Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1154/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 28 ust 1 , art 1 ust 2  , art 20  , art 20  ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 101   ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. nr LXXXVII/2424/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja" skargę oddala.


UZASADNIENIE

M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXVII/2424/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja". Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360) w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz poprzez nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie prawa własności skarżącego, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.17 oraz wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem MW.74 "strefy zieleni w terenach zabudowy" są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działki skarżącego zostały włączone do obszaru oznaczonego symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

- art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, polegające na braku uwzględnienia w prognozie konieczności wypłaty odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu miejscowego.

Z uwagi na fakt, że przedstawione powyżej uchybienia wskazują na istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w części, tj. w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...] i [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H.. Działki nr [...], [...], [...] i [...] objęte są księgą wieczystą nr [...], natomiast działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...] Zostały one objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały.

Części działek ewidencyjnych numer [...] oraz [...] zostały włączone do terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW.74. Pozostałe fragmenty tych działek jak i całe działki numer [...] oraz [...] i [...] zostały natomiast wyłączone spod zabudowy. W planie miejscowym przewidziano następujące przeznaczenie dla tych działek:

- południowy fragment działki ewidencyjnej numer [...] został włączony do obszaru oznaczonego symbolem KDGP.l - teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego,

- północna część działki numer [...] włączona została do obszaru oznaczonego symbolem KDD.16 - teren drogi publicznej klasy dojazdowej,

- działka ewidencyjna numer [...] została w części włączona do przywołanego powyżej obszaru oznaczonego symbolem KDD.16. W pozostałym zakresie została ona przeznaczona pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki o symbolu ZP.17.

- działki numer [...] i [...] zostały natomiast włączone w całości do wyżej wskazanego już obszaru zieleni publicznej o symbolu ZP.17.

Zdaniem skarżącego ustalenia planu miejscowego odnoszące się do obszaru MW.74, do którego zostały włączone części działek nr [...] i [...] sprawiają, że realizacja na terenie ww. nieruchomości jakiejkolwiek większej inwestycji jest znacząco utrudniona. Wskazano na niekorzystne ukształtowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, które sprawia, że jedynie część nieruchomości może zostać faktycznie przeznaczona na cele inwestycyjne. Ponadto, w południowej części obszaru MW.74, wzdłuż granicy z terenem KDGP.l (również na terenie nieruchomości należących do skarżącego) wyznaczono obszar oznaczony jako "strefa zieleni w terenach zabudowy". W efekcie jedynie niewielka część należących do skarżącego nieruchomości może zostać przeznaczona pod zabudowę - jest to ok. 1/3 obszaru całego kompleksu działek należących do skarżącego.

Dodatkowo, dla obszaru MW.74 wyznaczono następujące parametry:

- minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 50%

- wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1-2,5

- maksymalna wysokość zabudowy: 24 m

Stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego sprawiają, iż znaczna część nieruchomości skarżącego - również te, które zostały włączone do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - została wyłączona spod zabudowy. Tymczasem skarżący od dłuższego już czasu planuje realizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych nawiązującej do poprzednich istniejących planów zabudowy blokowej dla tego terenu oraz korespondujących z już istniejącą w okolicy zabudową w tym wysokością linii zabudowy na poziomie 12 kondygnacji. Ustalenia zawarte w planie miejscowym w obecnym kształcie (w tym wyznaczona maksymalna wysokość zabudowy oraz dopuszczalna linia zabudowy) wyłączają możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji, utrudniają również efektywne zagospodarowanie nieruchomości należących do skarżącego.

Skarżący zgłaszał uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po jego publicznym wyłożeniu, wnosząc o:

a) zmianę projektowanego przeznaczenia działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. ewid. N. H., poprzez ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol [...]) w całości lub ewentualnie w większym zakresie niż ma to obecnie miejsce, w szczególności o rezygnację z wyznaczenia terenu o symbolu KDD.16 lub ewentualnie o zmianę przebiegu projektowanej drogi oraz o rezygnację z włączenia ww. nieruchomości do obszaru zieleni publicznej o symbolu ZP.17,

b) dokonanie modyfikacji zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu przewidzianych dla obszaru MW.74 poprzez ich ustalenie w następujący sposób:

- wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 - 3,5,

- maksymalna wysokość zabudowy: 36 m.

Uwagi te nie zostały w żadnym stopniu uwzględnione.

Nieruchomości należące do skarżącego przeznaczone są zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy wielorodzinnej. Na etapie procedowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zwracał uwagę organów Gminy Miejskiej Kraków na tę okoliczność, nie stanowiło to jednak podstawy do uwzględnienia jego uwag.

Uzasadniając podstawowy zarzut podniesiony w skardze, to jest zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez organy gminy podniesiono, że naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego zostało dokonane na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 28 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powszechnie uważa się, że pod pojęciem naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, należy także rozumieć przekroczenie przez organ planistyczny tzw. władztwa planistycznego.

Skarżący wskazuje, że posiada legitymację do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Piasta Kołodzieja", którego ustalenia w sposób drastyczny ingerują w przysługujące mu prawo własności nieruchomości, w praktyce uniemożliwiając jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości - w szczególności poprzez realizację inwestycji budowlanej na większą skalę. Interes prawny skarżącego ma swoje źródło przede wszystkim w art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji, jak również w przytoczonym powyżej art. 140 Kodeksu cywilnego. Ingerencja w prawo własności w ramach władztwa planistycznego gminy nie może godzić w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie.

Zdaniem skarżącego - nie sposób twierdzić inaczej mając na uwadze to, że znaczna część nieruchomości skarżącego (działki nr [...] i [...] w całości, działka nr [...] w części) została przeznaczona pod zieleń o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, z możliwością lokalizowania jedynie obiektów służących (takich jak place zabaw, boiska czy wybiegi dla psów), całkowicie wyłączonym z możliwości zabudowy. Z kolei części działek nr [...], [...], [...] zostały przeznaczone pod drogi publiczne klasy dojazdowej (KDD.16) lub drogi publiczne klasy głównej ruchu przyspieszonego (KDGP.l) - co oczywiście uniemożliwia realizację na tym terenie inwestycji innych, niż związane z rozbudową infrastruktury drogowej. Wejście w życie planu miejscowego skutkuje zatem tzw. wywłaszczeniem planistycznym. Aktualny właściciel działek nr [...], [...], [...], jedynie formalnie dalej będzie ich właścicielem, gdyż w zakresie części gruntu włączonego do obszaru [...] i [...], utracił on prawo do wyłącznego korzystania ze swoich nieruchomości. To samo dotyczy fragmentów działek nr [...] i [...], włączonych do terenów - odpowiednio - KDGP.l oraz KDD.16. Przysługujące mu aktualnie prawo własności ma zatem jedynie charakter pozorny. To naruszenie istoty prawa własności i art. 31 ust 3 Konstytucji.

Uzupełniając argumentację dotyczącą przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa dodatkowo stwierdzono, że nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącego. Tymczasem odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedno z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, czy już nie.

Podkreślono, że ingerencja w prawo własności skarżącego nie jest w niniejszej sprawie konieczna. Nie przemawiają za tym jakiekolwiek okoliczności istotne z punktu widzenia ogólnospołecznego. Wskazano na to, że przeprowadzona analiza sprawy, w tym przez osoby mające odpowiednią wiedzę techniczną - Firmę Inżynieryjną [...], wykazała, iż możliwe jest zaprojektowanie innych rozwiązań komunikacyjnych, które zapewnią działkom budowlanym dostęp do drogi publicznej, pomimo rezygnacji z wprowadzenia do planu drogi publicznej KDD.16 lub też pomimo zmiany jej aktualnie projektowanego przebiegu.

W ramach analizy ze względu na ingerencję w działki prywatne korytarza KDD. 16 oraz obszaru ZP.17 zwrócono uwagę, na zasadność korekty przebiegu projektowanych linii KDD.16 oraz ZP.17 w ramach planu miejscowego "Piasta Kołodzieja". Analiza uzasadnia rozważenie przyjęcia jednego z dwóch wariantów przy maksymalnym stopniu wykorzystania już istniejącego układu komunikacyjnego. Dla obu wariantów proponuje się wykonanie korytarza KDD.16 jako przejezdnego odcinka bez konieczności wyznaczania miejsca do zawracania. Nowoprojektowany odcinek KDD.16 nawiązać można do ul. [...] oraz do ul. [...]. Zdaniem skarżącego takie rozwiązanie pozwoli dodatkowo na uporządkowanie komunikacyjne dojazdu w rejonie istniejących budynków zabudowy wysokiej o nr [...] oraz nr [...] wraz z wyznaczeniem obustronnych chodników i zapewnieniem dojazdu do parkingów. Dodatkowa możliwość powiązania przejezdnego odcinka drogi umożliwi czytelny dojazd dla służb ratunkowych (pogotowie, straż pożarna) oraz innych pojazdów specjalnych, gdzie w stanie istniejącym występują szlabany.

Wariantowo można rozwiązać zagadnienie dojazdu do działki nr [...] oraz obsługę działek [...], [...], [...], [...].

W wariancie I przyjmując dojazd do działki nr [...], której obsługę komunikacyjną zapewni się poprzez wyznaczony korytarz w rejonie KU.21 gdzie w stanie istniejącym funkcjonuje nieuporządkowany parking z płyt betonowych. Ponadto będzie możliwe wykonanie ciągów pieszych w powiązaniu z istniejącymi chodnikami co zapewni ciągłość ruchu pieszych gdzie dodatkowo wykonanie powiązania z ul. [...] wpłynie na skrócenie dojścia pieszych w kierunku ul. [...]. W ramach wariantu I dodatkowo zapewni się jezdnię manewrową oraz ewentualnie budowę 27 miejsc postojowych.

W rejonie korytarza KU.21 można przyjąć wykonanie parkingu w układzie prostopadłym gdzie wyznaczy się 25 pełnowymiarowych miejsc postojowych oraz dwa miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych.

Ze względu na obecnie funkcjonujący parking na obszarze KU.21 gdzie wjazd blokowany jest poprzez szlaban dla umożliwienia indywidualnego korzystania użytkownikom miejsc postojowych możliwe jest wprowadzenie na każdym miejscu blokad parkingowych.

W wariancie II uwzględnić można dojazd do działki nr [...] min. poprzez działkę [...].

Zdaniem skarżącego to rozwiązanie nie wpłynie na zmianę sposobu funkcjonowania parkingu zlokalizowanego w obszarze [...], do którego dojazd będzie możliwy nadal z uwzględnieniem dotychczasowego zastosowania szlabanu.

Jak wskazuje skarżący - w obu wariantach zasadna jest korekcja przebiegu układu drogowego, który umożliwi optymalne z punktu widzenia skarżącego i nieruchomości sąsiednich zagospodarowanie terenu działek nr [...], [...], [...], [...] i wpłynie na zmniejszenie kosztu odszkodowań za zajęcie ww. terenów nieruchomości.

Zapewnienie przejezdnego odcinka korytarza KDD.16 umożliwi również w razie potrzeby wprowadzenie jednokierunkowej organizacji ruchu co w przypadku obecnych założeń projektu planu miejscowego nie będzie możliwe. Ponadto dodatkowe połączenie dróg będzie stanowiło dodatkową alternatywę w rozkładzie ruchu w niniejszym obszarze, co jak wyjaśnia skarżący wpłynie na poprawę warunków ruchowych i dodatkowo uporządkuje istniejący układ drogowy.

W ramach powyższego modyfikacji ulegnie przebieg terenu korytarza KDD.16. Przy wyznaczaniu korytarza KDD.16 uwzględni się terenowe uwarunkowania wysokościowe (możliwość lokalizacji skarp) co zdaniem skarżącego zostało pominięte w przyjętym planie miejscowym i uniemożliwia wprowadzenie racjonalnych rozwiązań w obszarze KDD.16 bez konieczności stosowania elementów oporowych (mury oporowe). W ramach powyższego zakłada się wykonanie jezdni o długości 179,33mb. W ciągu jezdni - na części odcinka zaplanować można obustronny chodnik a w rejonie obszaru [...] jednostronny ciąg pieszy. Taką jezdnię nawiązać można do ul. [...] w powiązaniu z wyznaczonym przebiegiem w projekcie planu drogi [...] (ul. Ks. K. A. S. S.).

Jak wskazuje skarżący - zaproponowane w analizie warianty umożliwiają bardziej racjonalne wykreowanie układu komunikacyjnego, który spełniać będzie sprawniejsze i lepsze skomunikowanie obszaru "Piasta Kołodzieja" w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z drogami publicznymi, co dodatkowo nastąpi w sposób mniej ingerujący w prawo własności skarżącego.

Odnosząc się krytycznie do przyjętego planu miejscowego zagospodarowania obszaru "Piasta Kołodzieja" obejmującego nieruchomości skarżącego wskazano, na negatywne konsekwencje rozwiązania ustalonego w przyjętym planie miejscowym w obszarze KDD.16., a to:

- znaczna ingerencja w prawo własności skarżącego,

- nieprzelotowy odcinek drogi,

- konieczność wykonania placu do zawracania - większa zajętość terenu skarżącego i wyższe odszkodowanie,

- prawdopodobne wykorzystanie placu do zawracania na cele parkingowe, zamiast na projektowany cel, uniemożliwiające praktyczne wykorzystanie placu przez użytkowników oraz służby ratunkowe,

- brak możliwości wprowadzenia ewentualnej zmiany organizacji ruchu ze względu na nieprzelotowy odcinek drogi.

- możliwość dojazdu służb ratunkowych wyłącznie od strony ul. [...],

- przebieg korytarza drogi [...] generujący brak możliwości optymalnego, zagospodarowania terenu działek nr [...], [...], [...], [...]

- brak uwzględnienia w przebiegu KDD.16 uwarunkowań wysokościowych /brak możliwości lokalizacji skarp/ i nieuzasadniona konieczność stosowania elementów oporowych,

- brak wpływu na dotychczasowe istniejące warunki ruchowe,

- brak wpływu na poprawę przyległego układu drogowego (pomiędzy budynkami o nr [...] i nr [...]).

Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z wyznaczeniem obszarów zieleni (do których włączono znaczną część nieruchomości należących do skarżącego) zarzucono, że ustalenia planu miejscowego nie pozwalają na zachowanie równowagi pomiędzy terenami zielonymi a terenami przeznaczonymi pod inwestycję. W okolicy nieruchomości należących do skarżącego wiele działek przeznaczono pod tereny ogólnodostępnych parków (obszary ZP.17, ZP.18, ZP.19) lub obszary zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod skwery, zieleńce, zieleń izolacyjną (ZPz.37, ZPz.38). Dodatkowo, zarówno na działkach skarżącego (dz. nr [...] i [...]), jak i innych okolicznych nieruchomościach przeznaczonych pod zabudowę wyznaczono liczne "strefy zieleni w terenach zabudowy"- również te obszary są w praktyce wyłączone spod możliwości zabudowy. Co więcej, na obszarach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną (MW) obowiązuje wysoki minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%. Wszystkie powyższe okoliczności sprawiają, że w okolicy występuje bardzo wysoki współczynnik terenów zielonych. Zdaniem skarżącego nie znajduje żadnego uzasadnienia włączenie części jego nieruchomości do obszarów ZP.17. Takie rozwiązanie narusza interes skarżącego ( prawo do zabudowy), a jednocześnie nie służy ochronie jakiegokolwiek interesu publicznego, bowiem pozostałe ustalenia planu miejscowego zapewniają wystarczający udział terenów zielonych. Nie ma zatem potrzeby dalszego zwiększania powierzchni tych terenów kosztem działek przeznaczonych pod zabudowę.

Włączenie terenów skarżącego do zieleni urządzonej przeznaczonej między innymi pod park jest niedopuszczalne i stanowi niezgodną z prawem próbę przerzucania na właścicieli prywatnych realizacji zadań własnych gminy określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku - o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). W tym zakresie należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2), utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych (pkt 3), kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (pkt 10), zieleni gminnej i zadrzewień (pkt 12). Tereny zielone, w tym ogólnodostępne parki, powinny zatem zostać urządzone przede wszystkim na działkach należących do gminy, a dopiero w przypadku braku lub niewystarczającej ilości takich działek - na nieruchomościach podmiotów prywatnych.

Powyższe wskazuje zdaniem skarżącego na to, że organ planistyczny przekroczył w sprawie władztwo planistyczne, a tym samym działania organu powinny zostać uznane z nielegalne, co z kolei skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przynajmniej we wskazanej na wstępie części. Doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakazuje uwzględniać przy sporządzaniu planów miejscowych prawo własności.

Ponadto zauważono, że zgodnie z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wyżej wskazane działki ewidencyjne, jak również działki sąsiednie, przeznaczone zostały w całości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW). Przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod teren zieleni urządzonej jest niezgodne z postanowieniami Studium.

Zdaniem skarżącego - plan miejscowy jest niezgodny z ustaleniami studium, którego zapisy są wiążące dla organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to istotne w kontekście przepisu art. 20 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Przestrzeganie zgodności treści planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest bowiem jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Również w konsekwencji dotychczasowych działań organu planistycznego tj. wprowadzenia terenów zieleni urządzonej o znacznej powierzchni na obszarach, na których zgodnie ze Studium możliwa jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny przeznaczone pod przedmiotową zabudowę stanowią mniejszość w planie miejscowym - zwłaszcza mając na uwadze fakt, że znaczna część terenów formalnie przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną (w tym w obszarze [...]) w praktyce stanowi tereny zieleni ze względu na wyznaczenie "strefy zieleni w terenach zabudowy". W tym zakresie można dopatrzeć się zatem swoistego odwrócenia funkcji wskazanej w Studium dla omawianego obszaru.

Powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2022 roku., sygn. akt: II SA/Kr 1255/21, w którym Sąd stwierdził, że: "Zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działki (...) jest ewidentnie sprzeczny z zapisami studium. Jak mowa wyżej, w studium tereny te, mają przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast, teren tej działki to obszar zieleni urządzonej. Argument, na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną, jest nieuprawniony. Taka interpretacja zapisów studium stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać, że uprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie w danym obszarze wynika ze studium jest prawnie dopuszczalne, w sytuacji kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika z funkcji podstawowej określonej w studium. Taka interpretacja zapisów studium wypaczałaby reguły, o których mowa wyżej i dawała prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem każdemu w zasadzie przeznaczeniu terenu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często (jak nie zawsze) funkcja ta jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca, w obszarach innych niż tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej".

Zdaniem skarżącego niezgodność treści zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami Studium jest jednoznaczna, na co wskazuje dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wielokrotnie już kwestionował podobne zapisy innych planów miejscowych w kontekście obowiązującego aktualnie Studium. Jak wskazuje skarżący istnieje utrwalona linia orzecznicza w tym zakresie, a odstąpienie od niej w niniejszej sprawie byłoby całkowicie nieuzasadnione. Utrwalone orzecznictwo w danym przedmiocie stanowi wartość samą w sobie i stanowi istotny czynnik stabilizujący sytuację prawną i mający wpływ na pewność obrotu prawnego.

W dalszej części skargi omówiono zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez wadliwe sporządzenie prognozy skutków finansowych.

Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z etapów procedury planistycznej jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może domagać się od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Prognoza skutków finansowych powinna zatem wskazywać, czy uchwalenie planu uniemożliwi lub utrudni właścicielom lub użytkownikom nieruchomości położonych na obszarze objętym planem korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Innymi słowy prognoza powinna wskazywać, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego gmina powinna liczyć się z obowiązkiem wypłaty odszkodowań za zmniejszenie wartości nieruchomości lub wykupu nieruchomości. Radni podejmujący decyzję w sprawie uchwalenia planu miejscowego powinni wiedzieć jakie skutki dla budżetu gminy będzie miało uchwalenie planu.

W sprawie sporządzono prognozę skutków finansowych - stanowi ona załącznik nr III do zarządzenia nr 1209/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 maja 2022 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Piasta Kołodzieja". W prognozie - za wyjątkiem przytoczenia stosownych przepisów - do skutków uchwalenia planu wskazanych w art. 36 odniesiono się wyłącznie jednym zdaniem: "No obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia pionu miejscowego" (str. 16). Zdaniem skarżącego nie sposób zatem uznać, że prognoza została sporządzona w sposób prawidłowy i rzetelny. W ocenie jej autorów wprowadzenie planu miejscowego nie doprowadzi do obniżenia wartości żadnej z nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania planu, z czym nie sposób się zgodzić. Ponadto, autorzy prognozy w żaden sposób nie uzasadnili swojego stanowiska.

Na przykładzie nieruchomości należących do skarżącego można wykazać, że wprowadzenie planu miejscowego doprowadziło do zmniejszenia wartości licznych działek położonych na terenie jego obowiązywania. Uchwalenie planu miejscowego w sposób istotny zmniejszyło bowiem potencjał inwestycyjny tych nieruchomości.

W kontekście powyższych zarzutów skarżący stwierdza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prognoza skutków finansowych stanowi dokument, który powinien stanowić rzetelną informację ekonomiczną dla rady gminy. Wskazuje się przy tym, że w pewnych przypadkach błędna zawartość przedmiotowego dokumentu może wskazywać na naruszenie trybu sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. W tym zakresie powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 roku, sygn. akt: II OSK 2348/12, w którym Sąd stwierdził, że: "Podniesiona została także w skardze kasacyjnej kwestia wadliwości sporządzonej prognozy skutków finansowych, odnośnie wymagań dotyczących takiej prognozy to także nie może ona razić dowolnością, w przeciwnym razie przepis art. 17 pkt 5 u.p.z.p. byłby zbędny. Zauważyć należy, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie gminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji min. art. 36 u.p.z.p. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna".

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdza, że w niniejszej sprawie błędnie sporządzona prognoza skutków finansowych doprowadziła do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W sprawie zachodzi bowiem istotne prawdopodobieństwo, że gdyby radni posiadali udokumentowane dane, z których wynikałoby jednoznacznie, że potencjalne koszty finansowe związane z uchwaleniem planu miejscowego będą dla gminy bardzo wysokie, nie uchwaliliby przedmiotowego planu. Radni Miasta Krakowa podejmując uchwałę nie posiadali rzetelnej wiedzy na temat kosztów jakie mogą się wiązać z jej wejściem w życie. To uchybienie zdaniem skarżącego mogło mieć zatem bezpośredni wpływ na uchwalenie planu miejscowego.

W piśmie uzupełniającym z dnia 12 stycznia 2023 r wskazano na deprecjację ekonomiczną nieruchomości skarżącego, zaprzeczono, by w chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezabudowany teren należący do skarżącego był zarośnięty drzewostanem. Podkreślono "deficyt w zakresie analizy ekonomicznej poprzez w istocie brak sporządzenia prognozy finansowej".

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Opisano proces sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja".

Odnosząc się do zarzutów skargi zaznaczono, że nieruchomości skarżącego składają się z pięciu działek: [...], [...], [...], [...] i [...] obręb 2 [...]. Wg ewidencji gruntów i budynków wszystkie działki stanowią użytek o symbolu Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.

W początkowym etapie procedury planistycznej, zostały sporządzone: Opracowanie ekofizjograficzne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja" w K. (marzec 2020 r.) oraz "Ocena stanu istniejącego i syntezę uwarunkowań (maj 2020 r.)". Przeprowadzona również została inwentaryzacja urbanistyczna.

Dane zawarte w tych opracowaniach wskazywały, że nieruchomości skarżącego (wraz z działkami sąsiadującymi od wschodu i zachodu) w okresie sporządzania planu miejscowego "Piasta Kołodzieja" nie były zabudowane. Porastały je zarośla i zadrzewienia (Opracowanie ekofizjograficzne).

W obowiązującym w okresie od 31 grudnia 1994 r. do 1 stycznia 2003 r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r.) nieruchomości skarżącego objęte były dwoma typami przeznaczeń:

- działki nr: [...], [...], [...], [...] oraz większość działki nr [...] znajdowały się w Obszarze Mieszkaniowym o symbolu M3 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej do 13 m nad poziomem terenu o intensywności zabudowy (netto) 0,4-0,85, liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki. W przypadku dokonywania podziałka geodezyjnego działek pod zabudowę jednorodzinną obowiązuje wielkość działek do 400 m2.,

- południowa część działki nr [...] znajdowała się w Obszarze Tras Komunikacyjnych KT (KT/GP 2/2 +R) - z przeznaczeniem na ulice główne o ruchu przyspieszonym.

Zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CXIl/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), nieruchomość skarżącego znajdowała się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] i objęta została dwoma kierunkami zagospodarowania:

MW Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - (dotyczy działek nr: [...], [...], [...],[...] oraz przeważającej części działki nr [...]) o:

. funkcji podstawowej: - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona.

. funkcji dopuszczalnej: - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Dla kierunku MW w karcie jednostki nr [...] Studium wyznacza:

- powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 50%,

- wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 36 m.

KD Tereny komunikacji - południowa część działki nr [...].

Mając na uwadze wskazane powyżej wytyczne Studium, strona przeciwna stwierdza, że wyznaczenie na działkach skarżącego terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest zgodne z funkcją podstawową dla terenów oznaczonych symbolem MW wg Studium. Tak samo również wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 50% (zatem na minimalnym wg Studium poziomie przewidzianych dla terenów MW) dla terenów MW.74 jest zgodny ze Studium. Podobnie należy stwierdzić, że wyznaczenie terenu zieleni publicznej z przeznaczeniem pod park miejski o symbolu ZP.27 jest zgodne z funkcją dopuszczalną dla terenów MW oznaczonych w Studium.

Wobec kwestionowania zasadności wyznaczenia drogi publicznej o symbolu KDD.16, stwierdzono, że jej przebieg (vide tom III Studium sekcja III.1.2. pkt 11) jest zgodny ze Studium, a ponadto stanowi kontynuację wizji planistycznej ujętej dla tego terenu w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa 1994 r.

Odnosząc się do zarzutu o przekroczenie władztwa planistycznego gminy zauważono, że przypisywane sobie przez skarżącego prawo zabudowania całej nieruchomości, którego rzekomo pozbawił go plan miejscowy było jedynie teoretyczne. Potwierdza to fakt, że właściciel nie uzyskał dla tej nieruchomości warunków zabudowy, z uwagi na trudności z doprowadzeniem obsługi komunikacyjnej. Położenie nieruchomości przy ulicy [...], (która od lat jest przewidziana do rozbudowy do przekroju 2x2) z uwagi na klasę drogi (główna ruchu przyspieszonego, stanowiącą połączenie radialne pomiędzy III a IV obwodnicą miasta, a równocześnie po wybudowaniu aktualnie budowanej drogi S7, będzie stanowiła ulicę wylotową w kierunku Warszawy) nie jest równoznaczne z dostępem do drogi publicznej, pozwalającym na zabudowę działek. Dopiero wyznaczenie w projekcie planu drogi o kategorii drogi publicznej (klasy dojazdowej KDD.16) umożliwia zabudowę działek dotychczas faktycznie niebudowlanych.

O decyzję WZ na ww. nieruchomości starał się inny podmiot dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno- usługowego z dwiema częściami naziemnymi (B1 i B2) z garażem podziemnym, zewnętrznymi miejscami postojowymi z usługami w parterze budynku B1 z wewnętrznym układem drogowym oraz z wewnętrznymi instalacjami: wodkan, c.o i c.w.u, elektrycznej, wentylacji mechanicznej, budową wewnętrznej stacji transformatorowej na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] przy ul. [...] w K.". W ww. sprawie Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję odmowną (Decyzja Nr AU- 2/6730.2/691/2018 z 4 czerwca 2018 r.), gdyż nie zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie było wystarczające dla zmierzenia budowlanego. We wniosku nie wskazano, w jaki sposób nastąpi zapewnienie dojazdu do terenu inwestycji w sposób uwzględniający klasę drogi, [...] i zgodny z przepisami. Po uzyskaniu negatywnego stanowiska zarządcy drogi, wnioskodawca nie przedstawił alternatywnego sposobu obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji.

Dla sąsiedniej działki nr [...] decyzją nr [...] zostały wydane warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, drogą wewnętrzną i miejscami postojowymi oraz małą architekturą na dz. Nr [...] obr. [...] wraz z budową drogi dojazdowej na działkach nr [...], części działek [...],[...], [...], [...], obr. [...] oraz wjazdem z ul. [...] w K.". Obsługa komunikacyjna dla zamierzenia inwestycyjnego w wydanej decyzji o warunkach zabudowy poprowadzona jest od ul. [...] poprzez [...] i projektowaną drogę wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...] oraz części działek [...] i [...] obr[...]. Linia zabudowy od strony ul. [...] została wyznaczona w odległości 22 m od granicy działki drogowej nr [...].

Ustalając przeznaczenia terenów oraz formułując zasady ich zagospodarowania organ sporządzający plan uwzględnił szereg wymogów prawa, w tym m.in. uwzględnił wymagania i walory wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeciwieństwie do skarżącego, który protestując przeciw wyznaczeniu terenów ZP.17 i KDD.16 uwzględnia jedynie własny interes ekonomiczny, przy sporządzeniu planu wyważono nie tylko interes publiczny w stosunku do interesów prywatnych, ale również interesy prywatne poszczególnych właścicieli.

Teren zieleni urządzonej ZP.17 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park wyznaczony został w większości na działce należącej do Gminy Kraków. Włączenie do niego niezabudowanych działek aktualnie należących do osób fizycznych (w tym działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...]) umożliwia stworzenie spójnego założenia zieleni otoczonego zabudową wielorodzinną. Tym samym zastosowano się do kierunków zmian określonych w Studium dla jednostki nr [...]:

- istniejący układ urbanistyczny osiedli do zachowania i ochrony

- ochrona i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich.

Wyznaczenie terenu zieleni publicznej w miejscu i kształcie określonym planem leży w interesie nie tylko mieszkańców istniejących budynków położonych w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: MW.71, MW.72, MW.73, ale również w interesie właścicieli działek położonych w terenie MW.74 i przyszłych mieszkańców realizowanej w tym terenie nowej zabudowy. Sąsiedztwo zieleni urządzonej pozytywnie wpływa na jakość życia mieszkańców, jak również korzystnie oddziałuje na wartość nieruchomości.

Zdaniem organu - fałszywym jest zarzut skargi, że wyznaczenie terenu ZP.17, który częściowo obejmuje działki aktualnie należące do skarżącego "stanowi niezgodną z prawem próbę przerzucania na właścicieli prywatnych realizacji zadań własnych gminy". W tekście planu wyraźnie zapisano, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest publicznie dostępny park. Zgodnie z art. 6 pkt 9 c) ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa stanowi cel publiczny. Gmina nie uchyla się od realizacji zamierzonego celu publicznego, czego dowodem jest określenie w Prognozie skutków finansowych (str.23) kwot związanych z wykupem nieruchomości w terenie ZP.17 pod zieleń.

Ustalając przebieg drogi KDD.16 organ sporządzający plan miał na uwadze, że nieruchomości przeznaczone pod zabudowę w terenie MW.74 mają różnych właścicieli oraz, że nie mogą być obsłużone w zakresie komunikacji od strony ulic Okulickiego (ze względu na klasę drogi) i Kupały (ze względu na bliskość skrzyżowania). Przebieg drogi został ustalony z uwzględnieniem własności, granic i kształtu działek, potrzeb w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz uwarunkowań historycznych. Droga KDD.16 została przeprowadzona po działkach należących do Gminy Kraków i skarżącego, któremu zarazem umożliwiono realizację zabudowy w terenie MW.74. Tym samym droga KDD.16 jest z jednej strony odtworzeniem fragmentu dawnej drogi Twierdzy Kraków, ale w nowych realiach przestrzennych i własnościowych, umożliwiając zabudowę działek położonych na południe od niej. Plan miejscowy zgodnie z ustawą podlegał uzgodnieniom, w tym z Zarządem Dróg Miasta Krakowa. Pismem z dnia 13.05.2021 r. zarządca dróg uzgodnił projekt planu miejscowego, a jeden z warunków uzgodnienia brzmiał: Przebieg drogi publicznej, oznaczonej symbolem KDD. 16 należy wydłużyć w kierunku zachodnim, w celu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] obr. 2 [...]. Działka ta pomimo przyległości do dróg publicznych nie ma zapewnionej bezpośredniej prawidłowej obsługi komunikacyjnej, ani z ul. [...], ani z ul. [...] (zwłaszcza w sytuacji gdy na działce będzie opiniowane zamierzenie inwestycyjne). Pozostawienie drogi w obecnym przebiegu, skutkuje brakiem obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości. Realizując ten warunek drogę KDD.16 wydłużono do granicy działki nr [...].

Nie odnosząc się do poprawności technicznej alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych zaproponowanych w skardze, zauważono, że wspólną ich cechą jest maksymalizacja korzyści wynikających z powiększenia terenu możliwego do zabudowy po stronie skarżącego i przeniesienie uciążliwości na mieszkańców i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przesunięcie terenów komunikacji na północ oznacza zarazem przybliżenie ich do istniejącej zabudowy, otwarcie na ruch pojazdów niezwiązanych z istniejącą zabudową, likwidację wszystkich terenów zieleni i intensyfikację nowej zabudowy, a tym samym generowanie przez nią większego ruchu pojazdów. Wyznaczenie dróg w sposób proponowany w skardze stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności osób, które nie odnosiłyby z tego tytułu żadnej korzyści. Ponadto, jeżeli drogi te miałyby mieć charakter dróg publicznych, nie byłoby możliwe wyznaczanie w nich prywatnych miejsc postojowych, co proponowano w skardze.

Na podsumowanie organ stwierdza, że zaproponowany przebieg drogi KDD.16 z wyznaczeniem po jej północnej stronie parku publicznego ZP.17 służy kształtowaniu ładu przestrzennego, respektuje prawo własności różnych podmiotów i w proporcjonalny sposób rozkłada korzyści i uciążliwości związane z jego realizacją. Skarżącemu i pozostałym właścicielom działek w terenie MW.74 umożliwia ich zabudowę, do czego dotychczas mieli jedynie teoretyczne prawo (ze względu na brak właściwej obsługi komunikacyjnej), zdejmuje z nich obowiązek wytyczania długich dojazdów na drodze umów z innymi podmiotami, realizacji i utrzymywania tych dojazdów oraz podnosi wartość nieruchomości ze względu na tzw. wyższą cenę widoku z okna, którym będzie park publiczny. Mieszkańcom istniejącej zabudowy, pomimo częściowego wzrostu intensywności zabudowy w otoczeniu, przynosi zachowanie dotychczasowych miejsc postojowych oraz możliwości korzystania z zieleni w otoczeniu miejsca zamieszkania, która zostanie urządzona w postaci parku publicznego.

Dla większości działki nr [...] oraz większości działki nr [...] w planie wyznaczono przeznaczenie terenu: Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW.74.

Wyznaczenie terenu MW.74 jest zgodne z funkcją podstawową przewidzianą w Studium dla kierunku zagospodarowania MW Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w terenie tym wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy od strony drogi KDGP.1 oraz od strony drogi KDD.16. Nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi KDGP.1 jest kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej w wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej (72/32). Linia przebiega w odległości 6m od linii rozgraniczającej tereny MW.74 i KDGP.1. Podobnie nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi KDD.16 została wyznaczona w odległości ok. 6m od linii rozgraniczających tereny, ze zbliżeniem do linii rozgraniczającej w rejonie "zawrotki". Takie ukształtowanie linii zabudowy respektuje ustawową zasadę kształtowania ładu przestrzennego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarazem jest korzystne dla skarżącego. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni na poziomie 6 m w terenie zabudowy jest wymagane zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 zpóźn.zm.), a co za tym idzie, zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie przebiegu linii zabudowy zdaniem organu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Jak dalej wskazano - lokalizacja zabudowy mieszkaniowej przy drogach publicznych wyższych klas, a taką jest droga KDGP.1, narażona jest na szereg negatywnych oddziaływań akustycznych i emisji spalin i pyłów. Organ sporządzający plan ustalając przeznaczenia terenów i zasady ich zagospodarowania wielopłaszczyznowo ważył interesy publiczne i prywatne. W tym wypadku uznał prawo właściciela do zabudowy nieruchomości zabudową mieszkalną wielorodzinną, równocześnie poprzez zastosowanie nieprzekraczalnych (zamiast obowiązujących) linii zabudowy pozostawił inwestorowi dużą swobodę w projektowaniu zagospodarowania nieruchomości.

W projekcie planu zgodnie ze Studium dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MW.74 ustalono minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego o wartości 50%. Wyznaczenie na części działki nr [...] "strefy zieleni w terenach zabudowy", nie jest dodatkowym zwiększaniem powierzchni terenów zielonych kosztem zabudowy (jak podniesiono w skardze), gdyż w niczym nie zmienia wartości wskaźnika terenu biologicznie czynnego, do którego realizacji inwestor zobowiązany jest ustaleniami planu. Strefa zieleni w terenach zabudowy wskazuje jedynie miejsce, gdzie należy zrealizować część z wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, powierzchnia strefy zieleni zajmuje bowiem jedynie 16,6% terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej będącego we władaniu skarżącego. W zakresie lokalizacji i sposobu realizacji pozostałej części terenu biologicznie czynnego plan miejscowy pozostawia swobodę inwestorowi. Zauważono, że strefa zieleni w terenach zabudowy na działkach skarżącego została wyznaczona poza nieprzekraczalną linią zabudowy i jedynie od strony drogi KDGP.1, z której (z uwagi na klasę drogi) nie ma możliwości wyznaczenia obsługi komunikacyjnej jego działek, w celu złagodzenia niekorzystnych oddziaływań drogi na potencjalnych mieszkańców nowej zabudowy.

Południowa część działki nr [...] w Studium objęta jest kierunkiem KD. W związku z powyższym w odniesieniu do tej części sporządzający plan nie mógł ustalić przeznaczenia innego niż teren komunikacji.

Strona Przeciwna nie może zgodzić się z zarzutem wadliwego sporządzenia prognozy skutków finansowych, gdyż część nieruchomości skarżącego przeznaczona na cele publiczne w postaci budowy drogi publicznej klasy dojazdowej oraz publicznego parku, została przeznaczone wg prognozy do wykupu przez Gminę, w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 815 z późn.zm.). Wskazano, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt. II OSK 1593/18, "miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu."

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze

Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze

Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na

stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z

zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz.

374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r.

(Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu

roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych

umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące

nie muszą przebywać w budynku sądu.

Strony wskazały w zakreślonym terminie adresy na platformie ePUAP, w związku z czym sprawę rozpoznano na rozprawie przy użyciu urządzeń

technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.),

sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów

kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi

organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią

inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012

r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności

orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty

organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei, jak stanowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak

związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do legitymacji skarżącego do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101

ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz.U.2023.40 t.j. z dnia 2023.01.05) Stosownie do tego przepisu każdy,

czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej,

może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami

kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie,

uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie

zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest, zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i

otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku

prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub

uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną

uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn.

akt III RN 42/02, opub. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004

r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, opub. w Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem,

stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę

(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196; wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, opub. w LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1

ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego

przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK

715/05, opub. w LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opub. w Lex nr

53376; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, opubl. w ONSA z 1996 r., nr

4, poz. 170; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn, akt II

SA/Bk 763/05).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący M. K. – jako właściciel nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych

numer [...], [...], [...] i [...], [...] obr. [...]. ewid. N. H. (działki nr [...], [...], [...] i [...] - KW nr [...],

działka nr [...] - KW nr [...]), objętych regulacjami uchwały nr XXXVII/2424/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. w

sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja" - wykazał swą legitymację do wniesienia

skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Jest to interes indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa ( art. 31 ust 3 Konstytucji RP, art. 140

Kodeksu cywilnego.), naruszony aktem prawa miejscowego. To stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę

otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09) i przyznaje

skarżącemu legitymację do jej wniesienia na podstawie art. 6 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02).

Podnoszone zarzuty skargi mają dwojaki charakter: proceduralny - związany z trybem uchwalania uchwały planistycznej (art. 17 pkt 5 w zw.

z art. 36 u.p.z.p w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a następnie merytoryczny - który odnosił się wyłącznie do sfery naruszenia interesu

prawnego skarżącego związanego z wykonywaniem jego prawa własności (art. 6 ust 2 w zw. z art. 3 ust 1, art. 4 ust 1 oraz art. 1 ust 2

pkt 7 u.p.z.p w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP, art. 20 ust 1 w zw. z art. 9 ust 4 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) .

W kwestiach zachowania wymogów prawa przy uchwalaniu uchwały nr XXXVII/2424/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie

uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja", wbrew twierdzeniom skargi, nie sposób zarzucić

Radzie Miasta Krakowa naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu określonych w art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02), co mogłoby spowodować nieważność uchwały w całości

lub części. Zastosowane procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zachowanie zasad planistycznych oraz wyważanie różnego

rodzaju interesów (publicznego - ochrony środowiska, zdrowia ludzkiego, zapewnienia należytej komunikacji terenu, walorów ekonomicznych i

estetycznych przestrzeni oraz indywidualnego prawa własności, itd.), a więc tego wszystkiego, co składa się na ocenę przestrzegania prawa

przez organy planistyczne, było prawidłowe.

Rozstrzygnięcie Rady Miasta Krakowa o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag (załącznik Nr 2 do uchwały) miało charakter

merytoryczny i towarzyszyła mu ocena zasadności każdej z uwag. Przy każdej nieuwzględnionej uwadze jednoznacznie określono stanowisko

Rady Miasta w tym względzie. Każda uwaga mogła zostać uwzględniona lub odrzucona. Rada stanowczo wypowiedziała się, których uwag nie

uwzględnia, czemu dała wyraz w załączniku do uchwały. Każdy radny mógł w ramach uprawnień związanych z wykonywaniem mandatu zażądać

treści każdej z uwag i zapoznać się z jej treścią. Radni mieli pełną możliwość wprowadzenia zmian – poprawek do projektu uchwały. Projekt

planu był szczegółowo analizowany na posiedzeniu właściwej komisji w obecności radnych.

Wymogi art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały zachowane, bowiem sama czynność uchwalenia planu

nastąpiła jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag i jednocześnie z dokonaniem oceny w przedmiocie zgodności planu ze

studium. Radni mieli pełną możliwość wprowadzenia zmian - poprawek do projekty uchwały wynikających z odmiennego rozpatrzenia uwag, które

nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa. Inicjatywa w tym względzie należała do radnych i była nieskrępowana. Radni

mieli wystarczająco dużo czasu by szczegółowo zapoznać się z projektem i wnieść poprawkę. Podczas całego procedowania nad uchwałą

zachowano, zatem w pełni udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania zmiany planu zgodnie z art. 12 ust 1 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta Krakowa obradowała merytorycznie nad uwagami przedstawianymi przez skarżącego Lp 14, uwaga

I.18 w załączniku nr 2 do uchwały. Projekt planu był właściwie konsultowany, opiniowany i uzgadniany.

Miało miejsce prawidłowe udostępnienie projektu zmiany planu w placówce organu sporządzającego projekt oraz na stronie internetowej

urzędu, na której był dostępny. Ogłaszano i obwieszczano o ponownym wyłożeniu projektu zmiany planu (tekst , rysunek) wraz z prognozą

oddziaływania na środowisko. Taki sposób wyłożenia odpowiadał wymogom prawnym, co umożliwiło wszystkim zainteresowanym zapoznanie się z

treścią projektu i wniesieniem ewentualnych uwag. Sam skarżący nie miał żadnych trudności z zapoznaniem się z projektem. W ten sposób

udział czynnika społecznego w tworzeniu planu miejscowego stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

został zachowany.

Organ sporządził przekonujące odpowiedzi na uwagi do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powtarzano procedury

uzgodnień w wystarczającym zakresie. W niniejszej sprawie sporządzona została przez Wydział Planowania Przestrzennego UM w Krakowie

prognoza skutków finansowych z maja 2022 r., z która zapoznali się radni. W prognozie, w wystarczający sposób dokonano analizy struktury

własności, stanu planistycznego, formalno-prawnych możliwości zagospodarowania obszaru planu, przeprowadzono analizę rynku nieruchomości

następnie oszacowano wpływ ustaleń planu na rynek nieruchomości i wydatki na inwestycje drogowe i infrastrukturę techniczną. W

podsumowaniu odwołano się do czynników wewnętrznych i zewnętrznych. Do czynników wewnętrznych (zależnych od samorządu gminnego) zaliczono

m in. proces budowy i modernizacji infrastruktury technicznej, urządzanie terenów zielonych. Do czynników zewnętrznych zaliczono czynnik

gospodarczy - dynamikę inwestycji. Dokonano szczegółowej analizy przepływów finansowych przyjmując projekcję czasową 10 lat.

Skład sądu rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r sygn. akt II OSK 2258/20 (powołanego w skardze), w sprawie skarg na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia

12 września 2018 r , nr CIX/2894/18, że treść sporządzonej prognozy skutków finansowych prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego,

bowiem podjęto zaskarżoną uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalonego planu. Jednocześnie, co istotne w

uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie zastrzeżono, że zaprezentowany pogląd Sądu dotyczy wyłącznie konkretnie rozpatrywanej sprawy - " w

sytuacji takiej jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowania licznych

nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast".

Prognoza skutków finansowych pełni funkcję jedynie informacyjną i w żaden sposób nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania , o

które występować może podmiot uprawniony w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędne bądź niepełne

wyliczenia w prognozie skutków finansowych nie są naruszeniem procedury planistycznej w stopniu istotnym w rozumieniu art. 28 ust 1

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie mogą doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności z tego powodu. Sama prognoza

finansowa nie jest załącznikiem do planu i nie ma charakteru wiążącego. Kompletność i rzetelność prognozy jest badana przez radnych w

ramach wykonywanych przez nich mandatów w trakcie procedury planistycznej. Radni mają pełną i nieskrępowaną możliwość zapoznania się z

nią, żądania uzupełnień i sprawdzeń przed głosowaniem i podjęciem uchwały

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do

uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z

obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02) władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem

wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Takich

wadliwości Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie stwierdza.

Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organów planistycznych do zachowania

zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część

tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy

uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do

projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań

własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. ( art. 20 ust. 1 zd. 1 )

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich

sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku

naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organów

uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego,

rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

zwanego dalej "studium".

Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego ( jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania

przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Niezgodność planu

miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny określa politykę

przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu

miejscowego są konsekwencją zapisów studium ( z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn.II OSK 329/12).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki

przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy

regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia

aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i

potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. ( Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod

red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck , Warszawa 2013, str. 79-81)

Analiza postanowień obowiązującego w Mieście Krakowie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz ich

konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że postanowienia planu zgodne

są ze studium. Ta okoliczność była kwestionowana przez skarżącego.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr CXIl/1700/14 z dnia 9

lipca 2014 r.) zakwalifikowała nieruchomości skarżącego do strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] i objęta została

dwoma kierunkami zagospodarowania:

MW Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - (dotyczy działek nr: [...], [...], [...],[...] oraz przeważającej części działki nr

[...]) o:

funkcji podstawowej: - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne

(m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako

uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią

towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona.

funkcji dopuszczalnej: - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu

publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń

urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Dla kierunku MW w karcie jednostki nr [...] Studium wyznacza:

- powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) min. 50%,

- wysokość zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 36 m.

KD Tereny komunikacji - południowa część działki nr [...].

W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działek ewidencyjnych numer [...] oraz [...] zostały włączone do

terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW.74. Pozostałe fragmenty tych działek jak i całe działki numer [...] oraz [...]

i [...] zostały natomiast wyłączone spod zabudowy. W planie miejscowym przewidziano następujące przeznaczenie dla tych działek:

- południowy fragment działki ewidencyjnej numer [...] został włączony do obszaru oznaczonego symbolem KDGP.l - teren drogi publicznej

klasy głównej ruchu przyspieszonego,

- północna część działki numer [...] włączona została do obszaru oznaczonego symbolem KDD.16 - teren drogi publicznej klasy dojazdowej,

- działka ewidencyjna numer [...] została w części włączona do przywołanego powyżej obszaru oznaczonego symbolem KDD.16. W pozostałym

zakresie została ona przeznaczona pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki o symbolu ZP.17.

- działki numer [...] i [...] zostały natomiast włączone w całości do wyżej wskazanego już obszaru zieleni publicznej o symbolu ZP.17.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie

przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne,

społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Z kolei w art. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca, w odniesieniu

do pojęcia "zrównoważonego rozwoju", odsyła do art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021

r. poz. 1973). Zgodnie z tym przepisem, przez "zrównoważony rozwój" rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje

proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych

procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli

zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Kierując się zatem zapewnieniem ładu przestrzennego przy sporządzeniu zmiany planu miejscowego organ miał obowiązek tak ukształtować

przestrzeń aby tworzyła harmonijną całość oraz uwzględniała w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne,

społeczno-gospodarcze i środowiskowe. Przeznaczenie w planie działek skarżącego do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ,

wyznaczenie zieleni publicznej z przeznaczeniem pod park miejski oraz wyznaczenie drogi publicznej spełnia te wymagania ustawy.

Wyznaczenie na działkach skarżącego terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest zgodne z funkcją podstawową dla terenów

oznaczonych symbolem MW wg Studium. Tak samo również wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 50% (zatem na minimalnym wg

Studium poziomie przewidzianych dla terenów MW) dla terenów MW.74 jest zgodny ze Studium. Podobnie wyznaczenie terenu zieleni publicznej

z przeznaczeniem pod park miejski o symbolu ZP.27 jest zgodne z funkcją dopuszczalną dla terenów MW oznaczonych w Studium. Przebieg drogi

publicznej o symbolu KDD.16 jest zgodny ze Studium, a ponadto stanowi kontynuację wizji planistycznej ujętej dla tego terenu w poprzednio

obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa 1994 r. Zaprojektowanie drogi publicznej KDD.16

między innymi w obrębie działki skarżącego ma w ocenie Sądu przemyślany i uzasadniony charakter, bowiem ma na celu stworzenie

bezpiecznego połączenia z drogą – ulicą gen [...] (KDGP.1) i zespolenia pomiędzy rozwijającymi się terenami

mieszkaniowymi. Planowana droga przebiega też przez tereny innych działek, nie należących do skarżącego.

Lokalizacja zabudowy mieszkaniowej przy drogach publicznych wyższych klas, a taką jest droga KDGP.1, narażona jest na szereg negatywnych

oddziaływań akustycznych i emisji spalin i pyłów. Organ sporządzający plan ustalając przeznaczenia terenów i zasady ich zagospodarowania

wielopłaszczyznowo, w racjonalny sposób ważył interesy publiczne i prywatne. W tym wypadku uznał prawo właściciela do zabudowy

nieruchomości zabudową mieszkalną wielorodzinną, równocześnie poprzez zastosowanie nieprzekraczalnych (zamiast obowiązujących) linii

zabudowy pozostawił inwestorowi dużą swobodę w projektowaniu zagospodarowania nieruchomości. Postanowienia miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim kwestionuje go skarżący, wynikają z istniejącego już układu komunikacyjnego i potrzeby

dostosowania go do nowych wyzwań.

Powoływana w skardze analiza sporządzona przez Firmę Inżynieryjną [...] stwierdzająca, że możliwe jest zaprojektowanie innych rozwiązań

komunikacyjnych, które zapewnią działkom budowlanym dostęp do drogi publicznej, pomimo rezygnacji z wprowadzenia do planu drogi

publicznej KDD.16 lub też pomimo zmiany jej aktualnie projektowanego przebiegu – w żaden sposób nie zmienia aprobującej oceny

dopuszczalnej ingerencji dokonanego władztwa planistycznego gminy w prawa właścicielskie skarżącego. Z oczywistych względów skarżący dąży

do przeniesienia wszelkich koniecznych uciążliwości na właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Nieruchomości przeznaczone pod zabudowę w terenie MW.74 mają różnych właścicieli oraz nie mogą być obsłużone w zakresie komunikacji od

strony ulic [...] (ze względu na klasę drogi) i [...] (ze względu na bliskość skrzyżowania). Przebieg drogi został ustalony z

uwzględnieniem własności, granic i kształtu działek, potrzeb w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz uwarunkowań historycznych. Droga

KDD.16 została przeprowadzona po działkach należących do Gminy Kraków i skarżącego, któremu zarazem umożliwiono realizację zabudowy w

terenie MW.74. Tym samym droga KDD.16 jest z jednej strony odtworzeniem fragmentu dawnej drogi Twierdzy Kraków, ale w nowych realiach

przestrzennych i własnościowych, umożliwiając zabudowę działek położonych na południe od niej.

Sądy administracyjne dokonują kontroli uchwał organów samorządu terytorialnego pod kątem ich zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP

w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Sądy

administracyjne nie mogą dokonywać oceny kontrolowanego planu miejscowego pod względem słuszności lub celowości. W tym kontekście należy

podkreślić, że Rada Miasta Krakowa, uchwalając plan miejscowy wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami

wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady

samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we władztwo planistyczne powinna być

zatem ograniczona wyłącznie do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (wymóg

istotności naruszenia prawa wynika również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2023.40 t.j. z

dnia 2023.01.05 ).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zakwestionowanie postanowień uchwały planistycznej dotyczącej przeznaczenia terenów

oznaczonych symbolem ZP.17 oraz wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem MW.74 "strefy zieleni w terenach zabudowy", wyznaczenia terenu

KDD.16 z powołaniem się na zarzuty dotyczące braku uwzględnienia uwag zgłoszonych do planu (uwaga I.18) oraz ocennych kategorii ładu

przestrzennego a także zasady zrównoważonego rozwoju, mogłoby mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych – to znaczy w ramach oceny

uznanej za oczywistą. Przyjęcie innego poglądu skutkowałoby tym, że to sąd administracyjny, a nie rada gminy, wykonywałby władztwo

planistyczne.

Te wszystkie przedstawione okoliczności sprawiają, że zaskarżona przez skarżącego " uchwała w całości lub ewentualnie w części w zakresie

dotyczącym poszczególnych działek" nie narusza zapisów studium a realizuje jego wytyczne. Przeznaczenie terenu (przewidziane planem), na

którym położone są nieruchomości należące do skarżącego (ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.17 oraz

wyznaczenia na terenie oznaczonym symbolem MW.74 "strefy zieleni w terenach zabudowy" a także obszaru KDD.16) jest zgodne ze studium a

postulowane przez skarżącego zmiany nie zostały uwzględnione przez organ planistyczny w ramach wykonywanego władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet

konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej zaś potrzeby interesu

społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, rozwój infrastruktury i inne

wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego

zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające

sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP.

Wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez organ planistyczny rozważone i zachowane. Trafnie w

rozpatrywanej sprawie wyważono interes publiczny i prywatny.

Zarzuty skarżącego zmierzające do wykazania naruszenia jego prawa własności nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Należy, bowiem mieć na względzie, często przywoływane w orzecznictwie argumenty, że normy planowe określają cele, które powinny być

osiągnięte nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane do osiągnięcia celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi

podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonywania prawa a nie samego prawa ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca

1999 r , IV SA 295/96 , str 167 komentarza prof. Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu przestrzennym)

Skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, że jego prawo własności i wyłączny interes ekonomiczny zasługuje na wyższą ochronę, niż brane

pod uwagę interesy pozostałych właścicieli nieruchomości objętych planem i społeczności lokalnej, a także że maksymalizacja wartości

ekonomicznej (inwestycja wielomieszkaniowa) przeważa nad wartościami takimi jak racjonalna obsługa komunikacyjna sąsiednich

nieruchomości, złagodzenie skutków urbanizacji przez stworzenie publicznie dostępnego parku (który w większości wyznaczony został na

działce należącej do Gminy Kraków) i potrzebą ochrony zdrowia mieszkańców. Wbrew twierdzeniom skargi sąsiedztwo zielni urządzonej – w

oczywiście pozytywny sposób wpływa na jakość życia mieszkańców i korzystnie oddziałuje na wartość nieruchomości. Włączenie

niezabudowanych działek aktualnie należących do osób fizycznych (w tym działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...]) umożliwia

stworzenie spójnego założenia zieleni parkowej, otoczonego zabudową wielorodzinną.

Ład przestrzenny nie ogranicza się do najkorzystniejszego zagospodarowania działki skarżącego, a musi uwzględniać w szerokim zakresie

wymagania funkcjonalne i interes społeczny. Interes właściciela w przypadku ograniczenia możliwości inwestowania na nieruchomości jest

chroniony przez roszczenie odszkodowawcze. Podobne przeznaczenia przewidziano dla działek sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego.

Skarżący nie został całkowicie pozbawiony prawa do zagospodarowania nieruchomości według własnej woli, ograniczenie to nastąpiło jedynie

w niezbędnym, uzasadnionym zakresie. Skarżący nie dostrzega, że uwzględnienie interesu prywatnego, to nie jest bezwzględna ochrona prawa

własności konkretnej osoby, kosztem istotnego interesu publicznego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXVII/2424/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piasta Kołodzieja", biorąc jednak pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby przesądzić o uznaniu zaskarżonej uchwały za wadliwą.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.