Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2504/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skarg Gminy [...] i Ł I na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) oraz na rzecz skarżącej Ł I kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Ł I od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...], udzielającej Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] pozwolenia na budowę remizy strażackiej w[...] - uchylił zaskarżoną decyzję i umarzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do brzmienia art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, gdy brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, oznacza m. in. brak konkretnej sprawy, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Organ drugiej instancji wskazał, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...], wydana została pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46, ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane "Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego traci ważność, jeżeli samowolnie odstąpiono od istotnych warunków pozwolenia."

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na samowolne odstąpienie od istotnych warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, aktualnie nie ma w obiegu prawnym ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...].

Na poparcie tej tezy organ wskazał, że jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono swym zakresem realizację budynku remizy strażackiej, który został zaprojektowany na działce ewidencyjnej w [...], w części, którą aktualnie stanowi działka nr ewid. [...] w [...]. Z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], I[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika, że właścicielem ww. działki nr ewid [...] jest Gmina [...]. Ł I jest właścicielką działki o nr ewid [...] (Księga Wieczysta nr [...]), graniczącej bezpośrednio z ww. działką o nr ewid. [...]. Należąca do działka nr ewid. [...] powstała z działki ewidencyjnej oznaczonej na mapie sytuacyjnej w skali 1:500 jako "PARCELA H G". W dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...], pomiędzy ówczesną działką ewidencyjną w [...], na której zaprojektowano sporny budynek remizy strażackiej, a działką oznaczoną jako "PARCELA H G" granica miała niejednolity (nieregularny) przebieg (mapa sytuacyjna sporządzona w skali 1:500). Na wysokości projektowanej remizy granica pomiędzy powyższymi działkami ewidencyjnymi przebiega w odległości ok. 5 m od południowej ściany planowanego budynku. Natomiast aktualnie granica pomiędzy nieruchomością inwestycyjną (obecnie działka o nr ewid. [...]), a nieruchomością stanowiącą własność skarżącej (działka o nr ewid. [...]) przebiega po obrysie południowej ściany spornego budynku remizy strażackiej (z otworami okiennymi). Sporny budynek remizy strażackiej został zaprojektowany częściowo jako dwukondygnacyjny. Na parterze zaprojektowano garaż dwustanowiskowy, umywalnię, kancelarię, magazyn, korytarz, sień i klatkę schodową (Opis techniczny. Wykaz powierzchni poszczególnych pomieszczeń, Rzut parteru). Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że nad zachodnią częścią pierwszej kondygnacji (nieobejmującej części garażowej), zaprojektowane zostało piętro, gdzie przewidziano salę zebrań (Opis techniczny. Wykaz powierzchni poszczególnych pomieszczeń, Przekrój poprzeczny a-b i c-d, Fasada główna, Fasada południowa, Fasada boczna wschodnia i zachodnia). Dokumentacja zdjęciowa zgromadzona w aktach sprawy wskazuje, że realizując sporny budynek w sposób istotny odstąpiono od dokumentacji projektowej, zatwierdzonej ww. decyzją (dwa zdjęcia z 2 kwietnia 1997 r., cztery zdjęcia z 14 września 2005 r., oraz zdjęcie z odręczną adnotacją "stan na dzień 12.2009 r."). We wschodniej części budynku, nad częścią garażową, zostało dobudowane piętro z dwoma otworami okiennymi w południowej ścianie budynku oraz garaż, z wykonanym na nim tarasem, połączony z budynkiem remizy od jego wschodniej ściany. Organy nadzoru budowlanego (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]) ustaliły, że okna w ścianie południowej budynku remizy strażackiej, znajdującej się w granicy z nieruchomością Ł I (ww. działka o nr ewid. [...]) zostały samowolnie wybudowane. Jakkolwiek ich rozstrzygnięcia zostały uchylone przez sądy administracyjne, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1525/12) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1563/14) przesądziły o samowolnym wybudowaniu okien w ścianie południowej spornego budynku remizy strażackiej. W powyższych wyrokach nie zostało wprawdzie wskazane, które okna w ścianie południowej zostały samowolnie wybudowane, niewątpliwie jednak chodzi o dwa okna w dobudowanej samowolnie wschodniej części piętra nad częścią garażową spornego budynku remizy strażackiej. Zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany przewiduje bowiem okna na parterze (w południowej ścianie budynku) oraz na piętrze, w zachodniej części budynku (w jego południowej ścianie) - te okna nie mogą być oceniane jako wykonane samowolnie (tj. bez pozwolenia na budowę).

Organ wskazał także, że z akt sprawy nie wynika, żeby po dacie wydania ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...], wydane zostało inne pozwolenie na budowę, obejmujące wykonaną część piętra (z dwoma oknami w ścianie południowej) nad częścią garażową. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 352/07, należy "dokładnie ustalić czas wzniesienia remizy w Jadownikach, następnie zbadać, które przepisy prawa budowlanego oraz przepisy techniczno - budowlane będą miały zastosowanie do budynku wzniesionego w tym okresie oraz stwierdzić, czy przedmiotowa remiza została zbudowana zgodnie z prawem i w razie stwierdzenia nieprawidłowości wskazać, które konkretne przepisy zostały naruszone i jakie są tego konsekwencje. Organy winny ustosunkować się do zarzutu skarżącej Ł I co do popełnionej samowoli budowlanej, tym bardziej, że jak wynika z porównania budynku remizy przedstawionego na zdjęciu załączonym do akt z rysunkami projektu budowlanego, budynek zrealizowany nie jest zgodny z budynkiem projektowanym objętym pozwoleniem na budowę z 1965 r.". W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 754/96 (w sprawie ze skargi Ł i A I na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych luksferami w spornym budynku remizy strażackiej) wskazano, że należy ustalić kiedy wybudowana została remiza w J oraz jakie poczyniono odstępstwa od tego pozwolenia. Gdyby okazało się, że remiza została wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę prowadziłoby to do konstatacji, że wybudowana została bez pozwolenia na budowę."

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1626/97, w którym Sąd stwierdził "Bezspornym jest bowiem, że remiza strażacka w J wybudowana została niezgodnie z pozwoleniem budowlanym w granicy działki należącej do Ł i A I." W tych okolicznościach nie ma wątpliwości, że w południowej elewacji spornego budynku, w części wschodniej (nad częścią garażową), zrealizowano nadbudowę z otworami okiennymi, na którą brak było pozwolenia na budowę.

Organ ocenił – z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budowa spornego budynku remizy strażackiej była prowadzona w latach 1965 - 1973, a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Budynek remizy został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez dobudowanie piętra z otworami okiennymi, na wschodniej części budynku (nad częścią garażową). W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 21 grudnia 2009 r., na okoliczność złożenia zeznań przez J M - członka Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], który prowadził kronikę z działalności tej jednostki. Zgodnie z treścią ww. protokołu "z zapisów kroniki wynika że: (...) 28 września 1969 r. zostaje oddany do użytkowania nowy budynek OSP w [...] w 85 rocznicę powstania OSP." Ponadto, w aktach sprawy znajduje się odwołanie z dnia 28 listopada 1995 r., podpisane przez J D - ówczesnego Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w J, w którym odwołujący się wskazuje, że "budynek remizy strażackiej był wznoszony w latach 60-tych." .W aktach sprawy znajduje się także kopia Kroniki Powiatu [...] obejmującej lata 1971-1973, w której znajduje się zapis "Czynem społecznym wybudowano w [...] Dom i Strażaka oraz Dom Kultury." Na zdjęciu obok przedstawiony jest budynek remizy z dobudowaną częścią piętra nad częścią garażową budynku remizy strażackiej, niezgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną ww. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...].

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego samowolna dobudowa części piętra wraz z ww. otworami okiennymi została zrealizowana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane, która została uchylona dopiero w dniu 1 marca 1975 r. Na niezgodność z dokumentacją projektową wskazywała także Ł I w piśmie (skardze) z dnia 8 maja 1996 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, cyt. "Ponadto projekt techniczny opracowany jest na obiekt częściowo piętrowy natomiast zrealizowano pełne piętro z dodatkowymi otworami okiennymi".

Podsumowując uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporny budynek remizy strażackiej został zrealizowany z odstępstwami od istotnych warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...] wydanego na podstawie art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 38 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Samowolnie dobudowano bowiem część piętra z otworami okiennymi we wschodniej części budynku (nad częścią garażową). Tym samym, stosownie do treści art. 41 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1961 r., ww. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w[...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...], utraciła ważność.

Dodatkowo organ podniósł, że jak chodzi o dobudowany garaż z tarasem, to w świetle zdjęć złożonych do akt sprawy został wybudowany w 1993 r., a w 1997 r. na tym garażu wykończono taras. Te roboty zostały zatem wykonane w okresie, kiedy nie obowiązywało już Prawo budowlane z 1961 r., a co za tym idzie, nie są one objęte dyspozycją przepisu art. 41 ust. 1 pkt 3 ww. Prawa budowlanego.

Organ nawiązując do bezprzedmiotowości postępowania w okolicznościach sprawy niniejszej podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, której nie ma w obrocie prawnym, obliguje organ administracji publicznej do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. Skoro, jak wykazano powyżej, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...], utraciła ważność w związku z wypełnieniem dyspozycji art. 41 ust. 1 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy Prawo budowlane z 1961r., brak jest przedmiotu niniejszego postępowania, tj. decyzji w stosunku do której organ nadzorczy mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Należało zatem uchylić ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Na opisaną powyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły dwie skargi.

I tak, w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2504/15 skargę wniosła Ochotnicza Straż Pożarna w [...] oraz Gmina [...]. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016r., Sąd tutejszy odrzucił skargę Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. W sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2529/15 skargę wniosła Ł I.

Sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 2529/15 połączona została ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2504/15 celem łącznego rozpoznania i orzekania.

Skarżąca Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:- prawa materialnego, a to art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; - prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. , które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej analizy materiału dowodowego w sprawie w szczególności pominął zupełnie fakt realizacji przedmiotowej inwestycji w dwu etapach. Pierwszy etap zrealizowano pomiędzy rokiem 1965 a 28 września 1969 r. Natomiast drugi etap zrealizowano w latach 1971 - 1973. Ustalenia w tym zakresie poczynił już [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] (akta tego postępowania zostały dołączone przez organ do postępowania w niniejszej sprawie), który ocenił, że budowa budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] do obecnego stanu nastąpiła w czterech etapach w latach: 1966 - 1969, 1970 - 1973, 1993 i 1997. Tak ustalony stan faktyczny tamtejszej sprawy został także przyjęty za niebudzący wątpliwości przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1525/12.

Tym samy, zdaniem skarżącej Gminy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzestając na konstatacji, iż budowa spornego budynku remizy strażackiej była prowadzona w latach 1965 - 1973, naruszył zasadę praworządności, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a jego ustalenia noszą znamiona dowolności, w konsekwencji również uzasadnienie decyzji nie odpowiada prawu. Obowiązkiem organu było zatem dokładne i szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie daty wzniesienia budynku objętego pozwoleniem budowlanym udzielonym w tej decyzji oraz daty jego oddania do użytkowania, a w dalszej kolejności, czy w tej drugiej dacie budynek był wybudowany zgodnie z pozwoleniem. Dopiero negatywne ustalenie w tym aspekcie, pozwalało organowi uznać, iż zastosowanie w sprawie znajduje art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Organ jednakże, pomimo dania pełnej wiarygodności dowodom, wskazującym, że budynek remizy w roku 1969 został oddany do użytkowania, nie ustalił jaki był stan budynku w tej dacie. W szczególności nie ustalił, czy w tej dacie występowały jakiekolwiek odstępstwa od projektu. Organ oparł się na ustaleniu, że w roku 1973 stan budynku remizy odbiegał od projektu objętego pozwoleniem na budowę z roku 1965. Jednocześnie dał pełną wiarygodność dowodom (kronice Powiatu [...]) wskazującym, że w którymś z okresów pomiędzy rokiem 1971 a 1973 doszło do prac budowlanych przy budynku remizy. Tymczasem, zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć także nadbudowę, przebudowę, rozbudowę, oraz remonty obiektów budowlanych. W ocenie skarżących, prace wykonane w drugim etapie przy budynku remizy były nadbudową lub rozbudową we wschodniej części budynku części piętra z otworami okiennymi (nad częścią garażową). Prące te, w sposób oczywisty, wymagały odrębnego pozwolenia na budowę, jednakże ocena w tym zakresie nie była przedmiotem postępowania przed organem. Istota postępowania, sprowadzająca się do oceny czy budynek wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] sierpnia 1965 r., w dniu jego oddania do użytkowania był wybudowany zgodnie z tym pozwoleniem, nie została rozpoznana przez organ. Tym samym decyzja obarczona jest istotną wadą. Organ naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jako i procesowego.

Ponadto skarżąca Gmina podniosła, że organ w odniesieniu do wybudowania okien w ścianie południowej budynku remizy strażackiej powołał się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych na tle tej inwestycji nie zauważa jednak, że orzeczenia te zapadły w ustalonym na dzień ich wydania stanie prawnym i faktycznym. Tymczasem obecnie organ ustalił kluczową, a nie analizowaną we wcześniejszych postępowaniach okoliczność (wynikającego z nie przeprowadzonych wcześniej dowodów w innych postępowaniach), że w dacie wydania pozwolenia na budowę, na wysokości projektowanej remizy, granica pomiędzy ówczesnymi działkami przebiegała w odległości ok. 5 metrów od południowej ściany planowanego budynku remizy. Wobec tego nowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawie i wynikające z niego wskazanie co do samowoli budowlanej, straciło na aktualności.

Skarżąca Ł I wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości cyt.: " jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa" oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z powodu utraty ważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak [...], mimo, że decyzja ta nadal znajduje się w obiegu prawnym, art, 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie odwołania z dnia [...] listopada 2014 r. skierowanego przeciwko uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1982 r. sygn. I SA 47/82), art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegające na pominięciu podnoszonych przez nią zarzutów, jak i wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak [...] utraciła swoją ważność, mimo, że nadal pozostaje w obiegu prawnym, a na jej podstawie wybudowano budynek remizy strażackiej, który jest do dziś użytkowany, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem którego organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji powołując się na utratę ważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r..

W uzasadnieniu skargi podniesiono błędna ocenę organu drugiej instancji co do bezprzedmiotowości mniejszego postępowania. Wskazano, że właśnie zakończono prace przy ociepleniu zewnętrznym (styropian 10 cm) trzech jego ścian (bez ściany południowej usytuowanej w granicy działki skarżącej), a zatem jego budowa trwa nadal.

Zdaniem skarżącej niniejsze postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu bezpodstawnie tj. bez zaistnienia koniecznych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Trwa już od 10 lat (zainicjowane pismem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...]) mimo, że już w początkowym jego etapie wskazywała na różnego rodzaju uchybienia organu I instancji.

Skarżąca podniosła, że jakkolwiek nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kontrolowanej w sprawie niniejszej, co prawidłowo ocenił organ pierwszej instancji - Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. to jednak nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji Wojewody [...] i to dlatego wniosła odwołanie. Obecnie skarżona decyzja nie odnosi się jednak do odwołania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skupił się jedynie na bezpodstawnym założeniu utraty ważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1965 r. pomijając zupełnie podnoszone okoliczności związane m.in. z nieprawdziwym przedstawieniem w uzasadnieniu przebiegu granicy z działką nr [...]. Powiela w tym zakresie ustalenia Wojewody [...] sugerując, że granica działki skarżącej z działką nr [...] kiedyś biegła inaczej niż obecnie.

Skarżąca stwierdziła – to nieprawdziwe ustalenia było głównym wątkiem odwołania dlatego nie może pozwolić, cyt. "żeby nadal tuszowano przestępstwo sfałszowania przebiegu granicy dla potrzeb zalegalizowania samowoli budowlanej budynku remizy OSP w [...]. Mapa, nr ewidencyjny [...] (i wcześniejsze mapy) będąca podstawą wpisu w księdze wieczystej nr [...] Gminy [...], wskazuje jednoznacznie przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...], jasno potwierdzając fakt wybudowania budynku OSP w [...] w "ostrej granicy"." Mimo wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1525/12 wprost że budynek remizy wybudowano w ostrej granicy z moją działką nr [...], nadal lansuje się tezę o przebiegu "kiedyś" granicy w jakiś inny sposób niż obecny, nie przedstawiając na tą okoliczność żadnego dowodu, bo go po prostu nie ma. Manipulacja faktami w tym przedmiocie odbywa się na podstawie istotnego elementu decyzji z [...] sierpnia 1965 r. jakim jest zatwierdzona dokumentacja wraz z planem sytuacyjnym w skali 1:500 przedstawiającym niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym granicę działki nr [...] (po podziale), na której zlokalizowano budynek remizy i działkę nr [...] (po podziale), którą nazwano parcelą G H. Plan sytuacyjny jest tylko rysunkiem przedstawiającym położenie różnych obiektów względem siebie, a nie dokumentem na podstawie którego właściwe jest określanie miarodajnych granic. Tymczasem cyt. "Ten w niniejszej sprawie został na dodatek bezczelnie zafałszowany, bo w przeciwnym wypadku budynek remizy OSP w [...] nigdy nie zostałby wzniesiony właśnie z powodu braku możliwości zachowania od granic sąsiednich stosownych odległości. Od strony wschodniej płynie bowiem potok [...], od strony północnej znajdowała się i nadal znajduje droga krajowa [...]-[...] od której należało zachować stosowne odległości, od strony zachodniej znajduje się Dom Ludowy w [...], więc "posunięto się" na planie sytuacyjnym w południową stronę, w moją działkę, wykrawając na tym planie sytuacyjnym rzekomą przestrzeń, w sam raz na potrzebną odległość od granicy, bezkarnie pogwałcając moje prawa i co więcej, przez lata bezpodstawnie twierdząc, że wówczas granica biegła inaczej, co było i jest absolutną nieprawdą.".

Podsumowując skarżąca stwierdził, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jako decyzja ostateczna i nigdy nie wzruszona nadal pozostaje w obiegu prawnym. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postepowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Decyzja Wojewody [...] w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia tj. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. była słuszna, nieprawidłowe było natomiast jej uzasadnienie, od którego złożyłam odwołanie. Organ z naruszeniem zasad postepowania opisanych w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. zaniechał zaś analizy zawartej tam argumentacji.

W odpowiedziach na obie ww. skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentacje prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach sprawy niniejszej podkreślenia wymaga i to, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a .- sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję, która organ drugiej instancji uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności badanej w tym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Jak zostało to omówione w przedstawionym powyżej uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...], utraciła ważność i nie ma jej w obrocie prawnym wobec samowolnego odstąpienia od istotnych warunków zatwierdzonego projektu budowlanego - wygasła na mocy art. 41 ustawy Prawo budowlane z 1961r. Skoro zaś nie pozostaje w obrocie prawnym nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, a to w tej sytuacji jest bezprzedmiotowe.

Sąd z takim stanowiskiem nie zgadza się i właśnie to legło u podstaw podjętego orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Postępowanie nieważnościowe tryb nadzwyczajnego postępowania administracyjnego wiąże się z obowiązkiem kontroli decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma odpowiedzieć na pytanie, czy akt administracyjny będący przedmiotem postępowania jest dotknięty którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, że w odniesieniu do badanej decyzji wystąpiła przesłanka opisana w tym przepisie prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego takiej decyzji ze skutkiem od chwili jej wydania (ex tunć) lub też jeżeli zachodzą przyczyny opisane w art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia, że decyzja taka wydana została z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. W obu tych przypadkach strony, które na skutek wydania wadliwej prawnie decyzji poniosły szkodę mogą wysuwać roszczenia odszkodowawcze. Już chociażby z tej przyczyny fakt utraty mocy obowiązującej decyzji nie może być potraktowany jako zaistnienie przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., tj. bezprzedmiotowości toczącego się postępowania. Uznanie przez organy administracji publicznej, że brak jest przedmiotu sprawy, skoro przestała istnieć decyzja objęta kontrolą co do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym, zamyka stronie możliwość rozstrzygnięcia w tym zakresie, a w konsekwencji otwarcia drogi do dochodzenia odszkodowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 994/08, LEX nr 562025).

Ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Późniejsze korekty i zmiany takiej decyzji nie stanowią przeszkody, aby orzekać w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11, LEX nr 1218700) Tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako odpowiednią do rozpatrywanej sprawy, w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze stanowisko sądu wyrażone powyżej.

W zaistniałych okolicznościach sprawy Sąd odstępuje od oceny merytorycznej stanowisk skarżących. Wypowiedź Sądu w tym przedmiocie stanowiłaby niedopuszczalny przedsąd wobec konieczności uprzedniego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji .

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).