Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2434/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: § 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Paweł Ludwiniak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1737/14 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium sportowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sportu i Turystyki Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.; 3. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Ł. W. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1737/14, oddalił skargę Ł. W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium sportowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] grudnia 2013 r. Ł. W., członek kadry narodowej osób niepełnosprawnych w lekkoatletyce, zwrócił się do Ministra Sportu i Turystyki o przyznanie mu, na podstawie art. 32 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 ze zm.; dalej: ustawa o sporcie), stypendium sportowego za zajęcie w Mistrzostwach Świata IPC w Lekkoatletyce, które odbyły się w dniach [...]-[...] lipca 2013 r. w L. we Francji, drugiego miejsca w konkurencji mężczyzn w biegu na 800 m w klasie T13 oraz piątego miejsca w konkurencji mężczyzn w biegu na 1500 m w klasie T13.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Minister Sportu i Turystyki, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie oraz na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1130; dalej: rozporządzenie) odmówił przyznania wnioskowanego stypendium sportowego Łukaszowi Wieteckiemu.

Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją tego organu z [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu Minister Sportu i Turystyki wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, stypendium sportowe może otrzymać członek kadry narodowej, który zajął w mistrzostwach świata miejsca od 1 do 8, o ile, zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, brało w nich udział co najmniej 12 zawodników z co najmniej 8 państw. Z komunikatu I. P. C. (IPC) z zawodów potwierdzającego osiągnięty przez skarżącego wynik sportowy wynika, że w Mistrzostwach Świata w Lekkoatletyce w konkurencji mężczyzn w biegu na 800 m w klasie T13 startowało 9 zawodników z 6 państw, a w konkurencji mężczyzn w biegu na 1500 m w klasie T13 startowało 8 zawodników z 5 państw. W związku z powyższym Minister uznał, że nie została spełniona przesłanka wskazana w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ponadto nie została spełniona przesłanka z § 5 ust. 2 rozporządzenia przewidująca wyłączenie powyższej regulacji w przypadku gdy regulamin zawodów przewiduje udział mniejszej liczby osób, drużyn, osad lub załóg, w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Regulamin Mistrzostw Świata w Lekkoatletyce, które odbyły się w dniach [...] lipca 2013 r. w L. we Francji nie ograniczał jednak liczby zawodników startujących w danych konkurencjach, dlatego też norma § 5 ust. 2 rozporządzenia nie miała w tym przypadku zastosowania.

Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, Minister wskazał, że orzekał na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa nie badając ich słuszności. Za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzając, że ustawa o sporcie przewiduje równe prawa sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, iż nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stypendium sportowe nie ma charakteru świadczenia obligatoryjnego, lecz stanowi element wspierający proces przygotowań zawodników do udziału we współzawodnictwie sportowym. W ustawie o sporcie, w jej art. 32 ust. 1 przyjęto jednakowe zasady przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Ich szczegółowy tryb, zgodnie z art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie określa we wskazanym rozporządzeniu Minister właściwy do spraw kultury fizycznej. Kryteria i stawki tam określone również są jednakowe dla zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych.

Zgodnie z § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia członek kadry narodowej może otrzymać stypendium za zajęcie miejsc 1-8 w igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych, w mistrzostwach świata i mistrzostwach Europy w kategorii seniorów w konkurencjach objętych programem igrzysk oraz za zajęcie miejsc 1-3 w mistrzostwach świata i mistrzostwach Europy w kategorii seniorów w konkurencjach nieobjętych programem igrzysk. W § 5 ust. 1 rozporządzenia zawarto warunek, że członek kadry narodowej może otrzymać stypendium, jeżeli w zawodach, o których w mowa w § 4 ust. 2 i 3, brało udział, co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych brało udział co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Przepisu nie stosuje się, jeżeli regulamin zawodów przewiduje udział mniejszej liczby osób, drużyn, osad lub załóg, w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji.

Określenie minimalnych lub też maksymalnych liczb zawodników lub drużyn startujących w zawodach osób niepełnosprawnych należy jednak do właściwości międzynarodowych organizacji sportowych i zawarte jest w regulaminach tych organizacji.

Sąd I instancji wskazał, że Ł. W., startując w Mistrzostwach Świata IPC w Lekkoatletyce, które odbyły się w dniach 19-28 lipca 2013 r. w Lyonie we Francji, zajął drugie miejsce w konkurencji mężczyzn w biegu na 800 m w klasie T13 oraz piąte miejsce w konkurencji mężczyzn w biegu na 1500 m w klasie T13. Z komunikatu I. P. C. (IPC) z zawodów, potwierdzającego osiągnięty przez skarżącego wynik sportowy, wynika jednak że w Mistrzostwach Świata w Lekkoatletyce w konkurencji mężczyzn w biegu na 800 m w klasie T13 startowało 9 zawodników z 6 państw, w konkurencji mężczyzn w biegu na 1500 m w klasie T13 startowało 8 zawodników z 5 państw. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, Minister słusznie uznał, że nie została spełniona przesłanka wskazana w § 5 ust. 1 rozporządzenia – dotycząca liczby startujących zawodników. Wydając zaskarżoną decyzję działał zatem na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa.

Za nieuzasadniony Sąd ten uznał również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ustawie o sporcie nastąpiło bowiem zrównanie praw sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Ograniczenie wynikające z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia odnosi się zatem zarówno do zawodników niepełnosprawnych, jak również zawodników pełnosprawnych.

W ocenie tego Sądu, regulacje zawarte w rozporządzeniu mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej z art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie. Połączenie możliwości przyznania stypendium sportowego z warunkiem osiągnięcia wyników sportowych, daje ministrowi właściwemu do spraw kultury fizycznej swobodę w procesie decyzyjnym ustalania mechanizmu przyznawania okresowego stypendium sportowego z ustawy o sporcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to:

a) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on zastosowania, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne wskazywały, że regulamin zawodów dopuszczał udział mniejszej liczby zawodników, wyniki zostały zatwierdzone przez organizatora, jak również sama specyfika organizacji zawodów, kwalifikacji do nich i podziału zawodników na klasy, dawały podstawę do jego zastosowania;

b) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie, w sytuacji, gdy § 5 ust. 2 rozporządzenia wyłącza jego stosowanie w sytuacji przedstawionej powyżej;

c) art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników mieści się w zakresie delegacji ustawowej, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi istotne przekroczenie granic upoważnienia, gdyż brak w ustawie podstaw do wprowadzenia czynników ograniczających prawo do otrzymania przez zawodnika stypendium, na które nie ma on wpływu, a które naruszają przepisy Konstytucji RP oraz samej ustawy o sporcie, uniemożliwiając niektórym reprezentantom kraju przyznanie stypendium bez względu na osiągnięty przez zawodnika rezultat;

d) art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku na podstawie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne, a więc sprzecznych z ustawą zasadniczą w sytuacji, gdy mimo formalnego zrównania kryteriów dla osób pełnosprawnych i niepełnosprawnych, trudniej im spełnić warunek ilościowy z powodu znacznie mniejszej liczby osób niepełnosprawnych w społeczeństwie i wśród uprawiających sport, jak również z powodu podziału zawodników niepełnosprawnych na kategorie startowe, stosownie do stopnia niepełnosprawności (w biegach są to klasy: T11-13, T32-38, T40, T42-46, T51-58), w sytuacji gdy Sąd powinien odmówić zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją RP;

2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), dalej: p.u.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji należycie ustalił i wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny, podczas gdy ustalenia organu dokonano bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny, w szczególności poprzez nierozważenie różnic pomiędzy konkurencją a klasą (kategorią startową T11-13, T32-38, T40, T42-46 lub T51-58) oraz zaniechanie wnikliwej kontroli ustaleń stanu faktycznego przez organ w trakcie postępowania administracyjnego, a także poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji w uzasadnieniu, które stanowi w istocie powielenie stanowiska i argumentów organu, podczas gdy Sąd zobowiązany jest wydać wyrok po wnikliwej analizie akt sprawy i wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości, a w konsekwencji - wydanie orzeczenia na podstawie jedynie twierdzeń organu w kwestii spełnienia przesłanek rozporządzenia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przeprowadzona analiza sprawy doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do konkluzji, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero uprzednie stwierdzenie braku naruszeń prawa w tym zakresie pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wskazane w kasacji naruszenie przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu stanowiącym w istocie powielenie argumentów organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej wskazany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Ten przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępne w CBOSA). Podkreśla się, że aczkolwiek uzasadnienie jest sporządzane po wydaniu orzeczenia, uchybienie zasadom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, dostępne w CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Natomiast fakt, że strona skarżąca nie aprobuje wyjaśnień Sądu zawartych w tym uzasadnieniu nie daje podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał zresztą, jakie okoliczności, jego zdaniem nie zostały w uzasadnieniu podniesione. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje więc na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy, że są one w części uzasadnione.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on zastosowania, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne wskazywały, że regulamin zawodów dopuszczał udział mniejszej liczby zawodników, wyniki zostały zatwierdzone przez organizatora, jak również sama specyfika organizacji zawodów, kwalifikacji do nich i podziału zawodników na klasy, dawały podstawę do jego zastosowania. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje niestosowanie przepisu ust. 1, kiedy regulamin zawodów przewiduje udział mniejszej liczby osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Wykładnia literalna tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotyczy on sytuacji, kiedy regulamin zawodów ogranicza liczbę osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Nie może on jednak mieć zastosowania w sytuacji, kiedy do zawodów zgłasza się mała liczba sportowców, zaś regulamin nie zabrania przeprowadzenia zawodów. Analizowany przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, kiedy regulamin określa, że w rywalizacji (z uwagi na systemem kwalifikacji do danej konkurencji) w danej konkurencji bierze udział mniejsza liczba państw, osób, a w konkurencjach zespołowych drużyn, osad lub załóg, niż to wynika z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia. W analizowanym przypadku nie wykazano, by stosunkowo niewielka obsada konkurencji była wynikiem ograniczeń regulaminowych wynikających z systemu kwalifikacji.

Przy stanowisku prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny co do prawidłowości interpretacji przez Sąd I instancji przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia bezzasadny jest zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia przez błędne zastosowanie. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje wyjątek od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1. Skoro w analizowanym przypadku ten wyjątek (§ 5 ust. 2) nie mógł mieć zastosowania, należało zastosować ust. 1 powołanego przepisu. Odmienną kwestią jest natomiast problem zgodności tego przepisu (§ 5 ust. 1) z delegacją ustawową i z Konstytucją. Te kwestie były już badane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 317/15. Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela stanowisko i poglądy tam wyrażone i przyjmuje je za swoje.

W badanej sprawie materialną podstawę odmowy przyznania skarżącemu stypendium sportowego stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Przepis ten został wydany przez Ministra Sportu i Turystyki w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie. Przepis ten daje ministrowi właściwemu do spraw kultury fizycznej kompetencje do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawy i wysokości stypendium, czasu, na jaki może zostać ono przyznane, przy uwzględnieniu sposobu i terminu ich wypłacania, a także zajętego przez członka kadry narodowej miejsce we współzawodnictwie międzynarodowym.

Z uwagi na brzmienie powołanego przepisu należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że MSiT w oparciu o art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, nie był uprawniony do wprowadzenia w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników, z uwagi na brak delegacji ustawowej w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący dodatkowo wiąże ten zarzut z naruszeniem przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się analizy w licznych orzeczeniach (np. w wyrokach z: 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, czy z 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08).

W orzeczeniach tych Trybunał podkreśla, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji RP i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją RP i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją RP.

Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym.

Wzajemne relacje między ustawą a rozporządzeniem oparte są na założeniu, że akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy. Art. 92 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek ścisłego wykonywania delegacji. Tym samym akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej.

Kierując się stanowiskiem prezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd dokonał analizy zarzutu sformułowanego na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej przez Ministra przez wprowadzenie w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia warunków uzyskania stypendium przez sportowców niepełnosprawnych.

Ustawa o sporcie w zdaniu 2 art. 32 ust. 1 stanowi, że stypendium sportowe może otrzymać członek kadry narodowej, który zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy, oraz do udziału w tych zawodach. Ponadto w art. 32 ust. 7 ustawodawca przewidział kryterium kierowania się miejscem zajętym przez członka kadry narodowej we współzawodnictwie międzynarodowym. Poza wskazanymi kryteriami ustawodawca nie ustanowił innych warunków, od których spełnienia uzależniałby otrzymanie przez sportowca stypendium.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie brzmi następująco: minister właściwy do spraw kultury fizycznej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawy i wysokości stypendium, czas, na jaki może zostać ono przyznane, uwzględniając sposób i terminy ich wypłacania, a także zajętego przez członka kadry narodowej miejsca we współzawodnictwie międzynarodowym.

W ocenie Sądu wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia dodatkowego kryterium, dotyczącego obsady zawodów nie mieści się w tak sformułowanej delegacji. Nie ma wątpliwości, że kryterium tego nie wprowadza ustawa. Nie zawiera się ono w sformułowaniu "szczegółowy tryb przyznawania". Słowo "tryb" według Małego Słownika Języka Polskiego (Wydawnictwo PWN – Warszawa 1999, s. 954) określa procedurę, sposób oznaczający ustalony porządek (metodę postępowania) załatwiania określonych spraw. Ustalenie trybu, jest więc wskazaniem zasad postępowania dla realizacji określonego celu – w tym przypadku przyznania stypendium, a nie ustaleniem przesłanek przyznania tego stypendium. Działając na podstawie tak określonej delegacji ustawowej, zawartej w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, Minister Sportu i Turystyki, rozporządzeniem z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej określił w § 5 ust. 1, że członek kadry narodowej może otrzymać stypendium, jeżeli w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, brało udział co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych brało udział co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Delegacja ustawowa pozwala jedynie na określenie szczegółowego trybu przyznawania stypendium i przewiduje uwzględnienie w tym zakresie miejsca zajętego przez sportowca we współzawodnictwie międzynarodowym. Prowadzi to do wniosku, że rozporządzenie w zakresie, w jakim określa dodatkowe warunki uzyskania stypendium, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Jak wskazywano wcześniej organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego nie może uzupełniać tym aktem przesłanek nabycia prawa określonego w ustawie. W szczególności takiego działania organu nie usprawiedliwia posłużenie się przez ustawodawcę w delegacji formułą upoważniającą do określenia "szczegółowego trybu przyznawania". Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "szczegółowe zasady" nie mogą wprowadzać nowych (pozaustawowych) kryteriów, od których uzależnione jest nabycie prawa (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95).

W takiej sytuacji stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, a przez to narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ograniczenia - wymagania zawarte w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia powodujące w istocie dyskryminację sportowców niepełnosprawnych.

Przepis art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP kreuje zasadę równości wobec prawa oraz wprowadza zakaz dyskryminacji. Stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa obowiązuje we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa i oznacza, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się określoną, istotną cechą, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo, według jednakowej miary.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza zatem nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. Oceniając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy wobec tego zbadać podobieństwa i różnice zachodzące pomiędzy określonymi podmiotami, a więc wskazać wspólne cechy istotne, wymagające równego ich traktowania, bądź ewentualnie różnice, które dają podstawę do różnicowania ich sytuacji prawnej. Równość wobec prawa rozumie się jako równe traktowanie równych, a nierówne nierównych. Kluczowe jest przy tym wyodrębnienie cech istotnych, według których następuje różnicowanie adresatów (por. Arkadiusz Sobczyk, Z problematyki zatrudnienia tymczasowego. Konstytucyjne dylematy zatrudnienia tymczasowego, Lex Warszawa 2011).

Ustawa o sporcie z dnia 25 czerwca 2010 r. uwzględnia aktywność sportową wszystkich, na równych zasadach, rezygnując z wcześniejszego podziału na sport osób "zdrowych" i "niepełnosprawnych". Sportowcy niepełnosprawni są objęci tą samą regulacją, co pozostali sportowcy i uczestniczą we współzawodnictwie sportowym, na tych samych zasadach i w ramach tego samego systemu. Obie grupy sportowców, ze względu na zasadę równości wobec prawa i wynikający z niej zakaz dyskryminacji. powinny być jednak potraktowane przez prawodawcę z uwzględnieniem tych cech istotnych, które różnią ich sytuację we współzawodnictwie sportowym z sytuacją sportowców pełnosprawnych. Dyskryminacja oznacza co do zasady, niedopuszczalność wprowadzania regulacji różnicujących sytuację prawną adresatów norm, nieznajdujących uzasadnienia w ich cechach istotnych z punktu widzenia celów tej regulacji. Może zatem polegać na nierównym traktowaniu równych, ale także na równym traktowaniu nierównych. Zakaz dyskryminacji ma charakter uniwersalny. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym oraz gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Dodać w tym miejscu należy, że nakaz przestrzegania równości i zakaz dyskryminacji wynika także z przepisów obowiązującego w Polsce prawa unijnego. Potwierdza to przede wszystkim Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 10, zgodnie z którym przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia dąży do zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Z kolei art. 19 przewiduje, że Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może podjąć środki niezbędne w celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji, m.in. ze względu niepełnosprawność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji co zastosowania w tej sprawie § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia jest wyrazem niewłaściwego rozumienia zasady równego traktowania określonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Cechą wspólną sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych ubiegających się o stypendia sportowe jest jedynie ich przynależność do kadry narodowej w celu uczestniczenia we współzawodnictwie międzynarodowym oraz zamiar realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych oraz mistrzostw świata lub mistrzostw Europy. Celem kierowanego do tych sportowców przepisu art. 32 ustawy o sporcie, dopuszczającego możliwość przyznania stypendium sportowego, jest premiowanie członków kadry narodowej za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym na igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych oraz na mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy oraz pomoc tej grupie sportowców w pokryciu kosztów związanych z przygotowywaniem się do realizacji programu przygotowań do wskazanych wcześniej zawodów.

Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wprowadza wspólne, jednakowe dla sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych kryteria przyznania stypendium. Są nimi udział w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i w których uczestniczyli zawodnicy z co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych uczestniczyło co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie tych jednakowych kryteriów przyznania stypendium w stosunku do sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych prowadzi do nieusprawiedliwionego, niejednakowego potraktowania sportowców niepełnosprawnych, ponieważ te jednakowe kryteria nie dają im równych szans w ubieganiu się o stypendium. Sportowcy niepełnosprawni w ramach jednej konkurencji dzieleni są na klasy w zależności od stopnia niepełnosprawności. Oczywiste jest, że nie ma możliwości połączenia tych klas z uwagi na nieporównywalność wyników ze względu na różne rodzaje i stopnie niepełnosprawności sportowców. Podział startujących zawodników niepełnosprawnych na dużą liczbę klas siłą rzeczy przekłada się na mniejszą liczbę zawodników startujących w każdej klasie. Nie można też pominąć milczeniem faktu, że liczba osób niepełnosprawnych (również w Polsce) i co za tym idzie - liczba sportowców niepełnosprawnych, jest znacznie mniejsza od liczby sportowców pełnosprawnych. Powołując się w tym miejscu na wyniki Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań przeprowadzonego w 2011 r., osoby niepełnosprawne stanowią 12,2 % społeczeństwa Polski. Według danych Światowej Organizacji Zdrowia w 2013 r. na świecie niepełnosprawni stanowili około 15 % populacji. Przy tak znaczącej różnicy między populacjami osób pełnosprawnych i niepełnosprawnych nie można twierdzić, że sportowcy niepełnosprawni są w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia traktowani na równi z pełnosprawnymi w dostępie do stypendium sportowego. Nie ma wątpliwości, że w zawodach sportowych określonych w § 4 rozporządzenia organizowanych dla osób pełnosprawnych uczestniczy więcej osób niż w zawodach dla osób niepełnosprawnych. Odwołując się do danych internetowych wskazać należy, że w Olimpiadzie w Londynie (2012 r.) wzięło udział 10.568 sportowców z 204 krajów, w tym 210 reprezentantów Polski. W Paraolimpiadzie w Londynie wzięło dział 4.200 sportowców, ze 160 krajów, w tym 101 reprezentantów Polski. W Olimpiadzie w Rio (2016 r.) wzięło udział 10.903 sportowców, z 205 krajów, w tym 245 reprezentantów Polski. W Paraolimpiadzie w Rio wzięło udział 4.300 sportowców, ze 175 krajów, w tym 245 reprezentantów Polski.

Powyższe dane wskazują, że w imprezach sportowych dla niepełnosprawnych bierze udział mniej zawodników niż w imprezach dla pełnosprawnych i że zawodnicy niepełnosprawni reprezentują mniejszą liczbę państw niż w przypadku imprez dla zawodników pełnosprawnych. Przedstawione okoliczności faktyczne, dotyczące startu sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych w zawodach kwalifikujących do uzyskania stypendium przesądzają o tym, że sportowcy niepełnosprawni nie mają jednakowych szans ze sportowcami pełnosprawnymi, ponieważ spełnienie przez sportowca niepełnosprawnego wymagania udziału w zawodach co najmniej 12 zawodników z co najmniej 8 państw jest od niego całkowicie niezależne, przede wszystkim zaś statystycznie znacznie trudniej osiągalne, jeżeli zważy się w dodatku, że te wymagania są odnoszone do każdej z klas wyodrębnionych w ramach każdej konkurencji. Prowadzi to do wniosku, że § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ustanowienie jednakowych kryteriów co do minimalnej liczby zawodników w danej konkurencji (w przypadku sportowców niepełnosprawnych w danej klasie niepełnosprawności) oraz minimalnej liczby państw przez tych zawodników reprezentowanych w istocie traktuje nierówno te dwie kategorie sportowców w dostępie do stypendium sportowego.

Zdaniem NSA w składzie orzekającym nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nierówne traktowanie sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych, pozwalające przyjąć, że zasada niedyskryminacji nie została w tym przypadku naruszona.

Ze względów, o których była już mowa, nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie jednakowej miary wartości osiągniętego wyniku sportowego w postaci liczby zawodników (i liczby państw) biorących udział w konkurencji sportowej, różnie rozumianej w odniesieniu do zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Tę porównywalność wartości wyników osiąganych przez sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych, uprawniających do stypendium sportowego można bowiem z pewnością osiągnąć za pomocą innych kryteriów.

Regulacja zawarta § 5 ust. 1 rozporządzenia nie służy też realizacji celów stypendium sportowego, ustanowionego w ustawie o sporcie. Zamierzeniem ustawodawcy określonym w art. 32 ustawy o sporcie oraz w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu jest premiowanie członków kadry narodowej za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym na igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych oraz na mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy oraz pomoc tej grupie sportowców w pokryciu kosztów związanych z przygotowywaniem się do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych oraz mistrzostw świata lub mistrzostw Europy. Wprowadzenie przepisu, który w istotny sposób uzależnia uzyskanie stypendium od wymagań, których spełnienie jest całkowicie niezależne od sportowca niepełnosprawnego przekreśla możliwość osiągnięcia tych celów, w sytuacji gdy sportowiec poniósł koszty przygotowania do zawodów i osiągnął wynik sportowy obiektywnie zasługujący na wysokie uznanie, pozwalający mu uzyskać stypendium w innych okolicznościach, wówczas gdyby w zawodach, w jego klasie brało udział więcej sportowców.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że § 5 ust. 1 rozporządzenia narusza również art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co pozwala uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP i daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawę do odmowy zastosowania tego przepisu rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135, art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 461 ze zm.), orzekł jak w sentencji.