.p.). Sprawdzenie tego przygotowania następuje poprzez dokonanie oceny pięciu części egzaminu, przy czym każda z tych części musi być oceniona według kryteriów wskazanych w art. 36(5) ust. 2 u.r.p. Ustawodawca nie zamyka katalogu kryteriów oceny, a wskazuje jedynie, że w szczególności muszą być wzięte pod uwagę następujące kryteria: zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą reprezentuje. Spełnienie przez zdającego w pracy pisemnej tych kryteriów oznacza pozytywną ocenę z danej części, natomiast nie spełnienie tych kryteriów jest oceniane negatywnie. Pozostałe kryteria przyjęte przez egzaminatorów mogą wpływać na podwyższenie lub obniżenie oceny pozytywnej. Uwzględniając powyższe założenia Komisja uznała zarzuty podniesione przez skarżącą za nieuzasadnione. Komisja oceny zarzutów dokonała poprzez ustalenie, czy wybór zdającej (sporządzenie opinii prawnej) był usprawiedliwiony treścią zadania, a nadto, czy opinia prawna zawiera wskazanie naruszenia prawa materialnego w decyzji zawartej w opisie zadania. Zadanie brzmiało "proszę jako radca prawny sporządzić skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albo - w przypadku uznania, że brak jest podstaw do jej wniesienia - sporządzić opinię prawną". Opis zadania nie wskazywał daty udzielania pomocy prawnej i z tego powodu można było, zdaniem Komisji, przyjąć, że udzielenie pomocy prawnej następuje w okresie 30 dni od doręczenia decyzji, ale także można było przyjąć, że udzielenie pomocy prawnej następuje w dniu pisania egzaminu.

Ta kwestia nie była jednak najistotniejsza, gdyż istotniejsze było to, czy zdająca udzieliła poprawnej odpowiedzi na zadanie zawarte w części V egzaminu. Zadanie nakazywało zdającej sporządzić skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w razie braku podstaw do jej wniesienia - sporządzić opinię prawną. Rozważyć należało wobec tego kwestię pojęcia "podstaw do wniesienia skargi". Ma to wpływ na ocenę czy słusznie zdająca wybrała sporządzenie opinii prawnej, zamiast skargi uznając, że nie istnieją podstawy do jej wniesienia. Podstawą do wniesienia skargi byłoby naruszenie w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, prawa postępowania lub interesu prawnego. W tym ujęciu podstawa do wniesienia skargi tkwi, zdaniem Komisji, w samej decyzji, nie zaś w okolicznościach lub czynnikach istniejących poza tą decyzją, w szczególności w zachowaniu strony i w upływie terminu do wniesienia skargi spowodowanym zachowaniem strony. Skoro tak, to stwierdzenie, że brak jest podstaw do sporządzenia skargi i jej wniesienia oznacza, że decyzja poddana ocenie nie narusza prawa lub interesu prawnego, czy też zdająca takich naruszeń nie zauważa. W pierwszym przypadku należało sporządzić skargę, a w drugim opinię o braku podstaw do jej sporządzenia. Zatem w tak sformułowanym zadaniu nie mieściła się, zdaniem Komisji ocena, czy upłynął termin do wniesienia skargi. Ta kwestia, jak stwierdziła Komisja, pozostawała poza zakresem zadania. Zdająca nie zawarła, w opracowanym przez siebie rozwiązaniu, wywodu prawnego dotyczącego zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania decyzji ostatecznej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skupiła się nie na ocenie czy istnieją podstawy do wniesienia skargi, a na ocenie czy wniesienie takiej skargi jest możliwe w świetle innych okoliczności, pomijając ocenę prawną samej decyzji ostatecznej. Nie wykonała więc zadanego polecenia. W opracowanej opinii prawnej brakuje wywodu prawnego dotyczącego zasadniczych kwestii prawnych związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Gdyby taki wywód zdająca zawarła w opracowanej opinii, to ten element mógłby pozwolić na pozytywną ocenę jej pracy, mimo niewłaściwego wyboru sposobu rozwiązania problemu. Nie zachodziły bowiem żadne przeszkody ku temu, aby sporządzając skargę zaopatrzyła ją w datę wskazującą na to, że nie upłynął jeszcze termin do jej wniesienia. Słusznie wobec tego egzaminatorzy stwierdzili, że zaproponowany przez zdającą sposób rozwiązania problemu jest niekorzystny dla klienta.

W tym kontekście, mając na uwadze cel egzaminu radcowskiego wyrażony w art. 36(4) ust. 1 u.r.p., nie można, zdaniem Komisji, przyjąć, że zdająca wykazała się należytym przygotowaniem prawniczym, w zakresie części V egzaminu, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

W skardze na tę uchwałę wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędne ustalenie treści zadania egzaminacyjnego z piątej części egzaminu radcowskiego, naruszenie interesu prawnego skarżącej, poprzez ustalenie i opisanie stanu faktycznego w sposób odmienny dla skarżącej niż został opisany i przyjęty w stosunku do innych zdających (J. D. w przypadku której Komisja II stopnia uchyliła uchwałę I instancji), naruszenie prawa materialnego to jest art. 36(5) ust. 2 u.r.p. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa praca egzaminacyjna skarżącej nie spełniała wymogów wskazanych w tym przepisie oraz naruszenie prawa materialnego to jest art. 36(4) ust. 1 u.r.p. poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała się należytym przygotowaniem prawniczym, w zakresie części piątej egzaminu, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej oceny pracy z zakresu prawa administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zadaniem egzaminowanych było, wcielenie się w rolę radcy prawnego działającego w oparciu o przedstawiony stan faktyczny. Przedstawiony w zadaniu stan faktyczny obejmował nie tylko treść doręczonych klientowi Janowi Kwiecińskiemu decyzji, ale także opis w jakich datach i okolicznościach przedmiotowe decyzje zostały wydane i doręczone i jakie działania i środki przedsięwziął do tej pory Jan Kwieciński. Zdaniem skarżącej, jeżeli egzaminowany miał wcielić się w rolę radcy prawnego to jego praca nie mogła opierać się na badaniu wyłącznie przepisów prawa materialnego samej decyzji ale musiała obejmować także badanie dopuszczalności i warunków wniesienia skargi w świetle przepisów Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komisja II Stopnia w swojej ocenie treści zadania egzaminacyjnego przyjmuje, że egzaminowany nie powinien był w ogóle badać takich kwestii jak fakt, czy została wyczerpana droga administracyjna, czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy strony mają zdolność sądową, a także czy skarga jest w ogóle dopuszczalna w świetle Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Taka ocena treści zadania egzaminacyjnego jest, zdaniem skarżącej, błędna i nieuzasadniona. Prowadzi ona do wniosku, że celem egzaminu nie było sprawdzenie całokształtu praktycznych umiejętności egzaminowanego lecz tylko wycinka tych umiejętności polegającego na badaniu legalności decyzji.

Analiza pojęcia "podstaw do wniesienia skargi" powinna odbyć się w świetle całości stanu faktycznego przedstawionego egzaminowanym, gdyż nie bez przyczyny, treść zadania egzaminacyjnego zawiera daty wydanych decyzji i daty ich doręczenia. Gdyby celem egzaminowanych było przyjęcie rozumienia treści zadania zgodnie z sugestią Komisji II Stopnia to jest "na ocenie, czy decyzja będąca przedmiotem oceny naruszała prawo lub interes prawny, czy też zdająca takich naruszeń nie zauważa", wówczas zadanie powinno zostać sformułowane z pominięciem wszelkich dat i okoliczności sprawy - gdyż byłyby one bez znaczenia; lub polecenie egzaminacyjne odwoływałoby się tylko do konieczności analizy wybranego aspektu stanu faktycznego.

Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w przypadku przedmiotowego zadania egzaminacyjnego. Jeżeli intencją sporządzającego zadanie z prawa administracyjnego było wyłącznie sprawdzenie czy egzaminowani potrafią ocenić, czy decyzja powołana w stanie faktycznym naruszała prawo lub interes prawny, to w taki sposób - jasny i nie budzący wątpliwości - powinno być sformułowane polecenie zadania.

Przyjęta przez Komisję II Stopnia analiza treści zadania egzaminacyjnego jest także sprzeczna z Kodeksem Etyki Radcy Prawnego, którym skarżąca, jako przyszły radca prawny, winna się kierować - art. 28 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego.

Ocena treści zadania egzaminacyjnego dokonana przez Komisję II Stopnia polegająca na przyjęciu, że zadanie egzaminacyjne obejmuje wyłącznie badanie "podstaw do wniesienia skargi" leżących w samej decyzji, a tym samym, że: "stwierdzenie, że brak jest podstaw do sporządzenia skargi i jej wniesienia oznacza, że decyzja poddana ocenie nie narusza prawa lub interesu prawnego" prowadzi do wniosku, iż dopuszczalne było tylko jedno prawidłowe rozwiązanie zadania - albo sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego albo sporządzenie opinii prawnej. Zatem wszystkie prace egzaminacyjne ocenione na oceny pozytywne powinny co do zasady zawierać takie samo rozwiązanie problemu. Z powszechnie dostępnych informacji wynika z kolei, że zarówno opinie prawne jak i skargi były oceniane na oceny pozytywne. Tak więc logiczne jest, że należało brać pod uwagę inne okoliczności, niż tylko czy decyzja poddana ocenie narusza prawo lub interes prawny.

Skarżąca miała pełne prawo przyjąć, że zadanie polegało, zgodnie z przytoczoną w punkcie (a) treścią polecenia, na wcieleniu się w rolę radcy prawnego i na wszechstronnej ocenie stanu faktycznego oraz udzieleniu reprezentowanemu klientowi pomocy prawnej zgodnej z jego interesem. W tak rozumianym zadaniu, zdaniem skarżącej, mieści się także ocena dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w szczególności ocena czy upłynął termin do wniesienia skargi.

W świetle treści zadania egzaminacyjnego należało dokonać oceny, czy skarżąca dokonała prawidłowego wyboru rozwiązania zadania. Tak więc trzeba było ocenić, czy w świetle badania podstaw do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego należało sporządzić opinię prawną czy skargę. W celu dokonania oceny, konieczne było ustalenie w jakiej dacie skarżąca udziela pomocy prawnej, to jest odpowiedzi na zadane pytanie egzaminacyjne.

Zarówno Komisja Egzaminacyjna II Stopnia jak i egzaminatorzy sprawdzający pracę skarżącej uznali (przyjmując błędną ocenę treści zadania), że wybór egzaminowanej, polegający na sporządzeniu opinii prawnej, nie był prawidłowy i niekorzystny dla klienta. Swoje stanowisko, Komisja II Stopnia oraz Egzaminatorzy uzasadniają przyjmując, że "opis zadania nie wskazywał daty udzielania pomocy prawnej reprezentowanej przez siebie stronie i z tego powodu, można było przyjąć, że udzielenie pomocy prawnej następuje w okresie 30 dni od doręczenia, należy jednak przyznać, że można było także przyjąć, że udzielenie pomocy prawnej następuje w dniu pisania egzaminu". Jednakże w opinii skarżącej, zdający nie mógł dowolnie wybrać daty w jakiej udzielał pomocy prawnej, gdyż data ta została wyraźnie wskazana w doręczeniu decyzji. Dlatego skarżąca doszła do wniosku, że najbardziej prawidłowym rozstrzygnięciem kazusu jest sporządzenie klientowi opinii prawnej o niecelowości wnoszenia skargi.

O słuszności tego poglądu, utwierdziło skarżącą również porównanie instrukcji zadania egzaminacyjnego z części piątej egzaminu do instrukcji z zadań egzaminacyjnych z pozostałych części pisemnych egzaminu (od drugiej do piątej).

Zdaniem skarżącej, sporządzona przez nią opinia prawna była uzasadniona stanem faktycznym, bo zawierając opis tego stanu wraz z jego prawidłową oceną - to jest wskazanie klientowi, że termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego upłynął i brak było podstaw do jego przywrócenia – czyniło sporządzenie skargi bezcelowe, gdyż wniesiona skarga zostałaby przez sąd odrzucona. Prawidłowo wskazano przepisy prawa, na podstawie których skarżąca dokonała oceny stanu faktycznego; wskazano konsekwencje wniesienia skargi po terminie wraz z podaniem podstaw prawnych, wskazano klientowi możliwości rozważenia innych dopuszczalnych rozwiązań prawnych problemu - wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - wreszcie pouczono klienta o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z wnioskiem o przywrócenie terminu pomimo wydania opinii prawnej o bezzasadności takiej czynności.

W odpowiedzi na skargę Komisja II stopnia wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając ją za uzasadnioną, wyrokiem z dnia [...] listopada 2010 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa [...], uchylił zaskarżoną uchwałę stwierdzając, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu, zasądzając od Komisji II stopnia koszty postępowania na rzecz skarżącej.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego od powyższego wyroku złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanym w sprawie [...], uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzając od A. M. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego koszty postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na przepisy art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a., stwierdził ich naruszenie przez Sąd I instancji. W ocenie NSA Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie nie na zbadaniu legalności zaskarżonej uchwały odnoszącej się do A. M., lecz odniósł to rozstrzygnięcie do podjętego w innym postępowaniu dotyczącym innej osoby. Orzekał zatem z przekroczeniem granic badanej sprawy. Powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowodzi tego, że wbrew zasadzie wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd I instancji, wykroczył poza granice sprawy, w których zobowiązany był orzekać. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji operował na podstawie własnych ustaleń, przeprowadzonych w oparciu o dowody nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy administracyjnej A. M. i równocześnie dowody, "przeprowadzenie" których przebiegło z pominięciem art. 106 § 3 p.p.s.a. i określonych tym przepisem reguł uzupełniającego postępowania dowodowego oraz jego celu. W związku z powyższym NSA zobowiązał Sąd I instancji do uwzględnienia normatywnej treści art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Egzamin radcowski przeprowadziła Komisja Egzaminacyjna do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości w W. w składzie zgodnym z przepisem art. 36(1) ust. 2 u.r.p. Członkowie Komisji złożyli stosowne do art. 36(1) ust. 7 i ust. 8 u.r.p. oświadczenia o braku podstaw do wyłączenia ich z pracy Komisji. Egzamin radcowski polegał, zgodnie z art. 36(4) ust. 1 u.r.p. na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu materialnego i procesowego prawa karnego, materialnego i procesowego prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej oraz warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu. Egzamin składał się z pięciu części (art. 36(4) ust. 2 u.r.p., z których pierwsza część polegała na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 100 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna była prawidłowa, oraz z karty odpowiedzi. Zdający mógł wybrać tylko jedną odpowiedź, którą zaznaczał na karcie odpowiedzi, za każdą prawidłową odpowiedź uzyskując 1 punkt (art. 36(4) ust. 3 u.r.p.), a prawidłowość odpowiedzi oceniano według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu radcowskiego (art. 36(4) ust. 4). Z tej części egzaminu skarżąca otrzymała ocenę bardzo dobry (5). Zgodnie z art. 36(4) ust. 5 u.r.p. druga część egzaminu radcowskiego polegała na rozwiązaniu zadania z zakresu prawa karnego polegającego na przygotowaniu aktu oskarżenia lub apelacji, albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny. Z tej części egzaminu A. M. otrzymała ocenę dostateczny (3). Zgodnie z art. 36(4) ust. 6 u.r.p. trzecia część egzaminu radcowskiego polegała na rozwiązaniu zadania z zakresu prawa cywilnego polegającego na przygotowaniu pozwu lub wniosku albo apelacji, albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny. Z tej części egzaminu skarżąca otrzymała ocenę dobry (4) przy ocenach cząstkowych 5 i 4. Czwarta część egzaminu radcowskiego polegała, zgodnie z art. 36(4) ust. 7 u.r.p., na rozwiązaniu zadania z zakresu prawa gospodarczego polegającego na przygotowaniu umowy albo pozwu lub wniosku albo apelacji, albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do ich wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny. Z tej części egzaminu A. M. otrzymała ocenę dobry (4). Oraz piąta część egzaminu radcowskiego polegała na rozwiązaniu zadania z zakresu prawa administracyjnego polegającego na przygotowaniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do jej wniesienia, na sporządzeniu opinii prawnej w oparciu o opracowane na potrzeby egzaminu akta lub przedstawiony stan faktyczny (art. 36(4) ust. 8 u.r.p.) i za tę część egzaminu skarżąca, za sporządzoną opinię prawną, otrzymała ocenę niedostateczny (2) przy ocenach cząstkowych (2 i 2), gdyż zgodnie z art. 36(5) ust. 4 pkt 2 u.r.p. średnia arytmetyczna ocen cząstkowych wyniosła poniżej 3,00 co zgodnie z art. 36(4) ust. 10 pkt 2 u.r.p. dawało ocenę negatywną – niedostateczny (2).

W myśl art. 36(6) ust. 1 u.r.p pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną, a ponieważ A. M. otrzymała z części piątej egzaminu ocenę niedostateczny, z całego egzaminu również otrzymała ocenę niedostateczny.

Komisja egzaminacyjna podjęła uchwałę o wyniku egzaminu radcowskiego A. M. większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej oraz wydała zdającej uchwałę, a jej odpis przesłała Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Krajowej Rady Radców Prawnych i dołączyła uchwałę do akt osobowych A. M.

Komisja Egzaminacyjna ustaliła uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wynik egzaminu A. M., którą po zaskarżeniu przez zdającą Komisja Egzaminacyjna II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymała w mocy.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie egzaminu A. M. zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań formalnych określonych przepisami ustawy o radcach prawnych. Procedując na skutek odwołania Komisja Egzaminacyjna II Stopnia rozpoznała sprawę także w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia podzielając stanowiska egzaminatorów.

W sprawie istotnym staje się wskazanie przez skarżącą na dwie okoliczności. Pierwsza z nich to stwierdzenie, iż w treści zadania nie zastrzeżono do jakiej daty należy odnieść udzielaną pomoc prawną przez zdającego jako radcę prawnego. Druga natomiast to odwołanie się do innej uchwały Komisji II stopnia dotyczącej rozwiązania tego samego zadania z prawa administracyjnego przez innego zdającego, który również uznał za zasadne wydanie opinii prawnej zamiast sporządzenie skargi do sądu administracyjnego z tego powodu, że zdający ten uznał datę składania egzaminu za datę udzielania pomocy prawnej. W związku z tym stwierdził, że w tej dacie termin do złożenia skargi upłynął, co nieuzasadniało jej sporządzenia. Podobne stanowisko zajęła skarżąca konstruując opinię prawną zamiast sporządzając skargę.

Mając na względzie wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego omówienia wymagało wskazanych przez ten Sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., jest możliwe, jeżeli spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istotnych w sprawie wątpliwości. Na przykład niezbędnym dokumentem może być przetłumaczona treść prawa obcego, które ma w sprawie zastosowanie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wydanie II, Wolters Kluwer Polska, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 244). Natomiast przez nadmierne przedłużenie postępowania należy rozumieć konieczność odroczenia rozprawy. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2004 r. FSK 1186/04 /w/ jw.), gdyż Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Natomiast nieprzeprowadzenie dowodu zawnioskowanego przez stronę nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego (H. Knysiak-Molczyk /w/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 518 - 519). Jak podkreślał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. wydanym w sprawie II OSK 1079/10 – "Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy", gdyż jak wskazano w wyroku NSA z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie II FSK 2034/09 - nie można przy pomocy przepisu art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. zwalczać przyjętej przez sąd oceny zgromadzonych w sprawie dowodów czy okoliczności. Sąd bowiem nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów z urzędu, jeśli zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie II OSK 782/10).

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Należy w związku z cytowanym przepisem zauważyć, że zadaniem sądu administracyjnego jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Zakres badania stanu faktycznego wyznaczają więc normy prawne, a nie wnioski procesowe skarżącego lub innych stron postępowania sądowoadministracyjnego, czy też uznanie samego sądu administracyjnego. Tzw. "nowości" nie mogą poszerzać zakresu rozpoznania sądu administracyjnego w tym znaczeniu, że mogłyby zmienić podłoże faktyczne dla skonkretyzowanego w rozstrzygnięciu stosunku prawnego, ponieważ sąd administracyjny nie będzie dokonywał ponownej jego konkretyzacji. Stwierdzenie w przepisie art. 133 § 1 P.p.s.a., iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony przez organ administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (por. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd..., s. 56-60 /w/ T. Woś jw. s. 610 - 611). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy należy więc rozumieć, jako oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i stanowiącym podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji oznacza zakaz wykraczania poza ten materiał

W świetle wymienionych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skład orzekający Sądu nie miał podstaw do poszerzania zebranego w sprawie przez obie Komisje materiału dowodowego, uznając akta sprawy A. M. za kompletne.

Wypełniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji odniósł się do zakresu stosowania przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przez pojęcie "sprawy" należy rozumieć sprawę, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej, chodzi więc o tą samą sprawę, która została w decyzji/uchwale rozstrzygnięta. Sąd niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć granic danej sprawy, ponieważ miałby już do czynienia z inną sprawą konkretyzującą inny stosunek prawny. Jednakże w granicach danej sprawy może badać wszystkie rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie niezależnie od tego w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną, gdyż Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową, w znaczeniu materialnym (por. T. Woś /w/ jw. oraz J. P. Tarno /w/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 291).

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w rozpoznawanej sprawie, powołując wymienione tam orzeczenia NSA: "...sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do elementów przedmiotowych do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.". W tych wyjaśnieniach od strony podmiotowej granice sprawy wyznacza tożsamość adresatki zaskarżonych uchwał – A. M. To bowiem skarżąca, a nie J. D. jest stroną postępowania w sprawie, gdyż zaskarżona uchwała została skierowana do A. M., a nie do J. D.. A. M. zaskarżyła uchwały Komisji w części ustalenia negatywnego wyniku egzaminu z zakresu prawa administracyjnego, zatem tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy w zakresie przedmiotowym.

Mając na względzie powyższe, Sąd w składzie orzekającym, za wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że dokumenty, do których odwoływała się skarżąca, jako stanowiące część akt administracyjnych J. D. (a nie A. M.), nie mogą stanowić kryterium oceny legalności zaskarżonych uchwał. Ocena prac egzaminacyjnych następuje w drodze podjętych przez właściwe Komisje uchwał wydawanych w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionej konkluzji, iż prace egzaminacyjne z tej samej dziedziny prawa podlegają ocenie według jakiegoś jednego ustalonego przez Komisje schematu (modelu), na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. wydanym w sprawie II GSK 392/11.

Egzamin z części V (z prawa administracyjnego) nakładał na zdających obowiązek, zgodnie z którym, w oparciu o przedstawiony stan faktyczny należało sporządzić skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w przypadku uznania, że brak jest podstaw do jej wniesienia, należało sporządzić opinię prawną.

Skarżąca uznała za właściwe drugie rozwiązanie i sporządziła opinię prawną o bezzasadności wnoszenia skargi. Swoją koncepcję oparła na stwierdzeniu, że w dacie rozwiązywania zadania upłynął termin do wniesienia skargi wskazując na brak podstaw do przywrócenia terminu.

W tym miejscu należy podkreślić, że sama koncepcja egzaminu nie przewidywała dalszych "kontaktów" z mocodawcą zdającej, dlatego wszelkie zastrzeżenia warunkowe o możliwości podjęcia ewentualnych innych środków procesowych po skontaktowaniu się z mocodawcą egzaminacyjnym nie mieściły się w poleceniu zadania egzaminacyjnego. Zadaniem skarżącej było albo sporządzenie skargi, albo jednoznaczne wykazanie braku jakichkolwiek podstaw do jej wniesienia. W związku z tym "informowanie" mocodawcy o "gotowości" sporządzenia skargi nie mieściło się w ramach polecenia i samego zadania. Komisja II stopnia zwracała uwagę na fakt, że w treści zadania nie było wskazania o konieczności badania zachowania terminu do wniesienia skargi. W związku z tym zdająca powinna skoncentrować się na prawnych aspektach legalności samej decyzji i w tym kierunku przedstawić propozycję rozwiązania zadania.

Należy podkreślić, na co zasadnie wskazywała Komisja II stopnia, że zdająca nie miała w zadaniu polecenia rozważania co uczyniłby sąd administracyjny w sprawie skargi, tj. czy skargę odrzuciłby z powodu jej wniesienia z naruszeniem terminu. Konstrukcja zadania zakładała sporządzenie takiego opracowania, które koncentrowałoby się wyłącznie na aspektach prawnych rozstrzygnięcia organu administracji. Innymi słowy przyjęcie przez zdającą, że w dacie składania egzaminu upłynął termin do wniesienia skargi do sądu, czyniłoby same rozważania prawne w przedmiocie decyzji zbędne i sprowadzałoby problem wyłącznie do wydania opinii prawnej, a takiego warunku zadanie nie zawierało. Przypomnieć bowiem należy, że od zdających wymagano sporządzenia skargi do sądu administracyjnego lub opinii prawnej, lecz wyłącznie wówczas, gdy brak było podstaw do wystąpienia do sądu ze skargą. Zadanie nie przewidywało zaskarżenia decyzji do organu administracji publicznej w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem tej możliwości zdający w ogóle nie powinni rozważać.

Skarżąca, jak słusznie podkreślała Komisja II stopnia, skupiła się wyłącznie na kwestii dochowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, dokonując jednocześnie oceny, jakie rozstrzygnięcie wydałby sąd. Tymczasem nie rzeczą zdającej było przewidywanie rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, lecz takie sporządzenie skargi, które wykazałoby umiejętność w posługiwaniu się przez zdającą przepisami prawa mającymi zastosowanie do zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 36(4) ust. 1 u.r.p., zadaniem skarżącej było wykazanie się przygotowaniem do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu prawa materialnego i procesowego. Innymi słowy, skarżąca powinna, jak zasadnie podkreślano w uchwale Komisji II stopnia, sporządzić właściwą skargę z jej uzasadnieniem, wykazującym naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego i procesowego.

Stwierdzenie zdające o "pozostawaniu w gotowości do wniesienia skargi" o ile wystąpi o to mocodawca egzaminacyjny zdającej, obie Komisje zasadnie uznały za niewypełnienie polecenia zawartego w zadaniu. Należy bowiem zauważyć, że jakikolwiek "kontakt" zdającej z mocodawcą nie mógł mieć miejsca po egzaminie. Zatem deklarowana w zadaniu "gotowość" do złożenia skargi w sytuacji wystąpienia na piśmie przez klienta o sporządzenie skargi, nie miała nic wspólnego z poleceniem zawartym w zadaniu egzaminacyjnym. Zasadnie więc Komisja II stopnia podkreślała, że zdająca powinna skupić się na stanie faktycznym i prawnym odnoszącym się do samej decyzji administracyjnej i z niej wywodzić podstawy do wniesienia skargi, nie zaś na okolicznościach niezwiązanych z legalnością samej decyzji, gdyż ta kwestia pozostawała poza zakresem zadania.

W zadaniu egzaminacyjnym nie chodziło o sam "sposób" jego rozwiązania, lecz o możliwość takiego rozwiązania, którym zdająca wykazałaby się umiejętnością zastosowania właściwych przepisów prawa w zakresie rozstrzygnięcia organu administracji. Rozwiązanie zaproponowane przez skarżącą w istocie sprowadzało się do stwierdzenia, że istnieją podstawy do zaskarżenia decyzji lecz decyzję o wniesieniu skargi pozostawia się klientowi, z którym zdająca faktycznie nigdy nie będzie miała kontaktu. Jednocześnie, co podkreślała Komisja II stopnia, skarżąca nie przedstawiła w swojej opinii w czym upatrywała naruszenie prawa w obu decyzjach – nie wskazała podstaw prawnych uzasadniających to stwierdzenie (poza podstawą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która nie była objęta poleceniem). Zasadnie więc podkreślała Komisja II stopnia, iż skarżąca w swoim zadaniu, skupiając się jedynie na terminie do wniesienia skargi, nie przedstawiła wywodów dotyczących zgodności z prawem samej decyzji administracyjnej.

Należy także zauważyć za Komisją II stopnia, że w zadaniu nie określono daty, w której klient zwrócił się do ustanowionego pełnomocnika (zdającej) o udzielenie pomocy prawnej. W związku z tym, mając na uwadze polecenie zadania, jak słusznie podkreślała Komisja, zdająca mogła przyjąć datę udzielanej pomocy prawnej swojemu mocodawcy, w której nie upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Istotą bowiem samego zadania, o czym już nadmieniano, było wykazanie się przez zdającą umiejętnością stosowania prawa w stosunku do samego rozstrzygnięcia będącego przedmiotem egzaminu.

Obie Komisje prawidłowo przeprowadziły postępowanie z zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania (w tym wskazanych w skardze). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.