Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 158/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 54 pkt 2 lit c, art. 61 ust. 1 pkt 1 , 3 i 4, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. M.-P. oraz P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. M.-P. i P. P. kwotę 200 zł. (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że Decyzją z dnia "[...]". nr "[...]" (znak: "[...]") Burmistrz, po rozpoznaniu wniosku R. Ż., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]" w obrębie miejscowości M. w gminie O.

Decyzją z "[...]" Burmistrz przeniósł swoją decyzję z "[...]". nr "[...]" z dotychczasowego inwestora R. Ż. na nowego – D. S. Następnie, na wniosek inwestora, organ wydał decyzję z "[...]", którą zmienił pierwotną decyzję w ten sposób, że w pkt II ppkt 1 lit. c szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego określił na 23 m, w miejsce dotychczasowych 15m.

Starosta Powiatowy decyzją z dnia "[...]". zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na w/w nieruchomości.

Pismem z dnia 21 października 2008r. A. M. i P. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia "[...]" nr "[...]" ustalającej warunki zabudowy, a także decyzji tego organu z "[...]" o zmianie decyzji z "[...]". Decyzjom tym zarzucili naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (błędnie powołując

art. 62). W uzasadnieniu podnieśli, iż działka nr "[...]" (aktualnie poddana już przez właścicieli wtórnym podziałom geodezyjnym) nie sąsiaduje z działką zabudowaną dostępną z tej samej drogi publicznej. Jedyną znajdującą się w pobliżu działką zabudowaną jest należąca do występujących z wnioskiem działka nr "[...]", która posiada dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr "[...]". Natomiast działka

nr "[...]" posiada dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]". Zgodnie zaś

z definicją ustawową dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem wnioskujących, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdzie działki nie tylko nie sąsiadują ze sobą, ale też są dostępne

z dwóch różnych, nie łączących się ze sobą dróg publicznych. Wskazali, że w tym przypadku zarówno wnioskodawca w swoim wniosku, jak i osoba opracowująca analizę urbanistyczną stanowiącą załącznik do wydanej decyzji nr "[...]" dokonali rażąco sprzecznej z przepisami prawa interpretacji. Podali ponadto, że działka nr "[...]" stanowi teren rolny, a zatem naruszony został również przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oświadczyli, iż zarówno oni, jako właściciele działki nr "[...]" sąsiadującej z dawną działką nr "[...]" (aktualnie podzieloną na działki nr 68/8, nr 68/9 i nr 68/10), jak też poprzedni właściciele tej działki, tj. B.

i H. G. nie ustanawiali jakiejkolwiek służebności na tej działce. Dodali,

że działka nr "[...]" będąca ich własnością nie stanowi drogi publicznej, jest działką rolną, częściowo zalesioną i docelowo przeznaczoną do dalszego zalesienia. Odnosząc się do decyzji zmieniającej z dnia "[...]"., którą zwiększono dopuszczalną szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego z 15,0 m do 23,0 m, wnioskodawcy zarzucili naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia "[...]", zmieniającej pierwotną decyzję tego organu z "[...]" co do szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego z 15,0 m na 23,0 m. W uzasadnieniu Kolegium uznało, że dokonując zmiany decyzji ostatecznej organ nie wykazał, iż pozostałe strony postępowania udzieliły zgody na jej zmianę, czego wymaga art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego i co stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponadto wskazując inne parametry inwestycji organ rozstrzygnął już nową sprawę administracyjną z pominięciem właściwych dla tej sprawy przepisów prawa materialnego i procesowego.

Pismem z dnia 7 marca 2009r. małżonkowie P. podtrzymali wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia "[...]". Dodatkowo wnieśli o wstrzymanie trwającej budowy budynku mieszkalnego. Powtórzyli zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr "[...]" Burmistrza z dnia "[...]". Kolegium podało, iż nie stwierdziło, aby zarzuty występujących z wnioskiem znajdowały oparcie w przepisach prawa. Organ nie podzielił argumentacji, iż w sprawie naruszony został art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż działka nr "[...]" nie sąsiaduje z działką zabudowaną dostępną z tej samej drogi publicznej, a jedyną znajdującą się w pobliżu działką zabudowaną jest działka nr "[...]", posiadająca dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr "[...]", obręb 3, zaś działka nr "[...]" posiada dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr "[...]". W tej mierze organ podał, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym działką sąsiednią jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO wskazało, że pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia jest pojęciem szerszym

od pojęcia działki sąsiedniej i nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy oraz prowadzić do naruszenia jej postanowień. Kolegium podzieliło przytoczone stanowisko stwierdzając, iż w omawianej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy Kolegium wskazało, że jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest warunek, aby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1. Tereny wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wskazuje art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ocenianej decyzji stanowił on, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne, wymagającego zgody o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas V i VI, wytworzonych

z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany

do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przy czym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych ( art. 4 pkt 6 tej ustawy). Podano, że w niniejszej sprawie z materiału dowodowego wynika, że działka nr 68/5 stanowiła (gdyż obecnie jest już podzielona) grunt rolny klasy V i VI o powierzchni 1,9859 ha. Natomiast jak wynika z akt sprawy grunty rolne klasy R V i R VI występujące w obrębie tej działki wytworzone

są z gleb pochodzenia mineralnego. W tym stanie faktycznym Kolegium uznało, iż nie można stwierdzić, iż doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie została wypełniona dyspozycja zawarta w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie Kolegium nadmieniło, iż z urzędu nie znalazło też podstaw

do stwierdzenia nieważności na podstawie pozostałych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kpa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. i P. P. zarzucili rozstrzygnięciu Kolegium naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo niespełnienia warunków określonych przepisami prawa. Zarzucili nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa polegające na niewłaściwym podjęciu decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji

i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia "[...]".

W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, iż działka nr "[...]", obręb M. nie sąsiaduje

z żadną działką zabudowaną, dostępną z tej samej drogi publicznej. Podkreślili,

że jedyną zlokalizowaną w pobliżu działką zabudowaną jest będąca ich własnością działka nr "[...]", posiadająca dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr "[...]". Natomiast działka nr "[...]", obręb M. posiada dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr "[...]". Podali, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wjazd na działkę nr "[...]" został ustalony za pośrednictwem działki nr "[...]", która sąsiaduje zarówno z działką nr "[...]", jak i z zabudowaną działką nr "[...]". Zabieg powyższy miał na celu zasugerowanie,

iż działka zabudowana nr "[...]", jak i działka niezabudowana nr 68/5, sąsiadują ze sobą poprzez działkę nr "[...]", przez co rzekomo są położone przy jednej drodze. Podnieśli, że analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do decyzji z "[...]", zawiera interpretację rażąco sprzeczną z przepisami prawa. Natomiast będąca ich własnością działka nr "[...]" nie jest drogą publiczną i nie została na tej nieruchomości ustanowiona jakakolwiek służebność na rzecz właścicieli działki nr "[...]".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z "[...]" nr "[...]" uchyliło decyzję własną z dnia "[...]" nr "[...]" i stwierdziło nieważność decyzji z dnia "[...]" nr "[...]" (znak: "[...]") wydanej przez Burmistrza. Organ ocenił, że decyzja Burmistrza jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium podniosło, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Organ wyjaśnił pojęcie drogi publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy

o drogach publicznych, uznając, że działka nr "[...]", obręb M., nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu przywołanych przepisów, jako że prawo jej własności nie przysługuje podmiotowi publicznoprawnemu. Jednocześnie nie ustanowiono na niej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela tej działki, co znajduje potwierdzenie w treści odpisu zupełnego z księgi wieczystej Nr "[...]" z dnia 13 października 2009r. Skoro zaś brak było podstawy prawnej do przyjęcia takiego sposobu skomunikowania nieruchomości objętej wnioskiem o warunki zabudowy

z drogą publiczną, to ustalenie w tym zakresie, jako oczywiście naruszające art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu wskazanego powyżej art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium w całości podtrzymało argumentację przytoczoną w decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium nie podzieliło także zarzutu naruszenia wyszczególnionych we wniosku przepisów postępowania, uznając, że prawa wnioskodawców do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie zostały w niczym naruszone.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie D. S., podnosząc, iż dostęp do drogi publicznej dla działki objętej decyzją burmistrza istniał w momencie wydawania decyzji poprzez działkę nr "[...]", która była do tego celu wykorzystywana. Zgodę na to wyraził H. G., jej poprzedni właściciel, na dowód czego dołączyła do skargi kopię oświadczenia złożonego 12 grudnia 2007r. Skarżąca przyznała, że nie dopełniono formalności związanych z ustanowieniem służebności, jednak skoro jej działka miała dostęp do drogi publicznej nr "[...]" bez konieczności korzystania z działki nr "[...]", to nie można stwierdzić nieważności spornej decyzji. Skarżąca wskazała też, że decyzja została wykonana, a dostęp do drogi publicznej ustalono z pominięciem działki należącej do występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skład orzekający stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, działka nr "[...]" posiadała dostęp do drogi publicznej (gminnej) usytuowanej na działce "[...]", pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, to brak było podstawa do uznania, że do wydania decyzji przez Burmistrza doszło z rażącym naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd rozstrzygnął, że zawarty w punkcie 4 decyzji zapis dotyczący dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr "[...]" w stanie faktycznym sprawy z całą pewnością jest rozstrzygnięciem wadliwym, ale rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie oceny, czy rozstrzygnięcie w tym zakresie podjęte zostało z rażącym naruszeniem, ale nie przepisu art. 61 ust.1 pkt 2, a przepisu art. 54 ust. 2 pkt c ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dotyczącego obowiązkowych elementów decyzji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej), który

to przepis poprzez art. 64 tej ustawy ma zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wytknął też organowi, że nie odniósł się w ogóle do podnoszonego przez strony zarzutu braku w okolicy działki nr "[...]" innej nieruchomości zabudowanej dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz wadliwego wyznaczenia terenu do analizy

niezgodnych z prawem stwierdzeń zawartych w analizie obszaru. Dlatego wskazano, że SKO winno ocenić, czy obszar analizowany wyznaczony został zgodnie

z obowiązującymi w tym względzie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a wnioski tej analizy odpowiadają wymogą art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

oraz § 3 powołanego rozporządzenia i czy ewentualne naruszenie ma charakter rażący, skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji. Reasumując, Sąd zobowiązał organ, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy podjął stosowne rozstrzygnięcie po uprzednim wyjaśnieniu, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy narusza przepisy ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych w stopniu rażącym, uwzględniając rozważania Sądu oraz odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia "[...]", odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" Burmistrza.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste i ewidentnie sprzeczne z wyraźnym lub niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Następnie organ przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej określanej też w skrócie jako u.z.p.), wskazując tryb i warunki wydawania decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4, art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 6 oraz art. 64 w zw. z art. 56). Wskazano także na zapis § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Następnie, odnosząc się po kolei do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 kwietnia 2007r. organ uznał, że weryfikowana decyzja nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy u.z.p. Wyjaśniono, że przepisu tego nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, byłoby to bowiem nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem dla jakiego go ustanowiono. Wskazano, powołując się na komentarz pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, że celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Można zatem wydawać decyzję o warunkach zabudowy, ale jedynie dla przedsięwzięcia, które służyć ma rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu terenu. Kolegium podało, że zgodnie z pismem Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego z dnia 4 czerwca 2009., znak: GN.I.6018/358/20092968/2009/W, działka nr "[...]" stanowiła (aktualnie podzielona) grunt rolny V i VI o powierzchni 1.9859 ha. wytworzony z gleb pochodzenia mineralnego. W rezultacie Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w własnej decyzji z dnia "[...]"., iż w tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a przez to i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr "[...]" nie wymagałoby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zaznaczono przy tym, iż inwestycja nie dotyczyła celu nierolnego bądź nieleśnego. Podkreślono, że badana decyzja nr "[...]" Burmistrza ustalała warunki zabudowy dla "inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej nr "[...]". W rezultacie, zdaniem Kolegium, nawet gdyby działka nr "[...]". obręb M. była użytkiem rolnym wytworzonym z gleb pochodzenia organicznego ewentualnie torfowiskiem, to i tak nie sposób by kategorycznie twierdzić, że oceniana decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób rażący, jak tego wymaga art. 156 ust. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro zgoda na zmianę: przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na rodzaj inwestycji (budowa budynku wprawdzie mieszkalnego, lecz w zabudowie zagrodowej) nie była konieczna dla ustalenia warunków zabudowy rodzajowo wskazanych w ocenianej decyzji. Reasumując SKO stwierdziło, ze skoro nie sposób przyjąć, że decyzja nr "[...]" Burmistrza z dnia "[...]". narusza art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w konsekwencji należy przyjąć, iż jednocześnie spełniała ona wymóg zabudowania w sposób pozwalający

na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 cześć początkowa zdania) nawet w sytuacji - jak wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącej załącznikiem nr 2

do ocenianej decyzji - iż w obszarze poddanym analizie występuje funkcja zabudowy zagrodowej.

W dalszej części rozważań, Kolegium stanęło na stanowisku, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, iż działka nr "[...]", obręb M. nie sąsiaduje z działką zabudowaną dostępną z tej samej drogi publicznej. Kolegium wyjaśniło, że pojęcia działki sąsiedniej w ujęciu tego przepisu nie należy sprowadzać jedynie do działki zabudowanej, bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, ale winno być ono utożsamiane z najbliższym sąsiedztwem tworzącym urbanistyczną całość. Zaznaczono, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. Dlatego też podkreślono, że granica wyznaczonego obszaru analizowanego obejmowała zabudowaną działkę nr "[...]", czemu występujący z wnioskiem nie przeczą. Poza tym stwierdzono, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dla spornej działki, choć dokonał jej

w niepełnym zakresie. Wskazano też, że sama decyzja zawiera wszystkie elementy zakreślone przez § 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), choć części z nich nie sposób dowodowo zweryfikować. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, iż z części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącej załącznikiem nr 2 do decyzji nr "[...]" Burmistrza z dnia "[...]". wynika, iż. odnosi się ona do: - funkcji zabudowy - cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w tym do geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych) i do linii zabudowy. Kolegium dostrzegło, iż są to jednak tylko ogólne ustalenia w powyższym zakresie, gdyż brak we wspomnianej analizie wskazania zindywidualizowanych działek z obszaru analizowanego dla działki nr "[...]", obręb M. i podania co do każdej z tychże działek ustaleń w zakresie wymogów z § 1 lit. 1-5 w/w rozporządzenia. W rezultacie nie sposób zweryfikować, czy ustalenia w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie geometrii dachu oraz linii zabudowy mają odzwierciedlenie w danych z obszaru analizowanego, a przez to czy w konsekwencji zostały wyznaczone zgodnie z § 8 i § 4 w/w rozporządzenia. Wskazano, że oceniana decyzja zawiera także ustalenia co do wysokości budynku, szerokości elewacji frontowej oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej, lecz danych z obszaru analizowanego, które posłużyły do ustaleń w powyższym zakresie wspomniana część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawiera. Nie sposób zatem stwierdzić, iż zostały one ustalone zgodnie z wymogami odpowiednio § 5-7 cytowanego rozporządzenia. Kolegium ustaliło też, na podstawie części graficznej analizy urbanistyczno-architektonicznej, że nieprawidłowo wytyczona została granica obszaru analizowanego, która zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczono powinna zostać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Kolegium granica ta powinna być większa, przy uwzględnieniu, że front działki w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia to ta część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. SKO zważyło, że działka nr "[...]" nie mogła mieć ustalonego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr "[...]". Stwierdzono, że działka ta posiadała bezpośredni dostęp do działki nr "[...]" będącej drogą gminną. Dlatego to ta strona działki winna stanowić jej front. W konsekwencji, jak zaznaczono, prawidłowo wyznaczony obszar analizowany byłby dalece większy, co otwierało większe dla wnioskodawcy możliwości ustalenia żądanych warunków zabudowy. Ponadto Kolegium wskazało, że badana decyzja pozostaje w zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.z.p. Organ nie dostrzegł też, aby decyzja ta nie była zgodna z przepisami odrębnymi. Zauważono również, że decyzja czyni zadość art. 54 pkt 2 lit. c u.z.p, tj. zawiera w pkt 4 lit a-d obligatoryjne ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

A. M. i P. P. nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i zaskarżyli je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia decyzji w całości i zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr "[...]" Burmistrza, pomimo wydania rzeczonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa - tj. w szczególności art. 54 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 7, art. 8, art. 12 § 1 art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na błędnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a także braku odniesienia się do innych, występujących w decyzji nr "[...]" Burmistrza z dnia "[...]" r. o warunkach zabudowy, rażących i oczywistych naruszeń prawa tj. art. 53,

art. 54, art. 60 oraz art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 10 § 1 kpa - polegające na braku prawidłowego powiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji - spośród skarżących, małżonków A. M. i P.P., decyzja została dostarczona przesyłką poleconą wyłącznie A. M.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że SKO nie wypełniło w najmniejszym stopniu celów określonych wyrokiem WSA z dnia 27 maja 2010r. i naruszyło przepisy postępowania m.in. poprzez brak odniesienia się do innych oczywistych i rażących naruszeń prawa przy wydaniu weryfikowanej decyzji Burmistrza. Wskazali, że decyzja nr "[...]" narusza art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p poprzez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zauważyli, że w pkt 3 lit a weryfikowanej decyzji stwierdzono "teren planowanej inwestycji jest położony poza obszarami objętymi formami ochrony, o których mowa w ustawie o ochronie przyrody z dn. 16.04.2004 ... "

i "niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" (pkt 2 lit. e). Następnie,

w tekście analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji uzasadniono: " (. . .) zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami szczególnymi (Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska) ", a w uzasadnieniu decyzji dodano: "Z przeprowadzonej analizy wynika, że nie ma potrzeby uzgadniania decyzji z organami wymienionymi

w art. 53 ust. 4, gdyż żadna z wymienionych w tym artykule sytuacji w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca". Zdaniem skarżących w powyższym przypadku rażąco naruszono prawo, ale też podano informację niezgodną ze stanem faktycznym

i prawnym, gdyż teren inwestycji jest i był w dacie wydania decyzji, położony

w obszarze Natura 2000 (obszar specjalnej ochrony ptaków PLB 280007 Puszcza Napiwodzko-Ramucka, stanowiącym formę ochrony przyrody, zgodnie z ustawą

o ochronie przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 5). W związku z tym, w ocenie skarżących, Burmistrz powinien był uzgodnić decyzję z wojewódzkim konserwatorem przyrody, działającym w imieniu wojewody, na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt b oraz z art. 60 ust. 1 u. z. p. Wskazali, iż powyższy brak, powiązany z rażącym naruszeniem ustawy o ochronie przyrody, implikuje również naruszenie Prawa ochrony środowiska (art. 51), kwalifikującej przedmiotową inwestycję, jako przedsięwzięcie grupy III - zgodnie z aktami wykonawczymi do ustawy, mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zarzucili, że SKO nie dostrzegło i nie odniosło się do powyższego rażącego naruszenia prawa.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przez Burmistrza a art. 54 ust. 2 pkt c w powiązaniu z art. 53 ust. 3 pkt. 2 ustawy, poprzez wadliwe rozstrzygniecie w kwestii obsługi komunikacyjnej inwestycji. Podkreślili, że decyzja w pkt 4 lit. a stanowi, iż "dojazd na posesję - zjazd gospodarczy z drogi dojazdowej (działka nr "[...]" - na warunkach i za zgodą zarządcy lub właściciela drogi". Skarżący zaprzeczyli, aby kiedykolwiek istniała zgoda właściciela działki nr "[...]" na użytkowanie jej jako "drogi dojazdowej". Nie istniały więc, zdaniem skarżących, przesłanki prawne dla ustalenia tego rodzaju obsługi komunikacyjnej inwestycji, a decyzja została wydana z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich (właścicieli działki nr "[...]"). Zauważyli, że powyższe odnosi się również do zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną, dla którego warunki techniczne, wydane dla potrzeb uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przewidują realizację przyłącza z istniejącej linii napowietrznej na działce nr "[...]", na realizację czego również nie wydano zgody. W związku z tym, jak stwierdzili, decyzja Burmistrza nie może zostać skonsumowana w sensie realizacji inwestycji, a ustalenie innej obsługi komunikacyjnej wymaga wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podtrzymali też zarzut naruszenia przez Burmistrza art. 61 ust. 1 u.z.p., poprzez błędną interpretację. Nie zgodzili się z ustaleniem, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Podali, że w granicach terenu objętego zasięgiem wykonanej analizy znajduje się jedynie działka zabudowana o nr ew. "[...]", która posiada wyłącznie dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr "[...]", natomiast objęta decyzją działka o nr ew. "[...]" posiada wyłącznie dostęp do drogi publicznej położonej na działce nr ew. "[...]". W związku z powyższym, obie działki są położone przy dwóch różnych, nie powiązanych z sobą drogach publicznych. Najbliższą zabudowaną działką dostępną z tej samej drogi publicznej, co objęta decyzją działka o nr ew. "[...]" (czyli drogi położonej na działce nr ew. "[...]"), jest działka z budynkiem gajówki, znajdująca się w odległości ok. 1 km od przedmiotowego terenu, która nie została objęta granicami terenu objętego decyzją.

Skarżący zarzucili też, że decyzja nr "[...]" narusza przepisy § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia, poprzez błędną interpretację sposobu wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Stwierdzili, że obszar analizowany nie tylko nie obejmuje terenu

w odległościach przewidzianych rozporządzeniem, ale nie obejmuje również całości terenu działki nr "[...]", dla której została wydana decyzja. W granicach objętych analizą ujęto wyłącznie fragment działki nr "[...]" - ok. 1/3 jej powierzchni. Analiza nie ustala, która z części działki budowlanej stanowi "front działki" - czy jest to granica działki

nr "[...]" przylegająca do działki nr "[...]", która prawnie nie stanowi drogi, a od strony której, zgodnie z wnioskiem o wydanie decyzji" (. . .) odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę", czy też front działki stanowi jej granica przyległa do drogi publicznej położonej na działce nr "[...]". Bez względu jednak na interpretację przedmiotowego przepisu, granice obszaru objętego analizą zostały wyznaczone w sposób oczywiście niezgodny z obowiązującym przepisem.

Skarżący zwrócili uwagę też na naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wobec braku wyznaczenia w analizie urbanistycznej wskaźnika" (. . .) wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wyznaczanego na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. "

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do zarzutu niedoręczenia decyzji każdemu z małżonków, podając, iż stosownie do art. 63 ust. 2 u.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacje tej treści zamieszcza się w decyzji. Powyższe oznacza, iż decyzja o warunkach zabudowy w żaden sposób nie wpływa na stosunki majątkowe małżonków, gdyż jest od nich niezależna. W rezultacie uznać należy, iż kwestionowana decyzja, odebrana przez A. M., była również skuteczna wobec jej męża i nie naruszała jego praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 maja 2010r. sygn. akt II SA/Ol 222/10 wydana została bez należytego rozważenia sprawy

w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miały zastosowanie przy wydaniu weryfikowanej decyzji Burmistrza oraz zgłaszanych przez wnioskodawców zarzutów. Skarżący konsekwentnie podnoszą, że porównywane działki nr "[...]" i "[...]" nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Kolegium w ogóle nie analizowało tego aspektu sprawy, choć z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. wynika jednoznacznie, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z przepisu tego, zdaniem Sądu, w sposób oczywisty wynika, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy musi być skomunikowana z tą samą drogą publiczną, którą możliwy jest (czy też był –w realiach niniejszej sprawy) faktyczny dojazd do działki znajdującej się w obszarze analizowanym, skoro nowa zabudowa uwzględniać ma zastany stan rzeczy. Natomiast skarżący taką możliwość negują wskazując, iż działka nr "[...]" jest terenem częściowo zalesionym i działka nr "[...]" ma dostęp do drogi publicznej nr "[...]", która nie łączy się w ogóle z drogą nr "[...]" bezpośrednio przylegającą do działki nr "[...]". Okoliczność taką potwierdza załączone do skargi zdjęcie satelitarne. Z kształtu działki nr "[...]" wnioskować można, że została ona wydzielona jako droga dojazdowa w związku z wydzieleniem między innymi działki nr "[...]" i "[...]", ale nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście istniała kiedykolwiek możliwość dojazdu tą drogą do działki nr "[...]". Okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia, gdy uwzględnimy, iż działka nr "[...]", to jedyny teren zabudowany w sąsiedztwie działki nr "[...]", której dotyczy decyzja, a celem powyższego unormowania jest zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kolegium nie rozważyło powyższego aspektu sprawy, mimo iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazywał na potrzebę rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ skupił się jedynie na wyjaśnieniu pojęcia "działki sąsiedniej", które zakłada pewną bliskość analizowanego obszaru i nie może być utożsamiane jedynie z bezpośrednim sąsiedztwem zabudowy. Nie uwzględniono natomiast, że ta działka sąsiednia, aby mogła stanowić punkt odniesienia dla przyszłej zabudowy musi, z woli ustawodawcy, spełniać dodatkowy przymiot tj. być dostępną z tej samej drogi publicznej, czyli z drogi takiej ma być możliwy faktycznie bezpośredni lub pośredni dojazd do niej. Nierozpatrzenie tego zarzutu skarżących w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez organ art. 153 p.p.s.a, w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wbrew wymogom tego przepisu organ nie rozważył też w należyty sposób, czy w dacie wydania spornej decyzji spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.z.p. W tym względzie organ stwierdził jedynie, że decyzja pozostaje w zgodności z tym unormowaniem, ale nie rozwinięto w ogóle tej myśli. Okoliczności faktyczne sprawy wskazują zaś, że spełnienie tego warunku w realiach badanej sprawy nie było oczywiste, skoro w sąsiedztwie i to niebezpośrednim występowała tylko jedna zabudowa zagrodowa. Należy w związku z tym rozważyć, czy nowe przyłącze elektroenergetyczne, o którym wspomina weryfikowana decyzja w pkt 4 lit. d nie powinno zostać najpierw zagwarantowane w drodze umowy, stosownie do treści art. 61 ust. 5 u.z.p.

W toku badania zgodności decyzji o warunkach zabudowy z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami, do czego zobowiązywał wskazany wyrok, organ niewątpliwie winien dostrzec też, zarzucany skargą, brak wymaganego art. 53 ust. 4 pkt 6 u.z.p. uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym starostą (stosownie do brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Uzgodnienia wymienione w art. 53 są obligatoryjne i bezwzględnie wiążą organ decyzyjny. W wyniku braku uzgodnienia organu właściwego w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Kolegium w zasadzie w zastępstwie tego organu rozstrzygało o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.z.p. Prawidłowo jednak skonstatowano, że wobec ustalenia, iż badany obszar tworzą gleby pochodzenia mineralnego, a nie jak to wymagał przepis art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gleby pochodzenia organicznego i torfowisk, teren objęty decyzją o warunkach zabudowy nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, iż taka zgoda nie była wymagana także ze względu na charakter zabudowy jako zagrodowej. Mimo, iż tak zostało to określone we wniosku i decyzji o warunkach zabudowy, to nie budzi wątpliwości, iż realizacja jedynie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, czego w istocie dotyczyła sprawa o ustalenie warunków zabudowy, nie jest bezpośrednio związane z produkcją rolną. W takim przypadku nie może być mowy o rodzinnym gospodarstwie rolnym, hodowlanym lub ogrodniczym, o którym wspomina § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Unormowanie to zakłada bowiem zespół obiektów, składający się między innymi z budynku mieszkalnego, ale nie wyłącznie z budynku mieszkalnego. Niezależnie od powyższego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie rozważenie charakteru naruszenia prawa wobec braku wymaganych prawem uzgodnień właściwych organów, co zostało też podniesione w niniejszej skardze.

Poza tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w badanym przypadku nie sposób Burmistrzowi zarzucić rażące naruszenie przepisów cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ten wyznaczył obszar analizowany zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 tego aktu wykonawczego, przyjmując minimalny jego zasięg. W ocenie Sądu przyjęta odległość odpowiadała wymogowi trzykrotności frontu działki, nawet jeżeliby przyjąć, iż jej front to ta część działki przylegająca bezpośrednio do drogi gminnej. Zważyć należy przy tym, że przepisy te określają właśnie minimalny zasięg obszaru analizowanego, czyli może on być stosownie do okoliczności zwiększony. Prawidłowo obszar analizowany powinien otaczać całą działkę, ale w sprawie nie ma to i tak znaczenia, skoro, jak wynika z akt administracyjnych, jedyną zabudowaną działkę w sąsiedztwie stanowiła działka nr "[...]". W aktach administracyjnych znajduje się też analiza funkcji zabudowy i cech zabudowy zagospodarowania terenu. Dokument ten ma braki, na które zasadnie SKO zwróciło uwagę, gdyż określone w nim cechy zabudowy zostały ujęte ogólnie i nie można ich odnieść do konkretnej nieruchomości, nieprawidłowości tej nie można jednak utożsamić z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że wskazanych w analizie parametrów zabudowy skarżący w ogóle nie podważają.

Weryfikowana decyzja o warunkach zabudowy czyniła również zadość art. 54 pkt 2 lit c, gdyż określała obsługę wnioskowanego terenu w zakresie komunikacji.

W pkt 4 lit a decyzji ustalono - dojazd na posesję z drogi dojazdowej (działka nr "[...]" – na warunkach i za zgodą zarządcy lub właściciela tej drogi). Rozwiązanie to skarżący obecnie kwestionują, gdyż nie wyrażają na nie zgody, jako właściciele działki nr "[...]". Jednak skarżący sami przyznają, że możliwe jest również ustalenie rozwiązań komunikacyjnych przez drogę wewnętrzną. Z załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, iż działka nr "[...]" rzeczywiście wydzielona została jako droga. Dlatego też możliwość dojazdu przez tą działkę teoretycznie istniała. Tym samym kwestionowany zapis nie jest oczywiście wadliwy. Pamiętać też należy, że stosownie do art. 63 ust. 2 u.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Możliwość przejazdu i przejścia przez sąsiednią działkę powinna być rozstrzygnięta już w ramach stosunków cywilnoprawnych, w wyniku podjętych przez inwestora z właścicielem sąsiedniej działki negocjacji. Poza tym zważyć należy, że działka nr "[...]" położona była (gdyż dokonano dalszych podziałów) bezpośrednio przy drodze gminnej, w związku z tym kwestionowany zapis nie warunkował dostępu tej działki do drogi publicznej. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zakwestionowany przez skarżących zapis, nie narusza w sposób rażący art. 54 pkt 2 lit c u.z.p.

Odnośnie natomiast podniesionego w skardze naruszenia art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz braku stosownych uzgodnień w związku z położeniem inwestycji na obszarze Natura 2000, to wskazać należy skarżącym, że zarzutu tego nie podnosili w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność ta w związku z tym nie była w ogóle rozważana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. Poza tym z akt administracyjnych weryfikowanej sprawy nie wynikało w ogóle, że inwestycja zlokalizowana będzie na terenie Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej, niezasadnie zatem skarżący zarzucają organowi, że nie dostrzegł i nie odniósł się do tych kwestii. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., III SA 907/00). Należy uwzględnić tutaj też, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje bowiem postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym dokonuje się ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia wniosku lub przeprowadza dowody uzupełniające w tym względzie. Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 kpa. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zasadnie zaś skarżący wytknęli Kolegium nieprawidłowe doręczenie decyzji, którą przesłano obu małżonkom jedną przesyłką. Prawidłowo decyzja powinna zostać doręczona odrębnie każdej ze stron postępowania, wobec braku stosownych pełnomocnictw. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu dla toku postępowania skoro oboje małżonkowie następnie wnieśli skargę na to rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. W oparciu o art. 200 tej ustawy zasądzono na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, tj. wpis w kwocie 200 złotych.