Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 431/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr NRŚ-OR.7536.19.2020.ASi w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania B. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia 9 czerwca 2020 r. (GN.6853.6.2019), orzekającą o ograniczeniu - na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w T. - sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność M. K. i B. K., położonej w gminie L.(1), oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb G. (KW nr [...]) i orzekł: 1) ograniczyć sposób korzystania z opisanej wyżej nieruchomości, poprzez zezwolenie P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na założenie i przeprowadzenie na części działki nr [...] odcinka gazociągu stalowego podwyższonego średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 1,6 MPa i średnicy DN 300 mm relacji B. - L. za H., o następujących parametrach: a) długości 52 m oraz osi przebiegającej w środkowej części działki nr [...] i przecinającej:

- z jednej strony jej zachodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 232 m od południowo-zachodniego narożnika działki;

- z drugiej strony jej wschodnią granicę (wspólną z działką nr [...]) w odległości 225 m od południowo-wschodniego narożnika działki;

b) ułożonego w ziemi w przedziale głębokości przykrycia gruntem od 1,5 m do 2 m;

c) o obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 2 m - 1 m od osi gazociągu po obu jego stronach - i powierzchni 104 m2, którego granice pokrywają się z jej granicami wspólnymi z działkami nr [...] i nr [...] oraz ograniczone są odcinkami równoległymi po obu stronach osi gazociągu i przecinającymi:

- zachodnią granicę działki (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 231 m od południowo-zachodniego narożnika działki i 245 m od północno-zachodniego narożnika działki;

-wschodnią granice działki (wspólną z działką nr [...]) w odległościach 224 m i 226 m od południowo-wschodniego narożnika działki;

2) przebieg oraz granice: obszaru trwałego zajęcia gruntu, opisanego w pkt 1 lit. c decyzji, obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych - o powierzchni 1036 m2 zostały przedstawione na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji;

3) okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu opisanego w pkt 1 decyzji będzie wynosił łącznie 3 miesiące, liczone od dnia ich rozpoczęcia w granicach działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) dalej jako u.g.n. Analizując wynikające z tego przepisu przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji, organ doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Postępowanie wszczęte zostało na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej jako "inwestor"), która w związku z zamiarem przystąpienia do realizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu stalowego podwyższonego średniego ciśnienia o maksymalnym ciśnieniu roboczym 1,6 MPa i średnicy DN 300 mm relacji B. - L. za H. musi uzyskać tytuł prawny do nieruchomości na których inwestycja jest planowana – między innymi stanowiącej przedmiot postępowania działki nr [...].

Zdaniem Wojewody zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że spełniony został wymóg uprzedniego (przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania) przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości zmierzających do uzyskania ich zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku o wydanie zezwolenia inwestor załączył bowiem dowody potwierdzającej, że przeprowadził rokowania ze współwłaścicielami działki nr [...] w sposób wystraczający do uznania, że omawiana przesłanka została spełniona. Inwestor wystąpił do właścicieli z pismami, w których przedstawiono zakres planowanych robót budowlanych w sposób graficzny przebieg gazociągu wraz z obszarami stałego i czasowego zajęcia. Brak porozumienia między stronami dotyczył głównie wysokości wynagrodzenia za uprawnienia do korzystania z gruntu. Inwestor finalnie gotów był bowiem wypłacić współwłaścicielom wynagrodzenie maksymalnie w wysokości 170 zł – z tytułu ustanowenia służebności przesyłu - i 1000 zł za udostepnienie nieruchomości na czas robót budowlanych. Natomiast właściciele nie godzili się na tę propozycję oczekując wynagrodzenia co najmniej na poziomie około 42000 zł. Wojewoda podkreślił także, że dla spełnienia omawianej przesłanki nie ma znaczenia jaka okoliczność stała się przyczyną braku porozumienia. W postępowaniu administracyjnym organy nie weryfikuje bowiem, czy zaproponowane warunki są dla właściciela korzystne i czy są do przyjęcia. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania się odbyły i czy na ich podstawie zawarto umowę czy też nie. W związku z powyższym zawarte w odwołaniu zarzuty kwestionujące brak spełnienia tego warunku organ uznał za niezasadne.

W sprawie spełniona została także przesłanka zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według obowiązującego w obrębie G. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy L.(1) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. (dalej jako m.p.z.p.) działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem "R" – stanowiących uprawy polowe, łąki, pastwiska bez możliwości budowy wszelkich obiektów z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej niezbędnych dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy (§ 4 ust. 2 pkt 6). Z § 15 pkt 3 ww. uchwały planistycznej wynika także, że dla terenów "R" (rolnych) obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej - gazociągów przesyłowych - strefa ochronna 15 m od gazociągu.

Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z rysunkiem planu, przez część przedmiotowej działki przebiega gazociąg o średnicy DN 300 mm i ciśnieniu 1,6 MPa, który w § 16 ust. 2 pkt 4 lit.d MPZP określono jako gazociąg podwyższonego średniego ciśnienia DN300 PN 1,6 MPa relacji odg. węz. B. - p.p. C. Projektowany gazociąg będzie zlokalizowany w wzdłuż gazociągu istniejącego i docelowo ma go zastąpić służąc zapewnieniu ciągłości dostaw gazu L. Specjalnej Strefie Ekonomicznej oraz H. L.

Zdaniem organu z przywołanych przepisów wynika, że od zakazu zabudowy na terenach rolnych plan dopuścił osobne kategorie wyjątków, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych dla zabudowy oraz urządzenia infrastruktury komunalnej o identycznym zakresie niezbędności. Ponieważ z wniosku inwestora wynika, że projektowany gazociąg przejmie w całości funkcję istniejącego gazociągu, który stanowi jednostronne zasilanie dla L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej i H. L., nie ulega wątpliwości, że jest on niezbędny dla obsługi terenów zabudowanych na cele usługowe i przemysłowe.

Wojewoda nie zgodził się z odwołującym, że gazociąg nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej (lecz budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego). W rozumieniu planu miejscowego pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" użyte w odniesieniu do terenów "R" wchodzi bowiem w zakres pojęcia "obiekt". Potwierdza to brzmienie § 15 pkt 3 uchwały planistycznej w którym wyraźnie mowa jest o "obiektach infrastruktury technicznej". Nadto organ odwołał się do definicji urządzeń infrastruktury technicznej zawartej w art. 143 u.g.n.

Analizując ustalenia planu miejscowego Wojewoda stwierdził, że także usytuowanie projektowanego gazociągu nie budzi zastrzeżeń. Pomimo lekkiego przesunięcia względem osi gazociągu, mieści się on wraz ze strefą kontrolowaną w granicach strefy uciążliwości od gazociągów wyznaczonej na rysunku planu. Szerokość strefy kontrolowanej jest wielokrotnie mniejsza od wyznaczonej w planie strefy uciążliwości.

Organ dokonał także oceny uciążliwości umiejscowienia projektowanego gazociągu na działce odwołującego się stwierdzając, że przyjęte usytuowanie – w odległości około 4 m od istniejącego gazociągu - pozwala na budowę z zachowaniem wszelkich zasad bezpieczeństwa i zapewnienia ciągłości dostaw. Ewentualne ominięcie tej działki wiązałoby się z koniecznością zmiany trasy gazociągu na znacznym odcinku nie tylko na samej działce ale także w m.p.z.p. Także przyjęta głębokość jego posadowienia nie utrudni korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem planistycznym. Inwestor wyjaśnił przekonująco, że nie istnieje możliwość zmiany przebiegu gazociągu z uwagi na uzyskanie tytułów prawnych do sąsiednich działek.

Zarzut naruszenia przez Starostę przepisów prawa procesowego poprzez nie niezawiadomienie o rozprawie M. K. jako współwłaścicielki, Wojewoda uznał za uzasadniony, stwierdzając jednak, że zaistniałe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. M. K. mała bowiem zapewnioną możliwość przedstawienia swojego stanowiska w toku postępowania przed I i II instancją – z czego nie skorzystała.

Wojewoda wyjaśnił także, że wydanie decyzji reformatoryjnej wynikało z konieczności doprecyzowania w rozstrzygnięciu oznaczenia przebiegu gazociągu i obszaru trwałego zajęcia względem granic działek i granic pasa technologicznego – wymogu tego nie spełniała decyzja I instancji - jak też z konieczności skorygowania tej decyzji przez usunięcie zapisów określających w pkt 3 okresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na 3 miesiące, które wprowadzono bez podstawy prawnej (z istoty tej instytucji wynika jej bezterminowy charakter) oraz ustaleń zawartych w pkt 2 tret drugie i czwarte stanowiących powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 124 ust 6 ug.n. i § 10 ust. 2 -4 rozporządzenia gazowego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. K. zarzucił organowi naruszenie art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz art. 10 § 1 i art. 13 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Skarżący wywodził, że nie został spełniony warunek wcześniejszego przeprowadzenia rokowań. Propozycje złożone przez inwestora, ze względu na rażąco zaniżone kwoty odszkodowania za szkody i jednorazowej opłaty za ustanowienie służebności przesyłu nie mogą być bowiem uznane z poważne. Zdaniem strony czynności inwestora w tym zakresie były pozorowane. W tej sytuacji nie do zaakceptowania jest stanowisko Wojewody, że dla wydania decyzji ograniczającej jego uprawnienia właścicielskie jest ustalenie, że doszło do wysłania pisma zawierającego ofertę, niezależnie od wysokości tej oferty.

Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący uzasadnił rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. przez nie zapewnienie M. K. udziału w rozprawie administracyjnej która przeprowadzona została przez organ I instancji. Jego zdaniem doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. przez wydanie decyzji reformatoryjnej z całkowicie nowymi załącznikami mapowymi (sporządzonymi na mapach ewidencyjnych a nie zasadniczych jak w przypadku decyzji I instancji ) oraz art. 13 k.p.a. przez wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości zanim zostaną prawidłowo przeprowadzone rokowania.

Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, że inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Na terenach "R" (rolnych) plan dopuszcza bowiem tylko budowę infrastruktury technicznej przeznaczonej do obsługi terenów zabudowanych a przedmiotowy gazociąg taką infrastrukturą nie jest i nie służy obsłudze terenów zabudowanych. Nadto, w decyzji niezgodnie z m.p.z.p ustalono szerokość strefy ochronnej gazociągu na 1 m w każdą stronę od jego osi, podczas, gdy wymagana jest strefa ochronna o szerokości 15 m.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Jednocześnie Wojewoda przekazał postanowienie wstrzymujące wykonalność zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2021 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, kwestionując argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę i w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Po myśli art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a sąd uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów, przy czym musi być to naruszenie o charakterze kwalifikowanym (dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania) lub mającym albo mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję, Sąd po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy przywołanej już wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do jej art. 124 ust. 1 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa własności w trybie przywołanego wyżej przepisu ma charakter wyjątkowy (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2019 r., II SA/Gl 912/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2016 r., II SA/Bl 212/16 - CBOSA) stosowane tylko w przypadku braku zgody właściciela gruntu, wyrażonej w następstwie przeprowadzonych rokowań, na realizację na jego nieruchomości prac związanych z wykonaniem planowanej inwestycji, oraz ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego zgodnego z planem miejscowym a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. II SA/Kr 650/16 dostępne w CBOSA).

Z powyższego wynika, że organ upoważniony jest do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o ile spełnione zostaną kumulatywnie wynikające z przywołanego wyżej przepisu przesłanki, tj:

1) zachodzi potrzeba założenia i przeprowadzenia na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

2) inwestycja zgodna jest z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

3) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, mimo przeprowadzenia rokowań, nie wyraża zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wszystkie powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Po pierwsze, spełniony został wymóg braku zgody współwłaścicieli na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Spółka gazownicza dołączyła bowiem do wniosku dokumenty z rokowań przeprowadzonych przed złożeniem wniosku do Starosty. Wynika z nich, że przyczyną rozbieżnych stanowisk stron, była przede wszystkim wysokość należnego odszkodowania oraz przeświadczenie skarżącego o niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Inwestor ostatecznie zaoferował współwłaścicielom nieruchomości wynagrodzenie maksymalnie w wysokości 170 zł - z tytułu ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości i 1000 zł - za udostępnienie nieruchomości na czas robót budowlanych. Z kolei współwłaściciele nieruchomości nie zgodzili się na ww. propozycję, oczekując wynagrodzenia w wysokości co najmniej 42 000 zł.

Analiza art. 124 u.g.n. wskazuje, że obowiązujące przepisy nie określają szczegółowo, w jaki sposób rokowania z właścicielem powinny zostać zainicjowane, prowadzone i zakończone, a o ich formie decyduje inwestor (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 4192/18 - CBOSA). Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Jednocześnie rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, czy z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2412/19 – CBOSA). Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w wyniku rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11 – CBOSA). W konsekwencji, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie może być weryfikowane, czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy też takie, które w jego odczuciu, są nie do przyjęcia. Nie stanowi zatem podstawy do uchylenia zakwestionowanej decyzji fakt, że w ocenie skarżącego rokowania miały charakter "pozorowany" a propozycje składane przez inwestora "nie mogły być uznane za poważne". Zgromadzony w sprawie materiał jednoznacznie wskazuje bowiem, że rokowania zostały zainicjowane lecz strony nie doszły do porozumienia przede wszystkim co do wysokości odszkodowania.

Wykazana została także zgodność inwestycji z m.p.z.p obowiązującym na jej terenie. Według postanowień tego planu, działka nr [...] znajduje się w granicach jednostki planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem "R". Według § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały planistycznej jest to teren przeznaczony na cele upraw polowych, łąk, pastwisk bez możliwości budowy wszelkich obiektów z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, niezbędnych dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy. Zgodnie z rysunkiem planu przez środkową część działki przebiega gazociąg o średnicy DN 300 mm i ciśnieniu 1,6 MPa, który w § 16 ust. 2 pkt 4 lit.d uchwały określono jako gazociąg podwyższonego średniego ciśnienia DN300 PN 1,6 MPa relacji odg. węz. B. - p.p. C., wraz ze strefą ochronną szerokości 15 m (zob. § 16 ust. 2 pkt 4 lit.d i § 15 pkt 3 m.p.z.p). Co istotne, jak wynika z § 4 ust. 2 pkt 6 omawianej uchwały, w obrębie terenów "R" prawodawca gminy wprowadził zakazu zabudowy wszelkich obiektów z wyłączeniem jednakże urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, niezbędnych dla obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy. Zgodnie zaś z § 16 ust. 2 pkt 4 lit.b uchwały planistycznej w strefach ochronnych istniejących gazociągów wysokiego oraz podwyższonego średniego ciśnienia ustalono obowiązek uzgodnienia z zarządcą gazociągu lokalizacji obiektów budowlanych wzdłuż strefy ochronnej gazociągu przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dopuszczono także lokalizację sieci podziemnego uzbrojenia technicznego w strefie ochronnej gazociągu po uzgodnieniu i na warunkach określonych przez zarządcę gazociągu.

Lektura powyższych postanowień prowadzi zatem do wniosku, że w obrębie terenów o funkcji "R" dopuszczalna jest realizacja urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, w tym także w strefie ochronnej istniejącego gazociągu. Zaznaczyć należy, że planowany do realizacji gazociąg wraz z dwumetrową strefą ochronną przebiegać ma właśnie w strefie ochronnej istniejącego już gazociągu DN300 (w odległości 4 m od gazociągu istniejącego). Po zrealizowaniu inwestycji dotychczasowy gazociąg zostanie wyłączony z eksploatacji. Jak trafnie podkreślił Wojewoda, z wniosku inwestora wynika, że projektowany gazociąg będzie przesyłał gaz o takim samym ciśnieniu, jak istniejący - tj. 1,6 MPa. Ponieważ w § 16 ust. 2 pkt 4 lit.d i na rysunku planu określono ciśnienie gazociągu jako 1,6 MPa, brak zmiany wartości ciśnienia gazu potwierdza zgodność inwestycji z planem miejscowym. Gazociąg zostanie zlokalizowany na głębokości od 1,5 do 2 m, co umożliwia dalsze wykorzystywanie nieruchomości skarżącego zgodnie z celem określonym w omawianym planie miejscowym, tj. na cele upraw polowych, łąk i pastwisk.

Podniesiony w skardze zarzut braku zgodności inwestycji z m.p.z.p nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Wojewoda prawidłowo odczytał bowiem i zinterpretował ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości skarżącego i dopuszczalności jej zabudowy przez urządzenia infrastruktury technicznej w postaci gazociągu. Planowana inwestycja dotyczy bowiem budowy urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych do obsługi terenów zabudowanych lub przeznaczonych w planie do zabudowy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, gazociąg, w rozumieniu analizowanego m.p.z.p. należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej. Jakkolwiek omawiany akt prawa miejscowego nie definiuje tego pojęcia, to wykładania systemowa wskazuje, że w tych właśnie kategoriach traktuje m.in. urządzenia służące zaopatrzeniu w gaz. Wynika to chociażby z § 16 ust. 2 pkt 4 uchwały, który expressis verbis ustala "zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" dotyczącej "zaopatrzenia w gaz", czy też z § 15 pkt 3 w którym wyraźnie mowa jest o "obiektach" infrastruktury technicznej – jak gazociągi przesyłowe – jako o wyjątku wyłączającym zakaz zabudowy na terenach "R". Wszelkie zatem wymienione w planie obiekty w postaci stacji redukcyjnej i gazociągów (zarówno wysokiego jak i podwyższonego średniego ciśnienia) są urządzeniami infrastruktury technicznej w rozumieniu m.p.z.p. Nie budzi także wątpliwości, że projektowany gazociąg służyć ma obsłudze terenów zabudowanych. Przejmie on bowiem w całości funkcję istniejącego i wyeksploatowanego gazociągu 1,6 MPa, który stanowi jednostronne zasilanie odbiorców rejonu L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz H. L. Jak więc zasadnie wyjaśniał organ odwoławczy, projektowany gazociąg jest niezbędny dla obsługi terenów zabudowanych, a ściślej rzecz biorąc - usługowych i przemysłowych. Dla oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym nie ma natomiast znaczenia różnica między szerokością strefy ochronnej dotychczasowego gazociągu (15 m) a szerokością strefy kontrolowanej gazociągu projektowanego (2 m). Zakres strefy kontrolowanej gazociągu wyznaczany jest bowiem mocą przepisów powszechnie obowiązujących. Aktualnie szerokość strefy kontrolowanej gazociągu o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie wynosi 2,0 m co wynika jednoznacznie z § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 IV 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640). Należy przy tym zaznaczyć, że strefa kontrolowana projektowanego gazociągu będzie wielokrotnie mniejsza od strefy ochronnej gazociągu dotychczasowego.

W sprawie wykazane także zostało, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia omawianej inwestycji na terenie nieruchomości skarżącego. Inwestor wystąpił o zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącego w ramach inwestycji pod nazwą "Modernizacja gazociągu relacji B. - L. za H.". Przewiduje ona wybudowanie i posadowienie na opisanej na wstępie nieruchomości skarżącego gazociągu stalowego o średnicy DN 300 mm podwyższonego średniego ciśnienia o ciśnieniu do 1,6 MPa. W ramach inwestycji wykonany ma zostać gazociąg podwyższonego średniego ciśnienia DN 300 wraz z obiektami towarzyszącymi i infrastrukturą niezbędną do jego obsługi w ramach przebudowy istniejącego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia 1,6 MPa z uwagi na jego niezadowalający stan techniczny wynikający z wybudowania jeszcze w latach 1941 i 1972. Organ dokonał także oceny najmniejszej uciążliwości umiejscowienia gazociągu na działce skarżącego uwzględniając wyjaśnienia inwestora, że brak jest możliwości ominięcia tej działki ze względu na liniowy charakter inwestycji i fakt uzyskania już tytułu prawnego do działek sąsiadujących.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnoszących uchybienia procesowe należy zaznaczyć, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a podstawą uchylenia przez Sąd decyzji może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ze względu na niezapewnienie udziału w rozprawie M. K. Sąd zwraca uwagę, że zarzut dotyczy naruszenia przepisów dotyczących udziału w postępowaniu innej strony niż skarżąca. Tymczasem tego typu zarzuty mogą składać wyłącznie te strony które pozbawione były tego udziału, a nie inne podmioty – niejako w ich imieniu. Zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu ma charakter indywidualny i podlega analizie tylko na wniosek tego podmiotu który tego prawa został pozbawiony. M. K. – jako współwłaścicielka – nie wniosła natomiast skargi do Sądu i występuje w tym postępowaniu jako uczestniczka postępowania. W konsekwencji, zarzuty te nie mogły skutkować uwzględnieniem niniejszej skargi. Nadto należy zgodzić się z Wojewodą, że Starosta nie powiadamiając M. K. o rozprawie która odbyła się w dniu 9 stycznia 2020 r., naruszył przepisy, jednak nie został wykazany wpływ tego uchybienia na treść decyzji. Słusznie organ wskazuje, że M. K. była zawiadamiana o prowadzonym przez Starostę postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie.

Nie ma również podstaw do uznania, że na etapie postępowania odwoławczego naruszono określoną w art. 15 k.p.a zasadę dwuinstancyjności. Istotą powołanej zasady jest prawo strony do ponownego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy administracyjnej przez inny organ. Wynikający z niej wymóg dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że organ II instancji – wypełniając ten obowiązek - w wyniku przeprowadzonych ocen dojść do innych wniosków niż organ I instancji. W ramach tej zasady organ II instancji jest zatem uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji w całości lub w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania. Wynika to wprost z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ten sposób organ II instancji jest też władany naprawić stwierdzone naruszenia prawa w rozstrzygnięciu I instancyjnym. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda miał więc prawo z tego uprawnienia skorzystać i nie naruszył swoją decyzję granic wynikających z art. 15 k.p.a. Mocą swojej decyzji Wojewoda skonkretyzował bowiem i doprecyzował warunki ograniczenia prawa własności przez szczegółowe opisanie przebiegu gazociągu względem granic działki skarżącego oraz przebieg pasa ograniczenia stałego i czasowego. Nadto wyeliminował z rozstrzygnięcia zapisy wprowadzone przez organ I instancji bez podstawy prawnej i z naruszeniem u.g.n. Rozstrzygnięcie Wojewody nie zmieniło zasadniczego kierunku rozstrzygnięcia Starosty i pozostało w granicach sprawy. Wojewoda nie miał natomiast obowiązku stosowania załączników w postaci mapy do celów projektowych (mapy zasadniczej) jak uczynnił to Starosta. Wprowadzenie załącznika graficznego w tego typach decyzji służy bowiem zapewnieniu czytelności i klarowności rozstrzygnięcia i ułatwienia następnie jej stosowania. Zastosowany przez wojewodę załącznik w postaci mapy ewidencyjnej z naniesionym przebiegiem planowanej inwestycji oraz obszarem pasa montażowego i przyszłej strefy kontrolowanej, spełnia ten cel. Obrazuje on bowiem jednoznacznie zakres zajęcia, co dodatkowo precyzują wymiary odległościowe od południowych narożników nieruchomości, do których odwołano się w sentencji decyzji. Skarżący kwestionując użycie załączników w postaci mapy ewidencyjnej nie wykazał także, że w jakikolwiek sposób mogłoby to wpływać na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.