Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 782/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust 1 pkt 2, art 27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi A. R. i K. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] marca 2021 r., A.R. i K.R. (dalej także "skarżący"), wnieśli skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...] m. [...] - część I (Dz.Urz. Woj. [...]z 2008 r., Nr [...], poz. [...], dalej: "Uchwała" bądź "MPZP") w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], położonej w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...] w zakresie:

postanowień § 4 ust. 2, § 14 ust. 6, § 32 pkt 3 ppkt e), § 34 oraz § 42 ust. 6 zgodnie z którymi na przedmiotowej działce ewidencyjnej zarezerwowano pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ciągu pieszo-jezdnego, oznaczonego symbolem KPJ;

treści załącznika graficznego do ww. Uchwały, zgodnie z którym na przedmiotowej działce ewidencyjnej zarezerwowano pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla ciągu pieszo-jezdnego, oznaczonego symbolem KPJ.

Skarżący zarzucają naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów:

art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zaw. z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako "u.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przy wydawaniu ww. uchwały Nr [...] Rady m. [...] z [...] maja 2008 r., której postanowienia doprowadziły do naruszenia ich interesu prawnego, jako współwłaścicieli nieruchomości, polegającego na tym, że w treści § 4 ust. 2, § 14 ust. 6, § 32 pkt 3 ppkt e), § 34 oraz § 42 ust. 6 zaskarżonej Uchwały oraz w załączniku graficznym do tej Uchwały zarezerwowano na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] teren przeznaczony pod ciąg pieszo-jezdny, oznaczony symbolem KPJ i włączenie jej do układu drogowo-ulicznego, pomimo iż żadna z określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zasad planowania przestrzennego nie uzasadnia w niniejszym przypadku takiej ingerencji w konstytucyjne prawo własności;

art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ uchwalający przedmiotową uchwałę, poprzez zarezerwowanie na działce nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] terenu przeznaczonego pod ciąg pieszo-jezdny, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych.

Z uwagi na powołane wyżej zarzuty, skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], położonej w [...], w Dzielnicy [...] przy ul. [...] w zakresie postanowień § 4 ust. 2, § 14 ust. 6, § 32 pkt 3 ppkt e), § 34 oraz § 42 ust. 6.

Skarżący domagają się również zasądzenia od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto w skardze wniesiono o przeprowadzenie dowodów z załączonych do niej dokumentów:

1. Wypisu aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. - umowa darowizny (sporządzona przed notariuszem M.M. – Kancelaria Notarialna w [...], kopia);

2. Wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...] m. [...] - część I z dnia [...] lutego 2021 r. (znak: [...]) (kopia);

3. Wydruku fragmentu mapy m. [...] obejmującego projektowany ciąg pieszo-jezdny przechodzący przez działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] (pobrane ze strony [...]);

4. Wydruku fragmentu zdjęcia satelitarnego m. [...] obejmującego projektowany ciąg pieszo-jezdny przechodzący przez działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] (pobrane ze strony [...]);

5. Wydruku fragmentu zdjęcia satelitarnego m. [...] obejmującego ukazanie powierzchni terenu, na którym właściciele mają ograniczone prawo użytkowania (pobrane ze strony [...]).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] stycznia 2021 r. K.R., jako jedyny właściciel działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] wystąpił do Rady m. [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie skarżonej Uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] w [...], we wskazanym już wcześniej zakresie.

W dniu [...] marca 2021 r. zawarta została umowa darowizny (akt notarialny Rep [...] nr [...]), na podstawie której K.R. darował A.R. udział wynoszący 1/2 części w działce gruntu nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...].

Rada [...] nie udzieliła żadnej odpowiedzi właścicielowi nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a.

Zgodnie z zaskarżonym MPZP działka nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...]znajduje się na terenach przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami (ozn.: C-7MN/U) oraz pod tereny ciągów pieszo-jezdnych (ozn.: KPJ).

Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. Uchwały, jako podstawowy układ komunikacyjny terenu przyjmuje się przebieg ulic: zbiorczych, lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych zakończonych placami do zawracania pojazdów. Ustalono także przebieg ulic zbiorczych, lokalnych i dojazdowych jako dróg publicznych.

W przepisach prawa brak jest definicji terminu "ciąg pieszo-jezdny". Nie jest to droga publiczna zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zatem w tym przypadku nie znajduje zastosowania art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na ww. działce ewidencyjnej nie została stworzona możliwość wywłaszczenia terenu przeznaczonego pod KPJ przez [...], natomiast uniemożliwiono zagospodarowanie tego terenu pod cele mieszkaniowe.

Przy opracowywaniu MPZP, zastosowanie miała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., która w treści art. 10 ust. 1 pkt 2 głosi, że: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb (...) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych". Przywołany przepis nie przewidywał wyznaczenia w planie miejscowym ciągów pieszo-jezdnych, które nie miały mieć charakteru drogi publicznej.

Zdaniem skarżących, organ wydając ww. Uchwałę i przeznaczając teren pod ciąg pieszo-jezdny (który zgodnie z zapisami Planu oraz z zapisami ustawy o drogach publicznych nie stanowi drogi publicznej), działał w sprzeczności z zapisami art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Dlatego można uznać, iż zapisy przedmiotowego MPZP (§ 4 ust. 2, § 14 ust. 6, § 32 pkt 3 ppkt e, § 34 oraz § 42 ust. 6) odnoszące się do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] nie znajdowały żadnego oparcia prawnego.

Skarżący zwracają uwagę, że zarezerwowanie w MPZP terenu pod ciąg pieszo-jezdny na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] ogranicza w istotny sposób możliwość swobodnego i efektywnego zagospodarowania działki np. podczas budowy nowego domu jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przedmiotowa działka jest dobrze skomunikowana i posiada dostęp do dogi publicznej - ul. [...]. Zatem zarezerwowanie terenu pod ciąg pieszo-jezdny w żadnym stopniu nie służy właścicielom tej nieruchomości, gdyż stanowić on będzie komunikację do dalszych działek, które także posiadają dostęp do dróg publicznych. Jednocześnie wyznaczenie linii rozgraniczających ciągu pieszo-jezdnego spowodowało, iż od południowej granicy terenu oznaczonego jako KPJ do południowej granicy działki pozostał pas o szerokości około 5,4 m, który zgodnie z obowiązującym prawem także nie może zostać w żaden sposób racjonalnie zagospodarowany. W związku z powyższym, poprzez działania planistyczne, ograniczono w sposób istotny możliwość swobodnego wykonywania prawa własności na działce nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...] na powierzchni co najmniej 480 m2.

Z uwagi na powyższe, zaskarżona Uchwała oddziałuje na interes prawny właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Właściciele nie mogą bowiem zagospodarować działki nr ew. [...] przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału oraz uwzględniając szczegółowe zapisy MPZP, takie jak zachowanie maksymalnej ilości istniejącego drzewostanu i zachowanie ustalonej powierzchni biologicznie czynnej. Wyznaczenie terenu przeznaczonego pod ciąg pieszo-jezdny na ww. działce w istotny sposób zmniejsza wartość użytkową działki i uniemożliwia jej zabudowanie zgodnie z zamierzeniem. Dodatkowo ww. Uchwała w części dotyczącej ustalania ciągów pieszo-jezdnych została sporządzona w warunkach nadużywania przez organ władztwa planistycznego, bez żadnej podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę, działając w imieniu Rady Miasta, Prezydent [...], wniósł o oddalenie skargi w stosunku do skarżącego K.R., odrzucenie skargi A.R., ewentualnie oddalenie skargi w całości.

W ocenie organu, z uwagi na to, że skarga dotyczy aktu wydanego [...] maja 2008 r., przed nowelizacją ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 17 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw, stosuje się do niej przepisy sprzed tej zmiany. Zgodnie z art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji - w przypadkach aktów prawa miejscowego przed wniesieniem skargi do sądu należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W tych okolicznościach skarżąca A.R. powinna również wnieść do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a skarga bez tego wezwania podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz w zw. z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."). Organ wnosi więc o odrzucenie skargi A.R., pozostawiając słuszność takiego wniosku uznaniu Sądu. Na wypadek zaś uznania przez Sąd, że skarżąca jako obdarowany, którego darczyńca wniósł uprzednio takie wezwanie nie miała takiego obowiązku organ wnosi o oddalenie skargi w stosunku do obojga skarżących.

Odnośnie merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze organ wyjaśnia, że skarżący K.R. nie zgłaszał zarzutu w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w procedurze planistycznej.

[...] maja 1999 r. uchwała Rady Miasta [...] nr [...] zainicjowała prace planistyczne nad zaskarżonym MPZP. Od dnia [...] września 2001 r. do dnia [...] października 2001 r. miało miejsce wyłożenie projektu planu. Skarżący K.R. złożył zarzut do projektu planu sprzeciwiając się poszerzeniu ul. [...] po stronie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] i stworzeniu ulic do niej prostopadłych.

Uchwałą nr [...] z [...] listopada 2001 Zarząd Miasta [...] rozpatrzył pozytywnie zarzut K.R. poprzez likwidację drogi [...](na północ od [...]) oraz zamianę kwalifikacji pozostałej części [...] na nieznacznie zwężoną drogę wewnętrzną [...]. Numeracja poszczególnych ulic odbiega od tej w planie uchwalonym, ze względu na likwidację części dróg w wyniku uwzględnienia zarzutów.

Prezydent [...] wskazał, że sporządzenie planu miejscowego ma na celu zapewnienie prawidłowego układu komunikacyjnego poprzez umożliwienie dojazdu do każdej działki budowlanej. Właściwe rozplanowanie poszczególnych ulic tworzy szkielet tkanki miejskiej. W zależności od struktury własności terenu możliwe, a czasem nawet konieczne jest lokalizowanie linii rozgraniczających dróg również na działkach prywatnych. Niewątpliwie w omawianym obszarze wpływ na zaprojektowany układ drogowy miała istniejąca parcelacja, stanowiąca długie działki porolne. W trakcie sporządzania MPZP teren ten stanowiły pola uprawne z pojedynczą zabudową zagrodową, o czym świadczy zdjęcie lotnicze z 2001 r.

W celu właściwego funkcjonowania układu drogowego w obszarze użytkowanym rolniczo konieczne jest kształtowanie ulic różnych klas, od głównych do dojazdowych. Najczęściej plan miasta opiera się o prostopadły układ sieci ulic tworzących kwartały urbanistyczne, czego próba została podjęta w omawianym planie. Prostopadłe do dróg dojazdowych ciągi pieszo-jezdne zapewniają poprzeczne połączenia pomiędzy ciągami głównymi, które stanowią w tym przypadku ulice dojazdowe oraz wewnętrzne. Obszar obejmuje działki o porolnej parcelacji. Występowały tu długie na kilkaset metrów działki z wąskimi frontami od strony ul. [...](część z nich została już podzielona). W związku z powyższym wystąpiła konieczność wprowadzenia układu komunikacyjnego opierającego się na poprzecznych połączeniach, co jest rozwiązaniem o wiele bardziej ekonomicznym niż kilkukilometrowe drogi przypominające rolne dukty. Tereny te, oznaczone symbolem C7-MN/U, w momencie projektowania MPZP były w większości niezainwestowane. Po analizie różnych możliwości zagospodarowania rozważanego terenu uznano, że geometria nieruchomości stanowi o konieczności skomunikowania działek położonych na wschód od ulicy [...] za pośrednictwem sięgaczy, zapewniających dostęp do drogi publicznej, jak i dostęp do zlokalizowanych w niej mediów.

Organ podnosi, że ustalony układ komunikacyjny jest najbardziej racjonalny. Gdyby w MPZP nie znalazło się takie rozwiązanie, działki położone na wschód od [...] (np. ówczesne nr [...], [...] z obrębu [...]) w celu lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wymagałyby zapewnienia dojazdu za pośrednictwem służebności gruntowej. Parametry zaprojektowanego ciągu pieszo-jezdnego są prawidłowe i biorą pod uwagę przewidywane obciążenie oraz ewentualny dojazd służb miejskich np. straży pożarnej, śmieciarki.

W zaskarżonej Uchwale teren, na którym znajduje się działka skarżących, przeznaczono na ciąg pieszo-jezdny, który zdaniem organu w obecnym stanie prawnym stanowi cel publiczny. Może on zostać nabyty od skarżących w trybie art. 114 ust 1 i ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n.") w drodze umowy lub w trybie art. 112 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 9c u.g.n. poprzez wywłaszczenie nieruchomości.

W czasie sporządzania zaskarżonej Uchwały organ mógł zaliczyć ciąg pieszo-jezdny jedynie do dróg publicznych na podstawie art. 6 pkt 1 u.g.n., a następnie dokonać wywłaszczenia.

Prezydent m. [...] powołał się na poglądy wyrażane w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle których przyjmuje się, że jeśli ciąg pieszo-jezdny miał spełnione parametry techniczne właściwe do zakwalifikowania go do dróg publicznych, to przed wprowadzeniem pkt 9c do art. 6 u.g.n. ciąg pieszo-jezdny mógł być zakwalifikowany jako cel publiczny - droga publiczna.

Niemniej organ zauważa, że zgodnie z § 14 ust 1 zaskarżonej Uchwały ustala się podstawowy układ komunikacyjny terenu wskazując przebieg ulic: zbiorczych, lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych oraz ciągów pieszo - jezdnych zakończonych placami do zawracania pojazdów. Ustala się przebieg ulic zbiorczych, lokalnych i dojazdowych jako dróg publicznych. Ciąg pieszo-jezdny nie został zatem oznaczony jako droga publiczna, a tym samym, jako cel publiczny.

Stosownie do § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

Zgodnie zaś z § 7 ust 1 w zw z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, tj. w granicach terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli, zgodnie z którą droga gminna dojazdowa powinna mieć minimum 10 m szerokości.

Według § 14 ust. 6 MPZP szerokość wewnętrznych ciągów pieszo - jezdnych (KPJ) w liniach rozgraniczających ustala się na co najmniej 8,0 m (w wyjątkowych przypadkach na minimalnie 6,0 m), zgodnie z rysunkiem planu.

Tym samym, ciąg pieszo-jezdny odpowiada wymaganiom rozporządzenia dla swojej kategorii (w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), ale nie dla kategorii dróg publicznych. Przed wprowadzeniem pkt 9c do art. 6 u.g.n. uchwałodawca nie miał możliwości wprowadzenia ciągu pieszo-jezdnego jako celu publicznego, mógł wprowadzić tylko drogi publiczne na podstawie art. 6 pkt 1 u.g.n. Mimo, że tego nie dokonał możliwe jest wywłaszczenie na podstawie art. 6 pkt 9c u.g.n.

W literaturze podkreśla się, że punkt 9c w artykule 6 u.g.n. dodany został przez art. 39 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji i wskazuje jako cel publiczny wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowę lub przebudowę. Nie wszystkie obiekty będą stanowiły podstawę uznania takich czynności za cel publiczny, gdyż muszą one być jeszcze publicznie dostępne i samorządowe (oba te warunki mają być spełnione łącznie). Wymóg, by były to obiekty samorządowe, miał w tym przypadku oznaczać zapewne, że stanowić one mają własność jednostki samorządu terytorialnego (bądź ewentualnie związku takich jednostek) (E. Bończak-Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WKP 2018; LEX/EI 2020).

Mając to na uwadze, organ stwierdza, że w obecnym stanie prawnym ustawa o gospodarce nieruchomościami wprost umożliwia wywłaszczenie gruntów na realizację ciągu pieszego. Zdaniem organu umożliwia to wywłaszczenie także ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że nie będzie należeć on do Skarbu Państwa. W tym jednak wypadku MPZP dotyczy gminy [...] i wywłaszczenie będzie dokonane na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, zatem jest ono możliwe.

Gdyby natomiast przyjąć, że wywłaszczenie na ciąg pieszo-jezdny nie byłoby możliwe lub z uwagi na zabudowanie sąsiedniej działki niecelowe, skarżącym przysługiwałoby stosowne odszkodowanie z art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), którego mają prawo się domagać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie – który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Prace planistyczne nad zaskarżoną Uchwałą zostały podjęte przez ówczesną Radę m. [...] (uchwała z dnia [...] maja 1999 r. Rady Miasta [...] nr [...] sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały - przed jej zaskarżeniem do sądu administracyjnego - obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed [...] czerwca 2017 r.

W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był zatem ustalić, czy powyższa procedura została w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowana. Nie jest sporne, że skarżący K.R., będący do dnia [...] marca 2021 r. wyłącznym właścicielem działki gruntu nr [...]z obrębu [...]-[...]-[...], w dniu [...] stycznia 2021 r. wystąpił do Rady [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie skarżonej Uchwały w części dotyczącej ustaleń odnoszących się do ww. nieruchomości. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Natomiast w dniu [...] marca 2021 r. zawarta została umowa darowizny (akt notarialny Rep [...] nr [...]), na podstawie której K.R. darował A.R. udział wynoszący 1/2 części w działce nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...]. Tym samym, A.R. stała się następcą prawnym – w wynikającym z powyższego faktu zakresie – dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Jak przyjmuje się w judykaturze, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że uchwała w przedmiocie planu weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela. W związku z tym aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi pod warunkiem jednak, że dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 714/17, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Z ustaleń w niniejszej sprawie nie wynika, ażeby skarżący K.R. już wcześniej występował z przedmiotową skargą do sądu administracyjnego na kwestionowane postanowienia zaskarżonej Uchwały. Skarga została wniesiona przez oboje aktualnych współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...], przy czym została poprzedzona wniesionym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystosowanym przez K.R. którego następcą prawnym w zakresie wynikającym z zawartej umowy darowizny stała się A.R. W konsekwencji uznać trzeba, że skutek dochowania procedury zaskarżenia Uchwały odnosi się również do skarżącej A.R. jako osoby wstępującej w odpowiednim zakresie w prawa i obowiązki K.R.

Z przedstawionych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku Prezydenta [...] o odrzucenie skargi złożonej przez A.R.

Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba jednak również ocenić, czy skarżącym przysługuje indywidualny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego MPZP. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, CBOSA).

W ocenie Sądu, skarżący w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymują się interesem prawnym, który uprawniał ich do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżący są bowiem współwłaścicielami działki gruntu nr ew. [...], w obrębie [...]-[...]-[...], objętej postanowieniami uchwalonego MPZP, z przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wbudowanymi usługami (ozn.: C-7MN/U) oraz pod tereny ciągów pieszo-jezdnych (ozn.: KPJ). Ustalenia MPZP przewidują zarezerwowanie części ww. działki skarżących – pasa terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi – pod budowę publicznego ciągu pieszo-jezdnego, oznaczonego w części tekstowej i graficznej Uchwały symbolem KPJ.

Bez wątpienia MPZP ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny skarżących, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ingerencja ta nie musi jednak uzasadniać unieważnienia Uchwały w postulowanym zakresie. Rozpoznając skargę merytorycznie sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Odniesienia Sądu wymaga zarazem wniosek skarżących dotyczący dopuszczenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wniosek dowodowy zawarty w skardze dotyczy dokumentacji wskazującej na istotne kwestie dotyczące m.in. ustalenia praw właścicielskich do nieruchomości, które należało wziąć pod uwagę oceniając choćby interes prawny skarżących i omówione już uprzednio wyczerpanie procedury skargowej. Poza tym złożona dokumentacja mogła przyczynić się do lepszej oceny meritum sprawy w kontekście zarzutów wyartykułowanych w skardze. Z tej przyczyny wniosek skarżących, w ocenie Sądu mógł zostać uwzględniony. Sąd postanowił zatem dopuścić dowód z załączonych do skargi dokumentów, w oparciu o treść art. 106 § 3 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznego badania zaskarżonej Uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy, wyznaczają co do zasady przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95).

Z uwagi na wyjaśnioną już wcześniej datę zainicjowania procedury planistycznej dotyczącej skarżonego MPZP, słusznie przyjęto, że stosownie do dyspozycji art. 85 ust. 2 u.p.z.p., w niniejszej sprawie regulację zasad, trybu oraz właściwości organów określa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zastosowanie znajdzie tu zatem przepis szczególny art. 27 ust. 1 u.z.p., który stanowi, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy.

Stwierdzenie nieważności skarżonej Uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym dotyczącym procedury jej uchwalania oraz właściwości organów. Nie jest przy tym konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie okazały się trafne.

W kontekście przesłanek nieważności określonych w art. 27 ust. 1 u.z.p., należy wyjaśnić, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16, CBOSA).

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania Planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.z.p.

Oceniając zaskarżoną Uchwałę pod względem trybu jej podejmowania należy wskazać, że organ dokonał koniecznych uzgodnień, zasięgnął opinii właściwych w sprawie organów oraz przeprowadził procedurę planistyczną z zachowaniem możliwości wypowiedzi przez osoby zainteresowane, w tym zgłaszania uwag do projektu planu, z którego to uprawnienia skorzystał m.in. skarżący. Dochowanie przez organ planistyczny reguł trybu sporządzania MPZP nie jest również kwestionowane przez skarżących.

Wypada ponadto zauważyć, że objęty wniesioną skargą Plan miejscowy dla obszaru [...] – cześć północna nad [...] w Dzielnicy [...] m. [...]– cześć I, był już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Tak też w prawomocnym wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 820/16, CBOSA) WSA w Warszawie nie stwierdził istotnych uchybień procedury planistycznej, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowego MPZP. Wyrokiem z 21 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2383/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od przywołanego orzeczenia WSA w Warszawie. Do tożsamych wniosków doszedł WSA w Warszawie w wyroku z 30 września 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 972/20, nieprawomocne, CBOSA).

Z punktu widzenia procedury planistycznej Sąd nie dostrzega więc naruszeń prawa, które w myśl znajdującego zastosowanie w sprawie art. 27 ust. 1 u.p.z. uzasadniałyby unieważnienie skarżonej Uchwały.

Na tej konkluzji Sąd w zasadzie mógłby poprzestać, skoro przesłanki ustawowe dopuszczające stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały nie zostały w rozpoznawanej sprawie stwierdzone. Niemniej jednak, w orzecznictwie niekiedy przyjmuje się, iż użyte w art. 27 ust. 1 u.z.p. pojęcie "trybu postępowania" jest kategorią szerszą, niż "tryb sporządzania planu" sformułowany w art. 18 tej ustawy. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne ustosunkowanie się także do zarzutów skargi, wedle których doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nadużycia władztwa planistycznego gminy, w odniesieniu do należącej do skarżących części działki nr ew. [...].

W tym względzie za uzasadnione uznać przyjdzie wyjaśnienie, że w przepisach prawa brak jest definicji ustawowej pojęcia "ciąg pieszo-jezdny". Zdaniem Sądu, oznacza to, że pojęcie to należy interpretować jako część drogi przeznaczoną zarówno do ruchu pojazdów, jak i do ruchu pieszych.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma natomiast ustalenie, czy przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny, wyznaczony na działce nr [...] należącej do skarżących, można zakwalifikować jako cel publiczny zgodnie z art. 6 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność stanowisk dotyczących kwalifikacji budowy ciągów pieszo-jezdnych jako celu publicznego zgodnie z art. 6 u.g.n., w brzmieniu sprzed jego zmiany ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. (która wprost kwalifikuje drogi rowerowe do katalogu celów publicznych – zob. ustawa o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2014 r., poz. 659). Według pierwszego stanowiska, określenie celów publicznych w art. 6 pkt 1-10 u.g.n. wymagało sięgnięcia w niektórych przypadkach do przepisów innych ustaw (w przypadku ciągów pieszo-jezdnych do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Stanowisko odmienne wskazuje, że przepis art. 6 ustawy należało interpretować ściśle, z uwagi na fakt, że zawierał on zamknięty katalog wyliczeń, zaś ciąg pieszo-jezdny nie może być kwalifikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna. W pierwszym z ww. poglądów wskazuje się, że "Ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Zauważyć jednak należy, że określenie celów publicznych w art. 6 pkt 1-10 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymaga sięgnięcia w niektórych przypadkach do przepisów innych ustaw, w tym przypadku ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych" (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2012r., sygn. II OSK 750/12, CBOSA). Zgodnie z drugim stanowiskiem, ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zatem nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 240/08, CBOSA).

Należy zatem przyjąć, że kwalifikacja ciągu pieszo-jezdnego jako celu publicznego, przed zaliczeniem dróg rowerowych do katalogu celów publicznych, zależała od odpowiedniego stosowania ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115, ze zm., dalej: "u.d.p."). W szerokim ujęciu ciągi te były uznawane za cześć drogi publicznej, służącej ogółowi mieszkańców danej miejscowości, będąc ogólnodostępne (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 750/12, LEX nr 1216763, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 533/08, CBOSA). W ujęciu wąskim wskazywano, że skoro ciągi pieszo-jezdne nie zostały wymienione wprost w dyspozycji art. 6 u.g.n., to nie mogły zostać uznane za cel publiczny.

Poza tym, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 122/09, CBOSA), który w związku z zarzutem, że z uwagi na charakter ciągów pieszo-jezdnych, które nie mają charakteru drogi publicznej, nie powinny być objęte planem zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że uwzględnienia wymagają w tym względzie także regulacje wskazujące na elementy, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym. NSA przyjmując, że ciąg pieszo-jezdny jest drogą wewnętrzną i nie stanowi inwestycji celu publicznego, uznał jednak, że tego rodzaju drogę zaliczyć należy do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Uprawnia do tego brzmienie art. 143 ust. 2 u.g.n., zaliczające do urządzeń infrastruktury technicznej również "urządzenie albo modernizację drogi". NSA wskazał zatem, że nie ma przeszkód aby tego rodzaju droga wewnętrzna objęta została postanowieniami planu miejscowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zatem stwierdzić, że nawet ustalenie, iż usytuowany na działce skarżących ciąg pieszo-jezdny, ze względu na jego szerokość, nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach odrębnych (u.d.p.) stawianym drogom publicznym, niewątpliwie nie może wykluczać jego zakwalifikowania jako drogi wewnętrznej, stanowiącej "urządzenie pomocnicze" względem układu dróg publicznych, którego realizacja obligowała organ gminy do ujęcia w planie miejscowym. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.z.g. wskazywał bowiem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, a ponadto także zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury.

Warto także odnotować, że "ulicę", o której mowa w ww. art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.g. może stanowić także ciąg pieszo-jezdny będący przecież częścią drogi. W ówczesnym stanie prawnym ulice oznaczały także drogi wewnętrzne. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3859/02, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1847/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1847/16, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1846/16, wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 843/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 907/15). Jak zatem trafnie wywiódł WSA w Warszawie w przywołanym już wcześniej wyroku z 30 września 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 972/20), który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela, podstawową rolą planu miejscowego jest normatywne określenie dla wybranego obszaru gminy przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., stanowiący o obligatoryjnych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywał m.in. obowiązek ustalenia, w zależności od potrzeb, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Niewątpliwie w interesie publicznym, społeczności lokalnych oraz indywidualnych właścicieli działek gruntowych jest dokonywanie w planie ustaleń związanych z obsługą komunikacyjną terenów zabudowanych, jak też tych przewidzianych do zainwestowania. Niezbędnym warunkiem racjonalnego gospodarowania gruntami jest uwzględnienie w aktach planowania przestrzennego zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz indywidualnych interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości w zakresie modernizacji i budowy systemu komunikacji drogowej. Wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. obowiązki gminy w ramach konstruowania rozwiązań planu miejscowego polegają na określeniu zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie.

Mając to na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, według którego budowa ciągu pieszo-jezdnego na gruncie przepisów obowiązujących w dniu uchwalania zaskarżonego MPZP zasadnie mogła być uznawana za cel publiczny, o którym mowa w art. 6 u.g.n. i jej ujęcie w tym Planie nie naruszało przepisów u.z.p. Wynika to nie tylko z zastosowania wykładni celowościowej art. 6 u.g.n., ale także z wykładni systemowej przepisów innych ustaw nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań własnych gminy, do których należą również zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1523/17, CBOSA). Zdaniem Sądu, wprowadzenie w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 4 kwietnia 2014 r., "dróg rowerowych" do katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n., a następnie dodanie w drodze ustawy z 9 października 2015 r. do tegoż artykułu pkt 9c wymieniającego wprost ciągi piesze, należy traktować jako potwierdzenie przez ustawodawcę woli traktowania ww. przedsięwzięć, jako inwestycji celu publicznego. Powyższe prowadzi też do wniosku, że z obecnej perspektywy, lokalizacja ciągów pieszo-jezdnych na nieruchomościach prywatnych, sama w sobie w żadnym razie nie może być poczytywana za istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych, a w konsekwencji przekroczenie władztwa planistycznego gminy, które powinno skutkować eliminacją postanowień tych planów z obrotu prawnego.

Ustalanie przebiegu ciągu pieszo-jezdnego KDJ na działce skarżących, jak i określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania tego terenu miało swoje uzasadnienie w uprawnieniach przyznanych gminie na podstawie art. 2 ust. 1 u.z.p.

W drugiej kolejności kontrolując sprawę wyznaczenia ciągu pieszo-jezdnego na części działki nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], której współwłaścicielami są skarżący, Sąd ocenił jakimi motywami kierował się organ przyjmując to konkretne rozwiązanie planistyczne wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił argumentację uzasadniającą zasadność wyznaczenia ciągu pieszo-jezdnego na działce skarżących i wybór wariantu jego przebiegu przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, organ wykazał, że stanowiąc w MPZP o przeznaczeniu części działki skarżących na ciąg pieszo-jezdny, Rada nie nadużyła władztwa planistycznego. Według art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw – w tym z własności – mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wymienionych celów. To dla ich osiągnięcia ustanawia się ograniczenia prawa własności, przy czym mogą one być wprowadzone wyłącznie przepisami ustawowymi. Jednym z takich aktów prawnych jest u.z.p. To, że gmina posiada zespół uprawnień nazywanych władztwem planistycznym, nie oznacza, że może je wykonywać dowolnie, a jej samodzielność jest nieograniczona. Władztwo planistyczne nie może zatem być usprawiedliwieniem dla arbitralnego decydowania o przeznaczeniu terenu na określone cele, nie może być również usprawiedliwieniem dowolnych, koniunkturalnych działań podejmowanych przez gminę. Ze wskazanych wyżej powodów planowanie przestrzenne wymaga wyważenia interesów – publicznego oraz indywidualnego. Z uwagi na brak podstaw normatywnych do generalnego przyznania nadrzędności któremukolwiek z tych interesów, wybór któregoś z nich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga prawidłowego uzasadnienia.

Oznacza to, że na gminie ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w sposób optymalny zapobiegną konfliktowi potrzeb publicznych i uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obrębie jednostki planistycznej. Z tego powodu celowe jest uwzględnienie przez gminę wielowariantowości ustaleń planu, aby było możliwe w jak największym stopniu wyeliminowanie źródeł konfliktów generowanych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia przeznaczenia terenu należy zatem przystępować wtedy, gdy istnieją racjonalne i realne potrzeby władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu na określone cele. Naruszeniem władztwa planistycznego i przekroczeniem jego granic będzie zatem oderwanie się od stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych postępowaniem planistycznym.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżony MPZP ustalił układ dróg lokalnych, ulic dojazdowych i ciągów pieszo-jezdnych w celu obsługi istniejącego i nowego zainwestowania na obszarze objętym Planem. Jednym z elementów tego układu jest przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny oznaczony na rysunku planu symbolem KDJ, o szerokości 8 m, stanowiący wedle zamiarów organu planistycznego skomunikowanie ówczesnych działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]-[...] położonych na wschód od ul. [...].

Przyjęte w miejscowym planie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej w ocenie Sądu, było uzasadnione istniejącym zagospodarowaniem terenu, tj. wąskimi działkami z obrębu [...]-[...]-[...], zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, z których wydzielenie dojazdu w postaci ciągu pieszo-jezdnego o minimalnej szerokości 5 m uznano w ówczesnym stanie faktycznym za niemożliwe.

W okolicznościach niniejszej sprawy słuszne wydaje się wydzielenie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego z działki nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], w celu obsługi komunikacyjnej innych nieruchomości położonych na tym terenie, które w dacie uchwalenia MPZP nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Organ wyjaśnił, że ze względu na przyjęte przeznaczenie niektórych działek z obrębu [...]-[...]-[...] - wydzielenie części działek pod dojazd było niemożliwe. Uzasadniając optymalność przyjętego rozwiązania dla skarżących wskazano ponadto, że Uchwałą nr [...] z [...] listopada 2001 Zarząd Miasta [...] rozpatrzył pozytywnie zarzut K.R. poprzez likwidację drogi [...] (na północ od [...]) oraz zamianę kwalifikacji pozostałej części [...] na nieznacznie zwężoną drogę wewnętrzną [...]

Zdaniem Sądu, rację ma organ wskazując, że dokonana lokalizacja ciągu pieszo-jezdnego w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym była optymalna i realizowała ustawowy wymóg uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni. Organ wyjaśnił, że wydzielenie ciągu KDJ, które spowodowało podział działki skarżących na dwie części nie wpłynęło na inną możliwość podziału działki i stanowiło rozwiązanie optymalne. Organ uzasadnił także wyznaczenie ciągu pieszo-jezdnego KDJ w celu obsługi komunikacyjnej innych działek jako jedynego możliwego w owym czasie rozwiązania zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz.690 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Gmina wyznaczając na działce skarżących ciąg pieszo-jezdny nie nadużyła władztwa planistycznego. Uzasadnienie sposobu wyznaczenia ciągu pieszo-jezdnego nie znalazło się w uzasadnieniu Uchwały, niemniej jednak, Sąd przyjął jako zasadne argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Organ bowiem wskazał jakimi konkretnymi przesłankami kierowano się w niniejszej sprawie przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne w zakresie wyznaczenia spornego ciągu pieszo-jezdnego. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia organu zawierają argumentację pozwalającą uznać, że Gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych dotyczących skarżących, w tym rozważyła inny wariant zrealizowania przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego w ramach przyjętej koncepcji zrealizowania dojazdu do działek sąsiednich z obrębu . Zgodzić należy się z organem, że przyjęte w planie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej było uzasadnione istniejącym zagospodarowaniem terenu tj. wąskimi działkami z obrębu [...]-[...]-[...], zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, z których wydzielenie dojazdu w postaci ciągu pieszo-jezdnego o minimalnej szerokości 5 m mogło być niemożliwe. Nie można natomiast dokonywać oceny zasadności działania organu planistycznego z punktu widzenia dzisiejszego sposobu zagospodarowania tego terenu i zmian, jakie w przeciągu upływu kilkunastu lat od uchwalenia MPZP miały miejsce chociażby w zakresie parcelacji gruntów i ich zabudowy.

W ocenie Sądu, przyjęte rozwiązanie planistyczne mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności skarżących, były jedynym uzasadnionym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Ponadto uznać przyjdzie, że przyjęte rozwiązanie planistyczne nie pozbawia skarżących możliwości zabudowy należącej do nich nieruchomości. Wyznaczenie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego, zdaniem Sądu, nie ogranicza praw skarżących w sposób nadmierny i nie pozbawia skarżących możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego im prawa własności. Ustalenie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego nie nosi znamion dowolności. Tym samym nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego lub przekroczenia jego granic. W ocenie Sądu, ingerencja w prawo własności skarżących pozostaje w racjonalnej proporcji do celów wymienionych w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Wyznaczenie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego nie nosi cech dowolności i nie ma charakteru arbitralnego decydowania i nie świadczy o koniunkturalnym działaniu podejmowanym przez Gminę. W niniejszej sprawie Rada m. [...] wyważyła interes publiczny oraz indywidualny skarżących. Położenie ciągu-pieszo jezdnego na działce skarżących zostało w sposób racjonalny uzasadnione. W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] poszukiwała rozwiązań, które w sposób optymalny zapobiegną konfliktowi potrzeb publicznych i uprawnień skarżących w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...]-[...]-[...]. Gmina uwzględniła wielowariantowość zaskarżonego ustalenia MPZP. W ocenie Sądu, Rada uzasadniła jakie istnieją racjonalne i realne potrzeby ustalenia na działce skarżących ciągu pieszo-jezdnego. Nie można stwierdzić, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest oderwane od stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych postępowaniem planistycznym. Odnosząc się do zarzutu skarżących sugerującego przekroczenie granic władztwa planistycznego przez gminę i naruszenie treści art. 140 k.c. wskazać należy, że na prawo własności składają się prawa i obowiązki. Nie można zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie kwestionować, że ustalenie ciągu pieszo-jezdnego na części nieruchomości skarżących stanowi niedopuszczalną ingerencją w treść prawa własności skarżących. Chociaż własność jest chroniona w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, wspominają o niej i chronią je postanowienia Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie jest prawem bezwzględnym i podlega wskazanym w prawie ograniczeniom. W ramach wykonywania władztwa planistycznego jest m.in. zapewnienie właścicielom wszystkich nieruchomości mieszkaniowych dostępu do dróg publicznych, np. poprzez realizację ciągów pieszo-jezdnych. Powszechnie znany brak tego rodzaju infrastruktury jest spowodowany zaniechaniami w uchwalaniu planów miejscowych, zamiast których zabudowa realizowana jest w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Plan miejscowy ma właśnie zapobiegać tego rodzaju sytuacjom. Reasumując, Rada [...] nie nadużyła władztwa planistycznego przeznaczając w zaskarżonej Uchwale pewną część nieruchomości skarżących na cele publiczne.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że nie ma żadnego uzasadnienia i potrzeby ustalania publicznego charakteru zapewnienia dojazdu do innych prywatnych posesji. Odnosząc się do tego stanowiska skarżących wskazać należy, że na Gminie ciążył obowiązek kształtowania sieci komunikacyjnej w ten sposób aby, jeżeli jest to tylko możliwe, zapewnić dojazd do działek (w tym prywatnych), a tym bardziej odrębnych nieruchomości, uwzględniając sposób zagospodarowania terenu na dzień uchwalania MPZP. Możliwość dochodzenia uprawnienia dojazdu na drodze cywilnoprawnej (np. w drodze ustanowienia służebności, co w ówczesnym stanie faktycznym sprawy byłoby nieuniknione) nie mogła zwalniać władz gminy z realizacji ww. obowiązku. W niniejszej sprawie Rada Miasta wyważyła interes publiczny z interesem indywidualnym skarżących. Ponownie wypada natomiast podkreślić, że nie można odnosić do postanowień MPZP uchwalonych w innym stanie faktycznym, kwestii wynikających z dzisiejszych uwarunkowań i zagospodarowania danego obszaru. Jeśli skarżący uważają, że obowiązujące rozwiązania planistyczne rozmijają się w istotny sposób z obecnymi potrzebami w zakresie przeznaczenia konkretnych terenów jednostki planistycznej, powinny wystąpić z tego rodzaju postulatem do władz m. [...] w celu zainicjowania zmian w MPZP.

Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że jak słusznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, w aktualnym stanie prawnym nie ma przeszkód, aby część działki skarżących zajęta pod ciąg pieszo-jezdny została wywłaszczona na rzecz Gminy, a w przypadku gdyby okazało się to z innych przyczyn niemożliwe bądź niecelowe, skarżący mają prawo do uzyskania stosownego odszkodowania, które to prawo wynika z dyspozycji art. 36 obecnie obowiązującej u.p.z.p.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.