Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1386/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 11 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 października 2006 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , po rozpatrzeniu odwołania R. L., B. L., A. L. i M. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian przedmiotowych co do działek 1 i 2 objętych jedn. rej. [...] , obręb [...] Nr [...] oraz o odmowie wprowadzenia zmian według operatu KERG [...] przez zmianę konfiguracji działki 1 i utworzenia działki [...] z połączenia działek 2 i 1. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027).

Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.

Wnioskiem z dnia [...] .09."2006 r." (w istocie – 2004 r.) R. L., B. L., A. L. i M. L. wystąpili o "sprostowanie oczywistego błędu w operacie z odnowienia ewidencji gruntów wsi [...] op. [...] dotyczącego działek 2 i 1, które winny odpowiadać pgr. [...] uwidocznionej w ewidencji gruntów założonej w roku 1974 op. [...] ". Wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] .07.2005 r. przedstawili przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] .07.2005 za Nr [...] wg. innego oznaczenia [...] "mapę uzupełniającą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek 2 i 1"według której działki te o łącznej pow. 0,08 ha, utworzyć miały działkę [...] o pow. 0,0798 ha.

Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu pomiarowego KERG-[...] , a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] odmówił wprowadzenia zmian na podstawie tego operatu stwierdzając, że mająca powstać działka [...] obejmuje także część działki 3 stanowiącej w terenie drogę krajową "[...]".

Rozpatrując odwołanie R. L. od tej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] , decyzją z dnia 1 lutego 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji ustalono, iż dokumentacja sporządzona z datą [...] .04.2003 r. za Nr [...], dla potrzeb zmiany oznaczeń w księdze wieczystej w przedmiocie działek 2 i 1 zawiera błędy techniczne. Zdaniem odwołującego się w wyniku tych błędów w księdze wieczystej Nr [...] założonej dla nieruchomości obejmującej te działki, przypisano im nieprawidłowe powierzchnie. Organ odwoławczy podzielił zarzut braku działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości zawartych w dokumentacji geodezyjnej z dnia [...] .04.2003 r. znak [...] i wskazał na potrzebę sporządzenia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej korygującej błędy w/w operatu oraz w operacie pomiarowym KERG –[...] , co do powierzchni objętych nim działek, prawidłowości sporządzenia wykazu synchronizacyjnego oraz wykazu zmian gruntowych. Czynności te poprzedzać miały podjęcie decyzji merytorycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak GK.VII.[...] orzekł:

1. O wprowadzeniu zmian przedmiotowych w jednostce rejestrowej [...] , obręb [...] , nr jednostki rejestrowej [...] polegających na zmianie konfiguracji działek 1 i 2, zmianie powierzchni działki nr 1 stanowiącej użytek PS w klasie IV z 0,03 ha na 0,0280 ha oraz zmianie powierzchni działki nr 2 stanowiącej użytek PS w klasie IV z 0,05 ha na 0,0413 ha.

2. O odmowie ujawnienia zmiany w pozycji rejestrowej wymienionej w punkcie l decyzji wynikającej z opracowania KERG [...] polegającej na zmianie konfiguracji działki 1, połączeniu działek 2 i 1 w celu utworzenia nowej działki oznaczonej jako dz. [...] o powierzchni 0,0798 ha ponieważ nie uwzględnia to stanu prawnego ustalonego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Za podstawę swej decyzji Starosta Powiatu [...] przyjął ustalenia, że wnioskodawcy aktem notarialnym z [...] czerwca 2004 r. nabyli od J. F. działki 2 i 1 o pow. 0,08 ha. Zbywca swój tytuł prawny do działek wywodził z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. sygn. [...] , którym stwierdzono, iż z dniem [...] grudnia 1979 r. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości położonych w [...] obejmujących dz. 2 o pow. 0,03 ha i dz. 1 o pow. 0,05 ha, a odpowiadających pgr. [...] objętej Lwh 62 Sądu Rejonowego w [...]. Ustalenie takie oparte było na sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. S. dokumentacji geodezyjnej – mapie do celów prawnych z dnia [...] .04.2003 r. l.ks.rob. [...], według której działki 2 i 1 miały odpowiadać pgr. [...] .

Wnioskodawcy żądanie wprowadzenia w ewidencji zmian opierali na przyjętym do zasobu operacie KERG [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. Z.. Operat ten został przyjęty do zasobu pomimo błędów technicznych a w szczególności nie uwzględnienia w nim, że objęta wykazem zmiana w treści mapy uzupełniającej nowo powstała działka [...] powstała nie z połączenia działek 2 i 1, ale z połączenia części tych działek i z części działki 4, oraz że operat nie prostuje błędnego wykazu zmian, według którego działki 2 i 1 w starym stanie odpowiadają całej pgr. 7.

Starosta [...] wskazał uzasadniając swoją decyzję, że wykonawca mapy l.ks.zam. [...] sporządził opracowania przyjęte do zasobu i prostujące błędy, a równocześnie uwzględniające okoliczność, że operat KERG [...] ([...]) zawiera nie budzące zastrzeżeń dane dotyczące północnej granicy działek 2 i 1 z przyległymi działkami 5 i 6.

Dnia [...] stycznia 2006 r. za Nr [...] przyjęte zostało do państwowego powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego opracowanie p.n. "mapa regulacji stanu prawnego działek 1, 2, 6, 5" wraz z wykazem zmian gruntowych, a dnia [...] kwietnia 2006 r., za tym samym numerem przyjęto do zasobu opracowanie tego samego wykonawcy p.n. "mapa – regulacja stanu prawnego działek 1, 2" wraz z wykazem zmian gruntowych. Odwołując się do tych opracowań, z których m.in. wynikało, że anuluje się wykaz synchronizacyjny w opracowaniu geodezyjno-kartograficznym l.ks.zam. [...] z [...] .04.2003 r., stanowiący podstawę oznaczenia nieruchomości w KW oraz, że działki 1 i 2 zmieniają konfigurację i powierzchnię łączną z 0,08 ha na 693 m², bez zmiany oznaczenia oraz, że tak skonfigurowane działki, łącznie z działką 8 (wydzieloną z działki 4), odpowiadają parceli 7 z Lwh 62, Starosta uzasadniał swoje rozstrzygnięcie.

Wskazywał, że działka 8 faktycznie stanowi część pasa drogi krajowej Nr [...] , lecz nie wydano decyzji w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zdaniem Starosty dopiero po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji w trybie art. 73 w/w ustawy możliwe będzie ujawnienie w ewidencji gruntów działek 9 i 8, powstałych z podziału działki 4.

R. L. wystąpił z żądaniem uzupełnienia decyzji organu I instancji podnosząc, że wniosek dotyczył wyłącznie ujawnienia w ewidencji gruntów zmian wynikających z operatu [...] .

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. S. M. odmówił uzupełnienia decyzji w żądany sposób.

Odwołanie od tej decyzji złożył R. L., podtrzymując zarzuty zawarte w 7 punktach odwołania od pierwszej decyzji Starosty [...] z dnia [...] .11.2005 r., oraz podnosił, że zlecenie opracowania, na którym oparto decyzję było bezprawne. W odwołaniu z dnia [...].12.2005 r. od decyzji z [...] .11.2005 r. R. L. zarzucał organowi I instancji:

1. nierzetelność i nieobiektywność,

2. kierowanie się emocjami a nie przepisami,

3. przekroczenie kompetencji Starosty i wkroczenie w zakres Wojewody,

4. niezastosowanie się do opinii organów nadrzędnych tj. pisma Głównego Geodety Kraju z [...] .06.2005 KZ [...] , z [...] .08.2005-[...] , z [...] .06.05 KN [...] ,

5. błędna interpretację postanowienia sądu sygn. akt [...] z [...] .08.2005,

6. bierność wobec udowodnionych błędów urzędniczych,

7. celowe utrudnianie i przedłużanie sprawy, aby uniemożliwić realizację zaplanowanej inwestycji na działce.

Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał w postępowaniu uzupełniającym ustaleń dalszych i stwierdził, że:

← w jednostce rejestrowej G-878 operatu ewidencji gruntów i budynków, prowadzonego dla obrębu geodezyjnego Pcim zarejestrowano współwłasność R. i B. L. w ½ części, oraz A. L. i M. L. po ¼ części, co do działki nr 1 o powierzchni 0,03 ha, oraz działki nr 2 o powierzchni 0,05 ha.

← R., B. L., A. L., M. L. działki ewidencyjne nr 1, 2 nabyli aktem notarialnym, rep. A numer: [...] w dniu [...] czerwca 2004 r. W § 3 wyżej cytowanego aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2004 r. R., B. L., A. L., M. L. stwierdzili, "że granice nabywanej przez nich nieruchomości, jej stan prawny, w tym szczególności zagadnienia dotyczące dostępu do drogi publicznej i do mediów są im znane".

← w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] wpisano współwłasność R. i B. L. w ½ części, A. L., w ¼ części oraz M. L. w ¼ części, co do działek nr: 1, 2 o łącznej powierzchni 0,08 ha.

← aktualizacja danych ewidencyjnych działek nr 1 i 2 została wykonana po dokonanej transakcji zakupu, w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr Dz. [...] oraz KERG [...] . Operat pomiarowy został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] .07.2005 r. pod błędnym numerem KERG [...] (prawidłowy KERG powinien mieć numer: [...] ).

← w operacie pomiarowym, KERG [...] , Mapy dla celów prawnych (znak: l.ks. robót [...] , data [...] .08.2004 r.) zamieszczona informacja, cyt: "Niniejszym operatem działki nr 2 i 1 łączą się i tworzą działkę nr 10" – jest nieprawdziwa, ponieważ proponowana do utworzenia działka 10 powstała z działek nr: 2, 1 oraz części działek nr: 5, 11, co stwierdza się z części graficznej opracowania.

← w części opisowej Mapy dla celów prawnych sporządzonej w dniu [...] .04.2003 r., l.ks.rob [...], przez geodetę uprawnionego A. S., błędnie wykazano powierzchnię działek ewidencyjnych nr 2, 1 oraz błędnie ustalono, że działki te powstały z całej pgr. 7, objętej księgą gruntową Lwh. 62. Zgodnie z operatem ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym dla obrębu geodezyjnego Pcim działka nr 2 ma powierzchnię 0,05 ha a nie 0,03 ha, natomiast działka ewidencyjna nr 1 ma powierzchnię 0,03 ha, a nie 0,05 ha. Dowód: Wypis z rejestru gruntów w aktach sprawy.

← z całej pgr. 7 powstały działki ewidencyjne (w nowym stanie) nr 1, 2, 8. Dowód: Operat pomiarowy, KERG [...] sporządzony przez geodetę uprawnionego A. S. włączony do zasobu w dniu [...] .04.2006 r.

← Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...] pismem z dnia [...].09.2005 r., znak: [...] poinformowała Starostę [...] , że: "... po zapoznaniu się z przedłożonymi dokumentami stwierdza się, że granica działki nr 1 wykazana w operacie pomiarowym nr [...] sporządzonym przez Usługi Geodezyjne mgr inż. M. Z. narusza istniejący pas drogowy, drogi kraj. nr [...] (działka nr 4) a tym samym stan prawny wynikły z art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.).

Zdaniem organu odwoławczego tylko część zarzutów skargi ma charakter merytoryczny. Za merytoryczny uznał organ zarzut, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyłącznie danych z operatu pomiarowego KERG [...] , na którym oparto żądanie wprowadzenia zmian.

Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy stwierdził, iż wprowadzenie zmian wyłącznie w oparciu o ten operat oznaczało by pominięcie danych ze starego operatu ewidencji z częścią kartograficzną w skali 1:2880, pominięcie dokumentacji zawartej w operacie KERG [...] z dnia [...] .04.2006 r., który eliminuje błędy w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Pcim z częścią kartograficzną w skali 1:2000. Zdaniem Organu, uwzględnienie wyłącznie danych z operatu na, który powołuje się odwołanie oznaczało by pominięcie stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad zawartego w wymienionym piśmie z 30.04.2005 r.

Odnosząc się do odwołania podkreślono, iż odwołanie czyni zarzut z tego, iż organ zastosował się do przepisu art. 7 kpa, oraz że nie przyjęto opracowania [...] w zakresie oczywistego błędu polegającego na tym, że mająca powstać z połączenia działek 2 i 1 działka 10 w istocie łączy te działki (ale w nowej konfiguracji) oraz część działki 3 oznaczonej jako 8 w operacie [...] włączonym do zasobu dnia [...] .04.2006 r.

Wskazano także, że działki ewid. 2 i 1 nie powstały z całej pgr. 7 i nie pgr. 7 był przedmiotem aktu notarialnego, którym odwołujący się nabyli działki ewidencyjne. Podkreślono, że dokumentacja na którą powoływali się wnioskodawcy nie spełniła wymogu zgodności części kartograficznej (obecnie opisowo-kartograficznej) z częścią zwaną dawniej opisową (obecnie geodezyjno-prawna), którym winien charakteryzować się prawidłowo prowadzony operat ewidencji gruntów.

Te okoliczności zdaniem organu odwoławczego przemawiały za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzje złożył R. L. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa. Nie wskazując naruszonych przepisów zarzucono, brak przestrzegania obowiązującego prawa, kierowanie się "widzimisie urzędnika" sprzecznym z prawem, bezpodstawnym stwierdzeniem, że część nieruchomości zajęto pod drogę publiczną, co stanowi wkroczenie w kompetencje Wojewody, który może wydać decyzję oraz lekceważenie stanowiska Głównego Geodety Kraju.

Zdaniem skarżącego Urząd nie działał na jego wniosek, który dotyczył czego innego. Jego zdaniem zamieniono powierzchnie działek, a nie wnosił o ich okrojenie.

Zdaniem skarżącego organy bezprawnie zleciły opracowanie dokumentacji i z działki 3 arowej powstała działka o pow. 280 m² a z 5 arowej o pow. 413 m², a granicy działek nie ustalono. Skarżący wyraził pogląd, że nie jest możliwe ustalenie na gruncie granicy między działkami, które zgodnie z definicją działki stanowią jedną działkę i do tego zmierzał operat geodety M. Z.. Prawidłowość tego operatu potwierdził Główny Geodeta Kraju.

W przekonaniu skarżącego zaskarżona decyzja "okrada" go z własności. Podtrzymując wcześniej formułowane zarzuty, skarżący wnosił o "rozpatrzenie skargi na nieobiektywną i krzywdzącą decyzję WINGiK".

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko. Zdaniem organu wchodząca w skład projektowanej operatem, przedłożonym przez skarżącego, Nr 3289/36/04 działki 10, wchodzi część działki 3stanowiąca drogę krajową, która winna być przedstawiona jako odrębna nieruchomość. Odnosząc się do zarzutu, że Starosta zlecił opracowanie dokumentacji mężowi urzędniczki wskazano, iż wezwano geodetę uprawnionego do usunięcia nieprawidłowości na mapie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa p.p.s.a. – sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż zarzuty skargi są częściowo uzasadnione.

Należy przypomnieć, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło pod rządem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) – zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest Starosta (art. 22 ust. 1). Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy – w odniesieniu do gruntów – dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt. 1).

Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt. 1) dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map – rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 ustawy). Określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, czyniły to przepisy obowiązującego od 3 czerwca 2001 r. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 434) – dalej Rozporządzenie.

Z przepisów Rozdziału 3 Rozporządzenia (§ 44 in) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt. 2).

Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Nie jest więc "aktualizowaniem" ewidencji stan wcześniejszy, niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu prawnego.

Jak z powyższego wynika, żądanie "sprostowania oczywistego błędu w operacie odnowienia ewidencji gruntów wsi [...] operat [...] dotyczącego działek 2 i 1..." mogło być lokowane tylko na płaszczyźnie żądania aktualizacji ewidencji, ale według wyżej wskazanej zasady, iż uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma tylko odzwierciedlać.

Aktualny stan prawny działek 2 i 1 odzwierciedla wpis w księdze wieczystej [...] , oraz dokumenty stanowiące podstawę tego wpisu a w szczególności prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. sygn. [...] stwierdzające nabycie przez J. F. z dniem 31 grudnia 1979 r. przez zasiedzenie działek 2 o pow. 0,03 ha i 1 o pow. 0,08 ha, oraz akty notarialne, którymi w 2004 r. przeniesiono własność tej nieruchomości na skarżącego i członków jego rodziny. Istota zasiedzenia nieruchomości, polega na nabyciu prawa własności w następstwie określonego czasu samoistnego posiadania nieruchomości. Zakres tego posiadania na określoną datę – w sprawie na dzień 31 grudnia 1979 r. stanowi o zakresie (granicach) nabytego prawa. Z tego punktu widzenia przedmiot zasiedzenia na dzień 31 grudnia 1979 r. i przedmiot przeniesienia własności, oznaczony został jako działki ewidencyjne 2 i 1. Tak oznaczone działki stanowią na opracowaniu – mapie z dnia 23.04.2003 r. Nr [...] – element opisu nieruchomości w dziale I-O księgi wieczystej 71509.

Kwestia czy i jakiej parceli katastralnej lub jej części, tak oznaczone działki odpowiadają jest dla wpisu w KW [...] wtórna, mogła mieć natomiast znaczenie dla zmian w wykazie Lwh, dla określenia jaka część parceli katastralnej objęta tym wykazem, została odłączona – w postaci działki ewidencyjnej i wpisana do księgi wieczystej. Jednakże nie ta kwestia stanowi przedmiot postępowania ewidencyjnego.

Wbrew stanowisku organów, wnioskodawcą w sprawie był wyłącznie skarżący R. L., gdyż tylko on podpisał wniosek, a nie powoływał się nigdy na udzielone pełnomocnictwo do reprezentacji członków rodziny wymienionych we wniosku.

Żądanie wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji, w istocie oparte było na dwóch przesłankach. Po pierwsze, że konfiguracja działek 2 i 1 na mapie l.ks. [...], stanowiącej podstawę opisu nieruchomości w księdze wieczystej nie odpowiada (mimo takiego stwierdzenia w wykazie synchronizacyjnym na tej mapie) parceli 7. A po drugie, że przy prawidłowym opisie, tzn. odpowiedniości działek 2 i 1 parceli kat. 7, opis działek jest odmienny od opisu tych działek w odnowionym operacie ewidencji Nr [...].

Żądanie wprowadzenia zmiany opierał wnioskodawca na przyjętym ostatecznie do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...] (według organu II instancji błędnym, gdyż prawidłowy winien mieć numer [...]) w dniu [...] lipca 2005 r., operacie pomiarowym dla celów prawnych mgr inż. M. Z.. Istota tego opracowania, sprowadza się do nadania działkom ewidencyjnym 1 i 2 takiej konfiguracji by odpowiadały parceli 7, a następnie na utworzeniu z tak skonfigurowanych działek nowej działki 10. (W opracowaniu tym, poszczególnym działkom naprzemiennie przypisywano powierzchnię w wykazie wg. stanu hipotecznego i wykazie zmian danych ewidencyjnych).

Żądanie wprowadzenia zmiany mającej zaktualizować ewidencję oparte było zatem na dokumencie określonym przepisem § 46 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. opracowaniu przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a jak wynika z akt sprawy (k. 32) postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji w oparciu o powyższe opracowanie wszczęto na wniosek.

Przedmiotem sprawy było zatem określone operatem żądanie i stwierdzenie braku podstaw do wprowadzenia żądanej zmiany, winno skutkować decyzją (§ 47 ust. 3) odmawiającą wprowadzenia zmiany.

Wprawdzie przepisy § 46 ust. 1 rozporządzenia dają podstawę do wprowadzenia również z urzędu zmian, jednakże i w tym przypadku organ obowiązany jest powiadomić o tym strony (art. 61 § 4 kpa) i określić przedmiot żądania.

W sprawie organ nie powiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w przedmiocie wprowadzenia w ewidencji zmian, mimo iż faktycznie takie postępowanie prowadził, a jego odbiciem jest rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1-szym decyzji organu I instancji.

W rozstrzygnięciu objętym tym punktem, czego organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji nie przytoczył, poza całkowicie zbędnym w tym miejscu stwierdzeniem, że "działki 1 i 2 stanowią własność Państwa..... L. i są ujawnione w KW [...] prowadzonej przez Sąd...", zawarte jest także stwierdzenie, że wprowadzone punktem 1-szym zmiany (konfiguracji i użytków) "wynikają z opracowań geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerami KERG [...] i KERG [...] ". Jest to zatem wskazanie przyjętych do zasobu opracowań, które obrazują treść wprowadzonych punktem 1 decyzji zmian.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że za tym samym numerem KERG [...], w różnych datach przyjęte zostały do zasobu powiatowego dwa opracowania. W dniu [...] stycznia 2006 r. przyjęto do zasobu opracowanie zawierające "mapę regulacji stanu prawnego działek 1, 2, 6, 5". W dniu [...] kwietnia 2006 r. przyjęto natomiast do zasobu opracowanie zawierające mapę "regulacji stanu prawnego działek 1, 2".

Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, decyzja organu i instancji, nie zawiera w swym rozstrzygnięciu oznaczenia, które z tych opracowań stanowi immanentną część rozstrzygnięcia. A opracowania te się różnią, co do podstaw opisu zmian i wykazu zmian gruntowych.

Co prawda oba odwołują się do opisu zmian na podstawie danych pomiarowych i dokumentacji prawnej operatu KERG [...] , którego w aktach sprawy brak, ale nadto pierwsze z nich na operat KERG [...], którego również brak w aktach, a drugi na operat KERG [...] mgr inż. M. Z..

Wspólną cechą obu tych operatów (KERG [...]) jest, iż zastępują one wykaz synchronizacyjny w opracowaniu geodezyjno-kartograficznym sporządzonym [...] .04.2003 za l.ks.zam. [...] stanowiącym podstawę oznaczenia nieruchomości (działki 1 i 2) w KW [...] , którym działki zmieniają swoją powierzchnię (na mniejszą) i konfigurację, bez zmiany oznaczenia.

Oba operaty wyodrębniają także część parceli 7 o pow. 106 m jako parcela 12 w I operacie i jako działka 8 o pow. 105 m w II operacie, która zdaniem organów "weszła do drogi" stanowiącej działkę 4.

Przedmiotem żądania aktualizacji operatu przez skarżącego, było wprowadzenie w ewidencji gruntów takich zmian, by określone w księdze wieczystej działki ewidencyjne 2 i 1 opisane opracowaniem [...], swą konfiguracją odpowiadały parceli katastralnej 7.

Jak wyżej wskazano i należy tu podzielić stanowisko organu odwoławczego, przedmiotem nabycia prawa własności przez zasiedzenie i aktów notarialnych były działki ewidencyjne, a nie parcela katastralna.

Istotę zatem postępowania ewidencyjnego dla ewentualnego wprowadzenia zmian winno stanowić ustalenie, czy stan obowiązującej ewidencji gruntów odpowiada opisowi działek ewidencyjnych objętych księgą wieczystą [...] . Kwestią wtórną natomiast jest ustalenie, czy prawidłowe było oznaczenie w wykazie synchronizacyjnym, że objęte zasiedzeniem działki "odpowiadają pgr. 7 objętej Lwh 62".

Już pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów wykonawczych do ustawy, Sądy administracyjne zajmowały stanowisko (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.06.2004 r. III SA/Kr 2299/00 – niepubl.), że wykaz zmian gruntowych jest dokumentem geodezyjnym o charakterze pomiarowym i wprowadzenie zmian w takich dokumentach, choćby w celu sprostowania ich błędów ma charakter czynności technicznej organu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i nie stanowi materii, która podlegała by prostowaniu (aktualizacji) w formie decyzji.

Stanowisko to jest nadal aktualne w świetle przepisów § 46 ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 6 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z tymi przepisami wykaz zmian danych ewidencyjnych jest częścią opracowania geodezyjno kartograficznego, zawierającą m.in. dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych.

Podstawowym pojęciem ewidencji gruntów jest pojęcie działki ewidencyjnej, stanowiącej najmniejszą jednostkę podziału kraju dla celów ewidencji, (§ 5 pkt. 3), a definiowaną § 9 ust. 1 Rozporządzenia jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Samo przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, nie przesądza o istnieniu podstaw prawnych do wprowadzania w ewidencji gruntów zmian objętych tym operatem. Stwierdzenie zatem przez organ prowadzący ewidencję, że objęta przyjętym do zasobu operatem działka, nie stanowi obszaru gruntu jednorodnego pod względem prawnym, stanowi przeszkodę do wprowadzenia zmiany, chyba że równocześnie z operatem w trybie art. 23 ustawy, wykazane zostanie prawomocnym orzeczeniem, decyzją czy aktem notarialnym, że stan prawny uległ zmianie i istniała podstawa prawna do takiego skonfigurowania działki.

Zarazem jednak przepisy § 9 ust. 2 określają szereg sytuacji, kiedy mimo tego, iż będące przedmiotem tych samych praw działki sąsiadują ze sobą, nie jest dopuszczalne łączenie ich w jedną działkę, a podlegają wykazaniu w ewidencji jako działki odrębne.

Jak wyżej wskazano kwestia, która część byłej parceli 7 faktycznie weszła w skład ul. [...] , pozostaje poza przedmiotem postępowania ewidencyjnego, w którym samodzielne ustalenie praw własności i zasięg tego prawa nie jest dopuszczalne. Na marginesie tylko – zbędnego z tego powodu stanowiska organów obu instancji, należy wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.), podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, stanowi ostateczna decyzja Wojewody. Przed dniem 1 stycznia 1999 r. możliwe było zaliczenie do kategorii dróg publicznych, nieruchomości lub ich części nie stanowiących własności Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a faktycznie zajętych pod te drogi, przed dniem 1.01.1999 r. i ten właśnie przepis służył doprowadzeniu do zgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych. Dopiero wpis prawa własności do księgi wieczystej stwarza domniemanie prawne, że ujawnione w niej prawo, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn.zm.). Nie było zatem żadnych podstaw prawnych by część parceli 7 wchodzącą w skład ul. [...] traktować jako przedmiot prawa własności Skarbu Państwa lub gminy, jeśli nie było ono wykazane wpisem do księgi wieczystej. Nie oznacza to zarazem, z wyżej wskazanych przyczyn, iż taka część parceli 7 jest objęta zasiedzeniem, gdyż przedmiot zasiedzenia opisany był działkami ewidencyjnymi.

Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, w tym w zakresie zasad zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 7, 77, 80 kpa) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w I punkcie sentencji.

Mając na uwadze treść uchylonych decyzji w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie II-gim sentencji.