Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 713/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Wojciech Chróścielewski NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1898/05 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz adw. A. Z. kwotę 240 zł / dwieście czterdzieści złotych / + 22% podatku od towarów i usług ( 52,80 zł ) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1898/05, oddalający skargę S. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Powyższą decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmówiono S. G. przyznania emerytury w drodze wyjątku, podnosząc w uzasadnieniu, iż wnioskodawca nie spełnił łącznie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), uzasadniających przyznanie prawa do emerytury w drodze wyjątku. Mianowicie w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie przez S. G. emerytury ustawowej. W okresie ubezpieczenia wnioskodawcy występowała 24–letnia przerwa, przypadająca w latach 1973–1997, przy czym nie wskazał on żadnych przyczyn, usprawiedliwiających tę długotrwałą bezczynność zawodową. Ponadto ostatnio udowodniony przez wnioskodawcę okres ubezpieczenia przypadał na dzień 30 czerwca 1998r., a więc na ponad trzy lata przed osiągnięciem przez niego wieku emerytalnego.

Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] S. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w uzasadnieniu, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Ponadto wskazał, że zaskarżona decyzja, wydana wskutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana przez tę samą osobę, upoważnioną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co decyzja z dnia [...].

Oddalając skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w szczególności przepis art. 83 ust. 1 tej ustawy, przy czym decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Zatem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji była ograniczona, sprowadzała się do oceny, czy organ wydając decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku niezbędne jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 omawianej ustawy, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia.

Skarżący udokumentował jedynie 17 lat 1 miesiąc i 15 dni zatrudnienia, a w latach 1973–1997 w ogóle nie pracował mimo, że był zdolny do wykonywania pracy zarobkowej.

W ocenie sądu, dla oceny spełnienia przesłanek uzasadniających przyznanie emerytury w drodze wyjątku, nie ma znaczenia obecna trudna sytuacja materialna skarżącego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. wniósł S. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. Skarga kasacyjna oparta została o przepis art. 173 § 1 w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako ppsa).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności; naruszenie przepisu art. 135 ppsa, gdyż postępowanie sądowe zakończone wydaniem zaskarżonego wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy; naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit. c ppsa wskutek jego niezastosowania, a w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; oraz naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 Kpa, poprzez ich błędna interpretację.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że skarżący nie spełniał przesłanek, umożliwiających przyznanie mu świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że sąd poprzez wydanie zaskarżonego wyroku nie zmierzał do zakończenia sprawy, lecz dążył jedynie do jak najszybszego jej rozpoznania, bez wnikliwej analizy akt sprawy. Uznaniowy charakter decyzji wydanej w trybie art. 83 ust. 1 cyt. ustawy nie oznacza, pozostawienia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie.

Prezes ZUS-u wydając kwestionowaną decyzję dopuścił się naruszeń szeregu podstawowych zasad proceduralnych, określonych przepisami Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wskazano, że przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy, nie jest uzależnione od stażu ubezpieczeniowego, starającego się o takie świadczenie, a więc okoliczność ta nie miała w rozpoznawanej sprawie większego znaczenia.

Ponadto organ zaniechał przeprowadzenia oceny, dlaczego skarżący przerwał pracę zarobkową w 1973 roku oraz czy te okoliczności, na skutek których skarżący przerwał pracę, nie stanowiły szczególnej przesłanki uniemożliwiającej skarżącemu kontynuowanie zatrudnienia i uzyskania prawa do emerytury na zasadach ogólnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływaną dalej jako "ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Sąd rozpoznając sprawę, nie naruszył przepisów prawa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1898/05 dokonał prawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem ostatecznej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak [...] odmawiającej skarżącemu przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. przepisu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że skarżący nie spełniał przesłanek uzasadniających przyznanie emerytury w drodze wyjątku.

Powyższy zarzut jest całkowicie chybiony.

Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Zasadnie sąd I instancji uznał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku niezbędne jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek, o których mowa w cyt. przepisie, a brak choćby jednej z nich uniemożliwia jego przyznanie.

Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 83 ust. 1 zwrot "może" oznacza, że decyzje wydawane w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku mają charakter uznaniowy, zatem zasadnym jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sądowa kontrola decyzji wydanej w tym trybie była ograniczona i sprowadzała się do oceny, czy organ wydający decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, iż przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy, nie jest uzależnione od stażu ubezpieczeniowego starającego się o takie świadczenie, należy zauważyć, że skoro decyzje wydawane w powyższym trybie mają charakter uznaniowy (co oznacza, że nawet w przypadku spełniania przez ubiegającego się przesłanek ustawowych, organ nie miał obowiązku wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony) oraz mając na uwadze ograniczone środki finansowe administracji publicznej, dla oceny zasadności przyznania, albo odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego, dopuszczalne było – wbrew stanowisku skarżącego – posiłkowanie się przez organ dowodami uzyskanymi wskutek oceny sytuacji życiowej i materialnej, jak również stażu pracy zawodowej, ubiegającego się o przyznanie omawianego świadczenia, w szczególności dlatego, żeby nie doszło do dysproporcji między interesem podmiotu, na rzecz którego miałoby nastąpić przyznanie świadczenia, a interesem społecznym.

Nie ulega wątpliwości, że świadczenie pieniężne, o którym mowa w omawianym przepisie, ma charakter szczególny, zatem żeby organ mógł przyznać takie świadczenie muszą zachodzić nadzwyczajne okoliczności.

W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, że świadczenie to stałoby się świadczeniem powszechnym, wyłączona zostałaby reguła wyjątkowości tego świadczenia, co byłoby niedopuszczalne w świetle postanowień art. 83 ust. 1 ustawy, który expressis verbis stanowi, że świadczenie to może zostać przyznane jedynie w drodze wyjątku.

Na zasadność rozstrzygnięcia sądu I instancji, nie ma również wpływu zawarty w skardze kasacyjnej zarzut zaniechania przez organ przeprowadzenia oceny, dlaczego skarżący przerwał w 1973 roku pracę zarobkową, bowiem w sprawie dotyczącej przyznania emerytury w drodze wyjątku, a więc w sprawie rozpatrywanej w nadzwyczajnym (a przy tym także uznaniowym) trybie przyznawania świadczenia pieniężnego, zadaniem organu administracji publicznej nie jest poszukiwanie wszelkich dowodów na okoliczność spełniania przesłanek, uzasadniających przyznanie emerytury w drodze wyjątku, przez ubiegającego się o takie świadczenie.

Zasadnym jest również pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że trudne warunki materialne oraz brak środków utrzymania nie stanowią wystarczających przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącemu przedmiotowego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze, nie do końca zrozumiałym jest zarzut skarżącego naruszenia przez sąd przepisu art. 135 ppsa wskutek tego, że postępowanie sądowe zakończone zaskarżonym wyrokiem nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy.

Całkowicie chybionym jest także zarzut skargi kasacyjnej, polegający na naruszeniu przez sąd przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, poprzez ich błędną interpretację.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego są bowiem wiążące dla organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, a nie zaś dla sądu administracyjnego. Postępowanie sądowo-administracyjne toczy się według procedury wynikającej z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, skoro przed sądem administracyjnym nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, to oczywistym jest, że sąd ten nie mógł ich naruszyć.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącego, sąd I instancji, przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył, ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.