Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 232/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4,  art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody o na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. stosując przepis art. 28, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił D.Spółce z o.o. z siedzibą we W.ul. P. Ś. [...] pozwolenia na rozbiórkę następujących projektów :

Budynku nr 1 produkcyjno magazynowego z częścią socjalną;

Budynku nr 2 produkcyjnego z funkcją krojowni, szwalni, wykańczalni z węzłem cieplnym;

Budynku nr 3 z funkcją usługowo- administracyjno-magazynową;

Budynku nr 4 socjalno-biurowego z salą zebrań;

Budynku nr 5 biurowo-socjalnego z częścią gospodarczą;

Budynku nr 6 magazynu paliw płynnych;

Budynku nr 7 i nr 8 garażowo-magazynowego z portiernią;

Budynku nr 9 wiaty składowo- magazynowej przy ul. P. Ś. [...] we W. (dz. Nr[...] , nr[...], nr[...], AM-[...] obręb P.).

W osnowie decyzji Prezydent W. podał również kategorie poszczególnych budynków, zamieścił pouczenie o obowiązku zachowania szczególnych warunków zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót rozbiórkowych oraz określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, obowiązki inwestora i kierownika rozbiórki, a ponadto obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że w dniu [...] r. D. Spółka z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o wydanie pozwolenia na rozbiórkę opisanych w osnowie obiektów, a następnie w szczegółowy sposób przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w sprawie, opisując poszczególne czynności procesowe.

W zakończeniu uzasadnienia organ podał, że po szczegółowej analizie uzupełnionego – w wykonaniu postanowienia prezydenta W. z dnia [...]r. Nr[...]– projektu rozbiórki stwierdził możliwość wykonania rozbiórki zasadniczej części budynku bez naruszenia obiektu na granicy działek nr[...], nr [...], nr[...].

W ocenie organu przedstawiony fragment ściany przylegającej do budynku magazynowego E. zapewnia zachowanie dotychczasowych warunków użytkowania sąsiednich obiektów. Jednocześnie Prezydent W. wskazał w uzasadnieniu, że projektant w projekcie rozbiórki opisał w sposób wyczerpujący metodę prowadzenia prac rozbiórkowych budynków [...], [...], [...], [...] istniejących na granicy z magazynem "E. "i sposób zabezpieczenia ścian budynku magazynowego "E. ."

Budynki [...] , [...], [...], [...], istniejące na granicy z magazynem "E." będą rozbierane ręcznie do wysokości dachu magazynu "E. ". Następnie zostaną odcięte ściany w ten sposób, że tylne ściany budynków rozbieranych pozostaną jako tylne ściany magazynu "E." . W celu wzmocnienia ścian rozebranych pozostawiono pionowe słupy jako pilastry wzmacniające budynki D.. Wszystkie prace rozbiórkowe będą wykonane bez konieczności przechodzenia na stronę sąsiedniej działki E.. Podczas rozbiórki istnieje konieczność zabezpieczenia przez osłonięcie folią towaru znajdującego się w magazynie.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł M. K. - właściciel nieruchomości sąsiadujących z obiektami przewidzianymi do rozbiórki, reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. L., prowadzącego Kancelarię Adwokacką we W. przy ul. J.L.[...]. Pełnomocnik odwołującego się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na naruszenie : art. 10 § 1 kpa, art. 7 i art. 77 kpa i art. 33 ust. 4 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane, art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest.

W wyczerpującym uzasadnieniu odwołania pełnomocnik M. K. akcentował przede wszystkim kwestię niewyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych okoliczności i przedstawił szczegółową argumentację z wykorzystaniem poglądów judykatury.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał przepis art. 32 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane, określający warunki udzielania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego oraz przepis art. 33 ust. 4 tej ustawy, w którym ustawodawca zamieścił katalog elementów wymaganych dla prawidłowości wniosku o pozwolenie na rozbiórkę.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wyjaśnił, że z przekazanych akt sprawy wynika jednoznacznie, że ściany budynków należących do D.Sp. z o.o. posłużyły wzniesieniu hali magazynowej E. przy czym przedmiotowa hala magazynowa, przylegająca do m.in. do budynku nr 4 przewidzianego do rozbiórki, posiada własną konstrukcję nośną i nie łączy się z budynkiem należącym do D. Sp. z o.o.

Należy zatem uznać, że rozwiązania przyjęte przez inwestora w przedłożonym projekcie rozbiórki, polegające na pozostawieniu odpowiednio zabezpieczonych pojedynczych ścian rozbieranych budynków, mają na celu ochronę interesów osób trzecich poprzez zapewnienie dotychczasowych warunków użytkowania sąsiednich obiektów.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71 poz. 649), wykonawca prac polegających na zabezpieczaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest, obowiązany jest m.in. do:

1) uzyskania odpowiednio zezwolenia, pozwolenia, decyzji zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi albo złożenia organowi informacji o sposobie gospodarowania odpadami niebezpiecznymi;

2) przeszkolenia przez uprawnioną instytucję zatrudnianych pracowników, osób kierujących lub nadzorujących prace polegające na zabezpieczaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przy zabezpieczaniu i usuwaniu tych wyrobów oraz przestrzegania procedur dotyczących bezpiecznego postępowania;

3) opracowania przed rozpoczęciem prac szczegółowego planu prac usuwania wyrobów zawierających azbest, obejmującego w szczególności:

4) posiadanie niezbędnego wyposażenia technicznego i socjalnego zapewniającego prowadzenie określonych planem prac oraz zabezpieczeń pracowników i środowiska przed narażeniem na działanie azbestu.

Z uwagi na fakt pokrycia jednego z obiektów przewidzianych do rozbiórki (wiaty) eternitem falistym, inwestor przewidział w celu jego usunięcia zatrudnienie specjalistycznej firmy posiadającej uprawnienia do przewozu i utylizacji eternitu. Za bezpodstawny należy zatem uznać zarzut naruszenia przez inwestora § 6 ust. 1 pkt 3 powyższego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa, w którym statuowana jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy podał, że zawiadomieniem z dnia [...] r. Prezydent W.poinformował strony o wszczęciu na wniosek D.sp. z o.o. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na [...] rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na działce nr[...], [...],[...]AM-[...], obręb P.przy ul. P. Ś. we W.

Kolejnym zawiadomieniem z dnia [...]r. Prezydent W., chcąc wypełnić ustawowy obowiązek wynikający z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie do dnia [...]r.

Z akt sprawy przekazanych organowi odwoławczemu wynika, że w wyniku ponownego przeanalizowania przedłożonego projektu rozbiórki Prezydent W., wobec stwierdzonych w nim nieprawidłowości, postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...]nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy.

Ponieważ postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia akt sprawy wydane zostało już po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania dowodowego, Prezydent W., mając na celu zapewnienie stronom możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w przedmiocie nowo zgromadzonego materiału dowodowego, przedłużył termin wskazany w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania do dnia [...]r.

Z pieczątki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że postanowienie z dnia [...]r. Nr [...] wyznaczające nowy termin do zapoznania się z aktami sprawy, skierowane do Pana M. K. jako strony przedmiotowego postępowania, nadane zostało w placówce pocztowej w dniu [...] r., natomiast odebrane w dniu [...] r.

Strona nie skorzystała z możliwości ponownego przeglądania akt sprawy uzupełnionych w dniu [...] r. przez inwestora. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, że art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje jedynie, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Trudno zatem uznać, że zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w postanowieniu z dnia [...] r. Nr [...]w jakikolwiek sposób pozbawiło ją przysługujących uprawnień. Następnie organ wyjaśnił, że niezależnie od powyższego w odwołaniu pełnomocnik wskazał , że obiekty znajdujące się przy ul. P.Ś. [...]zostały ujęte w wykazie zabytków miasta W. w ramach ewidencji gminnej zabytków. Z akt sprawy wynika natomiast, że wpis do rejestru zabytków dotyczy willi położonej przy ul. P. Ś. [...] należącej do Państwowej Wyższej Szkoły Teatralnej im. L. S. w K.

Pismem z dnia [...]r., w związku z planowanym przystąpieniem do robót rozbiórkowych, działające w imieniu inwestora Przedsiębiorstwo Usługowo - Rozbiórkowe "L." wystąpiło do Miejskiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektowanej inwestycji oraz udzielenie informacji na temat ewentualnej konieczności spełnienia dodatkowych warunków niezbędnych do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowych obiektów zlokalizowanych na działce nr [...],[...], [...] AM-[...], obręb P.

Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...]r. oświadczył, iż przewidziane do rozbiórki obiekty nie zostały rozpoznane w aspekcie wartości zabytkowej.

W związku z powyższym zdaniem Wojewody – należy stwierdzić, że nieruchomości objęte wnioskiem o rozbiórkę z dnia [...] r. nie są wpisane do rejestru zabytków i nie przedstawiają żadnej wartości zabytkowej.

Zdaniem tego organu bezpodstawny pozostaje również zarzut odnośnie konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbiórkę obiektów budowlanych objętych zakresem wniosku, bowiem zgodnie z art. 59 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Dokumenty jakie inwestor zobowiązany jest dołączyć do pozwolenia na rozbiórkę zostały enumeratywnie wymienione w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują zatem obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce obiektu budowlanego.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że z akt sprawy przekazanych organowi odwoławczemu wynika jednoznacznie, że inwestor, D. Sp. z o.o., wywiązał się z nałożonych na niego obowiązującymi przepisami obowiązków. Do złożonego w Urzędzie Miejskim W.wniosku o pozwolenie na rozbiórkę budynków zlokalizowanych na działce nr[...], [...], nr[...], AM-[...], obręb P., dołączona została zgoda na rozbiórkę właściciela obiektów oraz wszystkie wymagane opisy i szkice niezbędne do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę zgodnie z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że załączone do wniosku opisy, w tym opis zakresu oraz sposobu przeprowadzenia robót rozbiórkowych zostały sporządzone i sprawdzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, a projektant opracowując projekt budowlany czy projekt rozbiórki obiektu zobowiązany jest sporządzić go w sposób zgodny z wymaganiami ustawy Prawo budowlane, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej ponosząc odpowiedzialność za całość przyjętych rozwiązań projektowych.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował M. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Działający imieniem skarżącego pełnomocnik w petitum skargi zarzucił decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym:

naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się strony skarżącej przez wydaniem przez organ I instancji decyzji w stosunku do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, w szczególności poprzez:

brak wyjaśnienia czy objęte wnioskiem inwestora roboty budowlane zakładające powstanie samodzielnego obiektu budowlanego o funkcji muru odpowiadają przepisom prawa,

brak wyjaśnienia czy objęte wnioskiem inwestora roboty budowlane z uwagi na położenie części budynków stanowiących przedmiot wnioskowanych robót na nieruchomości strony skarżącej oraz konieczność wykonania wnioskowanych robót z wejściem na nieruchomość strony skarżącej wymaga zgody strony skarżącej na jego realizację,

c) brak wyjaśnienia niejasności i sprzeczności jakie pojawiły się na etapie postępowania przed organem I instancji, w tym w treści postanowienia z dnia [...] r. oraz wydanej przez ten organ decyzji

d) brak wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą w treści odwołania.

III. naruszenie art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, na których organ się oparł, nie uwzględniając okoliczności i zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w treści odwołania, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organ pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa adwokackiego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że M.K. jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora tj. działek nr[...], [...],[...] i [...], a na wszystkich wymienionych działkach istnieją ściany wspólne obiektów należących do inwestora i skarżącego, a nawet części ścian położone są na działkach, pozostających w posiadaniu skarżącego, co potwierdza załączony przez niego w toku postępowania odwoławczego dokument urzędowy w postaci mapy zasadniczej, z którego wynika m.in., że obrys budynku oznaczonego we wniosku oraz zaskarżonej decyzji jako budynek nr 4 przeznaczony do rozbiórki (czerwona linia) wychodzi poza granicę działki nr [...] na działkę nr [...] należącą do skarżącego (zielone linie rozgraniczające na mapie zasadniczej). Pełnomocnik wskazał również, że ściany budynków, których dotyczy wniosek o rozbiórkę znajdują się na styku hali magazynowej istniejącej na działkach nr [...] i [...], a skarżący w toku postępowania nie wyraził zgody na realizację na swoim gruncie robót wnioskowanych przez inwestora.

W dalszej części uzasadnienia rozwinięte zostały zarzuty skargi oraz przedstawiona obszerna argumentacja prawna dla wykazania ich zasadności.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 29 kwietnia 2010r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Ponadto postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 lipca 2010r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczył, że popiera skargę, a pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej W.-P. – uczestnika postępowania pozostawił skargę uznaniu Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie przepisów prawa, obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym zastosowaniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz skorzystaniu z dyspozycji przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie uwzględnił zarzutu naruszenia w jurysdykcyjnym postępowanie administracyjnym art. 10 § 1 kpa. W ocenie Sądu organu orzekające w postępowaniu instancyjnym zadośćuczyniły ustawowym powinnościom w zakresie umożliwienia skarżącemu uczestniczenia w prowadzonym w sprawie postępowaniu i nie można ich działaniom zarzucić niezgodności z prawem.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, co do braku legalnej możliwości udzielenia pozwolenia na częściową rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przepis art. 32 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane, interpretowany z zastosowaniem zasad wykładni funkcjonalnej uprawnia do udzielenia pozwolenia na częściową rozbiórkę obiektu budowlanego, tak samo, jak może stanowić podstawę prawną do udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w efekcie których powstanie część obiektu budowlanego, jeżeli takie jest zamierzenie inwestorskie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 29 czerwca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 515/06, nie publ.; 3 października 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 992/08, nie publ.; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1779/06, nie publ.).

Sąd nie uznał też za zasadny zarzutu naruszenia przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. Nr 71, poz. 649). Zważyć przede wszystkim należy, że jest to akt wykonawczy z dziedziny bezpieczeństwa i higieny pracy i zgodnie z § 1 pkt 1 określa on obowiązki wykonawcy prac polegających na bezpiecznym użytkowaniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest.

Oznacza to – zdaniem Sądu, że postanowienia tego rozporządzenia kierowane są – co do zasady – nie do inwestora robót budowlanych, a do ich wykonawcy i to jego czynności podlegają regulacji prawnej, w tym – stosownie do przepisu § 6 ust. 2 i 3 – obowiązkowi zgłoszenia prac polegających na zabezpieczeniu lub usunięciu wyrobów zawierających azbest z obiektu, urządzenia budowlanego lub instalacji przemysłowej, a także z terenu prac, przed przystąpieniem do nich, właściwemu organowi nadzoru budowlanego oraz właściwemu okręgowemu inspektorowi pracy.

Natomiast właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości obowiązany jest zgłosić prace polegające na zabezpieczeniu lub usuwaniu wyrobów zawierających azbest do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej (§ 6 ust. 4). Zdaniem Sądu obowiązek ten został przez D. Spółkę z o.o., będącą jednocześnie inwestorem, wykonany poprzez ujawnienie tych prac w projekcie, załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, a organ pierwszej instancji uwzględniając to wprowadził odpowiednie klauzule w pkt 1 decyzji orzekającej o pozwoleniu, odnoszące się do postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62 poz. 628).

Orzekając kasacyjnie w sprawie Sąd uwzględnił to, że materialnoprawną podstawę orzekania stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należą one do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą zasady ogólne sformułowane m.in. w art. 7 – oraz przepisy zawarte w art. 77 § 1 – 80 kpa, ustalające niektóre reguły postępowania wyjaśniającego.

Wskazany powyżej przepis art. 7 statuuje zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Obowiązkowi temu podporządkowany jest każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej i dysponujący kompetencją decyzyjną, a zadośćuczynienie mu następuje poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie zgodnego z prawem orzeczenia, którym organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisu art. 104 kpa. Realizując ten obowiązek właściwy w sprawie organ powinien przestrzegać reguł przyjętych w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gwarantujących prawidłowość czynności dowodowych.

W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybiły ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenia wadliwością wymagającą ich uchylenia.

Istotne przede wszystkim jest, że przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane, wskazany w podstawie prawnej decyzji Prezydenta W., poprzedzającej decyzję zaskarżoną, stanowi, że:

"Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;"

Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że żaden z organów orzekających w postępowaniu instancyjnym w ogóle tego warunku ustawowego nie rozważał. Nie zostało zatem wyjaśnione w sprawie, czy wnioskowanego roboty budowlane wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy też jej nie wymagają. Ocena tej kwestii powinna być dokonana przez właściwy organ ochrony środowiska przy uwzględnieniu postanowień ustawy wskazanej w przywołanym powyżej przepisie, zgodnie z jednoznaczną wolą wnioskodawcy. Kategoryczność przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie dopuszcza żadnej dowolności zachowania organu administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzącego postępowanie w sprawie o przedmiocie określanym w tym przepisie.

Oznacza to, że udzielenie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest możliwe bez uprzedniego odniesienia się do przesłanki zawartej w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ustalenie rodzaju przedsięwzięcia zgodnie z typizacją przyjętą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) i albo zobligowanie inwestora do przedłożenia oceny oddziaływania zamierzenia na środowisko, albo odstąpienie od tego wymogu. W każdym przypadku w uzasadnieniu decyzji kwestia ta powinna być wyjaśniona w sposób wymagany w art. 11 i art. 107 § 3 kpa.

Wątpliwości Sądu budzi również sposób w jaki organy orzekające w postępowaniu administracyjnym odniosły się do ewentualnej potrzeby uzyskania przez inwestora dla zamierzonych robót budowlanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu ocena w tym zakresie dokonana została w sposób powierzchowny. Nie można jej bowiem ograniczyć do odwołania się do treści przepisu art. 33 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, określającego dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę.

Zważyć bowiem należy, że materiał dowodowy sprawy tworzą nie tylko dokumenty wymagane dla prawidłowości wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie administracyjnej, ale także inne dokumenty (dowody) zebrane przez organ w toku czynności procesowych, podejmowanych w sprawie, służące wyjaśnieniu wszystkich istotnych kwestii i ustaleniu prawidłowej podstawy faktycznej dla wydania rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu to, że ustawodawca w katalogu zawartym w art. 33 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie uwzględnił decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tak jak wyartykułował to w art. 33 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy nie oznacza, że w każdym przypadku ubiegania się o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego w sposób oczywisty wyłączona została potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Przepis art. 59 ust. 1 tego aktu stanowi, że "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2).

Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem należącym do terminologii urbanistycznej, nie zdefiniowanym w powołanym powyżej akcie prawnym, ani innym pokrewnym, a ostateczna treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się w konkretnych warunkach faktycznych.

Z przywołanej wcześniej regulacji wynika, że uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga wykonanie większości robót budowlanych, rozumianych w sposób określony w art. 3 pkt 7 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane, której przepisy wraz z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tworzą funkcjonalną całość, normującą proces inwestycyjny. Z tego względu definicje legalne przyjęte w ustawie – Prawo budowlane mają zastosowanie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004).

Należy również zwrócić uwagę, że zmiana zagospodarowania terenu następuje nie tylko poprzez wprowadzenie nowego elementu przestrzennego, w tym także elementu o innych parametrach funkcjonalnych na określony teren, ale również poprzez wyeliminowanie z terenu dotychczas istniejących elementów przestrzennych.

Zgodnie ze stanowiskiem komentatorów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poglądami prezentowanymi w judykaturze rozbiórka obiektu budowlanego jest przykładem zmiany zagospodarowania terenu podlegającej obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, ibidem; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 września 2008r., sygn. akt II SA/Ol 457/08, Lex nr 522642).

Z tych względów – zdaniem Sądu – w każdym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę właściwy organ powinien rozważyć – stosownie do okoliczności istniejącej w konkretnej sprawie – potrzebę uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oceniając zgodnie z dyspozycją ustawodawcy to, czy zamierzone roboty budowlane doprowadzą do zmiany zagospodarowania terenu, co implikuje takim obowiązkiem, czy też takiej zmiany nie spowodują, a przez to zwalniają inwestora z obowiązku dysponowania taką decyzją.

W przedstawionych powyżej okolicznościach prawnych co najmniej przedwczesne jest arbitralne stwierdzenie organu o braku potrzeby uzyskiwania w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przyjmując takie stanowisko organy zbagatelizowały też treść pisma Dyrektora Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]r., zawierającego stwierdzenie, że dopuszczalność rozbiórki przedmiotowych obiektów powinna być zapisana w decyzji o warunkach zabudowy dla terenu albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz że dla obiektów powinna być opracowana skrócona dokumentacja konserwatorska w formie "białej karty".

Istotne przy tym jest, że z przepisu art. 19 ust. 1 a ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) wynika, iż w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

Sąd zwrócił też uwagę, że w dokumentach zebranych w sprawie nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie organu odwoławczego, że do gminnej ewidencji zabytków został wpisany budynek stanowiący siedzibę w. filii Państwowej Wyższej Szkoły Teatralnej im. L. S.w K., położony przy ul. P. Ś. [...], natomiast wpis nie dotyczy obiektów objętych wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę.

Ponadto w materiale sprawy brak jest dokumentu określonego przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków we W. jako "karta ewidencyjna zabytku architektury i budownictwa z terenu województwa d.: W., ul. P. Ś. [...]-[...], ul. K. [...]-[...]– Zespół budynków warsztatowo-magazynowych", mimo, że pismo tej jednostki z dnia [...]r. oznaczone zostało jako protokół odbioru i przekazania dokumentacji. Brak tego dokumentu pozbawił Sąd możliwości dokonania oceny co do tego, czy organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w sposób zgodny z prawem odniosły się do kwestii wynikających z obowiązku ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.

Zdaniem Sądu wątpliwości budzi również wiarygodność stwierdzeń organów o możliwości przeprowadzenia prac objętych przedmiotowym wnioskiem bez jednoczesnego wejścia na teren nieruchomości, będących w posiadaniu M.K.

Z dokumentacji graficznej, a przede wszystkim fotograficznej wynika, że istnieją ściany wspólne obiektów należących do firmy E. i D.Spółki z o.o., a taka sytuacja powinna być rozważana m.in. w kontekście art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, czego organy nie dokonały.

Ponadto poza zakresem oceny przeprowadzonej przez właściwe organy w postępowaniu jurysdykcyjnym pozostała istotna w uznaniu Sądu – okoliczność, mianowicie fakt, że wskazane we wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynki oznaczone numerami 4, 5, 6 i 7 przylegają do posadowionej na działkach oznaczonych numerami [...]i[...], pozostających w użytkowaniu wieczystym M.K. hali magazynowej, w której przechowywane są artykuły spożywcze. Z tego względu – w ocenie Sądu – powinna być przez organ decyzyjny rozważona w toku postępowania potrzeba uzyskania opinii w sprawie Państwowej Inspekcji Sanitarnej ze względu na treść art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej t.j. (Dz.U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), z którego wynika, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności.

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że Państwowa Inspekcja Sanitarna na podstawie art. 3 pkt 1 powołanej powyżej ustawy uzgadnia również decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Uwzględniając przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji, stanowiącego, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego, wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien wyjaśnić kwestie wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, podjąć czynności procesowego stosownie do przyjętej oceny i w sposób zgodny z prawem, a po dokonaniu koniecznych ustaleń zakończyć postępowanie wydaniem orzeczenia, wymaganego przepisem art. 104 kpa.