Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1967/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant referent stażysta Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...]stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. D. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie zwrotu nadpłaty świadczenia mieszkaniowego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] października 2018 r. (data wpływu do organu) M. D.(zwany dalej: wnioskodawca, skarżący, żołnierz) złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w O. (zwany dalej: Dyrektor ORAMW, organ I instancji) wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. We wniosku podał, że pełni służbę wojskową jako żołnierz kontraktowy w Jednostce Wojskowej Nr [...] i rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Dowódcy [...] Ośrodka [...] został wyznaczony na stanowisko służbowe od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] września 2020 r. w garnizonie [...] w miejscowości P.

Zawiadomieniem Dyrektora ORAMW z dnia [...] listopada 2018 r., wnioskodawca został poinformowany o przyznaniu świadczenia mieszkaniowego w okresie od [...] października 2018 r. Wypłata ww. świadczenia realizowana była do dnia [...] sierpnia 2020 r. w kwocie 510,00 zł miesięcznie.

W dniu [...] października 2020 r. do organu I instancji wpłynęło zaświadczenie Komendy Powiatowej Policji w P. nr [...] z dnia [...] września 2020 r., w którym podano, że wnioskodawca pełniąc służbę w Komendzie Powiatowej Policji w W. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w W., pobrał pełną pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor ORAMW, działając na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy 2 dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231, ze zm., zwana dalej: u.a.), art. 48d ust. 12 i 13 w zw. 2 art. 21 ust. 1, 2, 4 i 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017, zwana dalej: u.z.s.z.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o nadpłaconym na rzecz skarżącego w okresie od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. w kwocie 1.1730,00 zł świadczeniu mieszkaniowym i zobowiązał ww. do zwrotu świadczenia mieszkaniowego w kwocie 1.1730,00 zł.

Podstawę negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu I instancji, że przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej skarżący był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Uzyskanie przez ww. jako funkcjonariusza Policji pomocy finansowej uznano za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4.u.z.s.z. W związku z tym organ I instancji ocenił, że skarżącemu nie przysługuje ponowne wsparcia ze Skarbu Państwa, na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne. Fakt otrzymania przez skarżącego pomocy finansowej (w czasie służby w Policji) stanowi, w świetle ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., negatywną przesłankę do wypłacenia mu świadczenia mieszkaniowego. Tym samym wypłata wnioskodawcy świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...]

sierpnia 2020 r. następowała nienależnie, gdyż w tym okresie ww. nie przysługiwało

prawo do zakwaterowania.

Podał, że pismem z dnia [...] października 2020 r. skarżący został wezwany do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego w terminie 14 dni. Z uwagi na niezrealizowanie wezwania, wnioskodawca został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego (jako świadczenia nienależnego), a następnie o jego zakończeniu. Z uwagi na fakt, że do dnia wydania niniejszej decyzji zwrot nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego nie wpłynął na rachunek bankowy Agencji Mienia Wojskowego, organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu kwoty wypłaconej nienależnie.

W odwołaniu złożonym wobec ww. decyzji skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 21 ust. 6 u.z.s.z. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych może nastąpić tylko jeden raz, oraz że wyłączone z tego uprawnienia są osoby, które korzystały już z pomocy

publicznej w ogóle mimo, iż przesłanka ta nie jest znana ustawie;

2. art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., przez dowolne pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 3 i 4 u.a. oraz art. 21 ust. 1- 2, 4 i 6 pkt 4 w zw. z art. 48d

ust. 12 u.z.s.z., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Spór w sprawie sprowadza się do sposobu wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Wnioskodawca żąda, aby stosować przepis w brzmieniu literalnym. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji dokonał wykładni celowościowej. Faktem jest to, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową, wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, do dnia [...] grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym - żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie tego świadczenia miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury 31 grudnia 1995 r. wynikało z tego, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu sił zbrojnych, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ww. ustawy z 2004 r. (Dz. U. Nr 116, poz.1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, w zamian za rezygnację z kwatery, na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

W związku z ww. regulacjami istotnym jest, że z ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., zwana dalej: u.p.) analogicznie - wynikało (w czasie wypłaty skarżącemu pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, związanych ze stosunkiem służbowym, pod warunkiem, że nie nastąpił m.in. przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych, z tym że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia powinien korzystać raz. Nie można więc pominąć faktu, że skarżący otrzymał pomoc finansową będąc funkcjonariuszem Policji.

Organ odwoławczy wskazał też na przepisy, zrównujące prawa nabyte przez funkcjonariuszy różnych służb, którzy przeszli do służby wojskowej, które dają gwarancję trwałości służby (do której przeszli) oraz skutkują uznaniem, że żołnierz zawodowy, który był funkcjonariuszem, nie może ponownie skorzystać z pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych, byłby bowiem w sytuacji uprzywilejowanej względem innych żołnierzy, którzy nie służyli w innych formacjach mundurowych.

Uznanie, że skarżący powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. W konsekwencji Prezes AMW uznał, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji.

W sprawie istnieje więc podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. z zastosowaniem wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nienależnie otrzymywał ponowne wsparcie ze Skarbu Państwa na ten sam cel. Dlatego ograniczenie

się do literalnego zastosowania ww. przepisu, o co wnosi żołnierz w odwołaniu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Organ odwoławczy nie zgodził się zatem z poglądem skarżącego, że w niniejszej sprawie organ I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 21 ust. 6 u.z.s.z.

Ocenił, że organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów, gdyż pomoc finansową wypłaconą skarżącemu jako funkcjonariuszowi Policji należy uznać za świadczenie równorzędne świadczeniu, o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Powoduje to, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania była nadużyciem pomocy na ten sam cel. Wyplata pomocy finansowej przyznanej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego oznacza i oznaczała, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a skarżący bezspornie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wynikających z ustawy o Policji, w formie wypłaty pomocy finansowej.

Organ odwoławczy nie podzielił również argumentów wnioskodawcy, iż

skorzystanie z pomocy Państwa przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej nie stanowi przesłanki do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Wyjaśnił w tym zakresie, że przywołany przez ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 18 maja 2016 r. 1 OSK 2439/14) jest odstępstwem od utrwalonych tez z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a ponadto przedmiotowe rozstrzygnięcie dotyczy odmiennego stanu prawnego.

Wobec powyższego stwierdził, że Dyrektor ORAMW prawidłowo ustalił, że wypłata skarżącemu świadczenia mieszkaniowego w okresie od [...] października 2018 r. do [...] sierpnia 2020 r. następowała nienależnie, gdyż w tym okresie ww. nie przysługiwało prawo do zakwaterowania. Okoliczność ta jest decydującą w sprawie i w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 13 u.z.s.z. zobowiązywała organ I instancji do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez skarżącego kwoty 11.730,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procedury, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności i przyznania sobie przez organ pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych, a nie na jej podstawie;

2. art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., poprzez jego niewłaściwą, rozszerzającą wykładnię i uznanie, że prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych może nastąpić tylko jeden raz, oraz że wyłączone z tego uprawnienia są osoby, które korzystały już z pomocy publicznej, nawet jeżeli uzyskana pomoc nie była związana z pełnieniem zawodowej służby wojskowej, w tym jeżeli uzyskały jak skarżący pomoc publiczną jako funkcjonariusze Policji na podstawie ustawy o Policji mimo, iż przesłanka ta nie jest znana ustawie o zakwaterowaniu;

3. art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez dowolne pozbawione podstawy prawnej przyjęcie, iż w systemie prawnym obowiązuje zakaz korzystania z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż raz, a w szczególności, że zasada taka obowiązuje na gruncie ustawy o zakwaterowaniu;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji podjętej przez Dyrektora ORAMW;

5. art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienie jedynie interesu społecznego (publicznego) i rozszerzenie interpretacji przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, które winny być literalnie uregulowane w ustawie, a przez to działanie z wyraźnym pokrzywdzeniem skarżącego;

6. art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie kierowania się przez organ zasadą bezstronności i równego traktowania oraz dokonanie interpretacji prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego;

7. art. 7a § 2 i art. 81a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie decyzji na niekorzyść strony przez dowolne przywoływanie w uzasadnieniu decyzji interesu publicznego i interesu państwa.

W uzasadnieniu skargi wnioskodawca szczegółowo uzasadnił ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 21 ust 1u.z.s.z. żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to realizowane jest w jednej z następujących form zakwaterowania: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 u.z.s.z.). Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (tj. przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego – art. 21 ust. 4).

Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.s.ż.z., żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Przepis art. 21 ust. 10 s.w.ż.z. stanowi natomiast, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzysta z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu - żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej - który pełniąc uprzednio służbę w Policji, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] lutego 2012 r. otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego (art. 94 ustawy o Policji), przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie, wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 u.z.s.z.). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczny pod względem językowym. Przepis ten nie dotyczy innej, niż w nim wymieniona, pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba (nadal) zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Skarżący natomiast otrzymał pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów, niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu – uprzednio policjantowi, aktualnie żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, należy przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające) (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Trzeba dodać, że względy celowościowe w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.

Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 u.z.s.z. jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane.

Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 u.z.s.z., w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

W sprawie niniejszej jednak, w której organ odmowę przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. Niejako na marginesie można zauważyć, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej była wielokrotnie nowelizowana, ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji i uzyskał tam pomoc finansową.

Należy dodać, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy przydziału świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r, poz. 2167 ze zm.).

Stwierdzić należy, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie. Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Sąd zwraca wreszcie uwagę, że orzeczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z., a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją przez decyzja Dyrektora ORAMW zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., co skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego (w kwocie 480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1) lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 265.