Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 987/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej H.J. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inwestor, wnioskiem z dnia 14.03.2011r. wystąpił do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obr. [...] m. Z., na cele rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego p.n. "[...]", realizowanej w formie budowy odrębnego budynku mieszkalnego połączonego z budynkiem istniejącym jedynie kondygnacją piwnic i tarasem w poziomie parteru.

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 30.08.2011r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od ww. rozstrzygnięcia odwołała się H. J., reprezentowana przez radcę prawnego M. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17.01.2012r. (znak [...]) uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do pozytywnej weryfikacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przede wszystkim ze względu na m.in. brak w aktach analizy zawierającej uzasadnienie dla przyjętych w decyzji wskaźników i parametrów, a także ze względu na naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 2.11.2012r., (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr [...] w obr. [...] m. w Z. dla zmiany zagospodarowania polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]".

Od decyzji złożył odwołanie, w imieniu H. J., radca prawny M. M., wnosząc o uchylenie decyzji w całości "lub unieważnienie".

Na wstępie uzasadnienia odwołania wskazano, że na stronie internetowej Urzędu Miasta zamieszczono informację o wyłożeniu do wglądu publicznego od 23 marca do 23 kwietnia 2012r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", który m.in. obejmuje teren działki nr [...] w obr. [...] m. Z.. Pełnomocnik poinformował też, że 5 czerwca 2012r. został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił w szczególności:

- naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania. Pełnomocnik 01.10.2012r. wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu, wychodząc z założenia, że przesłanką zawieszenia jest sam fakt podjęcia prac nad planem miejscowym, a także "dostrzeżenie przez organ możliwości wystąpienia konfliktu między zamierzeniem inwestora a wizją planistyczną" – istnieje bowiem niespornie prymat planowania przestrzennego ponad rozwiązaniami indywidualnymi;

- naruszenie obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., ponieważ organ pozbawił stronę możliwości zweryfikowania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, nie wskazał bowiem okoliczności, które uzasadniałyby taką odmowę;

- niewłaściwe zastosowanie art.143 k.p.a., skutkujące naruszeniem art.77 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy uznania administracyjnego. Organ odmówił 15.10.2012r. zawieszenia postępowania, pełnomocnik strony wniósł 24.10.2012r. zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a Burmistrz przesłał do Kolegium zażalenie wraz z aktami sprawy i odwołaniem od decyzji z dnia 02.11.2012r. Do dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy zażalenie nie zostało rozpoznane. W takim stanie należy przyjąć, że wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji toczącego się postępowania w sprawie odmowy zawieszenia postępowania - jest równoznaczne z naruszeniem art.77 k.p.a., bowiem "szybkość przeważyła nad wnikliwością, pozbawiając stronę możliwości weryfikacji postanowienia";

- naruszenie art.28 k.p.a. w związku z art.10 § 1 k.p.a., bowiem organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i udostępnieniu akt, a faktycznie strona nie miała możliwości wglądu do akt, które wraz z zażaleniem zostały przesłane do organu odwoławczego. Artykuł 10 § 1 k.p.a. jednoznacznie statuuje prawo strony do złożenia końcowego oświadczenia, a naruszenie tego prawa stanowi kwalifikowaną wadę prawno- procesową;

- naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Co prawda Burmistrz uzgodnił projekt decyzji, jednak to uzgodnienie zawiera kolejny warunek uzgodnienia projektu budowlanego w fazie koncepcji z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Brak jest zatem - jak twierdzi strona skarżąca - jednoznacznej i rzeczywistej weryfikacji konserwatorskiej planowanego zamierzenia, co jednocześnie stawia pod znakiem zapytania samą instytucję uzgodnień na zasadzie art. 106 § 1 k.p.a. oraz ich weryfikację na zasadzie art. 106 § 5 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z dnia 8 maja 2013r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267), w związku z art. 61 ust. 1-5 i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 t.j.), zwanej dalej "ustawą", oraz w związku z § 6 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że spełnione zostały wszystkie warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz przepisów odrębnych. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało przy tym, by przedmiotowe rozstrzygnięcie i ustalone w nim warunki w jakikolwiek sposób naruszały interes strony skarżącej, łącznie z nienaruszalnością prawnie zagwarantowanej służebności drogi publicznej do działki H. J..

Odnosząc się następnie do zarzutów podnoszonych przez stronę, SKO podniosło, że za nietrafny należało uznać zarzut:

- naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy z powodu "przyjęcia iż w sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania". Kolegium przypomniało jedynie, że istotą tego przepisu jest możliwość zawieszenia postępowania, lecz wyłącznie na okres nie przekraczający 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Okres ten definitywnie w niniejszej sprawie upłynął z dniem 15.12.2011r.;

- naruszenia art. 9 k.p.a. - bowiem "zweryfikowanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania" już miało miejsce poprzez wniesienie zażalenia H. J. z dnia 24.10.2012r. i ostateczne rozstrzygnięcie kwestii możliwości zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ustawy.

Z kolei zarzut "niewłaściwego zastosowania przepisu art. 143 k.p.a." uznano za przedawniony wobec ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania.

Ponadto, w ocenie SKO, przepisy art. 28 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. nie zostały naruszone. Czasowy brak kompletu akt I instancji związany był z ich przesłaniem do organu odwoławczego właśnie w związku z zażaleniem H. J.. Brak ten został w pełni zrekompensowany zawiadomieniem z dnia 28.12.2012r. (znak: [...] doręczonym 11.01.2013r.) pełnomocnikowi oraz 13.01.2013r. dodatkowo stronie. W zawiadomieniu tym Kolegium informowało o udostępnieniu do wglądu kompletnych akt I i II instancji. Z możliwości tej strona nie skorzystała.

Jako bezpodstawny uznano także zarzut naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w związku z obowiązkiem uzyskania w przedmiotowej sprawie uzgodnienia organu ochrony zabytków, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z treści odwołania - skarżący zarzuca, że Burmistrz m. [...] "sam sobie" uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. W tej kwestii Kolegium wyjaśnia, że informacji w sprawach dotyczących właściwości organów ochrony zabytków udzielił stronie Wojewódzki Konserwator Zabytków (pismo z dnia 13.12.2012r., znak: [...]). Z informacji tej wynika, że Miejski Konserwator Zabytków wykonuje niektóre zadania organu ochrony konserwatorskiej na zasadzie porozumienia z dnia 04.08.2009r. Wojewody i Burmistrza m. [...], w tym obejmujące prawo opiniowania prac przy obiektach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. W tej sprawie wydane zostało postanowienie Burmistrza m. [...] z dnia 12.09.2012r. (znak: [...]) wydane z uwzględnieniem art. 106 § 5 k.p.a. Postanowienie to jest - wobec niezaskarżenia - ostateczne, i w aktualnym stanie spełnia wymóg przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy. Kolegium podniosło przy tym, iż nie jest przy tym uprawnione do badania postępowania organów administracji państwowej oraz organów administracji samorządowej, jeżeli organy te wykonują zadania powierzone.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji, oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone badanie wykazało, że przedmiotowa decyzja może być pozytywnie zweryfikowana, ponieważ w ponowionym postępowaniu (po uchyleniu przez organ II instancji decyzji poprzedniej z dnia 30.08.2011r.) zostały przez organ orzekający uwzględnione wskazania zawarte w decyzji ([...]) z dnia 17.01.2012r. W szczególności organ:

- uzasadnił przyjęte do analizy granice obszaru w odległości 3-krotnej wielkości frontu działki (ok. 84 m) oraz sporządził wizualizację fotograficzną zabudowy w tym, obszarze, która dowodzi, iż ustalona funkcja, cechy, parametry i wskaźniki nowej zabudowy - nie naruszają zastanego ładu przestrzennego, a w tym:

- ustalił obowiązującą linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia).

- wskaźnik zabudowy przyjął w nieprzekraczalnej wielkości 0,29 (29%) - § 5.

- ustalił, że szerokość elewacji frontowej winna zawierać się w przedziale 15,8 ± 20% (= 12,64-18,96 m).

- mając na uwadze zasady ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 6 ust. 3 rozporządzenia), ustalił ten parametr w wielkości średniej 5,0 m, ponieważ wysokość ta w analizowanym obszarze przebiega z uskokami.

- elementy geometrii dachu, stosownie do przepisu § 8 rozporządzenia, ustalił

odpowiednio do występujących w obszarze sąsiednim, w tym wysokość kalenicy do

11,5 m, nie przekraczając wielkości tego parametru w obszarze analizy.

Pismem z dnia 20 czerwca 2013r. H. J., reprezentowana przez pełnomocnika r.p.r M. M., zaskarżyła w całości ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj.:

I. Art. 7 K.p.a. i art. 77 § l K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozważania całego materiału dowodowego, tj.:

1) brak należytego rozważenia treści Porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009r. zawartego pomiędzy Wojewodą a Gminą reprezentowaną przez Burmistrza Miasta w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [patrz: Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 579, poz. 4316] i nieustalenie dokładnego zakresu ww. upoważnienia udzielonego Burmistrzowi Miasta do wykonywania niektórych obowiązków należących do właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego w oparciu o niepełny materiał dowodowy, czego wynikiem jest przyjęcie, że Burmistrz Miasta był uprawniony do dokonywania uzgodnień w trybie art.53 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy analiza powołanego porozumienia prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono delegacji dla Burmistrza Miasta dotyczących uprawnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określonych w art. art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p.;

2) oraz brak należytego rozważenia całości dokumentów zgromadzonych w aktach w postaci "Analizy planu zagospodarowania działki ew. nr [...] obręb [...] m Z." [zwaną dalej: "Analizą planu"] sporządzonej przez uprawnionego geodetę Ludomira Konstantego, która to "Analiza planu" obejmuje mapy w postaci "Mapy Zasadniczej, Miasto: Z. ([...]), działka nr [...], obręb [...], Skała 1:500 (Załącznik do analizy planu zagospodarowania działki ew, nr [...], obręb [...]), "Mapy Zasadniczej Miasto: Z. ([...]), Działka nr [...], obręb [...], Skała 1:100 (Załącznik do analizy planu zagospodarowania działki ew. nr [...], obręb [...]), "Mapy do celów prawnych - droga służebna przez działkę [...] do działki [...] w obrębie [...], woj. małopolskie, powiat, gm. miasto Z., ul. S." i tym samym brak ustalenia rozbieżności w zakresie wynikającym z przedstawionej "Analizy planu" zawartych w tej analizie Map, w sytuacji gdy prawidłowa ocena "Analizy planu" oraz zawartych w tej analizie Map musi prowadzić do wniosku, iż organ wydając decyzję o warunkach zabudowy pominął istotne ustalenia dotyczące stanu faktycznego wynikające ze wskazanej "Analizy planu" oraz zawartych w tej analizie map, które to mapy przedstawiają inaczej stan faktyczny niż wynika to z przedstawionego w decyzji i załączników w tym przede wszystkim załącznika numer 1;

3) brak uwzględnienia, w kontekście analizy stanu faktycznego, dokumentów sporządzonych na potrzeby postępowania prowadzonego przez E. i T. F., w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w Z. przy ul. S., na działce numer ewidencyjny [...], obręb [...] które to dokumenty przedstawiają inaczej stan faktyczny w zakresie odległości od granic działki, powierzchni działki numer [...] i przebiegu drogi przez działkę numer [...] niż wynika to z przedstawionego w decyzji i załączników w tym przede wszystkim załącznika numer l do decyzji.

2. Artykułu 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów:

1) i w konsekwencji uznanie za udowodnione, iż z porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009r. zawartego pomiędzy J. M. - Wojewodą, a Gminą reprezentowaną przez J. M. - Burmistrza Miasta w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wynika iż Burmistrz Miasta był uprawniony do dokonywania uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., w sytuacji gdy analiza powołanego Porozumienia prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono delegacji dla Burmistrza Miasta dotyczących uprawnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określonych w art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p.,

2) poprzez brak należytego rozważenia całości dokumentów zgromadzonych w aktach w postaci "Analizy planu", która zawiera mapy w postaci "Mapy Zasadniczej" Miasto: Z. ([...]), Działka nr [...], obręb [...], skala 1:500 (Załącznik do analizy planu zagospodarowania działki ew. nr [...], obręb [...]), "Mapy Zasadniczej Miasto: Z. ([...] nr [...], obręb [...], Skała 1:100 (Załącznik do analizy planu zagospodarowania

działki ew. nr [...], obręb [...]), "Mapy do celów prawnych - droga służebna przez

działkę [...] do działki [...] w obrębie [...], woj. małopolskie, powiat, gm.

miasto Z., ul. S." i w konsekwencji braku ustalenia rozbieżności

w zakresie wynikającym z przedstawionej "Analizy planu" i objętych tą analizą

Map w sytuacji, gdy prawidłowa ocena "Analizy planu" oraz objętych tą

analizą Map musi prowadzić do wniosku, iż organ wydając decyzję

pominął istotne ustalenia dotyczące stanu faktycznego wynikające ze

wskazanej "Analizy planu" oraz zawartych w tej analizie map, które to mapy

przedstawiają inaczej stan faktyczny niż wynika to z przedstawionego

w decyzji i załączników w tym przede wszystkim załącznika numer 1;

3) brak, uwzględnienia, w kontekście analizy stanu faktycznego, dokumentów sporządzonych na potrzeby postępowania prowadzonego przez E. i T. F., w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w Z. przy ul. S., na działce numer ewidencyjny [...], obręb [...] które to dokumenty przedstawiają inaczej stan faktyczny w zakresie odległości od granic działki, powierzchni działki numer [...] i przebiegu drogi przez numer działkę [...] niż wynika to z przedstawionego w decyzji i załączników w tym przede wszystkim załącznika numer l do decyzji.

3. Artykułu 106 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Burmistrza Miasta uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co spowodowało brak jednoznacznej i rzeczywistej weryfikacji konserwatorskiej planowanego przedsięwzięcia budowlanego i postawiło pod znakiem zapytania instytucję uzgodnień określoną w art. 106 § 1 K.p.a. oraz ich weryfikację na zasadzie art. 106 § 5 kpa;

II. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

1. Artykułu 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z uprawnienia Burmistrza Miasta obejmującego prawo opiniowania prac przy obiektach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków wynika również prawo Burmistrz Miasta do dokonania uzgodnień w trybie zaskarżonego przepisu, w sytuacji gdy pojęcie "uzgodnienia" użyte w zaskarżonym przepisie nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "opiniowanie" zawartym w powołanym wyżej Porozumieniu, a analiza powołanego Porozumienia prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono delegacji dla Burmistrza Miasta dotyczących uprawnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określonych w art. 53 ust. 4 pkt. 2 u.p.z.p.

2. Artykułu 54 pkt. 2 i pkt. 3 w związku z art. 64 ust. l u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na niezgodnym z tym przepisem, w kontekście dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. "Analizy planu", która zawiera mapy w postaci "Mapy Zasadniczej Miasto: Z. ([...]), działka nr [...], obręb [...], skala 1:500 (załącznik do analizy planu zagospodarowania działki ew. nr 212, obręb 11), "Mapy Zasadniczej Miasto: Z. ([...]), Działka nr [...], obręb [...], skala 1:100 (załącznik do analizy planu zagospodarowania działki ew. nr [...], obręb [...]), "Mapy do celów prawnych – droga służebna przez działkę [...] do działki [...] w obrębie [...], woj. małopolskie, powiat, gm. miasto Z., ul. S.", określeniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także linii rozgraniczających teren inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, dokonanych w trybie art. 106 K.p.a. Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 cytowanej ustawy wiąże organ prowadzący postępowanie. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter incydentalny i jest ściśle powiązane z postępowaniem głównym. Postępowanie uzgodnieniowe kończy się wydaniem postanowienia, które podlega zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ostateczne postanowienie wydane w tymże postępowaniu jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne.

W orzecznictwie wskazuje się też, że stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Nie powinien mieć również wątpliwości odnośnie tego, czy uzgodnienia dokonał właściwy organ administracyjny.

Ponadto wskazać należy, że na skutek zasadniczej zmiany treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wprowadzonych nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 maja 2010r., polegającej na ograniczeniu kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, zdezaktualizowała się dotychczasowa linia orzecznicza, aprobująca pogląd, stanowiący o tym, że: "organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009r. II OSK 239/08, LEX nr 515197).

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela i przyjmuje jako własny pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 9 maja 2013r., sygn. II OSK 2722/11: "zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.Nr 106, poz. 675), która weszła w życie z dniem 17 lipca 2010r., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje się po uzyskaniu odpowiednich uzgodnień, dokonywanych w trybie art. 106 kpa z tym, że zażalenie od decyzji uzgodnieniowej przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Na skutek zmiany art. 53 ust. 5 u.p.z.p. doszło do ograniczenia kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010r. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonywano w trybie art. 106 kpa, przez co każda strona postępowania administracyjnego była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia na podstawie art. 106 § 5 kpa. Od dnia 17 lipca 2010r. wprowadzono natomiast regulację szczególną względem przepisu art. 106 § 5 kpa. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi.(...)

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy przyznał legitymację do wniesienia zażalenia, a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego wyłącznie inwestorowi.

Warto również zauważyć, że z uwagi na literalne brzmienie art. 142 kpa w przypadku postanowień uzgadniających warunki zabudowy wyłączone zostało prawo do ich zaskarżenia w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Podzielić należy przy tym spostrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wyroku z dnia 30 czerwca 2011r., II SA/Kr 675/11 stwierdził, że wprowadzając regulację w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ustawodawca świadomie i celowo pozbawił inne (poza inwestorem) strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia. Celem tych przepisów było całkowite wyłączenie instancyjnej kontroli postanowień uzgadniających zgodnych z żądaniem inwestora, a nie przeniesienie kontroli tych postanowień na inny etap postępowania, tj. na etap odwołania od decyzji I instancji. Trafnie zauważono, iż w tym drugim przypadku nastąpiłaby bowiem zmiana właściwości rzeczowej organów administracji, a uzgodnienia dokonywane przez wyspecjalizowane organy w ramach ich szczególnych kompetencji byłyby kontrolowane przez organ niewyspecjalizowany, właściwy do rozpoznania odwołania. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, instancyjnej kontroli postanowienia uzgadniającego w zakresie ochrony przyrody.

Aktualnie obowiązująca regulacja prawna powoduje, że w sposób znaczny ograniczone zostały narzędzia służące ochronie interesów innych, poza inwestorem, stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku bowiem pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, strony te nie mają możliwości jego weryfikacji ani w drodze administracyjnej, ani poprzez bezpośrednie zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację stan, w którym brak jest możliwości poddania jakiejkolwiek kontroli postanowienia, które determinuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. W konsekwencji nie do przyjęcia jest sposób kontroli legalności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, jaki zaprezentował Sąd I instancji, a który sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy wystąpił o dokonanie uzgodnienia do organu właściwego z zakresu ochrony przyrody i uwzględnił je przy wydawaniu decyzji. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wobec istotnego ograniczenia – zaistniałego na skutek nowego brzmienia art. 53 ust. 5 u.p.z.p., nadanego art. 70 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – możliwości odrębnej kontroli aktów uzgadniających w administracyjnym toku instancji oraz przed sądem administracyjnym, postanowienie uzgadniające należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W konsekwencji należy zaś stwierdzić, że wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że powyższa zasada może odnosić się wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego na skutek wniesienia skargi przez inwestora."

Z taką sytuacją na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia, co oznacza, że WSA w Krakowie zobowiązany był do oceny również i spornego postanowienia uzgadniającego.

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z twierdzeniami skarżącej, należy przyjąć brak jest prawidłowego uzgodnienia konserwatorskiego. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że projekt decyzji został uzgodniony postanowieniem Burmistrza Miasta z dnia 12 września 2012r. znak [...]. W podstawie prawnej postanowienia powołano się na § 1 pkt 2 porozumienia z 4.08.2009r. zawartego pomiędzy Wojewodą a Gminą Miejską w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Zgodnie z § 1 pkt 2 tego porozumienia Wojewoda scedował na Gminę opiniowanie wszelkich prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w szczególności znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie bowiem z art.60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art.53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organem uzgadniającym w sprawie ochrony zabytków jest bowiem organ, o którym mowa w art.53 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy tj. wojewódzki konserwator zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art.7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Z analizy przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 2 ww. porozumienia, wynika, że orzekające w sprawie organy administracyjne błędnie ustaliły zakres upoważnienia udzielonego Burmistrzowi Gminy w zakresie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wynikiem tego błędnego ustalenia było przyjęcie, że Burmistrz Miasta (reprezentujący Gminę ) posiadał kompetencję do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. W § 1 pkt 2 ww. porozumienia powierzono Burmistrzowi "opiniowanie wszelkich prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w szczególności znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art.36 w zw. z art.19 ust.1 pkt 2 i 3 Ustawy)". Przepisy te dotyczą uwzględniania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i parków kulturowych w kontekście pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru; prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru; prowadzenie badań archeologicznych; przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje; dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru; zmiany przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku; umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru; poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.

Chodzi tu więc o całkowicie inne opiniowanie "prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków" a nie o wydawanie uzgodnień w przedmiocie decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art.53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Jest to zatem odmienny zakres przedmiotowy. Nadto użyte w porozumieniu pojęcie "opiniowanie" nie jest tożsame z zawartym w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. pojęciem "uzgodnienie". Jak bowiem słusznie wskazuje to w uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej czym innym jest "opiniowanie" a czym innym "uzgadnianie". O ile bowiem opinia nie ma charakteru wiążącego, to uzgodnienie jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Pogląd taki od dawna jest jednolicie wyrażany zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym. W konsekwencji analiza ww. porozumienia nakazuje przyjąć, że nie zawiera ono delegacji dla Burmistrza dotyczących uprawnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określonych w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.

Z wyżej powołanych przepisów wynika – i jest to pogląd nie budzący kontrowersji czy wątpliwości – że nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku uzgodnienia jej treści (projektu) z właściwymi organami wymienionymi w art. 53 ustawy o planowaniu. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta uzgadniając treści (projektu) decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p, (sam ze sobą!) uczynił to z przekroczeniem kompetencji, a tym samym z naruszeniem art.53 ust. 4 pkt 2 w związku z art.64 ust.1 ustawy. Ponieważ organ ten nie był umocowany (nie miał kompetencji) do wydania postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy z upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (ani tym bardziej we własnym imieniu) należy przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie w ogóle nie doszło do uzgodnienia decyzji organu I instancji z 2.11.2012r. z właściwym organem z zakresu ochrony zabytków.

Posiłkowanie się przez orzekające w sprawie organy wadliwym postanowieniem, stanowi naruszenie art. 7,77, 80 oraz 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. które uznać należy za uchybienie, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kolejna kwestia, która nakazuje uznać, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa wiążą się z możliwym naruszeniem zasady skargowości sygnalizowanej przez treść art. 52 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że w projekcie koncepcji rozbudowy budynku mieszkalnego "[...]" wskazano, że "zamierzeniem zamieszkałej rodziny, jest konieczność rozbudowy lub budowa niezależnego domku rodzinnego" (k.42 a.a.). W dalszej części opracowania wskazano, że "rozbudowa budynku polega na dobudowie na wolnej działce budynku z funkcjonalnym połączeniem części piwnic i parteru wykorzystując istniejący taras od strony południowej (k.40). Powyższy opis inwestycji oraz jej ujęcie graficzne (k.41), a także charakterystyka inwestycji zawarta we wniosku pełnomocnika inwestora rodzi pytania czy obiekt planowany ma powstać jako rozbudowa już istniejącego czy może raczej chodzi o wzniesienie samodzielnego budynku powiązanego z istniejącym obiektem kubaturowym.

Dodatkowo nie istnieją przesłanki do kreowania nazwy inwestycji, w taki sposób, który nie odzwierciedla zmian, do jakich ma dojąć w zagospodarowaniu terenu objętego wnioskiem. W sprawie niniejszej wprowadzenie określonej nazwy inwestycji nieadekwatnej do jej przedmiotu i zakresu czyni decyzję organu pierwszej instancji wewnętrznie sprzeczną. Organ administracyjny powinien jednoznacznie ustalić czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy dotychczasowego budynku mieszkalnego czy budowy nowego budynku mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dostrzegło powyższych uchybień i powieliło je w swoim orzeczeniu, co powoduje, że wszystkie wskazane wady decyzji Burmistrza Miasta dotyczą również rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracyjne będą więc musiały prawidłowo określić przedmiot inwestycji (rozbudowa istniejącego obiektu, czy budowa nowego obiektu) oraz prawidłowo ponownie uzgodnić projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji ze wszystkimi organami z art.53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym również z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, biorąc za podstawę w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

W punkcie II. wyroku orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.