Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 699/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 200
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta Z. (organ I instancji) z dnia [...] r. nr [...] ("decyzja") odmówiono "A" Spółce Akcyjnej z siedzibą w B. ("Spółka") stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "B" w Z. ("B"), prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Gminy Z., położonego w Z. przy ul. [...], obejmującego działkę oznaczoną geodezyjnie nr. 1, o pow. 3896 m2, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył stan faktyczny sprawy, opisał przekształcenia organizacyjne potwierdzając, że stroną niniejszego postępowania jest Spółka. Następnie przytoczył znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Wskazał, że na potwierdzenie istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu Spółka przedłożyła: kopię decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie przekazania w zarząd terenu położonego w Z. na cele przemysłowe i inne, wydanej na podstawie przepisów art. 4 ust. 1, art. 46 i 47, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., poz. 99 ze zm.- dalej "u.g.g."); kopię protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] r., nr [...], w którym określona jest jedynie powierzchnia podlegającego przekazaniu gruntu wynosząca 9 ha 8265 ar, bez wyszczególnienia numerów przekazanych działek; kopię dokumentu zatytułowanego "Wykaz parcel faktycznie użytkowanych przez "B" a nie znajdujących się w zarządzie", jako załącznik do decyzji o przekazaniu w zarząd. Dalej powołując się na dyspozycję SKO zawartą w decyzji z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji wskazał, iż poddano kwerendzie archiwa Urzędu Miejskiego w Z., a także Archiwum Państwowego w K. Oddziału w G., co do zachowania w nich egzemplarza decyzji z [...] r. oraz pozostałych dokumentów, na podstawie których została ona wydana. Takich dokumentów nie odnaleziono.

Organ I instancji nadmienił także, że Spółka przedłożyła kserokopie dokumentów potwierdzających przyjęcie przez "B", jako środka trwałego, zbiorników 1, 2, 3 i budynku hydroforni z dnia [...] r. oraz kserokopię karty inwentaryzacyjnej budynku niemieszkalnego tj. budynku hydroforni z 1983 r. Natomiast do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie zostały przedłożone dokumenty potwierdzające, iż budynek hydroforni oraz zbiorniki wody pitnej nr 1, 2 i 3 były na dzień 5 grudnia 1990 r. wybudowane przez "B" ze środków własnych. Wyjaśnił nadto, że Spółka, wbrew zapewnieniom, nie przedłożyła dokumentów przemawiających za wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, organ I instancji stwierdził, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty w swojej treści nie potwierdzają istnienia prawa zarządu w dniu [...] r., a tym samym nie wpisują się w zamknięty katalog dowodów przewidzianych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.- dalej "rozporządzenie"). Uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z przepisów art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1925- dalej "u.g.n.") i orzekł jak w sentencji decyzji.

W odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię: art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu i wydania na rzecz Spółki decyzji uwłaszczeniowej; § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia i niewłaściwe przyjęcie, że decyzja Urzędu Miasta w Z., Wydział Geodezji i Gospodarki nr [...] z dnia [...] r. wraz z "wykazem parcel faktycznie użytkowanych przez [...] "B" a nie znajdujących się w zarządzie" nie stanowią podstawy do wykazania zarządu o którym mowa w art. 200 u.g.n. w odniesieniu do spornych nieruchomości; art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 8 ust. 2 i w § 9 rozporządzenia i niewłaściwe przyjęcie, że dokumenty w postaci kserokopii dokumentów potwierdzających przyjęcie przez "B" jako środka trwałego zbiorników 1, 2, 3 i budynku hydroforni oraz kserokopię karty inwentaryzacyjnej nie stanowią podstawy do wykazania prawa własności, o którym mowa w art. 200 u.g.n. w odniesieniu do spornych nieruchomości; poprzez niezastosowanie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 u.g.g. i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie a następnie w zarząd tych jednostek, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych gruntów, a także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. i art. 75 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez dokonanie wybiórczej, dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła dalej o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, a mianowicie decyzji z dnia: [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., oraz pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. W obszernym uzasadnieniu Spółka przedstawiła swoje stanowisko w kwestii poszczególnych zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO)po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazało na przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przewidywał w zdaniu pierwszym, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Regulacja ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 pkt 2 u.g.n. SKO stwierdziło, że przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były, w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Wyjaśniło dalej, że na podstawie art. 206 u.g.n. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm. - dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w 5, na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w kolejnych punktach § 4 ust 1.

SKO wskazało, że w rozpatrywanym przypadku podstawą przysługiwania zarządu opisanego w art. 200 ust. 1 u.g.n. nieruchomości stanowiącej własność Gminy Z., obejmującej ówcześnie działkę nr 2, a aktualnie działkę nr 1, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...], ma być, zdaniem Spółki w myśl 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia decyzja z dnia [...]r. w sprawie przekazania w zarząd terenu położonego w Z. na cele przemysłowe i inne. Podstawa ta jest kwestionowana przez organ I instancji. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji uznając, że zarówno skany dokumentów, jak przedłożone przez Spółkę wraz z odwołaniem kopie dokumentów nie mogły wpłynąć na dotychczas przedstawiany przez organy obu instancji w niniejszej sprawie pogląd, iż pismo "Wykaz parcel faktycznie użytkowanych przez [...] "B" a nie znajdujących się w zarządzie", na które powołuje się strona postępowania twierdząc, że jest to załącznik do decyzji z dnia [...] r. nr [...], o którym mowa w jej punkcie 1, nie może zostać uznane za ww. załącznik. SKO wskazało, że z wykazu tego nie wynika wprost, że jest on załącznikiem do decyzji z dnia [...] r. Nie wskazuje także na to sama nazwa przedłożonego dokumentu odnosząca się do użytkowanych parcel, a nie do parcel znajdujących się w zarządzie. Nadal nie sposób zatem wykluczyć twierdzenia, że po weryfikacji tego Wykazu przez organ, który wydał decyzję z [...] r., przekazano ową decyzją w zarząd mniejszą powierzchnię, tj. 9 ha 8265 m2 , niż powierzchnia oznaczona odręcznie w tym Wykazie liczbą "113424". SKO zgodziło się z organem I instancji, że każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny, zaś organ prowadzący postępowanie nie jest związany rozstrzygnięciem zapadłym w innym stanie faktycznym przez inny organ.

Zdaniem SKO, wbrew podniesionym w odwołaniu twierdzeniom, iż za dowód na oddanie w zarząd działki nr 1 (na dzień wydania decyzji z [...] r. działki nr 2) nie można uznać także pisma Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Zauważyło, że w związku z powyższym nie można ponad wszelką wątpliwość uznać, iż pismo "Wykaz parcel faktycznie użytkowanych przez [...] "B" a nie znajdujących się w zarządzie" jest załącznikiem do decyzji z dnia [...] r. o oddaniu w zarząd "B" w Z. terenu Skarbu Państwa o pow. 9 ha 8265 m2. Podkreśliło, że istnienia zarządu nie można domniemywać.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że organ I instancji nie podjął działań zmierzających do zebrania w całości materiału dowodowego SKO zauważyło, że dokumenty, na które wskazała Spółka w odwołaniu nie mogłyby zostać uznane za dowody w sprawie.

SKO zwróciło uwagę, że udowodnienie okoliczności posiadania gruntów objętych wnioskiem w zarządzie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (na dzień 5 grudnia 1990 r.), spoczywa na podmiocie zainteresowanym. Stwierdziło, że nie można uznać, tak jak chce tego Spółka, iż obowiązkiem organu jest poszukiwanie wszelkich dokumentów wskazanych przez stronę na okoliczność potwierdzenia istnienia prawa zarządu, o jakich mowa w jakichkolwiek dostępnych stronie dokumentach. Uznało za chybiony argument Spółki o pominięciu przez organ I instancji okoliczności wynikających z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] r., nr [...], bowiem określona jest w nim jedynie powierzchnia podlegającego przekazaniu gruntu wynosząca 9 ha 8265 m2, bez wyszczególnienia numerów przekazanych działek. Dalej uznało za chybiony zarzut niezastosowania w sprawie art. 87 u.g.g. Stwierdziło, że przepis ten sam rozstrzygał o przysługiwaniu zarządu w miejsce użytkowania, bez potrzeby wydawania w tej materii jakiejkolwiek decyzji potwierdzającej taki stan rzeczy. Warunkiem jednak zaistnienia skutku określonego art. 87 u.g.g. było to, że dana nieruchomość musiała być oddana w użytkowanie, co na gruncie u.g.g. następowało w drodze decyzji. Spółka nie wykazała, aby wskazana decyzja została kiedykolwiek wydana. Jednocześnie SKO zauważyło, że nie zostały ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty w rozumieniu § 4 rozporządzenia pozwalające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w art. 200 u.g.n., do nieruchomości obejmującej działkę nr 1 (wcześniej działkę nr 2), a tym samym nie sposób uznać, że na dzień 5 grudnia 1990 r. "B" przysługiwało prawo zarządu nieruchomością obejmującą działkę nr 2 w rozumieniu art. 200 u.g.n. Nie istnieje zatem przesłanka stwierdzenia nabycia w trybie tego przepisu przez ten podmiot prawa użytkowania wieczystego ww. działki. Dalej podkreśliło, że to, iż w innych postępowaniach Wojewoda Śląski wydawał decyzje stwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie ww. decyzji z dnia [...] r. nr [...], nie ma przesądzającego znaczenia dla obecnie rozpatrywanej sprawy. Uznało za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię: art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 rozporządzenia i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu i wydania na rzecz Spółki decyzji uwłaszczeniowej; § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia i niewłaściwe przyjęcie, że decyzja Urzędu Miasta w Z., Wydział Geodezji i Gospodarki nr [...] z dnia [...] r. wraz z "wykazem parcel faktycznie użytkowanych przez [...] "B" a nie znajdujących się w zarządzie" nie stanowią podstawy do wykazania zarządu o którym mowa w art. 200 u.g.n. w odniesieniu do spornych nieruchomości; art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 8 ust. 2 i w § 9 rozporządzenia i niewłaściwe przyjęcie, że dokumenty w postaci kserokopii dokumentów potwierdzających przyjęcie przez "B" jako środka trwałego zbiorników 1, 2, 3 i budynku hydroforni oraz kserokopię karty inwentaryzacyjnej nie stanowią podstawy do wykazania prawa własności, o którym mowa w art. 200 u.g.n. w odniesieniu do spornych nieruchomości; poprzez niezastosowanie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 u.g.g. i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie a następnie w zarząd tych jednostek, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych gruntów, a także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. i art. 75 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez dokonanie wybiórczej, dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: dowolne przyjęcie, że załącznik w postaci "wykazu parcel faktycznie użytkowanych przez [...] "B" a nie znajdujących się w zarządzie" nie stanowi załącznika decyzji z dnia [...] r.; brak podjęcia działań zmierzających do zebrania całości materiału dowodowego; dowolne przyjęcie, iż na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] r. nie można stwierdzić prawa zarządu; dowolne przyjęcie, iż pisma Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. i z dnia [...] r. nie mogą stanowić dowodu na potwierdzenie prawa zarządu względem spornej nieruchomości ; art. 8 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności wyrażonych we wskazanych przez Spółkę decyzjach, które stwierdzają nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa na rzecz skarżącej oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w sposób wyczerpujący przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej zaoferowanym przez skarżącą i niewskazanie faktów pozwalających na przyjęcie odmiennego stanowiska niż to, które wskazuje skarżąca. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania oraz przeprowadzenie dowodu z karty inwentaryzacyjnej oraz dokumentu pn. "przyjęcie środka trwałego"; uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w kwestii poszczególnych zarzutów w znacznej części powielając argumentację prezentowaną w odwołaniu.. Nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją oraz decyzją organu I instancji. Zdaniem skarżącej przedłożyła ona dokumenty potwierdzające, iż nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem znajduje się w zarządzie Spółki. Podkreśliła, że w 1999 r. organ I instancji nie miał wątpliwości, że sporna działka w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w zarządzie "B". Wskazała na treść pism Kierownika Urzędu Rejonowego dotyczące aktualizacji opłat, których forma odpowiada formie i elementom decyzji. Zdaniem skarżącej organy błędnie uznały, iż wskazane pisma nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Zgodziła się, że organ wydający decyzję nie jest związany decyzją innego organu jednakże wydawanie decyzji odmiennych w oparciu o tę samą dokumentację, w opinii skarżącej, podważa zaufanie do organów państwa. Na potwierdzenie tego, że budynek hydroforni oraz zbiorniki wody pitnej zostały wybudowane ze środków własnych "B" skarżąca załączyła do skargi kserokopie karty inwentaryzacyjnej oraz wykazu środków trwałych. Stwierdziła, że umknęła organowi treść art. 87 u.g.g. w dacie wejścia w życie ustawy i w brzmieniu na 5 grudnia 1990 r., który stanowił, że "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". W ocenie skarżącej, z przytoczonego przepisu art. 87 u.g.g. wynika, że do przekazania w zarząd wskazanej nieruchomości doszło z mocy samego prawa, zbędne zatem stało się wydawanie kolejnych decyzji w tym przedmiocie, a przedłożone dokumenty stanowią wystarczającą podstawę dla stwierdzenia tegoż zarządu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2020 r, poz. 2325 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., którą odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego geodezyjnie jako działka nr 3, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej "u.g.n.") i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., nr 23, poz. 120 z późn. zm.- dalej "rozporządzenie").

Zgodnie z treścią art. 200 ust. 1 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz "C", które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Natomiast stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa.

Należy ponadto wyjaśnić, że w art. 206 u.g.n. ustawodawca postanowił, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Stosując się do upoważnienia ustawowego Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. powoływane już wcześniej rozporządzenie. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3). Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Zdaniem Sądu trafnie zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W sposób przekonujący, poparty dowodami, orzekające w sprawie organy wykazały powody, dla których nie można uwzględnić wniosku skarżącej, a wydane decyzje, wbrew twierdzeniom skargi szczegółowo uzasadnione, nie budzą wątpliwości co do ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych. Zasadnie SKO wskazało, że przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n., przewidzianą wprost w tym przepisie jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były, w dniu 5 grudnia 1990 r., w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie się przez wnioskodawcę lub też odszukanie z urzędu przez organ co najmniej jednego z wyliczonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokumentów.

Skarżąca podnosiła, że wystarczającą podstawą do stwierdzenia istnienia prawa zarządu są przedłożone przez nią dokumenty dołączone do wniosku, a mianowicie: kopia decyzji z dnia [...] r. w sprawie przekazania w zarząd terenu położonego w Z. na cele przemysłowe i inne, kopia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] r. ; kopia dokumentu zatytułowanego "Wykaz parcel faktycznie użytkowanych przez [...] "B" a nie znajdujących się w zarządzie", jako załącznik do decyzji o przekazaniu w zarząd. Ponadto wskazywała na korespondencję prowadzoną między organem I instancji, a Śląskim Urzędem Wojewódzkim oraz decyzje o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W toku postępowania skarżąca przedkładała między innymi decyzje dotyczące aktualizacji wysokości opłaty z tytułu zarządu gruntu ww. nieruchomości. Jednakowoż obydwa orzekające w sprawie organy stanęły na stanowisku, że nawet legitymowanie się przez wnioskodawcę decyzjami (pismami) o aktualizacji opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu tego prawa zarządu na rzecz danego podmiotu.

Sąd podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (opub. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) wyraził pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 sformułował stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. Również w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd, że istniejąca decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia (vide wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. o sygn. I OSK 1773/ 18 i I OSK 1774/18, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. o sygn. I OSK 2182/19).

Pogląd, iż w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu, wielokrotnie wyrażony został w orzecznictwie – por. np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 801/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05. Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2020 r. w sprawie o sygnaturze I OSK 2943/19, istnienia zarządu nie można domniemywać, jak również nie można go było uzyskać w sposób dorozumiany, a zatem jego powstanie musiało wynikać z określonego zdarzenia prawnego, np. z decyzji administracyjnej. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Nadto o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Tym samym skoro, zdaniem Sądu, organy słusznie uznały, że przedstawione przez Spółkę dokumenty nie potwierdzają, iż na dzień 5 grudnia 1990 r. "B" przysługiwało prawo zarządu nieruchomością obejmującą działkę nr 2 (obecnie 1) w rozumieniu art. 200 u.g.n., to również decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego: z dnia [...] r. - aktualizujące opłaty za grunt oraz z dnia [...] r.- korygujące wcześniejsze opłaty za zarząd nieruchomością nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Jednocześnie należy zaakcentować, że nie zostały ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty w rozumieniu § 4 rozporządzenia (o charakterze wyżej określonym) pozwalające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu poprzednika prawnego Spółki, o którym mowa w art. 200 u.g.n., do nieruchomości obejmującej działkę oznaczoną geodezyjnie nr 1.

Zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji działały w trybie art. 200 u.g.n., rozporządzenia z 1998 r. i odpowiednich przepisów K.p.a. W trybie art. 200 u.g.n. dokonuje się oceny czy istnieją dokumenty pozwalające uznać, że istniał zarząd określonej nieruchomości, który z mocy prawa przekształcił się w użytkowanie wieczyste owej nieruchomości. Nie bada się natomiast tego czy dany podmiot powinien mieć prawo zarządu do określonej nieruchomości czy też prawo użytkowania wieczystego. Nie jest w szczególności dopuszczalne domniemywanie prawa zarządu (na podstawie przepisów ustrojowych czy też innych np. regulujących utworzenie i funkcjonowanie określonego podmiotu), gdyż istnienie zarządu na użytek art. 200 u.g.n. winno wynikać z dokumentów stanowiących niezbędne dowody.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77, art. 77 § 1 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego; dokonanie wybiórczej , dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i niepodjęcie wszystkich niezbędnych dokumentów czynności do wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu i zwracały się o to do strony skarżącej, jak również przeprowadzono w sprawie kwerendę archiwów w poszukiwaniu decyzji z dnia [...] r. oraz pozostałych dokumentów, na podstawie których została ona wydana. Organy ustaliły także w pozostałym zakresie stan faktyczny sprawy i nie ma żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego ustalenia.

W pełni podzielić należy, zdaniem Sądu, stanowisko obydwu organów, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z przepisów art. 200 u.g.n. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało klarownie i wyczerpująco uzasadnione, a w konsekwencji SKO poprawnie utrzymało zaskarżone doń rozstrzygnięcie w mocy, wnikliwie rozważając faktyczny i prawny stan sprawy.

Odnosząc się końcowo do sformułowanego w skardze wniosku dowodowego należy wskazać na regulację zawartą w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższa regulacja stanowi wyjątek od wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, zgodnie z którą sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. To organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia ma obowiązek tak przeprowadzić postępowanie dowodowe, by zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, które umożliwiają odpowiednie załatwienie sprawy. Zastąpić organu w tym zakresie nie może sąd administracyjny, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci karty inwentaryzacyjnej oraz dokumentu pod nazwą "przyjęcie środka trwałego" nie mógł zostać uwzględniony.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.