Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2090/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 191/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. w W. na rzecz Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 191/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] [...] S.A. w W. /dalej: [...] lub Spółka/ na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu /dalej: OKW PSP/ z dnia [...] września 2012 r. Nr 78/2012/WZ w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 4, co do linii kolejowej szlak Szumirad - Zębowice km 66.615-74.750 strona lewa i km 65.615-75.120 strona prawa (pkt 1), dalej idącą skargę oddalił (pkt 2), określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w pkt 1 wyroku (pkt 3) oraz zasądził od OKW PSP na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Kluczborku (dalej: KP PSP) nakazał wykonanie w terminie do 15 października 2012 r. obowiązku związanego z mineralizacją pasów przeciwpożarowych /dalej: pasy ppoż./ zlokalizowanych przy liniach kolejowych nr 143 szlak Stare Olesno - Bąków – Kluczbork km 59.300 – 67.630 strona lewa i km 59.130 – 67.890 strona prawa; nr 175 szlak Fosowskie – Kluczbork km 76.000 – 83.310 strona prawa i 76.000 – 83.400 strona lewa; nr 293 szlak Opole – Kluczbork km 14.630 – 17.080 strona lewa i 11.275 – 17.300 strona prawa; nr 143 szlak Wołczyn – Domaszowice – Namysłów km 88340-88608 strona lewa; szlak Szumirad – Zębowice km 66.615 – 74.750 strona lewa i km 65.615 – 75.120 strona prawa; nr 143 szlak Kluczbork – Wołczyn km 76.920 – 78.780 strona prawa i km 76.960 – 78.790 strona lewa. Wskazując przepisy art. 17 i 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm., dalej: u.t.k.) oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) uznał, że stronami zobowiązanymi do wykonania pasów ppoż. przy liniach kolejowych i ich utrzymania są zarządcy infrastruktury w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.k. i tym samym to [...] jest stroną zobowiązaną do ich utrzymania w stanie użyteczności przez cały rok.

Po wniesieniu odwołania przez [...], OKW PSP ustalił właścicieli obszarów leśnych graniczących z terenami linii kolejowych nr 143, 175 i 293, których zawiadomił o toczącym się postępowaniu odwoławczym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także, iż linia kolejowa na której znajduje się szlak Szumirad – Zębowice km 66.615 -75.120 oznaczona jest numerem 175 oraz, że na linii kolejowej nr 143 szlak Wołczyn – Domaszowice – Namysłów kilometraż określany jest wartościami km 88.340 – 88.608. Uzyskał również informację, że pasy przeciwpożarowe mogą być zmineralizowane w terminie 53 dni roboczych. Następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r., w punkcie 1 uchylił w całości obowiązek określony w pkt 1 kropka druga decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.; w punkcie 2 uchylił w całości obowiązek określony w pkt 1 kropka czwarta decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. i orzekł o przeprowadzeniu mineralizacji pasów ppoż. zlokalizowanych przy linii kolejowej nr 143 szlak Wołczyn-Domaszowice-Namysłów km 88.340-88.608 strona lewa; w punkcie 3 uchylił pkt 1 decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie dotyczącym terminu wykonania obowiązku i orzekł nowy termin wykonania – do dnia 30 listopada 2012 r.; w punkcie 4 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji co do zasady odpowiada prawu. Wskazał, że organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego [...], właściwe terenowo Nadleśnictwa Państwowych Gospodarstw Leśnych Lasów Państwowych oraz Leśny Zakład Doświadczalny Siemianice Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu. Brak zawiadomienia prywatnych właścicieli terenów leśnych, którzy mogliby posiadać interes prawny, spowodowany był tym, że analiza przepisów prowadziła do wniosku, że za stwierdzone nieprawidłowości odpowiedzialna jest [...], a wydana decyzja uwzględnia interes zarówno właściwych terenowo Nadleśnictw, jak i prywatnych właścicieli terenów leśnych. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do właścicieli prywatnych terenów leśnych wiązał się z naruszeniem art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., jednakże ani PGL, ani właściciele prywatni nie wnieśli żadnych uwag ani odwołań. Odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego OKW PSP uznał, że organ I instancji nie poczynił błędnego założenia dotyczącego obowiązku wykonania pasów ppoż. przez [...] S.A. Wskazał, że § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) wskazuje pośrednio na podmioty, których zadaniem jest oddzielenie obiektu stwarzającego zagrożenie pożarowe od lasu pasami ppoż. utrzymywanymi przez cały rok. Z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 u.t.k. wynika natomiast obowiązek dla zarządców linii kolejowych dokonania wszelkich czynności związanych z zapewnieniem bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony środowiska, za którym to działaniem winno pójść sprecyzowane w drodze umowy stron odszkodowanie dla właścicieli lasów za obowiązkowe wykonywanie na ich terenach pasów ppoż. OKW PSP nie podzielił stanowiska strony odwołującej się, że obowiązek wykonania pasów ppoż. przy liniach kolejowych leży po stronie właścicieli lasów; w regulacjach ustawy o lasach i wydanego na podstawie jej art. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573), nie nakazano wykonania tych pasów ich zarządcom. Art. 4 i art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej: u.o.ppoż.) odnoszą się do podmiotów korzystających z terenu, a jednym z nich są te określone w u.t.k. W zakresie terminu wykonania mineralizacji pasów ppoż. organ odwoławczy wskazał, że na dzień orzekania nie jest on realny i należy go wydłużyć stosownie do informacji uzyskanej od podmiotu zajmującego się zawodowo wykonywaniem pasów.

W skardze [...] wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzuciły naruszenie:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 u.t.k., poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przyjęciem, iż wskazane przepisy dają podstawę do obciążenia skarżącego obowiązkiem wykonania i utrzymywania pasów ppoż., a w szczególności ich mineralizacji;

- art. 54 u.t.k. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) - dalej: rozporządzenie w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych, przez uznanie, że to na skarżącym ciążą obowiązki tworzenia pasów ppoż., wobec tego, że w § 9 jest mowa o tworzeniu pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych;

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a.;

- art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach w zw. z § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, poprzez niezastosowanie tych przepisów, co wyraziło się w błędnym przyjęciu, iż istnieją podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku mineralizacji pasów ppoż., w sytuacji, gdy analiza wskazanych przepisów przemawia za uznaniem, iż zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych jest właściciel (zarządca) lasu;

- art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., poprzez ustalenie terminu wykonania mineralizacji pasów ppoż. na dzień 30 listopada 2012 r., a więc w okresie późnojesiennym, w wysoce prawdopodobnych warunkach atmosferycznych związanych z wystąpieniem mrozów i opadów śniegu, wobec czego nie jest uzasadniony wybór terminu nie tylko ze względu na właściwy brak zagrożenia pożarowego w tym okresie, ale także szczególne utrudnienie dokonywania prac;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 15 oraz art. 140 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego - w tym pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego przy jednoczesnym niepełnym wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla sprawy oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów wyrażonych w toku postępowania odwoławczego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, a w szczególności nieuchylenie obowiązku określonego w pkt 1 ppkt (kropka) 5 decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę OKW PSP podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] OKW PSP dokonał zmiany pkt 1 zaskarżonej decyzji, utrzymując ją w mocy w pozostałej części. Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie – wszczęte skargą [...] S.A. [...] w O.– zostało umorzone, gdyż OKW PSP ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] uchylił w całości swą decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzję w punkcie 4 podjęto z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Wskazał też, że w sprawie kwestią sporną było wskazanie podmiotu zobowiązanego do utrzymania pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych, na czym koncentrowały się zarzuty skarżącej Spółki. Kwestie ochrony ppoż. realizowane są m.in. poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, a regulacje w tym zakresie zawiera u.o.ppoż. i wydane na jej podstawie rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, stanowiące w § 38 ust. 1, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe oddziela się od tych obiektów pasami ppoż., utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Rozporządzenie to, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz.563), nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów ppoż. oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi jednak, że kwestie te w odniesieniu do podmiotów określonych w ustawie o lasach, u.t.k. oraz u.o.ppoż. określa rozporządzenie MŚ z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów oraz rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych. Kwestionując stanowisko skarżącego, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania pasa ppoż. oddzielającego las od linii kolejowej, jest na gruncie ustawy o lasach jego właściciel bądź zarządca, WSA stwierdził, że pierwsze z wymienionych rozporządzeń w § 10 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów ppoż. (jednak nie wskazuje wśród nich pasa ppoż. oddzielającego las od linii kolejowej), natomiast drugie reguluje wyłącznie techniczną kwestię wykonania pasów wzdłuż linii kolejowych. Podmioty zobowiązane do wykonania i utrzymania pasów ppoż. oddzielających las od linii kolejowej zostały określone w u.t.k., której art. 17 ust. 1 stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Sposoby realizacji tych obowiązków określa art. 55 tej ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe; prawo zarządcy należy jednak oceniać w tej sytuacji w kategoriach obowiązku. Zatem obowiązek wykonania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych spoczywa na zarządcy tych linii i dlatego organy nakładając na skarżącego obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych, nie naruszyły regulujących tę materię i wskazanych w skardze przepisów. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie uwzględnił okoliczność, że termin wykonania nałożonego obowiązku powinien pozostawać w związku z realną możliwością jego wykonania, dokonując zmiany ustalonego terminu w punkcie 3 zaskarżonej decyzji i orzekając nowy termin zgodnie z wnioskiem skarżącego. WSA podkreślił, że oceniając legalność decyzji administracyjnej zobowiązany jest uwzględnić i zestawić regulacje materialnoprawne leżące u podstaw stosunku prawnego ze stanem faktycznym istniejącym w sprawie w dniu wydania decyzji. Skoro zatem skarżący podnosił, że ruch kolejowy na linii kolejowej nr 175 został całkowicie zawieszony, a w konsekwencji zagrożenie pożarowe kompleksów leśnych sąsiadujących z tą linią przestało istnieć, zasadnie uznał organ odwoławczy dokonując powtórnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku mineralizacji pasów ppoż. wzdłuż linii nr 175 szlak Fosowskie – Kluczbork km 76.00 – 83.310 strona prawa i km 76.00 – 83400 strona lewa, uchylając w całości obowiązek określony w pkt 1 kropka druga decyzji organu I instancji. Jednocześnie wobec nieprawidłowego oznaczenia kilometrażu w punkcie 2 uchylono w całości obowiązek określony w pkt 1 kropka czwarta decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. i orzeczono o przeprowadzeniu mineralizacji pasów ppoż. zlokalizowanych przy linii kolejowej nr 143 szlak Wołczyn-Domaszowice-Namysłów km 88.340-88.608 strona lewa. Stąd też uznać należało, że zaskarżona decyzja w pkt 1 do 3 odpowiada prawu. Uwadze organu II instancji umknęło jednak, że szlak Szumirad – Zębowice km 66.615 – 75.120 strona prawa, co do którego nałożony został obowiązek mineralizacji pasów ppoż., jest częścią linii kolejowej nr 175, na której nie jest prowadzony transport kolejowy. Zamieszczając zatem w punkcie 4 zaskarżonej decyzji orzeczenie, że utrzymuje w pozostałej części decyzję organu w mocy, dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego z regulacjami prawnymi. Powyższe wymagało uchylenia pkt 4 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej linii kolejowej – szlak Szumirad - Zębowice km 66.615 – 75.120 strona prawa.

W skardze kasacyjnej [...], reprezentowane przez radców prawnych, zaskarżyło wyrok WSA w całości, zarzucając:

1. naruszenie – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, przepisów prawa materialnego:

1. § 38 ust.2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż przepis ten, odsyłając do trzech ustaw, m.in. do u.t.k., które wskazują podmioty zobowiązane do wykonania pasów ppoż., podczas gdy przywołana norma posługuje się zwrotem "podmioty właściwe" – w znaczeniu uprawnione, nie zaś zobowiązane,

2. art. 17 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 u.t.k., poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przyjęciem, iż strona skarżąca jest obowiązana do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych, podczas gdy przepisy te wyraźnie wskazują na uprawnienie zarządców linii kolejowych do urządzania i utrzymywania pasów ppoż., nie zaś na obowiązek,

3. art. 54 u.t.k. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych, poprzez uznanie, że wynika z nich obowiązek tworzenia pasów ppoż., wobec tego, że w § 9 jest mowa o tworzeniu pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych, w sytuacji, gdy w/w regulacja określa jedynie zasady tworzenia pasów ppoż. – w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego – w żaden sposób nie nakładając takiego obowiązku,

4. art. 7, art. 2 i art. 65 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania przejawiający się domniemywaniem obowiązku urządzania i utrzymywania pasów ppoż. ciążącego na stronie skarżącej, podczas gdy obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego,

5. art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) oraz w zw. z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów poprzez błędną jego wykładnię, co wyraziło się w nieprawidłowym przyjęciu, iż istnieją podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku urządzania i utrzymywania pasów ppoż., w sytuacji, gdy analiza w/w przepisów przemawia za uznaniem, iż zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów ppoż. jest właściciel (zarządca) lasu,

6. art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych w zw. z art. 3 u.o.ppoż. poprzez błędną wykładnię, co wyraziło się w nieprawidłowym przyjęciu, iż pas ppoż. jest częścią linii kolejowej, co dało asumpt do przyjęcia przez WSA, iż w tym zakresie pas ten miałby stanowić część infrastruktury kolejowej, za bezpieczeństwo ppoż. której strona skarżąca ponosi odpowiedzialność,

2. Naruszenie – na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. – w sytuacji naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wobec braku uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym jak i odwoławczym właścicieli i zarządców lasów.

Na tych podstawach skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji obu instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazano na bezzasadne przyjęcie, iż istnieją podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku urządzania i utrzymywania pasów ppoż. na gruntach sąsiadujących z linią kolejową. Art. 17 ust. 1 u.t.k. ma charakter ogólny i nie wymienia konkretnie takiego obowiązku, a w art. 55 tej ustawy jest mowa o prawie do podejmowania określonych działań przez stronę skarżącą. Błędnie też Sąd wywodzi, że obie te normy w powiązaniu ze sobą kształtują prawny obowiązek wykonywania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych, który miałby spoczywać na ich zarządcy. Ich tworzenie jest dla niego uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Zasady tworzenia pasów ppoż. w sąsiedztwie linii określa rozporządzenie wydane na podstawie art. 54 u.t.k., mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Dotyczy ono ogólnie wszelkich pasów urządzanych w tym celu, bez określania, iż obejmuje pasy np. w lasach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zarządca linii jest uprawniony do wykonania pasów ppoż. w sytuacji, gdyby ze strony konkretnego obiektu występowało zagrożenie pożarowe dla kolei. Wtedy wykorzystując art. 55 u.t.k. zarządca kolei mógłby skorzystać z możliwości, jaką daje w/w norma prawna i utworzyć pas ppoż. (podobnie jak może, a nie musi ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty) na terenie sąsiadujących nieruchomości, nie należących do niego. Właściciel takiej nieruchomości nie mógłby odmówić wejścia na jej teren, a w przypadku odmowy, zarządca linii mógłby domagać się sądowego zezwolenia na takie wejście. Przepisy prawa nie wiążą również obowiązków tworzenia i utrzymywania pasów ppoż. z ustaleniem ewentualnego zagrożenia dla obszaru leśnego. Nie ma zatem znaczenia dla ustalania podmiotu odpowiedzialnego za urządzanie pasów ppoż. to, czy stwarza on takie zagrożenie. Wiążąc podmiot odpowiedzialny za tworzenie i utrzymywanie pasów ppoż. ze źródłem zagrożenia (proces hamowania pociągu), mylnie wskazano stronę skarżącą, bowiem [...] [...] S.A. będąc zarządcą samych linii kolejowych, nie posiada taboru kolejowego, a odpowiedzialność za stan techniczny pociągów ponoszą przewoźnicy. WSA pominął także fakt, iż generalnie obowiązek zapewniania ochrony ppoż. nieruchomości ciąży na jej właścicielu. W okolicznościach sprawy przepisy wskazują, że to właściciel lasów ma obowiązek wykonywania zabiegów zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów (art. 9 ustawy o lasach). Rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy określa także tworzenie przez właścicieli lasów innych rodzajów pasów ppoż., zgodnie z zasadami gospodarki leśnej w celu ochrony lasów przed szczególnym zagrożeniem pożarowym, a takim jest właśnie bliskość czynnej linii kolejowej. W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstaw prawnych w zakresie możliwości nałożenia na podmiot ciężarów, wówczas zawsze należy uznać, że ich nakładanie – jak również ich domniemanie – jest działaniem bezpodstawnym.

W uzupełnieniu stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, strona skarżąca powołała się na załączoną - sporządzoną na zlecenie [...] S.A. - opinię zewnętrznej kancelarii prawnej dotyczącą oceny prawnych podstaw kwestionowania orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych nakładających na [...] obowiązek utrzymania pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych; prezentuje ona stanowisko zbieżne z zapatrywaniem strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną OKW PSP reprezentowany przez adwokata wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, aprobując wynikające z wyroku WSA stanowisko co do obowiązku wykonania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych przez ich zarządcę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., jednakże ze względu na treść zarzutów, w pierwszej kolejności odniesienia wymagają te, które dotyczą prawa materialnego.

W ramach tej podstawy kasacyjnej skarga kasacyjna stara się podważyć stanowisko WSA aprobujące pogląd organów Państwowej Straży Pożarnej, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych spoczywa na skarżącej Spółce. Zapatrywanie to nie znajduje oparcia w prawie materialnym.

Na wstępie wypada zauważyć, że budowa linii kolejowych i ich lokalizacja jest wypadkową wielu czynników, jednakże przede wszystkim uzależniona jest od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu linii kolejowych przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i - co do zasady - spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. Niezależnie od okresu realizacji inwestycji, przebieg inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Wobec tego, skoro ustawa o transporcie kolejowym przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym jest, że w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Przepis ten ma charakter ogólny, bowiem nie wskazuje w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego, przez jaki teren linia przebiega; dotyczy więc także terenów leśnych. Konkretyzacji obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Zatem istotne uzupełnienie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. stanowi art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy gdzie stwierdzono, że "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w tej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 u.t.k., tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" w żadnym wypadku nie oznacza, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów, wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów. Zauważyć w tym miejscu należy, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563), wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Natomiast obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. W ust. 1 tego paragrafu stwierdza, że "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo WSA przyjął, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., jest zarządca infrastruktury kolejowej, bowiem źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy.

Przedstawioną interpretację potwierdzają przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje obowiązku właścicieli lasów w zakresie ich ochrony przeciwpożarowej, chodzi jednak tu o obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.

Jeśli chodzi natomiast o przepisy Konstytucji, to mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania, w żadnym wypadku nie można mówić o naruszeniu art. 7, art. 2 czy też art. 65 ust. 2 Ustawy Zasadniczej. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które obowiązek utrzymywania pasów ppoż. oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych odnoszą do innych podmiotów, niż zarządca infrastruktury kolejowej.

Konsekwencją bezzasadności zarzutów dotyczących prawa materialnego jest to, że również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Otóż skarżący kasacyjnie dopatrywał się naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez dokonanie przez WSA niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i braku zastosowania środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Zdaniem skargi kasacyjnej, organy obu instancji pominęły właścicieli i zarządców lasów, którzy również winni być stronami postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzut ten byłby zasadny, gdyby przepisy prawa materialnego pozwoliły właścicieli i zarządców lasów uznać za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem, jak to wyżej wskazano, żaden z omówionych przepisów prawa materialnego nie daje podstaw do przypisania tym podmiotom statusu strony. Innymi słowy, po stronie właścicieli i zarządców lasów brak jest interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu w sprawie mineralizacji pasów ppoż. sytuowanych wzdłuż linii kolejowych.

Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 P.p.s.a.