Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 463/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 2 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 20 ust.4
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 77 par 1 i art. 78
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi "A. " Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2017 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania A. M. (dalej: "Producent"/"Skarżąca"), płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynął wniosek Producent o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami – dalej: "płatnością ONW". We wniosku Producent zadeklarował działki ewidencyjne o łącznej powierzchni [...] ha, o numerach [...] położone w obrębie K. M., gmina C., powiat [...] oraz [...], [...], [...] położone w obrębie D., gmina C., powiat [...] – znajdujące się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Organ I instancji w dniu [...] r. wezwał Producenta do złożenia wyjaśnień lub dokumentów w zakresie nieścisłości dotyczących działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Organ wskazał, że przedmiotowe działki znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa wg stanu na dzień [...] r., lecz nie została zawarta umowa dzierżawy i Producent nie zgłosił tych działek w załączniku "Oświadczenie ANR".

Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki w dniu [...] r.

i [...] r. Producent nie podjął przesyłki w terminie. Przesyłka została uznana przez organ I instancji za doręczoną skutecznie w trybie art. 44 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił Producentowi przyznania płatnością ONW.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na przepis § 2 I § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie ONW PROW 2014-2020".

Ponadto wskazał, że zadeklarowane przez Producenta we wniosku działki ewidencyjne wchodziły na dzień [...] r. w skład Zasobu Własności Skarbu Państwa. Tym samym brak tytułu prawnego do przedmiotowych gruntów stanowi podstawę do wykluczenia z płatności ekologicznej.

Po rozpoznaniu wniesionego przez Producenta odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organy I instancji. W uzasadnieniu odwołał się do § 2 i §5 ust. 1a rozporządzenie ONW PROW 2014-2020, art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r, poz. 627) – dalej: "ustawa PROW 2014-2020" oraz § 3a ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. 2004.10.90 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie MRiRW".

Ponadto zwrócił uwagę, iż wbrew zarzutom Producenta nie ma na gruncie rozpoznawanej sprawy znaczenia "posiadanie" w rozumieniu definicji z Kodeksu Cywilnego", ponieważ organy nie weryfikują, czy Producent jest posiadaczem samoistnym czy zależnym, ale czy posiada tytuł prawny do użytkowania działek będących w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Dodatkowo to sam Producent podkreślił, że spodziewa się dochodzenia ze strony Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) dochodzenia za bezumowne użytkowanie. Tym samym Producent był świadomy, ze użytkuje grunty bez tytułu prawnego, a co za tym idzie nie należą mu się płatności do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wobec ww. ustaleń nie było konieczne weryfikowanie, czy Producent prowadzi na tych gruntach działalność rolniczą. Dodatkowo stwierdził, iż organ I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, określenie definicji posiadania w kontekście przedmiotowej sprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji art. 20 ustawy PROW 2014-2020.

Ponadto wskazała, że dla przyznania wsparcia rolnośrodowiskowego nadrzędnym jest Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. W powołanym rozporządzeniu nie występuje przewidziano wyjątku od definicji "posiadania". Natomiast prawo krajowe jasno definiuje "posiadanie" w art. 336 Kodeksu cywilnego. Ponadto Skarżąca odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt. P 123/15 oraz definicji posiadacza gospodarstwa opublikowanej stronach internetowej ARiMR.

Zdaniem Skarżącej przedstawiony przez nią stan rzeczy jednoznacznie wskazuje na fakt, iż posiada ona przedmiotowe grunty.

Ponadto Skarżąca wskazała na naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a.", wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczył tego, czy do spornych działek Stronie przysługiwało prawo do przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017.

W pierwszym zatem rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje m.in. działania i poddziałania takie jak w pkt 12) - płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami:

Szczegóły warunki przyznawania pomocy w sprawie przyznania płatności ekologicznej, jak trafnie wskazał organ odwoławczy określa wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. ustawy PROW 2014-2020 rozporządzenie ONW PROW 2014-2020 .

Jak stanowi § 2 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 :

1. Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";

2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

2. Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1) na których jest:

a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";

b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;

2) położonych na obszarach ONW.

3. Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5-letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. Nr 39, poz. 219), zwane dalej "5-letnim zobowiązaniem", do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha.

4. Elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", określone w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), zwanej dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego", uznaje się za część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w tych przepisach.

5. W przypadku gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność ONW może być przyznana do użytków rolnych, na których jest położona ta działka, jeżeli spełnia ona wymagania określone w art. 9 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014, a liczba drzew na hektar tych użytków nie przekracza maksymalnego zagęszczenia określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

6. W przypadku gdy użytki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności ONW są przedmiotem współposiadania w dniu 31 maja danego roku, płatność ONW przysługuje temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę. Zgoda ta nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy.

Sąd w pełni zgadza się organami, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020.

W sprawie nie ma sporu co do zasadniczych ustaleń faktycznych dotyczących spornych działek. Nie jest bowiem sporne, iż działki które Strona objęła wnioskiem o przyznanie dopłat wchodziły na dzień [...] r. w skład Zasobu Własności Skarbu Państwa, a Strona posiadała je bez tytułu prawnego.

Sporne natomiast jest to, czy sam fakt posiadania bez tytułu prawnego i uprawiania gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Skarbu Państwa uprawniał Stronę do uzyskania płatności.

Wskazany art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 został dodany ustawą z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 337) i wszedł w życie dnia 15 marca 2016 r. następnie zaś został zmieniony z dniem 18 stycznia 2017 r. ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 5).

W dniu składania przez Stronę wniosku o płatność (31 maja 2017 r.) przepis ten stanowił, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny.

Zauważyć należy, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników, w tym wskazywane w skardze rozporządzenie nr 1305/2013.

Jak bowiem wywiedziono m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia [...] r., sygn. akt [...] oraz z dnia [...] r. sygn. akt III SA/Wr [...] (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA), które to poglądy Sąd rozpoznający sprawę podziela, uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z [...] w sprawie [...] – Luigi Pontini i in.).

Za skuteczne ograniczenie wynikające z art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 zostało również uznane w szeregu innych wyroków sądów administracyjnych. Warto tu przywołać choćby wyroki WSA w Warszawie z dnia [...] r. sygn. akt V SA/Wa [...] oraz V SA/Wa [...]. Zaakceptował ten pogląd również WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku III SA/Wr [...] (skargę kasacyjną na ten wyrok NSA oddalił wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt I GSK [...]).

Według orzecznictwa sądów administracyjnych istotny jest też bowiem cel wprowadzonej w art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 regulacji. Jak wskazał WSA w Warszawie w przywołanym wyroku V SA/Wa [...], ważne dla tej oceny jest bowiem uzasadnienie wprowadzonej regulacji. Sąd wskazał m. in. że w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw zwraca się uwagę, że "brak wymogu wykazywania tytułu prawnego stwarza pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności (...) do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą (...). Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego (...). Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, Agencja Nieruchomości Rolnych jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego, Agencja Nieruchomości Rolnych, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie, co ze względów, wykazanych wcześniej (skala zjawiska i struktura Zasobu), nie jest możliwe do zastosowania na szeroką skalę. Wobec tego taki instrument jest jedynie odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Projektowane rozwiązanie ma natomiast na celu wyeliminowanie przyczyny takiego stanu rzeczy".

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku V SA/Wa [...] uzasadnienie projektu ustawy w sposób pełny wyjaśnia istotne społecznie przyczyny, dla których wymóg posiadania tytułu prawnego został wprowadzony. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art.345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane, co oznacza że w przypadku gdy właściciel wytoczy przeciwko takiemu samowolnemu posiadaczowi powództwo o ochronę posiadania, to wówczas to właściciel ma prawo do płatności za dany rok, chociażby w dniu 31 maja faktycznie nie posiadał gruntów. Wytoczenie powództwa i przywrócenie stanu zgodnego z prawem zależy od woli prywatnych właścicieli i Państwo – słusznie – nie ingeruje w obrotu prywatnego. W przypadku jednak gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. I znów odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności (art. 224 i nast. Kc) należy wskazać, że samoistny posiadacz w złej wierze nie ma prawa do zatrzymania pożytków rzeczy.

Stąd również w ocenie Sądu orzekającego, także i z tego powodu nie można mówić, aby zaskarżona decyzja naruszała wymieniony w skardze akt prawa unijnego.

Skoro zatem w badanej sprawie nie ma wątpliwości, iż posiadanie przez Stronę gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, objętych wnioskiem o płatność było bez tytułu prawnego, to wobec powyższej treści przepisu art. 20 ust. 4 nie może ulegać wątpliwości, iż Stronie płatność taka nie przysługiwała.

W świetle powyższego były bez znaczenia i nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zarzuty Strony dotyczące rozumienia terminu "posiadanie". Dodatkowo powołane przez Skarżącą Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 nie definiuje pojęcia "posiadanie". Jeśli zaś chodzi o posiadaczy to mówi ono wyraźnie jedynie o "posiadaczach lasów".

Tym samym zdaniem Sądu nie sposób uznać, iż ustawodawca krajowy nie mógł uzależnić przyznania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Organy zaś wbrew zarzutom skargi prawidłowo zinterpretowały art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020.

Z kolei o "posiadaniu" tych użytków jako warunku płatności mówi w przepisach krajowych rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 – to jest akt niższego rzędu wobec ustawy PROW 2014-2020, wydany na podstawie przepisu (art. 45 ust. 1 pkt 1 ) ustawy PROW 2014-2020. Jednak akt niższego rzędu (rozporządzenie) nie może zmieniać uregulowań wynikających z aktu wyższego rzędu (ustawy). Wchodzi tu w grę jedna z najważniejszych reguł kolizyjnych lex superior derogat legi inferiori.

Tym samym skoro ustawa PROW 2014-2020 w art. 20 ust. 4 wprowadza wymóg żeby posiadacz gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, mógł uzyskać płatność tylko wówczas gdy ma do nich tytuł prawny, to argumentacja Strony, że wystarczający jest sam fakt posiadania nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Zatem i zdefiniowanie "posiadania" w art. 336 Kodeksu cywilnego, nie ma żadnego wpływu na fakt, iż posiadanie przez Stronę spornych gruntów było posiadaniem bez tytułu prawnego, jakiego to tytułu wymagała ustawa PROW 2014-2020 do przyznania płatności.

Tą samą uwagę należy odnieść do przywołanego przez Stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt. P [...] jak i definicji posiadacza gospodarstwa opublikowanej stronach internetowej ARiMR. We wskazanym wyroku stwierdzono jedynie, że art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze, jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma to związku z kwestią czy posiadacz gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, może uzyskać płatność tylko wówczas gdy ma do nich tytuł prawny. Z kolei strona internetowa ARiMR niezależnie od oceny prawidłowości zawartych na niej treści nie stanowi źródła prawa.

Natomiast odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. odnośnie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz obowiązku uwzględnienia żądania Strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, to wskazać należy że w badanym postępowaniu zasady wynikające z k.p.a. doznają szeregu ograniczeń.

Wynika to z faktu, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy PROW 2014-2020. Co prawda zgodnie z jej art. 4 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednak w myśl jej art. 27 ust. 1 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl ust. 2 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem w powyższych przepisach ustawa PROW 2014-2020 odwraca zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w k.p.a. na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania (osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – a zatem ten który przedstawi strona postępowania. Zdaniem Sądu organy sprostały powyższemu zadaniu.

Natomiast wbrew zarzutom skargi organy nie mogły naruszyć art. 78 k.p.a. gdyż Strona nie składała żądań dotyczących przeprowadzenia dowodów, zebrany zaś materiał dowodowy wbrew zarzutom skargi wskazuje na fakt, iż Skarżącej nie przysługiwało prawo do płatności.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w również internetowej bazie orzeczeń NSA - [...]