Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust.2, art. 5 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 14, art. 15 ust. 1, art. 18a, art. 60 ust. 1, art. 37a, art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 2, art. 46 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2000 r.: 1. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa L. 2. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa L. 3. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Ł. 4. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Ł. 5. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa O. 6. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa P. 7. Nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa R. 8. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa R. 9. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa R. K. 10. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa S. 11. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa T. 12. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa W. C. 13. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Z. I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej ich: § 12 ust. 2 pkt 1 w zakresie odnoszącym się do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, § 22 ust. 3 zdanie drugie, § 25 ust. 1 w zakresie wyrażenia "w szczególności", § 26 ust. 1, § 27 ust. 1 zdanie drugie i trzecie; II. w pozostałej części skargi oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2000 roku podjęte zostały uchwały: 1. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa L., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa L., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Ł. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Ł. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa O. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa P. , 7. Nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa R. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa R. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa R. K., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa S., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa T., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa W. C., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Z. , (dalej "Uchwały", "Statuty").

Skargi na powyższe Uchwały wniósł Prokurator Rejonowy w K. domagając się stwierdzenia nieważności powyższych Uchwał w części dotyczącej zapisów § 12 ust. 2 pkt 1, § 22 ust. 3, § 25 ust. 1, § 26 ust. 1, § 27 ust. 1 zdanie drugie, § 27 ust. 4, § 48,

§ 53 ust 3.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu - Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej oraz ich odwoływania (§ 12 ust. 2 pkt 1 uchwały), podczas gdy Zebranie Wiejskie zgodnie z przepisami cytowanej ustawy jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast Sołtys - organem wykonawczym, którego wspomaga Rada Sołecka, a w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia Zebrania Wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania Sołtysa czy też Rady Sołeckiej,

- naruszenie art. 2 i art. 61 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 22 ust. 3 możliwości przeprowadzenia przez Zebranie Wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła Zebranie Wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu,

- naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez posłużenie się przez Radę Miejską w K. dokonującej określenia kompetencji Sołtysa zwrotem "w szczególności" (§ 25 ust. 1 uchwały), podczas gdy Rada Miejska podejmując uchwałę zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej i określenia konkretnego zakresu spraw, których realizacja będzie należała do organu sołectwa jakim jest Sołtys,

- naruszenie art. 37a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji poprzez, nakazie Sołtysowi w § 26 ust. 1 uchwały udziału w sesjach Rady Miejskiej,

- naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie w § 27 ust. 1 zdanie drugie uchwały zapisu, że Radzie Sołeckiej przewodniczy Sołtys,

- naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez posłużenie się przez Radę Miejską w K. dokonującej określenia kompetencji organu opiniodawczo - doradczego Rady Sołeckiej zwrotem "w szczególności" (§ 27 ust. 4 uchwały), podczas gdy Rada Gminy podejmując uchwałę zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej i określenia konkretnego zakresu spraw, których realizacja będzie należała do organu sołectwa jakim jest Rada Sołecka, innymi słowy: zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego,

- naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 48 uchwały, że organem nadzoru nad działalnością Sołectwa jest Skarbnik Miasta oraz przez udzielenie w § 53 ust. 3 uchwały Skarbnikowi Miasta kompetencji do sprawowania kontroli działalności finansowej Sołectwa.

W uzasadnieniu skarg autor rozwinął argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz K. wskazał, że po zapoznaniu się z orzecznictwem w podobnych sprawach uznał skargi za zasadne. Wniósł o uwzględnienie skargi w całości oraz o nieobciążanie Gminy K. kosztami postępowania skargowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] sierpnia 2020r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sprawy ze skarg na powyższe Uchwały połączył do wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi na przedmiotowe Uchwały Rady Miejskiej w K. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w K. ., na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora, oraz na podstawie art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. – Prawo o prokuraturze.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W świetle zarzutów skargi, Sąd podkreśla, że badając zgodność aktów prawa miejscowego z prawem (podobnie jest z decyzjami, postanowieniami itp.) sąd administracyjny uwzględnia przepisy obowiązujące w dacie podejmowania uchwały (wydawania decyzji, postanowienia), nie zaś przepisy aktualnie obowiązujące. Uwaga ta jest konieczna w związku z tym, że autor skargi kwestionuje poszczególne regulacje zawarte w zaskarżonych Uchwałach, zarzucając, że są one niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, których część nie obowiązywała jeszcze w marcu 2000r., kiedy uchwalone zostały zaskarżone Uchwały, zwłaszcza nie obowiązywał art. 35 ust. 3 obecnie obowiązującej u.s.g.

Zaskarżone w niniejszej sprawie Uchwały podjęte zostały [...] marca 2000r. Na tę datę delegacja ustawowa do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej zawarta była w art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13 poz. 74, ze zmianami), dalej w skrócie "u.s.g.", zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określała rada gminy odrębnym statutem (ust. 1). Statut mógł przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2). Jak wynika z powyższych przepisów, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawa nie przewidywała wcześniejszego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

Zgodnie natomiast z art. 36 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie było zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani byli w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określał statut sołectwa (ust. 2).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie Uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] marca 2000r.: 1. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa L., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa L., [...] Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Ł. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Ł. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa O. , [...] Nr [...] w sprawie statutu sołectwa P. , [...]. Nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa R. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa R. , [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa R. K., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa S., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa T., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa W. C., [...]. Nr [...] w sprawie statutu sołectwa Z. . Uchwały te zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 u.s.g. zostały ogłoszone poprzez wywieszenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w K. oraz opublikowane w Biuletynie Informacyjnym Zarządu Miejskiego w K. (§ 59 Uchwały) i weszły w życie z dniem ogłoszenia (§ 60 Uchwał), zgodnie z art. 42 ust. 2 u.s.g. obowiązującej w dniu podjęcia Uchwał.

Z treści zarzutów i wniosków skarg oraz uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień Uchwał, a mianowicie w zakresie: § 12 ust. 2 pkt. 1, § 22 ust. 3, § 25 ust. 1, § 26 ust. 1, § 27 ust. 1 zdanie drugie, § 27 ust. 4, § 48, § 53 ust 3. Przy czym w uzasadnieniu skarg do § 27 ust. 1 zdanie drugie skarżący podnosił zarzuty co do zdania trzeciego – Radzie Sołeckiej przewodniczy Sołtys. Zdanie drugie tego przepisu odnosi się do liczy członków Rady Sołeckiej. W tym stanie rzeczy, wobec wyraźnie sformułowanego wniosku o stwierdzenie nieważności § 27 ust. 1 zdanie drugie Uchwał Sąd odniósł się do obu przepisów § 27 ust. 1 zdanie drugie i trzecie.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień oraz postanowień Uchwały zostały poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Jak wynika z części wstępnej Uchwał, podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 48 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zaskarżone Uchwały, jako podjęte w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. traktowano w dacie podjęcia Uchwał jako przepisy gminne. Zgodnie natomiast z treścią art. 41 ust. 1 u.s.g. przepisy gminne ustanawiała rada gminy w formie uchwały. Tym samym Uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora z [...] czerwca 2020 r. za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że charakter przepisów gminnych był niejednolity. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz w doktrynie przyjmowano, że do przepisów gminnych zaliczały się trzy grupy przepisów – wykonawcze, porządkowe i przepisy stanowione na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. o charakterze wewnętrznym (uch. SN z [...] czerwca 1993r., sygn. akt I PZP [...], OSP 1994, Nr [...], poz. 156 z glosą T. Kuczyńskiego). Zgodnie z orzecznictwem NSA rady gminy stanowiąc przepisy na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z zadań. Rada gminy w drodze uchwały określa organizację i zakres działania każdej z jednostek (sołectwa, osiedla, dzielnicy) odrębnym statutem. Dopiero wówczas każdy z tych statutów staje się prawem miejscowym (wyr. z [...] maja 1992r., sygn. akt SA/Wr [...], Wspólnota 1993, Nr [...] str. 21; z [...] lutego 1994r,. sygn. akt SA/Gd [...], ONSA 1995r., Nr [...], poz. 103). Wobec tego przyjąć należy, że statut sołectwa przyjęty przez radę gminy uchwałą stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący na obszarze danej gminy, a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy, uchwalany przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określała rada gminy odrębnym statutem, co mieści się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Przy czym stwierdzić należy, że generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynikała już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z [...].01.1995 r., II SA [...], ONSA 1995, nr [...], poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z [...].02.2005 r., OSK [...], OwSS [...]/9; wyrok WSA z [...].10.2007 r., III SA/Kr [...], CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3). W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych.

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skargi Prokuratora zasługiwały na uwzględnienie w części. Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych zarzutów, należy stwierdzić, co następuje.

1. Odnośnie do postanowień Statutów że do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołanie (§ 12 ust. 2 pkt 1 Uchwał).

Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia Statutów, które przyznają zebraniu wiejskiemu jako organowi uchwałodawczemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z przepisem prawa art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania określa statut sołectwa.

W orzecznictwie wyrażano pogląd, zgodnie z którym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samych Statutach - w § 11 pkt 1 - zawarto postanowienie definiujące, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanych Uchwałach - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne.

Powyższe nie dotyczyło natomiast procedury odwołania sołtysa i rady

sołeckiej. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej postanowieniom statutów jednostek pomocniczych. W przepisie art. 36 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. - w dacie podjęcia Uchwał - ustawodawca poddał regulacjom statutów zasady wyboru, ale i odwołania sołtysa i rady sołeckiej. O ile wyboru dokonują stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, to zasady tej ustawodawca nie odniósł do odwołania tych organów, a zasady i tryb ich odwołania miała określać rada w statucie sołectwa. Nie można zatem uznać, wbrew temu co podnosi Skarżący, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania Sołtysa i Rady Soleckiej, w sposób istotny naruszało prawo.

Należało zatem stwierdzić nieważność § 12 ust. 2 pkt 1 Uchwał w zakresie odnoszącym się do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, jak Sąd orzekł na podstawia art. 147 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.

Skoro nie można uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej – narusza prawo, i to w sposób istotny, to w tym kontekście jako nietrafną należy ocenić decyzję Prokuratora o zaskarżeniu postanowienia § 12 ust. 2 pkt 1 Uchwał w części dotyczącej odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, ustanawiającego kompetencję Zebrania Wiejskiego do ich odwoływania. W tej części skargi należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2. Odnośnie § 22 ust. 3 zdanie drugie – Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretna sprawą.

Na gruncie art. 14 u.s.g. do dnia nowelizacji tego przepisu (z dniem 30 maja 2001 r. poprzez dodanie "w głosowaniu jawnym") w literaturze i orzecznictwie występowały dyskusje nad charakterem głosowania organów gminy. Spierano się, czy jawność głosowania jest zasadą, od której tylko ustawa może czynić wyjątki, czy też brak jest ustawowej zasady jawności głosowania i statut gminy (a nawet uchwała podjęta ad hoc) może ustalić jawność bądź tajność głosowania. Skoro nowelizacja przepisu art. 14 u.s.g. z 30 maja 2001r. doprowadziła do jego sprecyzowania, Sąd podziela tę część poglądów, że która opowiadała się za przyjęciem zasady jawności głosowania.

Jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej przejawem jest także regulacja zawarta w art. 14 u.s.g. Choć przepis ten dotyczy wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, to nie można przyjąć prezentowanego w treści zaskarżonego Statutu poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego, bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy.

Na takim stanowisku stoi także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] września 1996r. (sygn. akt II SA [...], Wokanda 1997, Nr [...], str. 41), w którym wyraził pogląd, że dopuszczenie w statucie gminy możliwości tajnego głosowania w każdej sprawie rozpatrywanej przez radę wykracza poza ustawowe upoważnienie do określenia trybu pracy organów gminy. Stanowisko to odnieść także należy do organów jednostek pomocniczych gminy.

Domniemanie jawnego trybu głosowania jest zgodne z szerszą zasadą jawności działania samorządu terytorialnego, zapisaną w art. 61 Konstytucji. Jest to równocześnie zakaz poszerzania przez statut ustawowej listy przypadków, w których głosowanie tajne jest dopuszczalne. Natomiast wyjątek, w postaci obowiązku głosowania tajnego, musi wynikać expressis verbis z przepisu ustawowego. Takim przepisem jest art. 36 ust. 2 u.s.g., regulujący że wybór sołtysa i rady sołeckiej odbywa się głosowaniu tajnym.

Powyższe wskazuje, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 22 ust. 3 zdanie drugie Uchwał w zakresie, w jakiem przepis ten wskazuje, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą. Sąd orzekł w tym zakresie na podstawia art. 147 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.

3. Odnośnie do otwartego charakteru wyliczenia zadań Sołtysa w § 25 ust. 1 Statutów.

Jako trafny należy ocenić również zarzut Skarżącego o nieuzasadnionym użyciu wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań Sołtysa określonych w § 25 ust. 1 Statutów, co ma czynić to wyliczenie niewyczerpującym. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora chociaż nie odnosząc się do art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g., bowiem ten przepis nie obowiązywał w dacie podjęcia Uchwał, a do ogólnych zasad ustrojowych gminy i tworzonych przez nią jednostek pomocniczych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje i panował ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...], dostępne WWW.orzeczenia.ndsa.gov.pl). Przyjęte poglądy mimo, że wyrażone na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. sięgają ogólnych reguł sprowadzających się do powszechnie przyjętego zakazu tworzenia takich regulacji statutowych jednostek pomocniczych gminy, na mocy których jednostki te uzyskałyby uprawnienia szersze niż to wynika z delegacji ustawowych. Skoro gmina mogła tworzyć jednostki pomocnicze (art. 5 ust. 1 u.s.g.) i statut jednostki określał jej organizację i zasady działania, to za zasadne należy uznać, że ustawodawca nie pozostawił radzie gminy możliwości zamieszczania w statucie jednostki regulacji poza regulacjami obligatoryjnymi, innych jeszcze regulacji. Ze statusu jednostki pomocniczej gminy wynikało, że jej byt uzależniony był m.in. od nadania jej statutem konkretnych uprawnień. Uprawnień tych, a zwłaszcza zadań jej organów nie można ocenić jako wymienionych w sposób wyczerpujący, gdy zostały wymienione w zaskarżonych Uchwałach poprzez wskazanie wyliczenia niepełnego i przykładowego.

Wymogów prawidłowej i wyczerpującej regulacji zadań organów sołectwa, z pewnością, nie spełnia regulacja § 25 ust 1 Uchwał, normująca w sposób otwarty, przy użyciu zwrotu "w szczególności", zadań Sołtysa. Zwrot "w szczególności" znamionuje bowiem niewyczerpujący charakter zawartego w tym przepisie wyliczenia elementów treściowych Statutów. Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 25 ust. 1 Uchwał w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności", jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

Odmiennie należy ocenić drugi zarzut Prokuratora odnoszący się do naruszenia prawa w treści § 27 ust. 4 dotyczącego określenia w Uchwałach otwartego katalogu zadań Rady Sołeckiej. Wprawdzie także w tym przepisie, obejmującym wyliczenie zadań Rady, użyto, we wprowadzeniu do wyliczenia, zwrotu "w szczególności", jednak ta regulacja musi być odczytywane łącznie z § 27 ust. 2 Statutów, który zawiera syntetyczne, zamknięte unormowanie zadań Rady. Przepis ten stanowi bowiem, że: "Do obowiązków Rady Sołeckiej należy wspomaganie działalności Sołtysa." Nawet więc jeśli w niniejszym przypadku poszczególne zadania Rady określone w § 27 ust. 4 Statutów mogłyby zostać uzupełnione o inne jeszcze elementy, to krąg tych elementów, tak czy inaczej, pozostaje zamknięty z uwagi na treść obowiązków określonych w § 27 ust. 2 Statutów. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżone postanowienie musi być bowiem interpretowane w powiązaniu z przepisem, który ma charakter ogólny, ale zarazem wyczerpujący - z § 27 ust. 2 Statutów.

W świetle powyższych uwag, żądanie skargi stwierdzenia nieważności § 27 ust. 4 Statutów w zakresie użytego, we wprowadzeniu do wyliczenia, zwrotu "w szczególności" należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 2 wyroku.

4. Odnośnie § 26 ust. 1 Uchwał dotyczącego postanowienia, że Sołtys nie będący radnym uczestniczy w sesjach rady gminy bez prawa głosowania.

Uczestniczenie w pracach rady gminy stanowi prerogatywę przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, który jest zarazem jej radnym. Zgodnie z art. 37a u.s.g. przewodniczący taki może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy. Przewodniczący organu wykonawczego nie ma prawa udziału w głosowaniu w radzie gminy, chyba że jednocześnie jest radnym gminy. Powyższe regulacja wskazuje, że jego uczestniczenie w pracach rady stanowi uprawnienie, z którego nie musi korzystać. W tym stanie, ustalenie przez radę gminy obowiązku uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w sesjach rady stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym. W ustawie o samorządzie gminnym nie ma przepisów uzasadniających stosowanie środków dyscyplinarnych wobec przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w razie niewykonania przez niego obowiązku uczestniczenia w pracach rady. Uniemożliwia to egzekwowanie obowiązku współpracy, nadając jej tym samym charakter postulacyjny (tak M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, art. 37(a), dostępne e-lex).

Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 26 ust. 1 Uchwał, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

5. Odnośnie do § 27 ust. 1 zdanie drugie i trzecie Uchwał określających, że Rada Sołecka składa się z 5 osób. Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36). Tym bardziej że – jak trafnie zauważa się w doktrynie – rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149, i tam przywołane piśmiennictwo).

Tymczasem przyjęte w § 27 ust. 1 zdanie trzecie Statutów rozwiązanie, że Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy.

Ponadto sformułowanie analizowanego ust. 1, że "Rada Sołecka składa się z 5 osób. Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys", może budzić wątpliwości co do tego, czy wskazana liczba członków rady (5 osób) obejmuje także osobę sołtysa, skoro jest on przewodniczącym Rady, czy nie wchodzi to Rady, a tylko jej przewodniczy.

Niezależnie od powyższego podzielić należy zarzut skarg o naruszeniu art. 36 ust. 1 u.s.g. przez § 27 ust. 1 zdanie trzecie Uchwał. Według art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z redakcji tego przepisu wynika, że radzie sołeckiej przypisana została funkcja wspomagająca, co oznacza, że jest to organ doradczy i opiniodawczy dla sołtysa. Rada sołecka nie ma natomiast samoistnych kompetencji i zdolności do samodzielnego działania w imieniu sołectwa. Ustawodawca nie przewidział formalnej funkcji przewodniczącego w odniesieniu do rady sołeckiej, chociaż funkcję taką wskazywał wprost w odniesieniu do innych ciał kolegialnych, tj. rady gminy i zarządu dzielnicy czy osiedla (art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 2 u.s.g.). Tym bardziej funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 36 u.s.g. organ stanowiący gminy w statucie sołectwa, będącym aktem o randze prawa miejscowego, nie może, więc przypisać takiej funkcji sołtysowi.

Podobne stanowisko wyraża Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] lutego 2019r. (sygn. akt II OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), którego uzasadnienie odnosi się także do regulacji statutów w poprzednio obowiązującym stanie prawym. NSA wskazuje, że uchwała w brzmieniu: "Przewodniczący Rady Sołeckiej jest Sołtys" narusza istotnie art. 36 ust. 1 u.s.g. Z treści tego przepisu wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Niezasadne są zatem podnoszone w takich sprawach argumenty, że rada na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.g. ma swobodę w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Niedopuszczalna jest wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia [...] maja 1994 r. sygn. W [...], OTK ZU 1994, poz. 23). Odnotować przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia [...] czerwca 2000 r., sygn. K [...], OTK 2000 r., nr [...], poz. 141).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 27 ust. 1 zdanie drugie i trzecie każdego ze Statutów, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

6. Odnośnie do § 48 i § 58 ust. 3 Uchwał dotyczących organów nadzoru i kontroli nad działalnością Sołectwa.

Za nieuzasadnione natomiast Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej określonej w tym przepisie i powierzenie kompetencji nadzoru nad działalnością Sołectwa Radzie Miejskiej, Zarządowi Miejskiemu, Burmistrzowi Miasta, Skarbnikowi Miasta oraz Komisji Rewizyjnej Rady Miasta (§ 48 Uchwał). Błędnie zdaniem skarżącego - Skarbnikowi Miasta powierzono dodatkowo kontrolę działalności finansowej Sołectwa (§ 53 ust. 3 Uchwał).

W pierwszej kolejności powtórzyć należy, że w dacie podjęcia zaskarżonych Uchwał nie obowiązywał przepis art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., ani żadem innym konkretny przepis regulujący zagadnienie kontroli i nadzoru jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectwa. Wobec tego, zagadnienie kontroli i nadzoru sołectwa oceniać należy przez pryzmat pozostałych przepisów u.s.g. obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonych Uchwał.

Ustawodawca nie przedstawił rodzaju procedur ani też rodzaju instrumentów jakie powinna uwzględniać rada gminy wyznaczając zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W art. 15 ust. 1 u.s.g. mowa była o tym, że to rada gminy (rada miejska) jest organem kontrolnym. Nie powinna jednak budzić wątpliwości konieczność stosowania instrumentów nadzoru do poszczególnych rodzajów zadań jakie powierza się jednostce pomocniczej do realizacji. Nadto zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontrolowała działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych; w tym celu powoływała komisję rewizyjną. Nadto z art. 60 ust. 1 u.s.g. wynikało, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiadał zarząd.

Z powyższych przepisów wynikało, że co do zasady kontrolę w gminie ustawodawca powierzył radzie gminy (radzie miejskiej). W doktrynie pojawiały się jednak głosy wskazujące, że - to iż rada gminy (rada miejska) jest organem kontrolnym wynika z jej usytuowania w strukturze organów gminy. Wykonuje ona swoje funkcje przy pomocy komisji rewizyjnej, która także ma szczególny status wśród komisji rady (art. 18a u.s.g.). Na tle tej regulacji rodziły się wątpliwości – że nie można w drodze argumentacji a contrario uznać, że nikt inny tej funkcji nie może pełnić (A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 113).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g. na zarządzie ciążyła odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej gminy, co oznacza, że gospodarkę finansową prowadzi gmina, a za prawidłowość tej gospodarki odpowiedzialność ponosił zarząd. Określenie "prawidłowość" gospodarki finansowej należy rozumieć jako jej zgodność z przepisami prawa. Zakres tej odpowiedzialności obejmował całą gospodarkę finansową gminy, bez względu na to, kto faktycznie podejmował działania mieszczące się w ramach tej gospodarki. Nadto nie było wykluczone powierzenie obowiązków innemu organowi, kierownikowi jednostki organizacyjnej, czy osobie.

Zgodnie z art. 46 ust. 3 u.s.g., jeżeli czynność prawna mogła spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna była kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Skarbnika powoływała i odwoływała rada gminy na wniosek wójta lub burmistrza (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Kompetencje skarbnika gminy określało przede wszystkim rozporządzenie Rady Ministrów z 2 maja 1991r. w sprawie praw i obowiązków głównych księgowych budżetów (Dz.U. Nr 40, poz. 174 ze zm.), stosownie do którego kontrasygnaty skarbnika wymagał każdy dokument dotyczący wykonania budżetu i jego zmiany. Wynika z powyższego, że dopuszczalne było powierzenie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej gminy skarbnikowi - z czego można wywieźć, że także Skarbnik Miasta w zakresie powierzonego mu upoważnienia mógł sprawować nadzór na działalnością Sołectwa. Oczywiste wydaje się przy tym, że powierzenie tych obowiązków innej osobie nie ograniczało i nie zwalniało zarządu od odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej gminy z tytułu nadzoru.

Nie można zatem kategorycznie stwierdzić, jak to czyni skarżący, że istotne naruszenie przepisów u.s.g. stanowi przyjęcie zakwestionowanej w § 48 konstrukcji, że organami nadzoru nad Sołectwem były nie tylko Rada Miejska, co wynika z art. 15 ust. 1 u.s.g., ale także Zarząd Miejski (art. 60 ust. 1 u.s.g.), Komisja Rewizyjna (art. 18a ust. 1 u.s.g.), czy Skarbnik Miasta. Brak było bowiem precyzyjnej regulacji u.s.g. wskazującej na konkretne organy sprawujące kontrolę i nadzór nad jednostkami pomocniczymi gminy – sołectwami, jak w niniejszej sprawie. Nadto, jak wskazują stanowiska doktryny, nie można jednak z tych regulacji wyprowadzać wniosku, że rada gminy nie mogła określić w statucie jednostek pomocniczych zasad i form sprawowania przez organy gminy "wewnętrznego" nadzoru sprawowanego przy pomocy organu wykonawczego (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 113).

Wobec powyższego, Sąd uznał zarzuty skarg odnoszące się do § 48 i § 53 ust. 3 Statutów za nieuzasadnione. Skargi w tym zakresie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 02 września 2020 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga Prokuratora wolna jest od opłat, zatem brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.