Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 51/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 81 c  ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 8,  art. 10,  art. 75,  art. 77,  art. 78,  art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi P.N. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P.N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. P.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ( data wpływu do organu 26 kwietnia 2016 r.), poprzedzoną zażaleniem w trybie art. 37 § 1 Kpa do organu wyższego stopnia, skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej określanego jako: PINB ) w postępowaniu w sprawie zrealizowania przez M. i G.F. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 8,12, 35 § 1 i art. 36 § 1 Kpa poprzez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, iż na działce nr [...] oraz [...], graniczących z jego działką nr [...], na skutek prac przygotowawczych w postaci niwelacji terenu, w celu realizacji przyszłych prac budowlanych tj. budowy domu, podjazdów, schodów, ogrodzenia, stopniowania i utwardzenia powierzchni gruntu oraz przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkujących powiększeniem płaskiej części terenu, bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, doszło do znacznych ograniczeń i uciążliwości dla jego nieruchomości. Niwelacja terenu doprowadziła m.in. do utraty oparcia dla gruntu na jego działce i ciągłego osuwania się go oraz do ingerencji w jego działkę na około jeden do dwóch metrów i usunięcia gruntu oraz usunięcia znaku granicznego w górnej części działki i przemieszczenia w dolnej, o czym powyższym skarżący poinformował PINB pismem z dnia [...] maja 2013 r.

Powołując się na przebieg postępowania w tej sprawie, opisany szczegółowo przez PINB w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], skarżący podał, iż w dniu 31 marca 2016 r. pisemnie poinformował PINB o wydaniu przez Wojewodę dnia [...] marca 2016 r. decyzji stwierdzającej nieważność wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. dla M. i G.F. dla zamierzenia budowlanego na działce nr [...], po czym wniósł o podjęcie przedmiotowego postępowania i niezwłoczne wydanie decyzji rozstrzygającej w związku z zakończeniem postępowania dowodowego. W dniu 14 kwietnia 2016 r. powziął wiadomość, iż decyzja Wojewody wpłynęła do PINB w dniu 7 kwietnia 2016 r. Jednakże do dnia 26 kwietnia 2016r. organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego w sprawie, pomimo zakończenia postępowania dowodowego. Oznacza, że od dnia złożenia przez niego podania do dnia wniesienia skargi jego wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 Kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 Kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 Kpa. Jednocześnie skarżący powołał się na wyrażone w orzecznictwie sądowym poglądy dotyczące bezczynności organu administracji publicznej.

II. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie z uwagi na fakt, że zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia.

Organ szczegółowo zrelacjonował przebieg zdarzeń w niniejszej sprawie, uznając ją za trudną i prowadzoną pod bardzo dużą presją osoby skarżącej – P.N., który wywiera skuteczny wpływ na organy zajmujące się sprawą, wskazując kierunki działań i treść rozstrzygnięć. Organ stwierdził, że stara się podchodzić do sprawy obiektywnie, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77, art. 78 oraz art. 80 Kpa, co jest negowane i podważane przez skarżącego.

III. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący, zaktualizował informacje o stanie sprawy, a odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę przytoczył okoliczności świadczące o występowaniu długotrwałych odstępów czasowych pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu co rażąco narusza przepisy art. 35 i 36 Kpa.

IV. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2016 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska, przy czym skarżący sprecyzował, iż skarga jego dotyczy zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ.

V. Wynikający z akt administracyjnych, przekazanych przez organ oraz uzyskanych przez sąd orzekający od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 31 maja 2013 r. do PINB wpłynęło pismo P.N. w sprawie prac ziemnych wykonanych na działkach nr [...], w związku z budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wnioskodawca wskazał, że nastąpiła ingerencja z robotami ziemnymi w głąb jego działki na około jeden do dwóch metrów, a sposób wykonania niwelacji terenu doprowadził do utraty oparcia dla gruntu działki nr [...], będącej jego własnością oraz ciągłe osuwanie się gruntu.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. PINB wyznaczył na dzień [...] sierpnia 2013 r. termin oględzin na działce nr [...] o czym powiadomiono P.N. oraz inwestorów M. i G.F.. W uzgodnieniu z zainteresowanymi data tej czynności została przesunięta na [...] września 2013 r.

Podczas oględzin przeprowadzonych w wyznaczonym dniu stwierdzono, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania działki nie przewidywał rozwiązań dotyczących ukształtowania terenu działki. Działka przed rozpoczęciem budowy znajdowała się na znacznej pochyłości. Inwestorzy dokonali w trakcie budowy domu ukształtowania terenu działki, obniżając znacznie pierwotny poziom terenu, naruszając również teren działki sąsiedniej nr [...], dotychczas niezagospodarowanej i nie zabudowanej, stanowiącej własność P.N.. Wniósł on do protokołu, że nie zgadza się z takim stanem, jaki istnieje na styku obu działek i oświadczył, że na granicy między w/w działkami M. i G.F. powinni wykonać zabezpieczenie chroniące przed osuwaniem się ziemi z działki nr [...] na działkę nr [...].

Pismem z [...] września 2013 r. PINB poinformował P.N., iż nie znajduje podstaw do uznania, że roboty polegające na niwelacji terenu zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę ,a kwestie związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone przez sądem powszechnym.

Pismami z dnia [...] października 2013 r. P.N. zakwestionował stanowisko wyrażone przez PINB, domagając się prowadzenia postępowania wszczętego jego wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. oraz zgłosił wnioski dowodowe.

W dniu [...] października 2013 r. w siedzibie organu sporządzono notatkę służbową przy udziale P.N., z czynności porównania rzędnych występujących w zatwierdzonym projekcie budowlanym z rzędnymi występującymi na mapie zasadniczej, przyjętej do zasobów geodezyjno-kartograficznych w dniu [...] grudnia 2011 r.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., wyznaczając jednocześnie na dzień [...] listopada 2013 r, kontrolę na działce inwestorów.

Po jej przeprowadzeniu i wyznaczeniu stronom terminu na wypowiedzenie się w sprawie, który upłynął 28 listopada, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ( znak: [...]) PINB nałożył na M. i G.F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działki nr [...], uwzględniającego zmiany w zakresie rzędnych terenu działki oraz poziomu parteru budynku, dokonane podczas realizacji budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania P.N. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej określany jako: WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2014r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że PINB w dotychczasowym postępowaniu nie wziął pod uwagę rozbieżności jakie występują między budynkiem faktycznie wybudowanym, a zaprojektowanym w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Wskazał również na brak w postępowaniu PINB oceny stanu faktycznego robót budowlanych wykonanych w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę.

Akta sprawy zwrócone zostały PINB w dniu 17 kwietnia 2014r. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB wyznaczył na dzień [...] maja oględziny na działce inwestorów.

Po ich przeprowadzeniu, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], PINB na art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia: oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zrealizowanym na działce nr [...] w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, aktualnej mapy z pomiarem inwentaryzacyjnym sporządzonej przez uprawnionego geodetę wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót ziemnych, które spowodowały nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym istotne obniżenie poziomu terenu działki nr [...] i naruszenie terenu działek sąsiednich, a w szczególności niezagospodarowanej działki nr [...] oraz wskazanie sposobu wykonania na granicy tych działek zabezpieczeń o odpowiedniej wysokości chroniących teren działek sąsiednich przed dalszymi zmianami w zakresie jego naturalnego ukształtowania oraz umożliwiających odtworzenie pierwotnego ukształtowania działki [...] oraz ekspertyzy technicznej konstrukcji oporowych zrealizowanych na działce nr [...] rozstrzygającej o stanie techniczno-funkcjonalnym tych konstrukcji.

W dniu 24 lipca 2014 r. do organu wpłynęły żądane dokumenty, o czym pismem z dnia [...] lipca organ powiadomił strony, wyznaczając termin 7 dni do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Najpóźniej ( 18 sierpnia ) zawiadomienie to otrzymał P.N.. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia PINB ponownie zawiadomił strony o uprawnieniach z art. 10 Kpa , które mogą być zrealizowane w terminie 7 dni.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] PINB nałożył na M. i G.F. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie sześciu miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się decyzją ostateczna, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dokonanych podczas realizacji omawianego jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz obowiązek wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] przylegającej do granicy działki nr [...], z dostosowaniem wysokości tej konstrukcji do rzędnych terenu działki nr [...] wg mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

W wyniku odwołania obu stron postępowania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] WINB uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej nie podano parametrów konstrukcji oporowej, której obowiązek wykonania na terenie działki nr [...] nałożył PINB w pkt 2 tej decyzji. WINB wskazał również, że parametry techniczno-metryczne konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] przylegającej do działki nr [...] winny być elementem ekspertyzy technicznej, którą na żądanie PINB przedłożyli inwestorzy. Zdaniem organu odwoławczego w takim przypadku organ I instancji winien wdrożyć środki prawne przewidziane w art. 81 c ust. 4 pr. bud.

Po otrzymaniu akt sprawy w dniu 15 grudnia 2014 r., realizując wytyczne organu odwoławczego, PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia – w terminie do 30 marca 2015 r. – sporządzonej ekspertyzy technicznej.

W wyniku zażalenia inwestorów WINB, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w sytuacji, kiedy przedłożona przez inwestorów ekspertyza niedostatecznie wyjaśniła sprawę, organ winien wdrożyć środki prawne przewidziane w art. 81 c ust. 4 pr. bud. Odpis postanowienia wpłynął do PINB w dniu 2 kwietnia 2015 r. Z rozdzielnika wynika, iż postanowienie to doręczone zostało PINB z jednoczesnym zwrotem akt administracyjnych. PINB zgodnie ze wskazaniami organu II instancji, w dniu 3 czerwca 2015 r. skierował do odpowiednich podmiotów trzy zaproszenia do zgłoszenia oferty na wykonanie ekspertyzy, w wyniku czego w dniu [...] czerwca 2015 r. dokonał protokolarnego wyboru wykonawcy ekspertyzy technicznej. W dniu [...] lipca 2015 r. zawarł umowę zlecenia z wyłonionym wykonawcą ekspertyzy ustalając datę jej złożenia na 14 października 2015 r., zaś postanowieniem z dnia [...] września 2015 roku znak: [...] zlecił wykonanie ekspertyzy na koszt inwestorów.

14 października 2015 r. przedstawiciel Biura Ekspertyz Budowlanych i Usług Komputerowych K s.c. przekazał sporządzoną ekspertyzę techniczną dotyczącą konstrukcji oporowych na granicy działki nr [...] umożliwiających odtworzenie pierwotnego ukształtowania terenu działek sąsiednich.

Pismem z dnia [...] października 2015r. organ powiadomił strony o wpływie ekspertyzy oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni. P.N. pismem z dnia [...] października 2015r. wniósł swoje uwagi i zastrzeżenia. Po zapoznaniu się dniu 30 października 2015r. ze zgromadzonym materiałem dowodowym, inwestorka pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła o zakreślenie terminu na wniesienie "kontrekspertyzy" oraz wyznaczenie terminu rozprawy administracyjnej z udziałem wykonawcy ekspertyzy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] PINB przychylił się do tego wniosku i ustalił termin przedłożenia przez inwestora "kontrekspertyzy" do dnia 29 stycznia 2016 r.

Dnia 24 listopada 2015 r. skarżący złożył do PINB pismo, uznane za skierowane do WINB zażalenie w trybie art. 37 § 2 Kpa na niezałatwienie sprawy, zarzucając w nim PINB przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast M. i G.F. w dniu 11 grudnia 2015 r. złożyli wniosek o wydłużenie terminu dostarczenia kontrekspertyzy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] WINB uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji do jej załatwienia dodatkowy 14-dniowy termin, licząc od dnia otrzymania tego postanowienia, wskazując w nim m.in., że po wyczerpaniu trybu z art. 81c ust. 4 pr. bud. i uzyskaniu przez PINB ekspertyzy bezzasadnie było uwzględnienie wniosku inwestorki o zakreślenie terminu do złożenia nowej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], realizując żądanie P.N. z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB zwrócił się do autora ekspertyzy o wyjaśnienia w zakresie usytuowania konstrukcji oporowych na granicy działki nr [...] W tym samym dniu autor ekspertyzy złożył wyjaśnienia w zakresie żądanym w zakresie i zobowiązał się do sporządzenia aneksu do wykonanej ekspertyzy – z czynności tej sporządzono w jego obecności notatkę służbową.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] organ uchylił własne postanowienie z dnia [...] listopada 2015r. i nie wyraził zgody na przedłużenie inwestorom terminu wykonania "kontrekspertyzy". Pismem z tej samej daty organ powiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 20 lutego 2016 r. w związku ze zleceniem w terminie do dnia 18 stycznia 2016 r. wykonania opinii uzupełniającej. Aneks do ekspertyzy technicznej wpłynął w dniu 21 stycznia 2016 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 roku znak: [...], na podstawie art. 10 Kpa zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. P.N. po zapoznaniu się z aneksem do ekspertyzy złożył w dniu 1 lutego 2016 r. pismo, określając swoje żądania co do zakresu obowiązków, które miały zostać nałożone na inwestorów. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2016 r. również inwestorzy również złożyli swoje wnioski i zastrzeżenia oraz wnioski dowodowe. Kolejnym pismem z [...] lutego 2016 r. złożyli wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa w związku ze złożeniem do Wojewody wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 roku znak: [...] ( co udokumentowali ) tj. decyzji, którą organ ten uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia M. i G.F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 roku znak: [...], PINB zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę zagadnienia wstępnego – tj. wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

WINB postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2014 roku znak: [...]. Decyzja Wojewody stała się ostateczna z dniem 27 kwietnia 2016 roku.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] organ podjął zawieszone postępowanie.

Wcześniej tj. w dniu 21 kwietnia 2016 r. do PINB wpłynął kolejny wniosek inwestorów o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tzn. rozpatrzenia ich wniosku skierowanego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i WINB o stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień wydanych w przedmiotowym postępowaniu.

WINB pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. znak: [...] poinformował organ I instancji, że akta sprawy pozostaną nadal jego dyspozycji, w związku z koniecznością rozpoznania i załatwienia podania M. i G.F. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności 8 orzeczeń administracyjnych wydanych przez PINB.

2 maja 2016 r. do PINB wpłynęły postanowienia WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r.: znak [...]; znak [...], znak [...], znak [...], znak [...], znak [...]; znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowień PINB wydanych w toczącej się sprawie oraz zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB Miasto z dnia [...] maja 2014 roku znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku znak: [...], organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WINB i przez GINB – tj. rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień wydanych przez PINB oraz decyzji wydanych przez WINB w przedmiotowej sprawie oraz do czasu zwrotu akt sprawy do PINB.

Zażalenie P.N. wraz z częścią akt, które znajdowały się w posiadaniu PINB, 18 maja 2016 r. przesłano do WINB.

W dniu 20 maja 2016 r. do PINB wpłynęło pismo WINB z dnia [...] maja 2016 roku znak: [...], informujące o przekazaniu oryginałów akt przedmiotowej sprawy do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego.

VI. Po przekazaniu skargi P.N. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., w wyniku uwzględnienia zażalenia P.N., WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] uchylił postanowienie PINB z dnia [...] maja 2016 roku znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na uznanie, iż ocena zgodności z prawem decyzji i postanowień wydanych w toku niniejszej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

VII. Na wezwanie Sądu do przedstawienia aktualnego stanu sprawy, PINB pismem z dnia [...] lipca wskazał iż po otrzymaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. postanowienia WINB z dnia [...] czerwca 2015 r., nie podejmował czynności w sprawie ze względu na fakt, że oryginały akt sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i u GINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

VIII. 1. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – w wersji obowiązującej na dzień orzekania w niniejszej sprawie), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

2. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

3. Z treści art. 52 § 1 i § 2 ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w wersji obowiązującej na dzień orzekania w niniejszej sprawie, powoływanej jako: Kpa) takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie skarżący P.N., pismem [...] listopada 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) sprawy dotyczącej zrealizowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wprawdzie pismo skierowane zostało do PINB, jednakże zważywszy na jego treść dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania - organ ten prawidłowo przekazał je organowi wyższego stopnia, który rozpoznał je jako zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa. Tym samym należało uznać, że skarżący uczynił zadość wynikającemu z art. 52 § 1 ppsa wymogowi poprzedzenia skargi środkiem zaskarżenia przysługującym w administracyjnym toku instancji.

4. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

5. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności PINB, należy wskazać iż na rozprawie skarżący doprecyzował przedmiot zaskarżenia oświadczając, iż zarzuca organowi także przewlekłe prowadzenie postępowania.

Odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa

Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 Kpa nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 Kpa. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

6. Zważywszy na wskazany przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2015 r., II SAB/Go 17/15). Jednakże należy mieć na uwadze, że wobec braku legalnych definicji pojęć "bezczynności" oraz "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego, trudności w rozróżnieniu tych zjawisk w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to, jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. Jeżeli więc strona złożyła jedno zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a później wniosła skargę do sądu administracyjnego, to niezależnie od formalnego określenia przedmiotu zaskarżenia w zażaleniu i w skardze, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania ( vide: wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14 – baz orzeczeń nsa.gov.pl ). Oznacza to również, iż nie jest wiążące dla sądu określenie przedmiotu zaskarżenia przez stronę ( bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ). W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej w tego typu sprawach pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością.

7. W świetle przytoczonych wyżej poglądów judykatury oraz w wyniku analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do bezczynności PINB, rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Organ ten podejmował bowiem w toczącym się postępowaniu cały szereg opisanych czynności, zarówno dowodowych jak i orzeczniczych, zatem niezbędne stało się zbadanie sprawy pod kątem ewentualnej przewlekłości postępowania.

8. W odniesieniu do zjawiska przewlekłości postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie – a będzie nią data orzekania przez sąd – można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

W pojęciu przewlekłości mieszczą się sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mimo iż żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje ( vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 44).

W przypadku stanu przewlekłości postępowania należy też oceniać czynności organu pod kątem ich "pozorowania w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu przewlekłości postępowania należy mieć na względzie sytuację, w której organ działa opieszale lub tylko pozoruje działania, formalnie nie będąc bezczynnym ( vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 78).

W orzecznictwie można się również spotkać z poglądami, iż pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2011 r., IV SAB/Wr 84/11, WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, w Lublinie z 19 lutego 2013 r., II SAB/Lu 118/12 oraz WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., I SAB/Wa 473/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl ), albo też czynności te są mało istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy ( vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 czerwca 2013 r., II SA/Go 26/13 oraz WSA w Łodzi z 5 lipca 2013 r., II SAB/Łd 48/13). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem m.in. opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Wa 323/13 baza orzeczeń .nsa.gov.pl)

Zastrzec przy tym należy, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VII SAB/Wa 120/13,baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W odniesieniu do omawianej kwestii przewlekłości za uzasadniony uznać należy wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż oceniając fakt jej zaistnienia uwzględnić należy także stopień zawiłości sprawy oraz postawę stron tego postępowania ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2013 r., VII SAB/Wa 88/13, baza orzeczeń nsa gov.pl).

9. W rozpatrywanej sprawie uwagę zwraca przede wszystkim ilość wydanych w niej rozstrzygnięć przez PINB, jednakże znacząca większość tych rozstrzygnięć została uchylona przez występującego w roli organu wyższego stopnia WINB. Istotne jest przy tym, że postępowanie stanowiące zasadniczy wątek sprawy prowadzone jest w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 – w wersji obowiązującej na dzień orzekania). Jednym z dowodów mających stanowić podstawę wydania decyzji kończącej to postępowanie mają być ekspertyzy dotyczące robót budowlanych na działce nr [...], sporządzone na skutek postanowień PINB, wydanych w oparciu o art. 81c prawa budowlanego. Przy czym organ wydał nie tylko postanowienie o nałożeniu na inwestorów robót obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej i ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, ale również uznając, iż dokumentacja dostarczona przez inwestorów niedostatecznie wyjaśnia sprawę, wydał na podstawie art. 81c ust. 4 pr. bud. postanowienie w przedmiocie zlecenia wykonania dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osób zobowiązanych do ich dostarczenia, co wymagało skorzystania z trybu wyłonienia wykonawcy ekspertyzy technicznej.

Ponadto szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje, iż wszelkie czynności dowodowe organu poprzedzane były zawiadomieniami kierowanymi do stron przesyłkami poleconymi, terminy poszczególnych czynności były planowane z uwzględnieniem czasu niezbędnego na obieg korespondencji, przed wydaniem w sprawie dwóch decyzji (które zostały następnie uchylone przez WINB) organ pierwszej instancji zawiadamiał strony o treści art. 10 Kpa. W toku postępowania obie strony o sprzecznych interesach procesowych (skarżący oraz inwestorzy robót budowlanych na działce nr [...]) brały w nim bardzo aktywny udział, składając liczne pisma procesowe, wnioski dowodowe, wnioski o uzupełnienie sporządzonych ocen technicznych i ekspertyz, wnosząc środki odwoławcze od podlegających zaskarżeniu rozstrzygnięć oraz inicjując postępowania nadzwyczajne. Dodatkowo WINB, wydając orzeczenia jako organ wyższego stopnia ( jak się wydaje ) zwracał organowi I instancji akta sprawy po upływie terminu do wniesienia ewentualnej skargi do sądu administracyjnego). Wymienione wyżej okoliczności, jakkolwiek w istotny sposób wpływające na czas rozpatrywania niniejszej sprawy, nie świadczą o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania, gdyż były one albo wymagane przepisami prawa (wszelkie zawiadomienia, terminy, obieg korespondencji oraz akt sprawy pomiędzy organami), albo niezależne od organu ( bardzo duża aktywność obu stron w postępowaniu, terminy zwrotu akt sprawy po rozpoznaniu środków odwoławczych).

10. Przeprowadzona przez Sąd analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie wskazuje jednak, iż w sprawie wystąpiły obok już wskazanych niezawinionych przez PINB także i inne okoliczności, wskazujące, że odpowiedzialność za czas jej rozpatrywania z naruszeniem obowiązujących terminów spożywana na tym organie.

W pierwszej kolejności wskazać należy na datę wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt wynika, iż PINB uznał, że postępowanie prowadzi z urzędu, a jego wszczęcia dokonał z chwilą doręczenia stronom zawiadomienia z [...] października 2013 r. o tym fakcie ( art. 61 § 4 Kpa). O ile nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło na jego wniosek, czyli już wskutek jego pisma z [...] maja 2013 r., bowiem nie zawierało ono żądania wszczęcia postępowania, ale jedynie zawiadomienie o zaistniałych – zdaniem skarżącego - nieprawidłowościach, to bez wątpienia organ nadzoru budowlanego w sposób opieszały przystąpił do czynności kontrolnych ( art. 81a § 1 pr. bud.). W związku z uzyskanym zawiadomieniem podjął aktywność dopiero pismem z dnia [...] lipca 2014r., wyznaczając termin czynności kontrolnych na [...] sierpnia 2013 r. ( ostatecznie po uzgodnieniu na [...] września 2013 r. ). Niewątpliwie też niedostateczna wnikliwość organu w toku ich prowadzenia nie przyniosła skutku w postaci wcześniejszego – niż było do możliwe - wszczęcia postępowania, które "wymuszone" zostało dopiero kolejnymi pismami skarżącego z dnia [...] października 2013 r. oraz dokonanej z udziałem skarżącego analizy porównawczej pozwolenia na budowę i mapy zasadniczej.

11. W dalszej kolejności wskazać należy na okres od 28 listopada 2013 r. ( gdy upłynął zakreślony stronom termin do wypowiedzenia się w sprawie) do wydania decyzji tj. [...] grudnia 2013 r., w którym organ nie podejmował żadnych innych czynności ani nie informował stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i przyczynach tego stanu. Kolejny okres to okres po złożeniu przez inwestorów opinii technicznej, o czym pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ, a wyznaczony termin 7 dni do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji najpóźniej. Z powodów nie wynikających z akt sprawy kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB ponownie zawiadomił strony o uprawnieniach z art. 10, a decyzją wydał [...] września 2014 r.

Następny okres świadczący o zawinionej przez organ przewlekłości postępowania dotyczy okresu po zwrocie przez WINB akt sprawy do PINB, po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2014r., co nastąpiło [...] grudnia 2014 r. Kolejna czynność procesowa organu w ( postanowienie znak [...]) została podjęta w sprawie dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., tzn. niemal półtora miesiąca po zwrocie akt. Brak czynności miał również miejsce w okresie od 2 kwietnia 2015 r. ( data zwrotu akt sprawy przez PINB ) a 3 czerwca 2015 r. ( zaproszenie do złożenia ofert jako pierwsza czynność zmierzająca do wyłonienia wykonawcy ekspertyzy ).

12. Na czas trwania postępowania nie miał natomiast wpływu fakt wydania postanowienia o zleceniu wykonania ekspertyzy technicznej na koszt inwestorów dopiero [...] wrzenia 2015 r. a to ze względu na okoliczność, iż zlecenia dokonano już umową z dnia [...] lipca 2015 r. w której ustalono termin jej wykonania.

13. Natomiast kolejny okres mający wpływ na zawiniony przez organ czas trwania postępowania w sprawie wiąże się z uwzględnieniem wniosku inwestorów o ustalenie terminu na złożenie "kontrekspertyzy" wobec ekspertyzy sporządzonej na skutek postanowienia PINB trybie art. 81c ust. 4 pr. bud. Jakkolwiek nie sposób zgodzić się z wyrażonym przez WINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] stwierdzeniem, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości podważania i kwestionowania dodatkowej ekspertyzy sporządzonej na zlecenie organu na podstawie art. 81c ust. 4 pr. bud. (skoro bowiem ekspertyza ta jest dowodem w sprawie, to stronie postępowania nie można zakazać kwestionowania wiarygodności tego dowodu np. przez złożenie innej ekspertyzy), o tyle na aprobatę zasługuje inne stwierdzenie WINB, że czynność polegająca na wyznaczeniu stronie dodatkowego terminu na złożenie "kontrekspertyzy" była niezasadna i zmierzała do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Zatem w omawianym przypadku nie zaistniał zakaz kwestionowania przez inwestorów ekspertyzy, którą uważali oni za niekorzystną dla siebie czy składania dowodu przeciwnego w tym zakresie, jednakże nie było podstaw do takiej czynności organu jak zakreślania im w tym celu dodatkowego terminu i tym samym odwlekania momentu załatwienia sprawy. Tego bowiem przepis art. 81c pr. bud. istotnie nie przewiduje. Działanie organu wyczerpało zatem jedną ze sformułowanych w orzecznictwie sądowym przesłanek przewlekłości postępowania administracyjnego, polegającą na mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

14. Kolejny okres prowadzący do przewlekłości postępowania spowodowany był podjęciem dniu [...] maja 2016r., postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez WINB oraz GINB zagadnienia wstępnego – rozpatrzenia wniosków inwestorów M. i G.F. o stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie przez PINB oraz WINB, a także do czasu zwrotu akt sprawy organowi. Nie oceniając słuszności motywów zawartych w uzasadnieniu tego postanowienia (czego sąd administracyjny, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, nie jest władny czynić) a przyjmując jedynie fakt uchylenia tego rozstrzygnięcia przez WINB ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. znak [...] oraz przytoczoną na potwierdzenie tego stanowiska argumentację, należy stwierdzić, że również to działanie organu pierwszej instancji wyczerpało jedną z omówionych wyżej przesłanek przewlekłości postępowania, polegającą w tym przypadku na zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mimo iż kwestia prejudycjalna w istocie nie wystąpiła.

15. W kwestii braku akt postępowania (spowodowanego przekazaniem go organowi wyższego stopnia ze środkiem odwoławczym lub wdrożeniem trybu nadzwyczajnego) jako przyczyny niepodejmowania czynności w sprawie lub przyczyny zawieszenia postępowania należy odróżnić sytuacje gdy organ przekazuje je organowi wyższego stopnia w celu rozpoznania środków odwoławczych w toku instancji, gdyż od takiego rozstrzygnięcia zależy dalszy tok postępowania od sytuacji gdy akta te trafiają do organów nadrzędnych jako element materiału dowodowego istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej, jaką stanowią sprawy rozstrzygana w związku z uruchomieniem trybów nadzwyczajnych ). O ile w tym pierwszym przypadku organ powinien oczekiwać na rozstrzygnięcie i zwrot akr prowadzonej sprawy to w tym dygi ciąży na nim obowiązek takiego zorganizowania postępowania by udostępnienie akt innemu organowi nie było przeszkodą w prowadzeniu postępowania.

16. Wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny (art. 35 § 5 Kpa), a nie faktyczny. Nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź innego organu. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie pozostaje takie zorganizowanie prowadzonej sprawy by taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ powinien przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności lub (gdy tak jak w niniejszej sprawie aktami zadysponował WINB przekazując je GINB) organ obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne natomiast oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być ocenione tylko jako zawinione zaniechanie mające wpływ na czas trwania postepowania. Brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności czy przewlekłości organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r. II SAB/Wr 43/03, w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., II SAB/Gd 42/09, w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., VI SAB/Wa 51/10, w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 roku, w spr. II SAB/Lu 356/13 ).

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż PINB już od wpływu pisma WINB z [...] kwietnia 2016 r. dysponował wiedzą co do tego, iż akta po rozpoznaniu środka prawnego nie zostaną mu zwrócone, a mimo to nie podjął żadnych czynności związanych z możliwością zapewnienia dalszego procedowania w celu zakończenia postępowania. Jedynie w sposób oczywiście niezgodny z prawem brak akt uznał za jedną z przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania.

17. W kontekście ciążących na organie obowiązków wynikających z art. 36 Kpa wskazać należy, iż w toku całego dotychczasowego postępowania, trwającego około 3 lat, PINB jedynie raz dokonał powiadomienia stron o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy (pismo z dnia [...] stycznia 2016r.) naruszając tym samym treść powołanego przepisu.

18. Nie negując niemałego nakładu pracy ze strony PINB, włożonego w prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, stwierdzić należy, iż wymienione okoliczności zadecydowały o uznaniu przez Sąd, iż w rozpatrywanym przypadku doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Konsekwencją stwierdzenia przewlekłości i niezałatwienia sprawy na dzień wyrokowania było zobowiązanie PINB na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( tj. aktami sprawy w zakresie w jakim przekazane zostały one sądowi przez organ wraz ze skargą ). Określając termin załatwienia sprawy ( art. 286 § 2 ppsa ) Sąd uwzględnił stopień zaawansowania prowadzonego postępowania i skalę trudności sprawy.

19. Stwierdzając stan przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania (na podstawie pkt 3 § 1 art. 149 ppsa ) Sąd obligowany był do jednoczesnego stwierdzenia czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( 1a art. 149 ppsa ). Biorąc pod uwagę ilość podjętych w sprawie przez organ czynności dowodowych i orzeczniczych, stopień trudności sprawy oraz fakt, że tak długi okres prowadzenia postępowania spowodowany był zarówno przyczynami leżącymi po stronie organu jak i niezależnymi od niego, przewlekłość tę należało zakwalifikować jako nie noszącą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.

20. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania podjęte zostało na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ppsa w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

sędzia WSA sędzia WSA sędzia WSA

Krzysztof Dziedzic Sławomir Pauter Aleksandra Wieczorek