Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 839/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175, 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par. 1, par. 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 35, art, 44 ust. 1, ust. 2, art. 45 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 4 ust. 3, art. 11 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 22 ust. 1, ust. 3, art. 89, art. 137, art. 149,
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
article: art. 85 par. 1, art. 300,
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 25 ust. 4 pkt 1,
journal: Dz.U. 2008 nr 227 poz 1505
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. H. oraz M. K. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... stycznia 2012 r. nr ... w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. H. i M. K. jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z ... stycznia 2012 r. Nr ... utrzymujące w mocy orzeczenie Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Zdrowia sygn. akt: ... z ... czerwca 2011 r., którym uznano M. H. pełniącego w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora Generalnego Głównego Inspektoratu Sanitarnego w W. i M. K., pełniącą w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora Biura Głównego Inspektora Sanitarnego w W. za odpowiedzialnych nieumyślnych naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wymierzono obwinionemu M. H. karę upomnienia, a wobec obwinionej M. K. odstąpiono od wymierzenia kary i obciążono ich obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości po ... zł.

Przedmiotowe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu ... lipca 2009 r. wpłynęło do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Zdrowia, zwanego dalej "Rzecznikiem Dyscypliny", zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w Głównym Inspektoracie Sanitarnym w W. (dalej: GIS), przekazane przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (pismo z dnia ... lipca 2009 r. znak ... wraz z załącznikami). W przedmiotowym zawiadomieniu wskazano, iż w GIS miały nastąpić naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i polegające na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia poprzez dokonanie w okresie od dnia ... stycznia 2007 r. do dnia ... lutego 2009 r. łącznie na kwotę ... zł wydatków na poczet prywatnych zobowiązań pracowników GIS. Jako osoby odpowiedzialne za popełnienie wskazanych w przedmiotowym zawiadomieniu czynów, mających stanowić naruszenia dyscypliny finansów publicznych, zawiadamiający wskazał A. W. - Głównego Inspektora Sanitarnego oraz P. B. - Zastępcę Głównego Inspektora Sanitarnego.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających w zakresie objętym niniejszym zawiadomieniem, Rzecznik Dyscypliny postanowieniem nr ... z ... czerwca 2010 r. wszczął postępowanie wyjaśniające, jednakże wobec M. H. byłego Dyrektora Generalnego GIS, a także postanowieniem nr ... z tego samego dnia wszczął postępowanie wyjaśniające wobec M. K. pełniącej funkcję Dyrektora Biura Głównego Inspektora GIS w zakresie okoliczności wskazujących na naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w rozpatrywanym zawiadomieniu. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego obwinieni skorzystali z prawa do złożenia wyjaśnień (pisma z dnia ... lipca 2010 r.).

Następnie Rzecznik Dyscypliny postanowieniami:

1. Nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. umorzył postępowanie wyjaśniające co do części czynów zabronionych wskazanych w postanowieniu nr ... z dnia ... czerwca 2010 r. - w części dotyczącej czynów zabronionych popełnionych w okresie od dnia ... stycznia 2007 r. do dnia ... czerwca 2007 r.

2. Nr ... z dnia ... grudnia 2010 r. umorzył postępowanie wyjaśniające co do części czynów zabronionych wskazanych w postanowieniu nr ... z dnia ... czerwca 2010 r. - w części dotyczącej czynów zabronionych popełnionych w dniu...kwietnia 2007 r., w dniu ... maja 2007 r. oraz w dniu... sierpnia 2007 r.

W pozostałym zakresie Rzecznik Dyscypliny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez obwinionych i uznał za zasadne skierowanie przedmiotowego wniosku o ukaranie do Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Zdrowia.

Resortowa Komisja Orzekająca orzeczeniem z ... czerwca 2011 r. sygn. akt ...:

1. uznała obwinionego M. H. za odpowiedzialnego nieumyślnych naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych będących w dyspozycji Głównego Inspektoratu Sanitarnego w W. z przekroczeniem zakresu upoważnienia, co stanowiło naruszenie zasad dokonywania wydatków publicznych, określonych w momencie popełnienia czynów zabronionych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a obecnie w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, opisanych w tabeli;

2. uznała obwinioną M. K. za odpowiedzialną nieumyślnych naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i polegających na dokonaniu wydatków ze środków publicznych będących w dyspozycji Głównego Inspektoratu Sanitarnego w W. z przekroczeniem zakresu upoważnienia, co stanowiło naruszenie zasad dokonywania wydatków publicznych, określonych w momencie popełnienia czynów zabronionych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a obecnie w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, opisanych w tabeli;

3. na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uniewinniła obwinionego M. H. od zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i opisanych w tabeli;

4. na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uniewinniła obwinioną M. K. od zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i opisanych w tabeli;

5. na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierzyła obwinionemu M. H. za czyny opisane w pkt 1 karę łączną upomnienia;

6. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odstąpiła od wymierzenia kary obwinionej M. K.;

7. na podstawie art. 167 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obciążyła obwinionego M. H. kosztami postępowania w kwocie ... zł;

8. na podstawie art. 167 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obciążyła Obwinioną M. K. kosztami postępowania w kwocie ...zł.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż Rzecznik Dyscypliny we wniosku o ukaranie z dnia ... grudnia 2010 r. wystąpił o uznanie M. H. - pełniącego w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora Generalnego Głównego Inspektoratu Sanitarnego w W. - za odpowiedzialnego - na zasadach określonych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, z późn. zm.) - za nieumyślne naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i polegające na dokonaniu przez GIS wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia, co stanowiło naruszenie zasad dokonywania wydatków publicznych, określonych w momencie popełnienia czynów zabronionych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), a obecnie w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), określone szczegółowo w tabeli zawartej w orzeczeniu.

Tym samym wnioskiem o ukaranie Rzecznik wystąpił również o uznanie M. K. - pełniącej w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora Biura Głównego Inspektora Sanitarnego w W. - za odpowiedzialną - na zasadach określonych w art. 19 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - za nieumyślne naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i polegające na dokonaniu przez GIS wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia, co stanowiło naruszenie zasad dokonywania wydatków publicznych, określonych w momencie popełnienia czynów zabronionych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a obecnie w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, określone szczegółowo w tabeli zawartej w orzeczeniu.

Ponadto wskazano, iż co do swej istoty wyjaśnienia obwinionych opierały się na tych samych twierdzeniach. Mianowicie oboje obwinieni zgodnie twierdzili, iż czyny objęte wnioskiem o ukaranie stanowiły wypłatę zaliczki na poczet przyszłego wynagrodzenia pracowników GIS, tj. A. W. oraz P. B. Kwoty wypłacane tytułem wskazanych zaliczek były następnie potrącane z wynagrodzeń tych pracowników w dacie wypłaty wynagrodzeń. Wypłaty z powyższych tytułów były dokonywane z paragrafu klasyfikacji budżetowej obejmującej wynagrodzenia pracowników. Wypłata zaliczki na poczet przyszłego wynagrodzenia pracowników jest zdaniem obwinionych dopuszczalna w świetle przepisów prawa, o czym ma świadczyć brzmienie art. 87 § 3 Kodeksu pracy, dopuszczającego potrącanie zaliczek z wynagrodzenia pracowników. Tym samym zdaniem obwinionych wypłaty objęte wnioskiem o ukaranie były dokonywane z zachowaniem przepisów prawa, a więc nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia przy ich dokonywaniu. W tych przypadkach mamy bowiem do czynienia z zapłatą części wynagrodzenia zgodnie z dyspozycją pracowników. Dodatkowo obwinieni podnieśli, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty czynszu z tytułu umowy najmu z dnia ... października 2006 r. zawartej z Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów był sam GIS, a nie Pan A. W. Następcze potrącenia powyższych kwot z wynagrodzenia tego pracownika wynikały z jego indywidualnej decyzji.

Resortowa Komisja Orzekająca stwierdziła, iż w okresie, którego dotyczą zarzuty objęte wnioskiem o ukaranie tj. od ... czerwca 2007 r. do ... lutego 2009 r. obwiniony M. H. pełnił funkcję Dyrektora Generalnego GIS w W., natomiast obwiniona M. K. pełniła w tym okresie funkcję Dyrektora Biura Głównego Inspektora Sanitarnego. Jednocześnie obwiniona w czasie nieobecności M. H. zastępowała go na stanowisku Dyrektora Generalnego. W tym zakresie obwiniona działała na podstawie pełnomocnictwa z ... stycznia 2007 r. Nr ... oraz pełnomocnictwa z ... sierpnia 2007 r. Nr ... . Zakres pełnomocnictwa z dnia ... sierpnia 2007 r. obejmował umocowanie do dokonywania czynności w zakresie gospodarki finansowej, w tym kontroli finansowej i dokonywania wydatków w ramach budżetu GIS. Komisja ustaliła, iż w dniu ... października 2006 r. GIS zawarł umowę najmu z Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i był zobowiązany do zapłaty czynszu, a zakwaterowany pracownik GIS był zobowiązany do uiszczania opłat za media. Ponadto Komisja ustaliła, iż P. B. pracownik GIS złożył w dniu ... sierpnia 2006 r. dyspozycję, zgodnie z którą GIS miał dokonywać z jego wynagrodzenia potrąceń składek na rzecz Okręgowej Izby Lekarskiej w Ł.

W orzeczeniu przedstawiono zestawienie wydatków ze środków publicznych będących w dyspozycji GIS, które obwiniony M. H. akceptował osobiście. Komisja ustaliła, iż wydatki te, z wyjątkiem zapłaty za czynsz z tytułu umowy najmu z dnia ... października 2006 r., dokonywane były na pokrycie prywatnych zobowiązań pracowników GIS tj. A. W. i P. B. Wydatki te były następnie potrącane z wynagrodzenia tych pracowników. Jedynie w odniesieniu do wypłaty składek na rzecz Okręgowej Izby lekarskiej w Ł. ustalono, iż wypłata tych składek była dokonywana w dniu wypłaty wynagrodzenia. W tym też dniu były one potrącane z wynagrodzenia pracownika P. B. Komisja ustaliła również, iż w dniu ... września 2008 r. doszło do wypłaty z kasy GIS gotówki w kwocie ... zł tytułem zapłaty wynagrodzenia P. B. za miesiąc wrzesień 2008 r., którą akceptował osobiście obwiniony.

Ponadto w orzeczeniu Resortowa Komisja Orzekająca przedstawiła zestawienie wydatków ze środków publicznych będących w dyspozycji GIS, które akceptowała osobiście M. K. Komisja wskazała, iż tak jak w przypadku wydatków zaakceptowanych przez obwinionego wydatki te, z wyjątkiem zapłaty za czynsz z tytułu umowy najmu z dnia ... października 2006 r., dokonywane były na pokrycie prywatnych zobowiązań pracowników GIS tj. A. W. i P. B. Wydatki te były następnie potrącane z wynagrodzenia tych pracowników. Jedynie w odniesieniu do wypłaty składek na rzecz Okręgowej Izby lekarskiej w Ł. ustalono, iż wypłata tych składek była dokonywana w dniu wypłaty wynagrodzenia. W tym też dniu były one potrącane z wynagrodzenia pracownika P. B.

Oceniając podmiotowe przesłanki odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Komisja w pełni podzieliła ocenę prawną oskarżyciela, iż zarówno obwiniony, jak i obwiniona spełniają warunki podmiotowe podlegania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obwiniony pełniąc bowiem w chwili popełnienia zarzucanych czynów funkcję Dyrektora Generalnego GIS był zobowiązany do wykonywania czynności w zakresie gospodarki finansowej w związku z zapewnieniem funkcjonowania pracy GIS, będącego centralnym urzędem administracji rządowej obsługującym Głównego Inspektora Sanitarnego. Podobnie Obwiniona będąc pracownikiem GIS była upoważniona do wykonywania czynności w zakresie gospodarki finansowej w związku z wykonywaniem zastępstwa Dyrektora Generalnego GIS w przypadku nieobecności samego obwinionego.

Resortowa Komisja Orzekająca wyjaśniła, iż źródłem upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych jest plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych, który określa cele i wysokość wydatków publicznych. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Komisji, w związku z czynami objętymi wnioskiem o ukaranie nie doszło do przekroczenia planu finansowego GIS. Wydatki objęte wnioskiem o ukaranie zostały rozliczone w ramach środków finansowych zaplanowanych na wynagrodzenia pracowników i ostatecznie zostały potrącone z wynagrodzenia pracowników. Z tych względów Komisja uznała, iż w sprawie należy rozpatrywać drugą postać naruszenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tj. przekroczenie upoważnienia do dokonywania wydatków. W przypadku bowiem dokonywania ze środków przeznaczonych na pokrycie wynagrodzeń pracowników wypłat na poczet prywatnych zobowiązań pracowników mamy do czynienia z przekroczeniem zakresu upoważnienia. Środki publiczne przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń na rzecz pracowników mogą być przeznaczane wyłącznie na wypłatę wynagrodzeń. Środki te nie mogą służyć finansowaniu prywatnych zobowiązań pracowników, chociażby następnie wypłaty te były potrącane z wynagrodzenia wypłacanego pracownikom. Nie można bowiem utożsamiać zapłaty wynagrodzenia z regulowaniem zobowiązań pracowników. W takich przypadkach dochodzi do nieuprawnionego kredytowania pracowników. Przyjęciu powyższego stanowiska w ocenie Komisji nie sprzeciwia się stwierdzenie dopuszczalności dokonywania wypłat na poczet przyszłego wynagrodzenia pracownika, przed terminem jego wymagalności ("zaliczki"), które następnie będą zarachowywane na poczet wynagrodzenia należnego za dany okres obrachunkowy. Podobnie w ocenie Komisji nie sprzeciwia się temu stwierdzenie dopuszczalności potrącania przez pracodawcę z wynagrodzenia pracowników należności wskazanych w dyspozycji pracownika i przekazywania potrąconych kwot na wskazany cel. W przypadku dokonywania potrąceń na podstawie indywidualnej dyspozycji pracownika (art. 91 Kodeksu pracy) potrącenie i odprowadzenie określonej kwoty z wynagrodzenia pracownika następuje w dacie wypłaty wynagrodzenia.

Mając powyższe na uwadze Komisja stwierdziła, iż w przypadku potrąceń dotyczących składek odprowadzanych na rzecz Okręgowej Izby Lekarskiej w Ł. dokonywane były one na podstawie indywidualnej dyspozycji pracownika zgodnie z art. 91 kodeksu pracy i nie stanowiło przekroczenia zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych. Podobnie brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do czynów polegających na regulowaniu przez GIS należności z tytułu czynszu najmu na podstawie umowy najmu z ... października 2006 r. W świetle bowiem postanowień tej umowy (§5) podmiotem zobowiązanym do zapłaty czynszu był GIS. Tym samym dokonując zapłaty czynszu z tej umowy GIS regulował własne zobowiązania. Fakt, iż następnie kwota zapłaconego czynszu była potrącana z wynagrodzenia pracownika nie ma wpływu na powyższą ocenę. Zakwaterowany pracownik był zobowiązany uiszczać opłaty za media, zatem w przypadkach regulowania przez GIS zobowiązań z tego tytułu dochodziło do przekroczenia zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków. Zdaniem Komisji również w przypadku wypłaty w dniu ... września 2008 r. kwoty ... zł na poczet przyszłego wynagrodzenia gotówką do rąk pracownika, nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W odniesieniu do pozostałych czynów objętych wnioskiem o ukaranie zdaniem Komisji doszło do regulowania prywatnych zobowiązań pracowników. Okoliczności w jakich dokonywane były powyższe wypłaty w żadnym stopniu nie uzasadniają poglądu obwinionych, iż miały one charakter wypłaty wynagrodzenia. W sprawie nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających, aby płatności objęte wnioskiem miały charakter wypłaty wynagrodzenia na rzecz ww. pracowników.

W ocenie Komisji obwinieni nie mając zamiaru popełnienia przedmiotowych naruszeń popełnili je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia tych naruszeń mogli przewidzieć. Komisja podkreśliła, iż oboje obwinieni pełnili w czasie popełnienia przedmiotowych naruszeń funkcje kierownicze w GIS, co uzasadnia twierdzenie, że powinni znać zasady prowadzenia gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych.

Od powyższego orzeczenia obwinieni reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli odwołanie.

Główna Komisja Orzekająca, w wyniku rozpatrzenia odwołania orzeczeniem z dnia ... stycznia 2012 r. utrzymała w mocy ww. orzeczenie Resortowej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Zdrowia.

GKO przyjęła za właściwe uznanie, przez Komisję I instancji, prawa Głównego Inspektoratu Sanitarnego w W. do wypłacania zaliczek na poczet wynagrodzenia, mimo iż nie przewidywał tego regulamin wynagradzania obowiązujący w jednostce. Równocześnie jednak GKO podzieliła stanowisko Komisji Orzekającej przy Ministrze Zdrowia, która części dyspozycji nie uznała za wystąpienie zainteresowanych pracowników z wnioskiem o wypłatę zaliczki. Zdaniem GKO nie można bowiem za taki wniosek uznać np. podania P. B. o treści: "..." od ... do ... lipca 2008 r. oraz potrącenie z mojego wynagrodzenia za miesiąc lipiec br., wyżej wymienionej kwoty." Podobny charakter mają inne zakwestionowane, przez Komisję I instancji, dyspozycje. Wszystkie zakwestionowane, przez Komisję I instancji, wydatki mają charakter dyspozycji uregulowania zobowiązań indywidualnych pracownika ze środków GIS, a następnie ich potrącenie z wynagrodzenia wnioskodawcy. Obwinieni dla uniknięcia zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, przed realizacją dyspozycji uregulowania zobowiązań, mogli i powinni wydać odpowiednim służbom dyspozycję sporządzenia listy płac na kwoty "zaliczek", a następnie przekazać na wskazane, przez wnioskodawców, konta bankowe. Tym samym działania obwinionych należy uznać za zawinione. Zdaniem GKO, niezasadne jest powoływanie się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2001 r., albowiem dotyczył on wypłaty wynagrodzenia w kwocie wyższej i potrącania nadpłaty w miesiącu następnym na podstawie art. 87 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy. Zasadne wydaje się jednak stwierdzenie że, skoro w art. 91 Kodeksu pracy jest mowa o wynagrodzeniu, to dotyczy to wynagrodzenia ustalonego w pełnej wysokości, zatem potrącanie wcześniejszych wypłat może nastąpić w dniu wypłaty wynagrodzenia i wynagrodzenie nie może być wypłacane w dowolnym terminie. Trudno bowiem potrącić wcześniejsze wypłaty z wielkości, która nie jest jeszcze dokładnie znana (wynagrodzenie miesięczne może ulec pomniejszeniu np. z tytułu zwolnienia lekarskiego, urlopu bezpłatnego itp.). W ocenie GKO, Komisja I instancji oceniła nie cel, na który następowała płatność i potrącenia z wynagrodzeń, a treść wniosku i w przypadku wątpliwości rozstrzygnęła je na korzyść obwinionych. W stosunku do płatności uznanych za nieprawidłowe Komisja Orzekająca nie miała innego wyboru bowiem wystąpienia pracowników nie miały charakteru wniosku o wypłacenie zaliczki, stanowiły natomiast wniosek o uregulowanie indywidualnych zobowiązań, z wykorzystaniem służb finansowo - księgowych jednostki – przez pracowników, którzy pełnili w tej jednostce funkcję kierowniczą. Główna Komisja Orzekająca zwróciła również uwagę na aspekt wykorzystywania służb finansowych jednostki do regulowania prywatnych zobowiązań osób zajmujących kierownicze stanowiska w tej jednostce i brak reakcji osób realizujących te dyspozycje. W ocenie GKO zasadne było również dokonane przez Komisję I instancji zróżnicowanie kary w stosunku do obwinionych nie tylko z powodu różnej sumy wydatków zakwestionowanych w działaniu M. H. i M. K. M. K., mimo, że nie powinno to być usprawiedliwieniem dla jej działań, była zastępcą M. H. i swoje działania opierała na wcześniejszych działaniach swojego bezpośredniego przełożonego. Dlatego łagodniejsza ocena dokonana przez Komisję I instancji jest całkowicie uzasadniona.

Niemniej jednak, zdaniem GKO, oboje obwinieni ponoszą odpowiedzialność za realizację wniosków w sposób, jaki nie powinien mieć miejsca w jednostce sektora finansów publicznych, M. H. jako kierownik jednostki a M. K. jako upoważniona imiennie przez dyrektora generalnego GIS do zastępowania go podczas jego nieobecności. W pozostałym zakresie GKO podzieliła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu do orzeczenia Resortowej Komisji Orzekającej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie M. H. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o jego uchylenie i orzeczenie, że obwinieni M. H. i M. K. są niewinni popełnienia zarzucanych im czynów.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. Błędną interpretację zebranego materiału dowodowego;

2. Błędną interpretację przepisów prawa;

3. Brak obiektywizmu;

4. Brak podania merytorycznych przepisów prawa, naruszenia których dopuścili się obwinieni;

5. Nierozpoznanie przez Komisję zarzutów powyższych, które podniesione zostały w odwołaniu od orzeczenia Resortowej Komisji Orzekającej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w odwołaniu od orzeczenia Resortowej Komisji skarżący zarzucili, iż Komisja błędnie przyjęła że M. H. wykonując pracę na stanowisku Dyrektora Generalnego Głównego Inspektoratu Sanitarnego oraz M. K. Zastępująca Dyrektora Generalnego Głównego Inspektoratu Sanitarnego w latach 2007-2009 dopuścili się naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonej w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komisja orzekająca o winie obwinionych nie wskazała merytorycznego przepisu, który został naruszony przez obwinionych. Zasada odpowiedzialności karnej bądź dyscyplinarnej to wskazanie którego przepisu prawa materialnego skarżący nie przestrzegali przekraczając swoje uprawnienia. Komisja tylko podała podstawę procesową zastosowaną przy orzekaniu art. 11 ust 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepisy prawa procesowego, w tym cytowanej wyżej ustawy, nie stanowią samoistnej podstawy do orzekania. Stanowią tylko podstawę procesową do postawienia zarzutów, ale źródłem odpowiedzialności dyscyplinarnej musi być wskazanie konkretnego przepisu prawa, który nie był przestrzegany bądź naruszony. Wobec tego Komisja orzekając o winie musi wskazać zarzut merytoryczny z podstawą prawną wskazującą, który przepis prawa nie był przestrzegany. Komisja w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazuje, iż źródłem odpowiedzialności jest przekroczenie uprawnień poprzez regulowanie ze środków przeznaczonych na wynagrodzenia prywatnych zobowiązań. Komisja błędnie przyjęła, iż środki przeznaczone na zapłatę czynszu, obozu, raty kredytu, to nie środki przeznaczone na wypłatę wynagrodzeń. Pracownik ma prawo robić ze swoim wynagrodzeniem co uzna za stosowne. Ma prawo wskazać pracodawcy kilka kont na które będzie przelewane jego wynagrodzenie. Niektóre zobowiązania pracodawca ma obowiązek realizować bezpośrednio np. zobowiązania alimentacyjne, zajęcia komornicze, opłata składek związkowych. Prawo nie zabrania przekazywania przez pracodawcę części jego wynagrodzenia na poczet jego jeszcze innych zobowiązań, jak to określiła Komisja prywatnych zobowiązań pracownika.

Skarżący podnieśli, iż Komisja przyznała im rację, że mieli prawo dokonywać wypłat zaliczek na poczet wynagrodzenia pracownika. Przyznała też prawo do dokonywania potrąceń z wynagrodzenia zgodnie z dyspozycją pracownika na wskazany cel. Jednak w dalszym ciągu swego wywodu Komisja stwierdziła, że zgodnie z art. 91 kodeksu pracy inne należności, które mogą być potrącane z wynagrodzenia za pracę muszą być potrącane w dniu wypłaty. Po pierwsze w żaden sposób nie można tego twierdzenia wywieść z treści art. 91 kodeksu pracy, a poza tym skoro jak prawidłowo wywiodła Komisja pracownik może żądać potrącenia swego wynagrodzenia na inny cel niż wskazany w art. 87 kodeksu pracy to również może dysponować w sposób dowolny otrzymaną zaliczką na poczet wynagrodzenia. A dysponowanie zaliczką to także wskazanie pracodawcy dokonania przelewu jej na określone konto. Zdaniem Skarżących Komisja błędnie zinterpretowała przepisy prawa oraz błędnie zinterpretowała stan faktyczny wykazując całkowity brak logicznego zastosowania przepisów prawa, na które się powołuje do istniejącego stanu faktycznego. Ponadto zdaniem skarżących kuriozalny jest zarzut, iż pracownicy nieprawidłowo napisali swe dyspozycje dotyczące zaliczki i wobec tego nie można ich potraktować jako zaliczki. Zdaniem Skarżących nie ma żadnych przepisów regulujących formę w jakiej pracownik ma składać wniosek o zaliczkę i w tym przypadku zastosowanie ma art. 56 kodeksu cywilnego w zw. z art. 300 kodeksu pracy. Wniosek pracownika o przelanie należności i potrącenie ich z wynagrodzenia, mimo że nie zawiera w swojej treści słowa "zaliczka" nie może być potraktowany inaczej jak wniosek wypłatę zaliczki. A obie komisje uznały, iż skarżący mieli prawo na żądanie pracownika takie zaliczki wypłacać.

Zarzut natomiast, iż zlecenia wypłat pochodziły od pracowników którzy pełnili kierownicze funkcje w jednostce, tak jakby do nich należało stosować inne ostrzejsze przepisy niż do pracowników szeregowych jest zdaniem skarżących nie tylko kuriozalny, ale niezgodny z obowiązującym prawem. Ponadto Komisja wykazała brak konsekwencji w ocenie składanych wniosków o zaliczkę podnosząc, iż zobowiązania te nie były ujęte w planach finansowych GIS. Bezsporne jest, iż zobowiązania te niezależnie czy były to składki na Izbę Lekarską czy wydatki na obóz były regulowane z zaplanowanych wydatków przeznaczonych na wynagrodzenia. Przecież uznane za prawidłowe przez obie Komisje Orzekające wydatki na Izbę Lekarską też nie były wydatkami ujętymi w planie finansowym GIS.

Pokrętne i nielogiczne, zdaniem skarżących jest również wyjaśnienie dotyczące możliwości pracodawcy potrącenia z wynagrodzenia należności wcześniej wypłaconej oraz stwierdzenie, że trudno jest potrącić wcześniejsze wynagrodzenie z wypłaty, która nie jest wcześniej znana. Ten zarzut ze wszech miar jest chybiony. Bowiem wysokość wynagrodzenia pracownika z ustaloną pensją miesięczną jest znana, a przypadki losowe, choroba, śmierć a nawet rozwiązanie umowy beż wypowiedzenia czy za porozumieniem stron w trakcie miesiąca są możliwe i wtedy rodzą po stronie pracodawcy roszczenie gdy suma wypłaconych zaliczek przekraczałaby wysokość przysługującego pracownikowi wynagrodzenia za dany miesiąc.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd wskazuje, iż zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia: w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (dalej: ustawa p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Badając zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych we wskazanym zakresie Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego, a w toku postępowania nie zostały naruszone przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim uznać należy, że organy orzekające w sprawie w sposób wszechstronny wyjaśniły stan faktyczny sprawy, który nie został przez skarżących zakwestionowany w toku postępowania administracyjnego, jak i następnie w skardze do Sądu. Również subsumcja tego stanu faktycznego została dokonana prawidłowo, pod właściwą normą prawną.

Wskazać należy, iż w myśl art. 8 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 121 poz. 1263 ze zm) Główny Inspektor Sanitarny jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Główny Inspektor Sanitarny zadania wykonuje przy pomocy Głównego Inspektoratu Sanitarnego (dalej: GIS), który jest jednostką sektora finansów publicznych. Organizację GIS określa statut nadany w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw zdrowia.

Zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych zostały uregulowane w rozdziale 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) dalej: u.f.p., obecnie rozdział 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.o finansach publicznych ( Dz.U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), natomiast zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe oraz postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały uregulowane w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 14 poz. 114 ze zm. ), dalej: ustawa z 17 grudnia 2004 r.

Ustawa z 17 grudnia 2004 r. w swojej treści zawiera szereg przepisów szczegółowo określających jakie działanie lub zaniechanie podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Dokonywanie wydatków angażujących środki publiczne wiąże się z odpowiedzialnością prawną m.in. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie ustawy z 17 grudnia 2004 r. Do deliktów finansowych związanych z dokonywaniem wydatków należy m.in. dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r.).

W myśl art. 35 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budżetowej, uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Przepisy prawa nie formułują legalnej definicji wydatku. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy wykładni tego pojęcia odsyła do znaczenia nadanego mu w ustawie o finansach publicznych. Wydatek definiować należy zgodnie z ekonomicznym rozumieniem tego terminu, czyli jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub z rachunku bankowego, tj. rzeczywisty wypływ środków z jednostki. Wydatkowanie środków publicznych oznacza ponoszenie wydatków publicznych i dokonywanie rozchodów budżetowych w oparciu o plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych oraz w wysokości i trybie właściwym dla poszczególnych tytułów wydatków lub rozchodów, zgodnie z mechanizmem budżetowym lub pozabudżetowym. Wydatkowanie oznacza podejmowanie przez dysponenta środków publicznych decyzji o ich przeznaczeniu w określonej wysokości i na określony cel. Wydatkowanie środków publicznych jest jednym z procesów składających się na normatywne pojęcie finansów publicznych (art. 3 u.f.p.). Według definicji negatywnej wydatków publicznych są nimi procesy rozdysponowania środków publicznych, które nie są zaliczone do rozchodów publicznych.

Wskazać należy, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy, oszczędny i terminowy, co nazywane jest w literaturze zasadą racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Dokonywanie wydatków w sposób racjonalny zapewnić ma reguła, zgodnie z którą wydatki ustalone w budżecie lub planie finansowym stanowią nieprzekraczalny limit, tj. nieprzekraczalną górną granicę kwoty dopuszczonej do wydatkowania.

Wydatku ze środków publicznych dokonywać można jedynie na podstawie stosownego upoważnienia. Upoważnienie do dokonania wydatku jest kompetencją wynikającą z przepisów prawa lub zdarzeń prawnych do dysponowania środkami publicznymi. Może mieć ono charakter upoważnienia podmiotowego oraz przedmiotowego.

Zakres podmiotowy upoważnienia do dokonania wydatku ze środków publicznych wyznacza ogólna norma kompetencyjna art. 44 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którą kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, a zatem również za dokonywanie wydatków ze środków publicznych. Kierownik jednostki może powierzyć, w trybie art. 44 ust. 2 u.f.p., określone obowiązki w zakresie dokonywania wydatków jednostki sektora finansów publicznych pracownikom tej jednostki. Upoważnienie podmiotowe do dokonywania wydatków ze środków publicznych może wypływać z dokumentu powierzającego pracownikowi jednostki sektora finansów publicznych określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej mającego formę odrębnego imiennego upoważnienia albo być wskazane w regulaminie organizacyjnym jednostki. Upoważnienie do dokonywania wydatków interpretować należy wąsko. Nie można utożsamiać upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych z powierzeniem wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, będącym prerogatywą głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych (art. 45 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Zachodzi zasadnicza różnica pomiędzy wydatkiem, tj. merytorycznym rozporządzeniem środkami publicznymi (realizacją konkretnego zadania), a kasową realizacją tego wydatku. Przedmiotowy zakres upoważnienia do dokonania wydatku wyznaczany jest przez istnienie podstawy prawnej wydatku, przeznaczenia (celu) wydatkowania środków, ich wysokości, wynikającej z ustalonych planów finansowych i wielkości określonych w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej oraz terminu, do którego wydatkować można środki. ( por. Ludmiła Lipiec – Warzecha Komentarz do art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych opubl. Oficyna 2008,Lex).

Przenosząc to co wyżej powiedziano na grunt niniejszej sprawy należy wskazać co następuje:

W rozpatrywanej sprawie bezspornym między stronami pozostaje fakt, iż obwinieni dokonywali wydatków ze środków publicznych, w ten sposób, że były regulowane prywatne zobowiązania pracowników Głównego Inspektoratu Sanitarnego. Sporna między stronami pozostaje natomiast ocena tych działań – zdaniem organów było to naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez dokonywanie wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem upoważnienia, zaś zdaniem skarżących – działania te mieściły się w granicach prawa i stanowiły zaliczkowe wypłacanie wynagrodzeń, kwoty wcześniej wypłacanych środków potrącano następnie z miesięcznego wynagrodzenia pracownika.

Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, iż nie można było dyspozycji pracowników zlecających regulowanie ich prywatnych ( w zasadzie wyłącznie cywilnoprawnych zobowiązań typu: zapłata za czynsz, media, telefony, obozy wypoczynkowe itp.) w terminach wymagalności płatności tych zobowiązań – w ciągu całego miesiąca kalendarzowego, potraktować jako wniosków o wypłatę zaliczek na poczet wynagrodzenia. Komisja Orzekająca w pierwszej instancji przesądziła, z czym należy się zgodzić, iż mimo braku w tamtym okresie stosownego zapisu w Regulaminie Pracy GIS dotyczącego możliwości dokonywania wypłat na poczet przyszłego wynagrodzenia pracownika, przed terminem jego wymagalności tzw. "zaliczek", taką możliwość należało dopuścić na podstawie zapisów kodeksu pracy ( art. 85 § 1 k.p.). Jednak nie sposób uznać pisma (oświadczenia) o treści - przykładowo " ..." za wniosek o wypłatę "zaliczki" na poczet miesięcznego wynagrodzenia, przed terminem jego wymagalności. Przyjąć trzeba, iż takie oświadczenia podlegają ocenie, zgodnie z regułami zawartymi w art. 65§1Kodeksu cywilnego ( w zw. z art. 300 Kodeksu pracy ), który brzmi "Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje." Z dosłownej treści pism, na podstawie których regulowano cywilnoprawne zobowiązania dwóch pracowników nie wynika, iż są to wnioski o zaliczkową wypłatę wynagrodzenia za kolejne miesiące. Trudno też przyjąć, iż w firmach zatrudniających pracowników, zwłaszcza firmach państwowych, zwyczajowo ( zatem, że jest to zgodne z zasadami współżycia społecznego i ustalonymi zwyczajami) służby kasowo – księgowe regulują systematycznie, przez cały miesiąc, prywatne zobowiązania swoich pracowników. Dlatego też organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż dysponowanie środkami przeznaczonymi na wynagrodzenia, przez akceptowanie stosownych wypłat, przed terminem wymagalności tych wynagrodzeń ( zgodnie z Regulaminem pracy Głównego Inspektoratu Sanitarnego z dnia ... grudnia 2004r. wypłata wynagrodzenia następuje do 29 dnia każdego miesiąca) było działaniem z przekroczeniem upoważnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.f.p. (art. 44 ust. 1 pkt. 3 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009r.o finansach publicznych).

Odnosząc się w tym miejscu do, związanego z podstawą odpowiedzialności skarżących, zarzutu braku wskazania przez organ naruszenia przez M. H. i M. K. konkretnego przepisu prawa materialnego, należy stwierdzić, iż zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Wskazano bowiem przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z przepisami ustawy o finansach publicznych, które stanowią samoistną podstawę do orzekania w sytuacji stwierdzenia naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Zauważyć należy, iż w orzeczeniu Komisji Orzekającej w I instancji został powołany art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (treść tego przepisu jest analogiczna z obowiązującym w dniu popełnienia czynu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), w myśl którego wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Organ podkreślił, że przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia planu finansowego GIS, zatem nie ma mowy o dokonywaniu wydatków ze środków publicznych bez upoważnienia lecz było to działanie polegające na przekroczeniu zakresu tego upoważnienia. Stanowisko to, co do zasady, podzieliła Główna Komisja Orzekająca.

Organy zanalizowały również prawidłowo podmiotowe przesłanki odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zarówno M. H., jak i M. K. spełniają warunki podmiotowe podlegania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. (w brzmieniu z chwili orzekania w przez komisje obu instancji ) odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych. Obwiniony pełniąc w chwili popełnienia zarzucanych mu czynów funkcję dyrektora Generalnego GIS był zobowiązany do wykonywania czynności w zakresie gospodarki finansowej w związku z zapewnieniem funkcjonowania pracy GIS, będącego centralnym urzędem administracji rządowej obsługującym Głównego Inspektora Sanitarnego ( art. 25 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o służbie cywilnej – Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm. w zw. z §1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2010r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu – Dz. U. Nr 139, poz. 939 oraz w zw. z art.9 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych). Podobnie obwiniona będąc pracownikiem GIS była upoważniona do wykonywania czynności w zakresie gospodarki finansowej w związku z wykonywaniem zastępstwa Dyrektora Generalnego GIS w przypadku jego nieobecności (na podstawie pełnomocnictwa z... stycznia i ... sierpnia 2007r.).

Ponadto stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. (w wersji na dzień 12 stycznia 2012r.) odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 odpowiedzialność jest ponoszona zarówno za umyślne, jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Art. 22 ust. 3 stanowi z kolei, iż naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione nieumyślnie, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia popełnił je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych przewidywał albo mógł przewidzieć. W ocenie Komisji orzekających obu instancji w realiach tej sprawy obwinieni nie mając zamiaru popełnienia ww. naruszeń popełnili je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo, że możliwość popełnienia tych naruszeń mogli przewidzieć. Oboje obwinieni pełnili funkcje kierownicze w GIS, co uzasadnia twierdzenie, że powinni znać zasady prowadzenia gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Główna Komisja Orzekająca zasadnie zatem orzekła, iż skarżący M. H. pełniący w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora Generalnego Głównego Inspektoratu Sanitarnego w W. i M. K., pełniąca w czasie popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Dyrektora Biura Głównego Inspektora Sanitarnego w W. swoim działaniem wypełnili znamiona czynu określonego w art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. W toku postępowania organy wykazały, iż skarżący dokonując wydatków ze środków publicznych jako pracownicy jednostki sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej, działali z przekroczeniem zakresu upoważnienia.

Wbrew zarzutom skargi Komisja szczegółowo przedstawiła motywy wydanego rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji wskazanego przepisu. Podała też, co należy rozumieć pod pojęciem wydatku bez upoważnienia bądź też z jego przekroczeniem i wywody Komisji w tym zakresie należy uznać za logiczne i wyczerpujące. Zostały one następnie w sposób prawidłowy odniesione do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zasadnie Komisje obu instancji uznały, iż ww. wydatków nie można było uznać jako zaliczek na poczet przyszłych wynagrodzeń pracowników, zatem przekroczono upoważnienie do ich dokonywania, czym wypełniono znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004r.

Analizując natomiast uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, Sąd doszedł do przekonania, iż organ uwzględnił również obowiązki wynikające z art. 89 w zw. z art. 149 ustawy z 17 grudnia 2004 r., to znaczy wyczerpująco zebrał i wszechstronnie rozpatrzył materiał dowodowy. W ocenie Sądu wnioski organu wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów, a więc nie stanowią naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia również wymogi określone w art. 137 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów i okoliczności, które skład orzekający uwzględnił wydając rozstrzygnięcie o przypisaniu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych albo uniewinnieniu, albo umorzeniu postępowania, a także wskazanie faktów, które skład orzekający uznał za udowodnione lub nieudowodnione, wskazanie, na jakich w tym względzie oparł się dowodach, oraz wyjaśnienie, dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych, o ile takie były przedstawione; wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia; przytoczenie okoliczności, które skład orzekający miał na względzie przy wymierzaniu kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia, w tym w szczególności wskazanie okoliczności, które komisja uwzględniła przy wymiarze kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie ww. elementy istotne w przedmiotowej sprawie.

Dodatkowo Sąd zauważa, że kara upomnienia jak została orzeczona w stosunku do M. H. – jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie – jest karą najmniej dotkliwą dla obwinionego. Z drugiej zaś strony kara taka jest swoistym ostrzeżeniem, upomnieniem mającym na celu zapobieganie naruszeniu dyscypliny finansów publicznych w przyszłości i co bardzo istotne, kara upomnienia nie jest związana z ujemną oceną kwalifikacyjną ukaranego. W stosunku do M. K. w ogóle odstąpiono od wymierzenia jej kary.

Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji.