Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 53/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2 , art. 64e, art. 64a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2 , art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1, 2, 3 , art. 136
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu L. W. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: IR.I.7840.2.15.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19.12.2022 r. znak: IR.I.7840.2.15.2022 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania D. C. i P. C. od decyzji Starosty Jędrzejowskiego nr 399/2022 z 6.10.2022 r. znak: BA.6740.1.22.2022 zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla L. W. (zwanego dalej "inwestorem") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem podziemnym, budowę dojść, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych na działkach nr [...], położonych w J., obręb [...], uchylił ww. decyzję Starosty Jędrzejowskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołań D. C. i P. C. , decyzją z 2.06.2022 r, uchylił w całości do ponownego rozpatrzenia poprzednią decyzję Starosty Jędrzejowskiego z 25.03.2022 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi ww. pozwolenia na budowę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał m.in., że zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny jest obiektem o wysokości w kalenicy przekraczającej dozwolone 12 m oraz pięciokondygnacyjnym, nie zaś czterokondygnacyjnym, czym naruszone zostały ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Jędrzejowie nr XLIX/391/21 z dnia 30.12.2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (ogł. w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2022 r., poz. 311), zwanej dalej "uchwałą lokalizacyjną".

W toku ponownego postępowania Starosta Jędrzejowski, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, wydał 18.07.2022 r. postanowienie o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, wskazując m.in., że należy "wysokość budynku doprowadzić do zgodności z uchwałą nr XLIX/391/21 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 30 grudnia 2021 r...." (pkt 2), "Projekt budowlany doprowadzić do zgodności z uchwałą Nr XLLX/391/21 Rady Miejskiej w Jędrzejowie (...) w zakresie liczby kondygnacji. ..." (pkt 3).

W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył w Starostwie Powiatowym w J. trzy egzemplarze poprawionego i uzupełnionego projektu zawierającego projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji.

W piśmie z 26.08.2022 r. D. C. i P. C. , po zapoznaniu się z ww. uzupełnionym materiałem dowodowym, zarzucili że inwestor sztucznie utworzył wzniesienie na działkach nr [...] i przedłożył nową mapę do celów projektowych z 15.07.2022 r. z rzędnymi sztucznie utworzonego wzniesienia. W tym zakresie strony przywołały rzędne terenu wskazane w ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 2.06.2022 r., określone na podstawie poprzedniego projektu zagospodarowania terenu.

Inwestor, odnosząc się do ww. zarzutów, wyjaśnił że różnice w rzędnych wynikają z nowego projektu zagospodarowania działki – sporządzonego w oparciu o aktualną mapę do celów projektowych. W załączeniu przedstawiono wyjaśnienia projektanta dotyczące zacieniania i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach na sąsiednich działkach i w budynku projektowanym oraz wyjaśnienia dotyczące zasad określania wysokości budynku z przywołaniem definicji wysokości budynku zawartej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2022 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), zwanego też dalej "rozporządzeniem", oraz opinii Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 14.03.2018. W rezultacie – w ocenie projektanta – po podniesieniu terenu na działkach inwestora projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany nie naruszają ustaleń uchwały lokalizacyjnej oraz innych przepisów.

Mając na uwadze powyższe Starosta Jędrzejowski, działając na podstawie przepisu art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlane, wydał pozytywną dla inwestora ww. decyzję z 6.10.2022 r., przyjmując wyjaśnienia inwestora dotyczące zasadności wykonania nowej mapy dla celów projektowych oraz wysokości budynku i wiążącej się z nią ilości kondygnacji oraz stwierdzając, że inwestor usunął inne nieprawidłowości wskazane w ww. postanowieniu z 18.07.2022 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że załączona mapa obrazuje aktualną sytuację na działce i brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości jej wykonania, gdyż posiada ona klauzulę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwego organu. W kwestii określenia wysokości budynku wskazano, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek posiada prawidłową wysokość, która wynosi 12,00 m i jest zgodna z uchwałą lokalizacyjną. Autor projektu zwrócił uwagę, że odwołujący się, wskazując na przekroczenie wysokości budynku, używają nieprawidłowej rzędnej terenu. Zarówno wejście, jak i teren przy nim są elementami projektu budowlanego – a nie stanu istniejącego. Natomiast inne wymagania dotyczące określenia wysokości budynku mogą mieć miejsce jedynie wtedy, gdy w aktach prawa miejscowego zawarto takie obwarowania – przy czym uchwała lokalizacyjna nie zawiera określonej rzędnej terenu, od której projektant miałby liczyć wysokość projektowanego budynku. Przyjęta w projekcie średnia rzędna terenu wynosi 257,00 m n.p.m. i od takiej rzędnej (wejście do budynku) została określona wysokość budynku.

Wojewoda Świętokrzyski, wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał że z projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego (stanowiących załącznik do uchylonej decyzji) wynika, że w ramach dostosowania projektu przedmiotowej inwestycji do wymogów zawartych w uchwale lokalizacyjnej – zgodnie z treścią poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z 2.06.2022 r. – nie został zmieniony poziom posadzki parteru przedmiotowego budynku i wynosi on nadal ± 0,00 = 257,00 m n.p.m. Podobnie wysokość przedmiotowego budynku mierzona od poziomu parteru do kalenicy nie została zmieniona i wynosi 12,00 m. W aktach sprawy brak jest projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego na podstawie którego wydano poprzednie rozstrzygnięcie z 2.06.2022 r. W decyzji tej określony został poziom terenu istniejącego w miejscu planowanego usytuowania budynku, zgodnie z mapą do celów projektowych poziom terenu istniejącego w miejscu planowanego usytuowania budynku na działkach nr 21/6, 22/2, 23/2, który wynosi od 254,0 m n.p.m. do 255,8 m n.p.m., w miejscu głównego wejścia do budynku rzędna poziomu terenu wynosi 255,7 m n.p.m. Oznacza to, że w miejscu wejścia do budynku poziom 0,00 znajduje się na wysokości 257,0-255,8=1,2m powyżej poziomu terenu istniejącego. Z powyższego wynika więc, że według poprzedniej mapy do celów projektowych przedmiotowy budynek wyniesiony jest od 1,2 m do 3,0 m ponad otaczający teren, pokazany na poprzedniej mapie (257,00 - 254,00 = 3,0 m, 257,00 - 255,80 = 1,2 m). Natomiast według "aktualnej" mapy do celów projektowych znajdującej się w aktach sprawy "...Budynek usytuowany został praktycznie na poziomie terenu, a mieszkania na parterze mają mieć dostęp z pokoi dziennych na niewielkie ogródki z obu stron budynku. (...) Przyjęte parametry przestrzenne zabudowy to 12,00 m do kalenicy budynku i około 8,00 m do okapu, ..." (str. 4 projektu zagospodarowania terenu, str. 18 opracowania). Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi na str. 5 projektu zagospodarowania terenu (str. 19 opracowania), w kwestii ustalenia średniego poziomu istniejącego terenu przy wejściu do budynku, w związku z definicją wysokości budynku zawartą w przepisie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r.:"... W celu ustalenia rzędnych wyjściowych niezbędnych do ustalenia w/w poziomu (po obrysie istniejącego budynku) inwestor zlecił firmie geodezyjnej wykonanie ponownie mapy do celów projektowych. Najniższy poziom terenu mierzony po obrysie budynku - 256,20 m n.p.m. Najwyższy poziom terenu mierzony po obrysie budynku - 257,80 m n.p.m. Średnia arytmetyczna powyższych poziomów = [256,20+257,80]:2=514,00:2=257,00 m n.p.m. Taki poziom został przyjęty w projekcie do określenia 0,00 budynku. Zaprojektowano budynek o wysokości (od 0,00) do równej 12,00 m. Wynika z tego jednoznacznie, że wysokość zabudowy wynosi 12,00 m, a więc jest zgodna z wysokością określoną w uchwale nr XLIX/391/21 Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 30.12.2021 r. ...". Porównując te informacje z poprzednio wydaną decyzją kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że teren działek inwestora został podniesiony. Organ podkreślił jednocześnie, że w trakcie postępowania zakończonego decyzją z 2.06.2022 r. mapa do celów projektowych nie została zakwestionowana. Należało doprowadzić projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji do zgodności z przepisami uchwały lokalizacyjnej w oparciu o dokumenty znajdujące się ówcześnie w aktach sprawy i w załączonym projekcie. Natomiast dokument określony jako "zaktualizowana mapa do celów projektowych" obrazuje bliżej nieokreśloną niwelację terenu działek nr 23/1, nr 23/2, nr 22/2 i nr 21/6 w J., obręb 0010, wykonywaną już po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 28.01.2022 r. Do takiej oceny skłoniła organ odwoławczy korespondencja wywołana pismem P. C. z 4.03.2022 r. (K-I-40), zakończona pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z 25.03.2022 r., w którym stwierdzono, że na działkach inwestora nie są wykonywane roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane – czyli nie jest prowadzona budowa, przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. W tym zakresie Wojewoda Świętokrzyski przytoczył art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ust. 3 tej ustawy, podkreślając że pracami przygotowawczymi (rozpoczęcie budowy) jest wykonanie niwelacji terenu. W rezultacie projekt opracowany na "zaktualizowanej mapie do celów projektowych" nie może być załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę z 28.01.2022 r.

Organ II instancji, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko co do tego, że biorąc pod uwagę zasady i cel, w jakim w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i decyzjach o warunkach zabudowy określa się wysokość zabudowy, należy przyjąć, iż odnosi się ona do poziomu naturalnej warstwicy danego terenu, nie zaś do poziomu sztucznie utworzonego wzniesienia, odniósł się do odmiennego w tym zakresie stanowiska autora projektu. Podkreślono mianowicie, że na etapie ustalania przeznaczenia terenów oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy kształtowany jest ład przestrzenny na przeznaczonym do zagospodarowania terenie, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie jedynym terenem stanowiącym odniesienie dla określenia wskazanych wyżej parametrów dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, stanowiących o nawiązaniu przyszłej zabudowy do już istniejących w sąsiedztwie obiektów i istniejącego ukształtowania terenu, jest teren określony poprzez rzędne naturalnych warstwic. Innego "terenu istniejącego" na tym etapie procesu budowlanego nie ma. Inwestor decyduje się na realizację inwestycji na terenie, dla którego określone są przez planistę (urbanistę) wskaźniki kształtujące zamierzony ład przestrzenny. Opracowując projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany projektant osadza budynek w terenie tak, aby był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją w zakresie opisanym wyżej, w tym także dotyczącym wysokości budynku. Nowa zabudowa stanowi bowiem nawiązanie do istniejącej, także w zakresie wysokości, a istniejąca zabudowa jest osadzona na istniejących warstwicach. Inwestor, po ustaleniu rzędnych charakterystycznych projektowanego budynku w określony wyżej sposób, na kolejnym już etapie procesu budowlanego, określa szczegóły dotyczące inwestycji, a więc decyduje, między innymi, o ukształtowaniu terenu wokół osadzonej w przestrzeni budynku podnosząc teren, obniżając go lub pozostawiając bez zmian. Tak zaprojektowany – ukształtowany teren wokół budynku z terenu projektowanego staje się dla tego budynku terenem jedynym, inny teren przestaje istnieć. W tym zakresie organ zgodził się z przedłożoną przez projektanta opinią (przywołaną również na str. 4 projektu zagospodarowania terenu i str. 18 opracowania), mianowicie: "teren zaprojektowany, podniesiony w analizowanym przypadku, staje się terenem jedynym dla danej inwestycji". Wojewoda Świętokrzyski zaakcentował jednak, że należy pamiętać o tym, iż wysokość budynku jest już ustalona, została określona na etapie poprzedzającym kształtowanie terenu wokół budynku. Od terenu, ukształtowanego według wizji projektanta, określa się wysokość budynku na podstawie § 6 ww. rozporządzenia z 12.04.2002 r. – gdyż w tym momencie przechodzi się ze sfery kształtowania ładu przestrzennego, pozostającej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do sfery objętej przepisami Prawa budowlanego, a więc i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustawodawca, w przepisie § 6 ww. rozporządzenia wyraźnie i jednoznacznie zastrzegł, że wysokość określona na podstawie tego przepisu służy do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia. Tym samym, posługując się wysokością określoną według tego przepisu, sprawdza się, czy budynek jest zgodny z wymogami ustawy Prawo budowlane i ustaw towarzyszących. Natomiast przywołana definicja nie służy zagadnieniom planowania przestrzennego – co znalazło odzwierciedlenie w konstrukcji przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Należy bowiem najpierw sprawdzić, czy inwestycja nie narusza zastanego ładu przestrzennego, a potem, czy jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi.

Z tych też względów, zdaniem Wojewody, inwestor nie doprowadził projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowej inwestycji do zgodności z ustaleniami uchwały lokalizacyjnej w zakresie wysokości zaprojektowanego budynku – co stanowi przesłankę do odmowy zatwierdzenia tych projektów i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Jednak organ odwoławczy – widząc możliwość pozytywnego załatwienia sprawy – wydał decyzję kasatoryjną. Inwestor winien doprowadzić ww. projekty do zgodności z ustaleniami uchwały lokalizacyjnej w zakresie wysokości projektowanego budynku i ilości kondygnacji, odnosząc wysokość przedmiotowego budynku określoną w ustawie do poziomu naturalnej warstwicy danego terenu – nie zaś do poziomu sztucznie utworzonego wzniesienia. Inwestor powinien uwzględnić także omówione niżej uwagi wnoszących odwołanie, w szczególności dotyczące miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie organ wskazał, że nie zaprojektowano wymaganej ilości miejsc postojowych, która – zgodnie z treścią uchwały lokalizacyjnej – wynosi 50 szt., przy czym uchwała nie stanowi, że jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie jest ilością wystarczającą, skoro jako maksymalną ilość mieszkań wskazano 46, a jako ilość miejsc postojowych - 50, z komentarzem, że stanowi to min. 1 miejsce postojowe dla 1 lokalu mieszkalnego. Inwestor winien doprowadzić projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji do zgodności z ustaleniami uchwały lokalizacyjnej również i w tym zakresie. Ponadto, w projekcie winno znaleźć się stwierdzenie dotyczące skutku, jaki ewentualne podniesienie terenu ma dla terenów sąsiednich – w aspekcie kierowania wód opadowych na teren sąsiednich działek. Szerokość pochylni do garażu w przedmiotowym budynku wynosi 5,50 m w osi murków oporowych, co stanowi naruszenie przepisów. Wreszcie, z uwagi na znaczną różnicę wysokości terenu, na którym znajdują się działki inwestora (według archiwalnej mapy znajdującej się w aktach organu I instancji różnica poziomów między północną i południową granicą działki nr 21/6 wynosi 2,50 m), poziom, na jakim może znajdować się kalenica projektowanego budynku oraz poziom linii okapowej, winny być określone bardziej precyzyjnie, niż w przedmiotowej uchwale. W rezultacie, Starosta Jędrzejowski winien zwrócić się do Rady Miejskiej w Jędrzejowie o określenie poziomu kalenicy projektowanego budynku i poziomu linii okapowej w wartościach bezwzględnych liczonych od poziomu morza.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że brak jest możliwości usunięcia ww. niezgodności z obowiązującymi przepisami w postępowaniu odwoławczym, ponieważ postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.), co oznacza, że sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy obu instancji, które winny zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania.

Odnosząc się do treści złożonego odwołania Wojewoda Świętokrzyski stwierdził również, że:

- analiza nasłonecznienia w istocie nie jest jednoznaczna co do uwzględnienia wzniesienia terenu wokół inwestycji i związanej z tym wysokości budynku; na rysunku znajdującym się na str. 24a opracowania oznaczono wysokość przesłaniania wynoszącą 12,37 m, a wobec odległości, jaka dzieli budynek projektowany od budynku istniejącego na działce nr 25/7, należy stwierdzić, że nie zachodzi przesłanianie budynku istniejącego przez projektowany;

- brak jest naruszenia przepisu dotyczącego sytuowania miejsc postojowych w zbliżeniu do granicy działki (§ 19 ust. 1b ww. rozporządzenia z 2.04.2002 r.).

Oceniając złożone przez inwestora pismo z 12.12.2022 r. stwierdzono, że nie wnosi ono żadnych nowych wyjaśnień lub okoliczności mogących mieć wpływ na przyjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie. Niwelacja terenu wykonana po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę, w czasie trwającej procedury w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, nie upoważnia inwestora do wykonania nowej mapy do celów projektowych. Tak opracowana mapa pokazuje dostosowanie terenu do inwestycji i może jedynie stanowić podstawę dla inwentaryzacji powykonawczej. Przepis art. 136 K.p.a. służy do uzupełniania dowodów, natomiast w analizowanym przypadku zgromadzony został komplet dowodów, a poprawy wymaga projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany.

W sprzeciwie, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, inwestor wniósł o uchylenie ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, formułując zarzuty naruszenia:

- przepisów postępowania, to jest:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegający na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 136 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji merytorycznej, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji Starosty Jędrzejowskiego;

2. art. 138 § 2 K.p.a - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo niewystąpienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. upoważniających do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym;

3. art. 33 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez uwzględnienie odwołania, którego treść i forma nie odpowiadała wymogom określonym w art. 33 tej ustawy;

4. art. 33 ust. 3 ww. ustawy o ułatwieniach [...] poprzez nierozpatrzenie odwołania w terminie 21 dni;

5. art. 33. ust. 4 ww. ustawy o ułatwieniach [...] poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości w sytuacji, w której norma art. 33 ust. 4 wskazuje wprost, że w postępowaniu przed organem wyższego stopnia oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji o pozwoleniu na budowę w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca części inwestycji, nieruchomości lub działki;

- przepisów prawa materialnego, to jest:

6. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ww. rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. poprzez błędną wykładnię i odniesienie odziaływania na działki sąsiednie w kontekście potencjalnej zabudowy, która zgodnie z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle w niej określona, a co najistotniejsze, takiego oddziaływania jest brak;

7. art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uznając że projekt nie został sporządzony w oparciu o aktualną mapę dla celów projektowych pomimo jej przedstawienia przez inwestora.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał że w związku z odpadnięciem przesłanek uchylenia decyzji określonych w decyzji kasatoryjnej Wojewoda powinien wydać decyzję merytoryczną i utrzymać decyzję Starosty Jędrzejowskiego w mocy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zasadniczą przyczyną jej wydania jest niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami uchwały lokalizacyjnej, jednak takie postępowanie nie wyczerpuje dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Kwestie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią - z natury rzeczy - zagadnienie materialnoprawne, a nie dowodowe, co wprost wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, konstytuującego prawne przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdzie art. 25 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, zgodnie z którym uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. W rezultacie organ wyższej instancji, jako organ in meriti, jest więc nie tylko upoważniony, ale wręcz zobowiązany do samodzielnej subsumpcji stanu faktycznego pod adekwatną w sprawie normę materialnoprawną. Dokonanie samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie (zidentyfikowanie właściwej normy prawa materialnego i dokonania, nieobarczonej błędem, jej wykładni) jest istotą zasady dwuinstancyjności postępowania, rozumianej jako rozstrzygnięcie o żądaniu w zaktualizowanym stanie faktycznym i właściwie zdiagnozowanym stanie faktycznym. Innymi słowy, błędne ustalenie stanu faktycznego, niebędące skutkiem zaniechania dowodowego co do relewantnych – z punktu widzenia mającej być zastosowaną normy prawnej – okoliczności faktycznych, lecz wynikiem naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów statuowanej w art. 81 K.p.a., winno być sanowane poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego, a nie kasatoryjnego. Wojewoda Świętokrzyski, na skutek niewłaściwego rozpoznania zgromadzonego materiału dowodowego, błędnie ustalił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie sposobu liczenia wysokości budynku wobec nieprecyzyjności uchwały lokalizacyjnej. Sytuację tą organ II instancji mógł wyjaśnić z inwestorem lub samodzielnie w trybie art. 136 K.p.a. Wystąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w stanu faktycznego, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego stanowiąca podstawę do rozstrzygania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie powinny być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane. W analizowanym przypadku został zgromadzony komplet dowodów, natomiast poprawy wymagał projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany, z uwagi na zgłoszone przez organ wątpliwości co do interpretacji uchwały lokalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie organ winien również pamiętać o art. 33 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, który wskazuje wprost, że w postępowaniu przed organem wyższego stopnia oraz przed sądem administracyjnym w decyzji o zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie uchwały nie można uchylić decyzji o pozwoleniu na budowę w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca części inwestycji, nieruchomości lub działki. Norma ta reguluje postępowanie organu II instancji w zakresie wydania decyzji merytorycznej a nie kasatoryjnej. Ponadto, Wojewoda błędnie przyjmuje, że niwelacja terenu i powstanie nowej mapy do celów projektowych nastąpiło w wyniku prac przygotowawczych, gdyż – jak sam zauważa – możliwość prowadzenia takich prac może się odbyć tylko w oparciu o pozwolenie na budowę – a takowe nie zostało jeszcze wydane. Wbrew zatem stanowisku Wojewody mapa, w oparciu o którą powstał projekt, nie może być traktowana jako podstawa do wykonania inwentaryzacji powykonawczej, gdyż jest to mapa, jaka powstała przed wydaniem pozwolenia na budowę i stanowi aktualną mapę do celów projektowych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie jest też zasadne stanowisko Wojewody, że zaktualizowana mapa nie może stanowić załącznika do projektu, którego dotyczy wniosek z 28.01.2022 r., gdyż aktualizacja dokumentów projektowych, ich poprawianie, uzupełnianie, korygowanie na późniejszym etapie postępowania jest dopuszczalne i modyfikuje wniosek, w tym i projekt zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Wojewoda powinien na etapie postępowania drugoinstacyjnego sam wyjaśnić kwestie związane z wymogami uchwały lokalizacyjnej co do ustalenia wysokości budynku i ilości miejsc postojowych skoro budziły jego wątpliwości, względnie zażądać uzyskania stanowiska organu przygotowującego uchwałę – czego organ odwoławczy nie uczynił, co przesądza o wydaniu błędnej decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.), zamiast – po uzyskaniu interpretacji uchwały albo przeprowadzeniu prawidłowej wykładni przepisów – wydania decyzji merytorycznej.

W odniesieniu do zarzutu wysokości budynku i ilości kondygnacji skarżący podniósł, że w uchwale nie wskazano precyzyjnie sposobu pomiaru wysokości, określając jedynie jej maksymalny punkt, tj. kalenicę. Aktualnie inwestor posiada interpretację uchwały, ale nawet pomimo jej braku Wojewoda mógł oprzeć się na definicji poziomu terenu, zawartej w ww. rozporządzeniu z dnia 12.04.2002 r., która za poziom terenu (§ 3 pkt 15 ) nakazuje przyjąć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej – co pozwala na liczenie wysokości od rzędnej projektowanej przy wejściu a nie istniejącej, która po zrealizowaniu inwestycji nie będzie istnieć. Ponadto wskazane rozporządzenie wyjaśnia, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o poziomie terenu należy przez to rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej, kondygnacji podziemnej – należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. W obu przypadkach ustawodawca definiuje poziom terenu jako wartość przyjętą w projekcie, a nie rzędną istniejącą. Natomiast przyjęcie interpretacji organu odwoławczego oznaczałoby całkowite ograniczenie prawa inwestora do możliwości zmiany zagospodarowania terenu, a na terenach posiadających naturalny spadek - do rozwiązań polegających na stosowaniu nasypów w celu osiągnięcia w miarę jednakowego poziomu działki. W związku z tym wszelkie wyliczenia autora projektu są prawidłowe. Poziom terenu projektowanego (w miejscu wejścia do budynku) określony w projekcie jest równy poziomowi posadzki terenu i wynosi 257,00 m n.p.m., co było wyjaśniane w piśmie inwestora z 6.09.2022 r. Biorąc tę rzędną pod uwagę budynek ma wysokość 12.00 m i posiada 4 (cztery) kondygnacje naziemne. W odniesieniu do zarzutu braku analizy przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, z której wynikałaby wysokość budynku, skarżący wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr 25/7 znajduje się w odległości 30,00 m od ściany budynku projektowanego. Najwyżej projektowana krawędź tego budynku, a więc wysokość przesłaniania znajduje się na poziomie 12,00 m. Regulacja § 13 ww. rozporządzenia określa parametry budynku przesłaniającego i przesłanianego niezbędne do stwierdzenia braku przesłaniania. Ponieważ wysokość przesłaniania wynosi 12,00 m, a odległość między obiektami 30,00 m, przypadek przesłaniania czyli ograniczenia światła dziennego nie występuje i tak też przyjęto w projekcie.

Końcowo podniesiono, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji sporządzony został na mapie dla celów projektowych przygotowanej przez uprawnionego geodetę, wykonanej zgodnie z Prawem geodezyjnym i kartograficznym. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego mówi o obowiązku przygotowania projektu w oparciu o "aktualną mapę". W związku z trwającym postępowaniem i koniecznością ponownego procedowania wniosku z uwagi na uprzednie uchylenie decyzji mapa została zaktualizowana i w oparciu o nią został sporządzony nowy projekt zagospodarowania terenu, do czego – wbrew stanowisku Wojewody – inwestor był uprawniony, gdyż nie ma podstaw aby zakazać inwestorowi zmiany w procedowanej przez organ architektoniczno -budowlany dokumentacji projektowej przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa zasada podlega jednak wyłączeniu w przypadku sprzeciwu, gdyż jak stanowi art. 64e p.p.s.a., "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wynikający z art. 64e p.p.s.a. zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. wskazuje zatem, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, niemniej oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Równoznaczne jest to z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jak już wskazano wyżej, wyraźne ograniczenie zakresu kontroli wyłącznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w postępowaniu ze sprzeciwu na taką decyzję pozostają kwestie właściwego rozumienia i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, co odróżnia sprzeciw od skargi.

W rozpoznawanej sprawie w istocie powodem zastosowania przez Wojewodę dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej było umożliwienie inwestorowi doprowadzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Jędrzejowie nr XLIX/391/21 z dnia 30.12.2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (ogł. w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2022 r., poz. 311), zwanej również w dalszej części uzasadnienia "uchwałą lokalizacyjną", po stwierdzeniu niezgodności w tym zakresie przez organ odwoławczy. Co do zasady należy podnieść, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1557), dalej jako "u.P.b.", w trybie przepisu art. 35 ust. 3 tej ustawy daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.P.b., stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 16.03.2022 r., sygn. II OSK 391/22). Jednocześnie, jak się przyjmuje, przepis art. 35 ust. 3 u.P.b. może być stosowany przez organ w jednej sprawie ponownie, w sytuacji gdy inwestor wykonał w terminie nałożone przez organ zobowiązanie odnośnie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego przez złożenie stosownej dokumentacji, a dokumentacja ta posiada nieprawidłowości (wyrok WSA w Opolu z dnia 13.03.2019 r., sygn. II SA/Op 374/18). Przesłanką wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nałożonego zobowiązania. W sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca wykonał nałożone zobowiązanie przedkładając żądaną dokumentację, stwierdzenie, iż termin usunięcia nieprawidłowości upłynął bezskutecznie nie jest uzasadnione. Jeżeli przedłożona dokumentacja posiada nieprawidłowości, które nie były przedmiotem analizy organu, i których usunięcia od strony nie żądano, zaistnieć może podstawa do ponownego zobowiązania strony do usunięcia braków nowej dokumentacji. Za rozwiązaniem takim przemawia wykładnia celowościowa. Celem prowadzonego postępowania jest rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W interesie wnioskodawcy leży złożenie projektu budowlanego odpowiadającego wymogom prawa. Spełnienie tego warunku jest badane przez organ, który w razie naruszeń zobowiązuje stronę do ich usunięcia. Ponowienie tego trybu w takiej sytuacji nie naruszy interesów wnioskodawcy i zapobiegnie wszczynaniu kolejnego postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.02.2009 r., sygn. II SA/Gd 789/08).

W niniejszym przypadku, ponieważ stwierdzona przez organ odwoławczy nieprawidłowość dotyczyła niezgodności z ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c u.P.b.), a nieprawidłowość ta ma charakter usuwalny, zastosowanie może znaleźć art. 35 ust. 3 u.P.b., co – mając na względzie powyższe uwagi – uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., także w sytuacji gdy tryb wezwania do usunięcia nieprawidłowości przewidziany w art. 35 ust. 3 u.P.b. był już stosowany.

Jeśli chodzi o kwestię zasadności podniesionej przez Wojewodę Świętokrzyskiego argumentacji związanej z uznaniem, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany jest niezgodny z ustaleniami uchwały lokalizacyjnej, należy przypomnieć, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa w takim przypadku możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA). Dodatkowo trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu. Tym samym kreowanie determinanty w zakresie materialnoprawnych aspektów przyszłego rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego i wymogami sprawiedliwości proceduralnej (wyrok WSA w Krakowie z 25.10.2021 r., sygn. II SA/Kr 872/21).

Mając zatem na uwadze powyższe uwagi można wskazać, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, iż w ocenie Sądu organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko co do tego dlaczego uznaje za niezgodny z uchwałą lokalizacyjną projekt budowlany skorygowany po uchyleniu poprzedniej decyzji organu I instancji. Przede wszystkim istotnie, jak podniósł, w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia 2.06.2022 r. nie zakwestionowano mapy do celów projektowych, a głównym zarzutem w zakresie niezgodności z uchwałą lokalizacyjną było to, że zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny jest obiektem o wysokości kalenicy przekraczającej dozwolone 12 m, a nadto budynkiem pięcio- a nie czterokondygnacyjnym. Inwestor we wniesionym sprzeciwie w zasadzie nie kwestionował tego, że po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia 2.06.2022 r. doszło do zmiany poziomu terenu w stosunku do poprzedniego projektu (uprzednio od 254 do 255,8 m n.p.m., obecnie średnio 257 m n.p.m.), w związku z czym przedłożono projekt na nowej mapie do celów projektowych. W jego ocenie jednak wysokość budynku i ilość kondygnacji należy wyznaczać biorąc pod uwagę rzędną terenu przyjętą w projekcie w danym miejscu działki budowlanej (§ 3 pkt 15 rozporządzenia), co pozwala na liczenie wysokości od rzędnej projektowanej przy wejściu, a nie istniejącej, która po zrealizowaniu inwestycji nie będzie istnieć. Należy zauważyć, że Wojewoda już w pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia 2.06.2022 r. podkreślał – i podtrzymał to stanowisko w decyzji zaskarżonej – że wysokość zabudowy odnosi się do poziomu naturalnej warstwicy danego terenu, nie zaś do poziomu sztucznie utworzonego wzniesienia. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób obszerny uargumentował to stanowisko podkreślając fakt, że wysokość zabudowy ustalona w uchwale lokalizacyjnej jest określana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, ustalania zasad jego zagospodarowania z uwzględnieniem ładu przestrzennego, a zatem w nawiązaniu do istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie, jak dalej podnosił organ, jedynym terenem stanowiącym odniesienie dla określenia wskazanych wyżej parametrów dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, stanowiących o nawiązaniu przyszłej zabudowy do już istniejących w sąsiedztwie obiektów i istniejącego ukształtowania terenu, jest teren określony poprzez rzędne naturalnych warstwic. Inwestor decyduje się na realizację inwestycji na terenie, dla którego określone są przez planistę (urbanistę) wskaźniki kształtujące zamierzony ład przestrzenny. Opracowując projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany projektant osadza budynek w terenie tak, aby był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją (w tym przypadku uchwałą lokalizacyjną) w zakresie m.in. wysokości budynku. Nowa zabudowa stanowi bowiem nawiązanie do istniejącej, także w zakresie wysokości, a istniejąca zabudowa jest osadzona na istniejących warstwicach. Wojewoda zauważył także, że definicja wysokości budynku wynikająca z § 6 rozporządzenia nie służy zagadnieniom planowania przestrzennego, co znalazło odzwierciedlenie w konstrukcji przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 u.P.b., stanowiącego podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Należy bowiem najpierw sprawdzić, czy inwestycja nie narusza zastanego ładu przestrzennego, a potem, czy jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi.

Przy przyjęciu tak uzasadnionych założeń, będących konsekwencją stanowiska zaprezentowanego już w decyzji kasacyjnej z dnia 2.06.2022 r., organ odwoławczy miał podstawy by uznać, że sporządzenie projektu zagospodarowania terenu po wydaniu tej decyzji na nowej mapie do celów projektowych, na której wykazano inną wysokość poziomu terenu (średnio 257 m n.p.m., a zatem taką jak wysokość posadzki parteru w poprzednim projekcie, gdzie jednak poziom terenu był niższy i wynosił 254 do 255,8 m n.p.m.), co miało implikować przyjęcie, że wysokość budynku – mierzona od tak określonego poziomu – wynosi, tak jak tego wymaga uchwała lokalizacyjna 12 m, w istocie nie oznacza zgodności z tą uchwałą. Przyjęcie zaś takiego stanowiska powodowało, że nie było potrzeby – wbrew temu co podniesiono w sprzeciwie – uzyskiwania dodatkowego stanowiska czy wyjaśnień ze strony inwestora, bądź też zastosowania art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym, co zostało zaakcentowane na wstępie rozważań, organ był uprawniony w tej sytuacji do wydania decyzji kasacyjnej w celu ponownego umożliwienia inwestorowi dostosowania projektu do zapisów uchwały. Natomiast kwestia prawidłowości merytorycznej stanowiska zajętego przez Wojewodę będzie mogła być wiążąco rozstrzygana przy okazji ewentualnego orzekania w przedmiocie decyzji kończącej postępowanie.

Podniesiona wyżej kwestia braku zgodności projektu z uchwałą lokalizacyjną stanowiła w tej sytuacji wystarczającą i samoistną podstawę dla możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Okoliczność ta odnosiła się przy tym w sposób niepodzielny do całości inwestycji, w związku z czym za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 5.07.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1531), zwanej dalej "specustawą mieszkaniową", zgodnie z którym w postępowaniu przed organem wyższego stopnia oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji o pozwoleniu na budowę w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca części inwestycji, nieruchomości lub działki. Podobnie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 i 3 specustawy mieszkaniowej. Rozpoznane przez organ odwołanie spełnia bowiem wymogi określone w pierwszym z tych przepisów, zaś termin określony w art. 33 ust. 3 ma charakter wyłącznie instrukcyjny.

Dodatkowym uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej są także pozostałe kwestie dostrzeżone przez Wojewodę, w tym – nie przesądzając również prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie – konieczność skorygowania projektu w zakresie liczby miejsc postojowych.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.