Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 100/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1160/06 w sprawie ze skargi M. H. poprzednio [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1160/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

Rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Główny Policji z dniem [...], zwolnił M. M. ze stanowiska eksperta Wydziału [...] Komendy Głównej Policji (KGP) i z dniem [...] lutego 2006r. mianował ją na stanowisko eksperta w Grupie Stanowisk Tymczasowych KGP, w uzasadnieniu podając, że rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji z dniem 31 stycznia 2006r. uchylono etat Biura [...], oraz że mianowanie skarżącej na nowe stanowisko wyniknęło z potrzeb organizacyjnych.

Od powyższego rozkazu personalnego M. M. złożyła odwołanie, podnosząc, że wskazuje on termin mianowania przed upływem terminu odwołania.

Skarżąca wskazała, że wyniku przeprowadzonych zmian nie zmniejszyła się ilość stanowisk w Biurze [...] KGP, nie zlikwidowano też jej stanowiska, a wydział, w którym pełniła dotychczas służbę, jedynie zmienił nazwę. Oceniła też, że spełniała wszystkie wymagania kwalifikacyjne do służby na stanowisku eksperta tego Wydziału. Wskazała na art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), według którego, jej zdaniem, zwolnienie policjanta ze stanowiska połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko może nastąpić tylko wtedy, jeśli mianowanie następuje na stanowisko równorzędne. Podniosła, że stanowisko eksperta w Grupie Stanowisk Tymczasowych nie jest równorzędne ze stanowiskiem eksperta Wydziału [...] KGP, gdyż w strukturze organizacyjnej KGP nie ma komórki organizacyjnej o nazwie Grupa Stanowisk Tymczasowych. Grupa ta nie ma określonego zakresu zadań ani podległości służbowej.

Decyzją z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił rozkaz z [...] w części dotyczącej terminu zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, mianowania na inne stanowisko oraz wygaśnięcia prawa do dodatku specjalnego, i w tym zakresie orzekł, że zwolnienie ze stanowiska i wygaśnięcie prawa do dodatku specjalnego nastąpi z dniem [...], a mianowanie na stanowisko służbowe - z dniem [...].

W pozostałej części rozkaz organu pierwszej instancji został utrzymany w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że nowa struktura KGP została wprowadzona, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zarządzeniem z dnia 17 stycznia 2006r., czego następstwem było uchylenie z dniem [...] stycznia 2006r. etatu Biura [...] i wprowadzenie nowej struktury tej komórki organizacyjnej KGP, co z kolei spowodowało likwidację stanowiska eksperta Wydziału [...] tego Biura.

Podano, że Grupa Stanowisk Tymczasowych została utworzona w 1998r. i służy ona zapewnieniu pełnienia służby przez policjantów do czasu mianowania ich na inne stanowiska służbowe lub zwolnienia ze służby

Wskazano, że zwolnienie policjanta ze stanowiska i mianowanie go na stanowisko równorzędne nie wymaga zgody policjanta. Nowe stanowisko ma bowiem identyczne parametry uposażenia, taki sam dodatek służbowy i stopień etatowy, zatem taka zmiana nie stanowi pogorszenia warunków służby. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005r., sygn. II SA/Wa 1645/04 oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 1993r., sygn. II SA 1425/92.

Na decyzję z dnia [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji M. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie nie oznacza dowolności działania przełożonych. Decyzja o przeniesieniu na równorzędne stanowisko powinna respektować interes Policji i słuszny interes policjanta.

Skarżąca ponownie nie zgodziła się z twierdzeniem, że jej stanowisko zostało zlikwidowane i podniosła, że posiada odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie do służby na dotychczasowym stanowisku, a zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, jakie potrzeby organizacyjne spowodowały jej przeniesienie, jak również wskazała, że jej nowe stanowisko nie posiada określonego zakresu obowiązków ani podległości służbowej, a zgodnie z zarządzeniem nr 2 Komendanta Głównego Policji z 17 stycznia 2006r. w sprawie regulaminu KGP, do każdego stanowiska powinna być przyporządkowana karta opisu pracy, określająca zakres zadań i obowiązków. Jej nowe stanowisko takiej karty nie ma, co oznacza, że nie jest ono równorzędne wobec poprzedniego.

Skarżąca wskazała, że w strukturze KGP nie istnieje Grupa Stanowisk Tymczasowych, a taka struktura przewidziana jest natomiast w projekcie zmiany ustawy o Policji.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1160/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...] oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Sąd wskazał, że decyzja o przeniesieniu powinna we właściwy sposób wykazać nie tylko równorzędność nowego stanowiska służbowego skarżącej, ale także zasadność i celowość jej przeniesienia na to nowe stanowisko. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, a także utrzymany nią w mocy w określonym zakresie rozkaz personalny, wymagań tych nie spełniają.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzasadnienie rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji jest, jak słusznie podnosi skarżąca, lakoniczne, pozorne i sprowadza się do powołania się na "potrzeby organizacyjne" odnośnie kwestii równorzędności nowego stanowiska służbowego, nie zawiera natomiast żadnego uzasadnienia wskazując jedynie, że nowe stanowisko jest "równorzędne". Z tego samego powodu, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego także jest wadliwa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozkaz organizacyjny Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...], który stanowił podstawę uchylenia etatu w Biurze Spraw Wewnętrznych, wprowadził jednocześnie etat Biura Spraw Wewnętrznych, a analiza jego § 1 i 2 wskazuje, iż nowy etat tego Biura zawierać ma większą niż poprzednio liczbę policyjnych stanowisk etatowych w grupie (korpusie) oficerów i aspirantów, a w trzeciej grupie (korpusie) liczba ta jest taka sama. Stąd nieprzekonujący dla Sądu jest argument, że rozkaz organizacyjny z [...] stanowił konieczną podstawę, przyczynę likwidacji stanowiska służbowego skarżącej. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy wydziały Biura istnieją, jakie znaczenie ma zmiana ich nazwy, jakie są różnice w zakresie ich zadań i usytuowania względem stanu poprzedniego, skąd wynikła konieczność likwidacji stanowiska eksperta, czy rzeczywiście - co kwestionuje skarżąca - stanowisko takie zostało zlikwidowane, czy i dlaczego 4 etaty w nowej strukturze są wakatami, a jeśli tak, to dlaczego konieczne stało się zlikwidowanie tego właśnie stanowiska i jakie potrzeby organizacyjne za tym przemawiały.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreślił, że nie kwestionuje prawdziwości wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, iż stanowisko skarżącej zostało zlikwidowane w związku z podjętymi w Komendzie Głównej Policji zmianami organizacyjnymi. Sąd podkreślił jednak, że zaprezentowane uzasadnienie pozostawia zbyt wiele wątpliwości i argumentów skarżącej bez koniecznej odpowiedzi, co uniemożliwia to Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. II SA/Wa 1200/00, LEX Nr 54115 oraz na wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234 wskazano, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera analogiczne uchybienia w zakresie uzasadnienia poglądu co do równorzędności nowego stanowiska skarżącej względem stanowiska poprzedniego, podkreślając, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obydwu stanowisk i odniesienia się do poglądu skarżącej był tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne".

Podniesiono, że dokładna analiza zaskarżonej decyzji prowadzi dodatkowo do wniosku, że organ odwoławczy niewłaściwie określił daty zwolnienia skarżącej ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe. Jeśli zwolnienie ze stanowiska miało nastąpić z dniem [...] maja 2006r., a mianowanie z dniem [...] maja 2006r., to dojść należy do wniosku, że przez okres [...] dnia skarżąca nie miała żadnego stanowiska służbowego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006r. skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w celu ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa o ustroju sądów administracyjnych to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przekroczenie kompetencji sądu w zakresie badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji polegające na ingerencji w zaskarżonym wyroku w zasadność zmian organizacyjnych i doboru kadr w Komendzie Głównej Policji,

2. naruszenie prawa materialnego to jest art. 7 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze

zm.) poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów w zaskarżonym

wyroku, iż dają one podstawę do ingerencji w decyzje Komendanta Policji,

który jako organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną

funkcjonariusza – pod względem sprawdzania rzeczywistych potrzeb

organizacyjnych komendy, celowości i poprawności przeprowadzania zmian

organizacyjno-etatowych, w tym stanowienia o równorzędności stanowisk.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska służbowego eksperta Wydziału [...] i mianowanie jej na stanowisko eksperta w Grupie Stanowisk Tymczasowych bez zmiany składników uposażenia i stopnia etatowego, nastąpiło na podstawie art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o Policji.

Podniesiono, że z treści powołanego przepisu wynika że jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w nim kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach.

Wskazano także, że przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości j z urzędu lub na własną prośbę, zostało uregulowane w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, w związku z czym należy uznać, że właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy

tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (w tym

przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta.

W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja o przeniesieniu skarżącej na równorzędne stanowisko służbowe została wystarczająco uzasadniona okolicznością, iż uchylono dotychczasowy etat Biura Spraw Wewnętrznych KGP.

Podkreślono, że służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza i przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Oznacza to również dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektyzowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć policjanta.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, utworzenie w nowych strukturach nowego Biura Spraw Wewnętrznych w żadnym stopniu nie oznacza, że istnieje po stronie organu obowiązek przeniesienia policjanta na stanowisko służbowe w powyższej jednostce organizacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M. M., wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, jak również w pełni podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

Na wstępie rozważań nad niniejszą sprawą wskazać należy, że stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, o czym stanowi art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o Policji. Następnie stosunek służbowy policjanta kształtowany jest w formach administracyjnoprawnych. Decyzja o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym pojęcie stanowiska równorzędnego oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym.

W niniejszej sprawie M. M. została zwolniona ze stanowiska eksperta Wydziału [...] Komendy Głównej Policji i, jak twierdzi Komendant Główny Policji, a za nim Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, mianowana na równorzędne stanowisko eksperta w grupie Stanowisk Tymczasowych Komendy Głównej Policji.

Mając powyższe na uwadze oraz okoliczność, że wobec zaprzestania pełnienia służby w Biurze Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji wskutek przeniesienia, M. M. wygasło prawo do dodatku specjalnego w wysokości 10% kwoty bazowej, nie sposób uznać, aby przeniesienie to miało rzeczywiście równorzędny charakter, w związku z czym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Organ nie wskazał bowiem, że nowe stanowisko jest w istocie równorzędne oraz jakimi kryteriami się kierował przy ocenie równorzędności obu stanowisk, nie ustosunkował się także do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne, czym uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a..

Sąd orzekający w niniejszej sprawie pragnie podkreślić, że nie podważa prawdziwości wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, iż w związku z podjętymi w Komendzie Głównej Policji zmianami organizacyjnymi stanowisko skarżącej zostało zlikwidowane. Sąd zauważa jednak, że przedstawione uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostawia wiele wątpliwości i argumentów skarżącej bez odpowiedzi, co w zasadzie uniemożliwia kontrolę prawidłowości tej decyzji. Z uwagi na to, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne" tym samym obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny równorzędności obydwu stanowisk i odniesienia się do poglądu skarżącej w tym zakresie był tym większy i spoczywał na organie.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w Komendzie Głównej Policji, jak również nie może ingerować w prowadzoną przez Komendanta Głównego Policji politykę kadrową, a także ingerować w kryteria typowania funkcjonariuszy do przeniesienia służbowego.

Sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona i nie obejmuje celowości zaskarżonej decyzji, natomiast sprowadza się wyłącznie do badania, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający nie przekroczył granic uznania administracyjnego i poprzedził swoje rozstrzygniecie wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Takiej właśnie oceny dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie faktyczne i prawne dokonane w zaskarżonym wyroku nie budzi zastrzeżeń.

Za nietrafne uznać należy zatem twierdzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał ingerencji w zasadność zmian organizacyjnych i doboru Kadr w Komendzie Głównej Policji, zamiast zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, czym naruszył przepisy ustawy o ustroju sądów administracyjnych i wskazane przepisy ustawy o Policji.

Przypomnieć bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku podkreślił, że niekwestionowanym prawem Komendanta Głównego Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, określone w ramach konkretnych zadań Policji oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Sąd wskazał także, iż nie kwestionuje prawdziwości wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, że stanowisko M. M. zostało zlikwidowane w związku z podjętymi w Komendzie Głównej Policji zmianami organizacyjnymi, jednak w ocenie tegoż Sądu zaprezentowane przez organ uzasadnienie pozostawia zbyt wiele wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006r., nie narusza obowiązującego prawa, a zatem Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.