Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 829/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 7, art. 147, art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 24 ust. 1, art. 28aa, art. 98 ust. 1 i 3, art. 91 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1, art. 85, art. 86, art. 87
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Skierniewice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lipca 2021 r. nr PNIK-I.4131.579.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. [pic]


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 lipca 2021 r. nr PNIK-I.4131.57.2021 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/238/2021 Rady Gminy Skierniewice z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 30 czerwca 2021 r. Rady Gminy Skierniewice podjęła uchwałę Nr XXX/238/2021 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 1 ww. uchwały po zakończeniu debaty nad raportem o stanie Gminy Skierniewice postanawia się nie udzielić wotum zaufania Wójtowi Gminy Skierniewice. W myśl § 2 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

13 lipca 2021 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Gminy Skierniewice o wszczęciu postępowania w sprawie ww. uchwały, wskazując na wątpliwości w zakresie braku wskazania w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy przy nieudzieleniu wotum zaufania dla Wójta Gminy Skierniewice.

W wyjaśnieniach udzielonych 15 lipca 2021 r. Przewodniczący Rady Gminy Skierniewice wskazał, że uzasadnienie nie mogło zawierać innej treści, gdyż pracownicy nie mogli znać stanowiska poszczególnych radnych dotyczących ich opinii w zakresie raportu. Następnie Przewodniczący opisał przebieg debaty nad raportem o stanie gminy. Zdaniem Przewodniczącego przywołany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19 wskazuje, że stanowisko rady uzasadniające nieudzielenie wotum zaufania wójtowi winno zostać udokumentowane w protokole z sesji. Zgodnie ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady obowiązek ten ma zostać wypełniony przez Radę Gminy Skierniewice na kolejnej sesji.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała powinna zawierać uzasadnienie wskazujące na motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy przy nieudzieleniu wotum wójtowi. W ocenie organu nadzoru, uzasadnienie stanowi ważny element takiej uchwały, dzięki któremu wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego mogą poznać powody, jakie stały za takim rozstrzygnięciem. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, choć przepisy wprost nie formułują obowiązku uzasadniania tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać, żeby rada realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Uzasadnieniem dla podjęcia uchwały nie może być sam przebieg debaty (...) który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji (wyrok WSA w Olsztynie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19).

W ocenie organu nadzoru wbrew twierdzeniom Przewodniczącego Rady Gminy Skierniewice, przywołane wyżej oraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 785/19 jednoznacznie wskazuje, że uzasadnieniem dla podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie może być sam przebieg debaty odzwierciedlony później w protokole z sesji. W tym wyroku podkreśla się także, że brak uzasadnienia takiej uchwały skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez daną radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy - ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Organ nadzoru podzielił w pełni stanowisko zawarte w tym wyroku. Ponadto podkreślił, że nadzór, jaki sprawuje wojewoda na podstawie rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonywany na podstawie kryteriów merytorycznych, celowościowych i ekonomicznych. Na podstawie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym jedynym kryterium oceny danego aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest jego zgodność z prawem. Potwierdzeniem powyższej zasady jest art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Powyższe oznacza, że organ nadzoru nie będzie oceniał zasadności ewentualnego nieudzielenia wotum zaufania dla organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym względzie jest w istotny sposób sprzeczny z zasadą praworządności.

Wojewoda wskazał także, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Przewodniczącego Rady Gminy Skierniewice, że przesłane wraz z uchwałą lakoniczne uzasadnienie nie mogło zawierać innej treści, gdyż pracownicy nie mogli znać stanowiska poszczególnych radnych. Organ nadzoru stwierdził, że trzeba rozróżnić uzasadnienie do projektu uchwały od uzasadnienia do uchwały przyjętej na sesji. Często w obliczu dyskusji podczas obrad (nie tylko w przypadku uchwał dot. wotum zaufania) wyłania się stanowisko powodujące konieczność zmiany treści uchwały lub uzasadnienia. Takie działanie jest dopuszczalne podczas trwania sesji. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z wyjaśnień Przewodniczącego, zdecydowano się jednak przesłać do organu nadzoru uzasadnienie przygotowane wcześniej, które w oczywisty sposób nie mogło zawierać motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Skierniewice przy nieudzieleniu wotum dla Wójta Gminy Skierniewice.

Wojewoda podniósł, że sytuacji, w której uchwała w istotny sposób narusza art. 28aa ust. 9 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP, wydanie rozstrzygnięcia jest uzasadnione.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła Rada Gminy Skierniewice, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

- art. 28 aa ust. 9 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy Skierniewice miała obowiązek wskazania szczegółowych motywów, jakimi kierowała się przy nieudzieleniu wotum zaufania dla Wójta Gminy w uzasadnieniu uchwały, w sytuacji gdy uchwała ta nie była wynikiem głosowania nad projektem uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania, ale konsekwencją i skutkiem powstałym z mocy prawa, niepodjęcia uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania;

- art. 91 ust. 1 w związku z art. 28aa ust. 9 i art. 85 u.s.g. w wyniku niezasadnego przyjęcia, że przedmiotowa uchwała narusza prawo w sposób istotny, a przez to podlega unieważnieniu.

Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

Skarżąca nie podzieliła stanowiska Wojewody Łódzkiego, że przedmiotowa uchwała obligatoryjnie wymaga uzasadnienia wskazującego motywy, jakimi kierowała się rada gminy nie udzielając wójtowi wotum zaufania, a brak tego elementu w istotny sposób narusza zasadę praworządności. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc przepis ten stanowi o zasadzie legalności działania organów władzy publicznej, tj. działania zgodnie z właściwością i w granicach przyznanych kompetencji, w poszanowaniu obowiązującego prawa. Jak sam Wojewoda przyznaje, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, żaden przepis nie formułuje wprost obowiązku uzasadniania tego rodzaju uchwał, a wywodzony jest w drodze wykładni z zasady praworządności, której celem jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów władzy oraz możliwość poddania ich działania kontroli pod względem zgodności z obowiązującym prawem.

Skarżący uważa to stanowisko w odniesieniu do uchwały powstałej z mocy prawa, w okolicznościach określonych w art. 28 aa ust. 9 u.s.g., za nieuzasadnione. Powszechnie obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za składniki niezbędne uchwały. Zgodnie zaś z uznanym w doktrynie poglądem, także wobec uchwał nie stanowiących prawa miejscowego alb aktów o charakterze wewnętrznym wskazane jest kierowanie się zasadami techniki prawodawczej określonej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 141 załącznika do ww. rozporządzenia dot. projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) oraz zgodnie z § 143 dot. projektów aktów prawa miejscowego do projektów tych aktów stosuje się zasady wyrażone m.in. w § 131, który stanowi, że do projektu dołącza się uzasadnienie. Ponadto w myśl § 55 ust. statutu Gminy Skierniewice stanowiącego załącznik do uchwały Nr VIII/43/2003 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Skierniewice (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2003r. poz. 2307 ze zm.) projekt uchwały powinien zostać przedłożony radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o skutkach finansowych jej realizacji. Należy jednak wskazać, że powyższe przepisy dot. projektów uchwał poddawanych pod głosowanie rady gminy. Skoro elementem projektu uchwały jest uzasadnienie i taki projekt podlega głosowaniu to oznacza, że przepisy powyższe można zastosować tylko w przypadku, gdy rada gminy podejmuje uchwałę w wyniku przeprowadzenia procedury podjęcia uchwały w drodze głosowania.

Inaczej sprawa wygląda w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 28 aa ust. 9 u.s.g., gdy niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z przepisu jednoznacznie wynika, że choć rada gminy głosuje nad projektem o innej treści (udzielenie wójtowi wotum zaufania), to w wyniku niepodjęcia uchwały, automatycznie, z mocy prawa jest to równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania powstaje więc z momentem niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania i nie wymaga odrębnego głosowania rady. Powstaje więc pytanie, kto i w jakim trybie ma sporządzić uzasadnienie do tak powstałej uchwały, tym bardziej, że żaden przepis nie mówi o konieczności uzasadniania uchwały już istniejącej. Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru pomija to, że zmiana postanowień uchwały lub jej uzasadnienia, a więc aktu już podjętego, wymaga podjęcia odrębnej uchwały. Czym innym jest natomiast procedowanie nad projektem uchwały i wprowadzeniem do niego zmian przed ostatecznym głosowaniem. Procedura powstania z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w wyniku zaistnienia mechanizmu wprowadzonego w art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym na skutek niepodjęcia przez radę gminy uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie przewiduje i nie wymaga dodatkowego głosowania rady nad projektem uzasadnienia. Radni nie mają obowiązku prawnego (przed głosowaniem, jak i po nim) na wskazanie motywów, przyczyn, jakimi kierowali się przy oddaniu głosu w głosowaniu nad konkretną uchwałą. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy, utrzymuje stalą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjom, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest związany instrukcjami wyborców.

Strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20, w którym Sąd wskazał m.in., że brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28 aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem. Wskazując na powyższy wyrok skarżąca podniosła, że w skrajnym przypadku przystąpienie do głosowania nad projektem uchwały udzielającej wójtowi wotum zaufania może nastąpić po przystąpieniu do debaty nad raportem o stanie gminy, w której faktycznie żaden z radnych nie weźmie udziału, co radnych nie pozbawia prawa do głosowania nad uchwałą w sprawie wotum zaufania dla wójta ani nie zobowiązuje do wskazania motywów, dlaczego głosowali w sposób przez siebie wybrany.

W odniesieniu do orzecznictwa sądów administracyjnych, na które powołał się Wojewoda Łódzki (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019r., II SA/Ol 785/19) skarżąca nie podzieliła prezentowanego poglądu i wskazała, że w orzecznictwie pojawił się obecnie odmienny kierunek interpretacji, który wskazuje i podkreśla, że z żadnego przepisu ustawy o samorządzie gminnym nie można wywodzić wniosku o obowiązku uzasadniania uchwały powstałej automatycznie w wyniku niepodjęcia uchwały o udzielenia wójtowi wotum zaufania. Tak wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 marca 2021r., sygn. akt III SA/Lu 956/20, LEX nr 3182165, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021r., sygn. akt III SA/Gd 829/20. Skarżący podziela ten pogląd.

Rada Gminy Skierniewice stwierdziła, że brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowa uchwała Rady w sprawie udzielenia wotum zaufania dla Wójta Gminy Skierniewice został podjęta zgodnie z prawem, w granicach kompetencji przysługujących radzie gminy, z zachowaniem wymaganej procedury oraz uwzględnieniem jej niezbędnej treści.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że uzasadnienie wskazujące na motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy Skierniewice przy nieudzieleniu wotum zaufania dla Wójta Gminy Skierniewice jest ważnym elementem takiej uchwały. Powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, że nawet jeśli przepisy wprost nie formułują obowiązku uzasadniania tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać, żeby rada realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania wyłącznie jako instrument stricte polityczny. Wynika to bowiem z samej zasady demokratycznego państwa prawnego, w którym nie może być akceptowalna samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych. Uzasadnienia uchwały nie może zastąpić uzasadnienie odpowiedzi na skargę ani przebieg debaty nad raportem o stanie gminy utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk (dostępny na stronie internetowej gminy). Nie znając stanowiska rady gminy co do rzetelności raportu ani co do spełnienia przez raport szczegółowych wymogów, o ile rada danej gminy takie wymogi określiła, kontrola sądowa legalności uchwały nie jest możliwa (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 855/20). Organ nadzoru podziela stanowisko zawarte w tych orzeczeniach, które jest spójne z orzecznictwem powołanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 w związku z art. 28aa ust. 9 i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, w ocenie organu nadzoru całokształt szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego okoliczności wraz z powołanym orzecznictwem uzasadniał, że doszło do istotnego naruszenia prawa, a co za tym idzie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności (zgodności z prawem) rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lipca 2021 r. stwierdzającego nieważność uchwały Nr XXX/238/2021 Rady Gminy Skierniewice z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze [art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) - dalej u.s.g.].

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lipca 2021 r. zostało doręczone w dniu 29 lipca 2021 r., a skarga Rady Gminy Skierniewice została skierowana do sądu za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w dniu 27 sierpnia 2021 r. (k.-34 akt sądowych), a więc z zachowaniem 30 - dniowego terminu wskazanego w art. 98 ust. 1 u.s.g. W dniu 25 sierpnia 2021 r. Rada Gminy Skierniewice podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (k.-5 akta sądowe).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia, liczony zgodnie z art. 91 ust. 1 zd 2 u.s.g od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 7 lipca 2021 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 28 lipca 2021 r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi, tj. w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, tj. sprawności, celowości działania, gospodarności.

Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", i że ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, a organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony (patrz: "Ustawa o samorządzie gminnym" Komentarz pod red. Pawła Chmielnickiego Wydanie 1).

Kontrola działalności samorządu terytorialnego, podobnie jak nadzór, oparta jest na kryterium legalności, nie dotyczy natomiast celowości czy słuszności podejmowanych przez samorząd terytorialny działań (por. wyrok NSA z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 857/15).

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda Łódzki stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Skierniewice z dnia 30 czerwca 2021 r. uznał, że przedmiotowa uchwała powinna zawierać uzasadnienie wskazujące na motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy przy nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania. W ocenie organu nadzoru, uzasadnienie stanowi ważny element takiej uchwały, dzięki któremu wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego mogą poznać powody, jakie stały za takim rozstrzygnięciem. Ponadto organ nadzoru wskazał, że nawet jeśli przepisy wprost nie formułują obowiązku uzasadniania tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać, żeby rada realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania wyłącznie jako instrument stricte polityczny. Wynika to bowiem z samej zasady demokratycznego państwa prawnego, w którym nie może być akceptowalna samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych. Uzasadnienia uchwały nie może zastąpić uzasadnienie odpowiedzi na skargę ani przebieg debaty nad raportem o stanie gminy utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk (dostępny na stronie internetowej gminy).

Organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd nie podzielił stanowiska organu i uznał, że uchwała Rady Gminy Skierniewice Nr XXX/238/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania nie narusza obowiązujących przepisów prawa i w związku z tym nie było podstaw do wydania przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie budzi zatem wątpliwości, że wykonanie uchwały Rady Gminy Skierniewice z dnia 30 czerwca 2021 r. Nr XXX/238/2021 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania zostało wstrzymane od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 28 lipca 2021 r. Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako aktu kończącego postępowanie nadzorcze, pozbawia mocy wiążącej zastosowany w jego trakcie środek ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej, stanowi jedynie czasowe zawieszenie jego obowiązywania. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu gminy w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności (wyrok NSA z dnia 21 marca 1991 r. SA/Wr 168/91 ONSA 1991 nr 1 poz. 28). Ustawodawca bowiem postanowił - na mocy art. 92 ust. 1 - że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, przyjął zatem należy, że akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego sąd może je uchylić, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, co oznacza przerwanie wywoływania skutku prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze najwcześniej od daty uprawomocnienia się wyroku sądu. Uchylenie aktu nadzoru nie znosi więc jego skutków prawnych od chwili jego wydania, co mogłoby prowadzić do wniosku, że pozostają w mocy skutki prawne rozstrzygnięcia nadzorczego wywołane od chwili wydania do chwili uprawomocnienia się wyroku. Jednakże rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje bezpośredni (główny) skutek prawny dopiero od chwili uprawomocnienia się, a więc dopiero jego uchylenie przesądza, iż nie wywołało ono skutku bezpośredniego w żadnym okresie (Paweł Chmielnicki - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się co do zasady wykonalne z chwilą gdy staje się prawomocne. Zasadą jest zatem to, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie obowiązuje (Gabriela Jyż - Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminnym).

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwala pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r. SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129).

Podkreślenia wymaga również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności, czy gospodarności ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).

Zdaniem Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Jak wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Z powołanej normy wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum zaufania z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.

Podkreślić należy, że z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 4a tej ustawy o samorządzie gminy skorelowany jest przepis art. 28aa tej ustawy.

Art. 28aa u.s.g. wszedł w życie 31 stycznia 2018 roku (na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz. U. 2018 r., poz. 130), który wprowadził procedurę rozpatrywania raportu, rozstrzygając o tym, do kiedy organ wykonawczy ma przedłożyć raport, jakie są podstawowe komponenty jego treści, oraz w jaki sposób dochodzi do jego rozpatrzenia.

Wójt ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego - art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę - art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć (art. 28aa ust. 5 i ust. 6 u.s.g.).

Przeprowadzenie debaty na raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać spełniony poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20). Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym z jednej strony podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem wójta o stanie gminy nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania była z tego powodu niezgodna z prawem (por. powołany powyższej wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20).

Przenosząc powyższe na rozpoznawaną sprawę wskazać należy, że z treści protokołu Nr XXX/2021 z sesji Rady Gminy Skierniewice z dnia 30 czerwca 2021 r. wynika, że odbyła się debata nad raportem o stanie gminy (pkt 6 protokołu), podczas której radni przedstawiali swoje stanowiska. Mieszkańcy gminy nie wzięli udziału w debacie.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy Rada Gminy Skierniewice przeprowadziła głosowanie nad udzieleniem Wójtowi wotum zaufania (pkt 7 protokołu). Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Z treści protokołu posiedzenia Rady Gminy Skierniewice oraz załączników do protokołu "listy obecności radnych Gminy Skierniewice" oraz wyniku głosowania wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem Wójtowi wotum zaufania udział wzięło 14 radnych. Oddano 14 głosów ważnych, 3 głosy za udzieleniem wotum, 2 głosy przeciw, 9 radnych wstrzymało się od głosowania. A zatem wymogi formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy Skierniewice zostały w całości przez Radę Gminy Skierniewice wypełnione. Ponadto z protokołu Nr XXX/2021 z posiedzenia Rady z dnia 30 czerwca 2021 r. wynika wprost, że w ramach debaty nad raportem o stanie gminy głos zabierał Wójt Gminy Czesław Pytlewski, Przewodniczący Rady Gminy Witold Baranowski oraz inni radni. Przewodniczący Rady zapytał, czy radni chcą się wypowiedzieć na temat raportu. Po zakończeniu debaty Przewodniczący Rady zarządził głosowanie.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania - zdanie ostatnie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu.

Jednocześnie wskazać należy, że uchwała Rady Gminy Skierniewice z dnia 30 czerwca 2021 r. Nr XXX/238/2021 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania zawiera uzasadnienie. Wprawdzie jest to uzasadnienie odnoszące się do podstaw prawnych podjęcia przedmiotowej uchwały, ale nie można postawić zarzutu, że nie zostało sporządzone. W tym stanie rzeczy, nawet wobec takiego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ale wziętego pod uwagę wspólnie z analizowanym protokołem i załącznikami do niego, Sąd miał możliwość zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy - art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.

W ocenie Sądu, wobec powyższego stanowisko Wojewody Łódzkiego zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, z którego wynika, że brak uzasadnienia uchwały Rady Gminy Skierniewice w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania w wyniku debaty nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia, jest zbyt daleko idące, w sytuacji gdy na podstawie protokołu z przebiegu debaty w toku sesji rady gminy i jego załączników jest możliwe zrekonstruowanie prawnych motywów stanowiska rady zajętego w uchwale w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania.

W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie trafnie organ nadzoru podkreślił w zaskarżonym rozstrzygnięciu wagę uzasadnienia uchwały. W demokratycznym państwie prawnym wymóg uzasadnienia aktu normatywnego jest jednym z podstawowych warunków prawidłowej techniki legislacyjnej. Uzasadnienie aktu powinno zawierać wskazanie motywów, którymi kierował się organ podejmując akt.

Jednak w rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwróciła uwagę strona skarżąca, mamy do czynienia ze specyficzną uchwałą, do której zostało sporządzone uzasadnienie. I mimo że jest ono lapidarne, odwołuje się do podstawy ustawowej, nie wskazuje szczegółowych motywów jej podjęcia, to motywów rozstrzygnięcia można poszukiwać nie tylko w formalnym dokumencie uzasadnienia uchwały, ale także w innych dokumentach istniejących w dacie podejmowania aktu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, o czym była już mowa, z przedłożonego do akt protokołu z posiedzenia Rady, na którym podejmowano przedmiotową uchwałę wynika, że podjęcie uchwały poprzedzone zostało debatą nad raportem o stanie gminy. Nie można zatem przyjąć, że uchwała została podjęta w oderwaniu od analizy tego raportu.

Ponadto jeszcze raz należy podkreślić, że z przepisem art. 28aa ustawy o samorządzie gminy skorelowany jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a tej ustawy stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Oba przepisy wzajemnie się uzupełniają, a ich treść wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada gminy rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (za udzieleniem wotum zaufania oddano bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady gminy) lub negatywną (w głosowaniu nad uchwałą oddano więcej głosów "przeciw" niż "za"). Należy jednakże podkreślić (o czym była już mowa powyżej), że w świetle obowiązujących przepisów niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania (przy czym nie tylko dlatego, że w głosowaniu nad uchwałą oddano więcej głosów "przeciw" niż "za", lecz na z uwagi na nieuzyskanie wymaganej dla uchwały pozytywnej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy) jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Tak sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Mając zatem na uwadze powyższe regulacje normatywne wskazać należy, że ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. W związku z tym należy uznać, że procedowanie nad pierwszą z uchwał wyczerpuje w istocie procedurę dla drugiej. W realiach sprawy nie ma wątpliwości, że Rada Gminy Skierniewice na sesji w dniu 30 czerwca 2021 r. nie podjęła uchwały o udzieleniu Wójtowi Gminy Skierniewice wotum zaufania, co, jak wynika wprost z zacytowanego tu przepisu, jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 829/20), w którym wskazano, że nie zachodziła w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 28aa ust. 9 u.s.g., który stanowi o tym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, a zarzuty, które podniesiono w skardze koncentrują się w istocie na podważeniu prawidłowości procedowania nad pierwszą z uchwał, która zawiera uzasadnienie.

Wobec powyższego uzasadnione jest stanowisko strony skarżącej, że w tym przypadku organ nie miał obowiązku niejako odrębnego uzasadniania uchwały, której podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej. Jak wskazano wyżej, nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem i sporządzeniem uzasadnienia, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa.

Należy nadto podkreślić, że każdy z radnych może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania, czy wstrzymali się od głosu obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały Przewodniczącemu Rady Gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania, czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu.

W ocenie Sądu, z argumentacji organu nadzoru zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wynika, że dostrzega on istnienie takiego wymogu, co w świetle zaprezentowanej wyżej argumentacji nie może zasługiwać na aprobatę.

Dodać także należy, że postępowanie w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania cechuje odrębność związana ze specyfiką tych spraw, określoną w art. 28aa u.s.g. Wynika stąd ograniczony zakres kontroli organu nadzoru, które nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli motywów, jakimi kierowali się radni podczas głosowania. Organ nadzoru nie dokonuje bowiem merytorycznej oceny raportu o stanie gminy przedstawionego przez wójta.

Sąd nie jest również uprawniony do rozwiązywania merytorycznych sporów powstałych w trakcie debaty nad raportem o stanie gminy, w tym również z udziałem mieszkańców gminy. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się zatem jedynie do stwierdzenia, czy zachowane zostały wymogi określone w art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym, którym ustawodawca wprowadził szczególną konstrukcję podejmowania uchwały.

Z powyższych względów, uznając zasadność skargi Gminy Skierniewice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

e.o.