Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1397/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 § 1, 39 1 § 1 pkt 2, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2, art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt: II SA/Wa 3552/21 o odrzuceniu skargi A.S. na decyzję C. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak: NPR/2260/2021/NAB.2210 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt: II SA/Wa 3552/21 odrzucił skargę A.S. na decyzję C. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 17 sierpnia 2021 r., znak: NPR/2260/2021/NAB.2210 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wiąże się ściśle z faktem doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu, decyzja nie została doręczona zgodnie z przepisami k.p.a. Jak wskazał Sąd, zgodnie obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmieniem art. 14 k.p.a., sprawę należało załatwić w jednej z dwóch form w nim przewidzianych, a mianowicie w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Z przepisem tym korespondowała treść art. 109 § 1 k.p.a., który nakazywał doręczenie decyzji stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Z powyższego wynika, że decyzja doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej, powinna być wydana w formie dokumentu elektronicznego. Przytaczając treść art. 391 k.p.a. oraz regulacje ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, nie została również doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Adres prywatnej poczty elektronicznej (email) nie spełnia wymagań środków komunikacji elektronicznej, o których mowa w powołanej ustawie.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że na gruncie powołanych i obowiązujących przepisów, nie ma możliwości doręczenia decyzji (w tym wydruku/skanu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego) na adres prywatnej poczty elektronicznej skarżącego. Powyższe skutkuje uznaniem, że organ wysyłając skarżącemu na zwykłą skrzynkę poczty elektronicznej w załączniku treść decyzji, w istocie nie dokonał skutecznego doręczenia decyzji. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, chociaż jest podpisana przez organ, który ją wydał nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej prawidłowym doręczeniem adresatom. Dopiero z chwilą skutecznego doręczenia decyzji stronie otwiera się trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi. Skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jest niedopuszczalna.

Sąd jednocześnie podkreślił, że chociaż ustawodawca nie wprowadził szczególnych wymogów formalnych wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to jednak w razie stwierdzenia przez organ podstaw do wydania decyzji zarówno wniosek, jak i sama decyzja muszą odpowiadać wymogom formalnym, przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna, wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zostać podpisany przez wnioskodawcę (własnoręcznie lub podpisem elektronicznym). Zastosowanie znajdzie zatem przepis art. 64 § 2 k.p.a. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej.

Od powyższego postanowienia C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiodła skargę kasacyjną zaskarżając postanowienie w całości, nie domagając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania:

- polegające na błędnej wykładni art. 14 § 1 i 109 § 1 k.p.a., a w konsekwencji zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdy brak było do tego podstaw prawnych oraz niezastosowanie art. 151 p.p.s.a., pomimo że doszło do skutecznego wydania i doręczenia decyzji. Sąd błędnie przyjął, że skarga podlega odrzuceniu, a nie oddaleniu pomimo wykazania przesłanek do oddalenia skargi;

- art. 64 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był podpisany, podczas gdy skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez podpisaną imieniem i nazwiskiem wiadomość email, bowiem możliwość złożenia wniosku w takiej formie wynika z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że doręczenie decyzji administracyjnej na adres poczty elektronicznej skarżącego nie było skuteczne, mimo iż z treści ww. przepisu wynika wprost, iż doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona lub uczestnik postępowania wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny, co miało miejsce w analizowanej sprawie, bowiem skarżący jednoznacznie napisał w treści wniosku, że wnosi o przesłanie odpowiedzi na wskazany przez niego adres elektroniczny;

- art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez brak skonkretyzowania, które konkretnie przepisy prawa materialnego - w ocenie Sądu - zostały w niniejszej sprawie naruszone.

II. naruszenie prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać podpisany przez wnioskodawcę własnoręcznie lub podpisem elektronicznym, a podjęcie decyzji w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, pomimo że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza żadnych szczególnych wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a treść samego wniosku jak i oczekiwanie wyrażone przez wnioskodawcę przesłania odpowiedzi emailem na wskazany adres email nie budzi między stronami wątpliwości, jest jednoznaczna, wniosek z podaniem pełnych danych osobowych został podpisany przez skarżącego własnoręcznie i przesłany na adres elektroniczny Spółki;

- art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja administracyjna Spółki o odmowie dostępu do informacji publicznej nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, mimo iż decyzja odpowiada ustawowej definicji dokumentu elektronicznego, tzn. jest stanowiącym odrębną całość znaczeniową zbiorem danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisanym na informatycznym nośniku danych;

- art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja administracyjna Spółki o odmowie dostępu do informacji publicznej nie została doręczona przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, mimo iż środki komunikacji elektronicznej - zgodnie z definicją legalną zawartą w ww. przepisie, to rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną i takie środki zostały zastosowane przy doręczaniu decyzji skarżącemu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wystąpił o doręczenie elektroniczne, podając Spółce [..] poczty elektronicznej: [..]. Spółka wysłała decyzję administracyjną na adres wskazany przez wnioskodawcę w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym przy użyciu ważnego certyfikatu. Wola skarżącego co do formy i doręczenia została wyrażona w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, przez środki komunikacji elektronicznej należy rozumieć rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną. W kontekście wyżej wymienionej definicji, a także treści art. 109 § 1 oraz art. 391 § 1 k.p.a. należy podkreślić, że ustawodawca nie wyłączył możliwości stosowania do doręczeń adresu prywatnej poczty elektronicznej. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2018 r., I SA/Bk 1835/17, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że pod pojęciem "adresu elektronicznego" należy rozumieć jakikolwiek wskazany przez stronę adres elektroniczny (na przykład adres e-mail). Jednocześnie Spółka wskazała na stanowiska sądów administracyjnych, które podkreślały, że uchybienia organu w zakresie prawidłowości doręczenia rozstrzygnięcia nie mogą pozbawiać strony możliwości wniesienia odwołania oraz wskazała na wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 18/21, w którym Sąd wprost stwierdził, że "w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu". Spółka przytoczyła także wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., II OSK 1004/17, w którym Sąd stwierdził, że przekazanie skanu postanowienia niewątpliwie stanowiło o wadliwości tego postanowienia w zakresie elementów formalnych (brak podpisu elektronicznego i koniecznej struktury dokumentu elektronicznego), tym niemniej stworzona jednak została skarżącemu realna możliwość zapoznania się z treścią tego rozstrzygnięcia, zaś przepisy dotyczące doręczeń moją przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony.

Podkreślając, że skarżący otrzymał decyzję, o czym świadczy również to, iż skorzystał z przysługującego mu środka zaskarżenia tej decyzji i nie kwestionuje jej otrzymania, Spółka stwierdziła, że prowadzenie postępowania w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, która stanowi lex specialis wobec przepisów k.p.a. ma charakter uproszczony i ustawodawca celowo zrezygnował ze zbyt dużego formalizmu. Brak zatem podstaw do kwestionowania wprowadzenia do obrotu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, tym bardziej w sytuacji, w której strona skorzystała z prawa do kwestionowania decyzji w formie skargi.

Spółka opatrzyła decyzję kwalifikowanym podpisem elektronicznym i doręczyła skarżącemu zgodnie z jego wnioskiem, a zatem nie można było uznać, że nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia Sądu nie można również przyjąć, że Spółka wydając decyzję administracyjną działała z urzędu z uwagi na to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został podpisany przez wnioskodawcę własnoręcznie (wniosek został podpisany własnoręcznie i przesłany w formie skanu do Spółki), ani podpisem elektronicznym. Postępowanie wszczynane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Przejawia się to choćby w tym, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest znacznie uproszczone. Biorąc pod uwagę fakt, że wniosek może być złożony choćby ustnie, należałoby uznać, że nie ma przeszkód, aby złożyć go za pomocą poczty elektronicznej.

Spółka podniosła także, że Sąd niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie wskazując na konkretne przepisy prawne, które w ocenie Sądu zostały naruszone oraz wskazując przepisy, które (jak sam Sąd wskazał) nie mają zastosowania w sprawie. Uniemożliwia to stronie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego przyjętego jako postawę postanowienia Sądu i precyzyjne odniesienie się przez Spółkę do oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia.

Odnosząc się do wskazanych naruszeń prawa materialnego, Spółka podniosła, że ustawodawca wprost dopuścił możliwość przekazywania dokumentów elektronicznych między systemami teleinformatycznymi, w szczególności dopuścił możliwość przesyłania dokumentów elektronicznych na pocztę elektroniczną, wskazując to rozwiązanie wprost w treści przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji. Kwestionowane postanowienie Sądu zawiera jedynie stwierdzenie, że decyzja nie była dokumentem elektronicznym i nie została doręczona za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, podczas zdaniem stron postępowania działanie Spółki było prawidłowe. Decyzja została wydana i doręczona skutecznie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi szczególnymi przepisami są art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, niezależnie od oświadczenia skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, zasadnym było rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy zastosowaniu przepisu art. 182 § 3 p.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazała na wadliwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w konsekwencji błędnej wykładni art. 14 § 1 i 109 § 1 k.p.a., podkreślając, że doszło do skutecznego wydania i doręczenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd wadliwie skargę odrzucił, skoro doręczenie nastąpiło za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a skarżący wyraził na to zgodę.

Z treści powyższego zarzutu wynika, że w jego ramach strona skarżąca kasacyjnie wskazując na nieprawidłowość wykładni powołanych przepisów k.p.a. w istocie kwestionuje oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie błędna wykładnia polega na wadliwym ustaleniu, że do doręczenia wydanej w sprawie decyzji nie doszło za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie także "prywatny" adres e-mail, w konkretnych realiach tej sprawy może być środkiem komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, skoro skarżący wskazując ten adres - wystąpił do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskazał organowi administracji publicznej adres elektroniczny. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że wprawdzie właściwą drogą do podważania ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego jest podnoszenie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, jednakże nie może odnieść skutku podważanie tych ustaleń poprzez zarzut błędnej wykładni określonego przepisu. Istotą zarzutu błędnej wykładni, jak wyżej sygnalizowano, jest niewłaściwe zrozumienie treści przepisów i zakodowanych w nich norm, a nie kwestia prawidłowości ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Już chociażby z tego powodu omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Zarzut ten był nieskuteczny ponadto także i z tego względu, że wskazując na naruszenie przepisów k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie pominęła okoliczność, że w niniejszej sprawie decyzja organu została wydana w oparciu o przepisu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) zwanej dalej u.d.i.p. (która odsyła – w przypadku decyzji wydawanych na jej podstawie – do przepisów k.p.a.). Dla skuteczności omawianego zarzutu konieczne było zatem wskazanie stosownych przepisów u.d.i.p. zawierających podstawy do stosowania w sprawach dostępu do informacji publicznych przepisów k.p.a., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Niezależnie jednak od powyższych wad konstrukcyjnych, nawet gdyby w drodze daleko idącej rekonstrukcji uznać podstawy do ustosunkowywania się do niego, omawiany zarzut nie mógłby być skuteczny także z tego względu, że błędnie skarżąca kasacyjnie uznaje, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji w związku z faktem, że skarżący wystąpił o elektroniczne doręczanie pism, o czym mowa w art. 14 § 1 k.p.a. Postępowanie wszczynane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest bowiem, jak zauważa sama skarżąca kasacyjnie, postępowaniem odformalizowanym i co do zasady nie toczy się z zastosowaniem przepisów k.p.a. Błędnie zatem skarżąca kasacyjnie wywodzi, że zawartą we wniosku prośbę o doręczenie wnioskowanej informacji na podany adres e-mail można utożsamiać z oświadczeniem, o którym mowa w art. 14 § 1 k.p.a. dotyczącym doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym. Czym innym jest udostępnienie informacji publicznej w sposób zażądany przez wnioskodawcę (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), a czym innym jest doręczenie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – do której zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. Stąd też nie można przyjąć, aby wskazanie sposobu udostępnienia informacji było jednoznaczne z wnioskiem o elektroniczne doręczanie pism w postępowaniu, w którym mają zastosowanie przepisy k.p.a. i niosło za sobą skutki w zakresie skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Podkreślić także należy, że podstawowym celem platformy ePUAP nie jest zagwarantowanie skutecznego podpisywania pism, ale ich doręczanie przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego (por. uchwała NSA z dnia 6 grudnia 2021 r., I FPS 2/21). Sposób doręczenia dokumentu przez ePUAP jest formą kwalifikowaną, dającą pewność doręczenia, w przeciwieństwie do "zwykłej" poczty elektronicznej, która stwarza tylko domniemanie doręczenia, bo w zasadzie potwierdza tylko wysłanie dokumentu (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., I OSK 1827/17). Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza zaś zasadę oficjalności doręczeń. Zasada ta znajduje zastosowanie także w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli ma dojść do zastosowania przepisów k.p.a., a więc w sytuacji, gdy organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nieprawidłowe, niezgodne z przepisami k.p.a., doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw, decyzja administracyjna wywiera bowiem skutki prawne od daty jej doręczenia (ogłoszenia) jej adresatowi.

W rozpoznawanej sprawie nie można byłoby zatem przyjąć, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o dokonywanie mu doręczeń korespondencji w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Uznanie, że do doręczenia decyzji nie doszło, jest zatem prawidłowe, natomiast powoływane przez skarżącą kasacyjnie argumenty, w tym orzeczenia sądowe, mające świadczyć o tym, że doręczenie nie było wadliwe skoro zostało zaakceptowane przez adresata, bo doręczenia tego nie kwestionował i wydaną decyzję zaskarżył, nie mogło w realiach niniejszej sprawy doprowadzić do pożądanego przez skarżącą kasacyjnie rozstrzygnięcia nie tylko wobec wad konstrukcyjnych zarzutu, ale także z uwagi na fakt, że skoro skarżący pierwszoinstancyjnie nie poddał wydanego orzeczenia kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, to są podstawy do przyjęcia, że zgadza się z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolą zaskarżonej decyzji i podstawami stwierdzenia, że nie wywołała ona skutków prawnych. Tymczasem argumentacja skarżącej kasacyjnie, w tym powołane orzeczenia sądowe, wskazują wyłącznie i wprost na ochronę interesu strony w przypadku stwierdzenia wadliwości dokonywanych dręczeń.

Kolejne sformułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji nie stosował powyższych przepisów. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny przepisów k.p.a. nie stosuje, lecz dokonuje kontroli ich stosowania przez organy, w oparciu o ustawę p.p.s.a., co wymaga powiązania w treści zarzutu przepisów stosowanych przez organ z przepisami stosowanymi przez sąd w fazie orzekania. Wymogu tego skarga kasacyjna w zakresie omawianego zarzutu nie spełnia.

Abstrahując jednak od niewłaściwego sformułowania zarzutu procesowego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. wskazać należy, że stanowisko Sądu, które kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, nie stanowiło podstawy wydanego rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, a było efektem rozważań ogólnych. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zostać podpisany przez wnioskodawcę (własnoręcznie lub podpisem elektronicznym). Zastosowanie znajdzie zatem przepis art. 64 § 2 k.p.a. Powyższe pozostawało bez wpływu na stwierdzenie przez Sąd nieskuteczności doręczenia decyzji w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że wniosek wysłany na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w formie elektronicznej bez stosownego podpisu, jest skuteczny do momentu, kiedy organ nie widzi podstaw do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Kiedy takie podstawy organ dostrzega i podejmuje czynności zmierzające do wydania decyzji, wniosek dla swojej skuteczności wymaga uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem decyzja administracyjna nie może być skutecznie wydana w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem nie spełniającym wymogów formalnych, tj. m.in. niepodpisanym (art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.).

Uwagi powyższe zachowują swoją aktualność również w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 391 § 1 k.p.a. (także abstrahując od jego wskazanej wyżej wadliwej konstrukcji). Przepis ten przewiduje doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r., poz. 344), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (pkt 1); wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi adres elektroniczny (pkt 2); wyrazi zgodę na doręczenie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi adres elektroniczny (pkt 3). W niniejszej sprawie skarżący nie złożył jednak podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jego wniosek o doręczenie w formie elektronicznej odnosił się tylko do udostępnienia żądanej informacji, co jednoznacznie wynika z jego treści i jak już wyżej wyjaśniono, nie może być utożsamiane z wystąpieniem o doręczenia elektroniczne pism w postępowaniu administracyjnym.

Ostatni zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez brak skonkretyzowania, które konkretnie przepisy prawa materialnego - w ocenie Sądu - zostały w niniejszej sprawie naruszone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie wskazał na konkretne naruszone przepisy, zaś wskazał przepisy, które nie mają zastosowania w sprawie, co uniemożliwiło stronie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego przyjętego jako postawę postanowienia Sądu i precyzyjne odniesienie się przez Spółkę do oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia.

Zarzutu tego nie można podzielić. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd jednoznacznie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została doręczona zgodnie z przepisami k.p.a., nie została bowiem doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Adres prywatnej poczty (e-mail) nie spełnia wymagań środków komunikacji elektronicznej, o których mowa w powołanej ustawie, a skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarzut ten jest o tyle nieuzasadniony, że w istocie skarżąca kasacyjnie nie miała wątpliwości, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia i sformułowała wobec niego zarzuty. W tym kontekście przypomnieć trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie jego istotnego wpływu na wynik sprawy, czego w realiach niniejszej sprawy nie uczyniono.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać podpisany przez wnioskodawcę własnoręcznie lub podpisem elektronicznym, a podjęcie decyzji w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, pomimo że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza żadnych szczególnych wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a treść samego wniosku, jak i oczekiwanie wyrażone przez wnioskodawcę przesłania odpowiedzi emailem na wskazany adres email nie budzi między stronami wątpliwości, jest jednoznaczna, wniosek z podaniem pełnych danych osobowych został podpisany przez skarżącego własnoręcznie i przesłany na adres elektroniczny Spółki.

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w istocie błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. upatruje w przyjęciu, że wniosek musi być podpisany przez wnioskodawcę pomimo, że ustawa warunków takich nie wprowadza, a treść złożonego w sprawie wniosku, jak i oczekiwanie wyrażone przez wnioskodawcę przesłania odpowiedzi emailem na wskazany adres email nie budzi między stronami wątpliwości oraz jednocześnie podnosi, że wniosek został podpisany przez skarżącego własnoręcznie i przesłany na adres elektroniczny Spółki. W związku z taką treścią zarzutu stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie zmierza do podważenia ustalonego stanu faktycznego sprawy, tymczasem zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369) bądź który usiłuje podważyć w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niezależnie jednak od powyższego, dostrzegając w treści zarzutu również elementy kwestionowania poprawności rozumienia treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., należy stwierdzić, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, o czym była już mowa wyżej, że wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w formie elektronicznej bez stosownego podpisu, jest skuteczny do momentu, kiedy organ nie widzi podstaw do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Kiedy takie podstawy organ dostrzega i podejmuje czynności zmierzające do wydania decyzji, wniosek dla swojej skuteczności wymaga uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem decyzja administracyjna nie może być skutecznie wydana w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem nie spełniającym wymogów formalnych, tj. m.in. niepodpisanym.

Również w ramach dwóch pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podważa ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, co czyni zarzuty te nieskutecznymi. Oceny, że konkretna decyzja, tj. "decyzja administracyjna Spółki o odmowie dostępu do informacji publicznej nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, mimo iż decyzja odpowiada ustawowej definicji dokumentu elektronicznego, tzn. jest stanowiącym odrębną całość znaczeniową zbiorem danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisanym na informatycznym nośniku danych" oraz że "decyzja administracyjna Spółki o odmowie dostępu do informacji publicznej nie została doręczona przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, mimo iż środki komunikacji elektronicznej - zgodnie z definicją legalną zawartą w ww. przepisie, to rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną i takie środki zostały zastosowane przy doręczaniu decyzji skarżącemu" są ocenami elementów stanu faktycznego sprawy, a nie wyrazem błędnej wykładni art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 670) i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W ramach tych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie nie odniosła ich istoty do wykładni przepisów prawa. Nawet przy przyjęciu w drodze daleko idącej rekonstrukcji, że zarzuty te miały w istocie charakter zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego będącego wynikiem jego błędnej wykładni, nie mogłyby one odnieść skutku skoro nie zakwestionowano skutecznie ani prawidłowości wykładni tych przepisów ani ustaleń w zakresie stanu faktycznego (co mogło nastąpić wyłącznie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania), a w świetle stanowiska Sądu w tym zakresie procesowi subsumcji nie można postawić zarzutu nieprawidłowości.

Nieskuteczność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów powodowała konieczność jej oddalenia w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy na brak podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.02.2008 r., I OPS 4/07).