Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 713/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 604/08 w sprawie ze skarg T.T. i Rady Miejskiej w Ś. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 713/09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2009 r. II SA/Go 604/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę T.T. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym, wydanym na podstawie na art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1547 ze zm.) Wojewoda Lubuski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T.T. z powodu utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] grudnia 2006 r. T.T. objął wakujący mandat radnego w Radzie Miejskiej w Ś.. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ nadzoru ustalił, iż wyrokiem z [...] maja 2007 r. Sąd Rejonowy w Ś. na podstawie art. 66 § 1 kk w zw. z art. 67§ 1 kk warunkowo umorzył postępowanie karne przeciwko T.T., za popełnienie czynów z art. 233 § 1 kk w zw. z art. 12 kk, wyznaczając okres próby jednego roku. Wyrok uprawomocnił się [...] czerwca 2007 r. Powołując się na treść art. 190 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji, organ stwierdził, że prawa wybieralności do danej rady nie mają osoby wobec, których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Wbrew art. 190 ust. 2 i 3 Ordynacji, Rada Miejska w Ś. nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego. Dlatego działając na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. Wojewoda Lubuski, wezwał Radę Miejską w Ś. do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Na zwołanej na dzień [...] maja 2008 r. sesji Rada Miejska nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.T.. W tej sytuacji wydanie zarządzenia zastępczego organ uznał za uzasadnione.

Od powyższego zarządzenia zastępczego skargi wnieśli T.T. oraz Rada Miejska w Ś.. Oboje skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. T.T. zarzucił, że wydane ono zostało o upływie okresu próby, kiedy nastąpiło już zatarcie skazania.

Zdaniem Rady było ono nieprawidłowe, bowiem nie uwzględniało skutków materialnoprawnych przewidzianych przez kodeks karny dla pozytywnego upływu okresu próby, wyznaczonego przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego. Wskazano, że okres próby w wypadku T.T. upłynął [...] czerwca 2008 r., natomiast zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało [...] lipca 2008 r., a zatem po upływie okresu próby. Zaskarżony akt nie uwzględnił wynikającej z art. 76 kk instytucji zatarcia skazania, którą stosuje się analogicznie do warunkowego umorzenia postępowania karnego. Powołując się na przepis art. 106 kk wskazano, że skutkiem zatarcia skazania jest, iż z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe, a wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. Analogiczne skutki występują przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Lubuski wniósł o ich oddalenie. Nie zgodził się z argumentacją zawartą w skargach, ponieważ instytucja zatarcia skazania nie ma zastosowania do warunkowego umorzenia postępowania karnego, gdyż w tym przypadku skazanie nie zachodzi. Wskazał ponadto na treść art. 68 § 4 kk, w myśl którego postępowanie karne warunkowo umorzone można podjąć w ciągu 6 miesięcy od zakończenia okresu próby. W przedmiotowej sprawie warunkowe umorzenie postępowania karnego nie przekształciło się jeszcze w umorzenie definitywne, co nastąpi dopiero [...] grudnia 2008 r. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma sam fakt warunkowego umorzenia postępowania karnego, który jest przesłanką utraty biernego prawa wyborczego i utraty mandatu radnego.

Skarga wniesiona przez adwokata J.W. w imieniu Rady Miejskiej w Ś. została odrzucona jako niedopuszczalna, ponieważ nie przedstawiono uchwały w przedmiocie zaskarżenia zarządzenia zastępczego oraz udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie.

Uzasadniając oddalenie skargi T.T. Sąd stwierdził, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości. Popełniony przez skarżącego czyn miał charakter przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, a postępowanie karne wobec skarżącego zostało warunkowo umorzone. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji nie mają prawa wybieralności osoby wobec, których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie o takie przestępstwo.

Zgodnie z art. 190 ust. 2 Ordynacji wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przepisy art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., regulują sytuacje, w których właściwy organ pomimo obowiązku podjęcia uchwały, nie podejmuje jej. Wówczas wojewoda obowiązany jest wezwać organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w Ś. nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 190 ust. 2 Ordynacji, nadto wezwana przez organ nadzoru w trybie art. 98a u.s.g., na sesji w dniu 30 maja 2008 r. Rada również nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego T.T.. Zatem procedura poprzedzająca wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego była zgodna z przepisami prawa.

Z brzmienia przepisu art. 190 ust. 2 Ordynacji wynika wprost, że w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1, rada - w drodze uchwały - stwierdza wygaśnięcie mandatu. Z powyższego wynika deklaratoryjny charakter uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Zasadnicze znaczenia ma tutaj wystąpienie enumeratywnie w ustawie wymienionych okoliczności faktycznych, które skutkują wygaśnięcie mandatu. Powyższe uwagi odnoszą się tym samym do zarządzenia zastępczego, które zastępuje uchwałę rady. Zarówno akt podejmowany przez wojewodę, jak i uchwała rady stwierdzają jedynie wystąpienie określonych okoliczności. Wygaśnięcie mandatu na skutek zaistnienia jednej z okoliczności, o których mowa w art. 190 ust. 1 Ordynacji, następuje co do zasady z mocy prawa, w dacie zaistnienia zdarzenia zaistniałego w normie prawnej. Zarówno uchwała rady gminy, jak i zarządzenie zastępcze organu nadzoru zmierzają do potwierdzenia skutku prawnego, jaki wystąpił z mocy prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r., sygn. akt P 19/04).

Z woli ustawodawcy prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego (art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji) skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, przy czym - jak wyżej podniesiono - wygaśnięcie następuje z mocy prawa, z momentem zaistnienia tej okoliczności. Zatem nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut zatarcia skazania, które miałoby nastąpić z pozytywnym upływem okresu próby, a więc z dniem [...] czerwca 2008 r. Wskazano, że instytucji zatarcia skazania nie można odnieść do instytucji warunkowego umorzenia postępowania karnego, albowiem w tym ostatnim do skazania w ogóle nie dochodzi. Przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego ma miejsce stwierdzenie winy podejrzanego w popełnieniu zarzucanego mu czynu, jednak ze względu na charakter czynu, okoliczności jego popełnienia oraz postawę sprawcy, organ odstępuje od wymierzenia kary. W wypadku pomyślnego upływu okresu próby, który przy warunkowym umorzeniu jest obligatoryjny, postępowanie karne jest zakończone, bez wymierzania kary. Natomiast w wypadku podjęcia postępowania karnego warunkowo umorzonego toczy się ono na nowo, a sprawcy wymierzana jest kara. Brak jest podstaw prawnych do przeniesienia skutków przewidzianych dla instytucji zatarcia skazania, na instytucję warunkowego umorzenia postępowania karnego. Ustawodawca zawarł kompleksową regulację dotyczącą warunkowego umorzenia postępowania karnego oraz zatarcia skazania, a każda z nich dotyczy odrębnego etapu postępowania karnego. Warunkowe umorzenie postępowania karnego jest instytucją procesową, orzeczenie w tym przedmiocie nie wyklucza podjęcia postępowania i wymierzenia kary za dany czyn, w wypadku podjęcia postępowania warunkowo umorzonego.

Ponadto stwierdzono, że analiza art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji, nie daje również podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego może nastąpić jedynie w okresie próby. Brzmienie tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa o opisanym charakterze, powoduje wygaśnięcie mandatu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T.T. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 190 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i w zw. z art. 68 § kk w zw. z art. 76 § 1 kk, poprzez przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki ustawowe do wygaśnięcia mandatu radnego, pomimo zatarcia warunkowego umorzenia postępowania, wobec skarżącego.

W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 3) zasądzenie na rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 67 § 1 kk warunkowe umorzenie postępowania następuje na okres próby od roku do lat dwóch i okres ten liczony jest od daty uprawomocnienia się wyroku sądu. Analizując przedstawiony stan prawny, okres próby wyznaczony dla T.T. w wyroku Sądu Rejonowego w Ś. określony został na jeden rok. Zatem okres próby obowiązujący skarżącego zaczynał się w dniu uprawomocnienia się wyroku [...] czerwca 2007 r. i kończył się [...] czerwca 2008 r. Wojewoda Lubuski wydał zarządzenie zastępcze [...] lipca 2008 r. zatem po upływie okresu próby orzeczonej przez Sąd Rejonowy w Ś.. Zgodnie z art. 76 kk zatarcie skazania następuje z mocy prawa po pozytywnym upływie okresu próby. Oznacza to, że jeżeli nie naruszono porządku prawnego w okresie próby, warunkowe umorzenie postępowania ulega zatarciu i w sferze prawno-karnej, taka osoba uważana jest jako osoba niekarana. Analogiczna sytuacja występuje przy instytucji warunkowego umorzenia postępowania, bowiem Sąd oddaje podejrzanego na okres próby. Skutki zatarcia skazania reguluje art. 106 kk., który stanowi, że z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe; wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. Skutki te analogicznie dotyczą instytucji warunkowego umorzenia postępowania. Przytoczyć tutaj należy stanowisko Kolegium Odwoławczego w Krakowie 3131/03/Kom/3796/D w decyzji z dnia 2003.10.21 (OwSS 2004/2/31) "Z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe, a wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych (art. 106 kk). Zatarcie skazania nie wymaga decyzji o zatarciu. Sam wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanego bez wniosku skazanego. Przywrócenie statusu niekaranego następuje z chwilą zatarcia skazania, choćby wykreślenie z rejestru skazanych nie nastąpiło. Skreślenie bowiem jest tylko czynnością techniczną o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym." Na wzmocnienie powyższej argumentacji należy powołać się także na art. 14 ust. la ustawy z 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz. U. z 2008 r. Nr 50 poz. 292), który nakazuje wykreślić z rejestru skazanych osobę, wobec której warunkowo umorzono postępowanie po upływie 6 miesięcy od pozytywnego upłynięcia okresu próby. Niewątpliwie stan taki nastąpił, bowiem Sąd Rejonowy w Ś. nie podjął postępowania wobec skarżącego T.T.. Kodeks karny wprowadza fikcję prawną, wiążącą dla wszystkich organów państwa, a polegającą na tym, że osoba wobec której orzeczono warunkowe umorzenie postępowania, po pozytywnym upływie okresu próby z mocy prawa staje się osobą, którą należy traktować jako osobę niekaraną. A contrario istnieje zatem zakaz wysuwania negatywnych skutków prawnych wobec takiej osoby.

Wyrok Sądu I Instancji dotknięty jest wadą prawną, bowiem obowiązujący kodeks karny wprowadza instytucję zatarcia skazania, którą analogicznie stosuje się do warunkowego umorzenia postępowania. Nie można zatem było uznać zarządzenia zastępczego Wojewody Lubuskiego za zgodnego z porządkiem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne.

Stosownie do art. 190 ust 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa, z momentem wystąpienia utraty prawa wybieralności. Okoliczność ta (utrata prawa wybieralności) w stosunku do skarżącego wystąpiła z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Ś. z [...] maja 2007 r., którym warunkowo umorzono postępowanie karne przeciwko T.T., za popełnienie czynów z art. 233 § 1 kk w zw. z art. 12 kk i wyznaczono okres próby jednego roku, tj. w dniu [...] czerwca 2007 r. (art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji). Zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego ma w tej sprawie charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ono jedynie w sposób władczy, jednostronny i autorytatywny, że skutek prawny wygaśnięcia mandatu radnego w stosunku do T.T. z powodu utraty przez niego prawa wybieralności nastąpił z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2007 r. Zatem późniejsze "zatarcie skazania" w stosunku do skarżącego nie ma w tej sprawie znaczenia prawnego.

Nie ma też racji skarżący, gdy twierdzi, że "zatarcie skazania" w stosunku do niego nastąpiło z dniem [...] czerwca 2008 r., tj. z dniem zakończenia próby. Przepis art. 14 ust. la ustawy z 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym nakazuje usunąć z tego Rejestru dane osoby, wobec której warunkowo umorzono postępowanie po upływie terminu określonego w art. 68 § 4 kk, tj. po upływie 6 miesięcy od zakończenia okresu próby, a więc w rozpoznawanej sprawie dane osobowe T.T. zostały usunięte z Krajowego Rejestru Karnego dopiero z dniem [...] grudnia 2008 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.