Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2533/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 poz. 1409 ze zm.), stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], o zmianie pozwolenia na budowę dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[...]" [...] z siedzibą w [...] w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w ramach zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] z instalacjami wewnętrznymi wraz z przebudową sieci: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i drenażu, wodociągowej, elektrycznej, cieplnej i teleinformatycznej zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] na działkach o numerach gruntów [...] i [...]", na budowę którego zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawą prawną weryfikowanej decyzji był art. 36a Prawa budowlanego. Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych, jest ono jednak ograniczone do "zakresu" dokonywanej zmiany, co oznacza powtórzenie określonej w art. 32 - 35 ustawy sekwencji czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw. Wojewoda [...] zauważył m.in. że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Po przeanalizowaniu danych zawartych w zamiennym projekcie budowlanym organ stwierdził, że są one niezgodne z zasadami kształtowania zabudowy wynikającymi z § 8 pkt 1 ppkt. 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. - Dz.U. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. poz. [...]), bowiem zasady zagospodarowania terenu zawarte w ww. paragrafie, odnoszące się do spornej inwestycji, przewidują minimalną wysokość budynków 3 kondygnacje, maksymalną wysokość 5 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, gdzie tymczasem w projekcie zamienny przewidziano 5 kondygnacji i poddasze użytkowe.

Mając powyższe na względzie, organ nadzoru uznał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. wydał pozwolenie na budowę bez zachowania wszystkich wymaganych przez Prawo budowlane wymogów, nieprawidłowo przyjmując zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to ocenił jako rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., zawieszone do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

Dalej, zaznaczył, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz projekty architektoniczno-budowane i udzielił S. K. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych 2 i 3 z instalacjami wewnętrznymi wraz z przebudową sieci: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i drenażu, wodociągowej, elektrycznej, cieplnej i teleinformatycznej na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w zakresie rozwiązań projektowych.

Organ nadzoru zauważył, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], stwierdzającą z urzędu nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Wobec tego należy przyjąć, iż ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji zmieniającej z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Tym samym, nie była możliwa zmiana powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Podstawowym warunkiem zmiany decyzji jest bowiem jej uprzednie wydanie.

Organ nadzoru zwrócił także uwagę, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja zaś zmieniająca wydana w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest decyzją przedmiotowo zależną od zmienianej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno- ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Należy również stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim należy zauważyć, że zmiana pozwolenia na budowę w sytuacji jego braku w obiegu prawnym, oznacza wydanie decyzji w istocie bezprzedmiotowej, brak jest bowiem przedmiotu zmiany (tj. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego nim projektu budowlanego). Tego rodzaju działanie organu należy uznać za całkowicie niedopuszczalne w świetle zasad państwa prawa.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. K., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił:

1) nieważność obu decyzji polegającą na skierowaniu każdej z nich do różnych (innych) kręgów stron postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. - poprzez naruszenie zasad postępowań administracyjnych wynikających z tych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego;

b) art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. - poprzez nie zawiadomienie strony o wszczęciu z urzędu i zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej i poprzez uniemożliwienie stronie zapoznanie się z aktami sprawy i zgłoszenia wyjaśnień,

c) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej oraz poprzez sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji ze wskazywaną podstawą prawną,

d) § 8 pkt 1 ppkt. 5 lit. "d" m.p.z.p. uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].12.2003 r. (Dz.U. Woj. [...]. nr [...] z dnia [...].02.2004 r., poz.[...]),

3) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, polegające na kierowaniu każdej ze skarżonych decyzji do różnych (innych) kręgów stron postępowania, nie dając tym samym im możliwości udziału w pozostałych fazach przedmiotowego postępowania administracyjnego bez ich winy - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

4) mający wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie, w sytuacji niemożności stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., wynikającej z istnienia negatywnej przesłanki, polegającej na nieodwracalności skutków prawnych decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji, wskazując m.in., że skarżona decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...] adresowana była jedynie do S. K. oraz do jego małżonki H. K.. W tej fazie postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie niniejszej, jego stroną, nie byli w ogóle właściciele lokali mieszkalnych i garaży, jakie zostały im sprzedane przez małżonków K. przed datą wszczęcia tegoż postępowania administracyjnego i datą wydania skarżonej decyzji przez organ I instancji. Natomiast skarżona decyzja z dnia [...] września 2015 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doręczona została dodatkowo do "/.../ stron postępowania według odrębnego rozdzielnika /.../". Rozdzielnik ten nie był jednak doręczony stronie skarżącej i w sumie nie jest jej wiadomym, kogo uznano dodatkowo za stronę tegoż postępowania odwoławczego i komu została doręczona skarżona decyzja. Nadto decyzja organu II instancji - z obrazą art. 107 § 1 k.p.a. - nie zawiera oznaczenia stron tegoż postępowania. Niewątpliwie zamieszczenie - w zasadzie już poza treścią decyzji, bo po podpisie osoby, która decyzję tą w imieniu organu podpisała, adnotacji: ,,/.../ Otrzymują: 1. Strony postępowania według odrębnego rozdzielnika /.../", wymogu tego nie spełnia.

Ponadto, strona upatruje nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności w:

a) wydaniu przez inny organ tj. Prezydenta Miasta [...] decyzji administracyjnych o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych budynków nr [...] i nr [...];

b) wydaniu przez inny organ tj. Prezydenta Miasta [...], zaświadczeń o samodzielności poszczególnych lokali mieszkalnych oraz garaży w przedmiotowych budynkach nr [...] i nr [...];

c) wyodrębnieniu odrębnej własności poszczególnych lokali mieszkalnych i garaży w przedmiotowych budynkach nr [...] i nr [...], a następnie przeniesieniu prawa ich własności na inne osoby przez małżonków K..

Zdaniem strony, wyłączenie z istniejącego stanu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i o zmianie tej decyzji, objętej skarżonymi decyzjami prowadziłoby do konieczności rozbiórki budynków, wzniesionych w oparciu o te decyzje, a co za tym idzie godziłoby w prawa osób trzecich i zaistniały w międzyczasie stan prawny, którego nie da się już zmienić.

W odniesieniu do podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w decyzji organu I instancji, skarżący zauważył, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują maksymalnej wysokości kondygnacji dla lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] określa jedynie urbanistyczne wymiary budynków wielorodzinnych, w tym przypadku ich maksymalną wysokość - używając, jako jednostki miary, ilości kondygnacji budynków budownictwa wielorodzinnego. Projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. nie przewidywał powstania jakiejkolwiek nowej kondygnacji, czy poddasza - w stosunku do projektu pierwotnego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Ponadto dodał, że zmiana projektu budowlanego zatwierdzona zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] była spowodowana względami wyłącznie technicznymi, wynikającymi z nieprecyzyjności technicznej projektowej oparcia dachu łukowego, w projekcie pierwotnym. Zmiana ta stała się zmianą istotną i wymagającą pozwolenia zamiennego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzorczy przeanalizował i ocenił weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], o zmianie pozwolenia na budowę dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "[...]" [...] z siedzibą w [...] w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w ramach zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...] z instalacjami wewnętrznymi wraz z przebudową sieci: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i drenażu, wodociągowej, elektrycznej, cieplnej i teleinformatycznej zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] na działkach o numerach gruntów [...] i [...]", na budowę którego zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. , uznając, iż dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawą prawną kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] był art. 36a ust. 1, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten daje możliwość wprowadzenia do projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora zmian rozwiązań projektowych, które mogą ujawnić się po zatwierdzeniu projektu budowlanego i w toku wykonywania robót budowlanych. Decyzja z [...] września 2012 r., która zmieniła decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i zatwierdziła zamienny projekt budowlany na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w ramach zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] i [...] z instalacjami (...) w [...] przy ul. [...] na działkach o numerach gruntów [...] i [...] dotyczyła takich zmian jak: podwyższenie ścianki kolankowej poddasza o 55 cm celem uzyskania większej wysokości pomieszczeń pomocniczych, które przeznacza się na pomieszczenia gospodarcze, pralnię, suszarnię, wykonanie okien dachowych, ocieplenie stropodachu wełną mineralną.

Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postepowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Stąd uzasadnione jest odesłanie do przepisów art. 32-35 prawa budowlanego, zawarte w art. 36 ust. 3 ustawy ("w postepowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu jej zmiany").

Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego (także projektu budowlanego zmiennego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Miasta [...] z dnia [...] grudnia 20013 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie miasta [...]. Dlatego uregulowania w nim zawarte mają charakter bezwzględnie wiążący. Miastu czy gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, w którym ustala przeznaczenie, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają miasto (gminę) do wprowadzenia na jego obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z tych właśnie względów projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar, na którym znajdują się działki inwestycyjne nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] oznaczony został w akcie prawa miejscowego symbolem [...] – dla tego terenu przewidziano jako przeznaczenie podstawowe – budownictwo wielorodzinne. § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d planu zagospodarowania przestrzennego stanowi: "minimalna wysokość budynków – 3 kondygnacje, maksymalna wysokość – 5 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe".

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny, w którym przewidziano 5 kondygnacji i poddasze użytkowe.

W niniejszej sprawie oczywistość naruszenia przepisu art.. 36a w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i w związku z § 8 ust. 1 pkt 5 lit. d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] jest bezsporna. Przepisy te są jasne, precyzyjne, nie wymagają skomplikowanego procesu wykładni i są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Naruszenie przepisów, które gwarantują ład przestrzenny jest wysoce naganne i nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Zauważyć należy, że z analizy akt sprawy wynika, że w sąsiedztwie inwestycji zabudowa jest niska – jednorodzinna do dwóch kondygnacji, a wielorodzinna trzy lub czterokondygnacyjna. Teren, w którym zatwierdzono budynek sześciokondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym jako kolejną kondygnacją nadziemną sąsiaduje z terenem w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o maksymalnej wysokości zabudowy – 12 i ograniczeniem wysokości do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe (§ 9 ust. 1 planu teren oznaczony symbolem [...]).

Działania inwestorów, którzy kierując się chęcią zysków ewidentnie łamią przepisy związane z zagospodarowaniem terenu są nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Z tych względów decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2015 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] września 2014. odpowiada prawu.

Podkreślenia wymaga także fakt, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. n [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], która to była "podstawą" decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (wydanej w trybie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego).

Oznacza to, że nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką wadliwość decyzji obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc.

Wobec tego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu decyzji zmieniającej t.j. [...] września 2012 r. o numerze [...], skoro tak nie można było zmienić decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2011 r.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego – 7 sędziów NSA W-wa z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12 – stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż decyzja zmieniająca Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r. nr [...] wydana w trybie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego jest decyzją przedmiotowo zależną od zmienianej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Rażące naruszenie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego jest bezsprzeczne.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9 k.p.a.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej i poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wyjaśnień. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach, strona stawiająca zarzut naruszenia art.. 10 1 k.p.a. winna wskazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał o jakie konkretnie czynności chodzi.

Decyzje jak i ich uzasadnienia – zarówno Wojewody [...] jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadają prawu, stąd też zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie potwierdził się.

Niezrozumiały jest także zarzut:- "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, polegający na kierowaniu każdej ze skarżonych decyzji do różnych (innych) kręgów stron postępowania, nie dając tym samym im możliwości udziału w pozostałych fazach przedmiotowego postępowania administracyjnego bez ich winy – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.".

Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Zatem tylko podmiot, który uznaje, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu.

Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podobnie jak przy "rażącym naruszeniu prawa" ustawodawca nie określił i nie sprecyzował pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" wywołanych decyzją jako ujemnej przesłanki stwierdzenia nieważności. Nauka prawa i orzecznictwo sądowe ustaliło jednak zgodnie znaczenie tego pojęcia. Podkreślić należy, że wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki faktyczne. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn.. akt II GSK 1884/12 czy wyrok NSA z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2220/12).

Mając powyższe na uwadze, wobec braku przesłanek do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.