Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1762/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1 i 2, art.28 ust 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2002 nr 241 poz 2074
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c w zw z art.135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1762/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.), Protokolant: Ewelina Knapczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r., sprawy ze skargi S.B., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 23 września 2014 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń, Pracowniczych, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2014 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych trzymał w mocy decyzję własną z dnia z 6 sierpnia 2014 r., znak: [...] odmawiającą umorzenia S.B. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od stycznia 1993r. do listopada 1993r., oraz styczeń 1994r. w kwocie 10.267,83 zł, oraz na ubezpieczenie społeczne Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń za styczeń 1994 r. w łącznej wysokości 213,90 zł.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 83 ust. 1 pkt. 3, art. 28 i 32 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013r., poz. 1442 ze zm. oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze. zm.) w związku z art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.).

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 13.06.2014 r. do Oddziału ZUS wpłynął wniosek S.B. o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i inne. Wniosek został umotywowany trudną sytuacją finansową i zdrowotną wnioskodawcy.

Poza dokumentacją lekarską przedłożoną przez wnioskodawcę dotycząca jego stanu zdrowia oraz jego żony, organ dokonał również we własnym zakresie ustaleń, dotyczących sytuacji materialnej wnioskodawcy uzyskując kartę wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. dnia 1.07.2014r.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. prowadzący postępowanie wszczęte na wniosek ZUS, po stwierdzeniu nieściągalności postanowieniem z dnia 17.10.1995r. umorzył prowadzone przeciwko S. B. postępowanie egzekucyjne. Postępowanie to, prowadzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w D. z nieruchomości okazało się nieskuteczne - pomimo wyznaczonych na dzień na dzień 07.03.2013r. oraz na dzień 29.05.2014r. terminów licytacji, należące do wnioskodawcy udziały w nieruchomościach nie zostały sprzedane. Odpowiedzialność małżonki określona decyzją z dnia 19.01.1998r. za zadłużenie wnioskodawcy z tytułu składek wygasła. W związku z powyższym, a także uwzględniając fakt, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia przez wnioskodawcę działalności, ZUS stwierdził nie istnieją prawne możliwości przeniesienia odpowiedzialności na inne osoby. Ponadto organ stwierdził, że w przypadku S.B. zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności. Niemniej jednak, zdaniem ZUS, obecny brak możliwości jednorazowej zapłaty należności z tytułu składek nie przesądza o trwałej ich nieściągalności. Wnioskodawca posiada majątek nieruchomy objęty KW nr [...] na którym ZUS posiada hipoteczne zabezpieczenie swoich roszczeń, z którego istnieje możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika Sądowego.

Wobec powyższego organ odmówił - w ramach uznania administracyjnego - umorzenia zadłużenia w trybie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013r., poz. 1442 ze zm., dalej jako u.s.u.s.).

W dalszej kolejności organ wskazał, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, które wpłynęło do Oddziału ZUS w dniu 9.07.2014r. wnioskodawca wskazał, że pobiera emeryturę w kwocie 1.400,19 zł brutto, a jego żona osiąga dochód w kwocie 830 zł netto. Stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat wnioskodawca określił na kwotę 620 zł, a koszty związane z leczeniem na kwotę 650 zł. Wnioskodawca nie korzysta z pomocy opieki społecznej, nie posiada żadnych zobowiązań. Jak zaznaczył wnioskodawca, zarówno on jak i jego żona są poważnie chorzy, w niektórych miesiącach brakuje na zakup leków i opłaty za usługi lekarskie.

Odnosząc się do powyższego, ZUS podniósł, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów na okoliczność ponoszonych wydatków, a przedłożona dokumentacja dotycząca leczenia pochodzi z roku: 2006, 2007, 2008, 2009 i 2011 i jako taka nie może stanowić dowodu potwierdzającego aktualne problemy zdrowotne.

Po zweryfikowaniu danych dotyczących dochodów rodziny z danymi zarejestrowanymi w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS organ ustalił, że łączny dochód w rodzinie wynosi 2.253,06 zł, średni dochód przypadający na 1 członka rodziny wynosi 1.126,53 zł miesięcznie, przekraczając kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182), które wynosi 912,00 zł oraz minimum socjalne, które dla 2 osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 889,69 zł. Organ podkreślił, że średni dochód przekracza nie tylko kryterium ustawowe kwalifikujące do przyznania pomocy finansowej, ale też kwotę ustaloną przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych jako minimum socjalne, zatem nie można również przyjąć argumentu, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest na tyle trudna, żeby uzasadniała umorzenie należności.

Zdaniem ZUS przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie uzasadniają poczynienia zadość wnioskowi S.B.w oparciu o dyspozycję art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek , pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie ZUS okoliczności te nie wyczerpują bowiem przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i nie stanowią wystarczającej podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, bowiem ani do wniosku, ani też w toku prowadzonego na jego podstawie postępowania nie zostały dołączone dowody, z których jednoznacznie wynikałoby, że spłata należności z tytułu składek, pozbawiłaby wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W oparciu o zgromadzoną dokumentację stwierdzono również, iż w sprawie nie występują pozostałe przesłanki wymienione w rozporządzeniu. Równocześnie jednak ZUS podniósł, iż zadłużenie figurujące na koncie NKP 31-33017 powstało w wyniku nieopłacenia należnych składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (pracowników). Rodzaj zadłużenia przesądza o tym, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy artykułu 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia (wydanego w oparciu o ustęp 3b powołanego artykułu) Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które dopuszczają umorzenie należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, w przypadku, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dlatego też zadłużenie figurujące na koncie NKP 31-33017 nie może zostać umorzone w oparciu o w/w przepis.

Jednocześnie ZUS wyjaśnił jednak, że norma prawna zawarta w art. 17 ustawy z dnia 18.12.2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.) dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek za okres do 31.12.1998r. oraz za okres od 01.01.1999r. do 31.12.200lr. na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika oraz na ubezpieczenie wypadkowe, a także na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych pod warunkiem, że zobowiązana do ich opłacenia osoba fizyczna nie podlegała przepisom ustawy z dnia 30.08.2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155,poz. 1287), o ile przemawiałby za tym ważny interes tej osoby. Organ stwierdził przy tym, że wnioskodawca spełnia warunki umożliwiające rozważenie podjęcia decyzji w oparciu o wskazany powyżej przepis w ramach uznania administracyjnego, ponieważ odpowiada on za zadłużenie pochodzące z okresu objętego działaniem wskazanej ustawy z dnia 30.08.2002r. oraz w przedmiotowym okresie nie posiadał statusu przedsiębiorcy. Jednakże organ podkreślił, iż cytowany przepis uprawnia ZUS do podejmowania decyzji o umorzeniu należności w sytuacji, gdy zaistnieje ważny interes osoby zobowiązanej. Ustawodawca, co prawda nie sprecyzował tego pojęcia, ale zdaniem ZUS jako "ważny interes" osoby zobowiązanej należy rozumieć wystąpienie takich okoliczności, które uniemożliwiają zobowiązanemu spłatę, a w szczególności ubóstwo zobowiązanego zagrażające jego dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego. Okoliczności przedstawione natomiast przez S.B. we wniosku o umorzenie nie wyczerpują zdaniem ZUS ważnego interesu. Sytuacja finansowa w jakiej znajduje się wnioskodawca nie uzasadnia bowiem przyjęcia, iż uregulowanie zaległości spowodowałoby zbyt ciężkie skutki dla niego samego i jego rodziny.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. S.B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że jest w ciężkiej sytuacji zdrowotnej, bowiem grozi mu utrata wzroku w lewym oku. Dodatkowo ma ciężko chorą żonę. Wskazał, że są miesiące w których brakuje mu środków na zakupienie leków dla siebie i żony.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych podzielił argumentację zaprezentowaną w decyzji wydanej w pierwszej instancji, co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności. Równocześnie jednak, zdaniem ZUS, obecny brak możliwości jednorazowej zapłaty należności z tytułu składek nie przesądza o trwałej ich nieściągalności. Ponadto wnioskodawca posiada majątek nieruchomy objęty księgą wieczystą na których ZUS posiada hipoteczne zabezpieczenie swoich roszczeń, toteż zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu a ponadto mogą ponownie stanowić przedmiot postępowania egzekucyjnego i być celem skutecznej licytacji.

Organ zaznaczył przy tym, że przepisy art. 28 u.s.u.s. nie nakazują, lecz jedynie umożliwiają organowi - w ramach uznania administracyjnego - podjęcie decyzji o umorzeniu należności wyłącznie wtedy, gdy zaistniały wymienione w nich przesłanki, a organ administracyjny uznał, że okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy uzasadniają celowość umorzenia i nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że ZUS po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, z którego wynika konkluzja, iż w analizowanym przypadku zachodzi całkowita nieściągalność należności, ma prawo zarówno umorzyć należności, jak i odmówić ich umorzenia.

Odnosząc się do art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odsyłającego do Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), pozwalającego podjąć decyzję o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, pomimo braku całkowitej ich nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności – organ wskazał, że ustalenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, co do sytuacji finansowej wnioskodawcy, pozostają nadal aktualne również i na gruncie niniejszego postępowania.

Podniesione w obecnie złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - trudna sytuacja finansowa oraz problemy zdrowotne - nadal, zdaniem organu, nie przemawiają za zmianą poprzedniego rozstrzygnięcia, gdyż nie są w świetle cytowanych przepisów samoistną i wystarczającą podstawą do wydania decyzji pozytywnej.

Organ wskazał, że sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu i nie wykazywać tendencji do poprawy. Niewątpliwie umorzenie niespłaconych zobowiązań byłoby korzyścią finansową dla budżetu wnioskodawcy. Jednak tak daleko idącą ulgę - jak wynika z treści obowiązujących przepisów - należy stosować w sytuacjach ostatecznych, jeśli skutki związane ze spłatą należności publicznoprawnych byłyby dla spłacającego i jego rodziny zbyt ciężkie, a nie wówczas, gdy zaistniały wyłącznie znamiona ich wystąpienia.

Organ stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy pod kątem możliwości finansowych wnioskodawcy w kontekście dochodów jego rodziny i wysokości regulowanych zobowiązań - nie znalazł żadnych uchybień. Jak zauważono w omawianej decyzji, wnioskodawca i jego małżonka osiągają łączne dochody z tytułu pobieranych świadczeń w kwocie 2.253,06 zł, zatem średniomiesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 1.126,53 zł przekraczając minimum socjalne, które dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 889,69 zł, zatem nie można przyjąć argumentu, że sytuacja jest na tyle trudna, żeby uzasadniała umorzenie należności.

Również zdaniem organu problemy zdrowotne wnioskodawcy i jego małżonki, które niewątpliwie mają wpływ na sytuację finansową nie mogą przemawiać za zmianą poprzedniego rozstrzygnięcia. W ocenie ZUS słusznie zauważono w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż wnioskodawca nie przedłożył żadnych dowodów na okoliczność ponoszonych wydatków z nimi związanymi, a osobisty ich charakter przesądza o tym, iż udowodnienie ich istnienia spoczywa na wnioskodawcy. ZUS nie ma faktycznej możliwości prowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego, ponieważ są to dane poufne, udostępniane tylko właścicielowi tych danych, a innym podmiotom w ściśle określonych przypadkach. Ponadto organ wskazał, że przedłożona dokumentacja dotycząca leczenia pochodzi z roku 2006-2009, 2011 wobec czego nie stanowi dowodu potwierdzającego aktualne problemy zdrowotne. Zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż zaległości wnioskodawcy pochodzą z wcześniejszego okresu niż wspomniane problemy zdrowotne, zatem już wcześniej przed chorobą wnioskodawca nie wywiązywał się należycie z obowiązków ustawowych jakie ciążą na płatniku składek.

Ponadto Zadaniem ZUS organ pierwszej instancji słusznie przytoczył argument troski o stan finansów ubezpieczeń społecznych, gdyż umorzenie należności byłoby działaniem przedwczesnym skutkującym pokrzywdzeniem innych ubezpieczonych.

Organ zwrócił także uwagę na fakt, iż zadłużenie figurujące na koncie NKP 31-33017 powstało w wyniku nieopłacenia należnych składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (pracowników). Rodzaj zadłużenia przesądza o tym, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia (wydanego w oparciu o ust. 3b powołanego artykułu) Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

ZUS wskazał, że norma prawna zawarta w art. 17 ustawy z dnia 18.12.2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek za okres do 31.12.1998r. oraz za okres od 01.01.1999r. do 31.12.2001 r. na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika oraz na ubezpieczenie wypadkowe, a także na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych pod warunkiem, że zobowiązana do ich opłacenia osoba fizyczna nie podlegała przepisom ustawy z dnia 30.08.2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. NR 155, poz. 1287), o ile przemawiałby za tym ważny interes tej osoby. Stwierdzając, iż wnioskodawca spełnia warunki umożliwiające rozważenie podjęcia decyzji w oparciu o wskazany przepis w ramach uznania administracyjnego - ponieważ odpowiada za zadłużenie pochodzące z okresu objętego działaniem wskazanej ustawy z dnia 30.08.2002r. oraz w przedmiotowym okresie nie posiadał statusu przedsiębiorcy - organ wskazał, że art. 17 wskazanej ustawy uprawnia ZUS do podejmowania decyzji o umorzeniu należności w sytuacji, gdy zaistnieje ważny interes osoby zobowiązanej. Ustawodawca co prawda nie sprecyzował tego pojęcia, ale zdaniem ZUS przez "ważny interes" należy rozumieć wystąpienie takich okoliczności, które uniemożliwiają zobowiązanemu spłatę, a w szczególności ubóstwo zobowiązanego zagrażające jego dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego, które, jak wykazano powyżej, nie ma miejsca w sytuacji wnioskodawcy.

W oparciu o zgromadzoną dokumentację organ stwierdził nadto, że w sprawie nie występują także pozostałe przesłanki wymienione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r., ponieważ wnioskodawca nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, przy czym udowodnienie ww. okoliczności miałoby znaczenie tylko w sytuacji, gdyby nadal prowadził Pan działalność gospodarczą. Nie sprawuje również opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, a także stan zdrowia nie pozbawia wnioskodawcy możliwości uzyskiwania dochodu, gdyż stałym źródłem dochodu jest pobierane świadczenie emerytalne.

Reasumując, organ stwierdził, że żadna z wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności podniesionych w sprawie nie wypełnia którejkolwiek z wymienionych w rozporządzeniu przesłanek umorzenia.

W skardze wniesionej na opisana wyżej decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 września 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.B. ponownie podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Wskazał, że są miesiące w których brakuje mu środków na wykupienie lekarstw dla siebie i dla żony. Na część wizyt lekarskich musi chodzić prywatnie, a to ze względu na długi czas oczekiwania na wizyty objęte ubezpieczeniem. Autor skargi zwrócił uwagę, że Urząd Skarbowy w D. umorzył postępowanie w sprawie zaległych składek.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) statuują sądy administracyjne jako sprawujące wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Problematykę umorzenia należności z tytułu składek regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

W myśl art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4.

Artykuł 28 ust. 2 u.s.u.s. określa jednoznacznie, że należności te mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Nie można uznać, że błędne jest stwierdzenie organu (oparte zresztą na poglądach orzecznictwa), że nawet zaistnienie określonych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, nie obliguje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. Decyzja o umorzeniu opiera się bowiem na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze.

Uznanie administracyjne nie oznacza jednakże dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Katalog przesłanek pozwalających na umorzenie składek został ściśle określony i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2569/13 wskazał, że nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny.

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 marca 2012r. o sygn. IV SA/Wr 767/11, stwierdzając, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a., jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku.

Decyzja uznaniowa może być więc przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić między innymi w sytuacji, gdy organ dokonał oceny materiału dowodowego wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt l SA/Sz 560/12).

Kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane wyżej zasady Sąd stwierdził, że dokonana przez organ rentowy ocena okoliczności sprawy i sytuacji materialnej skarżącego jest sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a nadto, że zaskarżona decyzja nosi znamiona dowolności. W tym stanie rzeczy Sąd zadecydował o konieczności wyeliminowania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ rentowy stwierdził, iż w przypadku skarżącego występuje przesłanka całkowitej nieściągalności o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 pkt 3 i 5 u.s.u.s. Organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne wszczęte na wniosek ZUS, po stwierdzeniu nieściągalności postanowieniem z dnia 17.10.1995 r., zostało umorzone.

Z kolei postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w D.z udziału w nieruchomości okazało się nieskuteczne. Nadto organ stwierdził, że w przypadku skarżącego nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności, a nie istnieją prawne możliwości przeniesienia odpowiedzialności na inne osoby.

Pomimo tego organ, w ramach uznania administracyjnego, stwierdził, że brak możliwości zapłaty składek nie przesądza o ich trwałej nieściągalności, bowiem skarżący posiada majątek nieruchomy na którym ZUS posiada hipoteczne zabezpieczenie swoich roszczeń.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Przedstawione uzasadnienie organu nie spełnia powyższych wymogów, w szczególności biorąc pod uwagę, że dotychczasowe próby egzekucji z udziału w nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Organ nie określił, w czym upatruje ewentualnej zmiany okoliczności, mającej doprowadzić do skutecznej egzekucji z udziału nieruchomości w przyszłości. Jak wskazuje doświadczenie życiowe sprzedaż udziału w nieruchomości, choć teoretycznie możliwa, praktycznie jest bardzo trudna, a wręcz niewykonalna. Zauważyć w tym miejscu należy, że wyjściowe zadłużenie skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy wynosiło 1.770,94 zł. Obecnie zadłużenie to wynosi ponad 10.000 zł na skutek naliczonych odsetek. Sytuacja ta spowodowana jest po części działaniami organu, który z jednej strony nie potrafił przeprowadzić skutecznej egzekucji z udziału nieruchomości, a z drugiej strony odmawia umorzenia należności z tytułu składek.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ omówił przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (w którym przewidziano wyjątek w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek), stwierdzając w dalszej części decyzji, że przepis ten nie znajdzie zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, iż zadłużenie skarżącego powstało w wyniku nieopłacenia składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

Wskazać w tym miejscu należy, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

Przeanalizowanie przez organ sytuacji skarżącego pod kątem przepisu, który, jak stwierdził sam organ, nie znajduje w sprawie zastosowania, uznać należy za sprzeczny z zasadą przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Jeśli chodzi o mający w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), wskazać należy, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu również oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Przepis ten stanowi, że Zakład może umarzać należności z tytułu składek:

1) na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych do dnia 31 grudnia 1998 r.,

2) na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r.

- pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287), jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby.

W odróżnieniu od zastosowanego w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. pojęcia "w uzasadnionych przypadkach" w ustawie zmieniającej, ustawodawca wprowadzając "ważny interes", jako przesłankę umorzenia należności z tytułu składek należnych za okres ściśle określony w art. 17 tej ustawy, nie sprecyzował tego pojęcia, ani też nie zawarł delegacji dla właściwego organu do określenia zasad umorzenia zaległości w oparciu o tę przesłankę, tak jak to uczyniono w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a", ustawodawca przy określaniu przesłanek uzasadniających umorzenie nakazał uwzględnić między innymi właśnie "ważny interes osoby zobowiązanej" (obok "stanu finansów ubezpieczeń społecznych").

Uwzględniając wskazówki zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2177/11 przyjąć należy, że ze względu na nakaz ustawodawcy zawarty w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. o konieczności uwzględnienia w akcie wykonawczym określającym szczegółowe zasady umarzania należności między innymi kryterium "ważnego interesu osoby zobowiązanej", wymienione w tym rozporządzeniu okoliczności (§ 3 ust. 1) mieszczą się w zakresie znaczeniowym pojęcia "ważny interes" osoby zobowiązanej. Skoro bowiem wolą ustawodawcy wyartykułowaną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. było uwzględnienie tego kryterium przy szczegółowym określaniu zasad umarzania należności z tytułu składek, to wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia przypadki stanowią, zdaniem Sądu - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - oczywisty przejaw uwzględnienia tego "ważnego interesu osoby zobowiązanej" jako przesłanki umorzenia należności z tytułu zaległych składek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt I SA/Op 582/13).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analiza sytuacji skarżącego w kontekście powyższego przepisu sprowadza się w zasadzie do stwierdzania organu, że w przypadku skarżącego nie zachodzą okoliczności które uniemożliwiałyby mu spłatę zadłużenia. Jak zaznaczono powyżej, organ skupił się głownie na przesłankach z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis, jak sam słusznie stwierdził, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Niemniej jednak, ponieważ przesłanki wskazane z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (które określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.) mieszczą się w zakresie pojęcia "ważny interes" o którym mowa w art. 17 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Sąd zweryfikował dokonaną przez organ ocenę sytuacji skarżącego przeprowadzoną w oparciu o przesłanki z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Otóż organ stwierdził, że trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego nie przemawia za umorzeniem zaległości. Organ wskazał, że sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi mieć charakter trwały. Nadto, zdaniem organu, fakt, iż średniomiesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 1.126,53 zł, a więc przekracza minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego, które wynosi 889,69 zł, świadczy o tym, iż sytuacja skarżącego nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała umorzenie zaległości.

Oceniając powyższe uwagi organu, stwierdzić należy, że organ nie uwzględnił realiów życia społecznego i gospodarczego, a jego rozumowanie jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 2.07.2014 r. wynika, że skarżący (67 lat), pozostaje w leczeniu z uwagi chorobę serca, nadciśnienie oraz chorobę oczu. Z kolei żona skarżącego jest po operacji onkologicznej. Powyższe informacje potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja medyczna. W zaświadczeniach o stanie zdrowia S.B. (z dnia 19.12.2006 r., z dnia 2.12.2009 r.) wskazano m.in., iż skarżący ma trwałe uszkodzenie serca i ciężkie nadciśnienie tętnicze. Rokowania co do wyleczenia są złe. Wymaga stałego wielodyscyplinarnego leczenia. Nadto cierpi na zaćmę oraz jaskrę. Z kolei z zaświadczenia o stanie zdrowia żony skarżącego (z dnia 18.04.2007 r.) wynika, że jest ona leczona onkologicznie od 1998 r. Rokowania ma niekorzystne. Przeciwwskazana jest jakakolwiek praca.

Mając na uwadze wiek skarżącego i jego żony, a zarazem poważny stan ich zdrowia oraz brak realnych rokowań na poprawę ich sytuacji zdrowotnej stwierdzić należy, że sugestia organu, iż sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów nie ma charakteru trwałego jest całkowicie nieuzasadniona.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika jednoznacznie, że skarżący oraz jego żona są osobami schorowanymi, i z uwagi na wiek oraz stan zdrowia nie mają możliwości poprawy swojej sytuacji życiowej. W związku z tak poważnym stanem zdrowia obojga, przyjąć należy, że ponoszą oni znaczne wydatki na leki oraz na wizyty lekarskie, co czyni wiarygodnym w ocenie Sądu, twierdzenie skarżącego, iż są okresy w których brakuje im środków na wykupienie lekarstw.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, obejmującym sytuację zdrowotną i materialną skarżącego oraz przy zaistnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., organ rentowy nie wskazał gdzie widzi realną możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego.

Przyjęcie przez organ, że potrącenie z emerytury skarżącego kwoty, obniżającej to świadczenie do wysokości maksymalnie dopuszczalnej (wynoszącej 889,69 zł miesięcznie), nie pozbawi skarżącego i jego żony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych uznać za sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, w szczególności w kontekście opisanych wyżej problemów zdrowotnych, które niewątpliwie mają kluczowy wpływ na sytuację materialną skarżącego i jego żony.

Odnośnie uwagi organu, że skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność wydatków ponoszonych w związku ze stanem zdrowia, a nadto, że dokumentacja medyczna przedłożona przez skarżącego dotyczy lat 2006-2011 i w związku z tym nie może stanowić dowodu potwierdzającego aktualne problemy zdrowotne, stwierdzić należy, że jeśli organ uznał, iż załączone przez skarżącego zaświadczenia lekarskie nie są wystarczające, powinien był wezwać go do dostarczenia konkretnych dokumentów (nowych zaświadczeń lekarskich, rachunków za leki, czy też wizyty lekarskie), czego nie uczynił. Przypomnieć należy, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że to organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu faktycznego stanu sprawy.

Dalej wskazać należy, że organ, odmawiając skarżącemu umorzenia zaległych należności składkowych w sytuacji bezspornego zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, nie uzasadnił tej odmowy w kontekście interesu ogólnospołecznego. Organ wskazał jedynie na uznaniowy charakter decyzji, co jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań, nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia.

W sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu publicznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności. Bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego, konkretnego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2012r., sygn. akt II GSK 203/11).

Odnośnie argumentu organu dotyczącego troski o stan finansów ubezpieczeń społecznych wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06, w którym Sąd zauważył, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach,(...) wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej.

Podsumowując stwierdzić należy, że przyjęcie przez organ, iż skarżący posiada możliwości finansowe pozwalające na spłatę zadłużenia, a spłata ta nie zagrozi jego potrzebom bytowym budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu obiektywnej, oceny materiału dowodowego sprawy, w oparciu o logikę i doświadczenie życiowe.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, (w szczególności oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego), Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien raz jeszcze dokonać analizy sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego w aspekcie przesłanek dotyczących możliwości umorzenia zaległych składek, w szczególności uwzględniając, iż w sprawie wystąpiła już przesłanka całkowitej nieściągalności. Nadto organ powinien ustalić, czy istnieją realne możliwości zaspokojenia przez skarżącego zaległych należności. Organ powinien również dokonać prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony.