Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2536/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do tej części obecnej działki o nr. ew. [...] obręb [...], położonej w W. w dzielnicy [...] o łącznej powierzchni 1386 m2, która oznaczona jest w ewidencji gruntów jako [...] i ma powierzchnię 1230 m2, a w planie umieszczona została na terenie oznaczonym symbolem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), mimo że nie uzyskała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne; 2. zasądza od Rady W. na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na skutek uchylenia wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1199/15 oddalającego skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ul. [...] – Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2635/15 przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r. poz. 909, zwanej dalej u.o.g.r.l.), w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, zwanej dalej u.p.z.p.), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...], powstałej z podziału pierwotnej działki o numerze ewidencyjnym [...], objętej tym planem miejscowym.

W oparciu o ten zarzut Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( zwanej dalej u.s.g.) w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] w zakresie, w jakim jest ona usytuowana na terenie oznaczonym symbolem [...] Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie Organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, nie był zatem uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewoda [...] podniósł, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, zwrócił się Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. Wojewoda [...] ustalił, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] (o powierzchni [...] ha) wraz z działką numer [...] (o powierzchni [...] ha) została wydzielona z pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (o łącznej powierzchni [...] ha). W obrębie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] występują lasy, oznaczone symbolem [...], o łącznej powierzchni [...] ha i inne tereny zabudowane oznaczone symbolem [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda [...] podkreślił, że w dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu 10 lipca 2008 r., w obrębie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], występowały lasy, oznaczone symbolem [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem [...] o powierzchni [...] ha. W konsekwencji zmiana przeznaczenia wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała uzyskania zgody właściwego organu, w toku procedury sporządzenia projektu planu (w trybie art. 17 pkt 8 u.p.z.p.).

Jak podał Skarżący, Organ planistyczny wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następujących działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...] [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], a także [...],[...] z obrębu [...] oraz [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] oraz po zapoznaniu się z opinią [...] Izby Rolniczej z [...] czerwca 2004 r. znak: [...], w dniu [...] lipca 2004 r. wydał decyzję nr [...] w której

- wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dot. działek o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], nr ew. [...] [...] , [...] z obrębu [...], nr ew. [...],[...] z obrębu [...] (razem [...] ha), oraz

- nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...] z obrębu [...] razem [...] ha.

Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod poszerzenie ul. [...] na powierzchni [...] ha.

Organ nadzoru podniósł, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenie [...], stanowiącym teren dróg publicznych, klasy dojazdowej. O ile jednak Organ planistyczny w toku sporządzania planu miejscowego uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tj. na poszerzenie ul. [...], to nie uzyskał takiej zgody w odniesieniu do pozostałej części leśnej tej działki, która przeznaczona została pod zabudowę, co wynika tak z części graficznej, jak i tekstowej, w tym zawartej w § 16 ust. 27 uchwały.

Tym samym na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do działki oznaczonej obecnie nr [...] z obrębu [...], dokonana została zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wymaganej zgody. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie. Zwróciła uwagę, że w trakcie procedury sporządzania planu działka o nr [...] została objęta wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (powierzchnia działki wynosiła [...] ha, z czego [...] ha gruntu na działce stanowił użytek leśny [...], zaś [...] ha gruntu na działce stanowił użytek budowlany B, co oznacza, że użytek budowlany stanowił więcej niż 20% powierzchni działki (więcej niż wielkość graniczna na jaką wyrażał zgodę Wojewoda [...] dla zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych). Nadto Rada [...] zwróciła uwagę na uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]. Rozpatrując tę sprawę, WSA w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa. WSA podkreślił, że w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda [...] poinformował, iż nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów leśnych na cele nieleśne, ponieważ z informacji zawartych w dokumentacji wniosku (mapa, wypisy z rejestru gruntów) potwierdzonych opinią [...] Izby Rolniczej wynika, że działki tworzące ten areał są zabudowane, a zatem zmiana przeznaczenia na tych działkach została już dokonana. Odmowa Organu podyktowana była więc wyłącznie bezprzedmiotowością rozstrzygania. Działka nr [...] została zaś podzielona na działki o numerach [...] i [...] dopiero w roku 2009, czyli już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem WSA, Rada [...] nie naruszyła ani zasad sporządzenia planu, ani też w sposób istotny nie naruszyła trybu jego uchwalania.

Z tym stanowiskiem, rozpatrując skargę kasacyjną wywiedzioną przez Skarżącego, nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazał, że wbrew stanowisku WSA, Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] oraz po zapoznaniu się z opinią [...] Izby Rolniczej z [...] czerwca 2004 r. - wydał w dniu [...] lipca 2004 r. decyzję nr [...], w której w sposób wyraźny nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...] z obrębu [...] - razem [...] ha. Rada [...] nie była więc uprawniona do odlesienia pozostałej części przedmiotowej działki (nr [...] przed podziałem) w planie. W konsekwencji doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu planu, to pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.28 ust.1 u.p.z.p. zgodnie, z którym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

NSA zaznaczył, że dla takiej oceny przytoczonych faktów, nie miało znaczenia niefortunne zdanie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], iż "w tej sytuacji wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia tych działek jest bezprzedmiotowe." Wskazał, że należy je odnosić do całości tego uzasadnienia, z którego wynika, że wymienione w decyzji działki zostały już częściowo zabudowane lub ujęte w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (często nawet do 50 % powierzchni działki). Zatem zmiana przeznaczenia na cele nieleśne na tych działkach, w części już została dokonana. Tym samym Organ uzgadniający nie widział możliwości, ani potrzeby zmiany przeznaczenia wskazanych działek (pozostałej ich części klasyfikowanej w ewidencji gruntów jako leśne) na cele nieleśne. Z tego NSA wyprowadził wniosek, że zasadnie Strona skarżąca kasacyjnie podnosiła, że nie było podstawy do zmiany przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśne w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i objęcia jej m.in. oznaczeniem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), wobec braku zgody właściwego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz.1369 - dalej zwanej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p.

Z kolei z art. 93 ust. 1 u.s.g. wynika, że po upływie 30-to dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Może wówczas zaskarżyć ją do sądu administracyjnego.

Z tej właśnie możliwości – na skutek wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] – skorzystał Wojewoda [...] w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy przez WSA, zasadnicze znaczenie ma fakt wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2635/15, uchylającego wyrok z dnia 20 sierpnia 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1199/15, oddalający skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ul. [...]. W myśl bowiem art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu przekazana została sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Przystępując zatem do ponownego zbadania legalności przedmiotowej uchwały, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie NSA, Sąd I. instancji doszedł do następujących konkluzji.

Przy podejmowaniu uchwały z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], naruszone zostały zasady oraz tryb sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powinno skutkować nieważnością uchwały Rady Miasta [...] - w części dotyczącej części wskazanej działki.

Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Ustawodawca w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymienił rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określił organy właściwe do wyrażenia takiej zgody.

Z kolei przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tego przepisu wynika zatem, że nie każde naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, a jedynie istotne naruszenie tego trybu. Problematyka ta winna być w każdym indywidualnym przypadku przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Zarzut skargi złożonej przez Wojewodę [...] sprowadzał się do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, poprzez nieuzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Co do tej kwestii, rozbieżnie postrzeganej przez Skarżącego oraz przez poprzednio orzekający WSA, w sposób wiążący wypowiedział się NSA. W rozpatrywanej sprawie ocena prawna NSA jest jednoznaczna. Wynika z niej, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] oraz po zapoznaniu się z opinią [...] Izby Rolniczej z [...] czerwca 2004 r. - wydał w dniu [...] lipca 2004 r. decyzję nr [...], w której w sposób wyraźny nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...] z obrębu [...] - razem [...] ha.

Skoro tak, to wobec braku zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne działki nr [...] obręb [...], Organy planistyczne były tym stanem faktycznym bezwzględnie związane i nie mogły w przygotowywanym projekcie planu, który został następnie przyjęty przez Radę [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], dokonać zmiany przeznaczenia tej działki na inne cele niż leśne. W konsekwencji - wprowadzając kwestionowane ustalenie planu Rada Miasta [...] naruszyła zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie więc Strona skarżąca zarzuciła, że nie było podstaw do zmiany przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśne w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i objęcia jej m.in. oznaczeniem [...] (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), wobec braku zgody na to właściwego organu. Należy mieć na względzie – na co zwrócił uwagę NSA - że działka nr ew. [...] (powstała w wyniku podziału działki nr [...]) ma pow. [...] m², z czego las ([...]) zajmuje pow. [...] m² – co stanowi 88,8 % całej powierzchni działki, a teren zabudowany (Bi) 156 m² – co stanowi 11,2% całej powierzchni działki (znajduje to swoje odzwierciedlenie w danych zawartych w ewidencji gruntów). Jednocześnie formułując wskazania dla WSA ponownie rozpatrującego tę sprawę, NSA zaznaczył, że Sąd I. instancji winien rozważyć w jaki sposób należy sformułować rozstrzygnięcie, "tak aby stwierdzić nieważność zaskarżonego planu odnośnie tylko tej części działki nr [...], która nie uzyskała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a w planie tym objęta została oznaczeniem [...] oraz by nie powstała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały".

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody wyraził stanowisko, by w całości działkę nr ew. [...] uznać za działkę leśną, skoro załącznikiem graficznym jest mapa zasadnicza, na której nie uwidacznia się rodzajów użytków. Poza tym pełnomocnik zaznaczył, że teren tej działki, na którym w rejestrze gruntów uwidoczniono użytek [...] jest niewielki i trudny do zabudowy, z uwagi na konieczność zachowania odległości od terenu leśnego. Z tym stanowiskiem zgodzić się jednak nie można. Przede wszystkim NSA wyraźnie zaznaczył, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonego planu odnośnie tylko tej części działki nr [...], która nie uzyskała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a w planie tym objęta została oznaczeniem [...]. Poza tym działka ta, w części północnej aktualnego użytku [...] jest już zabudowana i teren oznaczony obecnie symbolem [...] (na datę wejścia w życie uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ul. [...] był oznaczony jako B), przylegający od południowego zachodu do istniejącego budynku, jest na tyle rozległy, że pozwala na ewentualną niewielką rozbudowę tego budynku. Gdyby – tak jak sugeruje pełnomocnik Wojewody - całej działce nr [...] przypisać przeznaczenie leśne, właściciel tej działki nie mógłby przeprowadzić żadnych prac modernizacyjnych, remontowych lub dokonać jakiejkolwiek rozbudowy tego budynku.

Co się zaś tyczy załącznika graficznego do przedmiotowej uchwały, to symbol [...] winien zostać nadany tylko tej części aktualnej działki nr ew. [...], która obecnie w ewidencji gruntów oznaczona została symbolem Bi, a odpowiada części dawnej działki [...], pokrywającej się powierzchniowo z aktualną działką nr ew. [...] - w zakresie jej dawnego użytku B, o jego powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów, aktualnej na datę wejścia w życie uchwały Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ul. [...]. W pozostałej części, na załączniku graficznym przedmiotowej uchwały, działka nr ew. [...] winna zostać oznaczona jako teren leśny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania – w pkt. 2 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, uwzględniając fakt reprezentowania Strony skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Organ ponawiając procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie, zastosuje się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.