Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1364/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 903/15 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 903/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Rzeszowie), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. (dalej również: zainteresowany; skarżący) na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

J. S. w dniu [...] grudnia 2014 r. wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość rolną objętą wykazami hipotecznymi lwh nr [...],[...],[...],[...] i [...], położoną w obrębie J., gmina S., przejętą od jego poprzednika prawnego – S. S. na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z "1945 r. nr 10, poz. 51 ze zm." [oznaczenie publikatora aktu prawnego w uzasadnieniu wyroku błędne; powinno być: Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, z późn. zm. – przyp. wł. NSA]) – dalej również: dekret PKWN; dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej.

S. S. (dalej: Starosta; organ I instancji) decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz zainteresowanego, wyjaśniając, że dekret z 1944 r., na podstawie którego nastąpiło przejęcie nieruchomości, nie przewidywał z tego tytułu jakiejkolwiek formy rekompensaty, nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i wciąż jest aktem obowiązującym. Starosta stwierdził zarazem, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania na podstawie innego aktu prawnego – art. 129 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.) – dalej: u.g.n.

Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia przez J. S. odwołania od decyzji Starosty, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując m.in. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Podzielając stanowisko wyrażone przez organ I instancji, Wojewoda wyjaśnił, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dopuszcza wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Organ II instancji stwierdził, że z art. 2 ust. 1 zdanie trzecie nadal obowiązującego dekretu PKWN wynika jednoznacznie, iż nieruchomości spełniające warunki określone w tym przepisie "przechodziły bezzwłocznie z mocy prawa bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczaniem na cele wskazane w przepisie art. 1, część druga". Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie reformy rolnej, ponieważ obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują. Wojewoda nie podzielił jednak poglądu organu I instancji co do tego, że przejecie nieruchomości w trybie dekretu PKWN nie stanowi wywłaszczenia w obecnym tego słowa znaczeniu.

W skardze na decyzję Wojewody J. S. zarzucił m.in. naruszenie:

- art. 129 ust. 5 pkt. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że "obowiązujące przepisy nie przewidują żadnego wynagrodzenia", a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN;

- art. 1 "Pierwszego Protokołu Dodatkowego" do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. 1995 r. nr 26, poz. 175[/1] – dalej: Pierwszy Protokół do EKPC/Konwencji; Protokół nr 1 do EKPC/Konwencji) w następstwie przyjęcia przez organ, że mimo pozbawienia skarżącego prawa własności nieruchomości nie przysługuje mu słuszne odszkodowanie za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji przez przyjęcie, że nie istnieje obowiązek stosowania normy zawartej w jego treści i przyjęcie, że wraz z wejściem w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący utracił uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania, pomimo faktu, że z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za słusznym odszkodowaniem;

- art. 21 ust. 2 z w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji przez przyjęcie, że "przepis ten nie jest bezpośrednio stosowany wbrew wyraźnej dyspozycji art. 8 ust. 2 Konstytucji";

- art. 64 ust. 2 Konstytucji przez przyjęcie, że istnieją wyjątki od zasady równej ochrony prawnej w zakresie własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że nieruchomości położone w obrębie J. w gminie S., których właścicielem był S. S., a spadek po nim na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] maja 1992 r. nabył jego syn J. S., zostały przejęte w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd I instancji podniósł, że z przepisu art. 2 ust. 1 obowiązującego dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika, że przejęte na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskie przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia, precyzując zarazem, że "wszystkie nieruchomości ziemskie wymienione w pkt b, c, d, e cytowanego przepisu przeszły niezwłocznie bez żadnego wynagrodzenia na własność Skarbu Państwa – art. 2 ust. 1 in fine".

WSA w Rzeszowie stwierdził, że przepis art. 129 ust. 5 in fine u.g.n. przewiduje również możliwość wydania odrębnej decyzji o wypłacie odszkodowania w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Sąd, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, wyraził pogląd, że powołany przepis ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym odjęcie prawa własności obejmuje również sytuacje określone przez przepisy art. 2 ust. 1 dekretu PKWN. Końcowo Sąd I instancji uznał, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo licznych zmian nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania w przypadku sytuacji objętych działaniem dekretu PKWN. Poza tym Sąd stwierdził, że dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej do chwili obecnej nie został derogowany. Zarazem Sąd wyjaśnił, że "bez znaczenia dla jego obowiązywania jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01, w którym Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją RP z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r.".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. S., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, formułując i motywując zarzuty analogicznie jak wcześniej w skardze, tj.:

- art. 129 ust. 5 pkt. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. (zarzut nr 1),

- art. 21 ust. 2 Konstytucji (zarzut nr 2),

- art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji (zarzut nr 3),

- art. 64 ust. 2 Konstytucji (zarzut nr 4).

Argumentacja skarżącego sprowadzała się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie:

- uznania, że obowiązujące przepisy nie przewidują odszkodowania ani "żadnego wynagrodzenia" za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania,

- uznania z naruszeniem art. 1 Pierwszego Protokołu do EKCP, że mimo pozbawienia skarżącego prawa własności nieruchomości nie przysługuje mu słuszne odszkodowanie za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa,

- przyjęcia, że nie istnieje obowiązek stosowania normy zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, z której wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za słusznym odszkodowaniem oraz że "przepis ten [art. 21 ust. 2 Konstytucji] nie jest bezpośrednio stosowany wbrew wyraźnej dyspozycji art. 8 ust. 2 Konstytucji".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że został przymusowo pozbawiony praw do nieruchomości na podstawie dekretu PKWN bez jakiejkolwiek rekompensaty ("jakiegokolwiek wynagrodzenia"), zaś obowiązujące przepisy przewidują możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania za tak utracone nieruchomości, gdyż art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem wżycie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący stwierdził, że niedopuszczalne jest kierowanie się w przedmiotowej sprawie "jedynie literalnym brzmieniem przepisów dekretu PKWN, nie uwzględniając jednocześnie innych obecnie obowiązujących przepisów w zakresie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości".

Zainteresowany podniósł, że Wojewoda Podkarpacki w przeciwieństwie do Starosty S. podzielił stanowisko skarżącego co do tego, że przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu PKWN stanowiło wywłaszczenie w obecnym tego słowa znaczeniu; skarżący został bowiem przymusowo pozbawiony prawa własności, nie otrzymując niczego w zamian, natomiast wszystkie późniejsze w stosunku do dekretu PKWN akty prawne o charakterze wywłaszczeniowym, przewidywały chociażby iluzoryczną rekompensatę w różnej postaci.

Zdaniem skarżącego stanowisko Sądu I instancji co od tego, że dekret PKWN nadal obowiązuje ponieważ nie został derogowany oraz że bez znaczenia dla jego obowiązywania jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01, w którym Trybunał "stwierdził niezgodność z Konstytucją RP z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r." jest nie do zaakceptowania, "ponieważ byłoby to równoznaczne z tym, że nie ma obowiązku respektowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego".

Ponadto zarzucił Sądowi I instancji, że z treści uzasadnienia wyroku trudno wywnioskować, jakie jest ostateczne stanowisko Sądu w kwestii stosowania przepisu art. 129 ust. 5 in fine u.g.n. do stanów faktycznych wynikających z dekretu PKWN, a przy tym Sąd nie wyjaśnił wyczerpująco, z jakich przyczyn nie podziela jednolitego stanowiska innych sądów. Skarżący "na marginesie" podniósł również, że uzasadnienie orzeczenia jest lakoniczne i brak w nim wyczerpującej analizy stanu prawnego, "który przyczynił się do oddalenia skargi" i "z tego też względu należało jeszcze raz przytoczyć argumenty oraz orzeczenia (...)".

Zdaniem skarżącego zastosowana przez Sąd interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności określoną w art. 64 Konstytucji, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do słusznego odszkodowania w przypadku wywłaszczenia, dlatego też "art. 129 ust. 5 pkt. 3 ugn musi być interpretowany przez pryzmat art. 20 ust. 2 Konstytucji". Zarazem podniósł, że dyspozycja art. 8 ust. 2 Konstytucji nakazuje stosować art. 21 ust. 2 bezpośrednio, a "Sąd oddalając skargę naruszył również art. 64 ust. 2 Konstytucji, ponieważ przyjął, że istnieją wyjątki od zasady równej ochrony prawnej przewidzianej w zakresie własności".

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2015 r. – i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji,

- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów przytoczonych w ramach powołanej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego niezbędne jest wykazanie po stronie sądu pierwszej instancji błędu w wykładni lub zastosowaniu przepisu prawa materialnego. Skarżącemu, pomimo podjęcia polemiki z rozważaniami prawnymi WSA w Rzeszowie, któremu strona zarzuciła błędną wykładnię prawa materialnego, ostatecznie nie udało się skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia podstawowej kwestii, czy przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ("art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1") mogą stanowić samoistną podstawę do wydania przez starostę decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13, z późn. zm.). Ponadto doniosłym problemem wyłaniającym się z zarzutów skargi kasacyjnej jest rozstrzygnięcie, czy w świetle art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 2 [w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie powołano również nieistniejącą jednostkę redakcyjną w postaci "art. 20 ust. 2" Konstytucji] i art. 64 ust. 2 Konstytucji słusznie Sąd I instancji przyjął, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi podstawy do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie art. 2 ust. 1, w tym w szczególności lit. e, dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zarazem skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w rezultacie zastosowania art. 233 u.g.n., ma zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. np. wyroki NSA z dnia: 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 650/08, 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08, 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 397/11, 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13, 17 września 2015 r. sygn. akt I OSK 90/14, 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1249/15 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2857/15, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu kasacyjnego to, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza jednak, że może być zastosowany do każdego przypadku pozbawienia praw do nieruchomości bez odszkodowania, a w szczególności, że może stanowić podstawę do wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Trzeba podkreślić, że przepisy art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie statuują ogólnej podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej za wszelkiego typu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, gdyż przewidują taką odpowiedzialność jedynie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zaś obowiązywanie przepisu przewidującego ustalenie odszkodowania. Za taki przepis nie może być uznany art. 128 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do pozbawienia prawa własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje bowiem ustalenie odszkodowania wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z definicją wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu prawa w drodze decyzji, tymczasem prawo własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 [wszystkich wymienionych w punktach b, c, d i e części pierwszej niniejszego artykułu] dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przeszło na Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu i to przejście prawa własności nie było uzależnione od jakichkolwiek aktów stosowania prawa (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95, OTK 1996/2/13, Dz.U. z 1996 r. nr 52, poz. 233; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 121/10, OSNC 2011/10/109).

W przedmiotowej sprawie do pozbawienia (odjęcia) prawa do nieruchomości ziemskiej (nieruchomości gruntowej) doszło na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego o charakterze wywłaszczeniowym. Nacjonalizacja przeprowadzona w trybie dekretu PKWN spowodowała z mocy prawa skutek w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości, jednak nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na przywołaną wyżej definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą pojęcie wywłaszczenia ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, a zatem w drodze aktu indywidualnego (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2635/14, dostępny jw.).

Skoro przejęcie nieruchomości ziemskich na podstawie art. 2 ust. 1 zd. 3 dekretu PKWN nie może być w ogóle uznane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., to w sytuacji pozbawienia prawa do nieruchomości w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 u.g.n. nie mogą stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego. W ocenie Sądu kasacyjnego oczywistą rzeczą jest w takiej sytuacji, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż obowiązujące rozwiązania prawne zawarte w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 341/15, dostępny jw.).

Odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii zgodności z przywołanymi przez skarżącego postanowieniami Konstytucji (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 64 ust. 2) takiej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że przepisy art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n nie stanowią podstawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, należy zauważyć, że kompetencje w zakresie stwierdzenia niekonstytucyjności dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przysługują wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Trybunał wypowiedział się zaś w odniesieniu do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt SK 5/01, OTK 2001/8/266), stwierdzając, że dekret miał charakter epizodyczny o jednorazowym skutku w momencie jego wejścia w życie (13 września 1944 r.) i z tym momentem niejako "skonsumował się", nie wywołując już w okresie późniejszym żadnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2857/15, orzeczenie dostępne jw.).

Powyższe – jak to wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (orzeczenie dostępne jw.) – oznacza, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako że nie został nigdy derogowany przez prawodawcę, nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej doszło do jednorazowego "skonsumowania" skutków prawnorzeczowych art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, słusznie zauważył, że "skonsumowanie się" jakiegoś przepisu nie oznacza utraty jego mocy obowiązującej, gdyż przepis pozostaje w systemie prawa jako podstawa utrzymania wywołanych przez niego skutków prawnych i jako bariera przeciwko próbom prawnego i faktycznego podważenia trwałości tych skutków. W tym też kontekście – jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy – niezależnie od wątpliwej legitymacji Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego oraz aksjologicznej oceny dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jego obowiązywanie, ze względu na wywołane skutki, wymyka się z zakresu kontroli sądowej i wymaga takich zmian systemowych, które należą wyłącznie do ustawodawcy (por. wyroki SN z dnia: 16 listopada 2004 r. sygn. akt III CK 322/04, z 17 lutego 2010 r. sygn. akt IV CSK 345/09, z 6 października 2010 r. sygn. akt II CSK 174/10, z 18 maja 2011 r., sygn. akt III CZP 21/11 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2857/15, dostępnym jw.).

Jedynie dla dopełnienia obrazu sytuacji, gdyż kwestia ta nie została objęta podstawami kasacyjnymi (jednakże pojawiła się w zarzutach skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego), warto w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który zajął w tym względzie stanowisko we wcześniej przywołanych wyrokach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 341/15 i 11 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2857/15 (orzeczenia dostępne jw.), powtórzyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka (Izba Wielka) w wyroku z dnia 2 marca 2005 r. w sprawie von Maltzan i inni p. Niemcom (skargi nr 71916/01, 71917/01 i 10260/02; ECHR 2005-V) stwierdził, że pozbawienie praw do nieruchomości w trybie nacjonalizacji jako akt jednorazowy nie kreuje ciągłej sytuacji pozbawienia mienia (tak też Trybunał w wyroku w sprawie Malhous p. Czeskiej Republice, skarga nr 33071/96; ECHR 2000-XII). Skoro zatem przejęcie nieruchomości w trybie reformy rolnej nastąpiło w 1944 r. bez odszkodowania, to w dacie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Protokołu Dodatkowego (Protokołu nr 1) do EKPC, tj. 10 października 1994 r., nie istniało jakiekolwiek prawo do przejętego mienia czy ekspektatywa jego restytucji. Powołany w skardze art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji nie może być bowiem interpretowany jako nakładający na państwa generalny obowiązek rewindykacji nieruchomości przejętych przed ratyfikowaniem Konwencji, gdyż jest to w tym zakresie pozostawione uznaniu poszczególnych państw (por. wyrok ETPC z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie Jantner p. Słowacji, skarga nr 39050/97, ECHR 2000-XII).

Podsumowując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafnie Sąd I instancji uznał, iż akt ten nie utracił mocy obowiązującej, a zarazem nie zawiera w obowiązującym zakresie regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Stąd też odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. właśnie z tej przyczyny, że obowiązujące rozwiązania prawne zawarte w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie.

Biorąc wszystko to pod uwagę, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że w trybie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie może być przyznane odszkodowanie z tytułu nacjonalizacji nieruchomości ziemskich, przejętych na potrzeby reformy rolnej. Z powołanych przepisów Konstytucji nie można bowiem wywieść tezy, że normy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają stanowić generalną podstawę odpowiedzialności za wszelkie konfiskaty mienia dokonane przez Państwo, nawet jeżeli przepis szczególny, w tym przypadku dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie przewiduje ustalenia odszkodowania.

Niezależnie też od tego, że przepisy konstytucyjne nie zawsze zawierają normy nadające się do bezpośredniego stosowania przewidzianego w art. 8 ust. 2 Konstytucji (por. postanowienie SN z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt V CSK 295/07, LEX nr 488976), należy podkreślić, że orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (a także piśmiennictwie) w odniesieniu do art. 21 ust. 2 Konstytucji konsekwentnie prezentowany jest pogląd, iż poza konstytucyjnym pojęciem "wywłaszczenia" pozostaje nacjonalizacja, rozumiana jako przymusowe odjęcie własności na dużą skalę, obejmujące całe dziedziny gospodarki (por. L. Garlicki, M. Zubik – komentarz do art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] L. Garlicki (red.), M. Zubik Marek (red.) i in., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Wyd. Sejmowe 2016, LEX nr 531989). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie w odniesieniu do pojęcia "wywłaszczenie" wskazuje na szersze jego rozumienie niż wynikałoby to z ustawowych definicji wywłaszczenia na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy tym zarazem zaznacza, że rozszerzanie zakresu pojęcia wywłaszczenia na każdą postać pozbawienia własności, bez względu na jego formę, budzi poważne wątpliwości (tak TK w wyroku z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt P 25/02 (TK-A 2005/6/65, Dz.U. z 2005 r. nr 124, poz. 1043). Zasadniczo jednak Trybunał sprowadza rozumienie tego terminu do ograniczenia lub odjęcia w całości na cele publiczne konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnego podmiotu (Skarbu Państwa lub konkretnej gminy), dokonywanego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji) i wymagającego odszkodowania (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1991 r. sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4). Administracyjny akt wywłaszczeniowy nabiera zatem szczególnego znaczenia, indywidualizując bowiem ingerencję w prawa prywatne, wyznacza tym samym granice wywłaszczenia. Znaczenie aktu administracyjnego w prawie wywłaszczeniowym wynika również ze skutków, jakie wywołuje on w sferze własności jednostki, gdyż ingerencja w prawo własności następuje za pomocą aktu administracyjnego, który mimo swego publicznoprawnego charakteru wywiera w tym przypadku skutki nie administracyjnoprawne, lecz cywilnoprawne, polegające z jednej strony na zniesieniu własności dotychczasowych uprawnionych, a z drugiej na ustanowieniu prawa własności tego podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie (por. np. wyrok TK z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt SK 7/13, OTK-A 2014/8/93, Dz.U. z 2014 r., poz. 1354).

Obszerną analizę problematyki odjęcia prawa własności na podstawie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. oraz dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej Trybunał przedstawił m.in. w wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 (OTK 2001/7/216, Dz.U. z 2001 r. nr 129, poz. 1447), w którym wyjaśnił, że "dekret miał charakter uniwersalny, bo zakresem swej regulacji obejmował niemal wszystkie większe nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, a także pełnił rolę narzędzia walki z przeciwnikami nowego ustroju" oraz że "ów charakter i rola dekretu z 1944 r. był diametralnie odmienny od charakteru i roli ustaw o gospodarce terenami budowlanymi, które wymieniono w art. 216 ustawy z 1997 r. [o gospodarce nieruchomościami]", które to ustawy "dotyczyły stosunkowo wąskiego kręgu stosunków własnościowych, łączyły się z procesami urbanizacji, a nie miały dokonywać rewolucji społecznej o totalnym charakterze". Zdaniem Trybunału, "skoro mamy do czynienia z odrębnością funkcji (funkcją dekretu z 1944 r. było dokonanie całościowej zmiany struktury własności i stosunków społecznych w rolnictwie; funkcją ustaw wymienionych w art. 216 było uregulowanie przekształceń terenów rolniczych w tereny budowlane), charakteru (dekret z 1944 r. pomyślany był jako akt rewolucyjny, świadomie i celowo odrzucający wszelkie zaczepienia o zastany system obowiązującego prawa; ustawy wymienione w art. 216 stanowiły elementy systemu prawa PRL, wpisując się w kolejne etapy przeobrażeń tego systemu) oraz zakresu regulacji (dekret z 1944 r. obejmował w zasadzie całość większych nieruchomości ziemskich; ustawy wymienione w art. 216 obejmowały tylko wycinek nieruchomości ziemskich, związany z procesami budownictwa), to nie została spełniona przesłanka »podobieństwa« sytuacji normowanych dekretem z 1944 r. i sytuacji, normowanych ustawami wymienionymi w art. 216 ustawy z 1997 r. (a także ustawą z 25 czerwca 1948 r.". Trybunał stwierdził, że brak "podobieństwa" sytuacji regulowanych z jednej strony dekretem z 1944 r., a z drugiej strony wspomnianymi wyżej ustawami oznacza, że dla oceny regulacji w nich zawartych nie można bezpośrednio odnosić konsekwencji zasady równości. Tym samym uznał, że "wykluczenie – przez art. 216 ustawy z 1997 r. – odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. Jest bowiem oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji odmiennych". W konkluzji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tak przedstawiony "brak »podobieństwa« stanowi przesłankę wystarczającą dla uznania, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim wyklucza odniesienie »zasady zwrotu« do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji".

Z powyżej wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł zatem podstaw, by inaczej ustosunkować się na płaszczyźnie przywołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji do kwestii ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Co się zaś tyczy sygnalizowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niedostatków uzasadnienia wyroku, co miało prowadzić do trudności w ustaleniu jakie jest ostateczne stanowisko Sądu w kwestii stosowania przepisu art. 129 ust. 5 in fine u.g.n. do stanów faktycznych wynikających z dekretu PKWN, trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), zaś w powołanych podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie sfomułowano ani nie wskazano tego przepisu w żadnym innym miejscu (w uzasadnieniu) skargi kasacyjnej. Ponadto uwagi co do lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku i braku wyczerpującej analizy stanu prawnego zainteresowany uczynił jedynie "na marginesie", stwierdzając, że "z tego też względu należało jeszcze raz przytoczyć argumenty oraz orzeczenia (...)".

Uzasadnienie zaskarżanego wyroku jest zwięzłe i syntetyczne, a zarazem treściwe i konkretne, wobec czego kwestionowane rozstrzygnięcie w pełni poddawało się kontroli instancyjnej, jak również umożliwiło skarżącemu podjęcie polemiki z merytorycznymi rozważaniami Sądu I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznaczne stanowisko w kwestii stosowania przepisu art. 129 ust. 5 in fine u.g.n. do stanów faktycznych wynikających z dekretu PKWN, a przy tym stanowisko to nie odbiegało od "jednolitego stanowiska innych sądów". Innymi słowy, Sąd I instancji nie zaprzeczył tezie, że omawiany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie wykluczył jego zastosowanie do sytuacji objętych działaniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Co się zaś tyczy przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu wyrażonego w nieprawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 551/14 co do tego, że przepisy dekretu PKWN nie zawierają przepisu przewidującego orzekanie o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości, co jednak "nie przesądza o tym, iż brak jest podstawy prawnej do przyznania odszkodowania" trzeba podkreślić, że stanowisko takie okazało się odosobnione na tle innego jednolitego właśnie orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyrok ten został też uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny przywołanym już wcześniej wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2635/14, w którym zarzucono tamtejszemu Sądowi w szczególności pominięcie w procesie wykładni przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. definicji legalnej wywłaszczenia, jaką zawiera art. 112 ust. 2 u.g.n.

Warto w tym miejscu wspomnieć, że Sąd kasacyjny dostrzegł pewne nieścisłości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże nie były one objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby zostać uznane jedynie takie uzasadnienie, które nie pozwala poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd, podejmując określonej treści rozstrzygnięcie – a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że skarga kasacyjna ulega oddaleniu nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika wprost z art. 184 p.p.s.a.

Niemniej jednak, dla zapobieżenia wszelkiej nieuprawnionej interpretacji stanowiska Sądu kasacyjnego wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, odnotowania wymaga, że Sąd I instancji błędnie przedstawił treść orzeczenia (postanowienia) Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. sygn. akt SK 5/01, które zostało już wcześniej przywołane i omówione przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu. Otóż w postanowieniu tym Trybunał nie stwierdził niezgodności z Konstytucją przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, lecz umorzył postępowanie wobec stwierdzenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Skarżący nie dostrzegł po stronie Sądu I instancji tego rodzaju błędu w przedstawianiu poglądów Trybunału i nie zgłosił w tym względzie żadnego zarzutu kasacyjnego, który zobowiązywałby Naczelny Sąd Administracyjny do przedstawienia stanowiska w innym wymiarze, niż już uczyniony powyżej. Zaznaczyć jednak ponadto należy, że tak sformułowane stanowisko Trybunału nie oznacza, że omawiany przepis dekretu PKWN był niezgodny z konkretnymi przepisami Konstytucji czy też, że Trybunał uznał dekret za taki w jego całości. Stanowisko Trybunału nie daje również żadnych podstaw do przyjęcia nieobowiązywania (derogacji) dekretu jako całości. W tym też znaczeniu sama teza Sądu I instancji, że przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje "bez znaczenia" dla obowiązywania dekretu PKWN okazała się finalnie trafna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.