Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 105/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 36a ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2013 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 września 2006 r. wszczął postępowanie dotyczące sprawdzenia legalności wybudowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] ( obecnie [...] i [...]) w Ł. Z protokołu z oględzin ww. działki z dnia 10 listopada 2006 r. i zgodnie z załączonym do protokołu szkicem wraz z legendą wynika, że na działce tej usytuowanych jest łącznie 8 obiektów budowlanych.

Niniejsze postępowanie dotyczy dwóch obiektów: obiektu nr 6 - budynek gospodarczy - kurnik oraz obiektu nr 7 - wiata konstrukcji drewnianej.

Decyzją z dnia 8 lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm.)

– dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane z 1974 r.", w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.)

– dalej zwanej w skrócie "ustawą - Prawo budowlane z 1994 r.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepisy art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. rozbudowy obiektu budowlanego gospodarczego - kurnika o wymiarach 12mx40m (obiekt nr 6) wraz z dobudowaną wiatą drewnianą (obiekt nr 7).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na działce siedliskowej nr [...] istnieje parterowy kurnik o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 12mx40m (obiekt nr 6) wraz z dobudowaną wiatą drewnianą (obiekt nr 7), których właścicielami są J. S. i P. P. Właściciele kurnika posiadają decyzję z 23 listopada 1987 r. o pozwoleniu na budowę kurnika "wg projektu typowego [...] + zmiany opracowane indywid. na działce nr [...]" (obecnie nr [...]) wydaną dla T. S. Inwestorzy zgłosili zakończenie inwestycji i uzyskali zaświadczenie z Urzędu Rejonowego z dnia 12 marca 1992 r. o zrealizowaniu kurnika zgodnie z pozwoleniem na budowę. Do kurnika (obiekt nr 6) została dobudowana wiata konstrukcji drewnianej (obiekt nr 7) o wymiarach 10,04mx3,32m, pokryta dachem jednospadowym. Organ I instancji ustalił, że powyższe obiekty powstały przed rokiem 1994 r., w czasie gdy dla obszaru przedmiotowej nieruchomości obowiązywały postanowienia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z dnia 18 lipca 1980 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego nr 15, poz. 102 z dnia 29 kwietnia 1994 r.). Zgodnie z postanowieniami tego planu działka nr [...] (przed podziałem nr [...]) znajduje się na terenie o przeznaczeniu "pod produkcję żywnościową o profilu ogrodniczo-warzywniczym, sadowniczym bądź drobiarskim". Powyższy plan obowiązywał do dnia 25 marca 1994 r. Organ uznał, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 44 ust. pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Organ przytoczył treść przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i stwierdził, że samowolna rozbudowa obiektu budowlanego - budynku gospodarczego nie narusza określonych w przepisach szczególnych zasad lokalizacji inwestycji. Ponadto w otoczeniu obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] usytuowane są inne obiekty gospodarcze. Należy więc uznać, że wzniesiony obiekt nr 6 wraz z dokonaną rozbudową (dobudowaną wiatą nr 7) nie narusza charakteru istniejącej zabudowy, a jedynie stanowi uzupełnienie istniejących zabudowań mieszkalnych i gospodarczych na działce nr [...]. Stan techniczny obiektu oraz jego istnienie od wielu lat nie pozwalają na stwierdzenie, że obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W sprawie nie zachodzą zatem również powody uzasadniające wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę kurnika na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku.

Odwołania od tej decyzji złożyli H. K. i L. K. oraz E. K. i K. K. Odwołujący się wnieśli m. in. o uwzględnienie dodatkowych dowodów, których we wcześniejszym postępowaniu strona nie posiadała, a pochodzących z akt sądowych spraw toczących się w Sądzie Rejonowym - IX wydział Cywilny, mających znaczenie dla sprawy. Odwołujący się zakwestionowali podaną długość budynku kurnika wynoszącą faktycznie 42m a nie 40m. Wskazali, że kurnik jest o około 150m² większy, niż to wynika z dokumentacji. A nadto jego budowę rozpoczęto wiosną 1987 r. w sytuacji gdy pozwolenie na budowę nosi datę 23 listopada 1987 r. Skarżący powołali się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., który zmienił przeznaczenie przedmiotowego terenu na inny niż rolny, oraz na uciążliwości związane z omawianą zabudową dla sąsiednich nieruchomości. Powołali się także na regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie z którym na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązuje zakaz trzymania zwierząt gospodarskich w celach hodowlanych i produkcyjnych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego– decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.)

– dalej w skrócie jako "k.p.a.", uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji pominął ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r., obowiązującego obecnie dla obszaru, w granicach którego znajdują się - rozbudowa budynku i wiata. Zgodnie z tym planem miejscowym, uchwalonym przez Radę Gminy w dniu 26 stycznia 2007 r. uchwałą nr [...], działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem W.34UM - zabudowa usługowo – mieszkaniowa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., organ winien mieć na uwadze zgodność budowy z planem miejscowym obowiązującym w dacie orzekania, a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zaznaczył przy tym, że przy orzekaniu można uwzględnić dawny plan miejscowy, jeżeli jego zapisy są korzystne dla oceny lokalizacji obiektu budowlanego, podczas gdy ustalenia aktualnego planu obiekt ten dyskwalifikują.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji niezasadnie połączył dwa różne przedmioty postępowania: samowolną rozbudowę kurnika i samowolnie wzniesioną wiatę, podczas gdy są to dwie odrębne sprawy. W sprawie samowolnej rozbudowy istotne jest ustalenie jej zakresu oraz faktu, czy związane z nią roboty budowlane zostały wykonane w trakcie budowy kurnika - jako istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, czy po jej zakończeniu – jako nowa część obiektu. Powołując się na powyższe organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co uzasadnia wydanie decyzji na postawie art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję H. K. podniosła, że zaskarżona decyzja dotyczy obiektu nr 6 – kurnika, który zgodnie z dokumentacją projektową miał mieć wymiary 12mx40m. Skarżąca zarzuciła, że budowę kurnika rozpoczęto wiosną 1987 r., a pozwolenie uzyskano dopiero 23 listopada 1987 roku, zatem kurnik był budowany bez pozwolenia na budowę. Ponadto, zamiast obiektu o wymiarach 12mx40m (prostokąt) powstał obiekt o wymiarach 12mx42m, powstała także dobudówka 10mx10m dająca kształt litery L - ten obiekt powstał w tym samym czasie. Natomiast wewnątrz litery L został dobudowany garaż o wym. 4mx10m, który powstał wiele lat później. Wiata (dobudowana za garażem) nie mogła powstać w tym samym czasie, co główna część budowli. Skarżąca dodatkowo stwierdziła, że w następstwie wybudowania kurnika nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a więc zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniająca rozbiórkę.

Po rozpoznaniu tej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 roku, sygn. II SA/Gd 745/10, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 8 lipca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem organ nie wyjaśnił w nim w sposób dostateczny przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Brak wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu. Sąd zauważył przy tym, że przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego była ocena legalności wybudowania obiektów budowlanych: kurnika oraz wiaty drewnianej. W sytuacji gdy zarówno kurnik, jak i wiata, położone są na jednej działce, stanowiąc własność tych samych osób, nie ma przeszkód, aby ocena legalności ich wybudowania została przeprowadzona w jednym postępowaniu. Jednak, z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazywał, że przedmiotem postępowania jest samowolna rozbudowa kurnika i samowolna budowa wiaty.

Sąd stwierdził, że dla zastosowania przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. niezbędnym było ustalenie faktu samowoli budowlanej oraz daty budowy obiektu - budynku gospodarczego - kurnika (obiekt nr 6) oraz wiaty konstrukcji drewnianej (obiekt nr 7). Sąd przytoczył treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. i uznał, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad postępowania uregulowanych tymi przepisami. W szczególności nie został ustalony w sprawie stan faktyczny umożliwiający prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym zastosowanie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Jedynie ustalenia dotyczące budowy kurnika (obiekt nr 6) w latach 1987 – 1992 znajdują swoje potwierdzenie w dowodach powołanych w uzasadnieniu organu I instancji, który przywołał w tym zakresie oświadczenia stron, w tym strony skarżącej, treść pozwolenia na budowę, jak również treść zaświadczenia z dnia 2 lipca 2007 r. A S.A. potwierdzającego zgłoszenie do ubezpieczenia kurnika o wymiarach 40mx12m w dniu 3 lipca 1991 r. i jego oszacowanie w dniu 24 września 1991 r.

Sąd uznał, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy dotyczącego wybudowania kurnika (obiekt nr 6) oraz wiaty (obiekt nr 7) i nie dokonały ustaleń dotyczących powstania tych obiektów w warunkach samowoli. W szczególności organy nie wyjaśniły - czy i w jakim zakresie ww. obiekty zostały zrealizowane na podstawie złożonej do akt decyzji o pozwoleniu na budowę, czy powoływaną rozbudowę według organu stanowiło dobudowanie do kurnika wiaty nr 7 czy też wykonanie rozbudowy kurnika (obiektu nr 6), kiedy i w jaki sposób ta rozbudowa nastąpiła oraz czy nastąpiła ona w trakcie realizacji kurnika czy też w okresie późniejszym, przy uwzględnieniu, że kurnik został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a następnie rozbudowany (bez wyjaśnienia, na czym ta rozbudowa polegała). Organ odwoławczy nie dokonał też oceny zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez właścicieli działki przepisów prawa budowlanego polegającego na rozpoczęciu budowy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, że naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polega na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i istotnych dla sprawy okoliczności. Organ winien w pierwszej kolejności ustalić przedmiot postępowania, albowiem zarówno organ I, jak i II instancji wskazują, że przedmiotem tym jest rozbudowa, a nie budowa obiektu gospodarczego - kurnika. Takie ustalenie przedmiotu postępowania, nie zostało przez organ wyjaśnione z powołaniem się na ustalony w oparciu o zebrany materiał dowodowy stan faktyczny sprawy, bez wyjaśnienia na czym taka rozbudowa miała by polegać. Zatem organ winien ustalić, czy obiekty nr 6 i nr 7 powstały w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też zostały wykonane samowolnie, oraz czy zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę, czy też z odstępstwami i na czym one polegały (jakimi).

Sąd podkreślił przy tym, że powyższe naruszenie powołanych przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym powoływanego przez organy art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W sytuacji ustalenia, że obiekt nr 6, czy też jego rozbudowa - wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, oraz obiekt nr 7, powstały w warunkach samowoli budowlanej, a data zakończenia budowy obiektów przypada przed 1 stycznia 1995 r., podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiłby zastosowany przez organy administracji przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonał wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., wyjaśniając, że pierwsza określona w nim przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, dotyczącą zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ustala się według stanu prawnego z daty rozstrzygnięcia. Trzeba zatem zbadać czy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym oceny tej dokonuje się według stanu prawnego aktualnego w chwili decyzji o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego. Wskazana zasada działa przy tym niezależnie od tego co będzie korzystniejsze dla inwestora. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że w niniejszej sprawie błędnie został wyłożony przez organy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd wyjaśnił również, że w przypadku ustalenia, iż przedmiotowe obiekty - kurnik i wiata, zostały wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę czy też z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, zastosowanie będzie miała procedura przewidziana w art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku.

Podsumowując, Sąd nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności wyjaśniły okoliczności faktyczne sprawy w celu ustalenia czy spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. – brak pozwolenia na budowę (uwzględniając przyjętą przez Sąd wykładnię tego przepisu) lub przeprowadziły postępowanie w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. Sąd zaznaczył przy tym, że ustaleń w powyższym zakresie należy dokonać odrębnie dla każdego z obiektów budowlanych, tj. obiektu nr 6 i nr 7.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 7 listopada 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., nakazał J. S. i P. P., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego - kurnika o wymiarach 12mx40m - obiekt nr 6, wraz z dobudowaną wiatą drewnianą - obiekt nr 7 (zgodnie z oznaczeniami na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2006 r.), położonych na działce nr [...] w m. Ł. gm. K.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że: na działce nr [...] istnieje parterowy kurnik o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym (obiekt nr 6) o wymiarach 12mx40m; na wzniesienie tego kurnika T. S. uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę z 23 listopada 1987 r. (pozwolenie na budowę kurnika wg projektu typowego [...] wraz ze zmianami opracowanymi indywidualnie); inwestorzy T. i M. S. zgłosili zakończenie inwestycji i uzyskali zaświadczenia z Urzędu Rejonowego w dniu 12 marca 1992 r. o zrealizowaniu kurnika zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę; do kurnika T. i M. S. dobudowali wiatę konstrukcji drewnianej (obiekt nr 7) o wymiarach 10,04mx3,32m, pokrytą dachem jednospadowym. Według oświadczenia inwestora M. S. - złożonego do protokołu kontroli w dniu 10 listopada 2006 r., wiata została wzniesiona razem z realizacją kurnika w roku 1992; w chwili obecnej obiekt stanowi własność J. S. i P. P. Mając na uwadze te ustalenia, organ uznał, że przedmiotowy obiekt (kurnik oznaczony nr 6) wraz z wykonaną dobudową (wiata obiekt nr 7) został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 23 listopada 1987 r. w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Następstwem stwierdzonego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu jest konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlanej z 1994 roku.

W odwołaniu od tej decyzji, H. K. wniosła o wydanie przez organ drugiej instancji decyzji merytorycznej z uwzględnieniem zrzutów i wniosków strony sformułowanych przed pierwszą instancją.

W uzasadnieniu odwołująca się stwierdziła, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji mija się z celem, ponieważ decyzje wydawane przez ten organ notorycznie zawierają wady prawne polegające na dostosowywaniu interpretacji przepisów prawa do popełnionych przez inwestorów samowoli. Odwołująca się ponownie wyjaśniła, że kurnik - obiekt nr 6 posiada powierzchnię ok 644m2, a więc znacznie większą w stosunku do wymiarów podanych w projekcie budowlanym 12mx40m = 480m2. Zarzuciła, że inwestorzy rozpoczęli budowę kurnika około pół roku przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Stwierdziła również, że istotne odstępstwa od projektu są niewątpliwe, potwierdzają to dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Ponadto, w przypadku zastosowania przepisów jak w skarżonej decyzji brak jest możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej ze względu na aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wniosła również o stosowanie w przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego– decyzją z dnia 10 stycznia 2014 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku, natomiast uchylił ją w części obejmującej wyznaczony termin wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin - do 31 maja 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania, wskazał na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., a następnie stwierdził, że w sprawie budynku kurnika na działce nr [...], którego wymiary rzuty poziomego w zatwierdzonym projekcie realizacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynosiły 40mx12m - przesłanka istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wystąpiła. Polega ona na zwiększeniu, w trakcie budowy, ww. wymiarów o 10,04m x 3,32m (rozbudowa w formie wiaty), co wprowadza zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki i w podstawowych parametrach obiektu. Wydanie zaskarżonej decyzji było zatem zasadne.

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że dokumenty znajdujące się w aktach organu I instancji, łącznie z podpisanym przez skarżącą protokołem ustaleń dokonanych w toku oględzin w dniu 10 listopada 2006 r., potwierdzają fakt istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak natomiast dowodu na okoliczność rozpoczęcia budowy kurnika bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem - przesłanki do orzekania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca H. K. wskazała, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotyczy to właśnie obiektów nr 6 i nr 7. Skarżąca zarzuciła, że organy nieprawidłowo ustaliły, iż istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu jest dobudowa do kurnika (obiekt nr 6) wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,04mx3,32m (obiekt nr 7). Istotnym odstępstwem jest bowiem wydłużenie kurnika o 2m i dobudowa do jego boku kotłowni, paszami i garażu, co daje kształt litery L. W związku z tym powierzchnia budynku, w stosunku do zaprojektowanej, zwiększyła się o 34%. Dopiero do tego obiektu murowanego dobudowano wiatę drewnianą.

Skarżąca zarzuciła również, że organy nie uwzględniły dowodów potwierdzających zaawansowanie budowy kurnika w chwili uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Te dowody to m.in. dokument wydany przez Wojewódzki Zakład Weterynarii z 29 września 1987 r. załączony po raz pierwszy przy jej piśmie z dnia 5 grudnia 2008 r. do organu I instancji oraz załączony po raz drugi do jej pisma z dnia 26 maja 2011 r. skierowanego jw. Dowodem jest również zdjęcie z własnoręczną adnotacją inwestorki, o treści "rozpoczęta budowa kurnika - lipiec 1987", pochodzące z akt sądowych Sądu Rejonowego - sygn. akt [...]. Zdjęcie to zostało załączone również do pisma skarżącej z dnia 26 maja 2011 r. Nieprawdą więc jest, że brak jest dowodów na rozpoczęcie budowy kurnika przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Inwestor posiada pozwolenie na budowę z 23 listopada 1987 roku, a rozpoczął budowę kurnika wiele miesięcy wcześniej. Ponownie skarżąca zwróciła także uwagę, że zgodnie z aktualnie obowiązującym planem miejscowym teren, na którym znajdują się omawiane obiekty przeznaczony jest pod budownictwo usługowo - mieszkaniowe.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca stwierdziła, że decyzje organów obu instancji naruszają art. 6 - 8, art. 12, art. 35 - 36, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Zarzuciła też, że organy - mimo przejrzystego uzasadnienia wyroku Sądu wydanego w niniejszej sprawie, wydały decyzje zupełnie oderwane od zawartych w nim wskazań, co należy ustalić i wyjaśnić.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 roku skarżąca oświadczyła, że dowody na rozpoczęcie budowy kurnika przed uzyskaniem pozwolenia na budowę załączyła do swoich pism wskazanych w skardze, które złożyła do organu I instancji. Pisma te muszą znajdować się w aktach administracyjnych. Są to między innymi zdjęcie z akt sądowych sprawy cywilnej oraz pismo Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii z dnia 28 września 1987 roku. Skarżąca okazała kserokopię zdjęcia oraz oryginał ww. pisma Wojewódzkiego Zakładu Weterynarii (kserokopie złożyła do akt). Wniosła o zwrot kosztów postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który – w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego 2011 roku - stwierdził, że organy powinny były ustalić, czy obiekty nr 6 (kurnik) i nr 7 (wiata) powstały w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też zostały wykonane samowolnie, oraz czy zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę, czy też z odstępstwami, i na czym one polegały (jakimi). Sąd stwierdził również, że organ odwoławczy powinien dokonać oceny zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia przez właścicieli działki przepisów prawa budowlanego polegającego na rozpoczęciu budowy kurnika przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił przy tym, że od prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinny wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy w celu ustalenia czy spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. - brak pozwolenia na budowę, lub przeprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. Przy czym ustaleń w powyższym zakresie powinny dokonać odrębnie dla każdego z obiektów budowlanych, tj. obiektu nr 6 (kurnika) i nr 7 (wiaty).

Uwzględniając powyższe wytyczne oraz rozważania Sądu organy nadzoru budowlanego obowiązane były zatem dokładnie przeanalizować każdy z dwóch ww. obiektów budowlanych, w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu nie budziło bowiem wątpliwości ustalenie, że każdy z tych obiektów jest odrębnym obiektem budowlanym. Kurnik to obiekt nr 6 - o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym, a wiata to obiekt nr 7 - o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym (zgodnie z oznaczeniami na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2006 r.). W szczególności organy miały ustalić czy któryś z tych obiektów powstał na podstawie pozwolenia na budowę, czy też bez takiego pozwolenia, lub – czy został zrealizowany z odstępstwami od pozwolenia na budowę, a nadto stwierdzić w jakiej dacie każdy z tych obiektów został wybudowany. Organy winny były również odnieść się do zarzutów skarżącej dotyczących budowy kurnika przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, podobnie jak sąd, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Przy czym ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301). Postępowanie wynikające z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek kasacyjnego wyroku sądu administracyjnego jest przy tym w istocie ponownym postępowaniem, obejmującym całość sprawy, jednak nie wszystkie czynności procesowe muszą być przeprowadzone po raz drugi, tylko bowiem w sytuacji, gdy sąd administracyjny uznał całe postępowanie poprzedzające wydanie uchylonego rozstrzygnięcia za wadliwe, musiałoby być ono powtórzone od początku.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego

- w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nakazały właścicielom przedmiotowych obiektów budowlanych, sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego - kurnika o wymiarach 12mx40m - obiekt nr 6, wraz z dobudowaną wiatą drewnianą - obiekt nr 7, położonych na działce nr [...] w m. Ł. gm. K.

Zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Wydając ww. decyzje organy ustaliły, że kurnik (obiekt nr 6) o konstrukcji murowanej i wymiarach 12mx40m został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 listopada 1987 r. (pozwolenie na budowę kurnika wg projektu typowego [...] wraz ze zmianami opracowanymi indywidualnie). Ustaliły również, że do kurnika T. i M. S. dobudowali wiatę konstrukcji drewnianej (obiekt nr 7) o wymiarach 10,04mx3,32m, która została wzniesiona "razem z realizacją kurnika" w roku 1992. Mając na uwadze te ustalenia, organy uznały, że przedmiotowy obiekt (kurnik oznaczony nr 6) wraz z wykonaną dobudową (wiata obiekt nr 7) został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 listopada 1987 r. w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę.

Organ II instancji dodatkowo wyjaśnił, że w zatwierdzonym projekcie realizacyjnym, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, wymiary kurnika wynosiły 40mx12m. Zatem przesłanka istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wystąpiła. Polega ona na zwiększeniu, w trakcie budowy, ww. wymiarów o 10,04m x 3,32m (rozbudowa w formie wiaty), co wprowadza zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki i w podstawowych parametrach obiektu. Organ stwierdził również, że dokumenty znajdujące się w aktach organu I instancji, łącznie z podpisanym przez skarżącą protokołem ustaleń dokonanych w toku oględzin w dniu 10 listopada 2006 r., potwierdzają fakt istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak natomiast dowodu na okoliczność rozpoczęcia budowy kurnika bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem

- przesłanki do orzekania w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku.

Zdaniem Sądu, powyższe decyzje organów obu instancji zostały wydane z zarzucanym w skardze naruszeniem przepisów postępowania. Organy nie wykonały również prawidłowo wytycznych Sądu zawartych w cytowanym powyżej wyroku.

Ponownie należy przypomnieć, że Sąd nakazał organom dokonać ustaleń istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy odrębnie dla każdego z obiektów budowlanych, tj. obiektu nr 6 (kurnika) i nr 7 (wiaty).

Odnośnie kurnika, czyli obiektu nr 6, organy przyjęły, że został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 23 listopada 1987 r. Organy uznały przy tym, że jedynym odstępstwem od pozwolenia na budowę, zgodnie z którym kurnik miał mieć kształt prostokąta o wymiarach 12mx40m, było:

- dobudowanie do niego wiaty o wymiarach 10,04m x 3,32m – obiektu nr 7 (organ I instancji);

- rozbudowa kurnika o wiatę o wymiarach 10,04m x 3,32m – obiekt nr 7 (organ II instancji);

w 1992 roku.

W ocenie Sądu, dobudowa do jednego obiektu budowlanego – realizowanego lub zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, drugiego obiektu budowlanego nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Zgodnie z przywoływanym przez organy art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego będzie zatem dotyczyć:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu

(art. 36a ust. 5 pkt 1), czyli przede wszystkim zmiany usytuowania projektowanego obiektu na działce (a nie – jak przyjął organ odwoławczy w tej sprawie - usytuowania na działce budowlanej dodatkowego obiektu budowlanego);

2) zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 36a ust. 5 pkt 2), a więc gabarytów (rozmiarów) projektowanego obiektu budowlanego; do 26 września 2005 r. przepis ten dotyczył także zasadniczych elementów wyglądu obiektu budowlanego ("charakterystycznych parametrów elewacji");

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (art. 36a ust. 5 pkt 5) - oczywiście w tych obiektach, w stosunku do których takie wymagania są sformułowane;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 6);

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 6) - ustalenia te mogą zawierać pewne szczegółowe wymagania lub parametry, nieujęte w wyżej wymienionych punktach (np. wygląd czy rodzaj ogrodzeń od miejsc publicznych, określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej);

6) zakresu objętego opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi (art. 36a ust. 5 zdanie końcowe).

Do 26 września 2005 r. kwalifikowane jako istotne odstępstwa, a więc skutkujące koniecznością zmiany pozwolenia na budowę, były również, obok wspomnianych wyżej odstępstw dotyczących charakterystycznych parametrów elewacji, także odstępstwa dotyczące geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), jak również niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364) uchyliła pkt 3 i 4 oraz zmieniła redakcję pkt 2 w ust. 5 omawianego artykułu. (tak też Robert Dziwiński i Paweł Ziemski w komentarzu do art. 36a ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku zamieszczonym w Bazie Orzeczeń LEX)

W ocenie Sądu z ww. przepisów wynika, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego muszą dotyczyć zaprojektowanego obiektu budowlanego. Nie mogą natomiast polegać na wybudowaniu dodatkowego obiektu budowlanego, nawet jeżeli obiekt ten przylega do obiektu realizowanego na podstawie projektu budowlanego.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że dobudowanie do jednego obiektu budowlanego drugiego obiektu budowlanego nie stanowi również rozbudowy takiego obiektu budowlanego. Chyba, że organ wykazałby, iż obiekty te są ze sobą w taki sposób połączone, że tworzą jedną, nierozerwalną całość (a takich ustaleń w tej sprawie brak). Wtedy jedynie można by przyjąć, że nastąpiła rozbudowa obiektu budowlanego. Rozbudowa dotyczy bowiem powiększenia kubatury istniejącego obiektu budowlanego, będzie nią zatem np. powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie.

W ocenie Sądu, nie sposób zatem zgodzić się z organami, że dobudowanie do kurnika wiaty stanowiło jego rozbudowę, do tego stanowiącą istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. W tej sprawie nie poczyniono bowiem żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na taką konkluzję. Organy bazowały na dotąd zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, z którego wynika, że są to dwa obiekty budowlane. Przy czym bezsporne jest, że pozwolenie na budowę z 23 listopada 1987 r. nie obejmowało budowy obiektu budowlanego w postaci wiaty.

Dokonując powyższych ustaleń organy w żaden sposób nie odniosły się również do zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego (ostatni raz w odwołaniu z 20 listopada 2013 roku), a dotyczących sposobu realizacji samego kurnika. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie wskazywała, że kurnik - obiekt nr 6, posiada powierzchnię ok. 644 m2, a według wymiarów podanych w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 23 listopada 1987 r. projekcie budowlanym powinien mieć powierzchnię znacznie mniejszą tj. 12mx40m = 480m2 (takie wymiary, jako zgodne z projektem, przyjęły organy obu instancji). Zarzucała także, że kurnik został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenia, w wyniku czego postał budynek o kształcie litery L. Dopiero do tak rozbudowanego kurnika - znacznie później - dobudowano wiatę (obiekt nr 7).

Powyższe zarzuty skarżącej – w ocenie Sądu, zdaje się przynajmniej częściowo potwierdzać szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2006 r., na którym kurnik (obiekt oznaczony numerem 6) ma kształt litery L, natomiast wiata stanowi osobny obiekt – oznaczony numerem 7.

Organy w żaden sposób się do tych zarzutów skarżącej nie odniosły, mimo że Sąd w wydanym poprzednio wyroku w tej sprawie wyraźnie nakazał im dokładne ustalenie na czym polegała ewentualna rozbudowa kurnika.

Organy – wbrew wytycznym Sądu zawartym w wyroku z 3 lutego 2011 roku – nie zbadały również podnoszonej przez skarżącą kwestii dotyczącej rozpoczęcia budowy kurnika około pół roku przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ I instancji twierdzenia te zignorował, a organ II instancji stwierdził jedynie, że "brak natomiast dowodu na okoliczność rozpoczęcia budowy kurnika bez wymaganego pozwolenia na budowę".

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że już w odwołaniu z dnia 19 lipca 2010 roku Skarżąca H. K. wnosiła o uwzględnienie dodatkowych dowodów, których we wcześniejszym postępowaniu strona nie posiadała, a pochodzących z akt sądowych spraw toczących się w Sądzie Rejonowym - IX Wydział Cywilny, mających znaczenie dla sprawy. W odwołaniu tym zarzucała, że organ nie wziął pod uwagę treści jej pisma z dnia 5 grudnia 2008 r., złożonego do organu I instancji 8 grudnia 2008 roku (wskazanego jako załącznik nr 1 odwołania). Twierdziła również, że fakt innych wymiarów kurnika potwierdzają inwestorzy, załączając do akt sprawy dowody ubezpieczenia budynków, ponieważ są tam podane wymiary kurnika 42mx12m, co także potwierdzają mapy sytuacyjne w skali 1:1000, będące w aktach sprawy. Kurnik jest zatem większy o ok. 150m2 niż wynika to z projektu budowlanego. Również sami inwestorzy - zdaniem skarżącej - potwierdzają fakt budowania tegoż kurnika bez pozwolenia. Na dowód tego skarżąca stwierdziła, że załącza do odwołania - nadesłane przez Sąd Cywilny z akt sądowych [...] (wskazane jako załączniki nr 5 i 6 odwołania) – dowody, w tym zdjęcie, na którym widać mury kurnika, którego budowę rozpoczęto wiosną 1987 roku (a pozwolenie na budowę jest z 23 listopada 1987 r.).

W skardze wniesionej w niniejszej sprawie skarżąca również zarzucała, że organy nie uwzględniły dowodów potwierdzających zaawansowanie budowy kurnika w chwili uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę, w tym dokumentu wydanego przez Wojewódzki Zakład Weterynarii z 29 września 1987 r., załączonego po raz pierwszy przy jej piśmie z dnia 5 grudnia 2008 r. do organu I instancji, a także zdjęcia z własnoręczną adnotacją inwestorki, o treści "rozpoczęta budowa kurnika - lipiec 1987", pochodzącego z akt sądowych Sądu Rejonowego - sygn. akt [...] (załączonego m. in. do pisma skarżącej z dnia 26 maja 2011 r.).

Wprawdzie w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu brak jest załączników do ww. odwołania, podobnie jak wskazywanych przez skarżącą w skardze pism, jednak z pisma przewodniego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2010 roku przekazującego odwołanie organowi II instancji wynika, że organ II instancji otrzymał odwołanie skarżącej i L. K. z dnia 19 lipca 2010 roku wraz z teczką zawierającą 32 załączniki. Z treści decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej w niniejszej sprawie wynika natomiast, że dowody przywołane w odwołaniu skarżącej zostały przez nią załączone do odwołania.

Organ II instancji (podobnie jak organ I instancji) nie wyjaśnił dlaczego ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powoływane przez skarżącą w ww. piśmie dowody zignorował, stwierdzając, że żadnych dowodów na potwierdzenie jej zarzutów nie ma. Skoro skarżąca już w 2010 roku wskazywała na dokumenty, które w jej ocenie mogły potwierdzić fakt wybudowania kurnika przed uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę, to niewątpliwie organy winny były dokumenty te przeanalizować, po pierwsze dlatego, że takie wytyczne dał Sąd w wyroku z 3 lutego 2011 roku, a po drugie dlatego, że okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy postępowanie dotyczące kurnika winno toczyć się na podstawie art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. (gdyby okazało się, że wybudowano kurnik przed uzyskaniem pozwolenia na jego budowę), czy też na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane.

Z tych samych przyczyn organy winny były odnieść się także do podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących wybudowania wiaty – jako odrębnego obiektu budowlanego - w terminie znacznie późniejszym niż podaje to inwestor, czego również nie uczyniły. Ustalenie tych okoliczności jest bowiem niezbędne aby stwierdzić jakie przepisy materialne znajdują zastosowanie w sprawie wiaty.

Należy przy tym zauważyć, że organ II instancji nie odniósł się również do dalszych zarzutów odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji z dnia 7 listopada 2013 roku, dotyczących braku zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Słusznie skarżąca w tym odwołaniu zarzucała, że w przypadku zastosowania przepisów jak w skarżonej decyzji tj. art. 51 ustawy – Prawo budowlane z 1994 roku, organ musiał zbadać zgodność wykonanych robót budowlanych, o których orzekał, z aktualnie obowiązującym prawem, w tym z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czego żaden z organów nie uczynił (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 marca 2012 r., sygn. II SA/Gd 29/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1138382).

Mając na uwadze stwierdzone powyżej uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji naruszają art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (organy nie wykonały należycie wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 3 lutego 2013 roku), a także przepisy postępowania regulujące sposób prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz sposób sporządzania uzasadnień decyzji. Organy nie przeanalizowały bowiem dokładnie każdego z dwóch obiektów budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, nie ustaliły prawidłowo czy któryś z tych obiektów został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, czy też bez takiego pozwolenia, lub – czy został zrealizowany z odstępstwami od pozwolenia na budowę, a nadto nie zbadały wnikliwie w jakiej konkretnie dacie każdy z tych obiektów został wybudowany. Powyższe braki w ustaleniach, uzasadniają stwierdzenie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. - jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Dlatego też, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów

art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114).

Ponadto, dokonując opisanych powyżej ustaleń w sprawie, organy winny były odnieść się do zarzutów skarżącej, w tym dotyczących budowy kurnika przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z dnia 23 listopada 1987 roku, a także przeanalizować dowody przez nią zaoferowane (w szczególności dowody załączone do odwołania skarżącej z 19 lipca 2010 roku). Wydanie decyzji w sprawie bez przeprowadzenia analizy tych dowodów stanowiło nie tylko niewykonanie wytycznych Sądu, który nakazał kwestie przedstawione powyżej wnikliwie zbadać, ale również naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, kierując się treścią art. 80 k.p.a., że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak to wykazano powyżej, niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy - nie odnosząc się w żaden sposób do przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania dowodów (w szczególności przywołanych w odwołaniu skarżącej z 19 lipca 2010 roku) oraz zarzutów (w tym dotyczących wybudowania kurnika w kształcie innym niż przyjęty przez organy tj. w kształcie litery L, a nie prostokąta), naruszyły także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. akt

SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe z wykazanym powyżej istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, nie wykonując przy tym wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 3 lutego 2011 roku, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 7 listopada 2013 roku.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tym w sposób prawidłowy wykonać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2011 roku, sygn. II SA/Gd 745/10, ustalając w sposób dokładny stan faktyczny niniejszej sprawy. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny pozwoli odpowiedzieć na pytanie jakie przepisy prawa materialnego należy zastosować do każdego z omawianych obiektów budowlanych. Organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, w tym zaoferowane przez wszystkie strony postępowania, a jeżeli będzie to niezbędne dla należytego wyjaśnienia sprawy, przeprowadzić kolejne dowody z urzędu. Przeprowadzone dowody powinny następnie posłużyć do prawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu decyzji winno znaleźć się wyjaśnienie znaczenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie dla podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Należy przy tym zauważyć, że w sytuacji, w której organ dojdzie do przekonania, iż w sprawie należy stosować przepisy art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku, organ zobowiązany będzie przy wykładni tego przepisu uwzględnić treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 (Baza Orzeczeń LEX nr 1404021). Zgodnie z tą uchwałą: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (...) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy."