Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 540/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. W. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] maja 2016r. Burmistrz C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki z o.o. P. (dalej: strona, skarżąca, spółka) na dachu budynku hali targowej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w strefie ochrony uzdrowiskowej "B", w obrębie ewidencyjnym miasta C..

2. Wnioskiem z [...] lipca 2017r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 9, 77 §1, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej "k.p.a.") poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71 - dalej "rozporządzenie środowiskowe") wraz z jej uzasadnieniem; naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. -dalej "u.p.z.p.") poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie uwzględnia konkretnych mocy anten sektorowych i radioliniowych; naruszenie art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych i radioliniowych co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa; oraz naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 353 ze zm. - dalej "u.i.o.ś.") z przepisami rozporządzenia środowiskowego poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, że bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

3. Decyzją z dnia [...] listopada 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wydanie decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016r. nastąpiło z naruszeniem prawa.

W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał treść art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 52, ust. 2, art. 54 i art. 55 u.p.z.p. Dalej Kolegium stwierdziło, że decyzja lokalizacyjna, aby spełniała wymogi art. 54 u.p.z.p., winna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typ anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich moc oraz ilość. W ocenie organu decyzja lokalizacyjna wydana przez organ I instancji nie zawierała takiego określenia, albowiem ograniczyła się ona do wskazania, że inwestycję stanowi montaż konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej do 21 m n.p.t. dla mocowania dziewięciu anten sektorowych i czterech radioliniowych na dachu budynku hali targowej. Zdaniem organu nie można oprzeć się w tej materii o przedstawioną we wniosku inwestora Kartę Informacyjną przedsięwzięcia, albowiem to na organie ciąży obowiązek określenia wymaganych parametrów inwestycji w decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie przeprowadził przed wydaniem rozstrzygnięcia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz nie zweryfikował, czy zamierzona inwestycja nie jest w istocie przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i oparł swoje ustalenia w tej kwestii o dokumentację przedłożoną przez inwestora. Powołując § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego Kolegium podniosło, że kontrolowana decyzja nie zawierała ustaleń co do spełnienia określonych w tych przepisach wymogów. Ponadto organ I instancji nie zbadał czy wokół planowanego przedsięwzięcia znajdują się miejsca dostępne dla ludności i nie uwzględnił ewentualnej wysokościowej zabudowy działek sąsiadujących z działką inwestycyjną. Powyższe uchybienia zdaniem Kolegium miały charakter rażący, co w zw. z treścią art. 53 ust. 7 u.p.z.p. uzasadniało stwierdzenie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.

4. Pismem z dnia [...] grudnia 2017r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2018r. spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. pkt 8 rozporządzenia środowiskowego w zw. z art. 60 u.i.o.ś. w zw. z art. 122a i art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 - dalej "p.o.ś.") w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku z w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 i art. 54 u.p.z.p., poprzez uznanie, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wskazał faktycznie żadnego przepisu wskazującego nieprawidłowość tego rozstrzygnięcia i oparł się jedynie na orzecznictwie sądów administracyjnych, a ponadto całkowicie pominął istniejące dowody w postaci pomiarów promieniowania elektromagnetycznego i zgłoszenia środowiskowego, potwierdzające prawidłowość teoretycznych wyliczeń wniosku oraz decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wydana przez burmistrza decyzja o lokalizacji inwestycji zawierała wszystkie elementy wskazane w przepisach u.p.z.p. Podniosła, powołując się na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1448/15 i IV SA/Po 952/15, że § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia środowiskowego wymaga określenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, wartości wyrażonej w "W", oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, a więc organ błędnie nakazuje badanie całego przedsięwzięcia. Skarżąca stwierdziła ponadto, że organ odwoławczy nie zbadał, czy przedstawiona przez nią dokumentacja nie rozwiewa wątpliwości postawionych tylko w zakresie teoretycznych założeń wniosku z [...] lipca 2017r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreśliła, że żaden z organów opiniujących przedmiotowe przedsięwzięcie nie zgłosił względem niego zarzutów; że organ odwoławczy już dwukrotnie oceniał sprawę w związku z wcześniejszymi wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji nie doszukując się żadnych nieprawidłowości; że skarżona decyzja oparta została na orzeczeniach sądów administracyjnych a nie na przepisie prawnym; oraz że faktyczne badania funkcjonowania stacji bazowej podważają zarzuty organu odwoławczego względem wyliczeń zawartych we wniosku skarżącej o wydanie decyzji lokalizacyjnej, czego organ odwoławczy nie zbadał.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

6. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2018r. sygn. akt II SA/Bd 108/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę spółki.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że decyzja lokalizacyjna wydana na rzecz spółki dotknięta była rażącą wadą prawną, tj. powzięta została na podstawie niedostatecznie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przy nienależytym wyjaśnieniu przez organ I instancji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dalej Sąd wskazał, że ani z uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej, ani z akt sprawy jej dotyczącej nie wynika, aby organ I instancji, poza powołaniem się na brak sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami zawartymi w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanymi przez wnioskodawcę, przeprowadził jakiekolwiek postępowanie w zakresie weryfikacji dokumentu wnioskodawcy. Organ zaniechał zatem podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz własnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, podczas gdy powinien on zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego. Jest to istotne, gdyż od kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia zależy tryb postępowania, jaki organ winien przyjąć w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji zdaniem Sądu, w stosunku do decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016r. zaszły okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym ze względu na treść art. 53 ust. 7 u.p.z.p. prawidłowo organ odwoławczy rozstrzygnął na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzeniu wydania decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa.

7. W wyniku wywiedzionej przez spółkę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022r. sygn. akt II OSK 1029/19 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W konkluzji Sąd odwoławczy wskazał, że Sąd I instancji winien raz jeszcze przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji oceniając, czy ujawniona przez organ samorządowy wada decyzji ocenianej w ramach postępowania nieważnościowego jest wadą kwalifikowaną i czy pozwala w efekcie uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od prawidłowości stanowiska w tym zakresie zależy czy przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. będzie miał zastosowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

9. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2018r. sygn. akt II SA/Bd 108/18 oddalił skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wyrok ten został uchylony orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2022r. sygn. akt II OSK 1029/19. W tym miejscu Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

10. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017r. mocą której organ odwoławczy stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki z o.o. P. na dachu budynku hali targowej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w strefie ochrony uzdrowiskowej "B", w obrębie ewidencyjnym miasta C., z naruszeniem prawa. Kolegium uznało, że decyzja Burmistrza C. stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydana została z rażącym naruszeniem prawa art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. b i d u.p.z.p., bowiem nie zawiera ona wyszczególnienia parametrów inwestycji, w tym typu anten, z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Ograniczono się jedynie do wskazania, że inwestycję stanowi montaż konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej do 21 m n.p.t. dla mocowania dziewięciu anten sektorowych i czterech radioliniowych na dachu budynku hali targowej. Zatem wiodące parametry inwestycji nie zostały określone ani w ramach określenia rodzaju inwestycji, ani w ramach warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto uznano, że organ I instancji nie przeprowadził stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia, jak uznano, organ winien był rozważyć je w szczególności w kontekście zastosowania przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego. Uznano więc, że doszło do rażącego naruszenia prawa, przy czym od doręczenia tej decyzji upłynął rok, zatem mając na uwadze art. 53 ust. 7 u.p.z.p. który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio, zastosowano właśnie tę ostatnią konstrukcję prawną z art. 158 § 2 k.p.a.

11. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wszczyna się na wniosek inwestora, którego niezbędne elementy określa ust. 2 powyższego przepisu. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1 u.p.z.p). Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzje wydawane w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego podlegają stosownym uzgodnieniom, w przypadkach określonych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto, jak wynika z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust 3 pkt 1 u.p.z.p.

W myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (określający szereg wymagań m.in. dotyczących ładu przestrzennego, architektonicznego, kraj obrazowego, prawa własności itd.), nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

12. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ jako podstawę kwalifikowanego naruszenia prawa wskazał przepis art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. b i d u.p.z.p. w stopniu pozwalającym na zakwalifikowanie jako rażące naruszenie prawa. Przepis ten określa obligatoryjne treści decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego i Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2016r. tych elementów nie zawiera.

W kontekście stanowiska organu za NSA powtórzyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W tym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma wada rozstrzygnięcia określona jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej – patrz: wyrok NSA z 8 lutego 2022 r. II OSK 513/21. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący (kwalifikowany).

Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wówczas, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji, został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy naruszenie to wywołało skutek materialnoprawny w postaci pozbawienia lub ograniczenia prawa albo nieprzyznania ustawowo przysługującego uprawnienia. Sama oczywistość naruszenia przepisów postępowania nie może być zatem uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – patrz: wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r. I OSK 527/19. Nadto przyjmuje się w orzecznictwie NSA, że przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2021r. I OSK 2766/20).

13. Z powyższej charakterystyki wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i wymaga stwierdzenia obiektywnej oczywistości naruszenia prawa. Z uwag poczynionych w punktach wyżej wynika, że kwestie dowodowe, w tym ocena dowodów generalnie pozostają poza zakresem badania przesłanek nieważności. Kwestie, które szczegółowo i obszernie rozważa Kolegium, związane z charakterystyką postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wiodące parametry planowanej inwestycji, ustalenia organu I instancji, orzecznictwo dotyczące parametrów technicznych i odziaływania anten) dotyczą trybu zwykłego. Dla niniejszej sprawy ma to takie znaczenie, że wszystkie wynikające wprost z przepisów prawa wymogi zostały w przedmiotowej sprawie zrealizowane. Wniosek inwestora zawierał wszystkie wymagane dokumenty, a wydana przez Burmistrza decyzja z dnia [...] maja 2016r. zawiera wszystkie wymagane elementy i uzasadnienie. Organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień oraz analiz.

Ustosunkowując się do stanowiska Kolegium, że z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia organ administracji zobligowany był rozważyć je w szczególności w kontekście zastosowania przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, a także § 3 ust. 1 pkt 8, ewentualnie ust. 2 rozporządzenia środowiskowego za NSA powtórzyć należy, że Burmistrz C. w decyzji z dnia [...] maja 2016r. dokonał oceny, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o ww. rozporządzenie jak też, że nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie, czy przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie przedsięwzięciem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, nie wymaga żadnego "procesu dowodzenia", lecz prawnej oceny parametrów inwestycji podanych przez inwestora pod kątem podpadania pod przepisy powołanego rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie jest dopuszczalne dokonywanie przez organ administracji prowadzący takie postępowanie własnych uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ten jest uprawniony jedynie do oceny, czy w świetle przeprowadzonych dowodów w postępowaniu, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych doszło do rażącego naruszenia prawa i wskazania, która to norma została w taki kwalifikowany sposób naruszona. Ogólne odwoływanie się do naruszeń prawa jest w przypadku takiego postępowania jak niniejsze, niedopuszczalne. Z dokumentacji przedłożonej przez spółkę nie wynika, że normy określone w rozporządzeniu środowiskowym zostały przekroczone, również z zaskarżonej decyzji takie konkluzje nie wynikają. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja zapadła w ramach postępowania nieważnościowego, a należy pamiętać, że kwestia interpretacji ww. przepisów rozporządzenia nie jest jednolita. Tytułem przykładu można wskazać na orzeczenia, w których NSA jednoznacznie odwołuje się do wykładni literalnej § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, a więc konieczności wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna (wyroki z 17 lutego 2017 r. II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r. II OSK 1194/17; z 12 października 2021 r. II OSK 2124/18; z 12 stycznia 2021 r. III OSK 3455/21; z 23 listopada 2021 r. III OSK 4390/21; z 7 grudnia 2021 r. III OSK 682/21 oraz z 11 stycznia 2022 r. III OSK 7423/21). Sąd nie wypowiada się za żadną z dwóch możliwych wykładni powołanego przepisu, gdyż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozważanie tego nie jest konieczne. Jednak nie można w ramach postępowania nieważnościowego gdy prezentowana jest także odmienna interpretacja tych przepisów uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa w opisywanym zakresie. Jest bowiem powszechnie przyjmowane, że o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy, gdy chodzi o przepis, który może stanowić podstawę do rozbieżnej wykładni.

Końcowo należy również wskazać, że fakt funkcjonowania aktualnie spornej stacji bazowej i dokonane pomiary oraz zgłoszenie środowiskowe, pozwalające na wyprowadzenie twierdzenia, że żadne normy dopuszczone prawem nie zostały przekroczone nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie prawidłowości wydanej decyzji w ramach postępowania nieważnościowego bowiem w takim postępowaniu bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013r. I OSK 2073/11).

14. Reasumując stwierdzić należy, że kwestie szczegółowe, interpretacyjne, związane czy to z różnicami poglądów prawnych, czy subiektywnym stanowiskiem stron co do treści przepisów, czy szczegółowych rozwiązań technicznych zdecydowanie wykraczają poza ramy nieważności. Przyjęcie innego zapatrywania zdestabilizowałoby obrót prawny wypaczając istotę i cel instytucji nieważności. W szczególności przesłanką nieważności nie mogą być różnice wykładni przepisów prawa. W konsekwencji Sąd podziela zarzuty zawarte w skardze, bowiem ujawniona przez Kolegium wada decyzji ocenianej w ramach postępowania nieważnościowego nie jest wadą kwalifikowaną, co w konsekwencji pozwala na stwierdzenie, że decyzja Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zatem przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie miał zastosowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).