Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 884/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 46
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 2 grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Spółki z o.o. w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 20 września 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości G. oraz wydania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ ten podał, że postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, m.in. poprzez doprowadzenie do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., w następstwie czego inwestor przedłożył skorygowany projekt budowlany oraz odniósł się do zgodności zamierzenia budowlanego z zapisami planu. Organ I instancji nie podzielił jednak tego stanowiska wskazując, że stacja bazowa jako budowla, nie jest infrastrukturą techniczną i dlatego nie jest dopuszczona do realizacji na tym terenie. Zdaniem organu, nie można również uznać budowy stacji bazowej jako funkcji uzupełniającej na tym terenie, ponieważ jest ona uciążliwa dla funkcji podstawowej, a tylko taką (uzupełniającą zabudowę mieszkaniową) dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że zgodnie z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci teletechnicznych (Dz. U. 2010 r., Nr 106, poz. 675 z późn. zm.), jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie jeżeli nie jest sprzeczna z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją celu publicznego z zakresu łączności, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury teletechnicznej o nieznacznym oddziaływaniu. Tym samym, organ I instancji, przytaczając definicję infrastruktury technicznej o nieznacznym oddziaływaniu zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy stwierdził, że nie można do niej zaliczyć planowanej inwestycji.

[...] sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia przez organ II instancji i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, kwestionując w nim także pkt 1 postanowienia Starosty z dnia 23 sierpnia 2013 r.

Wojewoda decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w całości zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że jakkolwiek postanowienie organu l instancji z dnia 23 sierpnia 2013 r., wydane w trybie art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b., nie precyzowało dokładnie, w jakim zakresie należy doprowadzić do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak zakres ten wynikał z poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 15 lipca 2013 r., w której dokładnie wskazano występujące w tym zakresie wątpliwości.

Organ odwoławczy podzielił także analizę sprawy przeprowadzoną przez organ l instancji, zgodnie z którą projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji wskazał przy tym, że planowana inwestycja znajduje się na działkach nr [...] i [...] w G., które objęte są ustaleniami obowiązującej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dla obszaru wsi G. zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1997 r. oraz uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. z 2003 r., Nr 388, poz. 4140, z późn. zm.). Organ odwoławczy podkreślił, że część działki nr [...] w G., na której projektuje się usytuowanie stalowej wieży kratowej stacji bazowej telefonii komórkowej, znajduje się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem M13 (zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej), a także, że zgodnie z § 3 ust. 3 ustaleń planu dopuszcza się bez wyznaczania na rysunku planu na całym obszarze objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym. Jednocześnie Wojewoda podniósł, że w ustaleniach planu miejscowego brak jest definicji pojęcia infrastruktury technicznej, dlatego też należy przyjmować definicje zawarte w ustawach regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.), w którym zdefiniowano pojęcie "uzbrojenia terenu", przez które należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego planowaną inwestycję trudno jednak zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również nie stanowi ona infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym, gdyż jej działanie nie będzie ograniczone wyłącznie do obszaru lokalnego (G.), w związku z tym, że projektowana stacja powiązana będzie komunikacyjnie z innymi stacjami, dla zapewnienia obustronnej łączności bezprzewodowej z dowolnych miejsc. Organ II instancji zauważył przy tym, że tego typu stacje telefonii komórkowej nigdy nie funkcjonują samodzielnie, ale zawsze "współpracują" z innymi stacjami, a więc mają znaczenie ponadlokalne. Ponadto w ocenie organu odwoławczego budowę wieży antenowej o wysokości 55,45 m należy uznać za budowlę o całkowicie obcej funkcji, która w żaden sposób nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, ani nie jest jej podporządkowana. Jednocześnie nie jest ona typowym elementem infrastruktury technicznej towarzyszącej terenom mieszkaniowym, nie harmonizuje się z otoczeniem pod względem architektonicznym, a wręcz zaburza ład przestrzenny wprowadzony na tym obszarze. Tym samym, w ocenie Wojewody, trudno uznać planowaną inwestycję polegającą na budowie wieży o wysokości 55,45 m stacji bazowej telefonii komórkowej na terenach mieszkaniowych, zdefiniowanych w planie miejscowym, jako zabudowa jednorodzinna i zagrodowa (M13), za zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że inwestor nie wykonał należycie obowiązku określonego w pkt. 2 lit. b postanowienia organu l instancji z dnia 23 sierpnia 2013 r., skoro w projekcie budowlanym pozostawiono bez zmian rysunek projektu zagospodarowania terenu sporządzony na mapie w skali 1:500, na którym przedstawiono zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, jedynie dla poszczególnych anten oddzielnie, tj. bez uwzględnienia kumulacji oddziaływań. Dodał przy tym, że przedstawione obliczenia pomijają zjawiska superpozycji energii tych anten z energią anten sektorowych, rysunki zawierają błędy w obliczeniach, a ponadto inwestor nie odniósł się do ewentualnej kumulacji oddziaływania z potencjalnym źródłem energii elektromagnetycznej, jaki stanowi planowana w bezpośrednim sąsiedztwie strefa techniczna napowietrznych linii energetycznych średniego napięcia.

Skargę na do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniosła [...] sp. z o.o. w K., domagając się jej uchylenia jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, a nadto uchylenia postanowienia Starosty z dnia 23 sierpnia 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. i art. 35 ust. 4 u.p.b., art. 4 u.p.b. oraz § 3 ust. 3, § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dla obszaru wsi G. Ponadto strona skarżąca, powołując się na art. 135 p.p.s.a. zaskarżyła punkt 1 postanowienia Starosty z dnia 23 sierpnia 2013 r., zarzucając mu naruszenie normy art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. i art. 124 § 1 k.p.a., a także 35. ust. 3 u.p.b.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 219/14) oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 2 grudnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 20 września 2013 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w jego ocenie obszar wnioskowany do zabudowy przez inwestora jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dla obszaru wsi G. zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1997 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj.. z 2003 r. Nr 388, poz. 4140 z późn. zm.). Sąd wskazał również, że część dz. nr [...] w G. znajduje się w jednostce M13 (zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej) oraz że zgodnie z treścią § 3 ust. 3 ww. planu dopuszcza się bez wyznaczania na rysunku planu na całym obszarze objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył także, że stosownie do treści § 4 ust. 1 planu miejscowego, wyznacza się na rysunku planu pod lit. M tereny z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej (tereny M1 do M110), a także że zgodnie z § 4 ust. 2 dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą w terenach mieszkaniowych i zagrodowych lokalizację usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej.

Jednocześnie z uwagi na brak w planie definicji pojęcia "infrastruktury technicznej", Sąd odwołał się do art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodając, że projektowana stacja obejmuje również posadowienie na fundamencie kontenera i kratowanej wieży antenowej o wysokości trzonu 54 m i łącznej wysokości ponad poziom terenu – 55,45 m, co stanowi budowlę będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 3 u.p.b.), a tym samym nie można było w ocenie Sądu zaliczyć jej do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu ww. art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie stanowi wyłącznie urządzenia infrastruktury technicznej i nie może być realizowane na terenie objętym ww. planem na podstawie § 3 ust. 1. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie ma także znaczenia lokalnego, ale ponadlokalne jako jeden z wielu elementów rozległej struktury komunikacyjnej.

Analizując pojęcia usług publicznych i komercyjnych, które zostały dopuszczone jako funkcja uzupełniająca na terenie oznaczonym symbolem M13 (dz. nr [...]), Sąd wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 ww. planu dodatkowym warunkiem jest "nieuciążliwość takiej funkcji" dla podstawowej funkcji mieszkaniowej i zagrodowej. Odwołując się zaś do wykładni systemowej art. 46 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.), Sąd stwierdził, że nawet jeżeli przedmiotowa stacja bazowa nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000, to z uwagi na jej wysokość należy uznać, że nie spełnia ona przesłanki z § 4 ust. 2 ww. planu, tj. nie charakteryzuje ją nieznaczne oddziaływanie. W ocenie Sądu także na gruncie języka potocznego w pełni uzasadnione jest przyjęcie, że "funkcja nieuciążliwa" to tyle, co "funkcja o nieznacznym oddziaływaniu", gdyż to co oddziaływuje w sposób nieznaczny z reguły również nie jest uciążliwe. Nadto zdaniem Sądu, uwzględniając wykładnię dynamiczną, należy mieć na uwadze, że ww. ustawa została uchwalona w 2010 r., natomiast analizowany miejscowy plan został przyjęty przed 2010 r. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie należy zatem różnicować analizowanych pojęć, ale mimo ich niejednolitego brzmienia w ustawie i w planie trzeba im przypisać to samo znaczenie.

W ocenie Sądu, dla analizy uciążliwości przedmiotowej stacji bazowej nie bez znaczenia jest nie tylko bliskie sąsiedztwo z domami jednorodzinnymi o niskiej zabudowie, ale także walory krajobrazowe miejscowości G., stanowiące dodatkowy kontekst uciążliwości przedmiotowej stacji bazowej.

Nadto Sąd nie podzielił poglądu, iż w postępowaniu przed organami I i II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy dokonały poprawnej interpretacji ustaleń miejscowego planu wykazując, że wnioskowany projekt pozostaje w sprzeczności z jego ustaleniami, zaś skarżąca bezzasadnie upatruje naruszenie prawa, zarzucając zbyt ogólne i niejasno wskazane w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r. nieprawidłowości, jakie wystąpiły w projekcie budowlanym odnośnie jego zgodności z planem miejscowym. Tym samym zważywszy, że inwestor nie doprowadził przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym, a nadto nie uwzględnił zjawiska superpozycji kumulacji oddziaływań pól elektromagnetycznych anten parabolicznych i sektorowych oraz nie poprawił błędów w obliczeniach (sygnalizowanych przez organ), w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 u.p.b.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia w każdym z poniższych przypadków z osobna mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji architektoniczno – budowlanej rozstrzygając niniejszą sprawę naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jakie przepisy prawa nakazują [...] sporządzanie i przedstawianie w ramach postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę "kwalifikacji przedsięwzięcia" z uwzględnieniem "(...) zjawiska superpozycji kumulacji oddziaływań pól elektromagnetycznych anten parabolicznych i sektorowych oraz nie poprawił błędów w obliczeniach (sygnalizowanych przez organ) (...)",

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do Sądu I instancji przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wspomnianym wyroku oddalił skargę złożoną przez [...] na te decyzje,

2) w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez błędną ocenę, iż organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały i zasadnie wydały decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych w stosunku, do których nie występują naruszenia określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.,

b) art. 35 ust. 4 u.p.b. poprzez błędną ocenę, iż organy administracji publicznej w sposób uzasadniony jej nie zastosowały pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 u.p.b. oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b.,

c) art. 4 u.p.b. poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

d) § 3 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dla obszaru wsi G. zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1997 r. oraz uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. z 2003 r. Nr 388, poz. 4140) zwanej dalej "planem" poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż treść tego zapisu Planu wyklucza realizację planowanej przez [...] inwestycji na obszarze nim objętym oraz że ta inwestycja nie zalicza się do infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym,

e) § 4 ust. 2 planu poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja planowana przez [...] nie będzie służyła do świadczenia usług publicznych o charakterze uciążliwym,

f) art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na terenie przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną możliwa jest realizacja jedynie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu z wyłączeniem innej infrastruktury.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zwrotu od organu II instancji niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2449/14) Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji – bez żadnej analizy – przyjął ustalenia organu odwoławczego, zgodnie z którym dla działek nr [...] i [...] w G., na których planowana jest lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej, obowiązujące pozostają ustalenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy dla obszaru wsi G. (...),pomimo że lektura akt sprawy wzbudza wątpliwości, zarówno co do tego, czy ww. Miejscowy Plan obowiązywał na działkach zainwestowanych, jak i to czy plan ten jeszcze obowiązywał w dniu orzekania przez organ odwoławczy.

Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo tego, że powyższe ustalenie, na które powoływał się Wojewoda oraz Sąd pierwszej instancji, znajduje swoje źródło w piśmie Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy z dnia 3 stycznia 2013 r., powinno ono zostać ocenione w świetle pozostałego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r. Zastępca Naczelnika ww. Wydziału przesłał organowi odwoławczemu mapę wsi G. z naniesionymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych obszarów wsi wraz z załączonym do pisma wykazem miejscowych planów, w którym wskazano dz. nr [...] i [...], a następnie wymieniono 4 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: z dnia 18 czerwca 2007 r., z dnia 29 marca 2012 r., z dnia 28 września 2012 r. i z dnia 29 września 2003 r. Jednocześnie jednak Sąd podniósł, co prawda w konkluzji wskazano na ostatnią z wymienionych uchwał, jako obowiązującą dla terenu dz. nr [...] i [...], to jednak nie wynika ona z załączonych do pisma map, jako że na powyższych dokumentach oznaczono miejsca położenia ww. działek oraz obszary odnoszące się do ww. czterech uchwał, ale bez zaznaczenia granic ich obowiązywania, a przy tym każde z tych oznaczeń znajduje się w innym miejscu mapy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z § 14 tej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej ] z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie ] – obszar wsi G., z dniem jej wejścia w życie, w granicach objętych tym planem obejmującym obszar we wsi G. – tracą moc ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone ww. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 września 2003 r.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonego aktu okazała się być wadliwa. Sąd ten uchylił się bowiem od oceny ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy w zakresie tego, który miejscowy plan powinien znaleźć zastosowanie w sprawie i z tych przyczyn kontrolę sądowoadministracyjną należało powtórzyć. Dlatego też uwzględnieniu podlegały zarzuty naruszenia: art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut I.a.), a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (zarzut I.c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut I.b.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wobec braku analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego w sprawie zastosowanie, na tym etapie postępowania, ocena postawionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby co najmniej przedwczesna, w następstwie czego oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia: § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 uchwały [...] (zarzuty II.d i II.e), art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zarzut II.f), a w ich konsekwencji art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.p.b. (zarzut II.a), art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b. (zarzut II.b) oraz art. 4 u.p.b. (zarzut II.c).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zważył, co następuje:

Po prawomocnym wyroku NSA z dnia 14 czerwca 016 r., sygn. akt II OSK 2449/14, Sąd przystąpił ponownie do rozpatrzenia skargi jak wyżej i stwierdził, że skarga jest uzasadniona z przyczyn podanych poniżej.

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Powyżej przytoczony stan prawny trzeba jednak zarazem uzupełnić stwierdzeniem, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na samym początku Sąd nawiązuje do oceny zawartej w kasacyjnym ww. wyroku NSA z dnia 14 czerwca 016 r. , sygn. akt II OSK 2449/14, w myśl którego powinno zostać zweryfikowane w świetle pozostałego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, który miejscowy plan powinien znaleźć zastosowanie w sprawie, bez biernego powoływania się na pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy z dnia 3 stycznia 2013 r. W wyniku ustaleń dokonanych przez skład obecnie rozpoznający sprawę, w świetle materiału znajdującego się w aktach sprawy i publikatorach, w wyniku analizy porównawczej rysunku planu i części opisowej czterech uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: z dnia 18 czerwca 2007 r., z dnia 29 marca 2012 r., z dnia 28 września 2012 r. i z dnia 29 września 2003 r. z uwzględnieniem usytuowania przedmiotowych działek, (m. in. k. [...] administracyjnych akt sprawy ozn. [...] G.) - Sąd stwierdza, że planowana inwestycja znajduje się na działkach nr [...] i [...] w G., które objęte są ustaleniami obowiązującej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dla obszaru wsi G. zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1997 r. oraz uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. z 2003 r., Nr 388, poz. 4140, z późn. zm.).

Należy zatem przyjąć, że planowana inwestycja znajduje się na działkach nr [...] i [...] w G., które objęte są ustaleniami obowiązującej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 września 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy dla obszaru wsi G. zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1997 r. oraz uchwałą [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. z 2003 r., Nr 388, poz. 4140, z późn. zm.).

Część dz. nr [...] w G. znajduje się w jednostce M13 (zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej) przy uwzględnieniu, że zgodnie z treścią § 3 ust. 3 ww. planu dopuszcza się bez wyznaczania na rysunku planu na całym obszarze objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym. Stosownie do treści § 4 ust. 1 planu miejscowego, wyznacza się na rysunku planu pod lit. M tereny z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej (tereny M1 do M110), a także, iż zgodnie z § 4 ust. 2 planu miejscowego dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą w terenach mieszkaniowych i zagrodowych lokalizację usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej.

W rozdziale II zat. Ustalenia ogólne omawianego planu znajduje się § 3, w myśl którego:

1. Do czasu wystąpienia z wnioskiem o zabudowę lub instalację czy realizację urządzeń tereny pozostają w dotychczasowym użytkowaniu.

2. Linie rozgraniczające wyznaczające pasy drogowe, mogą być korygowane w granicach 2,0 m.

3. Dopuszcza się bez wyznaczania na Rysunku Planu na całym obszarze objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym.

4. Stawkę procentową służącą wyliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w wysokości 20%.

W rozdziale III zat. Przeznaczenie i zasady zagospodarowania trenów objętych planem omawianego planu znajduje się § 4, zgodnie z którym:

1. Wyznacza się na Rysunku Planu pod literą M tereny z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej (tereny M1 do M110).

2. Dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą w terenach mieszkaniowych i zagrodowych lokalizację usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej

1) Warunkiem lokalizacji funkcji uzupełniającej jest zachowanie na granicy lokalizacji obowiązujących dla przestrzeni mieszkaniowej norm z zakresu ochrony środowiska (dopuszczalny poziom hałasu dla terenów mieszkaniowych zgodnie z ustawą Prawo Ochrony Środowiska).

2) Utrzymuje się istniejące funkcje uzupełniające w terenach mieszkaniowych i zagrodowych pod warunkiem zamknięcia się uciążliwości w granicach działki, na której są zlokalizowane z uwzględnieniem ustaleń § 4 ust. 2 pkt 1.

3. Ustala się zasady zagospodarowania i zabudowy terenów przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe

1) Obowiązująca struktura zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach wydzielonych - wolnostojąca lub bliźniacza.

2) Minimalna wielkość działki w przypadku dokonywania nowych podziałów dla zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej 1000 m2 i 800 m2 dla zabudowy bliźniaczej.

3) Dla obszarów M50, M57, M65, M66, M68, M94, M109, M110 obowiązuje struktura zabudowy:

- budynki mieszkalne wolnostojące na działkach minimum 2500 m2,

- zabudowa zagrodowa na działkach min. 3500 m2.

4) Maksymalny stopień zabudowy działki dla zabudowy wolnostojącej nie może przekroczyć wartości 0,2.

5) Wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy wolnostojącej nie większy od 0,3 liczony w granicach działki.

6) Warunkiem zabudowy działek położonych w głębi wyznaczonych terenów jest logiczne i racjonalne powiązanie ich z układem komunikacji.

7) Dopuszcza się obsługę komunikacyjną na zasadzie służebności przejazdu, lecz nie więcej niż przez jedną działkę. Natomiast w przypadku obsługi komunikacyjnej powyżej dwóch działek musi być kształtowana ulica dojazdowa lub wewnętrzna (pieszo-jezdna) z racjonalnym powiązaniem z układem komunikacji lokalnej.

8) Linie zabudowy:

a) w terenach zabudowanych wymaga się nawiązania linią zabudowy do stanu istniejącego, oraz zgodnie z § 6,

b) w terenach niezabudowanych lub grupach nowej zabudowy wymaga się uporządkowania linii zabudowy zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu, oraz zgodnie z § 6,

c) w przypadku realizacji ulic wewnętrznych wymaga się utrzymania uporządkowanej linii zabudowy kształtowanej w miarę możliwości w odległości 10-15 m od osi tych ulic,

d) wzdłuż innych dróg linia zabudowy powinna być zgodna z ustaleniami § 6.

9) Dopuszcza się lokalizację usług jedynie na działkach wydzielonych o wielkości do 1500 m2 oraz działkach zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej o wielkości nie mniejszej niż 2000 m2.

10) Maksymalna wysokość budynków mierzona po stronie dostokowej (tj. przy ścianie postawionej na wyższej rzędnej) od poziomu terenu do kalenicy 9,0 m.

11) Wymagany kształt dachów - dachy symetryczne dwu- lub wielospadowe, kalenicowe o nachyleniu połaci dachowych pod kątem 35o - 40o. Preferowane pokrycia dachowe - ceramiczne w naturalnym dla ceramiki kolorze.

12) Dopuszcza się lokalizację wolnostojących garaży i obiektów drobnego handlu i usług w odległości minimum 2,0 m od linii rozgraniczającej pas ulicy dojazdowej lub wewnętrznej na warunkach wg punktu 13.

13) Wymaga się zharmonizowania formy architektonicznej budynków zlokalizowanych na sąsiadujących ze sobą działkach oraz wzajemnego zharmonizowania wszystkich obiektów na działce w tym: wolnostojących garaży, ewentualnych obiektów drobnego handlu i usług, budynków gospodarczych, a także elementów małej architektury i ogrodzeń.

Analizując zarzuty skargi, skład obecnie ponownie rozpoznający sprawę sądowoadministracyjną, czyli ponownie dokonujący kontroli kwestionowanych decyzji administracyjnych stwierdza, że można podzielić je na dwie zasadnicze grupy, z których pierwsza dotyczy naruszenia przepisów postępowania a druga dotyczy naruszenia prawa materialnego.

Z zasady, w pierwszej kolejności rozpatrywane są przez Sąd zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, gdyż kwalifikowane prawem niedokładności w ustaleniu stanu faktycznego przekładają się na brak możliwości stwierdzenia, czy w sprawie zostało prawidłowo zastosowane prawo materialne. Ta teza odnosi się do kontroli aktu subsumcji, czyli porównania stanu faktycznego ze stanem określonym w normie prawnej w celu określenia skutków prawnych wynikających z tej normy.

Dla oceny zgodności z prawem kwestionowanych decyzji warto nawiązać do modelu stosowania prawa, czyli modelu wydawania decyzji administracyjnej (na temat mechanizmu wydawania decyzji por. Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 380 i n. ). Model ten został opracowany przez doktrynę spójnie z zasadami postępowania administracyjnego po to, aby ustalić prawidłową kolejność czynności organu podczas wydawania decyzji administracyjnej. W tym modelu wyróżnia się: 1) ustalenie mocy wiążącej obowiązującego prawa, 2) dokonanie wykładni obowiązującego prawa, 3) ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadami k.p.a., dla potrzeb dokonania aktu subsumcji (czyli intelektualnego, myślowego "podciągnięcia" stanu faktycznego pod hipotezę normy, 4) akt subsumcji, 5) wyciagnięcie wniosków z aktu subsumcji, czyli sformułowanie sentencji (rozstrzygnięcia) decyzji.

Z tego co do tej pory ustalono m.in. wynika, że NSA w Warszawie zakwestionował pierwszy etap wydawania kontrolowanych decyzji a mianowicie brak weryfikacji, zarówno przez organy jak i poprzednio orzekający Sąd I instancji, w przedmiocie mocy wiążącej norm prawa miejscowego zastosowanych w sprawie. Inaczej, który plan miejscowy obowiązuje w sprawie. Ten etap w tym momencie został skontrolowany przez Sąd obecnie rozpoznający skargę, gdyż Sąd dokonał, jak wyżej, ustaleń w przedmiocie planu, który znajduje zastosowanie do sprawy.

Kolejnym zagadnieniem jest zatem kwestia wykładni postanowień planu miejscowego w zakresie obowiązującym dla terenu, na którym planowane jest posadowienie przedmiotowej stacji telefonii komórkowej, jak również określenie na gruncie obowiązującego prawa, w tym budowlanego i energetycznego, istoty i charakteru planowanego przedsięwzięcia. W pojęciu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1, mieści się pojęcie zgodności samego zamierzenia inwestycyjnego, którego plan zagospodarowania działki dotyczy, z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu. Z kolei, aby w ogóle mówić o zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy w sprawie powinna być wydana taka decyzja na zasadach określonych w prawie, oczywiście kiedy zachodzą przesłanki uzasadniające jej wydanie.

Zgodnie z treścią art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. 2013, 1409 j.t.): "1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

2. (uchylony).

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".

Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że dla aktu stosowania prawa, którym jest rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę, pierwszorzędne, "wyjściowe" znaczenie posiada interpretacja przez właściwe organy tych przepisów prawa, które znajdują zastosowanie w danej sprawie. W związku z tym zasadnicze znaczenie posiada wykładnia norm obowiązującego miejscowego planu, które znajdują zastosowanie w sprawie. Ta wykładnia stanowi podstawowy punkt wyjścia stosowania prawa zarówno dla organu I jak i II instancji.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 6 k.p.a działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że w każdym przypadku podają materialną i formalną podstawę swojego działania. Organy administracji publicznej powinny zarazem pogłębiać swoimi czynnościami zaufanie podmiotów administrowanych do administracji publicznej i instytucji państwa (art. 8 k.p.a.).

Z treści kontrolowanych decyzji wynika, że organ I instancji "wstępnie ocenił" w postępowaniu administracyjnym, że realizacja planowanego przez inwestora przedsięwzięcia jest w swej istocie niezgodna z miejscowym planem, gdyż na tym się koncentruje w uzasadnieniu decyzji, ale zarazem w celu weryfikacji stanu prawnego i faktycznego organ I instancji wzywał do usunięcia niezgodności dokumentacji projektowej z planem i do innych uzupełnień, o których jest mowa w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r. Przyjmując zatem prawidłowe założenie, zgodnie z racjonalnym wymiarem/zasadą działania demokratycznego państwa prawnego, że organ przed podjęciem czynności na podstawie prawa co najmniej jednocześnie dokonuje wykładni stosowanego prawa, to w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r. organ I instancji powinien wykazać zgodnie z art. 6 k.p.a. na czym polega niezgodność przedłożonego przez inwestora projektu z planem miejscowym. Organ I instancji tego nie uczynił, tworząc dla inwestora oczekiwania, że usunięcie niedookreślonych w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r. niezgodności przyczyni się do uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd w tym miejscu zauważa, że jeżeli organ widział niezgodność projektu z planem to powinien wyraźnie wyartykułować o jaką niezgodność chodzi, gdyż niezgodność przedsięwzięcia z planem czyni, z uwagi na związany charakter pozwolenia na budowę, nieskutecznymi zabiegi o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Kontrola kwestionowanych decyzji i poprzedzającego je postępowania administracyjnego pierwszo i drugo-instancyjnego wskazuje, że organ I instancji wydając postanowienie z dnia 23 sierpnia 2013 r. nie dysponował dla celów tego postanowienia pełną wykładnią przepisów prawa miejscowego sporządzoną dla potrzeb sprawy, bo jej tam nie zawarł, naruszając zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym, jak się okazuje, znaczenie dla wyniku sprawy. Wezwał inwestora w sposób "blankietowy" do usunięcia braków/uchybień projektu zagospodarowania działki. Działania te zaakceptował organ II instancji, który z jednej strony w uzasadnieniu swojej decyzji wykłada miejscowy plan w ten sposób, że planowane zamierzenie jest niezgodne z treścią planu, ale zarazem wypowiada się o wadliwości przedłożonej w postępowaniu dokumentacji, czyniąc z tych rozważań nie opartych przez niego na wyraźnych podstawach prawnych dodatkową argumentację dla utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę.

Podnoszenie w uzasadnieniu decyzji przez organ II instancji m.in. braku stosownych wyliczeń i rysunków w przedmiocie nakładania się pól elektromagnetycznych czyni, zdaniem Sądu, taki skutek faktyczny i prawny, że charakter inwestycji w świetle prawa jest niejasny, "otwarty", "nie zakończony" jednoznacznym ustaleniem właściwego organu, jedynie w domniemaniu potencjalnie bardziej restrykcyjny w oddziaływaniu na środowisko, niż to wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji. W myśl tej dokumentacji, przedmiotowa stacja bazowa nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

W związku z tym, oceniając postępowanie organu II instancji, Sąd stwierdza, że w sprawie brak jest zgodnego z zasadą prawdy materialnej, prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.), aktu subsumcji/zastosowania prawa. W kontrolowanej decyzji organ II instancji powinien rozstrzygać z jednej strony mając ustaloną przez siebie systemowo wykładnię prawa, w tym norm planu miejscowego, a z drugiej wyraźnie w świetle prawa określony charakter inwestycji i opartą na prawie ocenę przedłożonej dokumentacji w myśl art. 35 Prawa budowlanego. Pomijając ten wzór postępowania wynikający z zasad k.p.a. - organ doszedł do przedwczesnego, bo tylko częściowo, wybiorczo uzasadnionego stanem prawnym i okolicznościami sprawy wniosku, że zamierzony do realizacji obiekt nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu.

W tej sytuacji Sąd nie może dokonać pełnej, całościowej oceny materialnoprawnej zgodności kontrolowanej decyzji z prawem - tylko z uwagi na stwierdzenie naruszenia art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 80, art. 107 ust. 3 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy - uchyla decyzję organu II instancji, aby ten po raz drugi dokonał prawidłowego aktu wydania decyzji, opartego na wszechstronnej wykładni obowiązującego prawa i wszechstronnych ustaleniach co do oceny stanu faktycznego, czyli m.in. charakteru inwestycji i prawidłowości przedłożonej dokumentacji. W praktyce można przecież wyróżnić stacje bazowe telefonii komórkowej, które potencjalnie albo stale będą oddziaływać znacząco na środowisko, jak i takie, które nie posiadają tych atrybutów - w związku z tym powstaje pytanie, czy te drugie można zaliczyć do nieuciążliwych dla środowiska. Odpowiedź na to pytanie nie może być arbitralna, tylko uzasadniona treścią obowiązującego prawa w realiach sprawy. O jej znaczeniu dla sprawy jest jeszcze mowa później.

Sąd zauważa przy tym, że przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy, bowiem określa powinność organu administracji w razie stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada warunkom (warunkowi) wymienionym w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego. Powinnością tą jest umożliwienie inwestorowi, poprzez wydanie stosownego postanowienia, uzupełnienia wskazanego braku w zakreślonym terminie. W razie bezskutecznego upływu tego terminu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie dlatego, że w związku z wydanym postanowieniem inwestor pozostał bezczynny, ale dlatego, że przedłożony projekt obarczony jest rzeczywistą wadą, której inwestor, pomimo wezwania, nie usunął. W takiej sytuacji więc, organ, wydając decyzję odmowną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że wskazany w wydanym wcześniej postanowieniu brak nie został przez inwestora uzupełniony, ale musi wykazać, że brak ten rzeczywiście istniał. Obowiązek ten musi być wykonany szczególnie skrupulatnie wobec faktu, że postanowienie, o którym mowa, nie podlega zaskarżeniu.

A zatem, zadaniem organu II instancji w sprawie jest także ocena dla potrzeb sprawy postanowienia z dnia 23 sierpnia 2013 r. wydanego przez organ I instancji.

Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) część opisowa projektu zagospodarowania działki winna zawierać "informacje i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowalnych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi". Bez analizy całości przedłożonego przez inwestora projektu (łącznie z częścią stanowiącą uzupełnienie) nie jest możliwa ocena, czy brak w zakresie wynikającym z cytowanego przepisu, rzeczywiście ma miejsce. Ani organ I, ani organ II instancji, stwierdzając niewykonanie obowiązku, nie wyjaśniły związku tego obowiązku z konkretnymi przesłankami wynikającymi z normy prawnej. Nie wykazały, aby przedłożony ostatecznie projekt budowalny nie zawierał danych koniecznych do prawidłowej oceny przedsięwzięcia pod względem przesłanek wynikających z przepisu prawa (w tym § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.). Przyjąć zatem należy, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę mogłaby stanowić następstwo wykazania, że dostarczony projekt i ew. inne dokumenty oraz wyjaśnienia są nadal obarczone brakami uniemożliwiającymi dokonanie wymienionych w postanowieniu ustaleń. Żaden z organów analizy o takim zakresie nie przeprowadził. W ten sposób doszło do istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu tj. art. art. 7, 77 i 107 kpa. Decyzja odmowna w rozpoznawanej sprawie może być wydana dopiero po dokonaniu pełnej wykładni obowiązującego prawa, w tym planu, i wykazaniu, że na inwestorze rzeczywiście spoczywał obowiązek opisany w pkt. 1 postanowienia z dnia 23 sierpnia 2013 r. (ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej) oraz, że obowiązek ten nie został wykonany. W tym zakresie Sąd nie może zastąpić organów administracyjnych.

Z powyższego wynika, że dla kontrolowanej sprawy zasadnicze są dwie kwestie: ustalenie prawidłowej systemowej wykładni norm planu znajdującego zastosowanie do sprawy, jak i wskazanie istoty i charakteru inwestycji relewantnych/ważnych w świetle prawa i podstaw prawnych żądań kierowanych przez organu do inwestora w celu uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że zadaniem organu jest ustalić charakter przedsięwzięcia, które ma być zrealizowane, po to, aby zgodnie z prawem porównać, czy to przedsięwzięcie może być realizowane na danym terenie według postanowień norm obowiązującego planu miejscowego.

Tymczasem po zapoznaniu się z treścią kwestionowanych decyzji, aktami sprawy, i mając na uwadze ocenę prawną zawartą w ww. wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., która jednak dotyczy przede wszystkim problemu ustalenia obowiązującego planu, skład obecnie rozpoznający sprawę stwierdza, że wykładnia prawa dokonana przez organy nie jest systemowa, posiada braki i nie jest w związku w tym prawidłowa, gdyż dokonana z pominięciem pewnych przesłanek/reguł interpretacyjnych a zarazem żądania kierowane do inwestora w przedmiocie uzupełnienia dokumentacji nie zostały przez organy uzasadnione przez wskazanie odpowiednich podstaw prawnych. Sąd zaznacza, że wskazując na nieprawidłowość wykładni ma na myśli uzyskanie jej wyniku "na skróty", z pominięciem pewnych rozważań, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. Sąd nie wyklucza, że w wyniku pełnej wykładni jej wynik będzie się pokrywać się z wynikiem jaki zaprezentował w sprawie organ I i II instancji.

Nie jest jednak zadaniem Sądu zastępowanie organów podczas aktu stosowania prawa, w tym pełnej jego wykładni w realiach sprawy, tylko dokonywanie kontroli tych aktów stosowania prawa.

Odnośnie wykładni norm miejscowego planu, to trzeba zauważyć, że ich wykładnia jest związana z postanowieniami art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci teletechnicznych (Dz. U. 2010 r., Nr 106, poz. 675 z późn. zm.). Zgodnie z ww. art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci teletechnicznych:

1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

3. W przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.).

W przedmiotowym dla sprawy planie miejscowego mamy do czynienia z sytuacją, w której w odniesieniu do terenu inwestycji - ten plan nie wypowiedział się wprost o lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Sąd się przychyla zarazem w tym miejscu do oceny organu, że przedmiotowa stacja bazowa nie stanowi inwestycji lokalnej. Część dz. nr [...] w G. znajduje się w jednostce M13 (zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej), a zgodnie z treścią § 3 ust. 3 ww. planu dopuszcza się bez wyznaczania na rysunku planu na całym obszarze objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym. W odniesieniu do tego stwierdzenia planu, i powyższej konstatacji Sądu, organ II instancji powinien zastanowić się, czy "dopuszczenie" bez wyznaczania na rysunku planu na całym obszarze objętym planem lokalizację infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym ma znaczenie prawne, a może jest obojętne prawnie (irrelewantne) wobec bezsprzecznego braku wypowiedzi prawodawcy lokalnego wprost o inwestycji celu publicznego w zakresie telekomunikacji - w związku/ na tle treści art. 46 ust. 2 ww. ustawy o wspieraniu usług, który stanowi, że "jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie jeżeli nie jest sprzeczna z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń.

Z powyższego wynika, że organ powinien zastanowić się dalej przy ew. założeniu, że ta inwestycja nie jest przewidziana w planie, (a nie zakazana przez brak dopuszczenia), czy jest sprzeczna z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń".

Działka analizowana pod zabudowę znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M13. Stosownie do treści § 4 ust. 1 planu miejscowego, wyznacza się na rysunku planu pod lit. M tereny z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej (tereny M1 do M110), a także, iż zgodnie z § 4 ust. 2 planu miejscowego dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą w terenach mieszkaniowych i zagrodowych lokalizację usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej. W świetle powyższego, organ powinien zastanowić się, na tle postanowień art. 46 ust. 2 ww. ustawy o wspieraniu usług, czy posadowienie przedmiotowej inwestycji, o której w "rozproszonej, w wyniku jej uzupełniania" dokumentacji projektowej jest mowa, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000, pasuje do podstawowego przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej (tereny M1 do M110), w którym dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą w terenach mieszkaniowych i zagrodowych lokalizację usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej. Aby to uczynić organ powinien uprzednio, przy pomocy posiadanych kompetencji, podjąć działania w celu dokonania oceny kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia w zakresie jego odziaływania na środowisko. W przypadku M13 mamy do czynienia z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowej o strukturze jednorodzinnej i zagrodowej z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej. Wypowiedź ustawodawcy, że "przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" stanowi, zdaniem Sądu, pewną wskazówkę interpretacyjną. Zadaniem organu nie jest proste przyłożenie definicji ustawowej "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu" do ustalonej przez niego natury, parametrów przedmiotowej stacji i wyciągniecie "automatycznego" wniosku z tego porównania a samodzielne ustalenie, czy stacja bazowa o jaką chodzi inwestorowi spełnia wymogi pojęcia "usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej", o których jest mowa w planie w nawiązaniu porównawczym do uciążliwości związanych z "infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu". Sąd zarazem zwraca uwagę na § 4 planu, który podnosi, że "1) Warunkiem lokalizacji funkcji uzupełniającej jest zachowanie na granicy lokalizacji obowiązujących dla przestrzeni mieszkaniowej norm z zakresu ochrony środowiska (dopuszczalny poziom hałasu dla terenów mieszkaniowych zgodnie z ustawą Prawo Ochrony Środowiska)"; "13) Wymaga się zharmonizowania formy architektonicznej budynków zlokalizowanych na sąsiadujących ze sobą działkach oraz wzajemnego zharmonizowania wszystkich obiektów na działce w tym: wolnostojących garaży, ewentualnych obiektów drobnego handlu i usług, budynków gospodarczych, a także elementów małej architektury i ogrodzeń".

Z tego wynika, że organ II instancji powinien zastanowić się nad pełną oceną, w świetle wymogów prawa, charakteru planowanego przedsięwzięcia, co do którego przedłożona dokumentacja stanowi, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Jeżeli kwestionuje jego charakter wskazany przez inwestora i projektanta w dokumentacji projektowej to powinien rozważyć wskazówki Sądu zawarte poniżej.

Jeżeli nie kwestionuje powyższego, to powinien się zastanowić, czy lokalizacja takiego przedsięwzięcia jest zgodna z prawidłowo interpretowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Chodzi o to, czy stacja telefonii bazowej, co do której jest ustalenie inwestora i projektanta, że nie oddziałuje stale ani także potencjalnie znacząco na środowisko, może być uważana jako "usługi publiczne i komercyjne nieuciążliwe dla funkcji podstawowej" bez jedynie automatycznego, bezrefleksyjnego wspierania się jedynie ustawową definicją "infrastruktury teletechnicznej o nieznacznym oddziaływaniu", która jest tutaj pewnym kierunkiem wykładni prawa.

Skoro norma planu miejscowego wypowiada się, że "dopuszcza się jako funkcję uzupełniającą w terenach mieszkaniowych i zagrodowych lokalizację usług publicznych i komercyjnych nieuciążliwych dla funkcji podstawowej", to organ powinien wypowiedzieć się, mając na uwadze kierunki wykładni prawa wskazane w art. 46 ustawy o wspieraniu usług, czy przedmiotowa stacja ta mieści się w obrębie tych ww. pojęć mając na uwadze kompleksowo oceniony dla potrzeb postępowania charakter prawny inwestycji.

W kontekście systemowej oceny przez organ II instancji przedmiotu sprawy, warto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisem tym koresponduje art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakazuje przed wydaniem decyzji zbadać zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. A zatem właściwe organy po przeanalizowaniu inwestycji pod kątem zapisów § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko powinny ustalić dla potrzeb prowadzonego postępowania, czy jest potrzeba wymagania uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgromadzony materiał dowodowy sprawy powinien być przeanalizowany przez organ II instancji pod kątem, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji powinny znaleźć się stosowne ustalenia i rozważania. Ustalenia organów powinny zatem wskazywać, czy w sprawie zachodzi przypadek sumowania parametrów przedsięwzięcia. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 3 rozporządzenia. Powyższy przepis jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne, a czyni to przez użycie określenia: "po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie". Celem tych przepisów jest sprawdzenie, czy dane przedsięwzięcie po rozbudowie czy przebudowie (np. na skutek zamontowania dodatkowej anteny) nie zmieniło parametrów w taki sposób, iż po rozbudowie, przebudowie lub montażu kwalifikuje się do przedsięwzięć, o jakim mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące zawsze oddziaływać na środowisko) i w § 3 ust. 1 (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, iż w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu (tak: Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 29.09.2015 r., sygn. akt II OSK 139/14). W orzecznictwie sądów wskazuje się również, że w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dojdzie do przekonania, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę może być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest on uprawniony do domagania się od inwestora przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Na możliwość zastosowania obu tych rozwiązań wskazuje unormowanie zawarte w art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego. Zarówno pierwszy, jak i drugi obowiązek może zostać nałożony na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6.12.2010 r., sygn. akt. II SA/GI 537/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2012 r., sygn. akt II OSK 521/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9.10.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 887/12).

Sąd podziela stanowisko organów administracyjnych, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji lokalnej. Sieć telekomunikacyjna telefonii cyfrowej, stanowiąca w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlę, składa się z systemu stacji nadawczo-odbiorczych, zgodnie z art. 2 pkt 35 ustawy z 16.07.2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Zatem kolejna stacja bazowa telefonii komórkowej w systemie tej sieci technicznej - telefonii komórkowej, jako nowy element sieci telekomunikacyjnej stanowi rozbudowę tej sieci, czyli budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowi łącznie z instalacjami i urządzeniami - odrębną pod względem technicznym lecz integralną część sieci telekomunikacyjnej i należy ją zaliczyć do obiektów budowlanych czyli budowli, określoną jako kategoria XXVI obiektu budowlanego. W doktrynie podnosi się, że zadania lokalne (miejscowe) to zadania związane z terenem i mieszkańcami jednej korporacji terenowej (.....) Zadania lokalne składają się z dwóch grup: a) zadań lokalno-integralnych - są to zadania publiczne dotyczące potrzeb społeczeństwa jako grupy socjalnej, żyjącego na terenie gminy, np. tereny zielone, utrzymanie o oświetlenie dróg lokalnych, cmentarzy; b) zadań lokalnych zsumowanych - są to takie sprawy publiczne, które powstają przez zsumowanie indywidualnych potrzeb ludzi mieszkających na danym terenie, tak dalece, o ile potrzeby te nie wykraczają swoim zakresem lub z innych powodów poza zdolności administracyjne samorządu terytorialnego. Dostarczanie, wody, gazu, energii elektrycznej, środki transportu lokalnego, utrzymanie dróg, szkół, obiektów sportowych, szpitali" (Tak: B. Dolnicki, s. 352, Samorząd terytorialny, Warszawa 2016). W świetle powyższego jest oczywiste, że zapewnienie łączności telekomunikacyjnej przekracza zdolność administracyjnoprawną i organizacyjną gminy, jej organy posiadają tylko kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie realizacji tego zadania publicznego przez uprawnione podmioty. Sąd zarazem, bez czynienia niepotrzebnych powtórzeń, podziela stanowisko skarżącego w tym zakresie ustaleń terminologicznych, że pojęcie infrastruktury technicznej jest pojęciem szerszym niż pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej, albowiem w pojęciu infrastruktury technicznej zwierają się zarówno obiekty jak i urządzenia zaliczane do infrastruktury technicznej.

Podsumowując, Sąd uchylił decyzję organu II instancji, gdyż ten organ ma możliwość dokonania aktu stosowania prawa po raz drugi i w zależności od tego, jak oceni stan faktyczny i prawny sprawy, według wskazówek danych przez Sąd: albo skorzysta ze swoich samodzielnych kompetencji do załatwienia merytorycznego sprawy, względnie w przypadku podjęcia rozstrzygnięć wymagających zachowania zasady dwuinstancyjności i uzupełnienia materiału dowodnego w znacznym zakresie skorzysta z kompetencji, o których jest mowa w art. 138 § 2 k.p.a.; włącznie z kontrolą postanowienia organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2013 r. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji powinien kierować się oceną prawną wyrażoną przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.