Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 977/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1034/12 w sprawie ze skarg "S." Sp. z o.o. w Szczecinie oraz P. Sp. z o.o. w G. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie oddalającym skargę P. Sp. z o.o. w G. i przekazuje sprawę ze skargi P. Sp. z o.o. w G. do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Województwa Zachodniopomorskiego na rzecz P. Sp. z o.o. w G. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1034/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi "S." Sp. z o.o. w Szczecinie oraz Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w G. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 na podstawie art.14c ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego uchwalił aktualizację Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, którego projekt stanowi załącznik do uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) wprowadziła zmiany do ustawy o odpadach, zgodnie z którymi zarząd województwa powinien dokonać aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do dnia 30 czerwca 2012r. Celem aktualizacji planu jest wprowadzenie nowego, zgodnego z założeniami ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, systemu gospodarki odpadami komunalnymi w województwie. Dodatkowo plan gospodarki odpadami określa cele do osiągnięcia dla poszczególnych rodzajów odpadów, działania konieczne do realizacji tych celów oraz przedstawia ogólny zarys funkcjonowania całego systemu na terenie województwa.

W trakcie konsultacji społecznych do projektu aktualizacji planu napłynęło wiele uwag i propozycji dotyczących głównie kształtu regionów gospodarowania odpadami oraz rozmieszczenia instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które zostały dokładnie przeanalizowane przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska oraz wykonawcę opracowania firmę A. S.A. Dokument został przekazany do opiniowania Ministrowi Środowiska, organom wykonawczym gmin oraz związków gmin, Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektoratowi Sanitarnemu w Szczecinie, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Szczecinie, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Szczecinie. Ponadto projekt aktualizacji planu został udostępniony na stronie internetowej Województwa Zachodniopomorskiego.

Plan zawiera między innymi prognozowane zmiany i planowane inwestycje w zakresie gospodarki odpadami, ustalenie regionów gospodarki odpadami (szczeciński, CZG RXXI, koszaliński, szczecinecki), omówienie istniejących, planowanych i zastępczych instalacji regionalnych do przetwarzania odpadów komunalnych, analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami z wykazem ilości, rodzaju i źródeł wytwarzanych odpadów, metod ich odzysku i unieszkodliwiania, a także wykaz instalacji do odzysku (tabel nr 12) oraz składowisk odpadów przewidzianych do zamknięcia jako niespełniających wymagań dyrektywy 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów (Tabela nr 9), omówienie sposobów i problemów gospodarowania poszczególnymi rodzajami odpadów, sposób finansowania realizacji zadań.

Pismem z dnia [...] lipca 2012r. S. Sp. z o.o. w Szczecinie, działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185 poz. 1243 ze zm.), wezwała Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie lub odpowiednio stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. w całości, w związku z naruszeniem: art. 9 ust. 2 i art. 14 ustawy o odpadach oraz art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L 312/3); art. 14 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185 poz. 1243 ze zm.), art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 14b ustawy o odpadach; art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na podstawie art. 90 § 1 ustawy o samorządzie województwa, wezwało Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. i jej uchylenia (zmiany) w zakresie w jakim Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego przewiduje zamknięcie, w terminie do 2012 r. składowiska odpadów położonego w miejscowości P., pozostającego w zarządzie tej Spółki, jak również innych składowisk wymienionych w Tabeli 9.

W odpowiedzi na powyższe wezwania Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego poinformował strony o przekazaniu wezwań do Komisji Gospodarki, Infrastruktury i Ochrony Środowiska Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego

Spółka z o. o. S. w Szczecinie w dniu 10 września 2012 r. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały wobec naruszenia przepisów: art. 9 ust. 2 i art. 14 ustawy o odpadach oraz art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L 312/3); art. 14 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185 poz. 1243 ze zm.), art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 14 b ustawy o odpadach, art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Strona wskazała, że skoro Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to termin 60-dniowy na złożenie skargi liczony od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa został dochowany. Zdaniem skarżącej, poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały naruszony został jej interes prawny jako podmiotu, którego podstawową działalnością jest odbiór i transport odpadów oraz jako właściciela Zakładu Z. w M. w gminie R. Wskazane wyżej naruszenia prawa wywierają bezpośredni skutek na jej prawa i obowiązki jako podmiotu odbierającego i transportującego odpady na terenie województwa zachodniopomorskiego. Wskutek nieuzasadnionego kształtu podziału województwa zachodniopomorskiego na regiony S. nie będzie mogła odbierać odpadów z miejsc położonych najbliżej posiadanego przez nią składowiska. Naruszenie zasady bliskości, poprzez stworzenie nadmiernych dystansów pomiędzy miejscem wytworzenia odpadów a miejscem składowania wywiera, bezpośredni skutek na ilość odpadów, które przyjmuje składowisko w R. Uwzględnienie przez Sejmik w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów składowiska w S., niezgodnie z przepisami art. 14 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach, również wpłynęło na określenie sytuacji prawnej spółki. Przyjmując, iż składowisko w S. nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami dla instalacji regionalnej, w dużym regionie koszalińskim nie będzie żadnej instalacji posiadającej status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, a taką funkcję mogłoby pełnić składowisko w R., bowiem jego moce przerobowe kilkukrotnie przekraczają zapotrzebowanie w regionie szczecineckim, do którego składowisko to zostało przypisane. W Planie zawarty został podział województwa zachodniopomorskiego na cztery regiony gospodarki odpadami komunalnymi wraz ze wskazaniem wchodzących w ich skład gmin: region szczeciński, region CZG RXXI, region koszaliński i region szczecinecki. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Przepis ten jest wykonaniem art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Wymóg uwzględnienia zasady bliskości podczas tworzenia planów gospodarki odpadami wynika z art. 14 ustawy o odpadach. Treść uchwalonego Planu pozostaje w sprzeczności z powyższymi zasadami. Zdaniem skarżącej w konsekwencjami braku zastosowania zasady bliskości zwiększona jest odległość i czas transportu, zwiększone koszty obsługi dla mieszkańców. Naruszenie zasady bliskości jest tym bardziej nieuzasadnione, iż w wyniku dokonanego podziału województwa na regiony gospodarki odpadami komunalnymi do 2027 r. składowisko w R. zapełni się w ok. 18,6 %, natomiast istniejąca pojemność składowiska w S., co stwierdzono również w Planie, wystarczy zaledwie na pięć lat.

W ocenie skarżącej do naruszenia art. 14 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach doszło poprzez umieszczenie w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych składowiska odpadów w S. zarządzanego przez Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w Koszalinie, pomimo że nie spełnia ono wymagań przewidzianych w ustawie o odpadach dotyczących wystarczalności i pojemności na okres 15 lat. Dalej skarżąca wskazała na naruszenie art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14b ustawy o odpadach miało miejsce poprzez brak uzasadnienia przyczyn, dla których uwagi dotyczące projektu Planu zgłoszone przez S. pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. nie zostały wzięte pod uwagę podczas opracowywania Planu. Podczas konsultacji społecznych w uwagach wskazano obszary, w jakich Plan może naruszać prawo strony, a także dwa warianty propozycji, które dawałyby gwarancję zgodności Planu z przepisami prawa, jednak Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego nie ustosunkował się do zaproponowanych wariantów. Sposób ustosunkowania się do uwag strony świadczy o tym, że w istocie obowiązek prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych nie został spełniony zgodnie z wymogami przewidzianymi przez ustawodawcę. Nadto, według skarżącej, samorząd województwa zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jako podmiot organizujący usługi o charakterze użyteczności publicznej. Art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wprost zakazuje m.in. przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Ustalony w Planie podział województwa zachodniopomorskiego na regiony jest działaniem nieracjonalnym gospodarczo, możliwym do uzasadnienia jedynie szczególnymi korzyściami, jakie z jego wprowadzenia mogą odnieść przedsiębiorcy komunalni, kosztem przedsiębiorców komercyjnych, takich jak składowisko w R.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wskazał, że naruszenie interesu prawnego zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa oraz doktryny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy strefą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Interes prawny jednostki najprościej można zdefiniować jako interes faktyczny znajdujący zabezpieczenie w prawie. Z kolei pod pojęciem uprawnienia rozumie się prawo wyboru przez dany podmiot określonego zachowania się - działania lub zaniechania, lub prawo do żądania od kogoś określonego zachowania się. Uprawnienie istnieje o tyle, o ile wynika z normy prawnej. W ocenie organu, skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, lecz swój interes faktyczny, polegający na tym, że nie będzie mogła odbierać odpadów z miejsc położonych najbliżej posiadanego przez nią składowiska, co będzie miało bezpośredni wpływ na ilość odpadów, które przyjmuje składowisko w R. Skarga zmierza zatem do wykazania, że w nieprawidłowy sposób zostało województwo podzielone na regiony. Podział ten jest tymczasem przedmiotem odrębnej uchwały Sejmiku, na którą również spółka S. wniosła skargę. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma normy prawnej, z której wynikałby jej interes.

Sprawa ze skargi Spółki z o.o. S. w Szczecinie została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie pod sygn. akt II SA/Sz 1034/12.

Przedsiębiorstwo G. Sp. z o. o. w G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosło o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w całości. Zaskarżonej uchwale Przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 14b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, poprzez jego błędne niezastosowanie i przekazanie do konsultacji społecznych projektu uchwały sejmiku województwa, który był w swej treści odmienny od uchwały następnie podejmowanej przez sejmik, co w konsekwencji doprowadziło do uniemożliwienia udziału społeczeństwa w procesie legislacyjnym w tym zakresie, art. 39 ust. 1 w związku z art. 54 oraz art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska, poprzez ich niezastosowanie i udostępnienie do konsultacji w toku prac legislacyjnych projektu uchwały odmiennego od tego, który następnie został uchwalony przez sejmik województwa, przez co uniemożliwiono przeprowadzenie skutecznych konsultacji ze społeczeństwem w zakresie treści uchwały.

Strona podała, że jej interes prawny realizuje się w ten sposób, iż uniemożliwiono jej wzięcie udziału w konsultacjach społecznych dotyczących projektu uchwały, co ujemnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej, w tym w szczególności poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności w zakresie zarządzanego i prowadzonego przez nią składowiska odpadów po dacie 31 grudnia 2012 r. W ramach Planu opracowana została Tabela nr [...] zawierająca wykaz składowisk odpadów w województwie przewidzianych do zamknięcia w terminie do 2012 r., która uwzględnia między innymi składowisko odpadów położone w miejscowości P., pozostające w zarządzie Przedsiębiorstwa. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w ramach wielostronnych konsultacji, w tym także z przedstawicielami samorządów terytorialnych, których wynik przybrał formę projektu Planu, zamieszczonego na stronie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego. W projekcie tym zostało podkreślone, iż opisane składowiska będą mogły bez przeszkód prowadzić działalność, a ich zamknięcie przewidziane jest po roku 2012. Tym samym zachodzi brak tożsamości pomiędzy materiałami źródłowymi załącznika do uchwały Sejmiku (projektem Planu), przedstawionymi do konsultacji ze społeczeństwem, a samą uchwałą w tym przedmiocie podjętą przez Sejmik po tychże konsultacjach. W sprawie nie zastosowano się do art. 14b ust. 1 ustawy o odpadach, nakazującego przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosować przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Projekt Planu poddany do konsultacji społecznych nie odpowiadał swoją treścią Planowi ostatecznie uchwalonemu. Zmiana Planu, odbiegająca od uzgadnianego projektu i przewidująca dużo wcześniejszy termin zamknięcia składowiska, ma istotny wpływ na działalność spółki i poczynione przez nią zamierzenia operacyjne na przyszłość. Zmiana ta bowiem pozbawia możliwości składowania na nim odpadów odebranych od mieszkańców i zmusza ją do korzystania z usług zewnętrznych w tym zakresie. To z kolei pociąga za sobą możliwość narzucenia jej przez podmioty obce wysokich cen za przyjęcie odpadów na ich składowiska, co odbije się w sposób oczywisty na cenach usług świadczonych na rzecz mieszkańców. Tym samym naruszone zostało prawo skarżącej do prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej.

Skarżąca wyjaśniła, że składowisko odpadów w miejscowości P., pozostające pod zarządem Spółki, jest wyposażone w pochodnie przeznaczone do spalania gazu składowiskowego, a zatem nie ma do niego zastosowania przesłanka zamknięcia tego obiektu, przewidziana w Tabeli nr [...] Planu, to jest brak spełnienia wymogów § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Skarżona zmiana Planu jest zaskoczeniem, nigdy z nią nie konsultowanym i przekazanym do jej wiadomości dopiero dnia 27 lipca 2012 r.

Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, w odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwa G. Spółki z o. o. w G. podał, że obowiązek zamknięcia składowiska odpadów nie wynika bowiem z zaskarżonej uchwały, ale z przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie z Załącznikiem XII Traktatu Akcesyjnego o Przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej po 31 grudnia 2011 r. nie mogą być przyjmowane do składowania odpady komunalne na składowiska, które nie spełniają wymagań dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów. Składowisko P w gminie G. nie spełnia wymogów określonych w § 5 ust. 7 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów z uwagi na brak instalacji do czynnego odprowadzania gazu składowiskowego. Ta okoliczność nie jest sporna. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. określił, iż modernizacja tego składowiska jest niemożliwa z przyczyn technicznych z uwagi na brak sztucznego uszczelnienia podłoża (§ 5 ust. 7 ww. rozporządzenia), o czym strona była informowana. Ponadto strona w dniu 29 marca 2012 r., a zatem przed podjęciem zaskarżonej uchwały, złożyła do Urzędu Marszałkowskiego wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie to zostało zmienione w dniu 27 kwietnia 2012 r. i zawiera zapisy mówiące o tym, że strona zobowiązana jest do złożenia do dnia 30 września 2012r. wniosku o zamknięcie przedmiotowego składowiska, a samo pozwolenie zintegrowane ważne jest do dnia 31 grudnia 2012 r. Decyzja ta nie została zaskarżona. Strona zatem dobrowolnie zdecydowała się zakończyć działalność do końca roku 2012, co koresponduje z zapisami aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego. W dniu 3 października 2012 r. strona złożyła wniosek o zamknięcie składowiska. W tej sytuacji strona nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu niniejszej uchwały. Niezależnie od tego, jaką datę zamknięcia składowiska wskazałby Plan skarżąca i tak musiałaby zamknąć składowisko w P. Skarżąca posiada jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, polegający na tym, że nie będzie mogła prowadzić działalności w zakresie zarządzanego przez nią składowiska odpadów po dacie 31 grudnia 2012 r. Interes prawny musi wynikać z normy prawnej. W niniejszej sprawie, brak jest normy prawnej, z której interes skarżącego mógłby wynikać.

Sprawa ze skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z o. o. w G. została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Sz 1069/12.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. wyznaczonej w obu sprawach stawiła się prokurator Prokuratury Okręgowej w Szczecinie, która zgłaszając swój udział w sprawie, wniosła o oddalenie obu skarg, wskazując na potrzebę dokonania prawidłowej wykładni art. 9 ust. 7 ustawy o odpadach oraz na wzajemną relację miedzy art. 14 a art. 9 ust. 7 rozumie w ten sposób, że nie ma możliwości przemieszczania odpadów między regionami z naruszeniem zasady bliskości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć do łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia pozostające ze sobą w związku sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1034/12 ze skargi "S." Sp. z o.o. w Szczecinie i o sygn. akt II SA/Sz 1069/12 ze skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z o. o. w G.

Pełnomocnik Przedsiębiorstwa G. Sp. z o. o. w G. podniósł, że interes prawny spółki wynika przede wszystkim z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz z art. 22 Konstytucji RP. Nie jest prawdą jakoby spółka nie kwestionowała stanowiska organu, iż instalacja w P. nie spełnia wymogów rozporządzenia, a w szczególności nie posiada izolacji od gleby oraz pochodni odgazowujących. Twierdził, że stosowna do przepisów, izolacja została wykonana w 1986r., natomiast na początku bieżącego roku zamontowano pochodnie odgazowujące. Na powyższą okoliczność wniósł o przeprowadzenie dowodu z projektu technicznego części technologicznej tego wysypiska oraz projektu budowlanego i składa te dokumenty do akt. Ponadto pełnomocnik Przedsiębiorstwa zaznaczył, że dyrektywa 1999/31/WE nie dotyczy skarżącej spółki, która jest przedsiębiorstwem prywatnym, lecz odnosi się do państwa. Pełnomocnik organu podniósł, że nieprzydatny do sprawy jest dowód na okoliczność zamontowania pochodni odgazowujących, gdyż organ tego nie kwestionuje, w pozostałej części pełnomocnik organu nie sprzeciwił się wnioskowi. Pełnomocnik organu wskazał, że zamontowane pochodnie odgazowujące mają charakter pasywny a powinny mieć czynny. Natomiast co do dowodu uszczelnienia podłoża instalacji pełnomocnik wniósł o zakreślenie terminu w terminie publikacyjnym do złożenia protokołu wystąpienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z którego wynika wyjaśnienie tej okoliczności.

Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadzić dowód z dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika Przedsiębiorstwa na okoliczności podniesione w złożonym wniosku oraz przeprowadzić dowód z protokołu wystąpienia WIOŚ na okoliczności dotyczące kwestii uszczelnienia podłoża i konieczności odgazowania czynnego wysypiska w P. i dowód ten przeprowadzić w terminie publikacyjnym, zakreślić pełnomocnikowi organu termin 7 dni na złożenie tego dokumentu.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie skarżąca "S." wskazała, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu jej interes prawny wywodzi się z rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w sferze gospodarki odpadami a prowadzonym postępowaniem. Uchwała w sposób bezpośredni ingeruje w jej zakres uprawnień i obowiązków jako podmiotu odbierającego odpady oraz podmiotu posiadającego instalację będącą składowiskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." - oddalił obie skargi. Sąd stwierdził, że w braku merytorycznej odpowiedzi Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego na wezwania stron, obydwie skargi zostały wniesione we właściwym trybie z zachowaniem ustawowego terminu do zaskarżenia uchwały, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., a sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Sąd wskazał, iż z art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko ta osoba, która wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę skarżący musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną.

Zdaniem Sądu zarówno Spółka z o.o. "S." w Szczecinie, jak i Przedsiębiorstwo G. Spółka z o.o. w G. nie posiadają legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, albowiem z materialnoprawnej podstawy tej uchwały nie sposób wywieść interesu prawnego stron, które zostałyby obiektywnie naruszone tą uchwałą, a strony również takiego interesu nie wykazały. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 14c ustawy o odpadach (Dz. U z 2010r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) wprowadzony ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 152, poz. 897 ze zm.), zgodnie z którym plany gospodarki odpadami podlegają aktualizacji nie rzadziej niż raz na 6 lat. Zarząd województwa przedkłada projekt zaktualizowanego wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmikowi województwa, nie później niż na miesiąc przed upływem terminu jego aktualizacji (ust. 2). Do aktualizacji planów gospodarki odpadami stosuje się odpowiednio przepisy art. 14a i art. 14b (ust. 3). Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628), dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się krajowy plan gospodarki odpadami oraz wojewódzkie plany gospodarki odpadami, zwane dalej "planami gospodarki odpadami". Plany gospodarki odpadami powinny być zgodne z polityką ekologiczną państwa (ust. 2). Plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, oraz przywożonych na ten obszar, w tym odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów opakowaniowych i odpadów niebezpiecznych (ust. 4). Plany gospodarki odpadami obejmują również środki służące zapobieganiu powstawaniu odpadów (ust. 5). Sąd przytoczył przepis art. 14 ust. 9 ( nieobligatoryjne elementy planu ) oraz art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach określający elementy, jakie winny zawierać plany gospodarki odpadami. Nadto Sąd wskazał, iż wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają także określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi, wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu; wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn; plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych (art. 14 ust. 8).

Sąd stwierdził, iż plany gospodarki odpadami mają w ogólności służyć osiągnięciu celów polityki ekologicznej państwa oraz realizacji zasad gospodarowania odpadami wymienionych w przywołanej ustawie. Zawarte w przepisach wymagania co do planów wskazują na ich planistyczny oraz informacyjny charakter. Plany mają przedstawiać stan gospodarki odpadami w kraju i województwach i określać ogólnie cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami w danym regionie. Postanowienia planów są skierowane do organów administracji publicznej. Z przepisów nie wynika, aby miały one zawierać postanowienia z zakresu praw lub obowiązków osób trzecich (podmiotów zewnętrznych). Nie mają one też charakteru przepisów prawa miejscowego, zaliczyć je należy jedynie do planistycznych instrumentów ochrony środowiska jako elementu programu ochrony środowiska. Takie akty nie są objęte normą z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a co najwyżej stanowią swoiste źródła prawa administracyjnego jako akty planowania, które określają zamierzenia administracji publicznej i stanowią jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2695/11). Oznacza to, że plany gospodarki odpadami mają charakter pewnego programu działania na danym obszarze dla osiągnięcia celów stawianych przez ustawy (implementowane Dyrektywy). Celem tych planów jest również ujednolicenie polityki i zasad w zakresie gospodarki odpadami na szczeblu krajowym i wojewódzkim. Wojewódzkie plany gospodarki odpadami muszą być zgodne z krajowym planem.

W odpowiedzi na stanowisko skarżącej spółki S. Sąd podał, że adresatem normy art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach jest organ uprawniony do opracowania planu, który przy tworzeniu planu podziału województwa na regiony gospodarki odpadami ma obowiązek stosować zasadę bliskości z art. 9 ust. 2 z uwzględnieniem celów dla jakich są tworzone wojewódzkie i krajowy plan. Przepisy te nie wyznaczają sposobu i kryteriów podziału województwa na poszczególne regiony, ani też nie kreują obowiązku dla organu oceny hipotetycznego wpływu podziału na działalność poszczególnych podmiotów zajmujących się gospodarowaniem odpadami w danym regionie. Tym samym podmiot zewnętrzny nie uzyskał uprawnienia do żądania od organu uwzględnienia, przy tworzeniu planu podziału, jego indywidualnych założeń i oczekiwań ekonomicznych. Zdaniem Sądu spółka S. nie ma uprawnienia do żądania zmiany kształtu podziału województwa na regiony ze względu na zakładaną możliwość ograniczenia odbioru i transportu odpadów na składowisku R. wskutek aktualnego podziału. Skarżąca nie może też, dla wykazania własnego interesu prawnego, skutecznie podnosić zarzutu, że składowisko w S. nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami dla instalacji regionalnej, a w dużym regionie koszalińskim taką funkcję mogłoby pełnić składowisko w R. ze względu na jego moce przerobowe. Ocena stanu technicznego i prawnego instalacji należy do organu oraz do Ministerstwa Środowiska. Względy racjonalnej gospodarki nie znajdują podstawy w przepisach prawa regulujących zasady tworzenia planów. Sąd podniósł, że naruszenie interesu prawnego nie powinno być wyłącznie hipotetyczne, a taki charakter - zdaniem Sądu - ma argumentacja strony odnośnie ewentualnych ograniczeń w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej odbioru odpadów. W ocenie Sądu zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez uniemożliwienie prowadzenia działań konkurencyjnych spółce S., nie może być skutecznie podnoszony wobec braku interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Interes spółki S. - wobec braku wyraźnej podstawy materialnoprawnej - powinien być zakwalifikowany nie jako interes prawny, lecz jako interes faktyczny. Sąd zaznaczył, że w sytuacji braku legitymacji prawnej strony skarżącej do zaskarżenia uchwały, nie podejmuje merytorycznej kontroli uchwały, a więc zarzuty skargi nie były poddane ocenie Sądu.

Odnośnie skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w G. Sąd podał, że art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach wymaga, aby wojewódzki plan gospodarki odpadami zawierał także plan zamykania regionalnych instalacji niespełniających wymagań określonych przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym wymogów prawa unijnego, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub ekonomicznie niezasadna, a więc Plan przedstawia wyłącznie wykaz takich obiektów, nie stanowi zaś podstawy prawnej ich zamykania. Tak więc z podstawy prawnej skarżonej uchwały nie sposób wywieść interesu prawnego skarżącej. Umieszczenie spornej instalacji w Tabeli nr 9 Planu jest konsekwencją określonych ustaleń faktycznych i prawnych wynikających z odrębnych dokumentów, choćby zmiany pozwolenia zintegrowanego. Nie przesądza jednak o obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej skarżącej w tym zakresie. Interes skarżącej w przedstawionym zakresie ma charakter interesu faktycznego. Argument skarżącej, że aktualnie stan techniczny instalacji w P. spełnia wymagane normy może być podstawą w postępowaniu o uzyskanie takiego pozwolenia.

W kwestii drugiego zarzutu skarżącej spółki PGK w G. Sąd wskazał, że należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała nie naruszyła uprawnień procesowych stron. Sąd przytoczył art. 14b ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy o odpadach i stwierdził, że nie dostrzegł w toku opracowywania zaskarżonej uchwały żadnych uchybień procesowych w zakresie, o którym mowa w podanych przepisach. Przede wszystkim strony miały możliwość przedłożenia swoich uwag i wniosków w toku procesu tworzenia aktualizacji Planu, które organ miał obowiązek przeanalizować - zgodnie z art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie ma określonego prawnie obowiązku odpowiadania na każdy wniosek i nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich uwag, gdyż nie każda z nich musi być zasadna, jak również uwzględnienie wszystkich uwag może być technicznie niemożliwe. Nie ma też obowiązku merytorycznej odpowiedzi na uwagi stron w toku konsultacji. Organ ma jedynie obowiązek do przyjętego już dokumentu opracować uzasadnienie o udziale społeczeństwa oraz o tym jak zostały uwzględnione poszczególne uwagi. Sąd podkreślił, że projekt uchwały przedstawiony do konsultacji społecznych, na skutek uwzględnienia uwag i wniosków zainteresowanych, a także wskutek zmian zalecanych w opiniach właściwych organów, może różnić się od podjętej po przeprowadzeniu całego procesu uchwalania uchwały.

W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. z siedzibą w G., reprezentowana przez r.pr. K. B., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu, że zaskarżony akt nie narusza interesu prawnego skarżącej Spółki, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia aktu prawa miejscowego tj. uchwały nr [...], podczas gdy uznać należy, że interes prawny Skarżącej w niniejszej sprawie realizuje się w ten sposób, że zaskarżona uchwała przewidując w tabeli nr [...] zamknięcie składowiska w P. w terminie do 2012 r. mimo nie wystąpienia ku temu przesłanek oraz naruszając prawo poprzez uniemożliwienie Skarżącej wzięcia udziału w konsultacjach społecznych dotyczących jej projektu ujemnie wpływa na sferę materialnoprawną Skarżącej, w tym w szczególności poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności w zakresie zarządzanego i prowadzonego przez nią składowiska odpadów po dacie 31 grudnia 2012 r. Zmiana ta pozbawiła bowiem spółkę możliwości składowania odebranych od mieszkańców odpadów na składowisku w P. i zmusiła do korzystania z usług zewnętrznych w tym zakresie, co oczywiście odbiło się na cenach usług świadczonych przez spółkę na rzecz mieszkańców. Tym samym zostało naruszone prawo skarżącej do prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej;

2) art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieprzyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa narusza interes prawny skarżącej realizujący się w cytowanych przepisach podczas gdy zaskarżona uchwała w oczywisty sposób ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej spółki, poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności z zakresie prowadzonego przez nią składowiska odpadów co narusza prawo skarżącej do prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej;

3) art. 22 Konstytucji RP poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego tj. akt prawny rangi niżej niż ustawa ogranicza wolność działalności gospodarczej skarżącej w sferze prowadzonej przez nią działalności w zakresie odbierania i składowania przez nią odpadów na prowadzonym przez nią składowisku w miejscowości P. podczas gdy z cytowanego przepisu wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny;

4) art. 14b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że w toku opracowywania uchwały brak było uchybień procesowych w zakresie o którym mowa w w/w przepisie, podczas gdy przekazanie do konsultacji społecznych projektu uchwały, który był w swej treści odmienny od uchwały podejmowanej następnie przez sejmik województwa doprowadziło do uniemożliwienia udziału społeczeństwa- w tym Skarżącej spółki- w procesie legislacyjnym w tym zakresie.

5) art. 39 ust. 1 w zw. z art. 54 oraz art. 46 i 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że organ wydający zaskarżoną uchwałę nie naruszył prawa wynikającego z cytowanych przepisów poprzez udostępnienie do konsultacji, w toku prac legislacyjnych, projektu uchwały odmiennego od tego który następnie został uchwalony przez sejmik województwa, podczas gdy w ten sposób uniemożliwiono przeprowadzenie skutecznych konsultacji ze społeczeństwem w zakresie treści tej uchwały.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 232 k.p.c. i art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z urzędu na okoliczność spełniania przez składowisko w miejscowości P. wszelkich wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa w szczególności w § 5 ust. 7 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, podczas gdy przeprowadzenie dowodów na w/w okoliczność było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i okoliczności spornych pomiędzy Spółką a organem wydającym zaskarżoną uchwałę;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach i nieprzeprowadzenie dalszej merytorycznej kontroli uchwały i niepoddanie ocenie zarzutów skargi podczas gdy Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie tylko zarzutów ujętych w skardze ale nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły podjęcie przez organ uchwały w obecnej treści, w szczególności wobec poddaniu do konsultacji społecznych Planu Gospodarki Odpadami o innej treści niż Plan ostatecznie uchwalony co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uchwalenie Planu który de facto nie był w rzeczywistości w pełni konsultowany ze społeczeństwem.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że interes prawny, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie musi zostać wywiedziony z materialnoprawnej podstawy skarżonego aktu prawa miejscowego - w tej sprawie materialnoprawną podstawą wydania uchwały był art. 14 c ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). W niniejszej sprawie interes prawny Spółki wynika z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 6 tej ustawy podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Art. 22 Konstytucji stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zatem działalność gospodarcza może być ograniczona wyłącznie ustawowo. Łączy się z tym zasada ochrony wolności działalności gospodarczej. Z cytowanego przepisu Konstytucji wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie została spełniona.

Uchwała Sejmiku Województwa, będąca aktem prawa miejscowego, a zatem aktem rangi niższej niż ustawa, pozbawiła skarżącą spółkę możliwości składowania odebranych od mieszkańców odpadów na składowisku w P. i zmusiła do korzystania z usług zewnętrznych w tym zakresie, co odbiło się na cenach usług świadczonych przez spółkę na rzecz mieszkańców. Tym samym zostało naruszone prawo skarżącej do prowadzenia konkurencyjnej działalności gospodarczej, a zatem doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej skarżącej.

W ocenie skarżącej jej interes prawny wywodzi się z rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w sferze gospodarki odpadami, a skarżoną uchwałą, która przewidziała zamknięcie składowiska w P. Uchwała w sposób bezpośredni ingeruje w zakres uprawnień Spółki i obowiązków jako podmiotu odbierającego odpady oraz podmiotu posiadającego instalację będącą, składowiskiem. A zatem uchwała godzi w sferę prawną skarżącej Spółki i wywołuje dla niej negatywne konsekwencje prawne w postaci ograniczenia czy też wręcz uniemożliwienia realizacji jej uprawnienia. Skoro zaskarżony akt bezpośrednio i negatywnie wpływa na sytuację prawną Spółki, to należy uznać, że strona wykazała naruszenie jej interesu prawnego. Wprowadzone ograniczenia bezpośrednio wpływają na sferę prawną działalności skarżącej i nie można odmówić jej prawa do poddania sądowej weryfikacji legalności tych ograniczeń, tym bardziej, że Sąd jest zobowiązany do dokonywania obiektywnej kontroli prawidłowości stanowionych aktów prawnych.

Odnośnie kwestii udziału społeczeństwa w postępowaniu, strona skarżąca zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, że organ nie ma obowiązku uwzględnienia wszystkich uwag, zaznaczyła, że nie to było zarzutem skargi. Spółka zarzuciła bowiem organowi, iż projekt Planu oddany do konsultacji społecznych nie przewidywał zamknięcia składowisk wymienionych w tabeli nr [...], w tym składowiska w P. do 2012 r. Co więcej, w projekcie zostało podkreślone, iż opisane składowiska będą mogły bez przeszkód prowadzić działalność, a ich zamknięcie przewidziane jest po roku 2012. Wobec takiej treści projektu, ani skarżąca Spółka ani inne podmioty zarządzające składowiskami wymienionymi w tabeli nr [...], nie miały szansy odnieść się w konsultacjach społecznych do planów ich zamknięcia, do podstaw zamknięcia ani do przewidywanego terminu zamknięcia składowisk. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z art. 14 b ustawy o odpadach i przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która nakazuje konsultować dokumenty wymagające udziału społeczeństwa.

Niezależnie od powyższego skarżąca Spólka wskazała, że Sąd nie odniósł się do zarzutów stawianych w skardze, w tym do zarzutu o braku podstaw do zamknięcia składowiska w P. wobec spełnienia przez nie wymogów prawnych. Skarżąca podniosła, że nie jest prawdą jakoby nie kwestionowała stanowiska organu, iż instalacja w P. nie spełnia wymogów rozporządzenia, w szczególności nie posiada izolacji od gleby oraz pochodni odgazowujących. Sąd przyjął za prawdziwe twierdzenia organu, że składowisko w P. nie spełnia wymogów określonych w § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów - z uwagi na brak instalacji do czynnego odprowadzania gazu składowiskowego. Tymczasem już w skardze z dnia 20 września 2012 r. skarżąca wskazywała, że składowisko w miejscowości P., pozostające pod zarządem Spółki, jest wyposażone w pochodnie przeznaczone do spalania gazu składowiskowego, które zostały zamontowane na początku 2012 r. Z kolei izolacja została wykonana już w 1986 r. A zatem do składowiska tego nie ma zastosowania przesłanka zamknięcia obiektu wskazana w tabeli nr [...] Planu, to jest brak spełnienia wymogów § 9 ust. 2 rozporządzenia. Składowisko w P. nie powinno znaleźć się w spisie składowisk przeznaczonych do zamknięcia z powodu nie spełniania wymogów prawnych. Ponadto, skoro skarżąca zaprzeczyła twierdzeniom organu, to wbrew stanowisku Sądu, okoliczność ta była pomiędzy stronami sporna i wymagała przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, czego Sąd nie uczynił. Art. 232 k.p.c. daje Sądowi możliwość dopuszczenia z urzędu dowodu nie wskazanego przez stronę. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Jednak w niniejszej sprawie Sąd z tych możliwości nie skorzystał.

Strona skarżąca podkreśliła, że dyrektywa 1999/31/WE, którego postanowień - zgodnie z twierdzeniem organu - nie spełnia składowisko w P., nie dotyczy skarżącej Spółki, która jest przedsiębiorstwem prywatnym, lecz odnosi się do Państwa. Dyrektywa jest bowiem aktem prawa pochodnego UE, którego mocą prawodawcy państw członkowskich Unii zostają zobowiązani do wprowadzenia (implementacji) określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie, pożądanego stanu rzeczy. A zatem adresatem dyrektywy jest Państwo, a nie społeczeństwo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, reprezentowany przez r.pr. M. Ł., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ podzielił stanowisko Sądu, że P Sp. z o.o. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018 - 2023 dlatego, że uchwała ta nie kreuje dla strony skarżącej żadnych praw ani obowiązków. Trafnie też wskazał Sąd, że uchwała ta ma charakter planistyczny oraz informacyjny, a jej postanowienia skierowane są do organów administracji.

W ocenie organu Spółka nie może wywodzić interesu prawnego z okoliczności, że składowisko odpadów w miejscowości P. zostało w zaskarżonej uchwale zawarte w tabeli zawierającej wykaz składowisk przeznaczonych do zamknięcia. Obowiązek zamknięcia tego składowiska nie wynika z zaskarżonej uchwały, a z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz z decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, której skarżąca Spółka nie zaskarżyła. Składowisko P. nie spełnia wymogów okreslonych w § 5 ust. 7 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Umieszczenie skłądowiska w tabeli nr [...] zawierającej wykaz składowisk przeznaczonych do zamknięcia jest wyłącznie potwierdzeniem obowiązku zamknięcia składowiska wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz decyzji z dnia 27 kwietnia 2012 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia procedury przy uchwalaniu planu, organ podniósł, że projekt planu może się różnić od planu uchwalonego, a to na skutek przeprowadzenia konsultacji i uwzględnienia uwag wnoszonych w ich trakcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż mimo, że w skardze kasacyjnej strona wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, to wniosek ten należy rozumieć jako żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim dotyczy Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w G. Skarga kasacyjna i jej uzasadnienie są sformułowane tak, że jednoznacznie wynika, że skarga kasacyjna dotyczy "całości" sprawy tego podmiotu. Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w G. nie zgłasza żadnych zarzutów dotyczących S. Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie. Pamiętać też należy, iż zaskarżony wyrok został wydany po połączeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1034/12 ze skargi "S." Sp. z o.o. w Szczecinie i sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1069/12 ze skargi Przedsiębiorstwa G. Sp. z o. o. w G. A zatem, skarga kasacyjna dotyczy tylko całości skargi dotyczącej Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w G.

Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich – art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Tak skonstruowany przepis ustawy o samorządzie województwa istotnie rzutuje na legitymację skarżącego.

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie powyższych przepisów przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997/2/89). Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E.Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem.

Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny; musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu.

Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż uprawnionym do wniesienia skargi z ustawy o samorządzie województwa może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jednak, mimo tego prawidłowego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w G. do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023.

Błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Stosownie do art. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 185, poz.1243 ze zm.) dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się krajowy plan gospodarki odpadami oraz wojewódzkie plany gospodarki odpadami.

Pamiętać jednak należy, iż wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania – art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach.

Nadto, na co wprawdzie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, lecz nie wysnuł prawidłowych wniosków, wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają - zgodnie z art. 14 ust. 8 pkt 3 ustawy o odpadach - plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Sąd pierwszej instancji w istocie ograniczył się do przytoczenia treści szeregu przepisów ustawy o odpadach, nie poddając ocenie interesu prawnego Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w G. w świetle tych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zdaje się nie zauważać, że zaskarżoną uchwałą Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wykonanie uchwały powierzył Zarządowi Województwa Zachodniopomorskiego - § 2 uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...].

Nadto w Tabeli nr [...] – "Wykaz składowisk przewidzianych do zamknięcia" pod poz. 12 jednoznacznie określono Składowisko odpadów w miejscowości P., gmina G., zarządzane przez Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w G., jako składowisko przewidziane do zamknięcia 2012r. i jako przyczynę zamknięcia podano, ze składowisko nie spełnia wymogów § 5 ust. 7 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów ( Dz. U. z 2003r., Nr 61, poz. 549 ze zm.). W uchwale wyraźnie wskazano, że wymienione w tabeli nr 9 składowiska odpadów przewidziane do zamknięcia nie spełniają wymagań i w związku z tym Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego winien wydać, zgodnie z art. 54 c ustawy o odpadach, decyzję o zamknięciu tych składowisk odpadów.

Powołany w uchwale przepis art. 54 c ustawy o odpadach przewiduje wydanie z urzędu przez marszałka województwa decyzji o zamknięciu składowiska odpadów m.in. w przypadku gdy składowisko odpadów lub jego wydzielona część nie spełniają wymogów technicznych lub formalnych określonych przepisami prawa, a zarządzający składowiskiem nie wystąpił z wnioskiem o zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części.

Marszałek województwa wchodzi w skład zarządu województwa (jako jego przewodniczący ) tj. w skład organu wykonawczego województwa – art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa. Organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa - art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Przy ocenie legitymacji Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w G. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę nie sposób pominąć treści planów gospodarki odpadami ich wpływu na sytuację prawną strony skarżącej w zakresie uprawnień i obowiązków.

Przypomnieć należy, iż w świetle powołanej wyżej ustawy o odpadach plany gospodarki odpadami wpływają w istotny sposób na możliwość uzyskania stosownych decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Określone postanowienia planów gospodarki odpadami wykluczają możliwość uzyskania stosownego zezwolenia.

I tak, właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w przypadkach określonych w przepisach o ochronie środowiska lub jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami - art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Właściwy organ odmawia też wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi lub decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami ( art. 22 ust. 1 tej ustawy). Niezgodność zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z planami gospodarki odpadami stanowi także podstawę do odmowy wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów ( art. 29 ust. 1 tejże ustawy). Jeżeli zaś budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów (art. 52 tej ustawy).

Zaznaczyć należy, iż także przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( Dz.U. z 2013r., poz. 21 ) - obowiązującej od dnia 23 stycznia 2013r. - przewidują podobne uregulowania prawne ( np. art. 33 ust. 1, art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 127 ust. 5).

W tym stanie prawnym nie można skutecznie twierdzić, że plany gospodarki odpadami mają jedynie charakter informacyjny i nie wpływają na sytuacje prawne podmiotów spoza administracji publicznej. Stwierdzić należy, iż plany gospodarki odpadami pozornie wiążą tylko organy administracji publicznej, gdyż w istocie wiążą także podmioty ubiegające się o wydanie zezwolenia lub pozwolenia, gdyż dany podmiot nie otrzyma określonego zezwolenia/pozwolenia, jeżeli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie, bowiem przesądza o wydaniu decyzji odmownej.

Powyższe przesądza o tym, że Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w G. posiada interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skoro bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na dany podmiot określone obowiązki czy ograniczenia, to tym samym podmiot ten posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu gospodarki odpadami bądź - jak w niniejszej sprawie - na uchwałę w przedmiocie aktualizacji planu gospodarki odpadami. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały plan ten ma na celu całkowite wyeliminowanie składowisk odpadów niespełniających wymagań prawnych.

Z powyższych względów nie można zaakceptować stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż skarżącą Spółka nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023.

Usprawiedliwione są zatem zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa wolności działalności gospodarczej. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Uzasadnione są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), jak i art. 147 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 §1 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji sprowadza się w znacznej części do cytowania przepisów prawa. Po przytoczeniu szeregu przepisów brak jest w uzasadnieniu odniesienia się do sytuacji Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w Goleniowie i konkretnych argumentów strony skarżącej. Pomimo, że Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z określonych dokumentów, to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie rozważył, jakie znaczenie dokumenty te mają dla oceny legitymacji strony skarżącej i następnie legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji cytuje przepis art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierają także plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych ( pkt 3). Następnie jednak Sąd stwierdzając, że skarżąca Spółka została umieszczona w tabeli nr [...] – wykaz składowisk odpadów do zamknięcia przyjmuje, że umieszczenie spornej instalacji w tabeli nr [...] jest konsekwencją określonych ustaleń faktycznych i prawnych wynikających z odrębnych dokumentów i z podstawy prawnej skarżonej uchwały nie sposób wywieść interesu prawnego skarżącej.

Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Skoro bowiem przepis art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach nakazuje, aby wojewódzkie plany gospodarki odpadami zawierały także plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych, to powstaje kwestia, czy określone instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych przewidziane w tych planach do zamknięcia faktycznie nie spełniają wymagań ochrony środowiska i ich modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych.

Jeśli zatem zaskarżona uchwała przewiduje składowisko odpadów P., zarządzane przez Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w G., do zamknięcia w 2012 r. i wskazuje jako przyczynę zakwalifikowania obiektu do zamknięcia okoliczność, iż składowisko nie spełnia wymogów § 5 ust. 7 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów ( Dz. U. z 2003r., Nr 61, poz. 549 ze zm.), to skarżąca Spółka ma prawo domagać się, aby te okoliczności zostały sprawdzone. Takie uprawnienie Przedsiębiorstwa G. Sp. z o.o. w G. oznacza posiadanie przez skarżącą Spółkę interesu prawnego, a tym samym legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Rolą Sądu pierwszej instancji było sprawdzenie, czy skarżąca Spółka zasadnie została umieszczona w tej tabeli nr [...] jako nie spełniająca wymagań § 5 ust. 7 i § 9 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. A zatem, rolą Sądu pierwszej instancji było sprawdzenie, czy umieszczenie tego Przedsiębiorstwa w tabeli nr 9 pod pozycją 12 miało uzasadnione podstawy, tzn. czy organ, który dokonał tego umieszczenia dysponował takimi materiałami, które pozwoliły na umieszczenie Spółki w tym wykazie.

Niezrozumiałe jest działanie Sądu pierwszej instancji, który dopuścił w sprawie jako dowód dokumenty przedstawione przez stronę skarżącą i nie dokonał oceny ich znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przedsiębiorstwo G. Sp. z o. o. w G. podnosiło, że instalacja w P. spełnia wymogi rozporządzenia, a w szczególności posiada - jak nakazują powyższe przepisy - izolację od gleby oraz pochodnie do spalania gazu składowiskowego. Strona – składając projekt technicznego części technologicznej tego wysypiska oraz projekt budowlany - dowodziła, że stosowna do tych przepisów izolacja została wykonana w 1986r., natomiast na początku 2012 r. zamontowano pochodnie odgazowujące.

Zważywszy, iż Sąd pierwszej instancji - uznając, że Przedsiębiorstwo G. Sp. z o.o. w G. nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny - nie przeprowadził merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej jest przedwczesne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.