Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 533/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy wszczętej na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą we W. - reprezentowanej przez radcę prawnego B. K., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...], znak: [...], orzekającej o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...], bez odszkodowania - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) zaskarżoną decyzją orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji.

Na uzasadnienie wskazano, że w dniu 4 lutego 2014 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą we W. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] miasta L. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, działający z upoważnienia Starosty L., Zastępca Dyrektora Departamentu Architektury, Nieruchomości i Rozwoju, decyzją z dnia [...], znak: [...], zezwolił wnioskodawcy na zbieranie odpadów, które wyszczególnił w tabeli nr 1 tej decyzji. Jednocześnie określone zostały warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym m. in. jako miejsce magazynowania odpadów wskazano w punkcie IV decyzji, selektywne zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej. Następnie Starosta L. decyzją z dnia [...], znak: [...], orzekł o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...] znak: [...], bez odszkodowania. Powodem cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów był fakt, iż pomimo pisemnego wezwania A Sp. z o.o. z siedzibą we W. do zaprzestania naruszeń wydanego zezwolenia w zakresie sposobu i miejsca magazynowania odpadów do dnia 12 lutego 2015 r., tj. na utwardzonym betonem szczelnym placu magazynowym, po tym terminie Spółka nadal magazynowała większość odpadów luzem bezpośrednio na gruncie. W wyniku rozpatrzenia odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą we W., od tej decyzji Starosty L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 16 listopada 2018 r. A Sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez radcę prawnego B. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...], znak: [...] cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. bez odszkodowania, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...]. We wniosku wniesiono o: -stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...], znak: [...] (dalej również "decyzja cofająca"), cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. bez odszkodowania, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...] (dalej również "decyzja przyznająca"); -wyznaczenie w toku postępowania rozprawy na podstawie art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, co ze względu na wysoki stopień skomplikowania sprawy zapewni przyspieszenie i uproszczenie postępowania; -zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Decyzji zarzucono rażące naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i zasad postępowania administracyjnego tj.: art. 47 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., co w konsekwencji skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie zarówno art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a. Jak wskazano, Starosta L. wydał decyzję cofającą z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy skarżący w momencie jej wydawania: nie naruszał prawa ani nie działał w sposób niezgodny z wydanym zezwoleniem. Zgodnie z art. 47 ustawy o odpadach cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powinno być skutkiem łącznego spełnienia trzech warunków: stwierdzenia faktu naruszania prawa lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem, przeprowadzenia bezskutecznego postępowania przymuszającego do zaniechania naruszenia, czyli pomimo wezwania organu, kontynuowanie przez adresata decyzji naruszania prawa lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem. Konstrukcja tych przepisów zmierza więc do tego, aby uprawniony, który dokonał naruszenia miał możliwość skorygowania swoich działań, a co za tym idzie organ nie może zastosować niezwłocznie po stwierdzeniu naruszenia tak daleko idącej sankcji jaką jest cofnięcie decyzji. Natomiast, w razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa (tj. ma obowiązek wezwać) posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń i wyznacza mu termin usunięcia nieprawidłowości. (...) Jeżeli posiadacz odpadów zastosuje się do wezwania i nieprawidłowości w wyznaczonym terminie usunie, sprawa na tym się kończy (W. Radecki "Ustawa o odpadach - Komentarz" Warszawa 2013 komentarz do art. 47). W tej sprawie, z treści sentencji decyzji cofającej wynika, że wystarczające dla stwierdzenia usunięcia stanu niezgodności było wstrzymanie przez uprawnionego prowadzonej działalności, podczas gdy Starosta L. w pkt V decyzji przyznającej (str.6-7) wskazał, iż: "w przypadku naruszenia przez A Sp. z o.o. (...) przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem". Podkreślono, iż Spółka została wezwana do zaprzestania składowania odpadów na terenie działki, do usunięcia niewłaściwego stanu nieruchomości, nie została natomiast wezwana do wstrzymania działalności (do czasu usunięcia stanu niezgodności). W wyniku tego wezwania Spółka usunęła odpady (złom metalowy) z działki oraz, pomimo braku wezwania organu w tym zakresie, wstrzymała działalność objętą zezwoleniem i jedynie kontynuowała przygotowywania robót budowlanych zmierzających do pełnego utwardzenia i uszczelnienia placu, na którym magazynowane miały być odpady. Fakt wstrzymania działalności gospodarczej przez Spółkę na przedmiotowej działce (zgodnie z obowiązkiem nałożonym decyzją przyznającą) jest bowiem bezsporny i wynika bezpośrednio z treści protokołu z kontroli z dnia 24 listopada 2015 r., zgodnie z którym: "Na terenie działki [...] obręb [...] miasta L. nie są magazynowane odpady. (...) Na terenie działki magazynowana jest ziemia według oświadczenia p. A. W., jest to humus ściągnięty z powierzchni działki. Na terenie działki pozostanie jeden kontener dla pracowników ochrony. Na wprost wjazdu na działkę zlokalizowana jest waga. Według oświadczenia p. A. W. waga zostanie zdemontowana przez firmy zewnętrzne i przeniesiona w inne miejsce. W trakcie oględzin trwały prace mające na celu uporządkowanie terenu działki." Humus wydobyty z tej działki w celach budowlanych i nie zmieszany (zachowujący naturalną strukturę) w stanie opisanym w punkcie poprzedzającym, nie jest odpadem. Tym samym, zdaniem pełnomocnika Spółki, adresat decyzji zastosował się do obu elementów żądania organu w takim zakresie, w jakim było to możliwe biorąc pod uwagę wyznaczenie przez organ bardzo krótkiego terminu na tego typu prace oraz dodatkowo, bez wezwania organu, zastosował się do wymogu wstrzymania działalności wynikającego z decyzji przyznającej. Jednak organ, pomimo zastosowania się przez adresata decyzji do żądań wymienionych w wezwaniu, wydał decyzję cofającą. W sytuacji, gdy wyznaczony przez organ termin stanowił impossibilum gospodarcze - zgodnie z zasadą impossibilum nulla obligatio - nie mógł wywoływać negatywnych skutków dla adresata wezwania zwłaszcza, jeżeli nie wynikało to z treści decyzji przyznającej. Tymczasem konstrukcja przepisów opisana w pkt 2 penalizuje działanie, a nie zaniechania, a co więcej, w świetle treści decyzji przyznającej, bezczynność (brak prowadzenia działalności), stanowi wypełnienie wymogu nałożonego na uprawnionego czyli - jest to działanie zgodne z zezwoleniem. W konsekwencji w niniejszej sprawie adresat decyzji: nie naruszał prawa, zaprzestał działania niezgodnego z zezwoleniem oraz podjął działania zmierzające do wykonania żądania organu. Tym samym, zdaniem pełnomocnika Spółki, wydając decyzję cofającą w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, Starosta L. w rażący sposób naruszył prawo: w tym zwłaszcza wskazane przepisy art. 47 ust. 1 , art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 110 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. Skoro Starosta L. stworzył w decyzji przyznającej konstrukcję (procedurę) wstrzymania działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem jako skutek stwierdzenia naruszenia, to w sytuacji, gdy A Sp. z o.o. wstrzymała prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą w tym zakresie, organ nie miał prawa cofnąć przedmiotowej decyzji. Jak stwierdził pełnomocnik Spółki, nawet, gdyby z najdalej idącej ostrożności uznać zapis w pkt V decyzji przyznającej jako błąd organu, to zgodnie z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. oraz na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać, że dokonując faktycznej zmiany (korekty) treści swojej prawomocnej decyzji w inny sposób niż w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym przez k.p.a., Starosta L. rażąco naruszył prawo. Tymczasem organ działał w niniejszej sprawie tak, jakby dokonał zmiany decyzji przyznającej nadając jej inne brzmienie, tj. zamiast skutku opisanego w pkt V decyzji przyznającej w postaci "wstrzymania działalności w zakresie objętym zezwoleniem" w wypadku naruszenia warunków zezwolenia, zadziałał tak, jakby z decyzji przyznającej wynikał skutek w postaci uprawnienia organu do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a.: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Tym samym Starosta L. naruszył normy art. 8 i art. 16 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, co stanowi samoistną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji cofającej. Dalej pełnomocnik podniósł, iż według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., "Organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" - przepis ten nadaje taki skutek decyzji pozostającej w związku z takim rozstrzygnięciem (dotyczy sprawy), przy czym nie jest konieczne by rozstrzygnięcie było tożsame co do zakresu regulacji (wtedy zapis ten brzmiałby: "rozstrzygającej"). Z kolei zgodnie z art. 110 k.p.a. "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej" - oznacza to, że organ jest związany wyrażoną w decyzji oceną prawną, a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa, określonymi w art. 16 k.p.a. W ocenie pełnomocnika Spółki, organ dokonując zmiany decyzji przyznającej, naruszył więc art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w sposób opisany w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zakresie, w jakim wykroczył poza związanie decyzją przyznającą. W obszernym uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Spółki na wstępie opisał przebieg postępowania zmierzający do wydania decyzji Starosty L. z dnia [...] cofającej udzielone A Sp. z o.o. zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie szczegółowo omówił stawiane zarzuty. W pierwszej kolejności pełnomocnik Spółki omówił pojęcie rażącego naruszenia prawa wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie, powołując się na poczynione rozważania, wskazał że decyzja cofająca została wydana w oparciu o art. 47 ust. 2. ustawy o odpadach, zgodnie z którym "W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania". Powyższy przepis ma ponadto charakter formalny, a nie materialny, to znaczy: precyzuje co powinien uczynić organ administracji jeśli stwierdzi delikt, ale nie określa deliktu jaki może się stać podstawą do zastosowania opisanej w nim sankcji. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika Spółki, iż organ administracji, aby skutecznie wydać zgodną z prawem i opartą na przepisie prawa decyzję musi wykazać istnienie (co najmniej) jednego z następujących faktów: naruszenie przez posiadacza odpadów skonkretyzowanego przepisu ustawy lub prowadzenie działalności (działanie) niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Tymczasem w sentencji decyzji cofającej nie wskazano innego przepisu (materialnego) ustawy o odpadach, jaki miałaby naruszyć spółka A Sp. z o.o. ani też nie wskazano w sposób bezpośredni faktu działania uprawnionego niezgodnie z udzielonym decyzją przyznającą. Starosta L. ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji przyznającej, że: A Sp. z o.o. mimo wezwania, nadal działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem na zbieranie odpadów i magazynowała odpady w miejscach niespełniających warunki określone w zezwoleniu, bezpośrednio na gruncie (na terenie nieutwardzonym i nieszczelnym). Do dnia dzisiejszego Spółka nie podjęła działań mających na celu uszczelnienie placu". Pełnomocnik zarzucił, iż powyższe ustalenia organu stoją jednak w rażącej sprzeczności z protokołem z kontroli z dnia 24 listopada 2015 r., w którym nie stwierdzono na terenie kontrolowanej działki magazynowania odpadów, a jedynie obecność ziemi (humusu) oraz istnienie nieprzystosowanego do magazynowania odpadów placu magazynowego. Jak podkreślił pełnomocnik Spółki, bezspornym jest fakt wstrzymania przez A Sp. z o.o. działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, a jedyne czynności podejmowane przez uprawnionego zmierzały do trwałego oczyszczenia działki i przygotowywania jej do prac związanych z uszczelnieniem placu do magazynowania odpadów do czego wnioskodawca chciał wykorzystać zgromadzony na działce humus. Dalej pełnomocnik podniósł, iż magazynowanie humusu z zamiarem wykorzystania go do celów budowlanych, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach nie podlega pod przepisy tejże ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem "przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". Skoro posiadacz odpadów określał je jako humus pobrany z działki i nie przetworzony, a przeznaczony miał zostać dla celów budowlanych, przy czym z kontroli służb Starosty L. nie wynikały inne wnioski, to odmienne konstatacje mogłyby być tylko wynikiem badań laboratoryjnych, których Starosta L. nie zlecił. Ponadto w protokole z dnia 24 listopada 2015 r. w sposób bezpośredni wskazano, że "Na terenie działki [...] obręb [...] miasta L. nie są magazynowane odpady". Organ wydając swoją decyzję z dnia [...] uznał, iż A Sp. z o.o. dopuściła się naruszenia wydanego zezwolenia poprzez nieprzystosowanie (nieuszczelnienie) placu magazynowego do magazynowania odpadów zgodnie z wydanym zezwoleniem. Z kolei zgodnie z dominującym stanowiskiem judykatury: "W przypadku wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na gromadzenie odpadów, posiadacz odpadów jest obowiązany do ich usunięcia na własny koszt, obowiązek ich usunięcia powstaje z mocy samego prawa (art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r., o odpadach art. 47 ust. 5)". Tym samym, w świetle powyższego stanowiska i powołanych tam przepisów, zdaniem pełnomocnika spółki, stanem naruszenia prawa jest w tej sytuacji dopiero pozostawienie odpadów na terenie prowadzonej działalności do czasu wydania decyzji cofającej zezwolenie, a dobrowolne usunięcie przez adresata wezwania odpadów przechowywanych na konkretnej działce uniemożliwia stwierdzenie, że działa on niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Jak argumentował pełnomocnik, samo nieprzystosowanie placu do magazynowania odpadów, zgodnie z wezwaniem organu, nie może stanowić samodzielnej podstawy zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. W świetle tego przepisu, naruszenie zezwolenia następuje wyłącznie jeżeli po stronie adresata decyzji miałoby miejsce działanie naruszające zezwolenie. Taka sytuacja miała miejsce wyłącznie podczas kontroli organu w dniach 11 marca 2015 r. - 18 marca 2015 r. kiedy to stwierdzono magazynowanie odpadów w sposób niezgodny z wydanym zezwoleniem, natomiast nie miała miejsca w toku kontroli zakończonej protokołem z dnia 24 listopada 2015 r., kiedy to nie stwierdzono magazynowania odpadów w ogóle. Pełnomocnik spółki stwierdził, iż co prawda organ w zaleceniach pokontrolnych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 11 marca 2015 r. - 18 marca 2015 r. (stanowiących wezwanie, o którym mowa w art. 47 ustawy o odpadach), wskazał w pkt 3, że "nieprzystosowany do magazynowania odpadów plac magazynowy należy zabezpieczyć poprzez szczelne utwardzenie placu, zgodnie z warunkiem określonym zezwoleniem na zbieranie odpadów". Jednocześnie podkreślił, że zastosowanie się, bądź też nie zastosowanie się do zaleceń pokontrolnych nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Zgodnie bowiem z literalną treścią art. 47 ust. 2 podstawą do cofnięcia decyzji jest działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem, pomimo uprzedniego wezwania organu. Podstawą do cofnięcia decyzji nie może być w świetle powyższego przepisu wyłącznie zaniechanie wykonania wezwania organu. W kontekście powyższego pełnomocnik wskazał, że adresat decyzji zaprzestał dalszego naruszania zezwolenia, poprzez wstrzymanie swojej działalności gospodarczej objętej wydanym zezwoleniem. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, pełnomocnik spółki podniósł, iż naruszeniem nie jest zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej objętej wydanym zezwoleniem. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa organ administracji, podejmując decyzję co do ewentualnego cofnięcia zezwolenia ocenia faktyczne działania adresata decyzji, w tym zwłaszcza - reakcję na żądanie usunięcia naruszeń. W bezpośrednim połączeniu z powyższym pozostaje również fakt, iż Starosta L. w decyzji przyznającej, wskazał w pkt v: "w przypadku naruszenia przez A Sp. z o.o. (...) przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem". W tym kontekście pełnomocnik spółki powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, iż co do zasady, wady powodujące nieważność decyzji powinny dotyczyć treści sentencji decyzji, jednak w teorii prawa administracyjnego oraz judykatury (zwłaszcza w najnowszych orzeczeniach) dopuszcza się również stwierdzenie nieważności decyzji, w przypadku wystąpienia wad, które nie wynikają wprost z sentencji decyzji, ale - są konsekwencją porównania sentencji z uzasadnieniem (i dokumentacją w sprawie). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem pełnomocnika spółki, uznać należy, iż na gruncie niniejszej sprawy miało miejsce rażące naruszenie prawa. Następnie pełnomocnik spółki omówił stawiany zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż w analizowanej na gruncie niniejszej sprawy sytuacji istniały dwie możliwe podstawy rozstrzygnięcia: naruszenie prawa albo naruszenie decyzji. Tym samym, organ administracji powinien wskazać, który z tych elementów naruszenia legł u podstaw przedmiotowej decyzji, gdyż wskazanie skonkretyzowanej podstawy było konieczne celem umożliwienia skarżącemu obrony przed tym rozstrzygnięciem. Nie wskazanie takiej podstawy narusza prawo do obrony, a w konsekwencji stanowi samoistne rażące naruszanie prawa, o którym mowa w art. 156 k.p.a. Jak argumentował dalej pełnomocnik, w niniejszej sprawie organ całkowicie pominął w swoim rozstrzygnięciu fakt i konsekwencje użytej w decyzji konstrukcji "wstrzymania" działalności. Nadto organ uczynił to mając pełną świadomość, że przeanalizowanie tej kwestii musiało prowadzić do wniosku, że spółka powstrzymując się od dalszego gromadzenia złomu i wywożąc cały złom składowany na terenie przedmiotowej działki działała zgodnie z wydaną decyzją. To zaś z kolei nie mogło doprowadzić do logicznego i zgodnego z faktami sprawy wniosku, iż spółka ta naruszyła wydane jej zezwolenie. Końcowo zaś pełnomocnik skarżącej Spółki przedstawił stanowisko w sprawie naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a., stwierdzając iż Starosta L. w decyzji przyznającej wskazał w pkt V: "w przypadku naruszenia przez A Sp. z o. o. (...) przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem". Następnie organ wydał decyzję cofającą, przy czym dokonał tego z całkowitym pominięciem treści pkt V decyzji przyznającej. Pełnomocnik wskazał, iż zgodnie z art. 110 k.p.a.: "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Następnie podkreślił szczególny stosunek prawny łączący decyzję udzielającą zezwolenie na zbieranie odpadów oraz decyzję cofającą takie zezwolenie. Podniósł, iż więź o bardzo zbliżonym charakterze prawnym występuje również między decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt OSK 1172/12. Zdaniem pełnomocnika z powyższego wynika, że jeżeli organ wyda pierwszą decyzję, w której w sposób jednoznaczny określi pewne warunki prawne, to decyzja wydana w dalszej kolejności i pozostająca w nierozerwalnym stosunku prawnym z decyzją pierwotną powinna wymogi te spełniać. Organ, pomijając wymogi prawne określone w pierwszej z połączonych decyzji dopuszcza się naruszenia zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., a tym samym - dopuszcza się rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością takiej decyzji. Na potwierdzenie stawianej tezy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem pełnomocnika, z powyższego wynika, że nawet gdyby przyjąć, iż zapis jaki znalazł się w decyzji przyznającej był błędem organu, to i tak, w związku z łączną interpretacją art. 16 i art. 110 k.p.a., taka wada nie mogła zostać usunięta inaczej, niż w drodze zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Jak dowodził pełnomocnik, każda decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów składa się z dwóch elementów: decyzji prawno-kształtującej, która przyznawała takie uprawnienie wnioskodawcy oraz ustalała warunki, na jakich uprawnienie to miało być przez wnioskodawcę realizowane. Tym samym elementy opisu stanowią część sentencji decyzji, która wiąże organ. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, mamy do czynienia z "rzucającą się w oczy" sprzecznością między treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia (statuującego utratę prawa skarżącego), a treścią poprzedniego rozstrzygnięcia organu, z którego wynikało prawo, jakie skarżący na podstawie tej pierwszej decyzji miał utracić. W tym stanie sprawy, w ocenie pełnomocnika, niniejszy wniosek jest w pełni uzasadniony i konieczny.

Kolejnym pismem procesowym z dnia 19 lutego 2019 r. (wpływ do tut. Kolegium - 22 lutego 2019 r.) pełnomocnik A Sp. z o.o. wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego wymienionego w piśmie oraz o przesłuchanie pracowników Starostwa Powiatowego w L. biorących udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2015 r. na potwierdzenie okoliczności przedstawionych we wniosku spółki, jak również o wyznaczenie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym po jego uzupełnieniu zgodnym z wnioskiem zawartym w piśmie, oraz poinformowanie strony o terminie wyznaczonej rozprawy. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik spółki przedstawił argumentację w zakresie zasadności złożonych wniosków. Następnie w dniu 27 marca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wpłynęło kolejne pismo procesowe pełnomocnika spółki, w którym wniósł o uzupełnienie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez: 1. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej na podstawie art. 156 § 1 ust. 2, z ostrożności administracyjnej, w przypadku gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z pkt I powyżej, 2) stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 ust. 2. Uzupełniająco zaskarżonej decyzji pełnomocnik spółki zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa: -art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, - art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik podniósł, iż bezsporne jest, że w momencie, gdy Starosta L. oceniał stan działki Spółki A dla potrzeb rozstrzygnięcia co do ewentualnego cofnięcia zezwolenia, spółka nie prowadziła już działalności i nie było na niej odpadów. Dalej pełnomocnik Spółki zarzucił, iż opinia prawna sporządzona na zlecenie Starosty L., stanowiąca podstawę do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, jest rażąco wadliwa. Następnie pełnomocnik spółki omówił stawiany zarzut wydania kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, iż pomimo tego, że Starosta L. miał poważne wątpliwości w zakresie możliwości wydania zaskarżonej decyzji, to opierając się na wadliwej opinii prawnej, wywiódł wbrew literalnemu brzmieniu przepisów prawa, że takie cofnięcie w zaistniałym stanie faktycznym było możliwe, przy czym wiedział on, że na działce wnioskodawcy nie były magazynowane odpady, a sam wnioskodawca wstrzymał działalność objętą zezwoleniem. Zdaniem pełnomocnika Starosta L. zastosował przepis materialny art. 47 ust. 2 ustawy, który odnosi się do stanów faktycznych całkowicie odmiennych od stanu faktycznego jaki występował w niniejszej sprawie. Wnioskodawca nie naruszał przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem ani nie działał niezgodnie z wydanym zezwoleniem w momencie, gdy wydana została decyzja. Tym samym zastosował się do wcześniejszego wezwania zaprzestania naruszeń zezwolenia, o czym organ wiedział stwierdzając brak magazynowania odpadów na działce wnioskodawcy. To powoduje, iż organ wydając zaskarżoną decyzję działał z naruszeniem zasady praworządności, co do której wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w przywołanych przez pełnomocnika orzeczeniach. W tym stanie rzeczy, zdaniem pełnomocnika, Starosta L. wydał zaskarżoną decyzję bez podstawy prawnej, naruszając zasadę legalizmu wyrażoną w treści art. 7 Konstytucji RP. Argumentując zaś wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa pełnomocnik spółki podniósł, iż przepisy dotyczące gospodarki odpadami należy interpretować zgodnie z zasadami ustawy prawo o odpadach na co wskazuje konsekwentnie orzecznictwo sądów administracyjnych. Tymczasem ani Starosta L. wydając decyzję o cofnięciu zezwolenia na gromadzenie odpadów, ani prawnik starostwa sporządzający opinię prawną w sytuacji, gdy starosta powziął wątpliwości co do tego, czy w sytuacji braku na tamtym terenie odpadów można cofnąć zezwolenie - w ogóle nie przeprowadzili takiej analizy, dopuszczając się rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 1 w zw. z art. 47 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o odpadach, ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Tym samym środki przewidziane w ustawie, w tym sankcje dla przechowujących odpady (skarżący nie produkuje odpadów) muszą wynikać z gospodarowania odpadami. Ten ostatni termin został zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdzie pod pojęciem gospodarowania odpadami - rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Tym samym, samodzielna kompetencja do podejmowanie działań na podstawie tej ustawy (w tym - sankcyjnych) nie wynikających z "wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi" została ograniczona tylko do jednej kategorii lokalizacji odpadów - miejsc unieszkodliwiania odpadów. Takie rozróżnienie jest zrozumiałe w sytuacji, gdy to w miejscu unieszkodliwiania odpadów może potencjalnie dochodzić do największej interakcji odpadów ze środowiskiem naturalnym. Powołano się także na pojęcie odpadów zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zdaniem pełnomocnika spółki, okolicznością bezsporną (nie tylko nie kwestionowaną przez starostę, ale nawet stanowiącą punkt wyjścia do formułowania wątpliwości prawnych) jest, że skarżący zastosował się do żądania organu w momencie dokonywania inspekcji na terenie działki stanowiącej własność skarżącego, przez pracowników starostwa w dniu 24 listopada 2015 r., bowiem na działce tej ani nie prowadzono gospodarki odpadami (magazynowania), ani nie było samych odpadów. Tym samym, zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami ustawy o odpadach nie było podstaw do zastosowania sankcji dla stanu faktycznego w sytuacji braku faktycznego związku z odpadami. Argumentując z kolei postawiony zarzut rażącego błędnego procesu wykładni przepisów prawa dokonanego w zakwestionowanej decyzji, jako samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, pełnomocnik spółki stwierdził, iż rażąco błędny proces wykładni przepisów prawa został uznany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za samoistną podstawę stwierdzenia nieważności. Tym samym judykatura odrzuciła historyczne stanowisko, że podstawą dla stwierdzenia nieważności może być tylko wada prima facie tj. widoczna poprzez zwykłe porównanie treści przepisu ze stanem faktycznym, bez dokonywania wykładni przepisu. W ocenie pełnomocnika powoduje to, iż organ badający wniosek o stwierdzenie nieważności ma w tej chwili nie tylko prawo, ale i obowiązek badać nie tylko wynik rozumowania zawarty w rozstrzygnięciu administracyjnym, ale także sposób w jaki organ doszedł do takich wniosków (dokonaną wykładnię). Dodatkowo wskazał, iż założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa. W analizowanym stanie faktycznym i prawnym wykładnia przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach została dokonana w opinii prawnej sporządzonej w dniu 3 grudnia 2015 r., na której oparł się Starosta wydając zaskarżoną decyzję. Tymczasem, sposób tak dokonanej wykładni był rażąco sprzeczny z obydwoma ze wskazanych w powołanym wyroku zasad praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP) oraz ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Nie jest dopuszczalne, by administracja publiczna dokonywała wykładni przepisów w sposób całkowicie oderwany zarówno od ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jak i zasad powołanej ustawy (tu: ustawy o odpadach), a także znaczenia przedmiotowego przepisu (tu: art. 47 ust. 2 tej ustawy). W tym stanie sprawy wniosek, zdaniem pełnomocnika spółki, jest w pełni uzasadniony i konieczny.

Przystępując do oceny prawnej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...] utrzymującej w mocy decyzję działającego z upoważnienia Starosty L., Kierownika Referatu Ochrony Środowiska z dnia [...] znak: [...], orzekającą o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...], bez odszkodowania organ wyjaśnia, iż we wniosku z dnia 16 listopada 2018 r. pełnomocnik A Sp. z o.o. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Starosty L. z dnia [...], znak: [...]. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w II instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1026/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 285/14). Z akt sprawy wynika, iż opisana decyzja Starosty L. z dnia [...], znak: [...], została zaskarżona przez A Sp. z o.o. Natomiast w wyniku rozpatrzenia odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W tych okolicznościach przyjąć należało, iż wniosek z dnia 16 listopada 2018 r. A Sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowanej przez radcę prawnego B. K., dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...], znak [...], orzekającą o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...], bez odszkodowania. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej lub postanowienia może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja bądź postanowienie jest dotknięte w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", przy czym stwierdzona wada, tkwiąca w samym orzeczeniu nie może być sanowana. Decyzja administracyjna lub postanowienie obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. jest aktem administracyjnym indywidualnym, istniejącym w obrocie prawnym, a jego eliminacja następuje w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wady decyzji lub postanowienia, wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych, mają charakter materialno-prawny. Wady te tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Co istotne, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest więc postępowaniem, w którym ponownie rozpoznaje się sprawę co do istoty - jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Zgodnie z przywołanym art. 156 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98, LEX nr 47276). Podkreślenia wymaga także, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma szczególny, rygorystycznie zdefiniowany przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu bada bowiem wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to nosiło za sobą istotne konsekwencje), ale wyłącznie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. Tym samym nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może zrekompensować stronie nieskorzystania przez nią z możliwości odwołania się od decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu zwyczajnym do organu II instancji. Zważyć też należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1190/16, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1345/11, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2044/12). Z tych też względów nie mógł być uwzględniony wniosek pełnomocnika Spółki o przeprowadzenie nowych dowodów, tj. przesłuchania pracowników organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowaną decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Starosty L. - Kierownika Referatu Ochrony Środowiska z dnia [...], znak: [...], orzekającą o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak: [...], bez odszkodowania. W podstawie prawnej tej decyzji Kolegium powołało przepis art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 tej ustawy, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku, gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (ust. 2). Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (ust. 3). Podkreślenia wymaga, iż treść przytoczonego art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach wskazuje, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż decyzją z dnia [...], znak: [...], Starosta L. zezwolił A Sp. z o.o. z siedzibą we W. na zbieranie odpadów, które wyszczególnił w tabeli nr 1 przedmiotowej decyzji. Jednocześnie określone zostały warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym m. in. jako miejsce magazynowania odpadów wskazano w punkcie IV decyzji, selektywne zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej. Po otrzymaniu informacji od operatora B S.A. o naruszeniu strefy kontrolnej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] MPa, na działce nr [...], obręb [...] miasta L. przy ul. [...], poprzez magazynowanie odpadów złomu bezpośrednio na gazociągu oraz w strefie kontrolowanej - pismem z dnia 3 listopada 2014 r., znak: [...], Starosta L. wezwał spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń w zakresie sposobu i miejsca magazynowania odpadów, ustalonych w decyzji z dnia [...], znak: [...] zezwalającej na zbieranie odpadów w terminie do dnia 12 listopada 2014 r. Jednocześnie organ zobowiązał spółkę do przedłożenia pisemnej informacji dot. usunięcia naruszeń oraz dokumentów potwierdzających utwardzenie powierzchni placu magazynowego, w myśl przepisów Prawa budowlanego, w terminie do dnia 14 listopada 2014 r. Powyższe wezwanie było także efektem uzyskania informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (pismo z dnia 27 października 2014 r., nr [...]), iż na działce nr [...] przy ul. [...] w L. istnieje obiekt budowlany w postaci placu magazynowego. Jak stwierdził organ nadzoru budowlanego, w wyniku kontroli ustalono, iż na terenie działki, głównie bezpośrednio na gruncie, magazynuje się odpady, przy czym powierzchnia działki jest tylko w części wyłożona płytami betonowymi, jakie stosuje się do utwardzania dróg tymczasowych, a częściowo jej nawierzchnia jest gruntowa. Kolejnym pismem z dnia 3 lutego 2015 r., nr [...], organ I instancji wezwał A Sp. z o.o. do niezwłocznego zaniechania naruszeń w zakresie sposobu i miejsca magazynowania odpadów, ustalonych w decyzji z dnia [...], znak: [...], zezwalającej na zbieranie odpadów w terminie do dnia 12 lutego 2015 r., tj. spełnienia warunków: - magazynowanie odpadów w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej, - magazynowania odpadów w odpowiednich, dostosowanych do składu fizycznego i chemicznego pojemnikach lub kontenerach, które są odporne na działanie przechowywanych w nich odpadów, zamykanych lub zasłanianych wodoszczelnymi plandekami lub luzem w sposób uporządkowany nie powodujący rozwiewania i pylenia w pryzmach. Jednocześnie organ zobowiązał spółkę do przedłożenia pisemnej informacji dotyczącej usunięcia naruszeń w zakresie miejsc oraz sposobów magazynowania odpadów, w tym kserokopii dokumentów potwierdzających utwardzenie powierzchni placu magazynowego, w myśl przepisów Prawa budowlanego (pozwolenie na budowę, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu) w terminie do dnia 16 lutego 2015 r. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniach 11 marca 2015 r. do dnia 18 marca 2015 r., tj. oględzin działki nr [...], obręb [...] miasta L., przy ul. [...], pracownicy organu I instancji przy udziale przedstawiciela A Sp. z o.o. ustalili, iż na terenie działki prowadzona jest działalność związana ze zbieraniem odpadów, przy czym w większości odpady magazynowane są luzem na pryzmach, bezpośrednio na gruncie lub na nieutwardzonej powierzchni. W ramach podjętych czynności ustalono, iż plac magazynowy jest nieprzystosowany do magazynowania odpadów zgodnie z wydanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, gdyż nie jest szczelnie utwardzony betonem. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie znalazły swoje odzwierciedlenie w protokole z oględzin z dnia 18 marca 2015 r. oraz w sporządzonej na tę okoliczność dokumentacji fotograficznej. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych ziściły się przesłanki określone w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach zobowiązujące organ administracji do cofnięcia zezwolenia na zabieranie odpadów, gdyż po uprzednim wezwaniu przez organ do usunięcia naruszeń w zakreślonym terminie (pismo z dnia 3 lutego 2015 r.) Spółka w dalszym ciągu naruszała warunki wydanego zezwolenia (protokół z oględzin z dnia 18 marca 2015 r.). Także w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności pełnomocnik spółki nie kwestionuje, iż spółka na działce nr [...], obręb [...] miasta L., przy ul. [...], nie posiadała szczelnie utwardzonego betonem placu magazynowego. Nadto pełnomocnik spółki potwierdził, iż w dniach przeprowadzenia kontroli, tj. 11 - 18 marca 2015 r., spółka nadal gromadziła odpady na placu magazynowym, który nie spełniał warunków określonych w wydanym zezwoleniu, bowiem nie był to szczelnie utwardzony betonem plac magazynowy. Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć wpływu podnoszona przez pełnomocnika spółki okoliczność, iż podczas przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2015 r. oględzin na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta L., stwierdzono co prawda, że teren działki nie posiadał szczelnego placu magazynowego, jednakże nie były już na nim magazynowane odpady. W istocie znajdujący się w aktach badanej sprawy protokół z podjętych w tym dniu czynności potwierdza ten fakt. Niemniej jednak stwierdzić należy, iż nawet zakończenie prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów (czasowe czy też stałe), nie może służyć unikaniu przez dany podmiot odpowiedzialności za naruszenia, czy to przepisów ustawy, czy też wydanego zezwolenia na zbieranie odpadów, po uprzednim wezwaniu przez właściwy organ do usunięcia naruszeń (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 564/18). W kontekście powyższego, nie mogły być także uwzględnione zarzuty pełnomocnika spółki, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o wadliwie sporządzoną opinię prawną. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest bowiem istotne, czy w dniu przeprowadzenia oględzin w dniu 24 listopada 2015 r. A Sp. z o.o. nadal prowadziła działalność polegającą na zbieraniu odpadów, czy też działalności tej już nie prowadziła. Z tych samych przyczyn nieuzasadniony jest również podniesiony przez pełnomocnika spółki zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach i art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Jak już wskazano, ewentualne późniejsze powzięcie informacji przez organ o braku odpadów na terenie działki, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma wpływu na zastosowanie przez ten organ przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach i cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów. Odnosząc się zaś do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach Kolegium wyjaśnia, iż odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy o odpadach oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Powyższe oznacza, że cofnięcie zezwolenia może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, tj. 1) naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub 2) działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 180/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie z zakresu gospodarowania odpadami i ochrony środowiska jest procesem administracyjnym, rządzącym się swoimi, charakterystycznymi, sztywnymi regułami i podlegającym konkretnym reżimom prawnym. W procesie tym ustawodawca nie dopuścił uznaniowości czy dowolności organu. W konsekwencji zatem w przypadku niedopełnienia wymogów udzielonego zezwolenia organ zobligowany jest do jego cofnięcia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 126/14, wyrok WSA W Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1131/15, wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt ll GSK 2561/14). Podkreślić należy, iż powołany wyżej przepis art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości. Analizując niniejszą sprawę kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia tego przepisu przez skład orzekający kolegium w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]., nr [...], ani też nie stwierdziło wydania tej decyzji bez podstawy prawnej. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie nie została wydana inna decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy - zatem nie wystąpiła przesłanka nieważnościowa określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Fakt zawarcia w decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów zapisu pkt V, tj. w przypadku naruszenia przez A Sp. z o.o. przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnie z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem, wbrew twierdzeniom pełnomocnika spółki, nie wyklucza zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną do wygaśnięcia zezwolenia w przypadku spełnienia się przesłanek w nim określonych. Wbrew opinii pełnomocnika Spółki nie można także traktować zapisu zawartego w pkt V jako decyzji rozstrzygającej niniejszą sprawę z pominięciem przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Kolegium dokonało także analizy przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...], według kryteriów pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności wynikających z przepisu art. 156 § 1 pkt 1, 4-7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. było organem właściwym do orzekania w badanej sprawie, zatem nie wystąpiła przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie została skierowana do podmiotów, które nie były stronami w tym postępowaniu. Zatem została także wykluczona przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a. W ocenie kolegium w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Nie zaistniała także przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Odnośnie do przepisu zawartego w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wówczas, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność - kolegium uznało, że w badanej sprawie taki przepis prawa nie istnieje. W świetle opisanego stanu faktycznego i prawnego tutejszy organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie na rzecz wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przypisanych, Kolegium stwierdza, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Ani z przepisów ustawy o odpadach, ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wynika uprawnienie strony do żądania zwrotu kosztów postępowania.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym orzeczono jak na wstępie.

W skardze na opisaną decyzję na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a pełnomocnik spółki zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...] z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...],[...] cofającą zezwolenie na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o. bez odszkodowania, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...], znak [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art 47 ust. 5 ustawy o odpadach, b) art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, c) art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, d) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, e) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, f) art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, b) art. 107 § 3 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., c) art. 80 k.p.a., d) art. 8 i 9 k.p.a. e) art. 11 k.p.a.

W oparciu o wymienione powyżej zarzuty strona skarżąca wnosi: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...] z dnia [...] oraz, b) uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...] z dnia [...] oraz, c) stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...], a także d) stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] nr [...] cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla A Sp. z o.o bez odszkodowania; 2. alternatywnie w razie nie znalezienia podstaw do orzeczenia jak wyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. strona wnosi o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...] z dnia [...], b) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. oraz, c) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nr [...] z dnia [...] oraz stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...],[...] cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla A Sp. z o. o bez odszkodowania, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty L.; 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Na uzasadnienie strona skarżąca wskazuje, iż bezsporne jest, że w momencie orzekania o cofnięciu zezwolenia skarżący nie prowadził działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, a na uprzątniętej działce objętej zezwoleniem nie było żadnych odpadów tj. że strona nie działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem w momencie orzekania. 2. Starosta L. wydając decyzję o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dopuścił się rażącego naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, art, 7 konstytucji RP (zasada praworządności) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej): 2.1. organ ignorując zaprzestanie naruszenia przez skarżącego i opierając się na oczywiście wadliwej opinii prawnej, zgodnie z którą: "można cofnąć zezwolenie na zbieranie odpadów, skoro z KRS podmiotu posiadającego zezwolenie na zbieranie odpadów, wynika, iż nie ma on zawieszonej działalności gospodarczej." 2.2.wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia, w której wbrew prawdzie stwierdził, że z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24.11.2015 r. wynika jednoznacznie, że większość odpadów była magazynowana luzem bezpośrednio na gruncie, 2.3. w konsekwencji Starosta L. opierając się na oczywiście wadliwej opinii prawnej oraz błędnych ustaleniach faktycznych zastosował przepis materialny art. 47 ust. 2 ustawy, który odnosi się do stanów faktycznych całkowicie odmiennych od tego jaki występował w niniejszej sprawie, 2.4. tym samym organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa jest wart. 156 §1 pkt 2 k.p.a. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...],[...] utrzymało w mocy powyższą decyzję bezrefleksyjnie powtarzając argumentację Starosty, a przy tym jako podstawowe naruszenie skarżącego uzasadniające cofnięcie zezwolenia uznało posiadanie przez skarżącego nieszczelnego placu magazynowego. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji nie tylko usankcjonowało dotychczasowe naruszenia, ale również w sposób dalej idący dopuściło się rażącego naruszenia przepisów prawa poprzez uznanie, że: 4.1. wystarczającą podstawą dla cofnięcia zezwolenia było to by strona działała niezgodnie z treścią zezwolenia w dowolnym momencie pomiędzy datą wezwania a wydaniem decyzji cofającej zezwolenie i to bez znaczenia czy stan naruszenia ustał, oraz czy podmiot wstrzymał działalność objętą zezwoleniem (i to pomimo, że taka argumentacja nie została zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji wydanych w I i ii instancji), oraz, 4.2. istotny dla sprawy jest już sam fakt posiadania przez skarżącego nieszczelnego placu magazynowego w momencie orzekania i to bez znaczenia czy były na nim magazynowane odpady. 5. Skarżący odkreśla, iż organy administracji publicznej winny orzekać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie orzekania, na co w wyroku zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 §1 KPA)". 6. konstrukcja art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach wskazuje przy tym, iż intencją ustawodawcy było doprowadzenie do tego aby: 6.1. podmiot działał zgodnie z zezwoleniem (cel podstawowy - bardziej pożądany), a dopiero w sytuacji, gdy taki skutek nie może zostać osiągnięty, 6.2. eliminacja podmiotu z prowadzenia w danej lokalizacji działalności objętej zezwoleniem (cel alternatywny - mniej pożądany), a tym samym, 6.3. cel podstawowy art. 47 ustawy o odpadach został na gruncie niniejszej sprawy zrealizowany przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. 7. Co więcej treść art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zakresie w jakim warunkiem cofnięcia zezwolenia jest to, że podmiot "działa" w sposób niezgodny z wydanym zezwoleniem, a nie - że w taki sposób "działał', nakazuje uznać, że 7.1 miarodajnym dla oceny naruszenia jest moment orzekania - zgodnie z zasadą aktualności, 7.2 stanem naruszenia prawa byłoby więc pozostawienie odpadów na terenie prowadzonej działalności do czasu wydania decyzji, natomiast 7.3 dobrowolne usunięcie przez adresata wezwania odpadów przechowywanych na konkretnej działce i wyłącznie posiadanie pustego placu magazynowego, stwierdzone protokołem spisanym w ramach postępowania wyjaśniającego znajdującym się w aktach sprawy w momencie orzekania uniemożliwiało stwierdzenie, że działa on niezgodnie z wydanym zezwoleniem. 8.wbrew argumentacji kolegium uznać należy bowiem, że nieszczelność pustego placu magazynowego nie stanowi przesłanki wskazanej w art. 47 ust. 1 i 2, a co wynika z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: "fakt utraty hali magazynowej należy zakwalifikować, nie jako działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem, lecz jako prowadzenie punktu zbierania odpadów; który nie spełnia wszystkich wymagań, o których stanowi decyzja o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów. [...] Przesłankę prowadzenia zakładu, który nie spełnia określonych prawem wymagań (choć nawiązujących do innej podstawy prawnej) wymienia tylko ust. 1a. Takiej przesłanki nie wymienia natomiast art. 47 ust. 1 ustawy. Skoro tak, to przesłanka wymieniona wyłącznie w art. 47 ust. 1a ustawy, a nie wymieniona w ust. 1, nie może być podstawa do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów." 9. Z kolei zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów kreuje uprawnienie, a nie obowiązek przetwarzania odpadów. 3 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 541/09. 4 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 1042/18, 5 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., II OSK1911/16; 10. Tym samym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. i utrzymującej go w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. uznać należy za w pełni zasadny i konieczny.

I. DOTYCHCZASOWY PRZEBIEG POSTĘPOWANIA- 1. POSTĘPOWANIE PRZED ORGANAMI I ORAZ II INSTANCJI 6 W ramach postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia Starosta L. przeprowadził oględziny, które odbyły się w dniu 24 listopada 2015 roku, a z ich przebiegu spisany został protokół o następującej treści: "Na terenie działki [...] obręb [...] miasta L. nie są magazynowane odpady. [...] W trakcie oględzin trwały prace mające na celu uporządkowanie terenu działki". Wobec powyższego Starosta L. powziął poważne wątpliwości w zakresie możliwości cofnięcia decyzji w zaistniałej sytuacji, a co wyrażone zostało w treści zlecenia sporządzenia opinii prawnej, w którym organ zadał następujące pytanie prawne 7: "Czy można cofnąć zezwolenie na zbieranie odpadów przedsiębiorcy, który oświadcza, że działalność jest aktualnie wstrzymana z powodu przygotowań do niezbędnych inwestycji, a w trakcie oględzin stwierdzono, że firma uprzątnęła teren nieruchomości i usunęła odpady. " Celem zlecenia opinii było więc uzyskanie odpowiedzi na istotne wątpliwości, jakie organ powziął w zakresie możliwości wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, kiedy to pozostawało bezsporne, że przed wydaniem tej decyzji strona nie prowadziła działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, a na działce objętej zezwoleniem nie było żadnych odpadów, a sama działka została uprzątnięta. Strona podkreśla, iż organ zamiast kierować się dokumentacją zgromadzoną w ramach postępowania wyjaśniającego oraz treścią przepisów prawa oparł swoją decyzję wyłącznie na opinii prawnej, gdzie na pytanie Starosty opiniujący odpowiedział: ,,Tak, można cofnąć zezwolenie na zbieranie odpadów, skoro z KRS podmiotu posiadającego zezwolenie na zbieranie odpadów, wynika, iż nie ma on zawieszonej działalności gospodarczej." Starosta L. w dniu [...],[...] wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów - zgodnie z tą opinią. Organ w uzasadnieniu decyzji zignorował przy tym całkowicie odmienne ustalenia protokołu oględzin z dnia 24 listopada 2015 roku i przyjął błędny stan faktyczny tj. że magazynowanie odpadów odbywało się przez cały przebieg postępowania kontrolnego, a co ułatwiło mu wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Starosty L. wskazało, że: "Kontynuując postępowanie wyjaśniające, organ I instancji przeprowadził następne oględziny z udziałem pełnomocnika Spółki, w dniu 24 listopada 2015 r. W trakcie przeprowadzonych czynności ustalono, iż stan techniczny oraz powierzchnia działki nr [...], obręb [...] miasta L., od czasu oględzin przeprowadzonych w dniu 28 kwietnia 2015 r. - nie uległy zmianie. Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności sprawy, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie stwierdził,

7 Punkt nr 2 zlecenia sporządzenia opinii z dnia 3 grudnia 2015 roku, [...] 8 Wytłuszczenia niżej podpisanego 9 sporządzonej na jego zlecenie przez r.pr. K. S. w dniu 3 grudnia 2015 roku, [...], iż naruszone zostały postanowienia wynikające z decyzji Starosty L. z dnia [...] znak: [...] zezwalającej A Sp. z o.o. na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta L., bowiem plac na którym są selektywnie zbierane odpady i czasowo magazynowane, nie jest utwardzonym betonem, szczelnym placem magazynowym lub halą magazynową." W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ogóle nie odniesiono się do podnoszonych przez skarżącego i wynikających ze zgromadzonej w aktach dokumentacji okoliczności, że na działce zaprzestano dokonywania naruszenia polegającego na magazynowaniu odpadów. Przeciwnie organ opierając się w sposób bezrefleksyjny na ustaleniach poczynionych przez Starostę L. w decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów uznał (wbrew prawdzie), iż na placu są zbierane selektywnie odpady. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję bezrefleksyjnie powtarzając argumentację (i naruszenia) Starosty, a przy tym jako podstawowe naruszenie skarżącego uzasadniające takie rozstrzygnięcie uznało posiadanie przez skarżącego nieszczelnego placu magazynowego.

2. POSTĘPOWANIE O STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazując, że "w tych okolicznościach faktycznych i prawnych ziściły się przesłanki określone w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach zobowiązujące organ administracji do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, gdyż po uprzednim wezwaniu przez organ do usunięcia naruszeń w zakreślonym terminie (pismo z dnia 3 lutego 2015 r.) Spółka w dalszym ciągu naruszała warunki wydanego zezwolenia (protokół z oględzin z dnia 18 marca 2015 r.)." Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.: "Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć wpływu podnoszona przez pełnomocnika Spółki okoliczność, iż podczas przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2015 r. oględzin na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta L., stwierdzono co prawda, że teren działki nie posiadał szczelnego placu magazynowego, jednakże nie były już na nim magazynowane odpady. W istocie znajdujący się w aktach protokół z podjętych w tym dniu czynności potwierdza ten fakt." Ponadto organ wyraził pogląd, że: "wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Powyższe oznacza, że cofnięcie zezwolenia może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, tj. 1) naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub 2) działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem." Innymi słowy organ z jednej strony przyznał, iż skarżący zaprzestał działania niezgodnego z zezwoleniem, a co stwierdzone zostało protokołem z dnia 24 listopada 2015 roku, a z drugiej strony stanął na stanowisku, że wystarczającą podstawą dla cofnięcia zezwolenia jest to by strona działała niezgodnie z treścią zezwolenia: •w dowolnym momencie pomiędzy datą wezwania do usunięcia naruszeń a wydaniem decyzji cofającej zezwolenie, nawet jednorazowo, oraz bez znaczenia czy stan naruszenia ustał. W związku z powyższą decyzją skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ślad za którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało decyzję z dnia [...], którą utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasową argumentację w sprawie, przy jednoczesnym pominięciu prawie wszystkich podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów i twierdzeń strony, a czego dowodzi już sama struktura decyzji na którą składają się: str. 1 -23 - opis przebiegu postępowania oraz podnoszonych w jego trakcie zarzutów i twierdzeń, str. 24-27 - ogólne rozważania teoretyczne stanowiące w zasadzie powtórzenie treści przepisów ustawy o odpadach, • str. 28 -uzasadnienie decyzji co do istoty sprawy, str. 29 - pouczenie.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonym w tej decyzji: skarżący pominął okoliczność niespełnienia warunków odnoszących się do wymaganego stanu zagospodarowania działki określonych w decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów (pkt IV.2 decyzji zezwalającej) i inne okoliczności z tym związane; wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia wiąże się jedynie z ograniczeniem wyłącznie w przedmiocie ściśle określonym w tych decyzjach, a nie zakazem prowadzenia działalności tego rodzaju w ogóle; • potwierdzeniem prawidłowości rozstrzygnięć Kolegium jest stan faktyczny sprawy poprzedzający wydanie decyzji cofającej stronie zezwolenie na zbieranie odpadów, w zakresie o którym stanowi decyzja z dnia organu I instancji z dnia [...] znak [...], a którego to stanu faktycznego sprawy nie zakwestionowała strona.

Z powyższymi stwierdzeniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., zdaniem strony, nie sposób się jednak zgodzić, a co uzasadnione zostanie w dalszej części niniejszej skargi.

II. NARUSZENIE PRZEZ STAROSTĘ L. ZASADY PRAWORZĄDNOŚCI Starosta L. wydając decyzję o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów opierał się na opinii prawnej, której celem było uzyskanie odpowiedzi na istotne wątpliwości, jakie organ powziął w zakresie możliwości wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, kiedy to pozostawało bezsporne, że przed wydaniem tej decyzji strona nie prowadziła działalności gospodarczej objętej zezwoleniem, a na działce objętej zezwoleniem nie było żadnych odpadów, a sama działka została uprzątnięta. Organ I instancji orzekał o cofnięciu zezwolenia wydanego na rzecz skarżącego w sytuacji, gdy według jego (organu) wiedzy na przedmiotowej działce skarżący: nie prowadził działalności, nie magazynował na niej odpadów a w konsekwencji, nie działał niezgodnie z wydanym zezwolenie. Strona podkreśla, iż organ zamiast kierować się dokumentacją zgromadzoną w ramach postępowania wyjaśniającego (w szczególności protokół z oględzin z dnia 24 listopada 2015 roku) wydając swoją decyzję bazował głównie na opinii prawnej sporządzonej na jego zlecenie przez r.pr. K. S. w dniu 3 grudnia 2015 roku, [...], gdzie na pytanie Starosty L., czy w zaistniałej sytuacji można cofnąć zezwolenie, opiniujący odpowiedział w sposób następujący: "Tak, można cofnąć zezwolenie na zbieranie odpadów, skoro z KRS podmiotu posiadającego zezwolenie na zbieranie odpadów, wynika, iż nie ma on zawieszonej działalności gospodarczej". Z powyższego stanowiska wynika iż zdaniem autorki opinii: działanie przez skarżącego w innych miejscach, w jakimkolwiek zakresie (nawet nie związanym z ustawą o odpadach), narusza przepisy ustawy o odpadach i udzielone na jej podstawie zezwolenia na zbieranie odpadów wydane co do konkretnej lokalizacji (sic!). Takie stanowisko jest: oczywiście niezgodne z przepisami ustawy o odpadach, rażąco niezgodne z zasadami logiki (prawniczej), narusza zasady wykładni przepisów prawa, oraz konstytucyjne zasady, w tym - konstytucyjną zasadę ochrony własności. Innymi słowy opiniujący stworzył własną przesłankę zastosowania art. 47 ust. 2 tj. brak dokonania wpisu o odpowiedniej treści w Rejestrze Przedsiębiorców, a także przyjął, że można postawić znak równości między: działalnością objętą zezwoleniem (o której mowa w art. 47 ustawy o odpadach) a prowadzeniem działalności gospodarczej (o której mowa w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - stan prawny z momentu wydania opinii). Ponadto znamiennym jest, że zakwestionowana, oczywiście wadliwa opinia prawna została sporządzona w tym samym dniu, w którym powstało zlecenie jej sporządzenia tj. 3 grudnia 2015 roku. Tak udzielonej przez opiniującego odpowiedzi nie można wyprowadzić w szczególności z treści przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, a zwłaszcza w sytuacji, gdy w przepisie tym o naruszeniu warunkującym cofnięcie zezwolenia mowa jest: "W przypadku gdy posiadacz odpadów (...) mimo wezwania nadal (...), działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem". Czyli rygor ten nie odnosi się wprost do każdej działalności, a tylko - do działalności w ramach takiego zezwolenia. Z powyższym koresponduje również treść art. 47 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym: "cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem."

Zgodnie z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły." Z kolei w art. 47 ustawy o odpadach nie pojawia się sformułowanie "działalność gospodarcza", ale jak wskazano powyżej "działalność objęta zezwoleniem", a więc skonkretyzowana działalność prowadzona w ramach działalności gospodarczej na podstawie konkretnego zezwolenia, przy czym różnica ta jest obiektywnie dostrzegalna i wynika z treści przepisu, a więc ustalenie tego faktu nie wymaga nawet odwoływania się do wykładni prawa. Natomiast zastosowanie wykładni tych przepisów zaprezentowane w analizowanej opinii prawnej prowadziłoby do absurdalnych i niezgodnych z prawem wniosków, że cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów wywołuje skutek w postaci zakończenia całej działalności gospodarczej prowadzonej przez ten podmiot i to nawet bez względu na to, czy w pozostałym zakresie była ona związana z gospodarką odpadami, czy też nie. Tym samym, przedstawione w opinii i podtrzymane w decyzji Starosty L. znaczenie tego przepisu jest prima facie niezgodne z jego jasną i oczywistą treścią - co stanowi oczywistą przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tym bardziej, że pracownicy organu oraz osoba sporządzająca rzeczoną opinię to administratywiści, którzy posiadać powinni wystarczającą wiedzę do spostrzeżenie wadliwości opinii już na pierwszy rzut oka. W konsekwencji Starosta L. opierając się na oczywiście wadliwej opinii prawnej oraz błędnych ustaleniach faktycznych zastosował przepis materialny art. 47 ust. 2 ustawy, który odnosi się do stanów faktycznych całkowicie odmiennych od tego jaki występował w niniejszej sprawie. Skarżący nie naruszał bowiem przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem ani nie działał niezgodnie z wydanym zezwoleniem w momencie gdy wydana została decyzja - nie magazynował odpadów, uprzątnął działkę i wstrzymał swoją działalność gospodarczą na tej działce. Tym samym skarżący zastosował się do wcześniejszego wezwania do zaprzestania naruszania zezwolenia, a o czym Organ wiedział w momencie orzekania. Organ wydając zaskarżoną decyzję działał tym samym z naruszeniem zasady praworządności, co do której wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że: "Trybunał podkreśla, że art. 7 Konstytucji nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi, a nie wypływają z niego dodatkowe uprawnienia względem tych, które wynikają z innych norm prawnych. Art. 7 Konstytucji ma jednak też samoistne znaczenie, bo jest dyrektywą "interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone" (wyrok TK z27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34). Zasada praworządności uzasadnia w szczególności te rozwiązania prawne, których celem jest eliminowanie z obrotu niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej, w tym w, omówionym wcześniej (cz. III, pkt 5 uzasadnienia), postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a." W świetle powyższego wskazać należy, że oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, przy czym sprzeczność (kontradyktoryjność) to: "relacja między zdaniami p i q zachodząca, gdy p gdy nie jest tak, że Zbiór zdań, dla którego nie można znaleźć takiej interpretacji zmiennych zdaniowych w nim występujących (tzn. takiego wartościowania), że wszystkie zdania równocześnie są prawdziwe, nazywamy więc sprzecznym, w wyroku z dnia 12 maja 2015 roku, Sygn. akt P 46/13- Robert K. Adamczewski " Rażące naruszenie prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych Rzeczpospolita13.03.201812 https://pl.wikipedia.org/wiki/Sprzeczno%C5%9B%C4%87

http://edu.pjwstk.edu.pl/wyklady/mad/scb/mad07/main07_p4.html

Decyzja jaką podejmuje organ administracji to z reguły wybór między jedną z dwóch ocen stanu faktycznego: "Decyzja to pojęcie z języka naturalnego, kluczowe we wszystkich naukach. Jest wynikiem "podjęcia decyzji" albo mówiąc inaczej procesu decyzyjnego. Subtelna różnica pomiędzy podjęciem decyzji a procesem decyzyjnym polega na tym, że proces decyzyjny nie zawsze doprowadza do decyzji. Decyzją bywa działanie/akt albo opinia/sąd w jakiejś sprawie. Aby proces decyzyjny miał sens, potrzebne są przynajmniej dwie zróżnicowane możliwości wyboru (kandydaci na decyzje), a więc istnienie alternatywy. W procesie decyzyjnym konieczne są kryteria podjęcia/oceny decyzji, dzięki czemu jesteśmy w stanie dokonać wyboru". Przekładając powyższe zasady na realia tej sprawy administracyjnej należy wskazać, że: Rażące naruszenie przepisów prawa to zastosowanie przepisu prawa do hipotetycznego stanu faktycznego niezapisanego w normie tego przepisu prawa materialnego. To zaś powoduje pytania: po pierwsze - jaki "stan faktyczny" został zapisany w normie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, po drugie - czy norma art. 47 ust. 2 zawiera w sobie całą normę, po trzecie - czy norma ta dotyczy działania niezgodnie z zezwoleniem czy każdej sytuacji nie odpowiadającej treści zezwolenia i wreszcie, po czwarte - czy tylko opisany tam stan faktyczny może być podstawą do wymierzenia sankcji (cofnięcia zezwolenia na gromadzenie odpadów). Powołany przez organ art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach nie może zostać prawidłowo zinterpretowany bez odwołania się do normy art. 47 ust. 1, w którym wskazano, że: "Jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości." Z kolei w ust. 2 znajduje się bezpośrednie odniesienie do normy ust.1. W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, (...) właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania." Skoro strona podmiotowa tego przepisu została zdefiniowana w ust.1 (do którego dalej odnosi się ust. 2) to organ rażąco mylnie zrozumiał zakres regulacji normy, którą ocenił wyłącznie w oparciu o treść ust. 1. Tym samym odpowiadając na wskazane wyżej zagadnienia należy zauważyć, iż: norma dotycząca cofnięcia zezwolenia zawarta jest w dwóch jednostkach redakcyjnych przepisu (ust.1 i 2 ), w prawidłowej normie jaka wynika z łącznej interpretacji obu ustępów (1 i 2) art.47 cofniecie zezwolenia może być jedynie wynikiem prowadzenia działalności niezgodnie z zezwoleniem, skoro podmiotem wobec którego w ogóle można zastosować taką sankcję jest tylko taki podmiot, który "działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem", to kto nie działa ten nie narusza. (Leszek PROSKIN "Decyzja w postępowaniu administracyjnym" Zeszyty Naukowe WSOWL Nr 4 (162) 2011, s. 133-134, Wyrok NSA z 12.01.2011 sygn I OSK 363/10). Strona wskazuje, że organ (Starosta L.) musiał rozumieć ten przepis tak samo jak opisano to powyżej, skoro pomimo tego, że jak (błędnie) twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., nieszczelność placu nie była dla Starosty wystarczająca dla cofnięcia zezwolenia per se, a w celu podjęcia decyzji musiał skonsultować się z wewnętrznym działem prawnym Starostwa (w zakresie pierwotnego stanowiska), z którego wynikało, ze jego (organu) zdaniem nie było podstaw do cofnięcia zezwolenia. Z kolei, otrzymana opinia prawna w żaden sposób nie dała organowi podstaw do zmiany tak zasygnalizowanego w zapytaniu, ewidentnie prawidłowego stanowiska, że w dniu formułowania zapytania oraz (a fortiori) w dniu wydawania decyzji, nie było podstaw do cofnięcia zezwolenia wydanego skarżącemu. W sytuacji gdy, zdaniem judykatury: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Tym samym Starosta L. dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie opisanym powyżej, a które to naruszenie zostało następnie usankcjonowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.

III. BŁĘDNY SPOSÓB USTALENIA PRZEZ ORGANY TREŚCI I ZNACZENIA ART. 47 USTAWY O ODPADACH- 1. TREŚĆ ART. 47 UST. 1 i 2 USTAWY O ODPADACH

Organy w niniejszej sprawie orzekały wyłącznie w oparciu o przesłankę działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem, która wymieniona została w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, a więc w przepisie o charakterze formalnym, a nie materialnym, co oznacza, że: precyzuje co powinien uczynić organ administracji jeśli stwierdzi delikt, ale nie określa deliktu jaki może się stać podstawą do zastosowania opisanej w nim sankcji17. Oznacza to, iż organ administracji, aby skutecznie wydać zgodną z prawem i opartą na przepisie prawa decyzję musi: stwierdzić naruszenie przez posiadacza skonkretyzowanego przepisu ustawy lub prowadzenie działalności (konkretne działanie) w sposób niezgodny z wydanym zezwoleniem, wezwać podmiot do zaprzestania konkretnego naruszenia (brak uprawnień organu do wskazywania sposobu usuwania naruszeń), przy czym naruszenie trwać musi w momencie orzekania i pomimo uprzedniego wezwania (naruszenie powinno więc zostać potwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem decyzji). Już z samej treści art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, iż organ cofa zezwolenie w sytuacji, w której naruszenie było, ale trwa dalej w momencie orzekania, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem". Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OSK 24/06 z tym zastrzeżeniem, że opisuje stan faktyczny, który może być podstawą do zastosowania takiej sankcji. Oznacza to, iż przy zastosowaniu wykładni językowej jedynym właściwym i słusznym rozumieniem tego przepisu jest uznanie, iż miarodajny dla oceny możliwości cofnięcia decyzji wskutek stwierdzenia konsekwentnego naruszenia jest wyłącznie moment wydawania decyzji, a z czym wydaje się zgadzać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., które po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazało w decyzji z dnia [...], że: "[...] dla oceny zgodności z prawem tej decyzji miarodajny jest dzień jej wydania, gdyż organ uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w tym dniu ocenia czy nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną." Nie było żadnych przeszkód by ustawodawca zapisał w tej normie prawo sankcjonowania stanów historycznych pomiędzy datą upływu terminu na zastosowanie się do wezwania o zaniechanie naruszenia, a wszczęciem postępowania o cofniecie zezwolenia. Gdyby jednak takie było zamierzenie Ustawodawcy, to przepis ten sformułowany zostałby w zupełnie inny sposób tj. użyto by sformułowania w czasie przeszłym: "działał niezgodnie z wydanym zezwoleniem." Tak się jednak nie stało i w obowiązujących przepisach uprawnienie do wymierzenia takiej sankcji zostało powiązane ze zdarzeniami jakie wynikły w czasie postępowania o cofnięcie zezwolenia, a nie przed jego rozpoczęciem - czyli zgodnie z zasadą aktualności, na co w wyroku zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 §1 KPA)". W tym właśnie celu przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające tj. w celu wypełnienia obowiązku uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania i zbadanie czy w tym momencie występuje naruszenie. Z powyższym koresponduje również treść art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia na własny koszt odpadów. Tym samym ustawodawca przyjął założenie, że w momencie skutecznego cofnięci zezwolenia na terenie dalej składowane sa odpady (naruszenie trwa). Taką wykładnię należy przy tym również zastosować w stosunku do zapisu decyzji zezwalającej wydanej przez Starostę L. z dnia [...],[...], gdzie zgodnie z pkt IV.2 warunkiem prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów jest "selektywne zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej." Jak bowiem wynika z treści powyższego fragmentu decyzji zezwalającej, na który w swej argumentacji powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., warunkiem zezwolenia jest zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie w wyznaczonych (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 541/09) miejscach, a więc dokonywanie czynności związanych z gospodarowaniem odpadami w odpowiedni, zgodny z zezwoleniem sposób. Tym samym już z samej treści art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. ze wskazanym powyżej pkt IV.2 decyzji zezwalającej wynika w sposób jednoznaczny, że: • stanem naruszenia prawa byłoby pozostawienie odpadów na terenie prowadzonej działalności do czasu wydania decyzji cofającej zezwolenie i brak stwierdzenia poprawy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, natomiast • dobrowolne usuniecie przez adresata wezwania odpadów przechowywanych na konkretnej działce i posiadanie nieszczelnego, ale pustego placu magazynowego, stwierdzone protokołem spisanym w ramach postępowania wyjaśniającego znajdującym się w aktach sprawy w momencie orzekania uniemożliwiało stwierdzenie, że działa on niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Pobieżna i rozszerzająca wykładnia językowa dokonana na niekorzyść skarżącego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w obu decyzjach wydanych w toku niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o cofnięciu zezwolenia jest rażąco sprzeczna z treścią art. 47 ustawy o odpadach, przy czym podkreślić w tym miejscu należy, że adresat decyzji zaprzestał dalszego naruszania zezwolenia, poprzez wstrzymanie swojej działalności gospodarczej objętej wydanym zezwoleniem. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: "Nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic postępowania w zależności od potrzeb organu. [...j Nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę określonych konsekwencji niewątpliwie daleko idących jak ma to miejsce w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności, jako sankcję za niewywiązanie się z wezwania organu, którego nie było lub było jednakże w zakresie innym, niż zakres udzielonego zezwolenia". Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzeczniczą, organ administracji podejmując decyzję co do ewentualnego cofnięcia zezwolenia ocenia faktyczne działania adresata decyzji, w tym zwłaszcza - reakcję na żądanie usunięcia naruszeń. Jak bowiem wskazał w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: "W ocenie sądu zastosowanie bezwzględnej sankcji cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów w sytuacji, która nie dawała podstawy do niewątpliwego stwierdzenia niewykonania wszystkich wskazanych w wezwaniu nieprawidłowości było przedwczesne i tym samym naruszające art. 47 ust 2 ustawy." W świetle przytoczonych orzeczeń nie sposób przyznać organowi racji również w zakresie, w jakim dwukrotnie stanął na stanowisku, że wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji z art. 47 ustawy o odpadach jest wyłącznie stwierdzenie historycznego naruszenia, którego zaprzestano w momencie orzekania. Jak bowiem wynika z ugruntowanego w orzecznictwie i doktrynie stanowiska, organ w ramach postępowania o cofnięciu zezwolenia powinien przeprowadzić szczegółową ocenę okoliczności faktycznych sprawy oraz zachowania strony, a takiej ocenie służy w szczególności przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy naruszenie jest konsekwentne, a więc czy w momencie orzekania dalej ma miejsce naruszenie, czy też osiągnięty został cel w postaci restytucji.

2. ARGUMENTACJA ORGANÓW OPARTA ZOSTAŁA NA ORZECZENIACH DOTYCZĄCYCH ZUPEŁNIE ODMIENNYCH STANÓW FAKTYCZNYCH

19 z dnia 21 września 2011 r" II SA/Łd 774/2011

20 z dnia 21 grudnia 2016 r., II SA/Gd 243/16

Podkreślić należy, iż argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zgodnie z decyzją z dnia [...], a następnie utrzymana w decyzji Kolegium z dnia [...], oparta została m.in. na stwierdzeniu: "Niemniej jednak stwierdzić należy, iż nawet zakończenie prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów (czasowe czy też stałe), nie może służyć unikaniu przez dany podmiot odpowiedzialności za naruszenia, czy to przepisów ustawy, czy też wydanego zezwolenia na zbieranie odpadów, po uprzednim wezwaniu przez właściwy organ do usunięcia naruszeń (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 564/18). " Powyższe stwierdzenie nie tylko godzi w podstawowe zasady prawa oraz logikę przeprowadzonego przez Starostę L. postępowania wyjaśniającego (obejmującego w szczególności oględziny z dnia 24 listopada 2015 roku oraz późniejsze zlecenie opinii prawnej z dnia 3 grudnia 2015 roku), ale przede wszystkim ujawnia fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. oparło argumentację swoich decyzji wyłącznie na orzeczeniach, które dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych, nieporównywalnych ze stanem faktycznym będącym podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Powołany przez organ w decyzji z dnia [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 564/18 wydany został w oparciu o następujący stan faktyczny: "Należy wskazać, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu (...) czerwca 2017 r. dokonano oględzin terenu i stwierdzono, że odpady nie zostały usunięte, teren jest nieuporządkowany; hale są zapełnione odpadami, które ponadto zalegają w postaci hałdy na placu manewrowym przed budynkiem oraz wzdłuż całego budynku od strony sąsiedniego (...) sp. z o.o., a także stwierdzono magazynowanie odpadów w nowych miejscach tj. wzdłuż budynku od strony hal 1-5 oraz hałda na placu za budynkiem. [...] Do dnia wydania decyzji strona skarżąca nie przedłożyła również wymaganych wezwaniem kart przekazania odpadów do innego posiadacza poza teren (...). Odpady gromadzone poza wyznaczonymi miejscami, porozrzucane, a hale wypełnione." Jak więc w sposób bezpośredni wynika z treści powyższego orzeczenia, na którym swoją główną argumentację oparło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w sytuacji rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, pomimo zakończenia przez podmiot posiadający zezwolenie działalności gospodarczej, konsekwentne działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem trwało gdy wydawana była decyzja o cofnięciu zezwolenia, a na co szczególną uwagę zwrócił sąd orzekający w tamtej sprawie - strona nie wykazała tam żadnej poprawy. Powyższa sprzeczność została zignorowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. również w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...]. Natomiast w przypadku niniejszej sprawy stan naruszenia (działania niezgodnie z udzielonym zezwoleniem) bezsprzecznie ustał przed wszczęciem postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w ramach postępowania o cofnięcie zezwolenia (oględziny z dnia 24 listopada 2015 roku były przy tym jedynymi oględzinami przeprowadzonymi już po wszczęciu postępowania i nie wykazały naruszenia). Ponadto jak wynika z treści pozostałych orzeczeń przywołanych w wydanych w niniejszym postępowaniu decyzjach stan naruszenia w tych sprawach w postaci nieprawidłowego zbierania odpadów utrzymywał się w momencie orzekania, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydaje się w ogóle nie dostrzegać tej istotnej różnicy.

3. POSIADANIE NIESZCZELNEGO I PUSTEGO PLACU MAGAZYNOWEGO ZGODNIE Z ORZECZNICTWEM NIE STANOWI NARUSZENIA WYDANEGO ZEZWOLENIA

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w zaskarżonej decyzji z dnia [...],[...], wskazało między innymi, że "Także w dniu 28 kwietnia 2015 r. organ i instancji stwierdził, że działka ta nie spełnia wymogów określonych w decyzji zezwalającej, co nie mogło przecież mimo stwierdzenia braku składowania na niej odpadów, ujść uwadze organów administracyjnych." Argumentacja zastosowana przez organ zdaje się zmierzać do uznania posiadania nieszczelnego ale pustego placu magazynowego jako naruszenia wymogów zezwolenia mogącego skutkować cofnięciem zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Powyższe twierdzenie w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych uznać należy w całości za błędne, a co bezsprzecznie potwierdza treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 1042/18, zgodnie z którym: "Zgodnie z art. 47 ust 1 ustawy, przesłanką cofnięcia zezwolenia może być naruszenie przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem (czego organ nie stwierdził i co nie wynika z akt kontrolowanego postępowania) lub działanie niezgodnie z wydanym zezwoleniem (co zdaniem organu wystąpiło i stanowiło podstawę do cofnięcia zezwolenia). Jednak w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, organ błędnie zakwalifikował fakt utraty jednego z miejsc do zbierania i przechowywania odpadów tj. hali magazynowej, jako działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem. Działanie niezgodnie z wydanym zezwoleniem miałoby miejsce wtedy, gdyby M. K. po rozbiórce hali magazynowej nadal zbierał odpady, które zgodnie z decyzją o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów może zbierać, przy czym powinny być one przechowywane w hali magazynowej, którą już nie dysponuje. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Natomiast fakt utraty hali magazynowej należy zakwalifikować, nie jako działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem, lecz jako prowadzenie punktu zbierania odpadów, który nie spełnia wszystkich wymagań, o których stanowi decyzja o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów. Analiza i porównanie przytoczonych przepisów tj. art. 47 ust 1 i ust 1a ustawy wskazuje, że dla ustawodawcy, są to dwie różne przesłanki, które mogą uzasadniać cofnięcie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Przesłankę prowadzenia zakładu, który nie spełnia określonych prawem wymagań (choć nawiązujących do innej podstawy prawnej) wymienia tylko ust. 1a. Takiej przesłanki nie wymienia natomiast art. 47 ust 1 ustawy. Skoro tak, to przesłanka wymieniona wyłącznie w art. 47 ust. 1a ustawy, a nie wymieniona w ust. 1, nie może być podstawa do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Do takiej wykładni prowadzi też analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., II OSK 1911/16, który choć dotyczy nieco innego stanu faktycznego to zawiera również pogląd o charakterze uniwersalnym, że wydanie decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów kreuje uprawnienie, a nie obowiązek przetwarzania odpadów. Zasadność takich twierdzeń zdaniem NSA potwierdza treść art. 48 ustawy o odpadach, który określa przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Z powyższych przyczyn, prowadzenia punktu zbierania odpadów, który wskutek zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu zezwolenia, nie spełnia wszystkich wymagań, o których stanowi decyzja o udzieleniu zezwolenia na zbieranie odpadów, przy jednoczesnym ograniczeniu prowadzonej działalności tylko do zbierania odpadów, które mogą być zbierane i przechowywane w sposób jakim podmiot zbierający odpady aktualnie dysponuje, nie można utożsamiać ze zbieraniem odpadów niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Z tej też przyczyny; w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, w ogóle nie zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania na podstawie art. 47 ust 1 i 2 ustawy.'' W świetle przytoczonego powyżej orzeczenia nie budzi wątpliwości fakt, że samo posiadanie nieszczelnego placu magazynowego wbrew retoryce Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie mogło (i nadal nie może) stanowić samodzielnej przesłanki do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 47 ust. 1 i 2. Posiadanie nieszczelnego i uprzątniętego placu magazynowego, z którego usunięte zostały odpady nie stanowi bowiem naruszenia (działania niezgodnego z zezwoleniem), o którym mowa w art. 47 ust. 1 i 2. Z powyższym pozostaje również zgodne ugruntowane już stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wydanie decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów kreuje uprawnienie, a nie obowiązek przetwarzania odpadów. Co więcej w stanie prawnym na dzień wydania przez Starostę L. decyzji o cofnięciu zezwolenia przepis mogący zgodnie z powyższym orzeczeniem stanowić ewentualną podstawę do wydania takiej decyzji (art. 47 ust. 1a) w ogóle nie istniał.

IV. BRAK PRZEPROWADZENIA PRZEZ ORGANY WYKŁADNI POZAJĘZYKOWEJ ART. 47 UST. 1 i 2 USTAWY O ODPADACH

1. WYKŁADNIA POZAJĘZYKOWA

Jak wskazują teoretycy: "stwierdzenie jasności zwrotu normatywnego zwalnia - przynajmniej w założeniu od wykładni tegoż zwrotu". Dzieje się tak szczególnie wtedy, gdy dla odtworzenia normy wystarczy odniesienie się do jednego przepisu: "(...) kontekst systemowy normy zwłaszcza gdy norma jest rekonstruowana z przepisów jednej ustawy - nie budzi istotniejszych wątpliwości - zwłaszcza gdy norma jest rekonstruowana z przepisów jednej ustawy". Do takich samych wniosków prowadzi analiza uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], [...], w której wskazano, że: "[.. .j powołany wyżej przepis art. 47 ust. 2 jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości." Powyższym stwierdzeniem zdaje się również kierować Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...]. - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., II OSK 1911/16. Joanna Niedźwiecka Wykładnia prawa administracyjnego: wybrane zagadnienia "Kwartalnik Prawa Publicznego 2002 2/1/2, s.173 ibidem.

Argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. podniesiona w obu decyzjach jest przy tym wadliwa i niewyczerpująca, gdyż rzeczony przepis ma znaczenie dalej idące aniżeli tylko automatyczny efekt represyjny, a czego wydaje się nie dostrzegać organ. Przepis stanowi bowiem narzędzie kształtowania pożądanego przez ustawodawcę stanu faktycznego, a jak podkreśla się w doktrynie: "Organy administracji publicznej nie tylko wydają nakazy i zakazy działania i w celu ich wyegzekwowania stosują przymus państwowy; mają także za zadanie tak współorganizować rzeczywistość społeczną, by zapewniała ona możliwość realizowania podstawowych praw obywateli. W tym wypadku jednym z podstawowych praw jakie powinni móc realizować obywatele jest prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, zaś stwierdzenie, prawidłowa ocena i należyte zinterpretowanie takiej ratio legis nawet na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga uzupełnienia ścisłej wykładni językowej o elementy wykładni pozajęzykowej - funkcjonalnej, celowościowej oraz systemowej tego przepisu, której nie przeprowadził żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie. Jak słusznie wskazała Joanna Niedźwiedzka, wskazując na nieskuteczność wyłącznej wykładni językowej: "Zresztą chyba przestaje być ona metodą (zespołem celowych czynności i środków), gdy przyjmiemy, że w momencie zaistnienia jakiejkolwiek wątpliwości, "cienia semantycznego", należy przeprowadzić interpretację. W tym sensie jest to więc sposób rozdzielenia etapu "przedinterpretacji" od interpretacji "właściwej", czyli wyznaczenia spośród wszystkich norm do zastosowania w sprawie tych norm, o których nie można powiedzieć, że są "bezpośrednio zrozumiałe", i których znaczenie powinno być ustalone w drodze zabiegów interpretacyjnych. Strona wskazuje, że SKO uznało, że normy z przepisu art. 47 ust. 2 ustawy odpadach są jasne i nie wymagają wykładni, a tym samym - posłużyła się błędną i zdezawuowaną już w teorii i orzecznictwie zasadą clara non sunt interpretanda. Dalej ta sama autorka wskazała na decydujące znaczenie prawidłowego ustalenia faktów: "Przyznanie pierwszeństwa sferze faktu jest konsekwencją tego, że organ rozstrzygający jest organem zarządzającym, administrującym. Stosowanie przez niego prawa ma na celu realizację określonych zadań, dotyczących rzeczywistości społecznej, do których została mu udzielona kompetencja". Tym samym, organ administracji powinien rozstrzygać zgodnie ze wskazaną wyżej sekwencją: w pierwszej kolejności ustalić fakty na dzień orzekania, następnie ustalić i wskazać przepisy niezbędne dla określonego rozstrzygnięcia, a na końcu, dokonać subsumpcji prawidłowo ustalonych przepisów do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Jak zostało wykazane Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. naruszyło te zasady: (E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970 s.112 i n.); zarówno co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego będącego przedmiotem orzekania, jak i co do okoliczności faktycznych jakie legły u podstaw innych orzeczeń, które z kolei zostały wykorzystane jako argument przemawiający za prawidłowością (ewidentnie błędnego) stanowiska organu. Ponadto należy wskazać, że rażąco błędny proces wykładni przepisów prawa został uznany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za samoistną podstawę stwierdzenia nieważności. Tym samym judykatura odrzuciła historyczne stanowisko, że podstawą dla stwierdzenia nieważności może być tylko wada prima tacie tj. widoczna poprzez zwykłe porównanie treści przepisu ze stanem faktycznym, bez dokonywania wykładni przepisu. Takie stanowisko należy uznać za utrwalone w orzecznictwie NSA. Tym samym, organ badający wniosek o stwierdzenie nieważności ma w tej chwili: nie tylko prawo, ale i obowiązek badać nie wyłącznie wynik rozumowania zawarty w rozstrzygnięciu administracyjnym, ale także sposób w jaki organ doszedł do takich wniosków (dokonaną wykładnię). Stanowisko to przekonywująco wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt I OSK 2422/14 wskazując, że: "Nietrafnie Sąd i instancji odwołał się do poglądu, że tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Sąd I instancji przywołuje dawniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparte na założeniu, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Poglądów, oparty na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane, utracił na aktualności.(...). Nietrafne są poglądy, które zakładają, że jeżeli zastosowanie przepis prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Współczesne poglądy doktryny wskazują, że każdy przepis wymaga interpretacji - istotnym jest jedynie, na jakim etapie rezultaty wykładni są na tyle przekonujące, że nie trzeba jej dalej kontynuować. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej (M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wolters Kfuwer 2016, uw: 9 do art: 174). W każdym przypadku stosowania prawa zachodzi zatem konieczność subsumcji - która maże być prawidłowa bądź nieprawidłowa. Zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i 2 Konstytucji RP. W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady." Pomimo powołania się na powyższe (aktualne) stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] całkowicie zignorowało jego treść i powołało się na historyczny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 roku, sygn. akt I SA 8/98. Warto przy tym wskazać iż założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa. Należy podkreślić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dopuściło się poważnego naruszenia już na pierwszym etapie swojej wykładni tj. nie ustalając prawidłowo faktów, w oparciu o które orzekało. Naruszenie to dotyczyło dwóch elementów; z jednej strony - pominięcie ustaleń faktycznych poczynionych przez Starostę L., a wskakujących na to, że również organ I instancji uznał, że cel postępowania z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach mógł zostać osiągnięty przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia oraz, z drugiej strony pomijając całkowicie ocenę skutków zastosowania się przez stronę do żądania Starosty L. przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie. Na podstawie przytoczonego orzecznictwa nie jest przy tym dopuszczalne by administracja publiczna dokonywała wykładni językowej przepisów w sposób całkowicie oderwany: zarówno od ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jak i zasad powołanej ustawy (tu: ustawa o odpadach), a także - znaczenia przedmiotowego przepisu (tu: art. 47 ust. 2 tej ustawy). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, sposób dokonanej przez organy językowej wykładni rozszerzającej był rażąco sprzeczny z obydwoma ze wskazanych w powołanym wyroku zasad:• praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP) oraz, • ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej.

2. SPOSÓB INTERPRETACJI PRZEPISÓW USTAWY O ODPADACH

Przepisy dotyczące gospodarki odpadami należy interpretować zgodnie z zasadami ustawy o odpadach na co wskazuje konsekwentnie orzecznictwo Sądów Administracyjnych - wyrok SA w Gliwicach z 21.09.2009 (III SA/GI 614/09), •wyrok SA w Olsztynie z 21.10.2008 (II SA/Ol 417/08). Tymczasem Starosta L. wydając decyzje o cofnięciu zezwolenia na gromadzenie odpadów, ani prawnik starostwa sporządzający opinię prawną w sytuacji, gdy starosta powziął wątpliwości co do tego, czy w sytuacji braku na tamtym terenie odpadów można cofnąć decyzję zezwalającą, w ogóle nie przeprowadzili takiej analizy, dopuszczając się rażącego naruszenia przepisów prawa tj. art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 Ustawy Prawo o odpadach: "Ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania, (tak m.in. pkt I, II i IV uzasadnienia Uchwały Rozszerzonego Składu 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., IOPS 2/12) nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania." Tym samym, środki przewidziane w ustawie, w tym sankcje dla przechowujących odpady (skarżący nie produkuje odpadów) muszą wynikać z gospodarowania odpadami. Ten ostatni termin został zdefiniowany w art. 3 ust.1 p.2 Ustawy "gospodarowaniu odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami." Tym samym, samodzielna kompetencja do podejmowanie działań na podstawie tej ustawy (w tym - sankcyjnych) nie wynikających z: "wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi został ograniczona tylko do jednej kategorii lokalizacji odpadów: miejsc unieszkodliwiania odpadów. Takie rozróżnienie jest zrozumiałe w sytuacji, gdy to w miejscu unieszkodliwiania odpadów może (potencjalnie dochodzić do największej interakcji odpadów ze środowiskiem naturalny). Warto w tym miejscu przypomnieć iż termin "odpady" został zdefiniowany w art. 3 ust.1 p.6 Ustawy: "rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany." Tymczasem okolicznością bezsporną (nie tylko nie kwestionowaną przez starostę, ale nawet stanowiącą punkt wyjścia do formułowania wątpliwości prawnych), że skarżący zastosował się do żądania organu w momencie dokonywania inspekcji na terenie działki stanowiącej własność skarżącego, przez pracowników starostwa w dniu 24 listopada 2015 roku na działce tej: ani nie prowadzono gospodarki odpadami (magazynowania), ani nie było samych odpadów. Tym samym, zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami ustawy nie było podstaw do zastosowania sankcji dla stanu faktycznego w sytuacji braku faktycznego związku z odpadami. Pomimo podniesienia przez skarżącego powyższej argumentacji również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...], w ogóle się do niej nie odniosło. W tym zakresie organ poprzestał jedynie na przytoczeniu definicji posiadacza odpadów oraz wytwórcy odpadów oraz ich obowiązków, całkowicie pomijając fakt, iż w momencie orzekania na spornej działce nie było żadnych odpadów - nie było więc również posiadacza w rozumieniu ustawy o odpadach.

3. KONSEKWENCJE ZAKAZU STOSOWANIA ZASADY IN DUBIO PRO FISCO (IMPERIO). Zwalczanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść organu posiadającego imperium była przedmiotem ożywionej dyskusji, w tym również w mediach. Nie budzi przy tym wątpliwości, że interpretacja przeciwko obywatelowi (stronie) jest sytuacją niepożądaną i dopuszczalną jedynie w sytuacji, gdy za takim wyjątkiem stoją: (patrz w tej sprawie wniosek do Działu Prawnego Starostwa o sporządzenie opinii prawnej; prof. Cezary Kosikowski w artykule "Stare błędy w ładnym opakowaniu" Dziennik Gazeta Prawna 88/2015 z 08.05.2015 [dodatek: Prawnik, str. 4] oraz "O micie klauzuli rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika" Dziennik Gazeta Prawna, e-wydanie numer 98/2015 z 22.05.2015) istotne racje natury powszechnej, wprost określone w przepisach rangi ustawowej. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powinno w zaskarżonej decyzji ocenić: nie tylko to, czy w przepisach występuje uprawnienie organu do cofnięcia zezwolenia ale też, • czy uprawnienie takie w tej konkretnej sytuacji faktycznej32 i prawnej mogło zostać wykonane. Taka analiza nie została jednak w jakimkolwiek stopniu poczyniona przez którykolwiek ze składów orzekających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., a która mogłoby (ewentualnie) stanowić podstawę dla uznania, że Starosta L. działał prawidłowo.

4. USTAWA O ODPADACH A NORMY KONSTYTUCYJNE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pominęło powoływane przez skarżącego konstytucyjne normy ochronne, jednocześnie kwestionując ich znaczenie w starciu z przepisami ustawy o odpadach. Dotyczy to: zarówno art. 22 Konstytucji RP: "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.", jak i art. 7 Konstytucji RP: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, " a także art. 2 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej." Argumentacja dokonana z pominięciem powyższych norm narusza przyjęte w prawie administracyjnym zasady wykładni: "Warto też podkreślić, że zakładając kierowanie się celami aktów prawnych nie można abstrahować od ich umiejscowienia w aktach prawnych - może się przecież zdarzyć kolizja celów (kolizja dóbr) chronionych przez normy prawne. Wówczas z zakorzenieniem w aktach określonej rangi będzie też najczęściej korespondować swoista ranga celu z tego aktu wynikającego - im akt prawny wyższej rangi, tym chronione przez niego dobro prawne donioślejsze." Nie można prawidłowo zinterpretować przepisu rangi ustawowej bez właściwego "zakotwiczenia go" w normach konstytucyjnych. Analiza oraz uwzględnienie norm konstytucyjnych, w tym powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, a także podtrzymywane w niniejszej skardze jest konieczne dla prawidłowego zrekonstruowania faktycznego znaczenia przepisu art. 47 ust.2 ustawy. Tym bardziej, iż w Polsce obowiązuje zasada swobody podejmowania działalności gospodarczej, co oznacza, że każdy - na równych prawach - ma prawo podjąć działalność gospodarczą według swojego wyboru. Patrz powołany już art.22 Konstytucji RP. Uwzględniając zachowanie organu w toku postępowania Joanna Niedżwiecka op.cit. s. 173-174. Zgodnie z art.22 Konstytucji R.P.: "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny." Z powyższego przepisu Konstytucji wynika iż zasada wolności gospodarczej nie ma jednak charakteru absolutnego. Podstawowe znaczenie mają ograniczenia podmiotowe (odnoszące się do tego, kto może podejmować działalność gospodarczą) oraz przedmiotowe (dotyczące warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia danej działalności). Konsekwencją takiego podejścia stało się wprowadzenie do polskiego systemu prawa działalności gospodarczej zasady wyjaśniania wątpliwości na korzyść wolności (działalności gospodarczej). Zgodnie z treścią "Założeń projektu ustawy - Prawo działalności gospodarczej" zasada domniemania niewinności, "zastosowanie znajdzie w przypadku, gdy po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, w dalszym ciągu istnieć będą niejasności lub wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego. W takiej sytuacji niedające się usunąć wątpliwości - natury faktycznej, rozstrzygane będą na korzyść przedsiębiorcy", natomiast przyjazną interpretację przepisów będzie można zastosować "tylko, gdy przepis pozostawia pole do zastosowania tzw. luzu interpretacyjnego."

5. CEL I FUNKCJA SANKCJI PRZEWIDZIANEJ W ART. 47 USTAWY O ODPADACH

Sankcja administracyjna w postaci cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i czasowego uniemożliwienia występowania o nowe zezwolenia w przypadku konsekwentnego naruszenia przepisów prawa lub działania niezgodnego z zezwoleniem, o której mowa w art. 47 ustawy o odpadach ma na celu restytucję (przywrócenie stanu zgodnego z prawem) i prewencję (zapobieganie ewentualnym naruszeniom), przy czym należy w sposób wyraźny odróżnić ją od sankcji karnej, której głównym celem jest represja (odpłata za popełniony czyn). W celu ustalenia charakteru sankcji administracyjnych odwołać należy się do bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w jednym ze swoich wyroków z dnia z dnia 12 kwietnia 2011 roku, P 90/08, wskazał co następuje: "Kara administracyjna nie jest, w myśl wskazanej koncepcji, odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi jedynie środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji." Podobnie wyraził się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12 , w którym bardzo szeroko opisano przesłanki takiego naruszenia w sposób następujący: "Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko Rady Ministrów wyrażone w piśmie procesowym, że kara pieniężna, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, rekompensuje nieopłacony podatek od gier i inne należności uiszczane przez legalnie działające podmioty. Celem kary nie jest więc odpłata za popełniony czyn, co charakteryzuje sankcje karne, ale przede wszystkim restytucja niepobranych należności i podatku od gier, a także prewencja. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż celem tak skonstruowanego przepisu art. 47 ustawy o odpadach jest z całą pewnością uzyskanie skutku w postaci zaprzestania dokonywania naruszeń (restytucja i prewencja), nie zaś odpłata za historyczne przewinienia, które nie trwają już w momencie orzekania (represja), a na co wskazuje już sama treść art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, a co zostało już wykazane. Projekt procedowany zgodnie z Wykazem Prac Legislacyjnych Rady Ministrów sejmu VII Kadencji numer ZD111

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja samorządowego kolegium odwoławczego wydana została w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Z wyrażonej w art. 16 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji wynika, że wykluczona jest rozszerzająca wykładnia przepisów, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji. Ponadto trzeba zaznaczyć, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie wyłącznie kwestii czy remostrowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym (stwierdzenia nieważności) - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – organy nie mogą rozpatrywać sprawy co do istoty, odmiennie niż w postępowaniu zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest bowiem kwestionowana decyzja, a nie sprawa rozpoznawana uprzednio w postępowaniu "zwykłym". W postępowaniu nadzorczym są rozważane kwestie prawne, a organ odwoławczy (tu: sko) działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Konstrukcja instytucji nieważności w kodeksie postępowania administracyjnego oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji przepisu prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 396/14, CBOSA). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu, zgodzić się należy z oceną kolegium, że w kontrolowanej ostatecznej decyzji nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy . Jak wynika z treści przytoczonej wcześniej skargi, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika powołuje się on w szczególności na przesłankę rażącego naruszenia prawa, co ma doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego remonstrowanej decyzji ostatecznej. Określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11; 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10; 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11; 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 - CBOSA). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony nie wymaga stosowania wykładni; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420). Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10 i z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, CBOSA). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1192/10; CBOSA). W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie można więc utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1251/14, CBOSA). Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zarzucił zakwestionowanej decyzji rażące naruszenie tak przepisów prawa materialnego. Zdaniem pełnomocnika przy jej wydawaniu doszło do naruszenia zasad praworządności, obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wadliwego sporządzenia, a wreszcie wymogów uzasadnienia decyzji. Zdaniem sądu w tym składzie, treść przywołanych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie organu rażąco, a więc w sposób wyraźny i oczywisty, narusza wymienione przepisy. W toku badania ostatecznej decyzji organy nadzorcze mogą i powinny jedynie kontrolować, czy decyzja, która w tamtym postępowaniu zapadła nie jest obarczona jednym z kardynalnych błędów, opisanych w katalogu, zawartym w art. 156 k.p.a., a ten obowiązek, zdaniem sądu, kolegium wykonało należycie. Wbrew odmiennym twierdzeniom strony skarżącej, co wynika wprost z akt administracyjnych postępowania, decyzja kwestionowana została wydana na podstawie art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Treść przepisu art. 47 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. Gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, pomimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie w drodze decyzji, bez odszkodowania (por. ust. 2 art. 47). Stosownie zaś do ust. 3 przytaczanego artykułu cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem. Ustawodawca, pozbawiając kompetentny organ tzw. uznaniowości (luzu decyzyjnego) zadecydował, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów musi być wydana, w sytuacji zaistnienia przesłanek ustawowych (tzw. decyzja związana).

Dalej trzeba powiedzieć, że bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż decyzją z dnia [...], znak: [...], Starosta L. zezwolił A Sp. z o.o. z siedzibą we W. na zbieranie odpadów, które wyszczególnił w tabeli nr 1 przedmiotowej decyzji. Jednocześnie określone zostały warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym m. in. jako miejsce ich magazynowania w punkcie IV orzeczenia wskazano że selektywne zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie odbywać się będzie w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej.

W toku postępowania o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów organy prowadziły postępowanie dowodowe w prawidłowym zakresie, a stan faktyczny wówczas ustalony pozostaje bezsporny między stroną i organem. Natomiast – na obecnym etapie – sporne pozostaje, a co za tym idzie, wymaga oceny, czy dokonana przez organy wykładnia przepisu, stanowiącego podstawę wydania decyzji ostatecznej może stanowić podstawę do wyeliminowania tego ostatecznego i prawomocnego orzeczenia z obrotu prawnego.

W tym kontekście należy wskazać, że (jak wynika z akt sprawy, dołączonych do odpowiedzi na skargę) decyzja udzielająca zezwolenia w p. IV określa warunki prowadzenia działalności, w tym wskazanie że czasowe magazynowanie odpadów będzie się odbywać (między innymi) na "utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym". (k. 2 akt I instancji). Następnie, pismem z dnia 1.09.2014 r. B zawiadomił Urząd Gminy L. o naruszeniu strefy gazociągu wysokiego ciśnienia poprzez składowanie (przez skarżącą) złomu bezpośrednio na gazociągu oraz w strefie kontrolowanej tego gazociągu. Dalej z protokołu kontroli z dnia 18 marca 2015 r. wynika, iż "plac jest częściowo utwardzony". Ten stan rzeczy potwierdza także protokół oględzin z dnia 28 kwietnia 2015 r. "Plac częściowo utwardzony płytami betonowymi (.....) łącznie ok. 50 % powierzchni terenu. Większość powierzchni utwardzonej zniszczonymi płytami betonowymi zlokalizowana jest w strefie ochronnej gazociągu. Plac nie jest szczelny" (k. 26). W takim stanie rzeczy kompetentny organ zwrócił się do biura prawnego organu pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. o wydanie opinii prawnej zapytując, czy w sytuacji, gdy przedsiębiorca oświadcza, że działalność jest aktualnie wstrzymana, a teren działki został uprzątnięty, odpady z niej usunięto można wydać decyzję cofającą udzielone zezwolenie. Dodano przy tym, że nie został (mimo wezwania) spełniony warunek wykonania szczelnie utwardzonego placu i że spółka nie zawiesiła, ani nie zakończyła działalności gospodarczej (k. 33 akt adm.). Opinia prawna, nosząca tę samą datę i wskazująca na możliwość cofnięcia tego zezwolenia wskazuje, że (zdaniem autora opinii) wystarczającą podstawą do wydania decyzji cofającej zezwolenie jest wpis we właściwym rejestrze i oświadczenie podmiotu o czasowym wstrzymaniu prowadzonej działalności (k 34 akt adm.).

Z kolei z "informacji nr [...] z dnia 22 stycznia 2016 r. Wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 7-14 stycznia 2016 r. stwierdzono, "1) że spółka od 21 października 2015 r. nie prowadzi zbierania odpadów na terenie działki [...] obręb [...] miasta L.; p. 4) "na terenie ww. nieruchomości spółka planuje inwestycje polegające na wykonaniu utwardzonego placu magazynowego o pow. [...] m2 wraz z ......" (k. 40).

Suma wskazanych okoliczności wskazuje, że nie zostały spełnione warunki ustawowe, aby wyeliminować z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji [...] i stąd na zasadzie art. 151 ppsa nalezało orzec jak na wstępie.

Nadto trzeba także dodać, że prawidłowo organ nadzorczy (w toku obecnego postępowania) ocenił, że wykładnia dokonana przez organy nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2019 r. (I OSK 713/18, LEX nr 2744296) "stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu".

Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, jakoby w zakresie podstaw objętych hipotezą art. 156 kpa mieściło się rażące naruszenie prawa w zakresie wykładni zastosowanego przez organ przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi, zdaniem sądu, nie mogą one skutecznie wzruszyć zaskarżonej decyzji. W toku kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się bowiem sąd ani naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a to art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art 47 ust. 5 ustawy o odpadach, ani art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, ani art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Trzeba bowiem pamiętać, że kontrolowane postępowanie nie jest postępowaniem prowadzonym w trybie "zwykłym" tj. na podstawie ustawy o odpadach, a na podstawie przepisu art. 156 kpa, enumeratywnie wyliczającego przesłanki normatywne, które mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Nie dopatrzył się również sąd naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, bowiem nie sposób uznać aby organy administracji publicznej tak w tym postepowaniu, jak i poprzednim, nie działały w granicach i na podstawie prawa. Również nie sposób uznać, aby została (w toku postępowania) naruszona zasada demokratycznego państwa prawnego, w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Zdaniem sądu w wyniku decyzji organów podjętych w sprawie nie naruszono art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach Trzeba bowiem także mieć na względzie, że w myśl przywołanego artykułu Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Po pierwsze bowiem cofnięcie zezwolenia nie nastąpiło w tym postępowaniu, a w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]; nadto to właśnie przepis art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach daje organowi kompetencję do cofnięcia wydanego wcześniej zezwolenia. Jeśli zaś chodzi o zarzucane naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy to, zdaniem sądu, wcześniejsze rozważania wyjaśniają z jakiej przyczyny organy nie naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a; zaś zarówno treść, jak i uzasadnienie decyzji wyczerpują normy art. 107 § 3 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Art. 80 k.p.a. nie mógł zostać naruszony, bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego. d) art. 8 i 9 k.p.a. e) art. 11 k.p.a.

Dlatego też, zdaniem sądu w tym składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dokonana przez organy wykładnia przepisu art. 47 ustawy o odpadach w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie może być uznana za rażąco naruszającą prawo, co musi doprowadzić do oddalenia skargi.