Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 157/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2, art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata B. G. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ustalające dla A. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. w związku z samowolną nadbudową kondygnacji mieszkalnej nad parterowym budynkiem gospodarczo-mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina P.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w wyniku przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 19 grudnia 2012 r. kontroli na w/w działce położonej w S. stwierdzono, że znajduje się na niej m. in. murowany, parterowy budynek gospodarczo-mieszkalny o wymiarach w rzucie 18,40x10,40 m. W części zachodniej użytkowanej jako gospodarcza, na długości 12,10 m obiekt ten jest parterowy z dachem jednospadowym pokrytym papą. Wschodnia część budynku o długości 6,30 m jest dwukondygnacyjna z dachem dwuspadowym pokrytym blachą i użytkowana jest jako mieszkalna. Obecny w czasie kontroli inwestor A. P. przyznał między innymi, że w 2009 r. rozpoczął nadbudowę budynku o piętro z przeznaczeniem na mieszkanie. Nadbudowa ta została zrealizowana bez dopełnienia czynności formalno-prawnych i polegała na wykonaniu ścian i konstrukcji dachowej wraz z instalacjami wod-kan i c.o.

Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie tej nadbudowy, PINB postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nakazał A. P. wstrzymanie robót budowlanych związanych z nadbudową kondygnacji mieszkalnej nad parterowym budynkiem gospodarczo-mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], z jednoczesnym nałożeniem na zobowiązanego obowiązku przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2013r: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Żądaną dokumentację inwestor przedłożył ostatecznie, po przedłużeniu mu terminu do jej złożenia do dnia 30 sierpnia 2013 r. i po usunięciu nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego – w dniu 30 października 2013 r. Inwestor przedłożył między innymi decyzję Wójta Gminy z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczo-mieszkalnego o kondygnację poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...], PINB ustalił dla A. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł w związku z samowolną nadbudową kondygnacji mieszkalnej nad parterowym budynkiem gospodarczo-mieszkalnym na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia.

Organ II instancji uznał, że zasadnie organ I instancji zastosował procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 – 49 prawa budowlanego, umożliwiając inwestorowi zalegalizowanie dokonanej samowoli i nakładając na niego obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Ponieważ zobowiązany przedłożył ostatecznie żądane dokumenty zgodnie z postanowieniem z dnia [...], organ I instancji zobowiązany był ustalić należna do uiszczenia opłatę legalizacyjną, będącą warunkiem legalizacji. Organ II instancji przytoczył treść art. 49 ust. 1 prawa budowlanego stwierdzając, że zostały one w sprawie spełnione. Organ przytoczył również treść przepisu art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 262/09, Lex nr 600453 organ stwierdził też, że ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie ma żadnego uznania w tym zakresie i nie może swobodnie według własnego uznania ustalać jej wysokości. Organ wyjaśnił też sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej wynikający z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem opłatę wyliczono następująco: 500 (stawka opłaty) x 2,0 (współczynnik kategorii obiektu) x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu) x 50 (pięćdziesięciokrotne podwyższenie stawki opłaty) = 50.000 zł.

W skardze na tę decyzję A. P. wniósł o jej zmianę poprzez ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej adekwatnej do stopnia naruszenia przez skarżącego norm publicznoprawnych prawa budowlanego oraz stosownie do możliwości finansowych skarżącego.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 2 Konstytucji RP i wywodzonej z niego zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez ustalenie drakońskiego dla skarżącego wymiaru opłaty legalizacyjnej, nieadekwatnego do stopnia naruszenia obowiązków publiczno-prawnych i stanowiącego szykanę ze strony Państwa oraz podważającego zaufanie obywatela do sprawiedliwości Rzeczypospolitej,

2. art. 75 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której przepisy prawa budowlanego i ordynacji podatkowej nie pozwalają na umorzenie, rozłożenie na raty, lub też odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej, choć samowola budowlana była realizacją potrzeb mieszkaniowych obywatela i nie przyniosła mu żadnego dochodu. Nadto nieopłacenie opłaty legalizacyjnej spowoduje wydanie decyzji o wyburzeniu samowoli budowlanej, co w konsekwencji prowadzi do zagrożenia bezdomnością po stronie obywatela.

Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodu z informacji Wojewody i Ministra Finansów dotyczących ilości i sposobu załatwienia wniosków o umorzenie/anulowanie opłat legalizacyjnych oraz odwołań od rozstrzygnięć wydawanych w takich sprawach w okresie od 2007 – 2013 roku.

Pod rozwagę Sądu skarżący poddał również zwrócenie się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności:

1. art. 49 ust. 2 prawa budowlanego z art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niego zasady sprawiedliwości społecznej w zakresie w jakim nie pozwala ona na odpowiednie miarkowanie wysokości opłaty legalizacyjnej wobec stopnia naruszenia norm publicznoprawnych przez inwestora w sytuacji, gdy dokonana samowola nie przyniosła inwestorowi żadnego dochodu i była przeznaczona na cele mieszkalne,

2. art. 59g ust. 5 prawa budowlanego z art. 2 i 75 Konstytucji RP nakazującym organom Państwa przeciwdziałanie bezdomności i wspieranie dążeń obywateli do posiadania własnego mieszkania w zakresie, w jakim nie dopuszcza on możliwości stosowania przepisów ordynacji podatkowej i jej działu III, w szczególności rozdziału dot. udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych w przypadku nałożenia opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że nie kwestionuje faktu nadbudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę i jako rzetelny obywatel Rzeczypospolitej rozumie istotę i znaczenie opłaty legalizacyjnej. Nie może jednak zgodzić się z wysokością tej opłaty, będącej w jego stanie majątkowym i możliwościach zarobkowania ciężarem finansowym nie do zrealizowania. Zauważył też, że dokonana nadbudowa była i jest zgodna z obowiązującym w sąsiedztwie porządkiem urbanistycznym i zagospodarowaniem terenu, co potwierdziło uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie skarżącego zasadniczym motywem dla jego sprzeciwu wobec nałożonej opłaty legalizacyjnej, jest obowiązująca od wiosny 2013 r. nowa wykładnia przepisów dotyczących opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z tą wykładnią, która znalazła wyraz w piśmie Ministra Finansów z dnia 26 maja 2013 r., w sytuacji gdy opłata legalizacyjna jest alternatywą i dokonujący samowoli może wybrać, czy wpłaca opłatę legalizacyjną, czy też godzi się na rozbiórkę samowoli, a organ administracji nie ma możliwości wyegzekwowania opłaty w drodze egzekucji administracyjnej, to wobec opłaty legalizacyjnej nie można stosować przepisów ordynacji podatkowej o jej umorzeniu, zmniejszeniu lub rozłożeniu na raty. W ocenie skarżącego taka interpretacja przepisów i płynący z niej dla obywatela dylemat, jest niezgodna z obowiązującym w RP porządkiem prawnym deklarującym, że Rzeczypospolita Polska jest państwem sprawiedliwości społecznej. Wysokość opłaty legalizacyjnej musi być powiązana ze stopniem naruszenia przepisów prawa budowlanego, a nie być obliczana według suchego wzoru, który nie oddaje mnogości stanów faktycznych, jakie mogą powstać przy samowoli budowlanej.

Ponadto konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej w ciągu 7 dni bez możliwości odroczenia jej zapłaty powoduje, że obywatel często nie posiadający takiej sumy w gotówce zmuszony jest do pobrania lichwiarskiej pożyczki, nie mogąc nawet umówić się z organem, że opłatę uiści na przykład po zbiorach.

Skarżący zauważył ponadto, że problematyczne może być w okolicznościach sprawy wykonanie decyzji o wyburzeniu samowoli w sytuacji, gdy jest to nadbudowa lub przebudowa, gdyż będzie to mogła być rozbiórka tylko dokonanej samowoli, co w sytuacji, gdy samowola stała się istotnym elementem tej części budynku, który był wybudowany zgodnie z pozwoleniem lub też nie da się zburzyć bez naruszenia konstrukcji tego co zostało zbudowane legalnie – może powodować roszczenia inwestora względem organu nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi było wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 prawa budowlanego postanowienie ustalające opłatę z tytułu legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Postanowienie takie jest częścią i etapem postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowolnie wybudowanego (w czym mieści się też rozbudowa i nadbudowa - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej musi być poprzedzone wstrzymaniem robót budowlanych, nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 prawa budowlanego oraz wywiązaniem się przez inwestora z tych obowiązków. Przedłożenie przy tym w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Skorzystanie przy tym przez inwestora z możliwości legalizacji nie jest jego obowiązkiem, ale prawem, w związku z czym od jego woli zależy, czy złoży wymagane dokumenty, a następnie uiści ustaloną opłatę legalizacyjną, czy też samodzielnie dokona rozbiórki samowoli.

Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy procesu legalizacji. W razie bowiem stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 (tj. dotyczących zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję rozbiórkową, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). W razie natomiast spełnienia wskazanych wyżej wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Wydanie takiej decyzji kończy postępowanie legalizacyjne.

W toku postępowania legalizacyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie, nie było wątpliwe ani sporne, że nadbudowa kondygnacji mieszkalnej nad przedmiotowym parterowym budynkiem gospodarczo-mieszkalnym została dokonana samowolnie pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Ten fakt, a także zakres przedmiotowy tej nadbudowy został ustalony w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2012 r. z udziałem inwestora. Taki też zakres nadbudowy został potwierdzony w toku postępowania, jak również w skardze.

Ponieważ skarżący wybudował przedmiotowy budynek bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, należało w sprawie przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i art. 49 ustawy prawo budowlane, co zasadnie uczyniły organy nadzory budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 3 tej ustawy, organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (postanowienie z dnia 21 lutego 2013 r.). Skarżący ostatecznie, po przedłużeniu mu terminu do złożenia wymaganych dokumentów i po usunięciu nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego - przedłożył wymagane dokumenty w zakreślonym terminie.

W konsekwencji organ przystąpił do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i zgodnie z art. 49 ust. 1 tejże ustawy w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata ta została obliczona prawidłowo, zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 - 3 powołanej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem, iż opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. W okolicznościach sprawy wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 50.000 zł, co wynika z prawidłowego określenia przez organy: wysokości stawki opłaty na 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego wynoszącego 1,0, współczynnika wielkości obiektu określonego na 2,0 oraz wynikającego z art. 49 ust. 2 tej ustawy pięćdziesięciokrotnego podwyższenia podstawowej stawki opłaty legalizacyjnej. Ustalona przez organ wysokość opłaty legalizacyjnej jest niewątpliwie jedyną kwotą możliwą do ustalenia tytułem opłaty w ramach procedury legalizacyjnej takiego obiektu budowlanego, jak przedmiotowy. Podkreślić bowiem należy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. W razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego organ ten ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Brak jest przy tym podstawy prawnej do uzależniania przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej, od sytuacji materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Z tych przyczyn podnoszone przez skarżącego w skardze okoliczności, co do jego sytuacji finansowej i możliwości płatniczych, nie podważają powyższych wniosków i nie mogą doprowadzić do zmniejszenia wysokości kary finansowej, która nie jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu. Okoliczności te nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji była również podniesiona w uzasadnieniu skargi okoliczność, że dokonana samowolna nadbudowa "była i jest zgodna z obowiązującym w sąsiedztwie porządkiem urbanistycznym i zagospodarowania terenu, a skarżący uzyskał dla swojej nadbudowy decyzję Wójta ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu". Zgodność samowolnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest bowiem przewidzianym w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz w art. 49 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego i umożliwienia w jego toku – po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej – zalegalizowania samowolnej budowy (nadbudowy). Podane w uzasadnieniu skargi okoliczności nie mogą więc uzasadniać odstąpienia od naliczenia opłaty legalizacyjnej.

Również pozostałe zarzuty skargi nie mogły spowodować wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Ponieważ wysokość opłaty legalizacyjnej jest ustalana na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie można w oparciu o ogólne zasady wynikające z Konstytucji RP wywodzić zarzutu naruszenia tych zasad przez organy administracji, które zastosowały bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, których konstytucyjność nie została podważona. Jedyną drogą zakwestionowania przepisów określających wysokość i sposób obliczania opłaty legalizacyjnej, byłoby podważenie konstytucyjności przyjętych w tym zakresie przez ustawodawcę rozwiązań. Do takiego podważenia jednak dotychczas nie doszło. Co więcej, konstytucyjność analogicznego do zastosowanego w niniejszej sprawie przepisu art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, (który dotyczy wysokości i sposobu obliczania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego), była kontrolowana przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygnaturze P 64/07 zakończonej wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny między innymi stwierdził, że "podstawowe znaczenie dla dokonania oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją ma ustalenie celu tych unormowań. (...). Sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, ma służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. (...) Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (por. art. 5 prawa budowlanego). Nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania (...). Czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu. Swoboda prawodawcza wynika także stąd, że cechą odpowiedzialności administracyjnej jest jej obiektywny charakter, skutkujący m.in. jej oderwaniem od cech dotyczących osoby sprawcy i stopnia korzyści wynikających z naruszenia prawa. (...) Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym kwestionowane unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaś - surowość wobec sprawcy samowoli".

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza do zarzutów skargi i uzasadnienia wniosku o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że przedstawiona przez Trybunał argumentacja nie pozostawia wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP również art. 49 ust. 2 prawa budowlanego. Wskazane w skardze okoliczności mające przemawiać za niekonstytucyjnością w/w przepisu, tj. brak możliwości miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej według stopnia naruszenia norm publicznoprawnych przez inwestora oraz według możliwości płatniczych inwestora w sytuacji, gdy wykonana samowola nie przyniosła żadnego dochodu inwestorowi i była przeznaczona na cele mieszkalne, zostały wzięte pod uwagę przez Trybunał Konstytucyjny i nie doprowadziły do podważenia konstytucyjności art. 57 ust. 7 zdanie drugie we związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego. Ponieważ celem unormowania zawartego w art. 49 ust. 1 jest dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia zjawiska tzw. samowoli budowlanej, podobnie jak celem kontrolowanej przez TK w sprawie P 64/07 regulacji jest dążenie do wyeliminowania samowoli użytkowej, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podzielił poglądu autora skargi odnośnie niezgodności zastosowanej w sprawie regulacji z Konstytucją RP i w związku z tym nie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskowanym pytaniem prawnym. Należy przy tym dodać, że wniosek strony skierowany do sądu administracyjnego o zwrócenie się do TK o zbadanie konstytucyjności danej regulacji nie wiąże sądu, gdyż to od jego, a nie strony wątpliwości, zależy potrzeba zwrócenia się z pytaniem prawnym.

Odnosząc się do drugiego wniosku skargi dotyczącego zwrócenia się przez Sąd do TK o zbadanie konstytucyjności art. 59g ust. 5 prawa budowlanego z art. 2 i 75 Konstytucji RP, a także do drugiego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 75 Konstytucji RP, Sąd wyraża zapatrywanie, że również w tej części nie istnieją wskazane przez skarżącego wątpliwości konstytucyjne. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., II FSK 868/12, Lex nr 1337031. Zgodnie z nim zamieszczone w art. 59g ust. 5 prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III ordynacji podatkowej, musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a o.p. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach.

Nie mogły również zostać uwzględnione wnioski skargi dotyczące dopuszczenia dowodu z informacji, o które Sąd miałby się zwrócić do Wojewody Świętokrzyskiego i do Ministra Finansów.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Żadna z wskazanych w przytoczonym przepisie przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego dowodu z wskazanych, ale nie przedłożonych dokumentów, nie została spełniona.

Jak to już wyżej wyjaśniono, Sąd nie podziela poglądu skargi, co do wadliwości wyłączenia możliwości umorzenia opłaty legalizacyjnej, odroczenia terminu jej płatności bądź przyznania ulgi w formie odroczenia lub rozłożenia zapłaty na raty, na podstawie przepisów ordynacji podatkowej. Dlatego zbędne było czynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie. Ponadto nie przedłożenie przez skarżącego wskazanych informacji Wojewody i Ministra Finansów, a zamiast tego złożenie wniosku o zwrócenie się przez Sad o ich uzyskanie, z pewnością spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a.