Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 365/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Dnia 2 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na § 10 i § 19 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach, dla których Gmina A. jest organem prowadzącym stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach, dla których Gmina A. jest organem prowadzącym 1. stwierdza nieważność § 10 i § 19 Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach, dla których Gmina A. jest organem prowadzącym, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] Nr [...] Rady Miejskiej w A.; 2. orzeka, że do dnia uprawomocnienia się wyroku uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Miejskiej w A. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 365/05

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżając uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w A. m z dnia [...] w sprawie przyjęcia na 2005 rok "Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach, dla których Gmina A. jest organem prowadzącym" zarzucił, że § 10 i § 19 tegoż Regulaminu naruszają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela oraz Kodeks Pracy.

Treść zaskarżonych regulacji miała następujące brzmienie:

§ 10."Dodatek motywacyjny jest uznaniowy i w szczególnie uzasadnionych przypadkach można go odebrać, obniżyć lub podwyższyć bez konieczności wypowiedzenia po uprzednim umotywowaniu na piśmie".

§ 19. "Nauczycielom, którym powierzono funkcje kierownicze w szkole przysługuje tylko jeden dodatek funkcyjny w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków, przysługuje dodatek wyższy".

W ocenie Wojewody [...] naruszenie przepisów w szczególności polegało na:

braku podstawy prawnej do wprowadzenia przez gminę regulacji umożliwiających odebranie lub obniżenie nauczycielowi przyznanego mu dodatku co stanowi przekroczenie zakresu umocowania ustawowego z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela,

sprzeczności zapisu § 10 Regulaminu z art. 42 § 1 w zw. z art. 29 § 1 Kodeksu pracy ze względu na to, że dodatek motywacyjny jest składnikiem wynagrodzenia za pracę i jego zmiany wymagają wypowiedzenia warunków płacy,

sprzeczności zapisu § 19 Regulaminu z art. 18 3a Kodeksu pracy powodującej, iż nauczyciele którym powierzono funkcje kierownicze znaleźliby się w gorszej sytuacji.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 i § 19 "Regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach, dla których Gmina A. jest organem prowadzącym"

Rada Miejska w A. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi argumentując, iż w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez Wojewodę [...] przepisów prawa.

W ocenie skarżącej przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela daje Radzie Gminy prawo do ustalenia szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, a okoliczności związane z obniżeniem, odebraniem dodatku wchodzą w zakres tej kompetencji. Również zarzut naruszenie wskazanych przez Wojewodę [...] przepisów Kodeksu Pracy nie znajduje uzasadnienia, bowiem dodatek motywacyjny nie jest stałym składnikiem wynagrodzenia.

W ocenie skarżącej nie można się również zgodzić z zarzutem naruszenia przez § 19 Regulaminu art. 183a Kodeksu pracy. Treść § 19 regulaminu winna być oceniana w świetle rzeczywistych uwarunkowań zawodu nauczyciela i wykonywania przez niego obowiązków. Osoby sprawujące funkcje kierownicze w szkole z oczywistych względów (właściwe wykonywanie obowiązków dyrektora, bezstronność) nie powinny sprawować żadnych innych funkcji. Dyrektor szkoły jako osoba obarczona dużą ilością obowiązków o charakterze administracyjnym i wykonująca zadania o charakterze dydaktycznym w ograniczonym zakresie nie powinna wykonywać więc funkcji wychowawcy klasy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona.

Oceniane § 10 i § 19 regulaminu mają charakter przepisu wykonawczego i muszą bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym m.in. wynikających z art. 94 Konstytucji RP. Chodzi w szczególności o ustanawianie przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118 poz. 1112 ze zm.) Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34.

Dodatki o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 30 Karty Nauczyciela to dodatek za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy. W ocenie Sądu w tak skonstruowanym upoważnieniu ustawowym nie jest przewidziana możliwość pozbawienia nauczyciela dodatku motywacyjnego jak również możliwość obniżenia przyznanej mu już kwoty, co oznacza, że uregulowania zawarte w § 10 regulaminu zostały więc wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Przepis art. 30 ust. 6 Kary Nauczyciela przesądził bowiem o uprawnieniach (w niniejszej sprawie) Rady Miejskiej w A., do określenia wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, to znaczy do opracowania szczegółowego katalogu przesłanek, których spełnienie warunkuje otrzymanie powyższych dodatków. Z istoty dodatku za wysługę lat, dodatku funkcyjnego oraz dodatku za warunki pracy wynika, że ich otrzymanie uzależnione jest od spełnienia przez nauczyciela określonych przesłanek tj. posiadania określonego stażu pracy (dodatek za wysługę lat), pełnienia określonej funkcji lub zajmowania stanowiska kierowniczego (dodatek funkcyjny) lub świadczenia pracy w specyficznych warunkach (dodatek za warunki pracy). Jeżeli chodzi o dodatek motywacyjny dla nauczycieli to nie pełni on takiej roli w jakiej co do zasady występuje dodatek motywacyjny w innych tego rodzaju regulacjach nie dotyczących nauczycieli. Dodatek motywacyjny nie pełni bowiem funkcji "dyscyplinującej", a jego otrzymanie uzależnione jest od uzyskiwania przez nauczyciela osiągnięć dydaktycznych i wychowawczych, zaangażowania nauczyciela w realizację czynności i zajęć, szczególnej efektywności i jakości jego pracy.

Potwierdzeniem tego stanowiska jest treść opracowanego przez Radę Miejską w A. regulaminu w zakresie dodatku motywacyjnego. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na uregulowania zawarte w § 7 ust. 2 regulaminu, który uzależnia otrzymanie dodatku motywacyjnego od posiadania co najmniej dobrej oceny pracy ważnej przez okres 5 lat lub pozytywnej oceny dorobku zawodowego ważnej przez 2 lata. Oznacza to, że nauczyciel musi wypracować możliwość otrzymywania dodatku motywacyjnego, co potwierdza fakt, iż jest on wypłacany z góry (§ 12 regulaminu) oraz również w okresie pozostawania np. na urlopie wypoczynkowym, czy też zwolnieniu lekarskim (§ 11 regulaminu). Dodatku tego nie otrzyma więc ani nauczyciel co do którego istnieją zastrzeżenia w kwestii jakości i rzetelności wykonywanej pracy ani nauczyciel początkujący bowiem w obydwu przypadkach nie zostanie spełniony warunek określony w

§ 7 ust. 2 regulaminu. Dodatkowo jak wynika z postanowień § 9 regulaminu dodatek motywacyjny przyznaje się na czas określony, nie krótszy niż 3 miesiące i nie dłuższy niż 6 miesięcy. W tej sytuacji jeżeli w okresie pobierania dodatku motywacyjnego zaistnieją okoliczności wpływające na spełnienie przesłanek od których uzależnione jest jego przyznanie - nie zostanie on przyznany nauczycielowi na kolejny okres.

Reasumując, wobec treści upoważnienia ustawowego do określenia szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, uwzględniając charakter dodatku motywacyjnego dla nauczycieli brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zapisu § 10 regulaminu.

Analizując zaskarżony przepis nie można również pominąć treści § 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy.(Dz.U. z 2005r. Nr 22 poz. 181) wydanego na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela. Z treści tego przepisu wynika, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu będąc upoważnionym do określenia ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego nie przewidział sytuacji i nie określił przesłanek umożliwiających pozbawienie nauczyciela dodatku motywacyjnego lub jego obniżenie.

Skoro więc Minister Edukacji Narodowej i Sportu określając ogólne warunki przyznawania m.in. dodatku motywacyjnego nie przewidział możliwości pozbawienia nauczyciela przyznanego mu dodatku motywacyjnego ( lub jego obniżenia) jest to dodatkowy argument na potwierdzenia stanowiska, że gmina określając w regulaminie szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego w tym możliwość jego obniżenia lub odebrania przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Już tylko na marginesie sprawy można podnieść, że również w innych rozporządzeniach wydanych w trybie delegacji ustawowej dotyczących dodatków do wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli w tym dodatku motywacyjnego (por. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej Dz.U. Nr 22 poz. 182) nie ma regulacji uprawniających do pozbawienia nauczyciela przyznanego mu dodatku motywacyjnego.

Sąd stwierdza, że wobec przyjęcia, iż § 10 regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela za bezprzedmiotowe należy uznać rozstrzyganie kwestii ewentualnej możliwości i trybu wypowiadania umowy o pracę w zakresie dodatku motywacyjnego.

Przechodząc do kwestionowanego przez Wojewodę [...] przepisu

§ 19 regulaminu, stwierdzić należy, że przepis ten również narusza regulację wynikającą z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Zgodnie z treścią § 13 regulaminu nauczycielom, którym powierzono:

1/stanowisko kierownicze w szkole,

2/wychowawstwo klasy,

3/sprawowanie funkcji doradcy metodycznego – przez organ prowadzący szkołę,

4/opiekuna stażu

przysługuje dodatek funkcyjny.

W świetle zaś § 19 regulaminu nauczycielom, którym powierzono funkcje kierownicze w szkole przysługuje tylko jeden dodatek funkcyjny w razie zbiegu tytułów do dwóch lub więcej dodatków, przysługuje dodatek wyższy.

Wobec powyższego pełnienie określonych funkcji lub zajmowanie określonego stanowiska uprawnia do otrzymywania dodatku funkcyjnego. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych dla wprowadzenia ograniczenia w jego pobieraniu wobec spełnienia przez nauczyciela przesłanek do przyznania takiego dodatku więcej niż z jednego tytułu.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę w opinii organu "Dyrektor szkoły jako osoba obarczona dużą ilością obowiązków o charakterze administracyjnym i wykonująca zadania o charakterze dydaktycznym w ograniczonym zakresie nie powinna wykonywać funkcji wychowawcy klasy. Zaskarżony § 19 regulaminu ma przeciwdziałać temu zjawisku"

Przepis ten ma więc pełnić rolę dyscyplinującą, a wręcz zniechęcającą do łączenia stanowiska kierowniczego i pozostałych funkcji ( w rezultacie chodzi tylko o funkcję wychowawcy).

Podnoszone przez skarżącą argumenty są argumentami o charakterze faktycznym nie znajdującym uzasadnienia w przepisach prawa. Jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ z góry zakłada, że łączne pełnienie funkcji wychowawcy przez osobę której powierzono stanowisko kierownicze negatywnie wpłynie szczególnie na proces wychowawczy. Pominąwszy fakt, iż takie przekonanie organu nie zostało w żaden sposób uzasadnione to w swoim rozumowaniu organ nie uwzględnia zupełnie sytuacji, w której dyrektor szkoły będzie z różnych względów ( np. nieprzewidziane choroby, braki kadrowe) zmuszony do przyjęcia wychowawstwa. Dodatkowo mając na uwadze fakt, iż obowiązki wykonywane w ramach pełnienia stanowiska kierowniczego i wykonywanej funkcji (np. wychowawcy) mają zupełnie inny charakter uprawniają więc do pobierania dodatku funkcyjnego za ich sprawowanie. Nie bez znaczenie jest również w tym kontekście przepis § 25 regulaminu, który przewiduje, że gdy nauczycielowi powierzono obowiązki kierownicze w zastępstwie, ma prawo do dodatku funkcyjnego w stawce ustalonej dla danego stanowiska kierowniczego, od pierwszego dnia miesiąca po upływie jednomiesięcznego okresu pełnienia tego obowiązku. Przepis ten nie zastrzega, że powierzenie obowiązków kierowniczych nie może nastąpić na rzecz nauczyciela – wychowawcy.

Sąd ocenia legalność zaskarżonych do niego uchwał, co oznacza, że argumentacja pozaprawna uzasadniająca zaskarżony akt nie może zostać uwzględniona. Wprowadzenie w regulaminie powyższych ograniczeń należy więc ocenić jako naruszające przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonania zaskarżonej uchwały zostało podjęte przez Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.

O kosztach postępowania , na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240,00 złotych, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.