Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 161/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 516/07 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 516/07 oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kielcach decyzją z dnia [...] marca 1962 r. przejęto na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania parcelę nr [...] o pow. 17 ha 5604 m2 - uregulowaną w kw nr [...] i parcelę nr [...] o pow. 5 ha 6782 m2 - uregulowaną w kw nr [...] pod nazwą "[...]", położone w Ł. gm. M. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71).

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 1962 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

M. M. jedyny spadkobierca J. M. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] maja 2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości, uznając, iż zostały spełnione przesłanki z art. 9 ustawy o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 września 2006r. uchylił wskazaną decyzję Kolegium z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału spadkobierców R. M.

Rozpatrując ponownie wniosek M. M. Kolegium ustaliło, że działka, której właścicielem był zmarły R. M., znajduje się poza terenem przejętym decyzjami z 1962 r. i decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła organowi pobieżne rozpoznanie sprawy i niewłaściwe zinterpretowanie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz odnoszącej się do tej ustawy uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ podkreślił, że J. M. na podstawie umowy cesji z dnia 20 lipca 1933 r. nabyła na własność pochodzącą z parcelowanego majątku Ł. nieruchomość nr [...], a na podstawie umowy cesji z dnia 15 maja 1936 r. nieruchomość nr [...]. W latach 1933-1944 gospodarowała na tych gruntach osobiście. Majątek w czasie wojny uległ całkowitemu zniszczeniu w związku z czym po jej zakończeniu właścicielka przekazała nieruchomości w dzierżawę rolnikowi J. R., a po jego śmierci w 1949r. w administrowanie Gminnej Radzie Narodowej w Morawicy.

W dacie wejścia w życie w/w ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość była we władaniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w M.

Okoliczność przekazania już w 1949 r. Gminie Morawica majątku w administrowanie potwierdzają akta sprawy m.in. list ówczesnego sekretarza Gminnej Rady Narodowej w Morawicy z dnia 8 lutego 1966r. skierowany do M. M. oraz pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 8 kwietnia 1960 r. skierowane do Zespołu Adwokackiego Nr [...] w K. Także wnioskodawca w swojej korespondencji wielokrotnie wskazywał, że w 1949 r. jego matka, nie mogąc samodzielnie gospodarować, przekazała grunty położone w Ł. w administrowanie Gminnej Radzie Narodowej w Morawicy.

Kolegium wskazało, że podstawą wydanych w 1962 r. decyzji stanowił przepis art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z nim nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, za wyjątkiem służebności gruntowych. Art. 9 ust. 2 wyłączał spod przejęcia przez Państwo grunty wymienione w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Mając na uwadze, że nieruchomość na 4 lata przed wejściem w życie dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, została przejęta przez Gminną Radę Narodową w Morawicy, nie znajduje oparcia argument, że nieruchomość znalazła się we władaniu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu i że w związku z tym art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie mógł mieć zastosowania.

Przepis, na podstawie którego doszło do przejęcia nieruchomości był przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. W 5/90 (Dz. U. Nr 20 poz. 88) przyjmującej, że stanowił on podstawę dla przejęcia przez Państwo nieruchomości rolnej niezależnie od przyczyn, dla których właściciele nieruchomości utracili nad nią władztwo oraz bez względu na to, czy przed wejściem w życie ustawy dawali wyraz swojej woli odzyskania nieruchomości bądź z przyczyn niezależnych od siebie nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Trybunał wskazał, że o przejęciu na własność Państwa nieruchomości na podstawie tego przepisu decydowały wyłącznie przesłanki w nim wymienione, tj.:

- objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz

- pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo.

W związku z tym - zdaniem Kolegium – nie ma potrzeby ustalania w jakich okolicznościach doszło do utraty władania nad nieruchomościami przez ich właścicieli i w jaki sposób Spółdzielnia objęła nieruchomość w użytkowanie, gdyż okoliczność ta nie miała znaczenia przy wydawaniu decyzji o przejęciu. Również dla oceny zgodności z prawem decyzji z 1962 r. nie mogą mieć znaczenia podjęte przez M. M. starania o zwrot nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii analizy i wartość dowodowej ksiąg wieczystych Kolegium wskazało, że w sprawie istotne znaczenie miał jedynie fakt utraty władania nieruchomością przez właścicielkę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. M. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, przez odmowę stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji i przyjęcie, że nie zostały one wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto naruszenie art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. przez brak dostatecznego wskazania, na czym miałoby polegać władanie Skarbu Państwa w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości i pominięcie tej części materiału dowodowego, która wskazywała, że J. M. zachowała samoistne władztwo nad rzeczą.

Skarżący zaznaczył, że jego matka w 1949 r. zawarła z Gminą jedynie cywilnoprawną umowę dzierżawy o korzystanie z jej nieruchomości w zamian za czynsz, że ponosiła wszelkie ciężary publiczne związane z utrzymaniem nieruchomości, spłacała obciążające ją hipotecznie kredyty. Zastosowanie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. możliwe było jedynie w przypadku objęcia nieruchomości we władanie samoistne przez Skarb Państwa. Z listu sekretarza Gminnej Rady Narodowej w Morawicy z dnia 8 lutego 1966 r. wynika, że w zamian za przekazanie gospodarstwa Gminie oznaczony został czynsz. Świadczy to jednoznacznie, że J. M. jako wydzierżawiająca zachowała władztwo nad nieruchomością. Przemilczane przez organ fakty wskazują, że nadal w tym czasie była traktowana jak właściciel. Z tego względu przywołana w decyzji uchwała Trybunału Konstytucyjnego nie ma w sprawie zastosowania, podobnie jak i ustawa z 12 marca 1958 r.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Jedną z takich możliwości przewiduje art. 156 k.p.a., wymieniający w sposób enumeratywny przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują zaś trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 9.02.2005r. OSK 1134/04, Lex nr 16571). Podobnie w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. OSK 1134/04 (Lex nr 165717) NSA stwierdził, iż oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany wyłącznie w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W innym swoim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (II OSK 489/05, Lex nr 196694). Również w doktrynie przyjmuje się, iż aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że po kolejnej nowelizacji ustawy z 1958 r. uregulowanie art. 9 znalazło się w art. 16 ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszy Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (tj. Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348). Ten ostatni przepis był przedmiotem wykładni Trybunały Konstytucyjnego, który stwierdził m. in., że w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Uchwała TK została podjęta w wyniku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu. Należy uznać zatem, że wykładnia tego przepisu budziła wątpliwości. W konsekwencji nawet, gdyby organy orzekły o przejęciu nieruchomości z naruszeniem tego przepisu, to nie można by przyjąć, iż to naruszenie miało charakter rażący. Zdaniem Sądu brak jest jednak podstaw do uznania, że w ogóle doszło do naruszenia art. 9 (obecnie 16) ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że na rozprawie pełnomocnik skarżącego powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2001r. sygn. I SA 995/00, zgodnie z którym władanie nieruchomością powinno być rozumiane jako posiadanie samoistne. Orzeczenie to zapadło jednak na tle regulacji prawnej zamieszczonej w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. Nr 20 poz. 138 ze zm.), tak więc nie może mieć w sprawie bezpośredniego zastosowania. Poza tym w art. 9 ust. 2 (16 ust. 2) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazano, że przepis ust. 1 nie dotyczy gruntów wymienionych m. in. w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39 poz.1173). W art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. mowa jest o gruntach, które zostały na podstawie dekretu z 1953 r. przekazane w użytkowanie. Jeżeli ustawodawca przewidywałby zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tylko do nieruchomości znajdujących się w samoistnym posiadaniu Państwa, wówczas nie zachodziłaby potrzeba wyłączania stosowania tego przepisu do nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu (a więc nie samoistnym posiadaniu) Państwa, na podstawie przepisów dekretu z 1953 r. Okoliczność, iż oba akty prawne, tj. ustawa z dnia 12 marca 1958 r. oraz dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r., na tle którego zapadło powoływane przez skarżącego orzeczenie, posługują się pojęciem władania Państwa nie oznacza, iż w obu tych ustawach ustawodawca faktycznie tak samo rozumiał to pojęcie.

Sąd stwierdził, że bez względu na to, czy J. M. w 1949 r. przekazała nieruchomość Gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, czy też Państwu, wobec likwidacji ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), ostatecznie nieruchomość znalazła się we władaniu Państwa, co uprawniało do wydania decyzji o jej przejęciu w 1962 r.

Reasumując Sąd pierwszej instancji podniósł, że skoro przepis art. 9 (potem art. 16) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budził wątpliwości interpretacyjne, a zawarte w ust. 2 tego artykułu uregulowanie świadczy o tym, iż władanie Państwa nie musiało polegać na samoistnym posiadaniu, prawidłowo organ administracyjny uznał, że nie zachodzi, wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

M. M., reprezentowany przez adwokata M. O.-R., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie art. 156 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym i nie narusza rażąco prawa, podczas gdy nie został spełniony podstawowy warunek z art. 9 ustawy, tj. objęcie nieruchomości we władanie Państwa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest niewłaściwe. W szczególności zaważyło na nim błędne rozumienie treści art. 9 powoływanej ustawy, a także wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 20 lutego 1991 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż przepis art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ma zastosowanie do nieruchomości objętych we władanie Państwa bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że nie mają one znaczenia dopiero wtedy, jeżeli doszło do objęcia nieruchomości we władanie. Tymczasem nie każde posiadanie nieruchomości przez Skarb Państwa jest władaniem w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Kluczowe zagadnienie dla sprawy i zastosowania art. 9 ustawy ma ustalenie zaistnienia przesłanki władania. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca dowolnie używa tych samych zwrotów w różnych aktach prawnych. Wręcz przeciwnie, przy założeniu jego racjonalnego i logicznego działania, powtórzenie tego samego określenia władztwa w różnych przepisach wskazuje na celowość takiego ich użycia, jak i rodzi konieczność jednakowej interpretacji. Pojęcie władztwa jest zaprzeczeniem zależności i wskazuje na możliwość nieograniczonego władania rzeczą, tj. władania samoistnego. O takim posiadaniu nie może być mowy w sytuacji, gdy sporna nieruchomość została oddana przez J. M. Gminie w dzierżawę; kiedy został ustalony umownie czynsz dzierżawny i kiedy obciążały ją zobowiązania podatkowe. J. M. nigdy nie wyzbyła się władztwa nad nieruchomością, a Skarb Państwa nie był samoistnym posiadaczem w chwili wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości.

Twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania, gdyż wykładnia przepisu budzi wątpliwości jest nie do przyjęcia. Naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego jest w sprawie oczywiste i sprzeczne z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym Państwie (por. wyrok WSA w Warszawie 2005.12.21 VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278).

Nie bez znaczenia dla istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa ma także fakt, że naruszony został przepis, który utracił moc obowiązującą w związku ze zmianą systemu prawnego związaną z przeobrażeniem stosunków społecznych i gospodarczych. Skutki zaskarżonej decyzji, naruszającej prawo, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Decyzje z 1962 r. prowadzą do przejęcia własności osoby, która, jako ujawniony w księdze wieczystej właściciel nigdy nie wyzbyła się władztwa nad nieruchomością i podejmowała wobec niej czynności władcze.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium podzieliło stanowisko Sądu pierwszej instancji i stwierdziło, że zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie interpretacja art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest błędna. W ocenie Kolegium należy przyjąć, że terminem władanie ustawodawca posłużył się do określenia posiadania samoistnego i zależnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy następuje w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu brane są jedynie pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do zastępowania stron i samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi oraz ich uściślania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu. Uchybienie normom postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, z tym że należy dodatkowo wykazać, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami stanu faktycznego przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe.

Skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, to wskazany w skardze przepis prawa materialnego mógł być analizowany wyłącznie w kontekście przesłanek, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100).

Ta ostatnia sytuacja bezspornie ma miejsce na gruncie powołanego art. 9 ust. 1 (16 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 1958r. Z faktu, iż przepis art. 16 ust. 1(poprzednio art. 9 ust. 1) cytowanej ustawy stał się przedmiotem powszechnie obowiązującej wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r. wynika, iż rozumienie tego przepisu nie było jednolite. Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że istniejące wątpliwości co do wykładni wskazanego przepisu nie pozwalają na przyjęcie jego rażącego naruszenia kontrolowaną decyzją.

Ponadto należy zgodzić się z wykładnią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ustalając bowiem w jakim znaczeniu ustawodawca użył pojęcia " władanie" należy odnieść się do regulacji ust. 2 tego przepisu. Skoro w ust. 2 art. 9 omawianej ustawy spod działania ust. 1 wyłączone zostały grunty przekazane w użytkowanie na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, to oznacza, iż pod pojęciem "władanie" ustawodawca, na gruncie tego konkretnego aktu prawnego, rozumiał również posiadanie niesamoistne. W świetle zaś ust. 4 art. 9 niniejszej ustawy podejmowanie wobec nieruchomości, będących we władaniu Państwa, czynności władczych pozostawało bez wpływu na przejęcie na własność Państwa takiej nieruchomości na podstawie ust. 1 art. 9.

Wobec wszystkich wskazanych wyżej okoliczności brak jest podstaw uzasadniających, na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, przyjęcie wprost wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 995/00 na tle regulacji dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945.

W konsekwencji poruszoną przez skarżącego kasacyjnie kwestię skutków decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności należy odnosić do samej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W tej materii ocena skutków tego aktu prawnego należy do ustawodawcy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu wobec braku wykazania, aby takie koszty zostały poniesione.