Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1467/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151, 141
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 157/09 w sprawie ze skargi I.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.W. na rzecz I. i W. małżonków K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. K. i I. K. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy po rozpatrzeniu wniosku inwestora J. W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i elementów zagospodarowania terenu działki nr ew. [...]z drogą dojazdową na działce nr ew. [...]w obrębie [...] przy ul. . na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania J. W. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5).

Wyjaśniono, iż zdaniem organu I instancji, planowane przez J. W. zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy (brak dostępu do drogi publicznej oraz brak możliwości podłączenia do mediów znajdujących się w ul. [...]).

Zdaniem organu analiza przekazanych przez Prezydenta m. st. Warszawy akt niniejszej sprawy nie potwierdza owego stanowiska w sposób niebudzący wątpliwości. Rację przyznano odwołującemu, iż organ w trakcie prowadzonego postępowania naruszył przepisy art. 7,10, 77, 80, 81 a co za tym idzie również art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto wskazano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny nie potwierdza i nie daje możliwości przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przyznało rację stronie, iż organ przed wydaniem skarżonego orzeczenia nie zgromadził pełnego materiału dowodowego oraz nie rozważył sprawy po jego zgromadzeniu i zapoznaniu stron ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co w sposób istotny mogło wpłynąć na jej wynik, bowiem strona (inwestor) nie mogła złożyć dodatkowych wyjaśnień oraz przedłożyć dodatkowych dokumentów, które jej zdaniem wskazują, iż warunki zawarte w przepisie art. 61 ust.1 pkt 2 i 3 ustawy są spełnione.

Podkreślono również, iż jeżeli zdaniem organu I instancji teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a z pism I. i W. K. z dnia 6 września 2006 r. oraz dołączonego doń postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa sygn. [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wynikało, że przed Sądem powszechnym toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia służebności drogi koniecznej, to niezrozumiałe jest nierozważenie przez organ czy w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania.

Nadto organ odwoławczy zauważył, iż dostęp do drogi publicznej ma mieć zapewniony teren (jako całość) na którym inwestor planuje inwestycje a nie wszystkie działki wchodzące w skład terenu, na którym planowana jest inwestycja.

Ponadto analizując sprawę Kolegium zwróciło również uwagę, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daję podstaw do uznania, iż niezapewnione jest dostateczne uzbrojenie terenu. Jak wynika z decyzji organu I instancji organ przyjął, iż skoro działka nr ew. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, to nie można uznać, iż zapewnione jest uzbrojenie terenu. Zauważono nadto, iż przyjęcie, że dany teren dla planowanej na nim inwestycji ma zapewnione dostateczne uzbrojenie nie polega na ustaleniu czy teren ten przylega do drogi publicznej czy też nie. Wskazano również, że inwestor wszelkie media planuje z sieci miejskiej, a akta w tym zakresie nie zawierają żadnych dokumentów, które pozwoliłyby przyjąć, że podłączenie planowanej inwestycji do takich mediów jak: gaz woda, kanalizacja, energia elektryczna, jest możliwe lub nie jest możliwe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi I. K. i W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. We wniesionej skardze właściciele działki o nr ew. [...] zakwestionowali decyzję kasatoryjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, iż bezpodstawnie przyjęto, że zamierzona inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Podnieśli, iż nawet projekt planu zagospodarowania przestrzennego tego obszaru nie zapewnia działce o nr [...] dostępu do drogi publicznej, a w akcie notarialnym inwestor nabył działkę bez prawa zabudowy. Wskazali także, iż Prezydent m. st. Warszawy pouczył strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego. Dowody w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o umożliwieniu wypowiedzenia się stronom co do zebranych materiałów i dowodów są w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie doszło więc do naruszenia art. 10 K.p.a. Podkreślili, iż działka o nr ew. [...] nie jest obciążona na rzecz działki o nr [...] służebnością drogi koniecznej, a przyjęte rozumienie pojęcia teren inwestycji nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie a na poparcie tego wskazał, że badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. naruszyła przepisy obowiązującego prawa w sposób, który skutkuje koniecznością jej uchylenia.

Sąd orzekający podniósł, że możliwość realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego winna być rozważona przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ponadto wskazano, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd orzekający wyjaśnił, iż pierwsza grupa przesłanek obejmuje trzy wymagania, określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy i wskazał, że sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Podniósł również, iż organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-5 art. 61 ust. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie można podzielić przekonania organu odwoławczego, iż obszar analizowany w rozpatrywanej sprawie winien być wyznaczony znacznie szerzej niż uczynił to Prezydent m. st. Warszawy w sporządzonej analizie zważywszy, że inwestor we wniosku zaznaczył, iż jako teren inwestycji wskazuje działkę [...] oraz [...] (droga konieczna). Takie stanowisko byłoby uprawnione gdyby każdoczesny władający działką o nr ew. [...] miał zagwarantowaną drogę konieczną pozwalającą na dojazd do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. W niniejszej sprawie jednakże działka o nr ew. [...] nie jest obciążona na rzecz działki o nr [...] służebnością drogi koniecznej.

Wskazano, iż bezspornym na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, inwestor nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, które zamierza zabudować. Jednakże aby można było stwierdzić dopuszczalność zabudowy muszą one mieć już zapewniony dostęp do drogi publicznej - bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, tak by podmioty, które złożą wniosek o ustalenie warunków zabudowy na tym terenie mogły wykazać, iż teren przeznaczony pod zainwestowanie posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Sądu warunek ten należy więc uznać za spełniony m. in. w razie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, wiążącej każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej.

Konkludując Sąd orzekający podniósł, że mając na uwadze wskazane wymogi stwierdzić należy, iż zasadnie Prezydent m. st. Warszawy przyjął, iż terenem inwestycji jest wyłącznie działka o nr ew. [...]. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż działka o nr ew. [...] nie jest obciążona na rzecz działki o nr [...] służebnością drogi koniecznej. W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy każdoczesnemu właścicielowi działki o nr [...] nie przysługuje zatem służebność drogi koniecznej wytyczona na działce o nr ew. [...]. Nieuprawnione było więc wskazanie we wniosku przez inwestora, iż terenem inwestycji jest także część działki o nr ew. [...], na której chce by została ustanowiona służebność drogi koniecznej. Takie określenie terenu inwestycji zmierzałoby do obejścia prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ I instancji trafnie zawęził wniosek inwestora do działki o nr [...], a wytknięcie tego faktu jako uchybienia przez organ odwoławczy nie było uprawnione.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nie podziela stanowiska inwestora zaakceptowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skoro toczy się postępowanie o ustanowienie przedmiotowej drogi koniecznej przed sądem powszechnym, to okoliczność ta winna skutkować zawieszeniem niniejszego postępowania. Przede wszystkim wniosek o ustanowienie drogi koniecznej inwestor wniósł już w dacie 8 sierpnia 2005 r., a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa [...] Wydział Cywilny zawiesił to postępowanie zaznaczając, iż wnioskodawcę-inwestora zobowiązano do złożenia szeregu dokumentów, którego to obowiązku nie dopełnił. Postępowanie to zawieszone jest do chwili obecnej, nie wiadomo też czy i kiedy zostanie podjęte.

Wyjaśniono również, że nie można podzielić przekonania inwestora, iż zapis w decyzji Burmistrza Gminy Warszawa - Ursynów z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy dla ówczesnego właściciela działki o nr ew. [...], iż ma zapewnić służebność przejazdu do działek sąsiednich od strony północnej oraz służebność prowadzenia sieci do tych działek, gwarantuje im jednocześnie dojazd do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. Zapis taki, uwzględniony w następnie wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, bez ustanowienia służebności drogi koniecznej przez sąd powszechny, nie wywierał żadnych skutków prawnorzeczowych, a jedynie obligacyjne, względem poprzedniego właściciela działki o nr ew. [...].

Mając na uwadze powyższe argumenty, Sąd I instancji uznał, iż skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak dostępu do drogi publicznej projektowanej inwestycji uniemożliwiał - jak trafnie przyjął Prezydent m. st. Warszawy - wydanie decyzji pozytywnej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., polegający na tym, iż inwestorowi nie stworzono możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przedstawienia dokumentów na poparcie swego stanowiska jest zasadny. Jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Poza tym we wniesionym odwołaniu pełnomocnik inwestora miał możliwość podniesienia zarówno zarzutów, jak i wskazania dowodów, które w jego ocenie winny skutkować odmiennym rozstrzygnięciem i z możliwości tej skorzystał.

Podsumowując swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wadliwa interpretacja przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisu art. 2 pkt 14 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i użytego tam określenia "teren", a także przepisów postępowania przez organ odwoławczy prowadziły do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), a także art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł J. W. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 184 Konstytucji R.P., art. 1 §1 oraz §2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli decyzji SKO, określonego w tych przepisach, polegające na dokonaniu oceny decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta według innego kryterium niż kryterium legalności;

b) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi I. i W. K., pomimo iż należało skargę oddalić, gdyż decyzja SKO była zgodna prawem i zawierała prawidłową ocenę naruszeń prawa popełnionych przy wydawaniu decyzji Prezydenta oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji SKO, pomimo iż nie zawierała ani naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania;

c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które:

- zawiera rażący błąd odnośnie ustaleń faktycznych;

- zawiera wewnętrznie sprzeczne wywody odnośnie wymogu badania przez organ tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

- nie zawiera przedstawienia istoty stanowiska inwestora,

- nie wyjaśnia na jakiej podstawie prawnej Prezydent m.st. Warszawy uprawniony był do wyznaczenia terenu inwestycji niezgodnie z wnioskiem inwestora, a tym samym, pomimo iż pozornie zawiera elementy ustawowe, w istocie nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu i motywów, którymi kierował się Sąd przy wydaniu skarżonego wyroku;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- inwestor musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w zakresie inwestycji obejmującej budowę drogi;

- wymóg dostępu do drogi publicznej zostanie spełniony każdorazowo, o ile inwestor może się wykazać służebnością drogi koniecznej;

- treść tego przepisu uprawnia organ do samodzielnego zawężenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, poprzez ograniczenie wskazanego przez niego terenu inwestycji tylko do działki której jest właścicielem (względnie posiada tytuł prawny);

b) § 3 ust. 1, 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- ilekroć mowa w tych przepisach o działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, należy przez to rozumieć wyłącznie działkę do której inwestor dysponuje tytułem prawnym, przynajmniej w postaci ustanowionej służebności drogi koniecznej oraz

- treść ww. przepisów uprawnia organ architektoniczno-budowlany do ustalenia granicy obszaru analizowanego nie wokół działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, ale wokół tylko tej działki, do której przysługuje inwestorowi tytuł prawny;

c) art. 63 ust. 2 oraz 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie tych przepisów przy ocenie legalności decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta;

d) oraz - z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego określonych w pkt a) - c) powyżej - zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd ten uznał, że wykazanie się przez inwestora służebnością drogi koniecznej stanowi prawną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a sprawa o ustanowienie drogi koniecznej podlega obecnie rozpoznaniu przez sąd powszechny (jest w toku, nie jest zawieszona).

Powołując się na powyższe zarzutu wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według przepisów obowiązujących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. i W.K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak też naruszenia art. 63 ust 2 i 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest ustalenie na rzecz J.W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z drogą dojazdową ( konieczną ) na działkach odpowiednio [...] i [...] przy ul. [...] w Warszawie ([...]) - przy czym, ta ostatnia działka stanowi własność małżonków K.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany i organ ma obowiązek ją wydać przyszłemu inwestorowi, gdy ten spełni warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 – go. Jednym z tych warunków jest wymieniony w punkcie 2 dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jest przy tym zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć – w świetle ustawowej definicji – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i nast. ustawy o drogach publicznych). O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza, zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność- art. 245 par. 2 kc), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Drogami wewnętrznymi są drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (vide: art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" – tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, iż dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (vide: między innymi: wyrok NSA z dnia 9.07.2009 r. sygn. akt II OSK 1116/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w punkcie 2- gim ust. 1- go art. 61 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy.

W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości, że działka skarżącego J. W. nr [...] nie posiada wymaganego a wskazanego w wyżej wymienionej formie, dostępu do drogi publicznej. Trafnie również ustalono w tej sprawie, że teren działki nr [...] stanowiący własność małżonków K. nie jest obciążony służebnością drogi koniecznej na rzecz działki nr [...], na której skarżący zamierza zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest trwające od 2005 r. i niezakończone do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji postępowanie cywilne o ustanowienie drogi koniecznej przy udziale skarżącego i małżonków K. Przesłanka ta prowadzi do takiego wniosku jaki zawarty został w zaskarżonym wyroku, iż w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe spełnienie łącznego warunku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej projektowanej inwestycji uniemożliwiał zatem wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji.

Tym samym zaskarżona do Sądu decyzja kasacyjna uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania a wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie trafnie został w tych okolicznościach sprawy uchylona zaskarżonym wyrokiem gdyż w tych warunkach wobec wystąpienia zasadniczej przeszkody do ustalenia żądanych warunków zabudowy bez istotnego wpływu na wynik sprawy miały pozostałe kwestie dotyczące dostatecznego uzbrojenia spornego terenu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zauważył w motywach zaskarżonego wyroku, iż na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie musi się legitymować prawem do nieruchomości. Jednakże słusznie nadto wskazał, że aby można było stwierdzić dopuszczalność zabudowy musi taka nieruchomość mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, zaś warunek ten należy uznać za spełniony m.in. w razie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władającej, wiążącej każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej.

Przede wszystkim to pierwsza grupa przesłanek zawarta w art. 61 ust. 1 pkt. 1- 3 omawianej ustawy tworzy rzeczywiste ograniczenie w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionej planu miejscowego co przecież został wyraźnie wskazane przez ustawodawcę. Niewątpliwie aby ustalić warunki zabudowy dla określonej inwestycji niezbędne jest przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy posiadanie już zapewnionego dostępu do drogi publicznej tj. dostępu bezpośredniego albo poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność drogi koniecznej. Nie jest bowiem dopuszczalne ustalanie takiego dostępu do drogi publicznej w formie decyzji o warunkach zabudowy, a jak wynika z treści złożonego wniosku w tej sprawie skarżący chciał zapewnić sobie poprzez decyzję o warunkach zabudowy uzyskanie warunków dla realizacji drogi koniecznej co jednoznacznie określił we wniosku. Jednakże w tych warunkach strona nie mając zapewnienia dostępu do drogi publicznej w jakiejkolwiek prawnie przewidzianej formie, występując z żądaniem ustalenia drogi koniecznej na terenie przyległej nieruchomości nr [...], do której nie posiada tytułu prawnego nie może wyprowadzać swojego uprawnienia do ustalenia warunków dla tej drogi z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w więc z przepisów dotyczących skutków prawnych wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z uregulowań wyżej wskazanych, wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w przypadku nie uzyskania prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją.

Generalnie przepisu art. 63 nie można stosować w oderwaniu od innych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności od art. 61 ust. 1 tej ustawy. Ograniczenie w zagospodarowaniu spornego terenu dla skarżącego wynika z braku dostępu do drogi publicznej co ma znacznie zasadnicze dla odmowy ustalenia przedmiotowych warunków. Wykładnia systemowa oraz funkcjonalna przepisów omawianej ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że teren planowanej inwestycji w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi mieć bezwzględnie zapewniony dostęp do drogi publicznej co stanowi warunek podstawowy dla podjęcia dalszych działań w kierunki oceny możliwości zagospodarowania terenu. Odrębną sprawą jest element uprawnień do nieruchomości, który badany jest przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, lecz braku zaistnienia którejkolwiek przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy powoduje, że kwestia ta nie może być podstawą do ustalenia żądanych warunków albowiem w istocie prowadziłoby to do obejścia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dlatego też zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że wskazanie we wniosku przez inwestora, iż terenem inwestycji jest także część działki o nr ewidencyjnym [...], na której chciał by została ustanowiona służebność drogi koniecznej zmierzało do obejścia prawa. Ta konstatacji prowadziła z kolei do trafnego wniosku, że teren planowanej inwestycji dotyczył działki inwestora nr [...] co z kolei wiązało się z prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego w tej sprawie.

Jednocześnie mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że nie można podzielić również zarzutu naruszenia prawa materialnego błędnej wykładni § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który dotyczy wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków. Analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia winna zawierać jednoznaczną ocenę czy spełnione są wszystkie przesłanki do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie analiza ta wykazała ponad wszelką wątpliwość, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej.

Obszar analizowany jak wynika z dyspozycji § 2 pkt. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Skarżący kasacyjnie kwestionuje w tej sprawie, że ograniczono obszar terenu inwestycji w stosunku do wnioskowanego w ten sposób, iż zamiast wnioskowanego terenu inwestycji obejmującego działkę nr [...] oraz część działki 42/88 organ przyjął do analizy wyłącznie teren działki [...].

Ustalając warunki zabudowy organ dokonuje oceny obszaru analizowanego i na jego podstawie ocenia szczegółowe parametry techniczne dla terenu, na którym inwestor planuje realizacje określonej inwestycji. Obszar analizowany nie jest jednak terenem inwestycji jak wadliwie wywodzi w kasacji skarżący. Natomiast Sąd I instancji co już wyżej zaznaczono trafnie ocenił i uznał, że objęcie wnioskiem o wydanie warunków zabudowy części terenu działki nr [...] będącej własnością małżonków K. inwestor w istocie prowadziłoby do obejścia prawa co już wyżej wykazano w motywach tego uzasadnienia.

Niezależnie od tego, że uznano, iż terenem przedmiotowej inwestycji może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyłącznie działka nr [...], w sytuacji braku dostępu jej do drogi publicznej to i tak rozpoznano w całości wniosek inwestora z dnia 16 lipca 2005 r. o ustalenie warunków budowy domu jednorodzinnego wraz z drogą dojazdową( drogą konieczną) na działkach [...], i nr [...] (droga konieczna) wydając w tym zakresie decyzję odmowną. Nie można wbrew stanowisku kasatora przyjąć, iż organ I instancji nie rozpoznała wniosku strony ale inny niezłożony, hipotetyczny wniosek w wersji samowolnie przez siebie sformułowanej a Sąd I instancji wadliwie zaakceptował ten stan rzeczy. Wniosek strony został niewątpliwie rozpoznany a Sąd I instancji trafnie ocenił zaistniałą sytuację w kontekście przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a czynienie zarzutów w tym zakresie nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym oraz prawnym tej sprawy.

Również przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji R.P., art. 1 § 1oraz § 2 ustawy z 20 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. polegający na nieprawidłowym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie według innych kryterium niż kryterium legalności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie od tego, że skarżący kasacyjnie wadliwie oznaczył datę ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż jest to ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. to trzeba w sposób jednoznaczny przyjął , iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji dokonywana był zgodnie z regułami obowiązującymi w sądownictwie administracyjnym. Odmienne twierdzenie skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bądź też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego. Takie naruszenia prawa niewątpliwie miały miejsce w odniesieniu do zaskarżonej decyzji co wynika wprost z motywów zaskarżonego wyroku. Trafnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano w nim na wadliwą interpretację w zaskarżonej decyzji przepisu art. 2 pkt. 14 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., co też uzasadniało uchylenie kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., a tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 151 P.p.s.a. pozwalającego na oddalenie skargi w sytuacji jej nieuwzględnienia.

Także nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie można by uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy Sąd nie wyjaśniłby w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego uznał, że decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wymaga uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż przesłanki uwzględnienia skargi zamieszczone w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały prawidłowo i w sposób jednoznaczny przedstawione. Uzasadnienie to jest przekonujące i nie można mu zarzucić dowolności albowiem odnosi się zarówno do podstawy rozstrzygnięcia organu administracji jak i do stanu faktycznego sprawy opisanego prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku. Trudno uznać za kasatorem , że wyrok ten zawiera wewnętrznie sprzeczne wywody czy też nie zawiera przedstawienia istoty stanowiska inwestora. Nie można również uznać za naruszenie w/w normy przyjęcie twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że wyrok Sądu I instancji nie wyjaśnia na jakiej podstawie prawnej organ I instancji uprawniony był do wyznaczenia terenu niezgodnie z wnioskiem inwestora, skoro słusznie nie uznano by w tym zakresie doszło do naruszenia prawa.

Wprawdzie Sąd I instancji wadliwie uznał w zaskarżonym wyroku, że postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Mokotowa [...] Wydział Cywilny dotyczące ustanowienia drogi koniecznej zawieszone jest do chwili obecnej i nie wiadomo czy też i kiedy zostanie podjęte, gdy w rzeczywistości to postępowanie toczy się w dalszym ciągu lecz to nawet błędne ustalenie Sądu I instancji nie miało żadnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Nie można powołując się na to uchybienie Sądu przypisywać uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak czyni to kasacja "rażący błąd odnośnie ustalenie stanu faktycznego ". Skoro podstawowa przesłanka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2 omawianej ustawy nie jest spełniona, to błędne stwierdzenie Sądu I instancji dotyczące zawieszonego postępowania przed sądem powszechnym w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej nie ma decydującego wypływ na wynik sprawy.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie wskazanego już tylko z ostrożności procesowej, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Przepis ten stanowi o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem , uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie drogi koniecznej nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Przede wszystkim nie można traktować jako zagadnienia wstępnego ustanowienie służebności drogi koniecznej na rzecz działki [...], albowiem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Generalnie nie ma podstaw do tego by postępowanie o ustalenie warunków zabudowy spoczywało przed organem administracji z uwagi na toczący się wieloletni proces o ustanowienie drogi koniecznej. Pozytywne rozstrzygniecie dla inwestora w tej sprawie pozwoli mu na wystąpienie z odpowiednim wnioskiem w tym zakresie.

Konkludując podkreślić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt. 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .