Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4297/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. V. i skargi kasacyjnej A. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2163/19 w sprawie ze skargi G.V.i A. V. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2163/19 oddalił skargę G. V. i A. V. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wystąpili z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy uwzględniając we wniosku troje małoletnich dzieci. W toku postępowania ustalono, że [...] stycznia 2019 r. skarżący zawarli na okres roku umowę najmu mieszkania położonego w Warszawie o powierzchni użytkowej 56 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 39,80 m2, którego właścicielem jest osoba fizyczna. Średni miesięczny dochód w gospodarstwie domowym w okresie sześciu miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił 863,58 zł.

W oparciu o powyższe ustalenia oraz § [...] uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...] organ nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego ze skarżącymi. Zgodnie z przywołanym przepisem umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku.

Zatem skoro skarżący posiadają tytuł prawny do lokalu w postaci umowy najmu, a przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz § [...] z uchwały z [...] lipca 2009 r. wykluczają zawarcie umowy najmu socjalnego z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu, to odmowne rozstrzygnięcie organu należało uznać za prawidłowe.

Końcowo odnosząc się do naruszenia § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z [...] lipca 2009 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że dotyczy on sytuacji, gdy warunki zamieszkania mają wpływ na niepełnosprawność wnioskodawcy lub osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, czy wręcz ten stan pogarszają uniemożliwiając skuteczne leczenie bądź rehabilitację.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła G. V. oraz A. V.

A. V. zarzucił naruszenie:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § [...] uchwały z [...] lipca 2009 r. skutkującą wadliwym przyjęciem, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą, która zawarła umowę najmu lokalu na wolnym rynku, podczas gdy podstawowym kryterium powinno być zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej a dodatkowo z § 17 uchwały (odsyłającego do § 6) wynika, że odmowa zawarcia umowy najmu jest uzasadniona, gdy tytuł prawny oparty jest na prawie rzeczowym, tj. prawie własności lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części, spółdzielczym prawie do lokalu;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 1 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 1, ust. 2 pkt 5 lit. a i b oraz ust. 5 uchwały i § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) i art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez:

1. naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na nie odniesieniu się przez Sąd do zarzutu, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami proceduralnymi, skutkującymi wybiórczą oceną materiału dowodowego, ograniczającą się do stwierdzenia, że skarżący posiada umowę najmu lokalu nie odnosząc się do warunków mieszkaniowych,

2. przyjęcie, że organ prawidłowo ocenił warunki zamieszkania skarżącego podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby były one odpowiednie,

3. nieustalenie, czy lokal w którym zamieszkuje skarżący wraz z dziećmi na podstawie umowy najmu zabezpiecza ich potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą zostać uznani za osoby pozostające w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej o której mowa w 5 § ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały,

4. zaniechanie wnikliwej analizy warunków oraz możliwości zamieszkiwania wraz z niepełnosprawnym synem w lokalu mieszkalnym, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych Sądu polegających na bezpodstawnym uznaniu, że warunki mieszkaniowe skarżącego są dobre i nie spełnia on przesłanek § 12 uchwały;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi dotyczących wyjątkowo trudnej sytuacji finansowej, zdrowotnej, rodzinnej i społecznej skarżącego w tym w szczególności faktu niepełnosprawności syna, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Natomiast G. V. zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów procedury mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lit. c poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 107 § 3 k.p.a., niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy miało to wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia § 22 ust. 2 uchwały z 9 lipca 2009 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy lokal w którym skarżąca zamieszkuje z dziećmi zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe w taki sposób, że nie mogą oni zostać uznani za osoby pozostające w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 12 uchwały przez błędną interpretację w wyniku której stwierdzono, że umowa najmu jest tytułem prawnym wykluczającym możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego,

- § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że wskazane w § 4 uchwały kryterium metrażowe ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na opisane skargi kasacyjne, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami złożonych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że zarzuty złożonych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych zmierzają w istocie do kwestionowania przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego i ich oceny w zakresie spełnienia przesłanek warunkujących wpisanie skarżących na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia przepisów art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. mających jedynie charakter ustrojowy. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego, czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Podobnie skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. w powiązaniu z § 22 ust. 2 uchwały i § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2310/16). Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym wniosek powinien być złożony wraz z oświadczeniami i dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 1 uchwały, a następnie po przeanalizowaniu i zweryfikowaniu przez upoważnionego pracownika komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych (§ 22 ust. 4) przedłożony do zaopiniowania Komisji (§ 24 ust. 1). Z powyższego oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 611) oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP wynika obowiązek, przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W tym kontekście należy uznać przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające za odpowiadające wymogom prawnym i zasadzie prawdy obiektywnej.

Podstawę prawną niniejszej sprawy stanowił § 12 uchwały, zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego – z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) – może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 tej uchwały, z zastrzeżeniem jej § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Skoro zatem jednym z warunków umożliwienia zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego miasta jest nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu, co wynika już z art. 23 ust. 2 wzmiankowanej ustawy – to ustalenie przez organ, iż wnioskodawcy nie spełniają tej przesłanki najmu lokalu socjalnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia odmownego. Nie znajduje podstaw prawnych oczekiwanie, aby organ mimo to kontynuował postępowanie wyjaśniające względem spełnienia przez wnioskodawcę pozostałych kryteriów określonych w przepisach dla najmu lokalu socjalnego, skoro już brak spełnienia jednego z kryteriów uniemożliwia zakwalifikowanie osoby na listę oczekujących na najem takiego lokalu i determinuje odmowne załatwienie wniosku.

Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżącym kasacyjnie umknęło, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest decyzja lecz uchwała, natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przede wszystkim umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości orzeczenia.

Podkreślić trzeba, iż polemika z merytorycznym stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem poprzez ten zarzut nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. np. wyrok NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13).

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Wyrażona w § [...] uchwały norma jest zgodna z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), zgodnie z którym, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Z uwagi na zarzucane naruszenie, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przesłanka negatywna zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, tj. brak tytułu prawnego do lokalu.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego to relacja między podmiotem a rzeczą. Najszerszy zakres uprawnień jaki w tej relacji może wystąpić określa katalog uprawnień właścicielskich wskazany w art. 140 K.c. Dalej należy zauważyć, że ustawa o ochronie praw lokatorów (...) oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy ustanawiają obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania przez gminę potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 ustawy), zapewnienia przez gminę lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). W myśl art. 20 ust. 1 ustawy, w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2, lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali, o których mowa w ust. 3, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony.

Określona zarówno w § 12 uchwały, jak i w art. 23 ust. 2 ustawy, kontrowersyjna w niniejszej sprawie przesłanka odnosi się do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego socjalnego. Umowa najmu lokalu socjalnego, tak jak każdego lokalu mieszkalnego daje najemcy prawo do używania lokalu (art. 680 K.c. w związku z art. 659 K.c.). Regulacja art. 23 ust. 2 ustawy oraz § 12 uchwały ma więc na celu uniknięcie sytuacji, w której doszłoby do zawarcia umowy najmu z osobą mającą zaspokojone, w rozumieniu ustawy, potrzeby mieszkaniowe. Brak tytułu prawnego do lokalu oznacza zatem sytuację, w której osoba nie ma jakiegokolwiek uprawnienia do używania lokalu. Prawo do używania lokalu może mieć charakter rzeczowy, a także, jak w przypadku zawarcia umowy najmu, charakter obligacyjny. W obu przypadkach korzystanie z lokalu ma jednak oparcie w obowiązujących przepisach prawnych. W konsekwencji, nie ma podstaw do wyłączania z katalogu tytułów uprawniających do korzystania z lokalu mieszkalnego praw opartych na umowach znajdujących oparcie w przepisach art. 680 K.c. w związku z art. 659 K.c.

O tym, że tytuł prawny, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy, nie ogranicza się do prawa o charakterze rzeczowym, świadczy także brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, ilekroć jest w niej mowa o lokatorze to należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego, niż prawo własności. Także przepis art. 14 ust. 7 ustawy potwierdza, że ustawodawca uznaje najem za jeden z tytułów prawnych do lokalu. Według art. 14 ust. 7 ustawy, przepisu ust. 4 nie stosuje się do osób, które utraciły tytuł prawny do lokalu niewchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, z wyjątkiem osób, które były uprawnione do używania lokalu na podstawie stosunku prawnego nawiązanego ze spółdzielnią mieszkaniową albo z towarzystwem budownictwa społeczne.

Stanowisko, według którego, przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć także prawo do używania lokalu znajdujące źródło w normach o charakterze obligacyjnym, było wyrażone w orzecznictwie Sądu Najwyższego (p.: uchwała SN z 13 stycznia 2013 r. o sygn. akt II PZP 6/12, OSNP 2013/9-10/102; wyrok SN z 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 655/04 Monitor Prawniczy 2005/10) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (p.: wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1089/16).

Przedstawione rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" zostało przedstawione także w piśmiennictwie (patrz: E. Bończak-Kucharczyk, "Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz", Warszawa 2013, s. 43-47).

W rezultacie należy przyjąć, że Sąd I instancji trafnie uznał, że umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą najmującą lokal na wolnym rynku, a zatem posiadającą zobowiązaniowy (obligacyjny) tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

Wbrew argumentacji zawartej w skargach kasacyjnych, odmiennego poglądu nie można formułować na podstawie § 17 w związku z § 6 uchwały.

Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 nie może być rozumiany i stosowany, na mocy odesłania zawartego w § 17 uchwały, do zawierania umów najmu lokali socjalnych w sposób, który prowadziłby do zmodyfikowania dyspozycji przepisu ustawowego – art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W myśl zasady lex superior generali derogat legi inferiori speciali, przepis szczególny aktu miejscowego nie może uchylać czy mieć pierwszeństwo przed przepisem aktu hierarchicznie wyższego – w niniejszej sprawie przed przepisem aktu ustawowego. W rezultacie norma wynikająca z § 6 ust. 1 pkt 1 – w związku z § 17 ww. uchwały z uwzględnieniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) może być tylko w tej części stosowana przez organ do najmu lokali socjalnych z zasobu [...], w jakiej nie podważa obowiązku odmowy zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, jeżeli wnioskodawca posiada jakikolwiek tytuł prawny do lokalu.

W niniejszej sprawie faktem bezspornym i niekwestionowanym jest posiadanie przez skarżących tytułu prawnego do lokalu, wynikającego z cywilnoprawnej umowy najmu.

Skoro zatem skargi kasacyjne pozbawione były uzasadnionych podstaw, podlegały one oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wnioski pełnomocników z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.