Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 982/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wymierzenia kary w wysokości 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) za nielegalne użytkowanie części magazynowej budynku; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. i R. K. solidarnie kwotę 260 zł (dwieście sześćdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 II OSK 2226/11 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 690/11 w sprawie ze skargi K. K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu uchylił punkt II zaskarżonego wyroku i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 21 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek K. i R. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części usługowej i mieszkalnej w budynku położonym na terenie działek nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości [...], gm. [...]. W dniu 3 listopada 2010 r. przedstawiciele PINB w [...] przeprowadzili kontrolę obowiązkową na podstawie art. 59a Prawa budowlanego i stwierdzili, że inwestor przystąpił do użytkowania zarówno części usługowej, jak i mieszkalnej obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym nałożył na inwestorów karę w wysokości 122 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej i mieszkalnej w ww. budynku.

Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 i art. 59f Prawa budowlanego wymierzył K. i R. K. karę w wysokości 60 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części magazynowej i mieszkalnej ww. budynku.

W ocenie organu odwoławczego powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał prawidłowej interpretacji stanu faktycznego podczas czynności kontrolnych i orzeczenie kary było zasadne, jednakże nieprawidłowo ustalono jej zakres i wysokość.

Zdaniem organu odwoławczego, przy obliczaniu przedmiotowej kary należało wziąć pod uwagę część mieszkalną (kategoria I) i magazynową (kategoria XVIII) przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył inwestorom karę w wysokości 60 000 zł (przy czym karę za część mieszkalną przedmiotowego obiektu wyliczył na kwotę 10 000 zł, a za część magazynową – 50 000 zł).

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 690/11, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wymierzenia kary ponad kwotę 50 000 zł, a w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. stał się prawomocny w części dotyczącej uchylenia zaskarżonego postanowienia wymierzającego karę 10 000 zł za nielegalne użytkowanie części mieszkalnej obiektu budowlanego, ponieważ wniesiona skarga kasacyjna nie obejmuje tej części wyroku.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie części magazynowej budynku nie naruszało prawa, ponieważ z akt sprawy w tym z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu kontroli z dnia 3 listopada 2010r. wynika, że w hali magazynowej na regałach składowane były w dniu kontroli materiały budowlane. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że doszło do użytkowania hali przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie mogą zostać uwzględnione zarzuty skargi dotyczące tej części nałożonej kary. Sąd wskazał, że doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że gdyby rzeczywiście skarżący jedynie chowali towar przed opadami atmosferycznymi, jak twierdzą w skardze, towar ten zostałby ustawiony na podłodze magazynu, nie zaś rozłożony na regałach. Przechowywanie towarów w hali magazynowej jest oczywistym użytkowaniem obiektu i to zgodnie z jego przeznaczeniem.

Zdaniem Sądu uzasadnione były natomiast zarzuty skargi odnoszące się do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie części mieszkalnej budynku. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym materiał zdjęciowy nie pozwalał jednoznacznie stwierdzić, że rzeczywiście doszło do użytkowania tej części budynku. Tymczasem przed nałożeniem grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest bezsporne i dokładne ustalenie, czy i w jaki sposób oraz w jakim zakresie inwestor lub osoby przez niego upoważnione korzystają z danego obiektu budowlanego. Niezbędne jest też wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia nakładającego karę pieniężną, na czym organ opiera swoje ustalenie, że przystąpiono do użytkowania, konieczne jest wskazanie, jakie okoliczności pozwalają na uznanie, że obiekt jest użytkowany. Tego w niniejszej sprawie – odnośnie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie części mieszkalnej – zabrakło. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu materiał zdjęciowy odnoszący się do części mieszkalnej budynku (zdjęcia klatki schodowej i elewacji frontowej budynku) nie wystarczał do przyjęcia, że przystąpiono do jej użytkowania, brak jest również innych dowodów, które pozwoliłyby na przyjęcie takiego ustalenia. Kara za nielegalne użytkowanie części mieszkalnej została więc na K. i R. K.nałożona bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma usprawiedliwione podstawy wskazujące na naruszenie szeregu przepisów postępowania.

NSA uznał, że sprawa nie został przez Wojewódzki Sąd dostatecznie wyjaśniona (art. 113 § 1 p.p.s.a.) bowiem zdaniem NSA trudno uznać za wyjaśnioną sprawę skoro ma miejsce szereg wątpliwości związanych z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., jak podnosiło się w skardze kasacyjnej .

NSA wskazał, że ustaleń stanu faktycznego dla wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), dokonano w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 3 listopada 2010 r. (patrz protokół k. 41).

Inne są wymogi kontroli przeprowadzanej na podstawie art. 59a w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego a inne dla wykazania, że mają miejsce okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Załączone do protokołu zdjęcia nie wyjaśniają też licznych wątpliwości związanych ze sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z zarzutami skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem zgromadzony materiał dowodowy i ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie dawały podstaw aby w tym stanie jej wyjaśnienia (braku wyjaśnienia) przyjąć, że inwestorzy przystąpili do nielegalnego użytkowania powierzchni (pomieszczeń) magazynowej, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku powinien dokładnie wyjaśnić następujące okoliczności, tym samym dokonać rewizji stanu faktycznego sprawy, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy inwestorzy złożyli dwa wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jeden wniosek z dnia 24 września 2010 r. (k. 27) drugi z dnia 14 października 2010 r. (k. 35), przy czym dane dotyczące powierzchni, kubatury, ilości izb i ilości kondygnacji zawarte w obu wnioskach są różne i nie wiadomo, jak to się ma do danych zamieszczonych na stronie 7 i 8 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 2007 r. Projekt budowlany wyodrębnia część mieszkalną, socjalną, biurową, warsztatową i magazynową, Na stronie 7 zatwierdzonego projektu są wymienione 24 pomieszczenia w tym trzy hale magazynowe. Protokół kontroli z dnia [...] listopada 2010 r., ani załączone zdjęcia i zaskarżone postanowienie nie uwzględniają powyższych danych z projektu budowlanego. Potwierdza to tezę, że sprawa z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, została wszczęta (z urzędu) niejako przy okazji innej sprawy – przeprowadzanej obowiązkowej kontroli na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, co było przyczyną niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu (art. 7 k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien też zwrócić uwagę na to, co podnieśli w uzupełnieniu zażalenia inwestorzy, że na część budynku przeznaczoną na warsztat w pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2007 r., zostało już wydane pozwolenie na użytkowanie w dniu [...] października 1995 r. i co uwzględnił organ w zaskarżonym postanowieniu. Wszystkich tych okoliczności budzących wątpliwości nie wyjaśnił również Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym nie wiadomo w stosunku do jakiej części obiektu budowlanego, wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2007 r., przystępując do użytkowania naruszono przepis art. 54 i 55 Prawa budowlanego (art. 57 ust. 7), co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku, a tym samym kontrolę zasadności i wysokości wymierzonej kary za nielegalne użytkowanie powierzchni magazynowej.

W przypadku niemożności wyjaśnienia powyżej omówionych wątpliwości, Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżone postanowienie w pozostałej części dotyczącej wymierzenia kary w wysokości 50 000 zł za nielegalne użytkowanie powierzchni magazynowej.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę K. K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w części objętej punktem II zaskarżonego wyroku WSA a uchylonej przez NSA i w tej części przekazanej do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 690/11 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Jak wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonana oceny zaskarżonej decyzji, uwzględniając powyżej poczynione wskazania,

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny:

z akt sprawy wynika, że inwestorzy złożyli dwa wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jeden wniosek z dnia 24 września 2010 r. (k. 27) drugi z dnia 14 października 2010 r. (k. 35), przy czym dane dotyczące powierzchni, kubatury, ilości izb i ilości kondygnacji zawarte w obu wnioskach są różne i nie wiadomo, jak to się ma do danych zamieszczonych na stronie 7 i 8 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 2007 r. Projekt budowlany wyodrębnia część mieszkalną, socjalną, biurową, warsztatową i magazynową, Na stronie 7 zatwierdzonego projektu są wymienione 24 pomieszczenia w tym trzy hale magazynowe. Protokół kontroli z dnia 3 listopada 2010 r., ani załączone zdjęcia i zaskarżone postanowienie nie uwzględniają powyższych danych z projektu budowlanego. Potwierdza to tezę, że sprawa z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, została wszczęta (z urzędu) niejako przy okazji innej sprawy – przeprowadzanej obowiązkowej kontroli na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, co było przyczyną niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu (art. 7 k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zgodnie z zaleceniem NSA zwrócił uwagę na to, co podnieśli w uzupełnieniu zażalenia inwestorzy, że na część budynku przeznaczoną na warsztat w pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2007 r., zostało już wydane pozwolenie na użytkowanie w dniu [...] października 1995 r. i co uwzględnił organ w zaskarżonym postanowieniu. Wszystkich tych okoliczności budzących wątpliwości nie wyjaśniły organy i nie mógł również wyjaśnić również Sąd w postępowaniu sądowym.

W związku z powyższym nie wiadomo w stosunku do jakiej części obiektu budowlanego, wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2007 r., przystępując do użytkowania naruszono przepis art. 54 i 55 Prawa budowlanego (art. 57 ust. 7), co uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji, a tym samym kontrolę zasadności i wysokości wymierzonej kary za nielegalne użytkowanie powierzchni magazynowej.

W postępowaniu sądowym nie sposób wyjaśnić powyższych wątpliwości, zatem należało uchylić zaskarżone postanowienie również w części dot. wymierzenia kary w wysokości 50 000 zł za nielegalne użytkowanie powierzchni magazynowej.

Wykazane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienia jednoznacznie wskazują, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne z istotnym uchybieniem art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.co stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a..

W pkt III wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.