Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 350/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Koncesje
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55 (2)
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art.99 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 53 poz 533
law: ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr/ Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa C. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 352/05 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa C. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 352/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa C. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Przedsiębiorstwo C. S.A. w związku z nabyciem przedsiębiorstwa Apteka "W." wystąpiło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Farmaceutycznego w K. o przepisanie koncesji na prowadzenie apteki typu A w K. przy ul. Ł., wydanej przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej H. P. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] października 2004 r. (zn. [...]) umorzył postępowanie w sprawie, a po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa C. S.A. o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zezwolenie na prowadzenie apteki, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne ma charakter praw osobistych, będących publicznoprawnym uprawnieniem podmiotowym, co do zasady wyłączonym z obrotu cywilnoprawnego, a umowa kupna-sprzedaży apteki, jako przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55- kodeksu cywilnego nie powoduje przejścia na nabywcę uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki, które zostało wydane na zbywcę.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2004 r. skarżące przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie art. 104 ust. 1 Prawa farmaceutycznego przez to, że decyzja została wydana na podstawie interpretacji rozszerzającej przepisu szczególnego. Zdaniem skarżącego wprowadzenie zmian w zezwoleniu powinno być dokonane na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzja może być zmieniona pod warunkiem wyrażenia zgody przez stronę - w tej sprawie poprzedniego właściciela apteki. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że złożenie oświadczenia woli o zbyciu przedsiębiorstwa jest równoznaczne z rezygnacją z prowadzenia działalności i powoduje wygaśnięcie zezwolenia. Zdaniem skarżącego, przepis art. 104 prawa farmaceutycznego jest przepisem nie podlegającym wykładni rozszerzającej i zastosowanie będzie miał przepis art. 99 ust. 1 prawa farmaceutycznego. Skarżący występując przed rozpoczęciem działalności z wnioskiem o zmianę zezwolenia spełnił wymagane kryteria.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumenty decyzji i wskazując, że skarżące Przedsiębiorstwo nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zawarcie umowy kupna-sprzedaży przedsiębiorstwa nie powoduje przejścia uprawnień wynikających z zezwolenia uprzednio wydanego zbywcy. Koncesji udziela się wyłącznie podmiotom, które spełniają podmiotowo i przedmiotowo warunki określone w art. 88 i 100 prawa farmaceutycznego. Wynika stąd, że koncesja ma charakter publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego, wyłączonego z obrotu cywilnoprawnego zatem przeniesienie koncesji w trybie art. 55 - kc nie może mieć zastosowania. Tym samym trafnie organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 55- kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie, naruszenie art. 155 kpa przez jego zastosowanie, mimo że dokonanie zmiany treści zezwolenia w tym trybie nie było objęte żądaniem skarżącego, a w konsekwencji tych uchybień naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 141 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez brak wskazania podstawy prawnej wyroku i uczynienie przedmiotem rozważań przepisów prawa nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sad Administracyjny nie uwzględnił przepisu art. 55- kc, który ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w drodze umowy mającej za przedmiot zbycie przedsiębiorstwa dochodzi do przeniesienia praw wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki, będącego - na podstawie art. 55- kc - składnikiem przedsiębiorstwa. Przepis art. 55- kc stanowi, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Zbycie przedsiębiorstwa powinno obejmować co najmniej te składniki, które determinują funkcje spełniane przez przedsiębiorstwo. W świetle art. 55- kc nie może budzić wątpliwości, że zezwolenie zaliczyć należy do składników niematerialnych przedsiębiorstwa i jest ono składnikiem niezbędnym do prowadzenia działalności gospodarczej, co nie zostało zakwestionowane w uzasadnieniu wyroku.

Skarżący nie kwestionuje, że zezwolenie na prowadzenie apteki jest uprawnieniem publicznoprawnym, lecz nie zgadza się z wnioskiem, że jest uprawnieniem osobistym i wyłączonym z obrotu cywilnoprawnego. W doktrynie prawa administracyjnego istnieje koncepcja administracyjnych aktów rzeczowych, w myśl której w określonych sytuacjach, z mocy prawa następuje rozciągnięcie skutków prawnych decyzji na następców prawnych pierwotnego jej adresata. Zdaniem skarżącego następstwo prawne nabywcy rzeczy w stosunku do praw i obowiązków administracyjnoprawnych nie musi być uregulowane w ustawie. Odmienny pogląd prowadzi do wniosku, iż regulacja zawarta w kodeksie cywilnym pozbawiona byłaby ważności normatywnej.

Zdaniem skarżącego przepisy art. 55- i art. 55- różnicują zbycie przedsiębiorstwa i zbycie prawa wynikającego z zezwolenia wchodzącego w skład przedsiębiorstwa. Zmiana treści art. 55- kc, która wyraźnie wskazuje zezwolenia, licencje i koncesje jako składniki przedsiębiorstwa ma istotne znaczenie. Prawa płynące z tych aktów stają się na podstawie art. 55- kc zbywalne i podlegają przejściu na nabywcę przedsiębiorstwa ipso iure. Akty te determinują bowiem prawną możliwość kontynuowania działalności gospodarczej, prowadzonej w oparciu o dane przedsiębiorstwo.

Jak wskazano w skardze kasacyjnej strony umowy postanowiły, że w skład przedsiębiorstwa apteki stanowiącego podmiot umowy, wchodzi zezwolenie na prowadzenie apteki - zatem wolą stron jest przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na nabywcę. Skoro przepisy prawa farmaceutycznego nie wprowadzają zakazu przenoszenia uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki w drodze sprzedaży przedsiębiorstwa apteki, jako regulacji odmiennej w stosunku do zasady wynikającej z treści art. 55- i 55- kc, to nieuzasadniony jest wniosek aby przepisy art. 99 ust. 1, art. 88 i art. 100 prawa farmaceutycznego stanowiły regulację o charakterze szczególnym w stosunku do zasady zbywalności uprawnień o charakterze publicznoprawnym w ramach przedsiębiorstwa.

W odniesieniu do drugiego zarzutu wskazano, że Sąd bezzasadnie zastosował do oceny prawnej niniejszej sprawy przepis art. 155 kpa, tymczasem przejście ogółu praw i obowiązków związanych z przedsiębiorstwem nastąpiło ipso iure z chwilą przeniesienia własności przedsiębiorstwa. Ponadto podniesiono, że zgodnie z prawem farmaceutycznym na przedsiębiorcy ciąży obowiązek zgłaszania organowi wszelkich zmian danych określonych w zezwoleniu. Zmiany te mogą mieć dwojaki charakter- zmian w trybie art. 155 kpa oraz zmiany będące wynikiem czynności technicznych. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje tylko te pierwsze, ale zdaniem skarżącego brak regulacji na technicznym poziomie nie stanowi przeszkody ujawnienia zmian zachodzących z mocy prawa.

W konsekwencji tych uchybień Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia , lecz ograniczył się do przytoczenia ogólnych też na uzasadnienie negatywnego wobec żądania skarżącego stanowiska. Pogląd, jakoby przeniesienie uprawnień płynących z zezwolenia na prowadzenie apteki było niedopuszczalne nie został oparty w treści uzasadnienia na konkretnej podstawie prawnej. Z powyższych przyczyn wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 55- kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie nie może być uznany za zasadny. W myśl powołanego przepisu czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. W uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji Główny Inspektor Nadzoru Farmaceutycznego odniósł się do regulacji zawartej w przepisach art. 55- i art. 55- kodeksu cywilnego a Sąd uznał zaskarżone decyzje za zgodne z prawem. Istotnie Sąd nie odniósł się bezpośrednio do przepisu art.55- k.c. ale z wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku wynika, że Sąd podzielił pogląd , iż w rozpoznawanej sprawie zawarcie umowy kupna-sprzedaży apteki , jako przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 - k.c. nie powoduje przejścia na kupującego uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki, wydanego sprzedającemu i powołał przepis art.99 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz.533) a koncesji udziela się podmiotom, które spełniają zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo określone wymagania prawne , o których mowa w tej ustawie (art.88 i 100).Zdaniem Sądu, koncesja na prowadzenie apteki ma charakter publicznoprawnego uprawnienia podmiotowego (osobistego) i z tej przyczyny co do zasady wyłączona jest z obrotu cywilnoprawnego. Oznacza to, że przewidziane w § 2 umowy kupna-sprzedaży apteki, przeniesienie koncesji w trybie art.55 - k.c. nie może mieć zastosowania. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 55- k.c. - przez jego niezastosowanie nie mógł być uznany za zasadny. Niepowołanie wskazanego przepisu z jednoczesnym wyrażeniem poglądu odwołującego się w istocie do tego przepisu nie jest naruszeniem prawa które mogłoby skutkować uchyleniem wyroku, co do istoty zgodnego z prawem. Zajęte w skardze kasacyjnej stanowisko w kwestii "przenoszalności" koncesji (obecnie zezwolenia) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie jest zasadne. Powołany przepis art. 55- k.c. stanowi, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko , co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Tymi "szczególnymi przepisami" w rozpatrywanej sprawie są przepisy Prawa farmaceutycznego. Koncepcje teoretyczno - prawne , na które powołuje się skarga kasacyjna, zawarte są w pracach nieżyjących od dawna autorów i wypowiadane w zupełnie odmiennych warunkach ustrojowych ,prawnych i gospodarczych ( gdy prywatna działalność gospodarcza prowadzona była w niezwykle skromnym zakresie, głównie drobnego handlu ,usług i rzemiosła).

Rozwiązanie zakładające możliwość przenoszenia skutków prawnych decyzji administracyjnych na inny podmiot jest rzadkością w prawie administracyjnym(możliwość taką przewiduje wyraźnie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze) .Co do zasady przyjmuje się nawet, ze brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Nie może zatem dziwić rzadkość występowania w ustawach z zakresu materialnego prawa administracyjnego zastrzeżeń o niemożności przenoszenia koncesji, zezwoleń i licencji. Powołany w skardze kasacyjnej przykład rozwiązania zawartego w przepisie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 125,poz.1371) - wprowadzającego zakaz odstępowania licencji i przenoszenia uprawnień z niej wynikających, z obowiązkiem ich przeniesienia w drodze decyzji (a nie zmian technicznych) w przypadku połączenia, podziału lub przekształcenia przedsiębiorcy, potwierdza powyższą tezę. Zezwolenie jest decyzją administracyjną, aktem publicznoprawnym, jego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. To ochrona interesu publicznego ( w tym m.in. ochrona zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego) tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Ogólnej zasady nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. 55- k.c. który - wprowadzając zasadę iż czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa - zastrzega że nie ma ona zastosowania gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Pogląd taki znajduje oparcie także w doktrynie, m.in. C. Kosikowski określając koncesję jako akt publicznoprawny stwierdza, że nie może być ona przedmiotem obrotu a faktu tego nie zmienia rozwiązanie przyjęte w art. 55- pkt 5 k.c., ponieważ koncesja jest aktem ściśle związanym z właściwościami podmiotu, któremu jest udzielana. (Nowe regulacje prawne w zakresie swobody działalności gospodarczej, Państwo i Prawo 2004/10/5).To stwierdzenie można odnieść także do zezwoleń także mających publicznoprawny a zarazem osobisty charakter. Korzystanie z indywidualnych uprawnień nabytych przez kogoś nie może prowadzić do naruszania prawa. Na gruncie Prawa farmaceutycznego tezę o nieprzenoszalności zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - przy braku regulacji przewidującej możliwość przenoszenia uprawnień pod określonymi warunkami - potwierdzają m.in. przepisy art.99 ust. 1,3,4a,art. 100 ust. 1 i 2 pkt 5-7,art.101 oraz art. 104. W myśl przepisu art. 104 zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku: 1/ śmierci osoby, na rzecz której zostało wydane zezwolenie, jeżeli zostało wydane na rzecz podmiotu będącego osobą fizyczną,2/ rezygnacji z prowadzonej działalności,3/ likwidacji osoby prawnej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia następuje w drodze decyzji organu, który ją wydał. Dokonana przez osobę fizyczną sprzedaż apteki oznacza jej rezygnację z prowadzonej wcześniej działalności a ten fakt prowadzi do wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia wydanego na rzecz tej osoby. Skoro zatem w tej konkretnej sytuacji zezwolenie wygasa to nie można go "zmienić " na wniosek następcy prawnego, który kupił aptekę.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na jego zastosowaniu. Powołany przepis nie ma materialnoprawnego charakteru, ale abstrahując od tej kwestii należy podnieść, że sądy administracyjne nie stosują przepisów k.p.a. a jedynie dokonują kontroli ich stosowania przez organy administracji publicznej. W sytuacji gdy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2004 r. wskazywały w podstawie prawnej przepis art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał odnieść się do powołanego przepisu i wypowiadając się w tej kwestii Sąd nie naruszył prawa.

Nie jest zasadny także kolejny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydanego wyroku w sytuacji gdy - konkludując - Sąd orzekł "jak w wyroku na podstawie art. 151 " P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.