Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1964/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2 art. 97 ust. 5 art. 89 art. 88 ust. 1 art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c art. 152 art. 132 art. 200 art. 205 par. 2 art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendant Głównego Policji na rzecz skarżącego L. S. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 oraz § 1, § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), z dniem [...] października 2004 r. przyznał skarżącemu [...] L. S. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, według stawek przysługujących policjantowi samotnemu, a następnie ten sam organ decyzją z dnia [...]września 2011 r. nr [...], z dniem [...] sierpnia 2011 r. zmienił skarżącemu wysokość równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznając mu uprawnienie do pobierania świadczenia dla policjanta posiadającego członków rodziny w kwocie 11,50 zł dziennie, waloryzowanej corocznie o wskaźnik średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem. W uzasadnieniu podał, że skarżący przedstawił oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] września 2011 r. oraz skrócony odpis aktu małżeństwa i w związku z tym należało zmienić wysokość świadczenia.

W dniu [...] marca 2014 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego mu powyższą decyzji.

Następnie Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy Policji w zw. z § 6, § 1 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z dniem [...] marca 2014 r. cofnął skarżącemu [...] L. S. uprawnienia do dotychczas przyznanego, decyzją nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...] października 2004 r. i zmienionego decyzją nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...] września 2011 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W uzasadnieniu podał, że przesłanką do wszczęcia przedmiotowego postępowania było powzięcie informacji, iż policjant zamieszkuje w lokalu mieszkalnym będącym własnością jego rodziców, Państwa H. i M. S., usytuowanym w W. przy ulicy [...] tylko i wyłącznie ze swoją rodziną, tj. z żoną A. oraz synami A. i J. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a z kolei stosownie do treści art. 88 ust. 4, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że powyższym w lokalu mieszkalnym zameldowana jest żona skarżącego wraz z dwoma synami. Ponadto z informacji uzyskanych od Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej wynika, iż w przedmiotowym lokalu zamieszkują dwie osoby, natomiast powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu wynosi [...] m2. Podczas prowadzonego postępowania skarżący zeznał, iż w lokalu mieszkalnym usytuowanym w W., przy ulicy [...] zamieszkuje wraz z żoną i dwoma synami, a w chwili obecnej zamieszkuje wraz z nim jego matka, która na stałe zameldowana jest w S. Czasowe zamieszkiwanie wraz z nim matki spowodowane jest pomocą w opiece nad jego małoletnimi dziećmi. Policjant zaznaczył, że gospodarstwo domowe prowadzi ze swoją żoną i synami i oświadczył, że przedmiotowy lokal mieszkalny zajmuje na podstawie ustnej umowy najmu, a jego właścicielami są Państwo H. i M. S., tj. jego rodzice. Natomiast odmówił odpowiedzi na pytanie dotyczące sprecyzowania kwoty, jaką przekazuje właścicielowi z tytułu najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Oznajmił jedynie, że jest to wielokrotność równoważnika pieniężnego, który otrzymuje za brak lokalu mieszkalnego. Policjant stwierdził także, iż nie ma obowiązku udokumentowania wydatków ponoszonych na pokrycie kosztów najmu, bądź używania przedmiotowego lokalu. Następnie skarżący w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył nowe oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym wskazał, że za zajmowany lokal mieszkalny opłaca czynsz wolny w wysokości [...] zł. Z kolei z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika, iż posiadaczem lokalu mieszkalnego jest osoba, która dysponuje:

1) lokalem mieszkalnym przydzielonym na podstawie decyzji administracyjnej,

2) spółdzielczym lokalem mieszkalnym w tym lokatorskim lub własnościowym oraz spółdzielczym lokalem mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu,

3) lokalem mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu, stanowiącym mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego,

4) lokalem mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu, stanowiącym własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającym w zasobach towarzystw budownictwa społecznego,

5) lokalem mieszkalnym zajmowanym na podstawie umowy najmu, innym niż wymienione w pkt 3 i 4, dla którego stawka czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2,

6) domem jednorodzinnym, domem mieszkalno – pensjonatowym lub lokalem mieszkalnym stanowiącym oddzielną nieruchomość, będącym przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji,

7) tymczasową kwaterą.

Na podstawie przeprowadzonych czynności organ stwierdził, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż przestał on spełniać warunki określone w § 1 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mianowicie W trakcie postępowania policjant nie uprawdopodobnił ponoszenia większych kosztów czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu mieszkalnego od stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego miasta W., która wynosi [...] zł. Ponadto strona nie udokumentowała ponoszenia jakichkolwiek kosztów związanych z zajmowanym lokalem. Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ uznał, skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny i prawny, w oparciu o treść przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionego rozporządzenia postanowiono jak w sentencji.

W odwołaniu z dnia 3 czerwca 2014 r. do Komendanta Głównego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako przedmiotowego od samego początku, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze. zm.) oraz § 6 w zw. z § 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2013 r. poz. 1130), polegającego na ich wadliwym zastosowaniu i uznaniu, że zaistniały przesłanki do cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi nie posiadającemu lokalu mieszkalnego przysługuje prawo do lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej określonej przepisami ust. 4. W myśl art. 92 ustawy, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wówczas przysługuje mu równoważnik pieniężny. Przepis ten uzależnia zatem prawo do świadczenia od faktu nieposiadania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W rozpoznawanej sprawie skarżący zamieszkuje wraz z żoną oraz dwoma synami w W. przy ul. [...] i mieszkanie to jest własnością Państwa H. i M. S., a zgodnie z treścią oświadczenia mieszkaniowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożonego do akt sprawy, najemcę z wynajmującym wiąże ustana umowa najmu. W myśl art. 660 k.c., umowa najmu nieruchomości lub pomieszczenia na czas dłuższy niż rok powinna być. zawarta na piśmie. W razie niezachowania tej formy poczytuje się umowę za zawartą na czas nieoznaczony, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo w treści wymienionego oświadczenia mieszkaniowego zostało wskazane, że za zajmowany lokal mieszkalny opłacany jest, poza bieżącymi opłatami eksploatacyjnymi, czynsz wolny w wysokości [...] zł miesięcznie. Zatem zostały spełnione przesłanki wynikające z treści § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie posiadam lokalu mieszkalnego, warunkujące przyznanie prawa do równoważnika mieszkaniowego. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ zarzucił brak uprawdopodobnienia ponoszenia większych kosztów czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu mieszkalnego od stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego miasta W., która wynosi [...] zł oraz, że nie zostało udokumentowane ponoszenia przez skarżącego jakichkolwiek kosztów związanych z zajmowanym lokalem. Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić, gdyż – jak już wyżej wskazano – w dniu [...] kwietnia 2014 r. zostało złożone do akt sprawy aktualne oświadczenie mieszkaniowe, w którym podana kwotę czynszu wolnego w wysokości [...] zł, a tym samym zostało wykazane ponoszenie większej kwoty czynszu za 1 m2, która wynosi [...] zł i jest niemal dwukrotnie wyższa od stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego miasta W. Ponadto nie została wskazana podstawa materialno – prawna, na podstawie której skarżący miałby uprawdopodobnić ponoszenie większych kosztów czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu mieszkalnego od stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego miasta W. Ustawodawca w żadnym z przepisów również nie określił innego sposobu udokumentowania prawa do równoważnika mieszkaniowego niż oświadczenie mieszkaniowe, o czym świadczą wprost postanowienia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 rozporządzenia. Gdyby wolą prawodawcy było złożenie jakichkolwiek dokumentów jako załączników do oświadczenia mieszkaniowego (ponoszone opłaty, ich rodzaj i wysokość, powierzchnia mieszkalna czy też użytkowa, itp.), niewątpliwie znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w postaci stosownego zapisu w ustawie lub rozporządzeniu. Podniesiono ponadto, że zgodnie z treścią § 5 powołanego rozporządzenia, policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Natomiast stosownie do dyspozycji § 6 tego samego rozporządzenia, decyzje o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo (...). W szczególności przepis § 6 nie może być traktowany rozszerzająco, gdyż może to powodować jego nieuzasadnioną nadinterpretację. Również weryfikacja stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie winna nastąpić poprzez nakazanie złożenia policjantowi nowego oświadczenia mieszkaniowego (§ 5 powołanego rozporządzenia), w przypadku gdyby organ powziął wiarygodna informacje o zaistniałych zmianach w stanie faktycznym, mających wpływ na prawo jak i wysokość przyznanego wcześniej świadczenia. Niezależnie od powyższego odniesiono się do daty, od kiedy ma nastąpić cofnięcie zaskarżaną decyzją Nr [...]. Komendanta Centrum Szkolenia Policji w L. z dnia [...] maja 2014 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tj. od dnia [...] marca 2014 r., a wiec z datą wsteczną, co jest niezgodne z charakterem decyzji konstytutywnych. .

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 92 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację organu pierwszej instancji – podał, że zgodnie z literalnym brzemieniem art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadaczem samoistnym jest ten, który włada rzeczą jak właściciel, ale niekoniecznie musi nim być, natomiast posiadacz zależny włada rzeczą tak jak wykonujący inne prawo niż własność np. prawo dzierżawy, użytkowania, najmu. Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz innej osobie w posiadanie zależne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśniono, że skarżący wraz z członkami swojej rodziny (żoną A. i synami A. i J.) zajmuje lokal mieszkalny, który stanowi własność jego rodziców. Analiza stanu faktycznego wskazuje, że skarżący wprawdzie nie jest właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., ale jako posiadacz zależny włada mieszkaniem jak jego właściciel. Ponadto podzielono pogląd dotyczący braku wystarczającego uprawdopodobnienia ponoszenia większych kosztów czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu od stawki czynszu ustalonej dla lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego miasta W., jak również udokumentowania ponoszenia jakichkolwiek kosztów związanych z zajmowanym lokalem. Z akt sprawy wynika, że skarżący wywodzi swoje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z faktu zajmowania mieszkania na podstawie ustnej umowy najmu za który opłaca czynsz wolny w kwocie [...] zł. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 cytowanego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę, zaś skarżący o fakcie ponoszenia opłat związanych z zajmowaniem lokalu poinformował wyłącznie wpisem w oświadczeniu mieszkaniowym, odmawiając w trakcie przesłuchania przeprowadzonego w dniu [...]kwietnia 2014 r. jakichkolwiek wyjaśnień w tej kwestii. Obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, które prowadziłoby do bezspornego i opartego na obiektywnych kryteriach ustalenia stanu faktycznego. Wyjaśnić przy tym trzeba, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rozpatrzenia wszystkich aspektów sprawy, w szczególności w kontekście przesłanek prawnych wyrażonych w przepisach prawą, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Reasumując stwierdzić należy, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do przeprowadzenia w szerokim zakresie postępowania dowodowego, mającego bezspornie ustalić fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia, przy skorzystaniu z całej gamy środków dowodowych wskazanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej to w interesie strony jest wykazanie okoliczności, o których uzyskanie występował do niego organ w toku postępowania, a w trakcie postępowania organ jest uprawniony do swobodnej oceny dowodów, zatem milczenie strony względnie faktyczna niemożliwość uzyskania od niej informacji nie stoi na przeszkodzie w podjęciu wystarczająco uzasadnionego orzeczenia. Tym samym w oparciu o zebrany materiał dowodowy organ I instancji dokonał jego swobodnej i wystarczającej oceny dla uznania braku uprawnień skarżącego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast zgodzić się należy, ze orzeczenie przyznające równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej formie, czyli decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie praw nabytych inną decyzją. W tej sytuacji cofnięcie skarżącemu uprawnienia do przedmiotowego świadczenia z dniem [...] marca 2014 r., a więc z datą wsteczną, tj. z datą wcześniejszą niż data orzekania przez organ pierwszej instancji, nastąpiło z naruszeniem § 6 wyżej wymienionego rozporządzenia. Mając na uwadze konstytutywny charakter decyzji cofającej prawo do omawianych należności finansowych właściwym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcie świadczenia z dniem [...] maja 2014 r. tj.: datą wydania decyzji przez organ I instancji. Odnosząc się do kwestii zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącej braku w rozporządzeniu zapisów dających podstawę organom Policji do żądania złożenia dokumentów jako załączników do oświadczenia mieszkaniowego podkreślenia wymaga, że uprawnienia organu do gromadzenia materiału dowodowego wywodzą się z powołanych wyżej przepisów k.p.a. tj. art. 7 i 77. Skoro ocena uprawnień do świadczeń mieszkaniowych, w tym do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, to uprawnienia organu do gromadzenia dowodów istotnych w sprawie należy dopatrywać się we wskazanych przepisach k.p.a.

W skardze z dnia 29 września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący L. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1 i art. 94 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 6 w zw. z § 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyzywania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2013 r., poz. 1130) polegającym na ich wadliwym zastosowaniu i uznaniu, że zaistniały przesłanki do cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu członków rodziny.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem którego działań wzruszenie decyzji nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...].10.2014 r., zmienionej decyzją nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji z dnia [...].09.2011 r. w przedmiotowej sprawie nie uznano za rażąco naruszających prawo, pomimo iż weryfikacja wcześniej złożonego oświadczenia mieszkaniowego może nastąpić w oparciu o powszechnie obowiązujące normy prawne – brak powiązania dyspozycji norm przepisów k.p.a. z przepisami prawa materialnego, uzasadniających prowadzone postępowanie czyni podjęte działania organu I jak i II instancji wadliwym i prawnie bezskutecznym,

b) art. 7, art. 107 § 3 kpa poprzez:

– niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

– załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego,

– nie ustosunkowanie się do wszystkich złożonych dokumentów oraz oświadczeń skarżącego oraz brak podania przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.

W uzasadnieniu – wskazując na ustalony już powyżej stan faktyczny – podano, że zgodnie z art. 660 k.c., umowa najmu nieruchomości lub pomieszczenia na czas dłuższy niż rok powinna być zawarta na piśmie. W razie niezachowania tej formy poczytuje się umowę zawartą na czas nieoznaczony, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarżący w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył do akt postępowania oświadczenie mieszkaniowe, w którym stwierdził, że najemcę z wynajmującym wiąże ustana umowa najmu, za który najemca, poza bieżącymi opłatami eksploatacyjnymi, opłaca czynsz wolny w wysokości [...] zł. Zatem niewątpliwie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści § 1 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyzywania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, warunkujące przyznanie prawa do równoważnika mieszkaniowego. Dalej powołano treść art. 89 ust 3 ustawy, w którym stanowi się, że członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Natomiast w przedmiotowej sprawie rodzice skarżącego, do których należy wynajmowane przez niego mieszkanie, nie są na jego wyłącznym utrzymaniu jak też nie orzeczono wobec nich inwalidztwa i nie są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Również za nietrafny należy uznać zarzut organów, że zgodnie z art. 336 k.c. skarżący włada wynajmowanym mieszkaniem jako posiadacz zależny jak jego właściciel. Tak przyjęty i zaprezentowany przez organy tok rozumowania można by było przypisać wszystkim policjantom uprawnionym do równoważnika pieniężnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Każdy przecież uprawniony jest zobowiązany do wynajęcia mieszkania. Sugerowanie, iż skarżący włada mieszkaniem jak właściciel lecz nim faktycznie nie jest, jest daleko idącą tezą, nie mającą pokrycia w dokumentach np. wypisie z księgi wieczystej mieszkania. Ponadto słusznie zauważył Komendant Główny Policji iż organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do przeprowadzenia w szerokim zakresie postępowania dowodowego, mającego bezspornie ustalić fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia, jednakże w przedmiotowej sprawie jednak brak jest takiego postępowania organu. Dalej podano, że kwota czynszu wolnego w wysokości [...] zł oznacza, że kwota za 1 m2 , która wynosi [...] zł i jest niemal dwukrotnie wyższa od stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego miasta W. Natomiast w sytuacji gdy strona przedstawia ogólnikowe lub lakoniczne środki dowodowe, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest wezwanie jej do uzupełnienia i sprecyzowania żądania w tym zakresie. Dopiero wówczas, gdy strona nie sprecyzuje w wyznaczonym terminie żądania w zakresie przeprowadzenia dowodów, organ może wywieść w stosunku do niej negatywne konsekwencje procesowe, a ustawodawca w żadnym z przepisów nie określił innego sposobu udokumentowania prawa do równoważnika mieszkaniowego, niż oświadczenie mieszkaniowe, o czym świadczą wprost postanowienia art. 92 ust 1. ustawy o Policji w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyzywania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tak więc doszło do nieuprawnionej nadinterpretacji przepisów prawa materialnego warunkującego prawo policjanta do przyznania mu równoważnika mieszkaniowego. Gdyby wolą ustawodawcy było złożenie jakichkolwiek dokumentów jako załączników do oświadczenia mieszkaniowego (ponoszone opłaty, ich rodzaj i wysokość, powierzchnia mieszkania czy też użytkowa), niewątpliwie znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w postaci stosownego zapisu w ustawie lub rozporządzeniu. Przyjęcie, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, wymaga istnienia wyraźnej podstawy ustawowej. Ponadto organ drugiej instancji nie odniósł się do oświadczenia złożonego przez skarżącego do akt postępowania w dniu [...] kwietnia 2014 r. Dalej podano, że skoro nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotne w sprawie" ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji tego określenia, organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w szczególności organ powinien ustosunkować się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania (art. 78 i n. k.p.a.). Niezależnie od powyższego organ nie zadośćuczynił wymogowi zawartemu w art. 107 § 3 k.p.a., nie ustosunkowując się do oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r. i nie wskazując, dlaczego odmówił wiarygodności i jego mocy dowodowej oświadczenia. W tym miejscu przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt. II GSK 462/2007, w którym stwierdzono, że z przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jasno wynika, co powinno wchodzić w skład decyzji administracyjnej, a także co powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Dysponując zatem zebranymi w sprawie dowodami, organ powinien przeprowadzić ich szczegółową analizę, jednoznacznie wskazując, dlaczego określony fakt został przez niego przyjęty i jaki konkretnie środek dowodowy stanowił podstawę uzasadniającą takie stanowisko. Można powiedzieć, iż proces dojścia organu do wniosków końcowych decyzji (zawartych w jej rozstrzygnięciu), powinien być odzwierciedleniem okoliczności sprawy, wynikających z poczynionych na podstawie zgromadzonych dowodów ustaleń. Proces ten musi być klarowny i kompletny, tj. odpowiadać regule, iż dany fakt znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonych i należycie omówionych dowodach.

Z decyzji administracyjnej, zwłaszcza negatywnie załatwiającej wniosek określonego podmiotu, musi jasno wynikać, dlaczego i na jakiej podstawie, tak prawnej jak i faktycznej, organ zajął określone stanowisko. Podkreślono, że norma zawarta w art. 107 § 3 k.p.a. nabiera dodatkowej rangi w sytuacji, kiedy strona wchodzi z organem w spór dotyczący istoty sprawy, w szczególności prezentuje własną ocenę przeprowadzonych przez organ administracji dowodów. Wówczas rolą organu jest dokonać własnej oceny dowodów z wyjaśnieniem tego, które z nich uznaje za wiarygodne, a które nie i dlaczego. Oczywistym jest, że rozstrzygnięcie powinno zostać wydane na podstawie dowodów uznanych przez organ za wiarygodne. Zaniechanie dokonania przez organ wskazanego obowiązku czyni wydane przez niego rozstrzygnięcie dowolnym i jako takie nie może zostać uznane za prawidłowe. Niezależnie od powyższego, na udokumentowanie ponoszenia kosztów związanych z najmem lokalu mieszkalnego, poza wskazaną w oświadczeniu mieszkaniowym kwotą [...] zł, stwierdzono że skarżący oraz jego małżonka regularnie dokonują spłaty kredytu hipotecznego zaciągniętego przez małżonków M. i H. S. na zakup lokalu mieszkalnego, który aktualnie wynajmuje od nich. Podniesiono również, że decyzja dotycząca cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na charakter konstytutywny i w związku z powyższym data, od której następuje cofnięcie tego świadczenia, winna przypadać do dacie, w której decyzja w tym przedmiocie staje się ostateczna, co i w tym przypadku uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że o fakcie ponoszenia jakichkolwiek opłat związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. skarżący poinformował wyłącznie wpisem w oświadczeniu mieszkaniowym, odmawiając w trakcie przesłuchania przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2014 r. jakichkolwiek wyjaśnień w tej kwestii i to w jego interesie było wykazanie okoliczności, o których uzyskanie występował do niego organ w toku postępowania. Dodano, że załączone przez skarżącego dokumenty dotyczące spłaty przez niego kredytu hipotecznego zaciągniętego przez jego rodziców na zakup lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie dowodzą o opłacaniu przez skarżącego tzw. czynszu wolnego na rzecz właścicieli mieszkania, a tym samym do prawa do równoważnika za brak lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, zaś w myśl ust. 4 tegoż przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Natomiast według art. 89 ustawy, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym:

1) małżonek;

2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia;

3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Z kolei na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Natomiast według § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów;

2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1;

3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym;

4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Z kolei na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają:

1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;

5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6) tymczasowej kwatery.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], a następnie zmienionej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], przyznał skarżącemu [...] L. S. z dniem [...] października 2004 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Nie budzi również wątpliwości fakt, że aktualnie skarżący zamieszkuje wraz z żoną i dziećmi w lokalu mieszkalnym w W. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej [...] m2, stanowiącym własność jego rodziców, H. i M. S. Poza sporem pozostaje również fakt i co organ tego również nie zakwestionował, że w lokal ten – co wynika z oświadczenia mieszkaniowego skarżącego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości z dnia [...] kwietnia 2014 r. i które wpłynęło do organu tego samego dnia, a więc przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji – jest przedmiotem najmu ustnego przez skarżącego z jego rodzicami, a kwota czynszu umowy wynosi [...] zł. Zatem stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej tego lokalu wynosi [...] zł.

Tymczasem według § 1 pkt 1) zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu z 1 m2 powierzchni użytkowej w lokalach mieszkalnych, których właścicielem jest miasto W., stawka tego czynszu wynosi [...] zł.

Zatem w rozpoznawanej sprawie stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej wynajmowanego przez skarżącego mieszkania, jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę i w tej sytuacji nie została spełniona przesłanka, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 cytowanego już wyżej rozporządzenia.

W tym miejscu należy wskazać, że § 3 cytowanego już wyżej rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i przepisy prawa nie przewidują innego sposobu wskazania przesłanek do uzyskania spornego równoważnika. Ponadto organ w żadnym miejscu nie zakwestionował wiarygodności złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r., przeto miał obowiązek uwzględnić wskazane w nim dane i to tym bardziej, że dysponował już nim przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Faktem jest, że skarżący w przesłuchaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie o wysokość czynszu, ale miał do tego prawo i o czym organ, jak wynika z protokołu, pouczył go o tym. Nie mniej jednak całkowicie gołosłowne jest stwierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że milczenie strony względnie faktyczna niemożliwość uzyskania od niej informacji, nie stoi na przeszkodzie w podjęciu orzeczenia. Wszak, co już wyżej wskazano, owa odmowa w trakcie przesłuchania została przez skarżącego skonwalidowana orzeczeniem mieszkaniowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. i w tej sytuacji nie można mu zarzucić "milczenia". Jednakże organ, wbrew tezie wyrażonej w zaskarżonej decyzji, że obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego, które prowadziłoby do bezspornego i opartego na obiektywnych kryteriach ustalenia stanu faktycznego. Wyjaśnić przy tym trzeba, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek rozpatrzenia wszystkich aspektów sprawy, w szczególności w kontekście przesłanek prawnych wyrażonych w przepisach prawą, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Reasumując stwierdzić należy, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do przeprowadzenia w szerokim zakresie postępowania dowodowego, mającego bezspornie ustalić fakty istotne dla jej rozstrzygnięcia, przy skorzystaniu z całej gamy środków dowodowych wskazanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, faktycznie poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do oświadczenia majątkowego, w rzeczywistości naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem nie ocenił w jakikolwiek inny sposób, czy okoliczność podana w oświadczeniu mieszkaniowym została w sposób właściwy udowodniona. Wszak miał nie tylko możliwość, ale i obowiązek dokonania oceny tej nowej okoliczności i mógł np. ponownie przesłuchać skarżącego. Jednakże – co najważniejsze – organ, co już wyżej wykazano, nie odniósł się do powyższej kwestii.

Niezależnie od powyższego dodać należy, że organ nie wskazał na jakąkolwiek inną przesłankę z § 1 ust. 1 i 2 oraz z § 6 cytowanego rozporządzenia, co mogłoby skutkować cofnięciem uprawnienia do otrzymywanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wprawdzie organ II instancji stwierdza, że zgodnie z literalnym brzemieniem art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadaczem samoistnym jest ten, który włada rzeczą jak właściciel, ale niekoniecznie musi nim być, natomiast posiadacz zależny włada rzeczą tak jak wykonujący inne prawo niż własność np. prawo dzierżawy, użytkowania, najmu. Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje rzecz innej osobie w posiadanie zależne. Jednakże okoliczność ta nie może uzasadniać cofnięcie równoważnika, bowiem po pierwsze katalog przesłanek zawartych we wskazanych już wyżej w przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz z § 6 cytowanego rozporządzenia, jest zamknięty z uwagi na enumeratywnie ich wyliczenie, a nie przykładowe, bądź to poprzez użycie np. sformułowania "w szczególności", "na przykład" lub tym podobne. Tym samym organ w sposób nieuprawniony dokonał wykładni rozszerzającej powyższych przepisów. Po drugie zaś stwierdzić należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne, a na powyższą okoliczność wskazano dopiero w decyzji organu drugiej instancji. Tym samym pozbawiono skarżącego procedowanie w trybie dwuinstancyjnym, bowiem nie miał on żadnej możliwości wypowiedzenia się co do tego faktu w toku instancyjnym.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś w myśl § 2 tegoż przepisu, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przepisu te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności i nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3) i nie jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4). Decyzja dotycząca cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na charakter konstytutywny i co słusznie zauważa organ II instancji, a w związku z powyższym data, od której następuje cofnięcie tego świadczenia, winna przypadać w dacie, w której decyzja w tym przedmiocie staje się ostateczna. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ostateczna decyzja Komendanta Głównego Policji został wydana w dniu [...] sierpnia 2014 r. i dopiero od tego czasu winno nastąpić cofnięcie równoważnika, a nie od dnia [...] maja 2014 r.

Opisane powyżej naruszenia prawa są na tyle ważkie, że mają istotny wpływ na treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zaś organ rozpoznając ewentualnie sprawę na nowo, winien kierować się wskazanymi wyżej uchybieniami, eliminując je przy rozstrzygnięciu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.