Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1263/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - instalacji urządzeń: antenowych konstrukcji wspornych, masztu h=12,5 m, ramy masztu, rusztu oraz instalacji radiokomunikacyjnych na maszcie, anten nadawczo-odbiorczych 2 szt. na ruszcie, szaf telekomunikacyjnych na działce nr ew. [...] w miejscowości K.gmina [...].

Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. sp. z o. o. P. wniosła w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji Starosty [...].

Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., powołaną wyżej decyzją z dnia 30 marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy (powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - j.t. Dz. z 2016 r., poz. 290) stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Następnie - powołując się na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - Wojewoda stwierdził, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wskazał organ odwoławczy z przeprowadzonej analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych na niego przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania ww. postanowienia. Organ I instancji zobowiązał P. sp. z o.o. do:

1) uzupełnienia strony tytułowej projektu budowlanego o kategorię obiektu budowlanego;

2) uzupełnienia projektu budowlanego o informację o obszarze oddziaływania obiektu wraz ze wskazaniem przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu;

3) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem (projekt przedstawia budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] K.);

4) sporządzenia części opisowej projektu zagospodarowania terenu;

5) uzupełnienia projektu budowlanego o sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu na aktualnej mapie do celów projektowych;

6) uzupełnienia projektu o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia;

7) doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 46 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń naruszających istniejący ład przestrzenny i krajobraz - dotyczy również instalowania urządzeń na istniejących obiektach);

8) wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu i jego rozwiązań (z projektu budowlanego nie wynika czy szafy telekomunikacyjne są obiektami wolnostojącymi, co uniemożliwia dokonanie analizy, czy inwestycja w przedmiotowym zakresie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę).

Organ odwoławczy stwierdził, że do dnia wydania decyzji przez organ I instancji inwestor nie uzupełnił w całości (zgodnie z wymogami nałożonymi ww. postanowieniem) projektu budowlanego. Przede wszystkim nie wskazał przepisów prawa w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z § 13a pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2016 r., poz. 462 z późn. zm.), informacja o obszarze oddziaływania obiektu powinna zawierać wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określonego obszaru oddziaływania obiektu. Wojewoda podkreślił (w ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania), że na stronie 6 Klasyfikacji środowiskowej Stacji Bazowej telefonii komórkowej przytoczone przepisy prawa dotyczą kwestii czy ww. inwestycja budowlana, jak i jej zasięg leży w obszarze objętym ochroną Natura 2000, a tym samym czy inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na ten obszar i czy wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. W projekcie budowlanym zaś inwestor ujął punkt "Obszar oddziaływania obiektu", w którym określił jego zasięg poprzez stwierdzenie: "Obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki". Nie został przytoczony żaden przepis na podstawie którego P. sp. z o.o. określiła ww. obszar oddziaływania obiektu. W konsekwencji, w ocenie Wojewody, prawidłowo Starosta [...] stwierdził braki w powyższym zakresie.

Ponadto, inwestor nie sporządził projektu zagospodarowania działki lub terenu na aktualnej mapie do celów projektowych - zgodnie art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Morspodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane "Projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich". Zgodnie z kolei z art. 34 ust. 3a ustawy Prawo budowlane "Przepisu ust. 3 pkt 1 nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu".

Wojewoda wskazał także na przepis art. 50 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym - "Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę". Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/G1 798/07 stwierdził, że w inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem na dachu budynku wymaga pozwolenia na budowę. Konieczne więc jest, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. A zatem, zdaniem Wojewody, Starosta [...] słusznie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu poprzez sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu na aktualnej mapie do celów projektowych i słusznie uznał, że inwestor nie wypełnił tego obowiązku.

Ponadto (jak wskazał organ II instancji) także nałożony przez Starostę Pruszkowskiego na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem (projekt przedstawia budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] K.) nie został wykonany. Jednakże w tym miejscu Wojewoda przyznał rację stronie odwołującej się, że ww. obowiązek został nałożony na inwestora w sposób ogólny. W tym zakresie, zdaniem Wojewody, doszło więc do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek uzupełnienia ww. kwestii polegał na ujęciu we wniosku, jak i w projekcie budowlanym jednej identycznej nazwy przedsięwzięcia budowlanego. We wniosku inwestor ujął poszczególne elementy, które będą instalowane, zaś w projekcie budowlanym ujął wszystkie elementy pod jednym pojęciem "stacja bazowa". Jednocześnie (jak podniósł Wojewoda) inwestor miał również wyjaśnić wątpliwości dotyczące projektu i jego rozwiązań - z projektu budowlanego nie wynika bowiem, czy szafy telekomunikacyjne (o których mowa we wniosku) są obiektami wolnostojącymi. To z kolei, uniemożliwia dokonanie analizy, czy inwestycja w przedmiotowym zakresie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda zauważył, że w piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. inwestor stwierdził, że doprecyzował lokalizację szaf telekomunikacyjnych w projekcie budowlanym. Jednakże w aktach sprawy nie ma potwierdzenia aby powyższy wymóg został przez inwestora spełniony. W piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. przesłanym do Wojewody pełnomocnik inwestora - wyjaśnił a zarazem potwierdził, że we wniosku błędnie ujęto na końcu "szafy telekomunikacyjne", które nie stanowią części zamierzenia inwestycyjnego. Złożenie powyższych wyjaśnień, w ocenie organu II instancji, nie ma jednak wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, a tym samym, Starosta Pruszkowski zasadnie wydał decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że także nałożony na P. sp. z o.o. obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu nie został dopełniony. Na terenie inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obszaru "K." - część II obejmująca fragment wsi K., uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Działka, na której planowana jest inwestycja budowlana a objęta wnioskiem, znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania terenu symbolem: [...]. Plan w § 46 pkt 3 określa, że dla obszaru oznaczonego ww. symbolem zakazuje się instalowania urządzeń na istniejących obiektach - "zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń uciążliwych oraz naruszających istniejący lad przestrzenny i krajobraz (dotyczy również instalowania urządzeń na istniejących obiektach)". Zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. ład przestrzenny to "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Wojewoda wyjaśnił, że szpital przy ul. [...] w K. zlokalizowany jest w na terenie przeznaczonym na "usługi sportu, rekreacji z zielenią urządzoną, usługi zdrowia, usługi oświaty, zieleni leśnej, zieleni parkowej" (§ 5 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r.). W konsekwencji, według organu projektowany maszt naruszy ład przestrzenny i obniży walory krajobrazowe terenu. Ma to szczególne znacznie na obszarze, który ma pełnić rolę rekreacyjną, jak w omawianym przypadku. Usytuowanie wieży stalowej o wysokości do 26 m od poziomu terenu (12,5 m ponad dach budynku), według Wojewody, stanowić będzie dysonans przestrzenno - wysokościowy, a także wprowadzi obcy element w walorze krajobrazowym tego miejsca, a co za tym idzie może zaburzyć ład przestrzenny i architektoniczny - co jest sprzeczne z zapisami planu. W związku z powyższym organ II instancji podzielił zdanie Starosty Pruszkowskiego, że dana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, odwołując się do art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, Wojewoda wyjaśnił, że wobec zapisów planu Starosta Pruszkowski niezasadnie nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem ponieważ warunek ten nie jest możliwy do spełnienia w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji, zdaniem Wojewody, organ I instancji po przeanalizowaniu dokumentacji powinien był zakończyć postepowanie poprzez wydanie decyzji odmownej.

P. sp. z o.o. pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi "inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" - co czyni koniecznym zastosowanie do ustalenia jej zgodności z porządkiem planistycznym przepisów art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ("Ustawa o wspieraniu");

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności: brak wyjaśnienia, z jakich powodów uznano, iż § 46 ust. 3 Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obszaru "[...]" - część II obejmująca fragment wsi K., zwanego dalej "MPZP" może stanowić przeszkodę dla realizacji przedmiotowej inwestycji, pomimo iż zastosowanie ww. postanowienia MPZP winno być wyłożone z uwzględnieniem art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 Ustawy o wspieraniu, a więc w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji ww. przepis MPZP winien być przy wydawaniu pozwolenia na budowę pominięty, jako że jego zastosowanie oznacza w praktyce zakaz lokalizowania "inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami", pomimo iż "jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3) art. 2 i 7 Ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a. poprzez niedziałanie Wojewody [...] w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że nie odpowiadała ona prawu;

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, pomimo że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem Skarżącej była pozbawiona podstaw prawnych, jako że ww. roboty budowlane nie naruszają właściwie zastosowanych postanowień MPZP, tj. z pominięciem zakazu wynikającego z § 46 ust. 3 MPZP.

Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz § 46 ust. 3 MPZP poprzez niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnej z wnioskiem Skarżącej, pomimo że planowana przez Skarżącą inwestycja jest zgodna z postanowieniami MPZP, które dają się pogodzić z przepisami Ustawy o wspieraniu oraz przepisami odrębnymi;

2) § 46 ust. 3 MPZP w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 Ustawy o wspieraniu, poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że zlokalizowanie stacji bazowej przewidzianej wnioskiem Skarżącej naruszy ład przestrzenny oraz zaburzy walory krajobrazowe terenu, podczas gdy lokalizowanie stacji bazowych zawsze z natury swojej powoduje zmianę krajobrazu, a nadto zastosowanie ww. postanowienia MPZP jest sprzeczne z Ustawą o Wspieraniu, jako że nie dopuszcza ona wprowadzania w MPZP zupełnie dowolnych "zakazów lub ograniczeń" w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - a w razie stwierdzenia przez organ takich postanowień MPZP - winien on bezpośrednio zastosować przepis art. 46 ust. 2 Ustawy o wspieraniu;

3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Ustawa o PIZP") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 Ustawy o PIZP, poprzez dokonanie interpretacji postanowień MPZP, w szczególności § 46 ust. 3 MPZP z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, a dotyczących zasad interpretacji aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych;

4) art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne byłoby ograniczenie na obszarze objętym MPZP rozwoju sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych, z jednoczesnym praktycznym zakazem lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej [w razie zastosowania ograniczenia wynikającego z § 46 ust. 3 MPZP], co w rezultacie powodowałoby bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie dostatecznych usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych, jak również świadczących usługi przewodowe, z wykorzystaniem kanalizacji podziemnych oraz sieci przewodowych naziemnych.

Na podstawie wyżej opisanych zarzutów, P. sp. z o.o. wniosła o uchylenie w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 1 lutego 2018 r. skarżąca uzupełniła argumentacje podniesioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odmawiającą skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce ew. nr [...] w miejscowości K., Gmina [...] w związku z nieuzupełnieniem braków i nieprawidłowości dokumentacji projektowej w sposób wskazany w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. Przy czym jak wskazał organ odwoławczy już samo stwierdzenie przez organ I instancji sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z § 46 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obszaru "[...]" – część II obejmująca fragment wsi K., powinno skutkować wydaniem decyzji odmownej a nie nakładaniem na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem, albowiem warunek ten i tak nie był możliwy do spełnienia w przedmiotowej sprawie.

Wskazać zatem na wstępie należy, że w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną działania organu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany pozostawał w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy), co powodowało, że w świetle wyniku zainicjowanej procedury wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 ustawy), nie było podstaw do uwzględnienia przez Starostę Pruszkowskiego zgłoszonego przez inwestora żądania.

I tak, zasadnicze znaczenie dla ocenianego rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy do projektowanej inwestycji zlokalizowanej na obszarze oznaczonym na rysunku planu jako "[...]" stanowiącym teren usług sportu rekreacji z zielenią urządzoną, usług zdrowia, usług oświaty, zieleni leśnej, zieleni parkowej, zgodnie z § 13, znajdował zastosowanie zapis planu – tj. zakaz lokalizowania obiektów uciążliwych oraz naruszających istniejący ład przestrzenny krajobrazu (dotyczy również instalowania urządzeń w istniejących obiektach). Z treści złożonej skargi wynika, że skarżąca spółka stoi na stanowisku, zgodnie z którym powyższy warunek nie powinien zostać w sprawie uwzględniony, albowiem jego obowiązywanie powinno zostać rozważone i pominięte przez pryzmat dyspozycji art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Sąd tego twierdzenia nie podziela, co nie oznacza, że sformułowany w skardze w tym zakresie zarzut naruszenia przepisów postępowania jest o tyle trafny, iż organ odwoławczy, uznając za prawidłową decyzję organu I instancji, powinien był wyjaśnić, że odmownemu załatwieniu sprawy nie stała na przeszkodzie treść art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ponieważ stwierdzenie dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zostało ograniczone przewidzianymi w planie warunkami instalowania urządzeń na obiektach. To uchybienie organu odwoławczego nie należy jednak traktować jako mające wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, wnosząca skargę spółka całkowicie błędnie postrzega znaczenie normatywne powołanego art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Nawet potraktowanie powyższego przepisu jako jednej z podstawy normatywnej decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę nie mogłoby skutkować tym, iż przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zwolniony z przestrzegania ograniczeń w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, jeżeli takie ograniczenia z uzasadnionych przyczyn zostały wprowadzone na obszarze objętym planem.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w myśl art. 46 ust. 1 cyt. ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 2 ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle stosowania art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych podnosi się, że przepis ten ustanawia swoistą regułę interpretacyjną wskazującą na prawo przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przyznać należy z tego względu rację skarżącej spółce w zakresie, w jakim akcentuje, że relewantne ustalenia obowiązującego planu powinny być tak wykładane, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Powyższy wymóg nie ma jednakże charakteru bezwzględnego, gdyż – na co nie zwróciła uwagi strona – odrębnie należy postrzegać sytuację, gdy zakazy albo rozwiązania przyjęte w planie uniemożliwiają lokalizację inwestycji, od przypadku, gdy zawarte w planie ustalenia wyłącznie ograniczają lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej na danym obszarze. Do tej pierwszej sytuacji – w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę - w pełni odnieść należy stanowisko, zgodnie z którym, gdy postanowienia planu miejscowego zawierają zakazy albo rozwiązania uniemożliwiające lokalizację inwestycji, to organ administracji publicznej, załatwiając sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, jest zobowiązany pominąć te postanowienia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2470/14, ONSAiWSA 2017/4/61). Tezę tę potwierdzają również inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane przez skarżącą spółkę w skardze i uzupełniającym ja piśmie z dnia 1 lutego 2018 r. W odniesieniu do tej drugiej sytuacji analogicznego wniosku, zdaniem Sądu, nie sposób jednakże wywieść. Z treści art. 46 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nie można bowiem wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, co decyduje o tym, że inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy mógłby zostać uznany za naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Z tego powodu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko taka sytuacja umożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenianie stopnia wywiązania się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez pryzmat wskazanej regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1598/15).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni akceptuje zatem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2359/14, zgodnie z którym unormowania zawarte w art. 46 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych nie dają nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ponieważ ust. 2 tego artykułu wyraźnie wskazuje, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Regulacja ta dopuszcza zatem możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, kształtujących wiążąco uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. W powyższych warunkach odwołanie się przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści § 46 pkt 3 planu miejscowego, którego wiążącego charakteru nie wyłączał art. 46 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, jest w pełni poprawne i uzasadnione.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej co do naruszenia przywołanych w skardze przepisów Konstytucji, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czy ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Według skarżącej dokonana ocena projektu przez organy administracji prowadzi do uznania, że dopuszczalne jest ograniczenie na obszarze objętym planem miejscowym rozwoju sieci telekomunikacyjnych bezprzewodowych, z jednoczesnym praktycznym zakazem lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej (w razie zastosowania ograniczenia wynikającego z § 46 ust. 3 planu), co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie Spółce możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie dostatecznych usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą już istniejących stacji bazowych, jak również świadczących usługi przewodowe, z wykorzystaniem kanalizacji podziemnych oraz sieci przewodowych naziemnych. W tym miejscu należy mieć na uwadze, że na organach planistycznych ciąży obowiązek wyważenia praw indywidualnych i interesu publicznego. Takie wyważenie, w ocenie Sądu, nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Wprowadzony w § 46 pkt 3 planu miejscowego wymóg dotyczący zakazu lokalizowania obiektów i urządzeń uciążliwych oraz naruszających istniejący ład przestrzenny i krajobraz (w tym instalowania na istniejących obiektach) dotyczy obszaru zarezerwowanego dla usług sportu i rekreacji z zielenią urządzoną, usług zdrowia, usług oświaty, zieleni leśnej i parkowej. Z opisu stacji wynika, że omawiana stacja ma być zlokalizowana na maszcie posadowionym na dachu szpitala przy ul. [...] – Samodzielny Wojewódzki Zespół Publicznych Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej w [...] Oddział [...] w K.. W tym miejscu wskazać należy, że art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych zezwala radzie gminy na wprowadzenie określonych ograniczeń w lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, które to działanie prawodawcy lokalnego nie jest sankcjonowane tak długo, jak długo nie można postawić rozwiązaniom wprowadzonym w planie miejscowym zarzutu, iż uniemożliwiają one lokalizowanie tego typu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, który to skutek jednoznacznie wykluczył ustawodawca w powołanym przepisie art. 46 ust. 1 ustawy. Analizowane ograniczenie, wbrew stanowisku skarżącej, nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro skarżąca spółka może inwestować na terenie Gminy [...], to nie sposób mówić o pozbawieniu jej prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia bezprzewodowych usług telekomunikacyjnych tylko z tej przyczyny, że procesy te powinny następować na warunkach określonych przez organ stanowiący gminy w treści planu. Nie można bowiem tejże wolności rozumieć w sposób absolutny, tj. – jak się trafnie podkreśla w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - pozbawiający organy gmin ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3317/14; wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 3239/14).

Ponadto, z akt sprawy wynika, że inwestor - pomimo wezwania postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. - nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny kwestii oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, co skutkowało również brakiem możliwości zbadania, czy stacja jest zgodna z porządkiem planistycznym obowiązującym na tym terenie, jak i oddziaływaniem na środowisko, a w konsekwencji, czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] jako organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 46 pkt 3 ww. uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r.

Z podanych przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.