Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 327/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 46 par. 1, art. 187 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 art. 5 art. 8 art. 58
journal: Dz.U. 2001 nr 130 poz 1450
law: Ustawa z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1988 nr 41 poz 325
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 151/12 o odrzuceniu skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wydanie zaświadczenia o adresie zamieszkania przedsiębiorcy postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną P. S. od wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r. wydanego w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wydanie zaświadczenia o adresie zamieszkania przedsiębiorcy.

Sąd wskazał, iż wniesiona przez P. S. skarga kasacyjna nie zawierała własnoręcznego podpisu skarżącego, lecz opatrzona była podpisem elektronicznym. Pismem z dnia 8 lutego 2013 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez jej podpisanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 12 lutego 2013 r. Termin do wykonania wezwania Sądu upłynął w dniu 19 lutego 2013 r. Skarżący nie uzupełnił braków formalnych skargi kasacyjnej we wskazanym terminie.

Sąd I instancji wskazał, iż ogólne warunki formalne jakim powinno odpowiadać każde pismo procesowe strony zostały określone w art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Jednym z tych wymagań jest podpis strony lub jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4). Podpis powinien być własnoręczny, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 46 § 4 cytowanej ustawy, które w tej sprawie nie występują. W sytuacji braku własnoręcznego podpisu, Sąd wzywa stronę do usunięcia braku formalnego pisma przez jego podpisanie.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.) bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu wywołuje skutki prawne określone ustawą, jeżeli został złożony w okresie ważności tego certyfikatu. Przepis ten odsyła do ustaw szczególnych, które dopuszczają możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym w określonych sytuacjach, bowiem w polskim systemie prawa nie ma żadnego przepisu, który generalnie zrównywałby podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym. Wśród ustaw dopuszczających stosowanie podpisu elektronicznego można wskazać kodeks cywilny (art. 60 i art. 78 § 2), Ordynację podatkową (art. 1 pkt 13), kodeks postępowania administracyjnego - art. 57 § 5 pkt 1 i przede wszystkim art. 63 § 1, który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej. Jednocześnie § 3a pkt 1 tego przepisu precyzuje, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym. Także kodeks postępowania cywilnego w art. 125 § 2 przewiduje, że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, pisma procesowe wnosi się na urzędowych formularzach lub na informatycznych nośnikach danych albo za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Nadto, dodany ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 26, poz. 156) art. 126 § 5 k.p.c. wprost stanowi, że pismo procesowe wniesione drogą elektroniczną powinno być opatrzone podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 130, poz. 1450, ze. zm.). Ponadto ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) w art. 36 pkt 3 i pkt 5 dokonano zmiany przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to jest art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a dopuszczając możliwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego. Wskazane wyżej przepisy dotyczą wyłącznie zakresu jaki reguluje dana ustawa.

Sąd podkreślił, że tam gdzie ustawodawca chce by przed sądem lub organem administracji publicznej można było posługiwać się podpisem elektronicznym, tam w stosownych regulacjach normujących zasady postępowania przed tymi organami wprowadza odpowiednie normy prawne zezwalające na posługiwanie się takim rodzajem podpisu. W ocenie Sądu I instancji, w obecnym stanie prawnym nie można przyjąć, iż posługiwanie się podpisem elektronicznym przez stronę postępowania sądowego w kontaktach z sądem administracyjnym jest dopuszczalne, skoro ustawodawca tego wprost nie dopuścił. Gdyby ustawa o podpisie elektronicznym miała zastosowanie wprost do wszystkich aktów prawnych regulujących wnoszenie pism, zażaleń, itp. to wówczas niepotrzebnym byłyby zmiany w innych ustawach wprost wprowadzające taką możliwość. Z samego zaś faktu obowiązywania ustawy o podpisie elektronicznym nie można wywodzić, iż sposób podpisywania pism podpisem elektronicznym jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny, bowiem jak to wyżej zaznaczono, brak jest w procedurze sądowoadministracyjnej stosownych regulacji w tym zakresie. Przyjęcie innego stanowiska czyniłoby zbędnym wprowadzanie odpowiednich regulacji w ustawach szczególnych, skoro składanie pism procesowych podpisanych elektronicznie byłoby dopuszczalne już tylko z mocy ustawy o podpisie elektronicznym.

Zażalenie na to postanowienie złożył P. S., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący wniósł o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego następującej treści: "Czy jednostka (osoba fizyczna) może powołać się wobec polskiego sądu bezpośrednio na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych na uzasadnienie skuteczności pisma procesowego złożonego do sądu drogą elektroniczną opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym złożonym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, nawet jeżeli państwo polskie nie transponowało do wewnętrznego porządku prawnego (przepisów postępowania przed sądami) w całości ww. dyrektywy"?

Skarżący wniósł ponadto o rozważenie wydania postanowienia o przedstawieniu następującego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA: "Czy pismo procesowe wniesione do sądu administracyjnego w postaci elektronicznej i opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym przy użyciu kwalifikowanego certyfikatu spełnia warunki formalne pisma procesowego tak samo jak pismo wniesione na papierze opatrzone podpisem odręcznym?"

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

- art. 178 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym i art. 5 ust. 1 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych (Dz.U. L 13 z 19.1.2000, str. 12—20, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 13 Tom 24 P. 239 – 248) i uznanie, iż dokument elektroniczny złożony do sądu administracyjnego opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy kwalifikowanego certyfikatu nie wywołuje takich samych skutków prawnych, co pismo złożone na papierze opatrzone podpisem własnoręcznym, albowiem art. 5 ust. 2 nie stanowi generalnej regulacji zrównującej podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym w ramach wszelkich postępowań przed organami administracji publicznej i sądami;

- niezastosowanie art. 58 ust. 2 (po nowelizacji) i art. 8 ustawy o podpisie elektronicznym w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a oraz ust. 2 powołanej dyrektywy przez przyjęcie, iż sąd administracyjny ("organ władzy publicznej" według Konstytucji RP) nie jest zobowiązany do posługiwania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w powołanej ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym i może odmówić skuteczności podpisowi dlatego, że jest elektroniczny a nie własnoręczny.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie i niezacytowanie treści przepisu p.p.s.a., który stanowiłby inaczej niż art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym, niezacytowanie in extenso powołanych przepisów k.c., k.p.a., k.p.c., Ordynacji podatkowej i nie wyjaśnienie ich treści, zakresu obowiązywania i relacji do art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący powołał się na argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1317/12. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, uznając, iż nie stanowi on generalnej zasady we wszystkich postępowaniach i dziedzinach działalności społecznej, co stanowi naruszenie także art. 1 ustawy o podpisie elektronicznym oraz naruszenie pkt 19 preambuły, art. 3 ust. 7, art. 5 ust. 5 lit a oraz ust. 2 powołanej wyżej dyrektywy nr 93/1999/WE. Ustawa o podpisie elektronicznym stanowi implementację tej dyrektywy, powinna być zatem wykładana zgodnie z prawem europejskim.

W preambule dyrektywy w pkt 19 wskazuje się, że odnosi się ona także do organów wymiaru sprawiedliwości. W art. 3 ust. 7 dyrektywy mówi się, co prawda o dodatkowych wymogach w sprawach publicznych, jednak wymogi są jedynie możliwością a nie obowiązkiem dla Państwa członkowskiego. W Polsce ustawodawca wprowadził dodatkowe wymogi dla uznawania równoważności podpisów w sprawach publicznych:

podpis elektroniczny musi być złożony przy użyciu bezpiecznych urządzeń,

musi być złożony przy zastosowaniu ważnego certyfikatu,

certyfikat musi być kwalifikowany (umożliwia jednoznaczną identyfikacje

podpisującego).

Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji w ogóle nie wskazał jaki zakres zastosowania ma art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym (jaka jest hipoteza normy opartej o ten przepis i jaki jest zakres zastosowania). Wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji prowadzi do wniosku, iż przepis ten jest jedynie programowy (pozbawiony treści normatywnej), bo zasada równoważności podpisów może obowiązywać jedynie wtedy, gdy zostanie wprowadzona w każdej poszczególnej ustawie. To z kolei jest sprzeczne z brzmieniem tego przepisu, a zwłaszcza wyrażeniem "chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej". Gdyby miała to być norma programowa, to nie potrzebny byłby zapis, "chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej". Taka wykładania jest też sprzeczna z art. 8 ustawy o podpisie elektronicznym. Sąd bowiem odmówił skuteczności podpisowi tylko na tej podstawie, że istnieje w formie elektronicznej. Sąd I instancji stwierdził, że "ustawa p.p.s.a. jest aktem prawnym zawierającym przepisy lex specialis wobec ustawy o podpisie elektronicznym". Sąd - niezgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. - nie przywołał jednak ani jednego przepisu p.p.s.a., który stanowi inaczej i który jest przepisem szczególnym do art. 5 ust 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Skarżący wskazał, iż Sąd powołał się na przepisy: kodeksu cywilnego, kodeksu postępowania administracyjnego, ordynacji podatkowej, kodeksu postępowania cywilnego, lecz nie przywołał brzemienia tych przepisów. Gdyby to zrobił, to zauważyłby, iż te przepisy są wyjątkiem do art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym i jako wyjątek, tę regułę potwierdzają. Zostały one wprowadzone nie po to by ramach danej dziedziny prawa wprowadzić zasadę równorzędności przepisów, ale by wprowadzić wyjątki od tej zasady wyrażonej ogólnie w art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Te przypisy są właśnie "przepisami odrębnymi, które stanowią inaczej", o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. Są one wyjątkiem, bo pozwalają w sprawach publicznych posługiwać się podpisami "niebezpiecznymi", zaś zasada wyrażona w art. 5 ust. 2 dotyczy tylko bezpiecznych podpisów elektronicznych.

Zdaniem skarżącego, Sąd w ogóle też nie zastosował art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, który również stanowi implementację wspomnianej dyrektywy. Zawarte w tym przepisie wyrażenie "organy władzy publicznej" jest tożsame z wyrażeniem zawartym w Konstytucji RP i obejmuje także sądy.

Skarżący stwierdził, że art. 46 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. nie mówi o podpisie elektronicznym, jednak przepis ten nie mówi również o podpisie własnoręcznym (odręcznym). Sądy administracyjne, argumentując, iż chodzi w tym przepisie o podpis własnoręczny, nie dokonują ani jego analizy językowej, ani celowościowej, lecz powołują się na komentarz. Komentarze nie są jednak źródłem prawa i sąd powinien pokazać, jaką metodę wykładni zastosował odczytując z tego przepisu treść, iż chodzi o podpis własnoręczny (odręczny). Mimo powyższych uwag, skarżący stwierdził, że interpretacja, iż w art. 46 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. jest mowa o podpisie własnoręcznym może być właściwa. To stwierdzenie niczego jednak nie zmienia w kwestii skuteczności posługiwania się podpisem elektronicznym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W art. 46 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. jest mowa o dokumencie na piśmie z podpisem własnoręcznym (odręcznym), ale na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym taki sam skutek, jak pismo z popisem własnoręcznym, wywołują dane elektroniczne opatrzone podpisem elektronicznym. Pismo z podpisem własnoręcznym spełnia warunki formalne (czynności procesowej) w postępowaniu sądowoadministracyjnym i również warunki formalne czynności procesowej spełniają dane elektroniczne opatrzone podpisem elektronicznym.

Skarżący podkreślił, że w pkt 19 preambuły do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE wskazano, iż podpisy elektroniczne stosowane będą w sektorze publicznym w administracjach krajowych i wspólnotowych oraz w komunikacji między tymi administracjami, jak też między nimi i obywatelami oraz podmiotami gospodarczymi, np. przy zamówieniach publicznych, podatkach, ubezpieczeniach społecznych, opiece zdrowotnej i wymiarze sprawiedliwości. W art. 3 ust. 7 dyrektywy jest napisane: Państwa Członkowskie mogą poddać stosowanie podpisów elektronicznych w sektorze publicznym ewentualnym wymogom dodatkowym. Wymogi te muszą być obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne i niedyskryminujące, i mogą odnosić się jedynie do szczególnych cech danych aplikacji. Wymagania te nie mogą stanowić przeszkód dla transgranicznych usług dla obywateli. Na stronie Komisji Europejskiej w zw. z art. 11 ww. dyrektywy zostały zamieszczone informacje, iż Polska nie poddała stosowania podpisów elektronicznych w sektorze publicznym żadnym wymogom dodatkowym.

W piśmie z dnia 24 maja 2013 r. skarżący zawarł uzupełnienie uzasadnienia zażalenia, formułując następującą treść pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: "Czy wynikający z zasady lojalnej współpracy oraz zasady efektywności prawa unijnego (art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) obowiązek dokonywania wykładni prawa krajowego w sposób zgodny z prawem unijnym oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez sąd krajowy niezgodności między przepisami prawa krajowego (art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a przepisami prawa unijnego (Motyw 19, art. 5 ust. 2 dyrektywy 1999/93/WE) polegającej na tym, że przepis prawa krajowego nie pozwala skutecznie złożyć do polskiego sądu administracyjnego pisma w postaci danych elektronicznych opatrzonych zaawansowanym podpisem elektronicznym opartym o kwalifikowany certyfikat i złożonym za pomocą bezpiecznego urządzenia służącego do składania podpisu, sąd krajowy ma obowiązek odmówić zastosowania przepisów prawa krajowego, czy też powinien zastosować te przepisy z uwzględnieniem dodatkowych przesłanek wynikających z przepisów dyrektywy"?

Skarżący podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, ponieważ Sąd nie podjął próby dokonania prounijnej wykładni art. 5 dyrektywy nr 1999/93/WE ani nie wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie odniósł się do argumentów i zarzutów przedstawionych w pismach procesowych i orzeczeniu powołanym przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jest niezasadne.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest to czy pismo procesowe opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym spełnia warunki formalne pisma procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do regulujących kwestię podpisu elektronicznego przepisów prawa Unii Europejskiej, tj. przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych. Dyrektywa ta została implementowana do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. Rację ma skarżący, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy jest odpowiednikiem powołanego przepisu art. 5 ust. 1 lit. a dyrektywy, który stanowi, iż Państwa Członkowskie zapewnią, że zaawansowane podpisy elektroniczne oparte o kwalifikowany certyfikat i złożone za pomocą bezpiecznego urządzenia służącego do składania podpisu spełniają wymogi prawne podpisu w odniesieniu do danych w formie elektronicznej w ten sam sposób, co podpis odręczny w odniesieniu do danych znajdujących się na papierze. Należy jednak w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na zakres zastosowania tej dyrektywy. Artykuł 1 stanowi, iż celem niniejszej dyrektywy jest ułatwienie stosowania podpisów elektronicznych oraz przyczynienie się do ich uznania prawnego. Ustanawia ona ramy prawne odnoszące się do podpisów elektronicznych i niektórych usług certyfikacyjnych, w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. W punkcie 4 preambuły tej dyrektywy wskazuje się, że "podpisów elektronicznych" i usług powiązanych umożliwiających uwierzytelnianie danych wymagają przede wszystkim komunikacja elektroniczna i handel elektroniczny. Głównym i podstawowym celem tej dyrektywy jest ułatwienie stosowania podpisów elektronicznych w stosunkach handlowych, zwłaszcza dla zapewnienia swobodnego przepływu towarów i usług na rynku wewnętrznym.

Zakres zastosowania tej dyrektywy jest jednak szerszy, gdyż w motywie 7 preambuły wskazano, iż rynek wewnętrzny zapewnia swobodny przepływ osób, w wyniku czego obywatele Unii Europejskiej i osoby mające miejsce zamieszkania w Unii Europejskiej muszą coraz częściej wchodzić w kontakt z władzami Państwa Członkowskiego, innego niż to, w którym mają swoje miejsce zamieszkania; dostępność komunikacji elektronicznej mogłaby w tej sytuacji być bardzo użyteczna. Natomiast w punkcie 19 preambuły wskazano, iż podpisy elektroniczne stosowane będą w sektorze publicznym w administracjach krajowych i wspólnotowych oraz w komunikacji między tymi administracjami, jak też między nimi i obywatelami oraz podmiotami gospodarczymi, np. przy zamówieniach publicznych, podatkach, ubezpieczeniach społecznych, opiece zdrowotnej i wymiarze sprawiedliwości.

Podkreślenia jednak wymaga, że w motywie 21 preambuły dyrektywy 1999/93/WE zastrzeżono, że określenie obszarów prawa, w których można używać dokumentów elektronicznych i podpisów elektronicznych podlega prawu krajowemu. Ustawa z 2001 r. o podpisie elektronicznym takich obszarów nie określa, gdyż reguluje ona warunki stosowania podpisu elektronicznego, skutki prawne jego stosowania, zasady świadczenia usług certyfikacyjnych oraz zasady nadzoru nad podmiotami świadczącymi te usługi (art. 1). Ustawą tą (art. 54) wprowadzono jedynie zmiany w prawie cywilnym materialnym poprzez nowelizację art. 60 i art. 78 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W szczególności przepis art. 78 § 2 k.c., który otrzymał brzmienie: Oświadczenie woli złożone w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest równoważne z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej.

Regulacje dotyczące wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów elektronicznych, pomiędzy podmiotami publicznymi a podmiotami niebędącymi podmiotami publicznymi wprowadzono ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., Nr 325). W art. 2 ust. 1 tej ustawy wymieniono podmioty publiczne, których dotyczy ta ustawa. W przepisach nowelizujących tej ustawy określono obszary prawa, w których można używać dokumentów elektronicznych i podpisów elektronicznych. Przykładowo dokonano nowelizacji art. 63 k.p.a. i dopuszczono możliwość wnoszenia podań w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym, w rozumieniu ustawy 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym. Ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 40, poz. 230) zmieniono art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji włączając sądy administracyjne i powszechne w system informatyczny kraju. W ustawie tej nie dokonano jednak zmian w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też w innych ustawach procesowych (kodeksie postępowania cywilnego, kodeksie postępowania karnego) przewidujących możliwość wnoszenia pism procesowych drogą elektroniczną opatrzonych podpisem elektronicznym. Z tych przykładów wynika wniosek, że przepis art. 5 ust. 1 lit a dyrektywy 1999/93/WE określa jedynie skutki jakie wywołuje podpis elektroniczny, zrównując go z podpisem własnoręcznym, lecz to państwo członkowskie w prawie krajowym decyduje w jakim zakresie (w jakich dziedzinach prawa) dokumenty elektroniczne i popisy elektroniczne są dopuszczalne i skuteczne. Podkreślenia wymaga, że Unia Europejska zapewnia państwom członkowskim dużą swobodę w zakresie regulacji procedur. Skoro przepisy dyrektywy 1999/93/WE pozwalają na określenie przez państwo członkowskie obszarów prawa, w których będą używane podpisy elektroniczne, to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – dyrektywa ta nie ma zastosowania do procedur sądowych w zakresie, w jakim polski ustawodawca nie wprowadził wyraźnych uregulowań pozwalających na stosowanie podpisu elektronicznego w tych procedurach. Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów dyrektywy 1999/93/WE, a zwłaszcza art. 5 ust. 1 lit. a tej dyrektywy.

Zauważyć należy ponadto, że gdyby art. 5 ust. 1 lit. a dyrektywy miał bezpośrednie zastosowanie w procedurach sądowych w państwach członkowskich, to nie wprowadzono by w prawie europejskim takich regulacji jak art. 7 ust. 5 rozporządzenia nr 1896/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającego postępowanie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty (Dz. Urz. UE L 399 z dnia 30 grudnia 2006 r., ze zm.), który stanowi, że pozew wnosi się w formie papierowej lub za pomocą innego środka komunikacji, w tym komunikacji elektronicznej, akceptowanego przez państwo członkowskie wydania i dostępnego sądowi wydania. Poza tym przykładowo wskazać można, iż w prawie europejskim wprowadzono szczególne uregulowania dotyczące składania dokumentów procesowych do Trybunału Sprawiedliwości drogą elektroniczną za pomocą aplikacji informatycznej e-Curia (decyzja Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 września 2011 r. w sprawie składania i doręczania dokumentów procesowych za pośrednictwem aplikacji e-Curia (Dz.U. UE C 289 z 1.10.2011, str. 7-8), co świadczy o tym, że regulacje dyrektywy 1999/93/WE nie mają zastosowania w postępowaniu przed Trybunałem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak regulacji w procedurze sądowodaministracyjnej w zakresie wnoszenia pism procesowych podpisanych podpisem elektronicznym nie narusza prawa do sądu przewidzianego w art. 47 Karty Praw Podstawowych, gdyż ani ten przepis, ani orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości takich wymogów proceduralnych nie przewidują. W tym zakresie przyjęcie właściwych przepisów proceduralnych, umożliwiających wykonanie prawa do sądu pozostawione jest więc państwom członkowskim, zgodnie z zasadą "autonomii proceduralnej" (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2009, s. 24 in., A. Wróbel, Autonomia proceduralna państw członkowskich, zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2005, nr 1, s. 35 i n.).

Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o sformułowanej przez skarżącego treści, wskazać należy, iż zgodnie art. 267 TFUE, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W akapicie 2 przewidziano natomiast, że w przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. Z kolei w akapicie 3 określono, że w przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. W praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TFUE, prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższej instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, jeżeli uzna, że dana kwestia nie jest niezbędna do wydania wyroku (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I GSK 1381/11 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swojej interpretacji art. 267 TFUE uznaje, że intencją ustawodawcy unijnego było stworzenie jedynie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami krajowymi, a Trybunałem Sprawiedliwości, w ramach której stronom postępowania nie przysługuje inicjatywa, lecz tylko prawo przedstawienia swojego stanowiska. To sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet więc sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do Trybunału, jeżeli uzna, że określony przepis (przepisy) prawa unijnego nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, niedających się usunąć w procesie stosowania prawa unijnego przez sąd krajowy.

Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości co do zgodności między przepisami prawa krajowego (art. 46 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a przepisami prawa europejskiego (motyw 19, art. 5 ust. 2 dyrektywy 1999/93/WE), nie ma więc obowiązku zadania pytania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie prejudycjalnym. Niezasadny jest w związku z tym również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z tym, że Sąd nie podjął próby dokonania prowspólnotowej wykładni art. 5 dyrektywy nr 1999/93/WE, ani nie wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, gdyż Sąd I instancji też takich wątpliwości nie miał.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Ustawy regulujące postępowanie przed sądami mają charakter szczególny, gdyż zawarte w nich uregulowania stanowią dla obywateli gwarancję prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Ustawy procesowe powinny regulować procedurę sądową w całości, aby ułatwić stronom postępowania dochodzenie swych praw. W wyroku z dnia 19 lutego 2003 r., P 11/02, OTK-A 2003/2/12 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wyjaśniając znaczenie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy również wziąć pod uwagę treść art. 176 ust. 2 Konstytucji. W myśl tego przepisu ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. W demokratycznym państwie prawnym regulacja postępowania sądowego musi spełniać wymóg określoności. Oznacza to, że przepisy ustawowe muszą odpowiadać kryteriom minimalnej zrozumiałości i precyzji językowej oraz zapewniać wystarczający stopień związania decyzji organów państwowych. Muszą one być tak zredagowane, aby jednostka mogła przewidzieć konsekwencje swoich postępowań, a także przewidzieć decyzje organów państwowych. Ustawy regulujące postępowanie sądowe muszą w szczególności w sposób precyzyjny normować prawa stron oraz zaskarżanie orzeczeń sądowych. Ustawa, która nie spełnia wymogu określoności w tym zakresie, narusza prawo do sądu zagwarantowane w art. 45 Konstytucji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., P 68/07 (OTK-A 2008/10/180) Trybunał podkreślił, że z art. 176 ust. 2 Konstytucji wynika dyrektywa, aby instytucje odnoszące się do "postępowania sądowego" oraz materii objętej gwarancjami prawa do sądu uregulowane zostały w akcie rangi ustawowej tak zredagowanym, by jednostka mogła przewidzieć konsekwencje swoich postępowań, a także decyzje organów państwowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające warunki formalne pism procesowych są jednymi z podstawowych uregulowań w procedurze sądowej, gdyż niedochowanie tych warunków wiąże się z odrzuceniem (lub zwrotem) pisma i zamknięciem stronie drogi sądowej. Warunki jakie powinno spełniać pismo procesowe powinny być więc wyczerpująco i ściśle określone w ustawie procesowej, a nie fragmentarycznie uregulowane w odrębnych ustawach.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym dane w postaci elektronicznej opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Przepis ten wprowadza zasadę równoważności podpisów własnoręcznego i elektronicznego, stanowiąc jednocześnie, że wyjątki od tej zasady mogą być przewidziane w przepisach szczególnych. Sąd I instancji prawidłowo nie ograniczył się jednak wyłącznie do wykładni językowej tego przepisu, lecz dokonał jego wykładni systemowej, stwierdzając, że nie można uznać tej regulacji za generalnie zrównującą podpis elektroniczny z podpisem własnoręcznym w ramach wszelkich postępowań przed organami administracji publicznej i sądami. Należy podzielić stanowisko Sądu, iż gdyby ustawa o podpisie elektronicznym miała zastosowanie do wszystkich procedur regulujących postępowanie przed polskimi organami administracji i sądami, to niepotrzebne byłyby zmiany w poszczególnych ustawach wprost wprowadzające taką możliwość. Takich zmian jest wiele zarówno w ustawach procesowych (art. 125 § 2 1 i art. 126 § 5 k.p.c., art. 505 28 i n. k.p.c., art. 63 § 1 i art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a., art. 168 § 1 i § 3a pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa), jak i w ustawach regulujących kwestie materialnoprawne z zakresu prawa cywilnego czy administracyjnego (m.in. art. 60 i 78 § 2 k.c., art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przepisu prawa, który przewidywałby możliwość wnoszenia pism procesowych opatrzonych podpisem elektronicznym. Przepis art. 46 § 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, iż każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W przepisie tym jest mowa o podpisie własnoręcznym (co przyznał również skarżący w uzasadnieniu zażalenia), z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 46 § 4 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Z samego faktu obowiązywania ustawy o podpisie elektronicznym nie można wywodzić, iż sposób podpisywania pism podpisem elektronicznym jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny. Przyjęcie innego stanowiska czyniłoby zbędnym wprowadzanie odpowiednich regulacji w ustawach szczególnych, skoro składanie pism procesowych podpisanych podpisem elektronicznym byłoby dopuszczalne już tylko na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. W obecnym stanie prawnym należy przyjąć, kierując się dyrektywą wykładni systemowej zewnętrznej zapewnienia spójności systemu prawnego w zakresie przyjętych rozwiązań prawnych, że brak w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów dotyczących wnoszenia pism procesowych drogą elektroniczną, stanowi lukę aksjologiczną, co musi zostać odczytane jako regulacja negatywna (por. postanowienie SN z dnia 26 marca 2009 r., I KZP 39/08, OSNKW 2009, nr 5, poz. 36 i powołana tam publikacja).

Nietrafny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym poprzez odrzucenie skargi kasacyjnej wniesionej w formie elektronicznej i opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym przy użyciu kwalifikowanego certyfikatu w związku z niewykonaniem przez stronę wezwania do jej własnoręcznego podpisania. Niezasadny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie i niezacytowanie treści przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowiłby inaczej niż art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym. W ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma jednego przepisu wyłączającego wprost zasadę z art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, jednak wynik wykładni systemowej uzasadnia przyjęcie, że przepisy ustawy o podpisie elektronicznym nie mają w postępowaniu sądowoadministracyjnym zastosowania. Wprawdzie rację ma skarżący, iż Sąd I instancji nie zacytował wszystkich powołanych przepisów kodeksu cywilnego, kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu postępowania cywilnego, Ordynacji podatkowej i szczegółowo nie wyjaśnił ich relacji do art. 5 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 ust. 2 i art. 8 ustawy o podpisie elektronicznym przez przyjęcie, iż sąd administracyjny, będący organem władzy publicznej, nie jest zobowiązany do posługiwania się w korespondencji elektronicznej certyfikatami, o których mowa w ustawie o podpisie elektronicznym i może odmówić skuteczności podpisowi dlatego, że jest elektroniczny a nie własnoręczny. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż przepis art. 58 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, iż w terminie do dnia 1 maja 2008 r. organy władzy publicznej umożliwią odbiorcom usług certyfikacyjnych wnoszenie podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej w przypadkach, gdy przepisy prawa wymagają składania ich w określonej formie lub według określonego wzoru. Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisami ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., Nr 325), które – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 - mają zastosowanie również do sądów administracyjnych (od dnia 17 czerwca 2010 r.). W tym zakresie należy odróżnić działalność administracyjną sądu (w znaczeniu organizacyjno-ustrojowym), a w zasadzie prezesa sądu, który w niektórych przypadkach występuje w roli organu administracji publicznej (np. w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej) od działalności orzeczniczej sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r., jak również art. 58 ust. 2 ustawy o podpisie elektronicznym (w którym mowa jest jedynie o wnoszeniu podań i wniosków oraz innych czynności w postaci elektronicznej, a nie opatrzonych podpisem elektronicznym) są adresowane do sądu wykonującego czynności z zakresu administracji sądowej, a nie czynności w postępowaniu sądowym. Obowiązki wynikające z tych przepisów sądy administracyjne realizują m.in., umożliwiając składanie dokumentów elektronicznych poprzez informatyczne nośniki danych lub bezpośrednio na elektroniczne skrzynki podawcze każdego z sądów zlokalizowane na elektronicznej platformie usług administracji publicznej (ePUAP) m. in. w sprawach postępowań w sprawie udostępnienia informacji publicznych i postępowań uproszczonych w sprawie skarg i wniosków, postępowań uproszczonych w sprawie wydawania zaświadczeń. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 maja 2012 r., III CZP 9/12 (OSNC 2012, nr 11, poz. 128) ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne jest źródłem prawa administracyjnego, w związku z czym nie może bezpośrednio modyfikować sposobu działania władzy sądowniczej oraz stanowić podstawy informatyzacji postępowań w sprawach cywilnych i karnych.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 ustawy o podpisie elektronicznym wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że nie można odmówić ważności i skuteczności podpisowi elektronicznemu tylko na tej podstawie, że istnieje w postaci elektronicznej lub dane służące do weryfikacji podpisu nie mają kwalifikowanego certyfikatu, lub nie został złożony za pomocą bezpiecznego urządzenia służącego do składania podpisu elektronicznego. Przepis ten, będący odpowiednikiem art. 5 ust. 2 dyrektywy 1999/93/WE, statuuje zasadę niedyskryminacji podpisów elektronicznych w postępowaniu dowodowym i nie ma zastosowania w tej sprawie.

W odniesieniu do wniosku skarżącego o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego następującej treści: "Czy pismo procesowe wniesione do sądu administracyjnego w postaci elektronicznej i opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym przy użyciu kwalifikowanego certyfikatu spełnia warunki formalne pisma procesowego tak samo jak pismo wniesione na papierze opatrzone podpisem odręcznym?" wskazać należy, iż zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Z przepisu tego wynika, że ocena czy w danej sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i wymagające wykładni w szczególnym trybie należy wyłącznie do sądu. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, zagadnienie prawne sformułowane przez skarżącego nie budzi poważnych wątpliwości w znaczeniu obiektywnym, gdyż – jak wskazano powyżej – w obowiązującym stanie prawnym nie można przyjąć, że pismo procesowe wniesione do sądu administracyjnego w postaci elektronicznej i opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym przy użyciu kwalifikowanego certyfikatu spełnia warunek formalny pisma procesowego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, iż pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie i został wyrażony w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., I OZ 405/13 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela w związku z tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2012 r., I OSK 1316/12 oraz w postanowieniach z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OZ 216-221/13.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.