Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 651/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6h, art. 6j, art. 6m
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Agnieszka Dominiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. na uchwałę Rady W. z dnia 12 grudnia 2019 r. nr XXIV/676/2019 w przedmiocie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P. (dalej: skarżący, Instytut) jest uchwała Rady [...] W. nr XXIV/676/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Maz. z 16 grudnia 2019 r., poz. 15293), w części, tj. w zakresie § 1 pkt 2) tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439, dalej: u.c.p.g.) w zw. z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, dalej: k.c.) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uznanie, że użyte w ustawie u.c.p.g. odwołanie do pojęcia "nieruchomość" jest identyfikowane z księgą wieczystą, a w rezultacie przyjęcie, iż ilość ksiąg wieczystych założonych dla danej nieruchomości budynkowej jest równoznaczna z ilością samych nieruchomości, od których na gruncie u.c.p.g. przypadają zróżnicowane stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) naruszenie art. 6j ust. 5 u.c.p.g. w zw. z art. 2 oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy może naruszyć zasadę sprawiedliwości społecznej i równego traktowania kwalifikując nieruchomości do tzw. nieruchomości mieszanych i obarczając je z tego tytułu wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bez uwzględnienia ich rzeczywistego charakteru, a w tym stosunku powierzchni zamieszkałej do niezamieszkałej.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, z ostrożności procesowej, w przypadku uznania, iż niniejsza skarga mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. skarżący wniósł o uznanie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego i na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo, skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Rady [...] W. o odrzucenie skargi wskazać należy, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na treść tego przepisu, podmiot, który chce skutecznie skorzystać z możliwości wniesienia skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes, o którym mowa, musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym danego podmiotu, wynikającym z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, musi istnieć w dacie wniesienia skargi oraz musi być przez skarżoną uchwałę naruszony.

Skarżący kwestionując uchwałę organu gminy, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc mieć następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie powyższej przesłanki winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

Granica między ustaleniem braku indywidualnego interesu prawnego a jego istnieniem, ale niestwierdzeniem w sprawie naruszenia tego interesu, jest nieostra. Zdaniem Sądu, co do zasady instytucja odrzucenia skargi powinna służyć do wykluczania skarg kierowanych przeciwko aktom, w których brak jest jakiegokolwiek "łącznika materialnoprawnego", i które to w oczywistym zakresie nie spełniają wymaganego prawem kryterium indywidualizacji naruszonego interesu prawnego, a nie do rozważania merytorycznych aspektów naruszenia prawa przez akt prawa miejscowego. W tej mierze sąd podziela wyrażony już pogląd w orzecznictwie, że regulacja zawarta w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 155/18, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6m u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według powyższych przepisów, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący bez wątpienia jest podmiotem, który, z uwagi na obowiązujące na terenie [...] W. akty prawa miejscowego, musi realizować opisane wyżej obowiązki wynikające z przepisów u.c.p.g. i tychże aktów.

W ocenie Sądu w analizowanej sprawie indywidualnego źródła interesu prawnego skarżącego upatrywać można w tym, że w jego ocenie z powodu treści kwestionowanego przepisu uchwały doszło do obciążenia go znacznie wyższymi niż dotychczas opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To oznacza, że skarżący przedstawił argumentację pozwalającą przyjąć, że w jego ocenie przepis kwestionowanej uchwały, którego stwierdzenia nieważności oczekuje, w sposób negatywny wpływa na jego sytuację prawną, bowiem kształtuje wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami w nadmiernej wysokości.

Przechodząc do istoty sporu wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy (k. 6), skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta [...]. Do organu podatkowego (Urzędu Dzielnicy M.) skarżący po dniu 1 marca 2020 r. złożył deklarację DM i DN. W deklaracji DM (właściwej dla opłaty za odpady komunalne powstające w nieruchomości o tzw. mieszanym charakterze) skarżący wyliczył opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2 lokale mieszkalne oraz za część tzw. niezamieszkaną jednej nieruchomości budynkowej, według podstawy opodatkowania - czyli metrażu powierzchni użytkowej (zgodnie ze sposobem określonym w skarżonej uchwale). W drugiej deklaracji: deklaracji DN (właściwej dla odpadów powstających na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), Skarżący dokonał samoobliczenia opłaty za niezamieszkane nieruchomości budynkowe poprzez zastosowanie metody, o której stanowi art. 6j ust. 3 u.c.p.g., tj. iloczynu liczby pojemników o danej pojemności i stawki opłaty określonej w uchwale z 12 grudnia 2019 r. (następnie znowelizowanej m.in. w zakresie daty wejścia w życie dniem 1 marca 2020 r.). W ocenie organu podatkowego postępowanie skarżącego było w tym zakresie wadliwe, bowiem jeśli jedna nieruchomość (grunt) jest objęta jedną księgą wieczystą, to właściciel nieruchomości może złożyć do organu tylko jedną deklarację odnoszącą się do tej nieruchomości. Nie ma tu znaczenia liczba posadowionych na gruncie nieruchomości budynkowych, ponieważ determinantem dla jednej deklaracji jest jedna księga wieczysta.

Jak wskazał pełnomocnik Rady w odpowiedzi na skargę, z treści księgi wieczystej numer [...] wynika, iż księga została założona [...] lipca 2007 r. dla gruntu należącego do Skarbu Państwa - oddanego Skarżącemu w użytkowanie wieczyste oraz budynku stanowiącego odrębną nieruchomość.

Dział I-O zawiera opis działki ewidencyjnej oraz budynki stanowiące odrębną nieruchomość. Są to: budynek biurowy o 7 kondygnacjach, budynek biurowy o 4 kondygnacjach, 3 budynki oświaty, nauki i kultury oraz sportowe - o różnych kondygnacjach, oraz pozostałe budynki niemieszkalne; każdy z tych budynków ma przyporządkowany odrębny identyfikator budynkowy (w sumie jest to 7 budynków stanowiących odrębne nieruchomości). Dział I-SP zawiera dane informujące, że okres użytkowania jest ustanowiony do 10 marca 2090 r.; jako sposób korzystania określono "działka gruntu w wieczystym użytkowaniu i budynki stanowiące odrębne nieruchomości". Jako podstawę prawną wpisu wskazano m.in. art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, który stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy:

1) grunty, będące własnością Skarbu Państwa lub gmin, pozostające w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki;

2) budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej stają się jej własnością;

3) pozostałe składniki mienia jednostki badawczo-rozwojowej stają się jej własnością.

Skarżący w skardze wskazuje, że na gruncie posadowione są 3 budynki oznaczone organizacyjnie literami A, B i C i wyjaśnia, że w budynku A znajdują się biura, budynek B to laboratoria, pomieszczenia biurowe i pokoje gościnne, natomiast budynek C to muzeum i biblioteka. Rozbieżność wskazana w sposobie kwalifikowania budynków między księgą wieczystą a informacjami przedstawionymi w skardze wynika najpewniej z faktycznego sposobu oznaczenia kompleksów budynków i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem jej przedmiotem nie jest analiza prawidłowości rozliczeń skarżącego w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami, lecz legalność § 1 pkt 2 uchwały. Skarżący jest instytutem badawczym/instytutem działającym w ramach sieci badawczej L., co wynika z KRS numer [...].

Kwestionowany przez skarżącego przepis uchwały stanowił:

§ 1. W przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ustala się następujący sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

1) dla części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - stawka opłaty:

a) w wysokości 94,00 zł od gospodarstwa domowego - w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, 1309, 1524, 1696, 1712, 1815, 2166 i 2170),

b) w wysokości 65,00 zł od gospodarstwa domowego - w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielolokalowym;

2) dla części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a prowadzona jest działalność - iloczyn powierzchni użytkowej lokalu oraz stawki opłaty wynoszącej 1,35 zł za m 2.

Na wstępie wskazać należy, że na mocy prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 27 stycznia 2021 r., o sygn. akt III SA/Wa 1121/20, doszło do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 lit. a i b, a także § 2 pkt 1 i 2 tej uchwały, które dotyczyły zasad obliczania opłaty dla części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. To w konsekwencji oznacza, że w obrocie pozostaje jedynie fragment § 1 uchwały kwestionowany przez skarżącego, czyli pkt 2, a dotyczący sposobu obliczania opłaty dla części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a prowadzona jest działalność, a także § 2 pkt 3 oraz § 3-5, których legalność nie jest kwestionowana.

Skarżący uważa, po pierwsze, że § 1 pkt 2 tej uchwały narusza art. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 46 k.c., bowiem Rada stanowiąc go przekroczyła delegację ustawową i granice swobody regulacyjnej, gdyż uznała, że użyte w ustawie u.c.p.g. odwołanie do pojęcia "nieruchomość" jest identyfikowane z księgą wieczystą, a w rezultacie przyjęła, iż ilość ksiąg wieczystych założonych dla danej nieruchomości budynkowej jest równoznaczna z ilością samych nieruchomości, od których na gruncie u.c.p.g. przypadają zróżnicowane stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jak wynika z treści skargi, problem opisany w skardze dotyczy w istocie sposobu wykładni przepisów determinujących sposób kwalifikacji nieruchomości skarżącego na potrzeby u.c.p.g. przez organ podatkowy, który spowodował, że opłata za gospodarowanie odpadami przez Instytut znacząco wzrosła. Organ ten uznał bowiem między innymi w korespondencji mailowej wymienianej ze skarżącym, że z uwagi na istnienie tylko jednej księgi wieczystej, obejmującej grunt wraz z posadowionymi na nim nieruchomościami, dla całej tak rozumianej nieruchomości należy złożyć 1 deklarację DM, co z kolei spowoduje, że od wszystkich nieruchomości skarżącego, mimo że tylko w jednej z nich znajdują się 2 mieszkania służbowe (stan faktyczny na dzień wnoszenia skargi), trzeba będzie ustalać opłatę zgodnie z § 1 pkt 2 uchwały, zamiast w odniesieniu do 6 budynków, które nie są zamieszkałe, stosować metodę wynikającą z art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia przez przepis uchwały art. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 46 k.c. jest bezzasadny. Jak wynika z treści skargi, skarżący upatruje bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu w tym, że urzędnicy Urzędu Miasta w nieformalnej korespondencji zwrócili uwagę skarżącego na to, iż – w ich przekonaniu – skarżący winien był dla swoich nieruchomości (użytkowanie wieczyste gruntu i własność posadowionych na nim budynków), dla których ustanowiona jest jedna księga wieczysta ([...]), złożyć tylko jedną deklarację śmieciową, tj. deklarację DM, zamiast deklaracji DM i DN, tak jak to uczynił skarżący. Skarżący podkreśla, że zastosowanie się do stanowiska urzędu spowoduje, że wysokość opłaty wzrośnie z 2 175,35 zł (Deklaracja DN - 1 759,96 zł, Deklaracja DM - 415,39 zł) do 24 529.88 zł.

W ocenie Sądu, skarżący swoją tezę o tym, iż we wskazanym przepisie uchwały przez nieruchomość należy rozumieć obiekt objęty jedną księgą wieczystą, opiera nie na treści tego przepisu, lecz na korespondencji z urzędnikami Urzędu Miasta, którzy takie stanowisko w swoich pismach przyjęli. Tymczasem Sąd stwierdza, że bez wątpienia § 1 pkt 2 uchwały nie przewiduje zastrzeżenia, w którego istnieniu skarżący upatruje naruszenia jego praw. Przepis ten nie określa, że przez nieruchomość należy rozumieć grunt objęty jedną księgą wieczystą, bez uwzględnienia osobno budynków posadowionych na tym gruncie, a stanowiących odrębny przedmiot własności. Przepis ten nie ustanawia również zasady, na którą powołują się urzędnicy (a za nimi skarżący w skardze), tj. 1 księga wieczysta = 1 nieruchomość, co w konsekwencji oznaczać ma konieczność złożenia jednej deklaracji dla tak rozumianej nieruchomości. Analizowany przepis uchwały, w oparciu o delegację wynikającą z art. 6j ust. 5 u.c.p.g., wyłącznie wprowadza inny, niż wynikający z art. 6j ust. 4 u.c.p.g., sposób obliczania opłaty w przypadku nieruchomości, które w części stanowią nieruchomości zamieszkałe, a w szczęści niezamieszkałe. Przepis ten nie definiuje, czym jest nieruchomość, nie wyjaśnia również, jaką nieruchomość należy uznać za nieruchomość, o której mowa w art. 6j ust. 4 u.c.p.g. Co więcej, przepis ten, gdyby zawierał tego rodzaju definicje, przekraczałby upoważnienie ustawowe wynikające art. 6j ust. 5 u.c.p.g., na mocy którego organ stanowiący gminy może w akcie prawa miejscowego jedynie ustalić sposób obliczania opłaty dla nieruchomości mieszanych.

Przypomnieć należy, że kwestionowany przepis uchwały stanowi: § 1. W przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, ustala się następujący sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:

2) dla części nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a prowadzona jest działalność - iloczyn powierzchni użytkowej lokalu oraz stawki opłaty wynoszącej 1,35 zł za m 2.

Zarzut skarżącego, w ocenie Sądu, abstrahuje od treści kwestionowanego przepisu uchwały, który to przepis w istocie dotyczy następnego etapu stosowania prawa wobec etapu, na którym następuje kwalifikacja nieruchomości jako zamieszkałej, niezamieszkałej bądź mieszanej. Dopiero bowiem po zakwalifikowaniu nieruchomości do jednej z powyższych kategorii można przejść do interpretacji i stosowania właściwych przepisów, w tym aktów prawa miejscowego, regulujących sposób obliczania opłaty w odniesieniu do konkretnego rodzaju nieruchomości. Kwestionowany przepis uchwały nie dotyczy reguł, według których należy kwalifikować nieruchomości. Określa on jedynie, jak obliczać opłatę za tę część nieruchomości mieszanych, które są niezamieszkałe, a prowadzona jest na nich działalność. Z tego też powodu niezasadne jest stanowisko zaprezentowane przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, jakoby przepis ten, z uwagi na wadliwe, niejednoznaczne sformułowanie, budził wątpliwości interpretacyjne w zakresie ustalenia, czy dana nieruchomość może być uznana za nieruchomość mieszaną czy też niezamieszkaną. Skoro przepis ten powyższej kwestii nie reguluje, to nie może być źródłem wątpliwości co do sposobu kwalifikacji poszczególnych nieruchomości.

Jak zasadnie wskazał w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu, ani przepis kwestionowany przez stronę, ani też przepisy u.c.p.g., nie zawierają własnej definicji nieruchomości. Z tego też powodu należy odwołać się do definicji zawartej w kodeksie cywilnym, w art. 46. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Bez wątpienia przepis ten nie ogranicza pojęcia nieruchomości do gruntu, ani też nie wiąże wyodrębnienia nieruchomości od tego, ile ksiąg wieczystych jest dla niej ustanowionych. Co więcej, przepis ten jednoznacznie stwierdza, że budynek stanowi odrębną od gruntu nieruchomość, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jak zostało to wykazane powyżej, na mocy art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych budynki posadowione na gruncie skarżącego stanowią odrębny przedmiot własności. Jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, na podstawie art. 24 ust. 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) dla gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste oraz dla znajdującego się na tym gruncie budynku lub innego urządzenia, które stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, prowadzi się wspólną księgę wieczystą. Z przytoczonych przepisów wynika, że fakt prowadzenia jednej księgi wieczystej dla gruntu użytkowanego wieczyście i posadowionych na nim nieruchomości stanowiących odrębną własność nie dowodzi, iż mamy do czynienia z jedną nieruchomością. Przeciwnie, wniosek wynikający z tego przepisu w powiązaniu z art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych i art. 46 k.c. jest odwrotny.

Powyższe analizy czynione są jednak niejako na marginesie, bowiem – jak Sąd wyjaśnił powyżej – kwestionowany przepis uchwały nie zawiera i nie może zawierać definicji nieruchomości mieszanej, nie stanowi (i nie mógłby stanowić) też podstawy do kwalifikowania nieruchomości do zamieszkałych, niezamieszkałych bądź mieszanych. Przepis ten określa jedynie, w jaki sposób należy obliczyć opłatę, jeśli stwierdzi się uprzednio, że ma się do czynienia z nieruchomością mieszaną i to wyłącznie w odniesieniu do części niezamieszkałej, na której prowadzona jest działalność.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdza, że kwestionowany przepis nie może być niezgodny z art. 46 k.c., bowiem nie reguluje on, czym jest nieruchomość, w tym nieruchomość mieszana w rozumieniu u.c.p.g. Przepis ten nie może także naruszać art. 1 pkt 1 u.c.p.g., który stanowi, że ustawa określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku. Nie może w ocenie Sądu budzić wątpliwości, że żaden przepis prawa miejscowego wydany na podstawie upoważnień zawartych w tej ustawie przepisu tego naruszać nie może. Jest to bowiem przepis wstępny, określający zakres materii uregulowanej w u.c.p.g.

W konsekwencji w analizowanej sprawie Sąd uznał, że kwestionowany przepis uchwały nie narusza prawa w zakresie wskazanym przez skarżącego w pierwszym zarzucie, bowiem, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie odnosi on pojęcia nieruchomości do obszaru (gruntu wraz z budynkami) objętego jedną księgą wieczystą, lecz jedynie określa, jak obliczyć opłatę w odniesieniu do niezamieszkałej części nieruchomości mieszanej. Przepis ten w ogóle nie zawiera (i nie powinien zawierać) podstawy prawnej do kwalifikowania nieruchomości do poszczególnych kategorii, przez co nie może naruszać prawa w tym zakresie.

W ocenie Sądu, nie jest również zasadny drugi zarzut skargi, a dotyczący naruszenia przez § 1 pkt 2 uchwały art. 6j ust. 5 u.c.p.g. w zw. z art. 2 oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy może naruszyć zasadę sprawiedliwości społecznej i równego traktowania kwalifikując do tzw. nieruchomości mieszanych i obarczając je z tego tytułu wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieruchomości bez uwzględnienia ich rzeczywistego charakteru, a w tym stosunku powierzchni zamieszkałej do niezamieszkałej.

Zarzut ten ponownie nie opiera się na wykazaniu niezgodności kwestionowanego przepisu uchwały, który określa sposób obliczenia opłaty w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że mamy do czynienia z nieruchomością mieszaną, ze wskazanym przepisem u.c.p.g. czy przepisami Konstytucji, lecz ponownie nawiązuje do sposobu wykładni przepisów u.c.p.g. przez urzędników Urzędu Miasta. Przepis ten nie wprowadza żadnych reguł kwalifikowania nieruchomości jako zamieszkałych, niezamieszkałych czy też mieszanych, a jedynie ustala sposób obliczania opłaty od nieruchomości mieszanych i to w zakresie części niezamieszkałej. To, czy dana nieruchomość będzie kwalifikowana do nieruchomości mieszanych, wynika z przepisów u.c.p.g. w związku z przepisami k.c. i nie jest uzależnione od woli organu stanowiącego gminy, która jest wyrażana w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 6j ust. 5 u.c.p.g. Rada nie mogła więc naruszyć w kwestionowanym przepisie uchwały art. 6j ust. 5 u.c.p.g. w zw. z art. 2 oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w wyniku kwalifikacji nieruchomości do tzw. nieruchomości mieszanych, co miałoby prowadzić do obarczenia ich wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez uwzględnienia ich rzeczywistego charakteru, a w tym stosunku powierzchni zamieszkałej do niezamieszkałej. Analizowany przepis uchwały nie stanowi i nie może stanowić podstawy do kwalifikacji nieruchomości, lecz jedynie określa, jak obliczyć opłatę, jeśli przyjmie się uprzednio, że ma się do czynienia z niezamieszkałą częścią nieruchomości mieszanej.

Wskazać należy, że art. 6j ust. 5 u.c.p.g. zawiera delegację ustawową dla organu stanowiącego gminy. Stanowi on, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1 - nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 - nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3, z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu.

Przepis ten w sposób precyzyjny wskazuje, jaki zakres kompetencji regulacyjnych przysługuje radom co do możliwości określenia sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości mieszanych. Rada może wyłącznie, kierując się zasadami przewidzianymi w tym przepisie, odstąpić od sposobu obliczania opłaty dla takich nieruchomości przewidzianego w art. 6j ust. 4 i określić sposób obliczania inaczej, w ramach ścisłych reguł wyznaczonych w art. 6j ust. 5 u.c.p.g. Przepis ten nie upoważnia natomiast rad do określania aktem prawa miejscowego takich kwestii, jak sposób kwalifikacji nieruchomości do jednej z kategorii nieruchomości przewidzianych w przepisach u.c.p.g. Z tej też przyczyny kwalifikacja nieruchomości jako zamieszkała, niezamieszkała czy mieszana nie odbywa się na podstawie przepisów uchwał wydanych na podstawie art. 6j ust. 5 u.c.p.g.

Artykuł 6j w ust. 4 i 5 u.c.p.g. określa zasady wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą, a w pozostałej części – niezamieszkałą. W przypadku takich mieszanych (łączonych) nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi co do zasady sumę opłat obliczonych zgodnie z art. 6j ust. 1–3 u.c.p.g. (art. 6j ust. 4 u.c.p.g.). Oznacza to, że opłata od danej nieruchomości jest sumą opłat obliczonych odrębnie dla części nieruchomości zamieszkanej (według metody wybranej przez radę gminy spośród metod z art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.) i części nieruchomości niezamieszkanej (według metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 u.c.p.g.) (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26.07.2017 r., I SA/Kr 398/17, LEX nr 2348870).

Wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, następuje natomiast co do zasady według metody określonej w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości niezamieszkałej oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej przez radę gminy na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. za pojemnik lub worek o określonej pojemności.

Artykuł 6j ust. 5 u.c.p.g. stwarza możliwość odstąpienia od postanowień art. 6j ust. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata od nieruchomości mieszanych stanowi sumę opłat obliczonych odrębnie od części zamieszkałej i części niezamieszkałej nieruchomości. Rada gminy może bowiem podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z art. 6j ust. 1, 2 lub 3 u.c.p.g., z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu. Tym samym ustawodawca dopuścił możliwość, aby opłata od nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą, a w pozostałej części – niezamieszkałą, ustalana była według metod właściwych dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.) lub według metody właściwej dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (art. 6j ust. 3 u.c.p.g.).

Z treści analizowanych przepisów wynika, że jeżeli rada zdecyduje się na zastosowanie do części nieruchomości mieszanej, na której prowadzona jest działalność, metody określonej w art. 6j ust. 1 pkt 3, tj. metody uzależnionej od powierzchni użytkowej, to wówczas, zgodnie z zastrzeżeniem wynikającym z art. 6j ust. 5 u.c.p.g. uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu.

Możliwość stosowania różnych metod ustalania wysokości opłaty potwierdza treść art. 6j ust. 1 u.c.p.g. W pierwotnym brzmieniu art. 6j ust. 1 u.c.p.g. określał na zasadzie alternatywy rozłącznej sposób ustalania opłaty, na co wskazywało posłużenie się ustawodawcę spójnikiem "albo" przy wymienianiu poszczególnych sposobów ustalania opłaty. Takie rozwiązanie było powszechnie krytykowane za brak elastyczności i wyłączenie możliwości uwzględnienia specyfiki różnorodnych warunków występujących na terenie tej samej gminy. Uwzględniając te głosy, w obecnej chwili poszczególne sposoby ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców zostały oddzielone od siebie spójnikiem "lub", będącym z punktu widzenia logiki przejawem alternatywny niemającej charakteru rozłącznego. W ocenie Sądu, możliwość zastosowania do części nieruchomości na której prowadzona jest działalność, innej metody, niż dla części zamieszkałej, wynika ze sposobu sformułowania końcowej części art. 6j ust. 5, który stanowi "(...) z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu". Zdaniem Sądu, z uwagi na umiejscowienie przecinka w ust. 5 art. 6j dopiero po zwrocie "części nieruchomości" należy uznać, że ustawodawca także w ust 5 dopuścił możliwość różnicowania metod opłat do części zamieszkałej i niezamieszkałej. Gdyby zamysł ustawodawcy był taki, że musi to być jedna metoda dla całej nieruchomości, przepis ten brzmiałby: W przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 4, rada gminy może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, na mocy której ustali sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie tych nieruchomości zgodnie z ust. 1, 2 lub 3, z tym że w przypadku ustalenia sposobu obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3, dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu.

W ocenie Sądu, kwestionowany przepis uchwały mieścił się w granicach delegacji ustawowej i tym samym nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Zdaniem Sądu, twierdzenie skarżącego, jakoby w kwestionowanym przepisie uchwały "identyfikowano" nieruchomość z księgą wieczystą nie znajduje żadnego potwierdzenia w treści tego przepisu, który w ogóle do tego zagadnienia się nie odnosi. Ponadto przepis ten nie daje podstawy do kwalifikowania nieruchomości do jednej z kategorii przewidzianych w u.c.p.g., a gdyby to czynił, przekraczałby delegację ustawową wynikającą z art. 6j ust. 5 u.c.p.g.

Końcowo stwierdzić należy, że skarżący kwestionując w istocie stanowisko organu podatkowego (a nie organu stanowiącego) co do sposobu rozliczenia opłaty z uwagi na wadliwe zakwalifikowanie przez organ podatkowy należących do skarżącego nieruchomości, może rozważyć złożenie deklaracji według własnego przekonania, a następnie we właściwym trybie zaskarżyć do SKO decyzję wydaną wobec niego na podstawie art. 6o u.c.p.g., oczywiście jeśli decyzja taka zostałaby wydana. Ewentualnie Instytut mógłby skorzystać z możliwości złożenia wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego na podstawie art. 14b o.p. Bez wątpienia przepisy u.c.p.g. i przepisy aktów prawa miejscowego dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są przepisami prawa podatkowego, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 o.p. W obu przypadkach rozstrzygnięcia organów administracji podlegałyby kontroli sądu administracyjnego, gdyby skarżący wniósł na nie skargę. Wówczas sąd mógłby dokonać wiążącej weryfikacji stanowiska przedstawionego przez organ podatkowy, jakoby pojęcie nieruchomości powinno być utożsamiane w przypadku Instytutu z ilością ksiąg wieczystych.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej argumenty Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.