Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 454/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku wielorodzinnego - zabudowanego balkonu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

J. Ł. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku wielorodzinnego - zabudowanego balkonu. Przekazane przez organ łącznie ze skargą akta administracyjne potwierdzają następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w której wydano przedmiotowe rozstrzygnięcie.

S. D. i D. N. pismem z dnia 7 października 2014 r. wystąpiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej - PINB) z żądaniem sprawdzenia legalności robót budowlanych wykonanych przez J. Ł w budynku zlokalizowanym przy ul. K. w K..

Pismem z dnia 23 marca 2015 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o zamiarze kontroli, którą przeprowadzono w dniu 10 kwietnia 2015 r., dokumentując ów fakt stosowanym protokołem. Następnie w dniu [...] r. PINB w K. wydał postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 i art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej – k.p.a.), nałożył na inwestora J. Ł obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r. następujących dokumentów:

1. Zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. Dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt. 2 tj.:

a) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

b) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

Ponadto w sentencji postanowienia podano, że do czasu rozbiórki bądź legalizacji obiektu budowlanego, teren należy ogrodzić przed dostępem osób postronnych i umieścić w widocznym miejscu tablicę ostrzegawczą.

W uzasadnieniu postanowienia odwołując się do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli wskazano, iż J. Ł oświadczył, że za zgodą A. Spółki z o.o. w K. i Urzędu Miasta K., około 18 lat temu tj. od momentu przydziału i zamieszkania w lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ulicy K. w K., zrobił balkon z wyjściem z kuchni. Płyta balkonowa wylana została na belkach stalowych wys. ok. 10cm, zbrojona prętem Ø 12 i posadowiona jest bezpośrednio nad dachem szklanym werandy przynależnej do lokalu nr 3. Powstała pustka ok. 10cm pomiędzy szklanym dachem, a płytą balkonową wypełniona została styropianem w celu docieplenia podłogi. Dwa lata później wykonał on prowizoryczny dach nad balkonem. Następnie zabudował balkon ścianami, płytami styropianowo-supremowymi, osadził okna (szt. 2), zaś materiał na docieplenie ścian otrzymał ze A. w K. - zarządcy. W późniejszym okresie A. wykonała remont dachu nad zabudowanym balkonem. Zabudowany balkon powiększył powierzchnię użytkową i kubaturę kuchni. Wykonana zabudowa powiększyła powierzchnię użytkową kuchni o 6 m² (1,50m szer. x 4,00m dł.).

Organ ustalił, iż na wykonanie balkonu oraz jego zabudowę dachem i ścianami J. Ł, który oświadczył, że był inwestorem, nie posiadał pozwolenia na budowę, a jedynie ustną zgodę zarządcy budynku tj. A. Sp. z o.o. w K. i Urzędu Miasta K.. Według J. Ł. opłaca on czynsz za powiększony metraż.

Zdaniem PINB roboty budowlane związane z rozbudową budynku wykonane zostały w okresie pomiędzy rokiem 1997 a 2005 i stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dodatkowe pomieszczenie. Odwołując się do przepisów prawa materialnego obligujących do uzyskana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z rozbudową budynku PINB przyjął, że J. Ł w warunkach samowoli budowlanej bez stosownego pozwolenia na budowę rozbudował budynek mieszkalny wielorodzinny o dodatkowe pomieszczenie.

Zażalenie jakie złożył adresat postanowienia zostało przez organ II instancji uznane za niedopuszczalne, czemu DWINB dał wyraz poprzez wydanie w dniu [...] postanowienia nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Organ II instancji po przytoczeniu art. 141 k.p.a. wyjaśnił, że na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zażalenie nie przysługuje.

W dniu [...] r. PINB w K. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi J. Ł rozbiórkę rozbudowanej części budynku wielorodzinnego - zabudowanego balkonu na II piętrzę budynku przy ulicy K. w K., działka nr 480/10 obręb 6 według ewidencji gruntów poprzez rozbiórkę ścian zewnętrznych balkonu wraz z zadaszeniem oraz odtworzenie pierwotnego przebiegu ściany konstrukcyjnej zewnętrznej. W uzasadnieniu decyzji przedstawione zostały ustalenia poczynione w toku postępowania. Organ powtórzył za wydanym wcześniej postanowieniem zakres wykonanych robót, przybliżony okres robót budowlanych oraz sam efekt zamierzenia prowadzący do powiększenia powierzchni użytkowej kuchni. Pośród ustaleń organu znalazło się też stwierdzenie dotyczące wykonania w okresie grudzień 2009 - styczeń 2010 r. remontu kapitalnego części dachu na budynku przy ulicy K., w tym również nad lokalem mieszkalnym nr [...] i przedmiotową dobudówką. PINB wskazanie J. Ł. jako inwestora oparł na jego oświadczeniu złożonym w trakcie postępowania, przy czym zaznaczył również, że nie posiadał on pozwolenia na budowę, a jedynie ustną zgodę zarządcy budynku tj. A. Sp. z o.o. w K. i Urzędu Miasta K.. Według inwestora od A. w K. otrzymał on materiał na ocieplenie ścian.

Na koniec organ I instancji wskazał na wydane w dniu [...] r. postanowienie nr [...], którym nakazano przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wyprowadzono zasadę, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zaś przepis ten stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB wywodził nadto, że przedmiotowa rozbudowa części budynku wielorodzinnego realizowana była bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie zostały spełnione wymagania nakazane postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r., zatem zastosowano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując J. Ł rozbiórkę rozbudowanej części budynku wielorodzinnego - zabudowanego balkonu na II piętrzę budynku przy ulicy K. w K., działka nr 480/10 obręb 6 według ewidencji gruntów poprzez rozbiórkę ścian zewnętrznych balkonu wraz z zadaszeniem oraz odtworzenie pierwotnego przebiegu ściany konstrukcyjnej zewnętrznej.

W terminie przewidzianym na wniesienie środka zaskarżenia zobowiązany skierował do organu odwołanie (błędnie nazwane zażaleniem), w treści którego wyjaśnił, iż nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji PINB, gdyż został wprowadzony w błąd przez właściciela i zarządcę budynku, od którego w 1997 r. uzyskał ustną zgodę na zagospodarowanie wnęki od strony podwórka. Następnie w celu zabezpieczenia prowizorycznego balkonu i dostosowania go do użytku dla niepełnosprawnej córki wykonał prowizoryczny dach. Przedmiotowy dach został przebudowany wraz ze zmienionym kątem spadu przez A.. Według odwołującego się wykonana przez niego zabudowa ,,została zatwierdzona przez biegłego sądowego przy przeprowadzonych pomiarach", a powstała zabudowa została doliczona do czynszu. Współwłaściciele budynku wykonali samowole budowlane co utrudnia dostęp do lokali.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zrelacjonowaniu przeprowadzonego w sprawie postępowania oraz wskazaniu istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ odwoławczy zaprezentował pogląd, że stan faktyczny stwierdzony w sprawie odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ I instancji. J. Ł dokonał realizacji zabudowanego balkonu na II piętrze budynku przy ulicy K. w K. bez dopełnienia obowiązków nakazanych przez ustawę Prawo budowlane w postaci uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie określono jako bezprawne i prowadzone na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nieuzyskania decyzji akceptującej jego działanie inwestycyjne. Realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane, czyli bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Po opisaniu procedury legalizacyjnej wynikającej z ustawy Prawo budowlane zaznaczono, iż nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opisana została szczegółowo procedura legalizacyjna łącznie z rolą wydawanego w toku postępowania postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Według DWINB opierającego się na aktach sprawy inwestor nie przedłożył wymaganych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] dokumentów, co bezsprzecznie stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę zabudowy balkonu na II piętrze budynku przy ulicy K. w K.. Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ II instancji przyjął, że w sytuacji gdy inwestor nie przedłoży wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika z art. 48 ust. 4 ustawy. Organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego, nie może brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką. Z kolei decyzja nakazowa organu I instancji w ocenie organu odwoławczego nosi wszelkie cechy zgodności z prawem wobec jednoznaczności materiału dowodowego.

W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej przez zobowiązanego wniesiono o uchylenie w całości decyzji DWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Na uzasadnienie żądań skargi podniesiono zarzuty naruszenia:

1. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji dotknięte było brakami

uzasadniającymi jej uchylenie,

- art. 107 k.p.a. poprzez błędne określenie jako adresata decyzji J. Ł, podczas gdy w rzeczywistości winna to być A. S.A. w K., której J. Ł zgłaszał przedmiotowe przedsięwzięcie, uzyskał jej zgodę, pobierała od niego czynsz za powiększony metraż, a także która to podczas remontu dachu całkowicie przebudowała wykonane przez J. Ł zadaszenie balkonu/wnęki.

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak własnego uzasadnienia decyzji przez organ II instancji i oparcie jej jedynie na rozważaniach organu I instancji,

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 48 i 52 Prawa budowlanego i uznania, że doszło do samowoli budowlanej w sprawie, podczas gdy organy obu instancji nie zbadały czy A. S.A. w K., która wykonywała w latach 2009-2010 remont kapitalny dachu wraz z przebudową zadaszenia balkonu/wnęki J. Ł. posiadała ku temu stosowne zezwolenie,

- art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie J. Ł. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie a tym samym uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu.

2. Przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez założenie, że doszło do samowoli budowlanej, jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może być skierowany do J. Ł. jako inwestora, mimo że jest on jedynie najemcą nieruchomości, na której została zrealizowana sporna inwestycja, zaś prace te wykonywał za zgodą i akceptacją A. S.A. w K., która jako właściciel lokalu nie dopełniła ciążących na niej obowiązków zgłoszenia tych robót budowalnych do odpowiednich organów, mimo, że obciążała J. Ł czynszem za dobudowany balkon/wnękę,

- art. 52 Prawa budowlanego poprzez, przy założeniu że doszło do samowoli budowlanej, błędne przyjęcie, że decyzja winna być skierowana do J. Ł., najemcy lokalu, podczas gdy w rzeczywistości to A. S.A. w K., dokonując w latach 2009-2010 remontu kapitalnego dachu na przedmiotowym budynku, przebudowała wykonane wcześniej przez J. Ł prowizoryczne zadaszenie balkonu/wnęki, a zatem obecnie obciążanie J. Ł. nakazem rozbiórki tego zadaszenia jest całkowicie bezpodstawne.

- brak precyzyjnego określenia przedmiotu nakazu w stopniu uniemożliwiającym realizację obowiązku implikowanego treścią wydanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, w obliczu obecnego stanu nieruchomości.

Argumentując w treści skargi podniesione zarzuty jej autor podał, że organy I i II Instancji naruszyły przepisy zawarte w art. 7, 7 § 1 i 80 k.p.a. w szczególności poprzez błędne oznaczenie adresata decyzji. Decyzja o nakazie rozbiórki może zostać wydana w stosunku do inwestora jedynie wówczas, gdy legitymuje się on tytułem prawnym do nieruchomości umożliwiającym wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Skarżący jest najemcą przedmiotowego lokalu, do którego dobudowany został balkon/wnęka, a jego właścicielem jest A. Sp. z o. o. w K., której poprzednicy prawni wiedzieli o tym, że J. Ł zamierza dobudować balkon i wyrazili na to zgodę pobierając od dobudowanej części czynsz. W latach 2009-2010 w trakcie remontu kapitalnego dachu na budynku dokonali również przebudowy wykonanego wcześniej przez J. Ł prowizorycznego zadaszenia balkonu/wnęki. Okoliczność tą ustalił w toku postępowania organ I instancji i powielił w swojej decyzji organ II instancji. Zatem decyzja o nakazie rozbiórki powinna zostać skierowana do A. S.A. w K.. Krąg stron postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego określa art. 52 Prawa budowlanego, który wskazuje na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu, zaś w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Tego warunku nie spełniał J. Ł. w chwili wydawania decyzji, a organy obu instancji nie rozważyły wszechstronnie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego skierowania decyzji do niego. Dodatkowo w okresie od grudnia 2009 r. do stycznia 2010 r. wykonywano remont kapitalny części dachu na budynku przy ul. K., w tym również nad lokalem mieszkalnym nr [...], w trakcie którego przebudowano wykonane przez J. Ł zadaszenie balkonu, natomiast organy nie zbadały czy A. miała stosowne zezwolenia na te prace. Błędnie więc uznano, że adresatem decyzji winien być J. Ł i nie zbadano czy prace wykonane przez A. były legalne.

Odnosząc się do pojęcia inwestora zauważono, że w realiach konkretnej sprawy J. Ł zagospodarował wnękę od strony podwórka i ją prowizorycznie zadaszył lecz zgłosił ten fakt właścicielowi budynku i wydawało mu się, że dopełnił tym samym wszelkich formalności. Nabył tej pewności gdyż czynsz jaki płacił, został powiększony o metraż jaki posiadała owa wnęka/balkon. Dodatkowo upewnił się w tym, że jego działania zostały zaakceptowane przez odpowiednie organy, gdy w trakcie remontu dachu przez A., która dokonała przebudowy zadaszenia wnęki. Obciążanie skarżącego nakazem rozbiórki czegoś, co zostało przebudowane przez właściciela budynku jest bezpodstawne i bezzasadne, tym bardziej, że balkonu stanowi jedną całość z dachem budynku i nie da się rozebrać samego zadaszenia bez naruszenia elementów konstrukcyjnych dachu.

Następnym zagadnieniem szeroko omówionym w skardze z przytoczeniem poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego było pojęcie "robót budowlanych", które na gruncie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego oraz "przebudowę", o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a ustawy. W oparciu o analizę przywołanych przepisów skarżący wywodził i wyjaśniał, że wykonując roboty budowlane z gotowych prefabrykatów realizował zamierzenie, które nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. W jego ocenie wykonane roboty są w istocie montażem nie podlegającym wskazanym rygorom bowiem zadaszenia balkonu, przymocowanego do ściany zewnętrznej budynku oraz wspartego na słupach opartych na balustradzie balkonu, stanowi montaż urządzenia budowlanego w rozumieniu ustawy. Zadaszenie stanowi zatem zabudowę balkonu, posiada cechy urządzeń budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy, jest fizycznie i funkcjonalnie związane z przedmiotowym budynkiem. Skoro zadaszenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, to na jego montaż inwestor nie musiał uzyskiwać pozwolenia na budowę, bo zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżący wywiódł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające, gdyż nie zawiera żadnych własnych ustaleń tego organu, poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu I instancji. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ ograniczył się do powtórzenia ustaleń dokonanych przez organ I instancji bez przeprowadzenia ich oceny i wskazania dlaczego przyjął te ustalania za wystarczające i nie wymagające uzupełnienia. Zaskarżona decyzja nie zawiera takich rozważań i ogranicza się do stwierdzenia, że ocena organu odwoławczego jest co do istoty taka sama jak rozstrzygnięcie, które podjął organ I instancji.

Mankamentem postępowania było według skarżącego niepouczenie go o treści art. 10 k.p.a. ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że strona może brać udział w oględzinach nie wskazując przy tym, że stronie przysługuje czynny udział w postępowaniu, między innymi poprzez zapoznanie się z aktami postępowania, oraz że ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej z uchybieniem art. 10 k.p.a., usankcjonowano zaniechanie pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, a pozbawienie takiego pouczenia również na etapie postępowania przed organem odwoławczym mogło pozbawić stronę możliwości zajęcia stanowiska, co do dowodów zebranych w toku postępowania, tym bardziej, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniały ustawowych wymagań, co w sposób oczywisty uniemożliwiało stronie odniesienie się do zajętego w nich stanowiska. Wadliwość pouczeń już na etapie postępowania przed organem I instancji, w powiązaniu z wadliwym uzasadnieniem decyzji, mogła spowodować bierną postawę skarżącego, co w konsekwencji w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB nałożył na J. Ł obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów a założone zażalenie DWINB uznał za niedopuszczalne, wskazując, że postanowienie to można będzie zaskarżyć dopiero przy decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Ponieważ decyzja kończąca postępowanie została zaskarżona, w skarżonej decyzji DWINB winien odnieść się także do zarzutów J. Ł. odnośnie tego postanowienia, zaś organ II instancji zupełnie tego zaniechał, poprzestając na praktycznie "przepisaniu" decyzji organu I instancji, bez własnych wniosków, oceny i innych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podając, że po zapoznaniu się z treścią skargi stwierdził, że nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] DWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte zaś uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Analiza akt postępowania, zgodnie z wyżej określonymi regułami, pozwoliła na stwierdzenie braku podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd uznaje bowiem w oparciu o zebrany i prawidłowo oceniony materiał dowodowy, za właściwą kwalifikację robót budowlanych jako rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o dodatkowe pomieszczenie bez wymaganej w tym względzie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Opierając się na przedłożonych łącznie ze skargą aktach administracyjnych należy podkreślić, że sam zakres wykonanych robót budowlanych, jakkolwiek prowadzonych etapami na przestrzeni kilku lat, nie może budzić wątpliwości. PINB w K. zwracając się do zarządcy obiektu oraz przeprowadzając dowody z oględzin i wyjaśnień stron ustalił ponad wszelką wątpliwość, że na skutek robót budowlanych doszło do powiększenia powierzchni zajmowanego przez J. Ł mieszkania na skutek zabudowy balkonu. Służby nadzoru budowlanego zasadnie zakwalifikowały wykonane roboty jako rozbudowę, w stosunku do której wymagane jest uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mimo rozważania przez organ I instancji możliwości zastosowania trybu legalizacyjnego opisanego w art. 50-51 ustawy słusznie wykluczono tę opcję, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie nastąpiła przebudowa lecz rozbudowa, która należy traktować jako budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlanego. Uprzedzając dalsze rozważania należy w tym miejscu wykluczyć zasadność twierdzeń skargi związanych z próbą zakwalifikowania wykonanych robót jako montażu urządzenia budowlanego nie podlegającego rygorom uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenia. Wysoce chybione jest wykazywanie takiej kwalifikacji robót przez pryzmat wysokości ,,urządzenia", jego funkcji, sposobu połączenia z obiektem, w sytuacji, gdy faktycznie doszło do powiększenia metrażu zajmowanego mieszkania, jak wynika z zebranych dowodów poprzez trwałą zabudowę ścianami i dachem po uprzednim wyburzeniu istniejącej ściany. Mimo, że autor skargi przywołuje przepisy techniczne i orzeczenia sądów, czyni to w sposób oderwany od istniejącego stanu faktycznego i prawnego.

Zasadniczą część skargi stanowią zarzuty związane bezpośrednio czy pośrednio z zagadnieniem wskazania J. Ł. jako inwestora i uczynienia go adresatem wpierw postanowienia, a następnie decyzji administracyjnej. W tym zakresie pozytywnie należy ocenić stanowisko organu. Sam skarżący w trakcie pierwszych czynności prowadzonych przez PINB oświadczył, że był inwestorem. W toku całego postępowania podawał i wyjaśniał jakiego rodzaju roboty wykonał, kiedy to miało miejsce i czym kierował się w toku procesu inwestycyjnego, (zabezpieczenie przed odpadającą sadzą, postawienie balkonu dla niepełnosprawnego dziecka). Sam skarżący był więc pomysłodawcą i inicjatorem prowadzonych robót. Nie może zmienić uznania go za inwestora fakt, że A. udostępniła mu część materiału budowlane na ocieplenie ścian, jako jednego z wielu elementów wykonanych robót. W orzecznictwie przyjęło się, że inwestor jest ,,motorem napędowym" procesu inwestycyjnego, który kieruje zamierzeniem inwestycyjnym, zabiega o uzyskanie środków czy materiałów budowlanych na prowadzenie robót.

Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy uzasadnienia twierdzenie, iż błędnie określono adresata nakazu. A. nie mogła być uznana za inwestora tylko z tego powodu, że dostarczyła inwestorowi część materiałów budowlanych, czy rzekomo wyraziła ona bądź jej poprzednik prawny ustnej zgody na wykonanie robót. Z działań tych żadną miarą nie można dokonać wykładni jej poczynań prowadzących do uznania jej za inwestora czy chociaż współinwestora.

Sąd w składzie orzekającym wykluczył, że adresatem nakazu ma być, jak zdaje się wywodzić skarżący A., z tej to przyczyny, że skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości umożliwiającym wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Faktycznie J. Ł jest najemcą lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku, a nie właścicielem mieszkania. Skoro jednak miał możliwość prowadzenia i to przez kilka lat robót budowlanych w sposób niezakłócony, trudno mówić o tym, aby nie miał możliwości rozbiórki samowolnie rozbudowanej części. Stanowisko to zdaje się być słuszne również z tej przyczyny, że po pierwsze fakt najmu lokalu daje jemu i zasadniczo tylko jemu dostęp z mieszkania do rozbudowanej części, a po wtóre prowadzi do przywrócenia substancji budynku do stanu poprzedniego i zgodnego z prawem, czym winien być także żywnie zainteresowany jego właściciel. Nie istnieją zatem uzasadnione obawy wskazujące na niemożliwość wykonania nakazu przez inwestora wydanego nakazu, mimo że nie jest on właścicielem budynku czy mieszkania. Nie ma więc uzasadnienia opieranie na tej okoliczności zarzutu niewłaściwego ustalenia adresata zawartego w decyzji nakazu.

Jak wynika z akt administracyjnych służby nadzoru budowlanego ustaliły, że po wykonaniu przez skarżącego samowolnych robót budowlanych A. w K. wykonała remont kapitalny dachu, w tym remont zadaszenia nad wykonanym balkonem. Skarżący powątpiewa w prawidłowość nałożenia na niego nakazu, skoro w późniejszym okresie wykonano roboty budowlane, co do których nie zbadano legalności, nadto skoro A. prowadziła roboty to ona była inwestorem. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym fakt, że w stosunku do samowolnie wykonanych robót w późniejszym czasie wykonano roboty polegające na remoncie nie powoduje zmiany adresata decyzji. W niniejszej sprawie to skarżący samowolnie rozbudował budynek, zaś remont zadaszenia nie wpłynął na substancję samego obiektu budowlanego w sposób na tyle istotny by zasadnym było skierowanie nakazu do podmiotu prowadzącego remont. Faktycznie nakaz obejmuje rozbiórkę zabudowanego balkonu wraz z zadaszeniem jednakże wyremontowanie samego zadaszenia nie rodzi skutku prawnego w postaci zmiany adresata decyzji nakazowej. Ustawodawca zresztą precyzyjnie opisał w ustawie zagadnienie budowy, (w tym rozbudowy) oraz remontu i przewidział w tym względzie stosowne obowiązki uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku budowy i ograniczając się w zależności od zakresu remontu do zgłoszenia tego faktu lub całkowicie nie przewidział w tym względzie obowiązków. Poza zakresem zainteresowania służb nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu była legalność remontu dachu. Skoro organ nadzoru budowlanego podjął by działania nakierowane na zbadanie tego zagadnienia właściwym byłoby wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego. Niniejsze postępowania dotyczy przecież rozbudowy budynku a nie jego remontu i zapewne inaczej należało by w ewentualnie prowadzonym postępowaniu zakreślić jego przedmiot i strony.

Na marginesie przyjąć też trzeba, że sama decyzja, a dokładniej zakres objętej obowiązkiem rozbiórki rozbudowanej części także nie mogą budzić wątpliwości. PINB w K. dokładnie ustalił jakie roboty budowlane związane z rozbudową zostały wykonane i odzwierciedlił to w sentencji decyzji. Nie jest też tak, jak zdaje się wykazywać skarżący, iż w trakcie robót polegających na remoncie dachu doszło do takiej zmiany zadaszenia nad rozbudowaną częścią, która czyni rozbiórkę niemożliwą. PINB w K. prowadząc oględziny sporządził dokumentację fotograficzną dołączoną na nośniku elektronicznym do akt sprawy, która pozwala na stwierdzenie, że zadaszenie nad rozbudowaną częścią jest odrębne od zadaszenia samego budynku. Zostało ono wykonane tylko nad rozbudowaną częścią, zatem przywracając budynek do stanu sprzed samowolnej rozbudowy inwestor ma rozebrać ściany zewnętrzne balkonu i przedmiotowe zadaszenie.

Podobnie nie może wpływać na kształt rozstrzygnięcia fakt, na jaki powołuje się skarżący, a mianowicie uzyskania ustnej zgody od A. i Urzędu Miasta na wykonanie robót, co miało zresztą wprowadzić go w błąd co do przeświadczenia o legalności robót. Przepisy prawa materialnego nie uwzględniają ustnej zgody właściciela czy organu lecz posługują się pojęciami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również nie wpływa na kształt decyzji wydanej przez organy nadzoru budowlanego pobieranie od skarżącego czynszu w wysokości uwzględniającej rozbudowaną część mieszkania. Jest to zagadnienie cywilistyczne, które pozostaje poza zakresem organu orzekającego w trybie administracyjnym przy zastosowaniu norm Prawa budowlanego.

W skardze podnosi się zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, co miało mu uniemożliwić czynny udział w postępowaniu. Faktem jest, że z chwilą wszczęcia postępowania PINB poinformował J. Ł o przysługujących mu uprawnieniach. Wobec niewykonania nakazu zawartego w postanowieniu wydano nakaz rozbiórki, co jest konsekwencją przepisów ustawy Prawo budowlane. Organy I czy II instancji nie prowadziły żadnych czynności dowodowych i nie gromadziły żadnych dowodów, o których skarżący nie miał wiedzy, czy co do których nie miał możliwości odniesienia się. Zarzut jakoby brak informacji o tzw. gotowości decyzyjnej powodował bierną postawę skarżącego jest nieuzasadniony. Miał on przecież wiedzę o prowadzonym postępowaniu, w którym zresztą jako główny zainteresowany czynnie uczestniczył, zaś w postanowieniu z dnia [...] r. wskazano skutki wykonania i niewykonania zawartych w nim obowiązków. Dodatkowo budowanie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez wskazywanie na przyjęcie przez stronę biernej postawy jest niewystarczające. W orzecznictwie ukształtował się pogląd zaprezentowany chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., (sygn. akt II OSK 747/14), w myśl którego ,,Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy" por. LEX nr 2108802. W realiach niniejszej sprawy nie wykazano związku przyczynowego niezawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego z czynnością procesową, którą miał wykonać skarżący.

Zdaniem Sądu treść wydanych decyzji i zebrany materiał dowodowy nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy z całą pewnością był na tyle wyczerpujący, że pozwalał na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności w tym naruszenia norm prawa materialnego, czasu wykonania robót, ich zakresu i inwestora. Nie mogło być więc konsekwencją podnoszonego zarzutu błędne zastosowanie norm prawa materialnego. Organy obu instancji motywy wydanych rozstrzygnięć odniosły do poczynionych ustaleń i obowiązujących przepisów. Faktem jest, że decyzja DWINB w znakomitym zakresie opiera się na ustaleniach organu I instancji. Nie można jednak czynić temu organowi zarzutu oparcia się na rozważaniach organu I instancji czy braku własnego uzasadnienia decyzji. DWINB nie prowadził w ramach postępowania odwoławczego nowych dowodów lecz wydał decyzję w oparciu o już zebrany materiał dowody. To, że potwierdził on prawidłowość decyzji PINB dochodząc do identycznych jak organ I instancji konkluzji czy ocen prawnych nie jest dowodem na uchybienie procesowe lecz potwierdza przekonanie organu co do prawidłowości rozstrzygnięcia, właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i zebranie wystarczających dowodów względem stanu faktycznego.

Odnosząc się do przepisów prawa materialnego Sąd przyjął, że zostały one prawidłowo zastosowane przez organy I i II instancji. Niewątpliwie udokumentowane dowodowo poczynania inwestora polegały na rozbudowie wymagającej w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Skarżący dokumentem takim się nie legitymował zatem skierowano do niego zgodnie z art. 48 ust. 3 obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Treść postanowienia odzwierciedla zresztą zakres i rodzaj dokumentów wynikający ze wskazanego normatywu. Zanegowanie postanowienia nieprzewidzianym dla tego postanowienia zażaleniem nie zwalniał jego adresata z wykonania nakazu. J. Ł nie przedłożył żądanych dokumentów ani też nie zabiegał o zmianę wyznaczonego dla tej czynności terminu. W tych okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego stosując właściwie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki. Słusznie zresztą DWINB odwołuje się do brzmienia art. 48 ust. 4 ustawy oraz braku możliwości zastosowania uznania administracyjnego dopuszczającego uwzględnianie sytuacji materialnej czy rodzinnej inwestora. Z poczynionej już oceny zarzutów dotyczących procedury administracyjnej wynika pośrednio niezasadność twierdzeń skarżącego o niewłaściwym ustaleniu adresata decyzji czy zakresu nakazanej rozbiórki. Podniesione zarzuty co do prawa materialnego związane z tymi okolicznościami nie mogą być zatem ocenione jako trafne.

Mając na uwadze bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów i brak stwierdzenia uchybień postępowania Sąd orzekł o oddaleniu skargi biorąc jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.