Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 909/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 25 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 21, art. 23
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 822/15 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 822/15, w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z [...] kwietnia 2015 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2014 r. G. B. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 w tym płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji:

1) pakietu 2: wariant 2.3. trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchnię 26,24 ha, wariant 2.1 uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności do powierzchni 5,2 ha;

2) pakietu 3: wariant 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchnię 35,66 ha, wariant 3.1.2.Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchnię 2,19 ha,

3) pakietu 5: wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchnię 20,63 ha;

4) pakietu 4: wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchnię 5,51 ha.

Po stwierdzeniu, że wnioskodawca nie dostarczył załączników graficznych, na których znalazły się działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności, w dniu 4 czerwca 2014 r. wysłano wezwanie do usunięcia braków formalnych. W dniu 10 czerwca 2014 r. została złożona korekta wniosku, wraz z którą rolnik złożył brakujące załączniki graficzne z oznaczeniem działek. Ponadto rolnik dokonał wycofania wniosku co do pow. 0,38 ha działki M.

W decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej odnośnie do pow. 0,38 ha działki M z uwagi na wycofanie wniosku w tej części oraz przyznał G. B. płatność rolnośrodowiskową w wysokości 14 195 zł., z tytułu Pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Przy naliczeniu powyższej płatności pominięte zostały działki rolne, co do których braki w postaci załączników graficznych zostały uzupełnione po terminie określonym w art. 23 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 1122/2009) w związku z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach), tj. po 9 czerwca – niezależnie, czy korekta i uzupełnienie wniosku o powyższe dokumenty złożone zostało w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Zdaniem organu, skoro uzupełnienie wniosku nastąpiło w dniu 10 czerwca 2014r., a więc po ostatecznym terminie składania wniosków wymienione działki rolne nie zostały uwzględnione w naliczeniu płatności. Natomiast w odniesieniu do działki rolnej M stwierdzono, że dla działki tej nie został przygotowany i przesłany do wnioskodawcy załącznik, zatem strona nie była zobowiązana do dostarczenia załącznika graficznego dla tej działki. Powierzchnia pozostałego zadeklarowanego do PRŚ obszaru wyniosła 34,52 ha i w stosunku do niego obliczono i przyznano przedmiotową płatność.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 uzupełniony został w zakresie jego kompletności 10 czerwca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, który to termin nie podlega przywróceniu, a co z za tym idzie wniosek w nieuzupełnionej w terminie części uznać należało za niedopuszczalny i pozostawić bez rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższe decyzje jako niezgodne z prawem.

Sąd I instancji wskazał, że tryb uzupełnienia braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), został uruchomiony przez organ I instancji wezwaniem skierowanym do skarżącego w dniu 3 czerwca 2014 r. Zostało ono doręczone 12 czerwca 2014 r., a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał z dniem 20 czerwca 2014 r. Tymczasem, według ustaleń organów skarżący dokonał tej czynności 10 czerwca 2014r., a zatem w wymaganym terminie.

Zdaniem Sądu I instancji, organy błędnie ograniczyły termin do uzupełnienia braków formalnych – materialnoprawnym terminem wynikającym z art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, uznając, że termin zgłoszenia żądania należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych. W ocenie WSA, z art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że uzupełnienie braków formalnych podania wywołuje skutki ex tunc. Konwalidacja wniosku następuje zatem od chwili jego złożenia, a nie uzupełnienia. W przeciwnym razie nie miałoby sensu wyznaczenie terminu do uzupełnienia braków, gdyż skutki prawne złożenia korekty wniosku byłyby takie same jak przy wniesieniu całkowicie nowego wniosku w dacie, w jakiej nastąpiło uzupełnienie. Ponadto, z poglądu wyrażonego przez organy wynika, że na termin wezwania strony wpływ miałaby aktywność organu oraz procedura doręczenia wezwania, wskutek czego w identycznych stanach faktycznych sprawy mogłyby zapadać różne rozstrzygnięcia – w zależności od chwili doręczenia wezwania do uzupełnienia braków. Takie stanowisko sprzeczne jest z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a.

Sąd orzekający wskazał, że przeprowadzając ponownie postępowanie, organ I instancji powinien rozpoznać wniosek strony tylko w takim zakresie, w jakim do tej pory nie został uwzględniony i w jakim został prawidłowo uzupełniony w wyznaczonym terminie. W tej części, jak wskazał, nastąpi uzupełnienie dotychczasowych rozstrzygnięć decyzji I instancji, wymagających jedynie albo powtórzenia (co do umorzenia postępowania odnośnie do działki M), albo związanymi z pominiętą częścią wniosku po jego prawidłowym uzupełnieniu. O ile w jakiejś części takie uzupełnienie nie nastąpiło, to w tej części należy wniosek pozostawić bez rozpoznania, jak tego wymaga art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu organ powinien wyjaśnić rozbieżność między decyzjami obu instancji w zakresie ilości działek, na które dotychczas nie przyznano płatności. Mianowicie, zaskarżona decyzja wymienia działkę C, która nie figuruje w decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy nie uzasadnił tej zmiany.

Reasumując WSA w Gliwicach uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 § 3 i 64 § 2 k.p.a., co spowodowało, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zarzucił też naruszenie art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR w Częstochowie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, względnie jego uchylenie i oddalenie skargi, a w każdym z tych przypadków, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z powyższą regulacją prawa unijnego wniosek złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy;

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja, który jako termin prawa materialnego nic podlega przywróceniu. Natomiast w myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 wniosek złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Co więcej, za wyjątkiem odstępstwa przewidzianego w art. 21 rozporządzenia 1122/2009 w odniesieniu do korekty oczywistych błędów oraz odstępstwa przewidzianego w art. 22 rozporządzenia 1122/2009 w zakresie terminów przypadających na dzień wolny od pracy, prawodawca unijny nie przewiduje jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności wniosków złożonych po ostatecznym terminie na ich wniesienie i możliwości procedowania wniosków złożonych po ostatecznym terminie przewidzianym do ich wniesienia. Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że w świetle powyższych przepisów unijnych opóźnienie w złożeniu wniosku przekraczające 25 dni wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania przyznania dopłat na dany rok, gdyż wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W związku z tym regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 k.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia 1122/2009.

W niniejszej sprawie, jak wskazano strona uzupełniła braki formalne wniosku w dniu 10 czerwca 2014 r., a skoro nastąpiło to po dopuszczalnym terminie składania wniosków, konsekwencją był brak ich uwzględnienia. Tym samym strona nie uczyniła zadość obowiązkowi złożenia kompletnego wniosku w terminie uprawniającym do przyznania płatności. Zdaniem organu, Sąd I instancji pominął kwestie kolizji przepisów krajowych i unijnych oraz prymatu prawa unijnego nad prawodawstwem krajowym. Powyższe wpłynęło na dokonanie przez Sąd błędnej oceny w zakresie naruszenia przez organ przepisów k.p.a. Okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje, jak wskazano, bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu G. B. stwierdził, że uzupełnił wniosek w terminie zakreślonym przez organ, a zatem konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia. Ponadto wskazał, że samej zasady dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. obie strony nie kwestionowały. Normatywną zmianę w tym zakresie wprowadziła dopiero ustawa z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do treści jej art. 23 ust 1 zdanie drugie, przepisu art. 64 §2 k.p.a. nie stosuje się. Powołana ustawa weszła w życie z dniem 15 marca 2015r. i stosownie do jej art. 60 ust 2 pkt 1 nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, a więc i do niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu sąd odwoławczy bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożonego w terminie (do dnia 15 maja), poprzez przedłożenie brakujących załączników graficznych po terminie wskazanym w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, czy też od daty uzupełnienia wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie, uzupełnienie wniosku po terminie określonym ww. przepisie skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania bądź – w zakresie nieuzupełnionej części – pozostawieniem go bez rozpoznania, natomiast zdaniem Sądu I instancji i skarżącego G. B., uzupełnienie wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie określonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, co daje możliwość jego merytorycznej oceny. Sąd I instancji, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, uchylił decyzje organów obu instancji, uznając, że złożenie przez skarżącego G. B. wniosku o płatność rolnośrodowiskową za 2014 r. bez załączników graficznych było brakiem formalnym, który mógł zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a ponadto uzupełnienie tego braku w siedmiodniowym terminie powinno skutkować uznaniem, że wniosek został złożony w terminie – do dnia 15 maja 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu Sądu I instancji.

Afirmując w całości stanowisko wyrażone przez NSA w zbieżnych z niniejszym stanem faktycznym i w tym samym stanie prawym – sprawach (por. wyroki NSA sygn. akt II GSK 2524/16, II GSK 3166/16, II GSK 219/16 , II GSK 3498/15, II GSK 3673/16, II GSK 3674/16 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), zdaniem sądu odwoławczego ponownie podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie wielokrotnie wskazuje się, że postępowania administracyjne toczące się przed organami ARiMR w zakresie instrumentów finansowych, takich jak płatności bezpośrednie, czy pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich, charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postępowanie przyspieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są m.in. przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. 2013 r. poz. 173 ze zm. dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2012, poz. 1164 ze zm.). W obu tych ustawach ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego dotyczącego owych pomocy finansowych, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w całości na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, z mocy art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz analogicznej regulacji art. 21 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczącego tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew zarzutowi zawartemu w pkt 1 skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, bowiem w tej sprawie mamy do czynienia z płatnością rolnośrodowiskową, zatem płatnością objętą programem rozwoju obszarów wiejskich (art. 5 ust 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu).

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek bez załączników graficznych obrazujących zadeklarowane we wniosku działki rolne. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organy ARiMR podkreśliły, że materiał graficzny jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Oznacza to, że wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organów ARiMR, że załączniki graficzne stanowią integralną, obowiązkową część wniosku o przyznanie płatności na dany rok.

Należy przypomnieć, że na podstawie art. 8 ust 1 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8, dalej: rozporządzenie 65/2011) wnioski o płatność w ramach środków obszarowych składa się zgodnie z terminami określonymi w art. 11 ust 2 rozporządzenia (WE) i stosuje się do nich odpowiednio art. 22 i art. 23 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. Na podstawie art. 7 ust 1 rozporządzenia 65/2011 do wniosków tych zastosowanie ma także art. 12 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. Zgodnie natomiast z § 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia MRiRW z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", ARiMR udostępnia rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej materiał graficzny z oznaczeniem co najmniej granic i numerów działek ewidencyjnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, natomiast rolnik zaznacza na materiale graficznym granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, oraz występujące w jego gospodarstwie rolnymi określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku – w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5, miejsc na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. – w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6, a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jak wynika z treści przywołanego przepisu, przesłany przez ARiMR materiał graficzny – w przypadku ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową – jest obowiązkowym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, wskazuje bowiem nie tylko na granice działek rolnych, ale też na szczegółowy sposób ich użytkowania. Innymi słowy, wniosek złożony bez powyższych załączników należy traktować jako niekompletny.

W rozpoznawanej sprawie wyżej przedstawiony pogląd, zgodnie z którym załącznik w postaci materiałów graficznych stanowi obligatoryjny element wniosku o przyznanie rolnikowi wsparcia ze środków unijnych, implikuje stanowisko, że złożenie wniosku bez załączników graficznych pociąga za sobą skutki w postaci niedotrzymania terminu do złożenia wniosku.

Według art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 pojedyncze wnioski (w tym jak w rozpoznawanej sprawie – wniosek o płatność rolnośrodowiskową) składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż 15 maja. Jak wskazano w motywach 19 i 28 rozporządzenia nr 1122/2009, określenie przez Państwa Członkowskie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i załączonych do tych wniosków dokumentów uzupełniających jest niezbędne dla osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii celu skutecznego zarządzania i kontroli w zakresie pomocy rolnej.

Niemniej jednak art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyraźnie stanowi, że powinien być przewidziany w ramach procedur związanych ze składaniem tych wniosków i dokumentów uzupełniających dodatkowy termin wynoszący 25 dni po wyznaczonym terminie określonym przez państwa członkowskie w celu zezwolenia, z zastrzeżeniem stosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, na złożenie po terminie wspomnianych wniosków i przedstawienie dokumentów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 grudnia 2015 r., C-330/14, pkt 45). Stosownie do art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, możliwe jest zatem złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie (co wiąże się ze zmniejszeniem kwoty płatności), jednak jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Należy też wskazać, że stosownie do art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009, wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy. Z kolei przepis art. 12 ust. 3 stanowi m.in., że materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Przepis art. 23 ust. 1 stanowi natomiast, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy.

Jednoznaczna treść art. 23 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 uprawnia do stwierdzenia, że termin na złożenie wniosków dotyczących płatności do 15 maja danego roku, odnosi się także do obowiązkowych załączników graficznych, na których producent rolny powinien zaznaczyć granice zadeklarowanych działek rolnych. Skoro ww. przepisy prawa unijnego określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności (25 dni kalendarzowych od 15 maja), to po dniu 9 czerwca danego roku nie jest możliwe skuteczne uzupełnienie go o jego integralne części, takie jak załączniki graficzne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje dla producentów rolnych możliwość poprawienia w każdym czasie oczywistych błędów wniosku o przyznanie pomocy. Jak zaznaczono już wyżej, załącznik graficzny jest obowiązkowym elementem (załącznikiem) wniosku, a jego znaczenie jest doniosłe, gdyż nie tylko określa on granice referencyjne działki rolnej, co należy do obowiązków rolnika, ale także przy poszczególnych płatnościach wskazuje na sposób użytkowania działki lub jej części w danym roku. Korekta przewidziana w cytowanym przepisie odnosi się natomiast do oczywistych błędów, niemających znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków, a więc niewpływających na zakres żądania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, który określa – mający charakter materialnoprawny – termin złożenia wniosku, ponieważ przyjmując, że należało zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia istotnego elementu wniosku, niezasadnie uznał, że wniosek ten mógł zostać złożony po upływie tego terminu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 okazał się zatem zasadny, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu należy podkreślić, że czym innym jest uzupełnianie braków formalnych wniosku, a czym innym jest ściśle określony – co do dnia – termin prawa materialnego, stanowiący granicę skorzystania przez stronę z prawa złożenia kompletnego wniosku. Zastosowanie procedury uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie przeczy konieczności uwzględnienia wymogu określonego przepisem prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy, za błędy, które mają bezpośredni wpływ na skutki materialnoprawne, odpowiedzialność i ryzyko ponosi w postępowaniu o przyznanie wnioskowanej płatności rolnik. Producent rolny, chcąc otrzymać płatności, musi złożyć kompletny z materialnoprawnego punktu widzenia wniosek, w terminie prawem przewidzianym.

Mając na względzie, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

NSA podzielił pogląd organów ARiMR, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok, co skutkuje tym, że uzupełnienie załącznika graficznego po upływie materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku nie mogło zostać uwzględnione, bowiem wezwanie w trybie art. 64 §2 k.p.a. nie mogło przywrócić stronie terminu na dokonanie skutecznej prawnie czynności. Powyższe zatem uzasadniało, jak słusznie przyjęły organy Agencji, pozostawienie wniosku w tej części bez rozpoznania, a jedynie rozpoznanie go w takim zakresie, w jakim był on kompletny do dnia 9 czerwca 2014 r. W tym zakresie okoliczności faktyczne istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia nie były sporne.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Sąd uznał, że sposób procedowania organów ARiMR w toku postępowania administracyjnego (wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie argumentowanie, że taki tryb nie mógł być zastosowany w okolicznościach tej sprawy) uzasadnia odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.