Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1323/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Go 234/21 w sprawie ze skargi B. R. na informację Organizacji Pracodawców Ziemi Lubuskiej z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Organizacji Pracodawców Ziemi Lubuskiej na rzecz B. R. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Go 234/21 oddalił skargę B. R. (dalej: strona, skarżący) na informację Organizacji Pracodawców Ziemi Lubuskiej (dalej: OPZL) z [...] maja 2021 r. w przedmiocie ponownej negatywnej oceny formalnej wniosku o bon nr [...], który dotyczył dofinansowania zakupu dozownika do dezynfekcji rąk, a także pojazdu "Camper".

Z akt sprawy wynika, że strona złożyła przedmiotowy wniosek 1 lipca 2020 r. i po jego autoweryfikacji otrzymała 9 grudnia 2020 r. e-maila, że "wniosek nr [...] przeszedł pozytywną weryfikację kryteriów formalnych i został poddany ocenie merytorycznej, gratulujemy". Następnie dostrzeżono konieczność dalszych jego korekt i wskazano na kryteria oceny merytorycznej oraz zasady tworzenia listy rankingowej.

21 stycznia 2021 r. strona otrzymała drogą mailową informację, że wniosek "został cofnięty do oceny formalnej i po ponownej analizie nie przeszedł pozytywnej weryfikacji kryteriów formalnych. Przyczyną odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej było niespełnienie warunku, o którym mowa w § 7 ust. 3 ppkt 3.1.3 Regulaminu".

W związku z żądaniem strony pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia kolejnym mailem (z 1 lutego 2021 r.) poinformowano, że "od oceny formalnej nie przysługuje wnioskodawcy odwołanie".

Wobec powyższego skarżący 3 lutego 2021 r. zwrócił się "o przywrócenie do powtórnej oceny formalnej wniosku", co skłoniło organ do wystosowania pisma z 11 marca 2021 r., w którym in fine wyrażono pogląd, że "operator aktualnie nie ma uprawnień do dokonania ponownej oceny formalnej, a analiza jej dotychczasowego przeprowadzenia potwierdza dokonanie jej zgodnie z Regulaminem projektu".

W odpowiedzi strona złożyła żądanie z 31 marca 2021 r., w którym domagała się rozpoznania pisma z 3 lutego 2021 r. w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U.2020.818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), co skłoniło organ do sporządzenia informacji z 5 maja 2021 r. (przez nikogo nie podpisanej), że operator przychylił się do wniosku i dokonać miał jego ponownej oceny, w trakcie której "nie przeszedł pozytywnej weryfikacji kryteriów formalnych". Przyczyną odrzucenia wniosku było "niespełnienie warunku, o którym mowa w § 7 ust. 3 ppkt 3.1.3 Regulaminu. Wydatek zawarty w budżecie poz. I42 (samochód specjalny "Camper") na kwotę 210 396,23 nie stanowi specjalnego środka transportu wyszczególnionego w rodzaju 743 oraz podgrupie 76 KŚT (rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych z 3 października 2016 r., Dz.U.2016.1864)". Dalej wskazano, że "po wykreśleniu ww. wydatku nie zostanie spełnione kryterium dopuszczające z § 9 ust. 11 pkt 11.4."

Powyższa informacja została zaskarżona przez stronę do WSA w Gorzowie Wielkopolskim.

Sąd ten - oddalając skargę – w uzasadnieniu wskazał, że "kontroli złożonego przez stronę wniosku należało dokonać w sposób zgodny z Regulaminem, a jednocześnie przejrzysty, rzetelny i bezstronny", z uwzględnieniem zapisów ustawy wdrożeniowej (str. 9). W niej (art. 37 ust. 1) – zdaniem Sądu I instancji – zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Formułuje on nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (wyrok NSA z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19).

Sąd podkreślił, że w Regulaminie, którego postanowienia akceptował każdy wnioskodawca, w § 7 zawarto przejrzysty katalog wydatków kwalifikujących się i niekwalifikujących się do objęcia wsparciem. W pkt 3 ppkt 3.1.3 wskazano, że wydatki, które kwalifikują się do objęcia wsparciem w przypadku celu inwestycyjnego, to zakup lub stworzenie środków trwałych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości (z zastrzeżeniem art. 3 ust. 1 pkt 17), tj. rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi, o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok, kompletne, zdatne do użytku i przeznaczone na potrzeby jednostki (z wyłączeniem § 7 pkt 6.12), w tym specjalne środki transportu, wyszczególnione w rodzaju 743 oraz podgrupie 76 Klasyfikacji Środków Trwałych (cyt. Rozporządzenie KŚT).

Z kolei w § 7 pkt ppkt 6.8 wskazano, że wydatki, które nie kwalifikują się do objęcia wsparciem, to środki transportu inne niż specjalne środki transportu wymienione w pkt 3.1.3 i wyszczególnione w rodzaju 743 oraz podgrupie 76 Klasyfikacji Środków Trwałych.

Natomiast zgodnie z treścią § 9 pkt 11 Regulaminu wnioskodawca nie ma możliwości poprawy wniosku o bon wraz z załącznikami, w przypadku niespełnienia wymienionych warunków i kryteriów dopuszczających. Niespełnienie wymienionych kryteriów skutkuje odrzuceniem wniosku. Jednym z wymienionych kryteriów dopuszczających jest wskazane w ppkt 11.4.4.3 kryterium "Warunki finansowe wsparcia przedsiębiorstw", zgodnie z którym ocenie będzie podlegać czy minimalna wartość bonu wynosi dla małego i średniego przedsiębiorcy 50 tys. zł.

Z uwagi na powyższe zaliczenie wydatku w postaci samochodu typu "Camper" do innych niż specjalne środków transportu wyszczególnionych w rodzaju 743 oraz podgrupie 76 Klasyfikacji Środków Trwałych zgodnie z Rozporządzenie Rady w sprawie KŚT, skutkowało niespełnieniem ww. kryterium dopuszczającego i odrzuceniem wniosku. Koszt drugiego ze wskazanych we wniosku wydatków – dozownika łokciowego, nie przekraczał bowiem minimalnej wartości bonu.

Zdaniem Sądu organ dokonał prawidłowej klasyfikacji spornego pojazdu. Zgodnie z pkt 1.3 Załącznika "Klasyfikacja Środków Trwałych (KŚT)" do Rozporządzenia KŚT z funkcji, jakie poszczególne obiekty spełniają w procesie wytwarzania lub w toku nieprodukcyjnego użytkowania rozróżnia się cztery zasadnicze zbiory:

1) nieruchomości – obejmujące grunty, budynki oraz budowie inżynierii lądowej i wodnej; środki trwałe zaliczone do tego zbioru zapewniają odpowiednie warunki do prowadzenia procesów produkcyjnych oraz działalności nieprodukcyjnej;

2) maszyny, urządzenia techniczne, przyrządy i narzędzia oraz inne ruchomości i wyposażenie – obejmujące środki trwałe, którymi oddziałuje się bezpośrednio na przedmioty pracy (takie jak: surowce, materiały) oraz służące do wyposażenia;

3) środki transportu służące do przewozu osób, transportu towarów;

4) inwentarz żywy.

W objaśnieniach szczegółowych schematu klasyfikacji dla rodzaju 741 Samochody osobowe wskazano, że rodzaj ten obejmuje: samochody osobowe wyposażone w silnik o pojemności skokowej > 500 cm3, pojazdy typu Quad o pojemności skokowej silnika do 49 cm3, samochody osobowe przeznaczone do przewozu osób, włącznie z samochodami osobowo-towarowymi (kombi) oraz samochodami służącymi do wyścigów. Natomiast rodzaj ten nie obejmuje: samochodów osobowych przerobionych na samochody ciężarowe, sklasyfikowanych w rodzaju 742, samochodów specjalnych, sklasyfikowanych w rodzaju 743, pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu dziesięciu lub więcej osób (włączając kierowcę), sklasyfikowanych w rodzaju 744.

Z kolei zgodnie z objaśnieniami dla rodzaju 743, rodzaj ten obejmuje: pojazdy samowyładowcze przeznaczane do użytku poza drogami publicznymi, pojazdy-amfibie, samochodziki golfowe, pojazdy przeznaczone do poruszania się po śniegu i podobne, samochody sanitarne do transportu chorych, w tym pogotowia ratunkowego, pojazdy samochodowe, które ze względu na swą konstrukcję przeznaczone są do wykonywania innych prac niż transport towarów i przewóz osób, takie jak: piaskarki, betoniarki samochodowe, pojazdy przepompowujące beton, pojazdy strażackie, pojazdy do czyszczenia ulic, kanałów ściekowych, pasów startowych lotnisk (polewaczki, zmywarki, polewarko-zmywarki, samochody asenizacyjne, pługi śnieżne), pojazdy stanowiące objazdowe punkty usługowe, kuchnie polowe, ciężarówki-warsztaty, pojazdy pogotowia technicznego, ruchome przychodnie rentgenowskie i ruchome kliniki medyczne, w tym dentystyczne, żurawie samochodowe (dźwigi samojezdne), samojezdne wieże wiertnicze, generatory przewoźne, radiowe wozy transmisyjne, wozy operatorskie i filmowe, pozostałe samochody specjalne, gdzie indziej niesklasyfikowane.

W ocenie Sądu I instancji i zasadniczym celem samochodu typu "Camper" jest przewóz osób. Natomiast wśród samochodów specjalnych wymienionych w rodzaju 743 znajdują się pojazdy, które ze względu na swoją konstrukcję przeznaczone są do wykonywania innych prac niż przewóz osób. Przeznaczenie danego pojazdu jest podstawowym wyznacznikiem kwalifikującym go jako samochód osobowy, ciężarowy lub specjalny. Wskazany we wniosku samochód służy do przewozu osób, nie ma też odmiennych cech konstrukcyjnych, takich jak np. pojazdy amfibie, samochodziki golfowe czy pojazdy nie przeznaczone do użytku poza drogami publicznymi. Jego podstawowa funkcjonalność nie służy specyficznym, specjalnym zadaniom, takim jak np. gotowanie posiłków czy świadczenie usług. Dzięki swojej konstrukcji samochód typu "Camper" zapewnia co prawda pasażerom szereg dodatkowych udogodnień, są jednak one służebne w stosunku do podstawowej funkcji, jaką jest przewóz osób. Niekorzystanie bowiem z tych udogodnień nie zmienia przeznaczenia pojazdu. Tym wspomniany pojazd różni się m.in. od przyczep kempingowych czy domków typu holenderskiego, których podstawową funkcją jest rekreacja i zamieszkiwanie, a nie przewóz osób.

Bez znaczenia dla klasyfikacji wspomnianego pojazdu ma cel w jakim skarżący zamierza wykorzystać pojazd. Dla klasyfikacji danego środka trwałego istotne są jego zasadnicze funkcje w procesie wytwarzania wyrobów i świadczenia usług, a nie potencjalne.

Klasyfikacja środka trwałego dokonana przez organ opierała się m.in. na piśmie Urzędu Statystycznego w Łodzi. Nie można uznać, że organ zaniechał przeprowadzenia własnej oceny formalnej wniosku i klasyfikacji spornego wydatku. Wyrazem tych działań jest informacja zawarta w ocenie formalnej. Lakoniczność jej uzasadnienia mogłaby stać się podstawą zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Intencją ustawodawcy było bowiem odformalizowanie procedury pozakonkursowej, a cała procedura oceny wniosku zawarta została w Regulaminie zatwierdzonym przez Zarząd Województwa Lubuskiego na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 tej ustawy OPZL odpowiedzialny jest za dokonanie, w oparciu o określone w Regulaminie kryteria, wyboru grantobiorców.

Zgodnie z umową o dofinansowaniu OPZL (jako beneficjent) przygotowało Regulamin, w którym określiło szczegółowe kryteria rekrutacji uczestników. Każdy uczestnik zobowiązany był do zapoznania się z Regulaminem i jego stosowania. Treść zaś w sposób jednakowy reguluje kwestie udziału w projekcie i obowiązki uczestników. Elementy składowe rozstrzygnięcia w postaci odrzucenia wniosku nie zostały w nim wyszczególnione, toteż wspomniana lakoniczność, nie mogła zostać uznana za naruszające zasady oceny wniosków.

Treść Regulaminu – zdaniem Sądu – jednoznacznie wskazuje sposób kwalifikacji wydatku do sfinansowania, tj. na podstawie Rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych. Niezasadny jest zatem zarzut pominięcia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu. Udział w projekcie jest dobrowolny, zaś skarżący zaakceptował Regulamin przyznawania wsparcia, w tym sposób oceny oraz rodzaje wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Z tej samej przyczyny nie jest zasadny zarzut nieuprawnionej jego dyskryminacji. Odrzucenie wniosku z uwagi na niespełnienie kryteriów dopuszczających nie wynikało z profilu działalności skarżącego, a z rodzaju wydatku wskazanych we wniosku. Zgłoszenie wydatku zgodnego z treścią § 7 Regulaminu skutkowałoby możliwością dokonania oceny merytorycznej wniosku.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia § 9 ust. 2 Regulaminu poprzez uchylenie dokonanej już oceny formalnej. Wspomniany akt nie reguluje w sposób szczegółowy procedury oceny wniosku. Zatem pismo z 9 grudnia 2020 r. należy uznać za mające charakter jedynie informacyjny. Nie przesądzało ono w żaden sposób o ostatecznej treści oceny. Zauważyć należy również, że skarżącego informowano, że wniosek zostanie przekazany warunkowo do oceny merytorycznej (k. 207 akt). Działanie takie jest zrozumiałe i nie narusza w żaden sposób praw skarżącego.

Nie sposób zatem uznać, że operator naruszył z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena wniosku została dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a wnioskodawcom, w tym skarżącemu, zapewniono równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów.

Odnosząc się z kolei do braku pouczenia o możliwości wniesienia protestu, Sąd zauważył, że brak takiego pouczenia nie miał wpływu na skorzystanie przez wnioskodawcę z prawa do powtórnego rozpoznania wniosku, jak i wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 62 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik strony, który zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:

I. W ramach podstaw kasacyjnych ujętych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że OPZL nie jest "właściwą instytucją" w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy oraz uznaniu, że nabór wniosków w niniejszym stanie faktycznym nie był przeprowadzany w trybie konkursowym;

2. § 2 ust. 4 Regulaminu przez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż nabór wniosków o udzielenie Lubuskiego Bonu Wsparcia Przedsiębiorców prowadzony był w trybie pozakonkursowym;

3. § 2 ust. 4 Regulaminu w zw. z art. 55 oraz 57 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U.2021.986 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, iż organ prawidłowo dokonał powtórnej oceny formalnej, podczas gdy wniesione przez skarżącego pismo z wnioskiem o dokonanie powtórnej oceny formalnej należało zakwalifikować jako protest oraz przekazać do rozpoznania właściwej ku temu instytucji zarządzającej lub pośredniczącej;

4. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z § 7 ust. 3 ppkt 3.1.3 Regulaminu poprzez uznanie, iż operator prawidłowo oraz w sposób jasny i jednoznaczny zdefiniował kryterium w postaci: wydatków, które kwalifikują się do objęcia wsparciem w zakresie specjalnych środków transportu, wyszczególnionych w rodzaju 743 oraz podgrupie 76 Klasyfikacji środków Trwałych (Rozporządzenie KŚT) – podczas gdy kryterium to uniemożliwiało prawidłowe odczytanie jego istoty i skutkowało dowolną oceną projektu;

5. § 7 ust. 3 ppkt. 3.1.3 Regulaminu w zw. z pkt 1.3 Załącznika "Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT)" do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 roku w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych poprzez błędną jego wykładnię, pomijającą m.in. funkcję pojazdu, kiedy to wydatek zawarty w budżecie poz. 142 – samochód specjalny "Camper", stanowi wydatek, który kwalifikuje się do objęcia wsparciem, jako pojazd pełniący funkcje specjalne;

6. art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 3 Regulaminu poprzez uznanie, iż OPZL prawidłowo przeprowadził procedurę oceny formalnej, podczas gdy została ona oparta wyłączenie na stanowisku Urzędu Statystycznego w Łodzi;

7. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że ocena formalna nie wymaga wszechstronnego uzasadnienia, podczas gdy zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji;

8. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z § 9 ust. 13 i 14 Regulaminu poprzez uznanie, że pismo z 9 grudnia 2020 r. o pozytywniej ocenie formalnej należało traktować jedynie jako mające charakter informacyjny i nie przesądzało ono o ostatecznej treści oceny, podczas gdy Regulamin postępowania nie przewidywał takich form informacji,

9. art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, iż Regulamin nie musi szczegółowo regulować procedury oceny wniosku, która to konkluzja rażąco narusza zasadę przejrzystości i rzetelności wyboru projektów;

10. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przeprowadzona ocena wniosku skarżącego, zarówno na etapie oceny formalnej, jak i przy ponownej ocenie, spełniała wszystkie wymogi ustawowe, tj. została przeprowadzona w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, jak również zgodnie z regulaminowymi kryteriami, podczas, gdy OPZL przy dokonywaniu oceny formalnej oraz powtórnej oceny formalnej naruszył:

– art. 45 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez brak pouczenia o prawie do wniesienia protestu i brak wskazania instytucji właściwej do rozpoznania protestu,

– art. 55 oraz 57 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ustawy o COVID-19 poprzez brak zakwalifikowania wniesionego przez skarżącego pisma jako protestu oraz brak przekazania go do rozpoznania właściwej ku temu instytucji zarządzającej lub pośredniczącej,

– art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z § 7 ust. 3 ppkt 3.1.3 Regulaminu poprzez brak jasnego i jednoznacznego zdefiniowania kryterium w postaci: wydatków, które kwalifikują się do objęcia wsparciem w zakresie specjalnych środków transportu, wyszczególnionych w rodzaju 743 oraz podgrupie 76 Klasyfikacji Środków Trwałych (Rozporządzenie KŚT),

– § 7 ust. 3 ppkt 3.1.3 Regulaminu w zw. z pkt 1.3 Załącznika Klasyfikacja Środków Trwałych (KŚT) do Rozporządzenie KŚT, poprzez błędną jego wykładnię, pomijającą m.in. funkcję pojazdu, kiedy to wydatek zawarty w budżecie poz. 142 – samochód specjalny "Camper", stanowi wydatek, który kwalifikuje się do objęcia wsparciem, jako pojazd pełniący funkcje specjalne,

– art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 3 Regulaminu poprzez oparcie oceny formalnej wyłączenie na stanowisku Urzędu Statystycznego w Łodzi,

– art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak należytego uzasadnienia oceny formalnej, podczas gdy zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów,

– art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z § 9 ust. 13 i 14 Regulaminu poprzez cofnięcie wniosku skarżącego do ponownej oceny formalnej, pomimo zakwalifikowania go do oceny merytorycznej,

– art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez stosowanie procedur nieprzewidzianych w Regulaminie.

II. W ramach podstaw kasacyjnych ujętych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 oraz art. 64 ustawy wdrożeniowej, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi, pomimo naruszenia zaskarżonym aktem:

– art. 45 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez brak pouczenia o prawie do wniesienia protestu i brak wskazania instytucji właściwej do rozpoznania protestu;

– art. 55 oraz 57 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 poprzez brak zakwalifikowania wniesionego przez skarżącego pisma jako protestu oraz brak przekazania go do rozpoznania właściwej ku temu instytucji zarządzającej lub pośredniczącej;

– art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z § 7 ust. 3 ppkt 3.1.3 Regulaminu poprzez brak jasnego i jednoznacznego zdefiniowania kryterium w postaci: wydatków, które kwalifikują się do objęcia wsparciem w zakresie specjalnych środków transportu, wyszczególnionych w rodzaju 743 oraz podgrupie 76 Klasyfikacji Środków Trwałych (Rozporządzenie KŚT);

– § 7 ust. 3 ppkt 3.1.3 Regulaminu w zw. z pkt 1.3 Załącznika "Klasyfikacja Środków Trwałych (KŚT)" do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 roku w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, poprzez błędną jego wykładnię, pomijającą m.in. funkcję pojazdu, kiedy to wydatek zawarty w budżecie poz. 142 – samochód specjalny "Camper" stanowi wydatek, który kwalifikuje się do objęcia wsparciem, jako pojazd pełniący funkcje specjalne;

– art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 3 Regulaminu poprzez oparcie oceny formalnej wyłączenie na stanowisku Urzędu Statystycznego w Łodzi;

– art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak należytego uzasadnienia oceny formalnej, podczas gdy zasada przejrzystości zobowiązuje instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów;

– art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z § 9 ust. 13 i 14 Regulaminu poprzez cofnięcie wniosku skarżącego do ponownej oceny formalnej, pomimo zakwalifikowania go do oceny merytorycznej;

– art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez stosowanie procedur nieprzewidzianych w Regulaminie.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie– na podstawie art. 185 p.p.s.a – zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, lub jego zmianę w całości poprzez stwierdzenie, że ocena wniosku skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję; zasądzenia – na podstawie art. 203 p.p.s.a. – kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną OZPL wniosła o jej oddalenie i zażądała zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z tam wskazanych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od tego, zarzuty skargi kasacyjnej (poza przypadkami nieważności) wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem I instancji, że "udział w projekcie jest dobrowolny a skarżący zaakceptował Regulamin przyznawania wsparcia", co nie oznacza, że OZLP nie jest nim związany. Zawarte tam regulacje wiążą również organ dokonujący wyboru wniosków, także w zakresie stosowanej względem uczestników procedury.

Ten aspekt – podnoszony w zarzutach skargi kasacyjnej, mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jest niezwykle istotny. Zwraca przede wszystkim uwagę fakt stosowania procedur nieprzewidzianych w Regulaminie, albowiem strona – o czym była mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia – otrzymała w dniu 9 grudnia 2020 r. maila, że wniosek przeszedł pozytywną weryfikację w zakresie kryteriów formalnych i został poddany ocenie merytorycznej, co połączone zostało ze stosownymi "gratulacjami"., dalsze zaś postępowanie OZLP jest pasmem ustawicznego naruszania postanowień Regulaminu.

Nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że powyższa informacja miała jedynie charakter informacyjny i nie przesądzała w żaden sposób oceny wniosku (str. 14 motywów). Trzeba bowiem dostrzec, że bliżej nieokreślona osoba 18 listopada 2020 r. poinformowała stronę: "nieformalnie mogę powiedzieć, że wniosek zostanie przekazany warunkowo do oceny merytorycznej".

Jeżeli się zestawi datę otrzymania przez stronę "nieformalnej" informacji z datą otrzymania pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie oceny formalnej (ze stosownymi gratulacjami), to trudno uznać, że te ostatnie były związane z "warunkową oceną merytoryczną". Jest oczywiste, że informacja z dnia 9 grudnia 2020 r., w zakresie spełnienia kryteriów formalnych, miała charakter stanowczego, ostatecznego rozstrzygnięcia, co czyni zarzut skargi kasacyjnej zasadnym.

Sąd I instancji nie wskazał podstaw prawnych, na podstawie których – nie naruszając prawa, tj. Regulaminu bądź ustawy wdrożeniowej wniosek "został cofnięty do oceny formalnej" (patrz informacja mailowa z 21 stycznia 2021 r.). Akceptując takie działanie organ, jak również kontrolujący jego działanie Sąd, winien określić podstawę prawną, która takie działanie umożliwiała.

Z kolei dalsze postępowanie dotknięte jest tą wadą, że § 9 pkt 20 Regulaminu stanowi, że "od oceny merytorycznej przysługuje wnioskodawcy odwołanie w terminie 5 dni roboczych od dnia wysłania wiadomości e-mail na wskazany we wniosku o Bon adres", zaś wniosek oceniony negatywnie pod względem formalnym nie przechodzi do oceny merytorycznej; od oceny formalnej nie przysługuje wnioskodawcy odwołanie" – patrz § 9 pkt 13 Regulaminu.

Również w tym zakresie – co do dalszego procedowania wniosku po jego odrzuceniu – nie wskazuje się adekwatnych podstaw prawnych. Jest bowiem oczywiste, że "ponowna ocena formalna złożonego w ramach projektu wniosku" (patrz zaskarżona informacja z 5 maja 2021 r.) winna posiadać stosowną podstawę prawną.

Ma to o tyle istotne znaczenie, że Sąd I instancji nie dostrzegł braku podstaw prawnych do wydania tej informacji, jak też nie zbadał aspektu jej legalności w trybie art. 3 § 1 p.p.s.a. Zwraca przy tym uwagę obszerne – bo kilkustronicowe – uzasadnienie dotyczące kwestii ustaleń faktycznych, co winno być domeną organu, kontrolowaną następnie przez ten Sąd.

Sąd I instancji, co czyni stawiane zarzuty zasadnymi, uchylił się w istocie od oceny pkt 5 skargi, w którym podniesiono obrazę art. 45 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez brak pouczenia w zaskarżonej informacji, o prawie wniesienia protestu. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem zawartym in fine uzasadnienia Sądu I instancji, że "brak takiego pouczenia nie miał wpływu na korzystanie przez wnioskodawcę z prawa do powtórnego rozpoznania wniosku, jak i wniesienia skargi do sądu administracyjnego".

Wskazany wyżej cytat obrazuje, że Sąd I instancji nie dostrzega tego, że "powtórne rozpoznanie wniosku" – co wyżej wskazano – nie ma podstaw prawnych, zaś kwestia możliwości złożenia protestu, wywodzona w skardze, została całkowicie pominięta; kwestia ta będzie wymagała sanacji przez Sąd I instancji w dalszym postępowaniu (vide dwa pierwsze zarzuty procesowe) poprzez zajęcie jednoznacznego stanowiska czy artykuły wskazane w punkcie II petitum skargi kasacyjnej w obszarze możliwości złożenia protestu będą mogły mieć zastosowanie.

Nie ulega też wątpliwości – odnosząc się do dalszych zarzutów o charakterze procesowym – że zaskarżona informacja jest na tyle lakoniczna, iż nie stwarza możliwości jej oceny. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że winna ona – pomijając wymogi stawiane rozstrzygnięciom przez k.p.a. – umożliwić adresatowi ocenę przesłanek, jakimi się kierował organ w załatwieniu sprawy, a tego w rozstrzygnięciu ewidentnie zabrakło. Jest oczywiste, że istotne znaczenie w sprawie ma stanowisko Urzędu Statystycznego w Łodzi, jednak kiedy strona prezentuje odmienny pogląd, winien on zostać także dostrzeżony i oceniony, a więc i w tym obszarze zaskarżona informacja jest wadliwa. Nie ulega wątpliwości, że wynikająca z ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości wymaga precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, z zachowaniem przyjętych prawem procedur.

Wskazane wyżej braki należy konwalidować na dalszym etapie postępowania przed Sądem I instancji.

Przechodząc do zarzutów o charakterze materialnym wskazać należy, że są one – w swej istocie – powtórzeniem zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i pozostają – z tej racji – poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania analiza prawidłowo sformułowanych zarzutów o charakterze materialnym jest przedwczesna z uwagi na istotne wątpliwości, co do naruszeń prawa procesowego, które mogą mieć istotny wpływ na treść wyroku.

Widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).