Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 828/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot –Mładanowicz Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1160/08 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1160/08, oddalił skargę S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2001 r. ustalono, iż S. K. w sierpniu 2001 r. dokonała samowolnej nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 m x 4,70 m usytuowanego na terenie działki położonej we wsi J. nr [...] gm. S. Okap dachu wykonanego nad częścią nadbudowaną wychodzi częściowo na sąsiednią działkę. Budynek usytuowany jest od granicy działki sąsiedniej o ok. kilkadziesiąt cm, stanowiącej własność E. M.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie, decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. (nr [...]) na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę nadbudowanej części budynku. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania inwestorki, została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003r, (nr [...]).

S. K. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to organ decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r.

W wyniku ponownego rozpoznanie sprawy na wniosek złożony przez S. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. ([...]).

Na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. S. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 194/04, uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego: z dnia [...] stycznia 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy (po wyroku WSA) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., ([...]) stwierdził nieważność decyzji Nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nakazującej rozbiórkę.

W związku z powyższym, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie wydał na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzję o nakazie rozbiórki z dnia [...] stycznia 2007 r., która została następnie po rozpatrzeniu odwołania inwestorki uchylona decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. (nr [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

E. M. złożył skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 805/07 uchylił zaskarżoną decyzję.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. (nr [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia [...] stycznia 2007 r. i nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego S. K. "rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku gospodarczego o wymiarach 5,00 x 4,70 m usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...], położonej we wsi J. nr [...], Gm. S., powyżej istniejącego betonowego sklepienia stropu, tj. nadbudowanych ścian o wysokości 6 pustaków żużlowo-betonowych (od strony działki P. E. M.) i o wysokości 3 pustaków żużlowo-betonowych (od strony działki inwestora) wraz z wieńcem i dachem o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą falistą".

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że Sąd w powołanym wyroku z dnia 11 października 2007 r. zawarł ocenę, iż S. K. dokonała samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego, gdyż wykonanych robót budowlanych nie można traktować jako remontu. zlecono przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w wyniku którego ustalono, że nadbudowy dokonano w odległości zmiennej od 76-45 cm od ogrodzenia z działką E. M., tj. z naruszeniem § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), co uniemożliwiło wdrożenie procedury legalizacyjnej. Uzasadniając zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, organ powołał się na treść przepisów przejściowych art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. – o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888).

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyła S. K. i wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. skargę za niezasadną wskazał, że w wyroku z dnia 11 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wykonane przez S. K. roboty budowlane nie są remontem tylko nadbudową, co oznacza, że wymagały one stosownego pozwolenia na budowę. W powołanym orzeczeniu Sąd nakazał ponadto zbadanie, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowej samowoli oraz szczegółowe określenie w sentencji decyzji przedmiotu rozbiórki. W wykonaniu powyższych wytycznych organ przeprowadził, w trybie art. 136 kpa, uzupełniające postępowanie dowodowe i ustalił, że nabudowany budynek usytuowany jest w odległości 76-46 cm od ogrodzenia z działką E. M., które wg jego oświadczenia, zrealizowano z odchyleniem nie więcej niż 20 cm od granic prawnych działki, z czym zgodziła się również skarżąca (protokół z dnia 15 kwietnia 2008 r.).

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zastosował art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w obecnym brzemieniu. Przepis ten w ust. 2 pkt 2 dopuszcza bowiem zalegalizowanie samowoli budowlanej tylko wtedy, gdy m.in. budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Usytuowanie dokonanej nadbudowy w odległości mniejszej niż wskazana w warunkach technicznych, obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, organ błędnie powołał ust. 6 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), gdyż w kontrolowanym postępowaniu zastosowanie miał ust. 3 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690), jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że w obu powołanych przepisach ustawodawca dopuścił, pod określonymi warunkami, usytuowanie ściany budynku bądź bezpośrednio przy granicy, bądź w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, co oznacza, że usytuowanie przedmiotowej nadbudowy w odległości zmiennej 76-46 cm od granicy z działką sąsiednią i tak pozostaje w sprzeczności z ww. przepisem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła S. K. zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

– naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na decyzję, pomimo że zachodziły podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji ponieważ administracyjny organ odwoławczy orzekający w II instancji naruszył następujące przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej,

b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie zasady zupełności postępowania dowodowego;

2) naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy, które miało wpływ na wynik sprawy – co stanowi uchybienie postanowieniom przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 134 p.p.s.a.

Skarżąca wniosła w skardze kasacyjnej o:

– chylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zarzuty w niej podniesione w istocie zmierzają do podważenia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu (prawomocnego) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 805/07. Tymczasem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ nadzoru budowlanego (Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, był związany powyższym wyrokiem, o czym wspomniał w uzasadnieniu.

W wyroku z dnia 11 października 2007 r. Sąd przesądził o podstawowych ustaleniach faktycznych i kwalifikacji prawnej w tej sprawie. Tak więc, że jest to samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane wykonane przez Stefanię Krzyżewską nie były remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a były nadbudową budynku gospodarczego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. W takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy art. 48 a nie art. 51 Prawa budowlanego. Nadbudowa obiektu budowlanego taka, jak w tym przypadku, nie jest przypadkiem, w którym mogą zachodzić obawy naruszenia konstrukcji całego budynku w przypadku nakazu rozbiórki części nadbudowanej. Niezasadne całkowicie więc są tu rozważania na temat, czy taki nakaz rozbiórki ma charakter restrykcyjny, czy też restytucyjny, gdyż w istocie prowadzi on w stanie faktycznym sprawy, do przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, a w sferze prawnej do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak wykazano w zaskarżonej decyzji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym przypadku, nie była możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdyż przez nadmierne zbliżenie obiektu do granicy działki, zostały trwale naruszone przepisy techniczno-budowlane, niezależnie od tego, czy będzie się brało pod uwagę przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., czy z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ustalenia w powyższym zakresie dokonał organ odwoławczy zgodnie ze wskazaniami... wyroku WSA z 11 października 2007 r., podobnie jak i to, że zmienił redakcję osnowy decyzji organu I instancji, którą uchylił w całości swoją decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Sąd I instancji przed wydaniem zaskarżonego wyroku, sprawdził zaskarżoną decyzję pod kątem postanowień art. 153 p.p.s.a., co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie ma więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, która w ogóle nie bierze pod uwagę powyższego przepisu.

Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., bowiem nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro stan faktyczny sprawy został wyjaśniony wyczerpująco i całkowicie, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 11 października 2007 r. Nie można też zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, skoro takie zastosowanie zostało zaakceptowane przez Sąd w ww. wyroku. Kwestionowanie teraz w skardze kasacyjnej zastosowania art. 48 ust. 1 u Prawa budowlanego, stanowi niedopuszczalną polemikę naruszającą przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.