Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2914/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia NSA (del.) Czesława Socha (spr.), Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. Zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. R. kwoty 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2001 r. ( o nr [...]) – Wojewoda [...] na podstawie art. 157§1 kpa i art. 158§1 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 1998 r. o nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalający M. i P. R. na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg [...] w W.

W rozstrzygnięciu podał, że wnioskiem z dnia 22 września 1999 r. J. R. zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Podał, że realizacja budynku w ostrej granicy była z nim uzgodniona. W projekcie i jego realizacji, pogwałcono notarialne ograniczenie położenia ściany zachodniej oraz wysokość paska przylegania budynków, co spowodowało zniszczenie obróbki blacharskiej dachu i obciążenie gzymsu na odcinku przylegania nowego budynku do istniejącego przy ul. [...].

Powyższa sytuacja spowodowała naruszenie jego własności i wynika z zatwierdzenia przez organ I instancji błędnego projektu budowlanego.

Organ I instancji zakwalifikował przyczyny wskazane we wniosku wszczynającym postępowanie nieważnościowe na podstawie art. 156§1 pkt. 6 kpa. Nie znalazł jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tej podstawy prawnej. Natomiast kwestię technicznego rozwiązania styku obu budynków pominiętą przez projektanta w świetle postanowienia aktu notarialnego przenoszącego własność działki, na której wzniesiono inwestycję jak też ustaleń dokumentu stanowiącego część integralną tego aktu notarialnego, pozostawiono bez oceny.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. ( o nr [...] – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138§1 pkt. 1 kpa – utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podtrzymał też argumentację organu I instancji. dodał, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane upoważnienia budowlane wraz ze wszystkimi wymaganymi uzgodnieniami. Spełnione zostały obowiązki wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Badanie zaś przez organ zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami na podstawie art. 35 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) jest działaniem fakultatywnym a nie obligatoryjnym. Opracowanie zaś projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej należy do obowiązków projektanta. Szkody zaś powstałe na skutek działań inwestora przy realizacji w spornym budynku mogą być dochodzone w drodze powództwa cywilnego. Zarzuty zaś dotyczące realizacji obiektu na podstawie pozwolenia na budowę nie mogą być brane pod uwagę w tym postępowaniu nieważnościowym. Stanowić mogą jedynie przedmiot odrębnego postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożył J. R. Zaznaczył, że wydane decyzje są sprzeczne z prawem. Domagał się uchylenia wydanych decyzji w sprawie i uwzględnienia złożonego wniosku o stwierdzeniu nieważności żądanych decyzji.

W uzasadnieniu podał, że nie jest prawdą aby przedłożony projekt budowlany był kompletny. Nie ma tam wymaganych dokumentów gdyż one nie istnieją. Potwierdził to też biegły sądowy z zakresu budownictwa W. P. w opinii z dnia [...] sierpnia 2001 r. Kwestionowana decyzja doprowadziła do zburzenia fragmentu domu skarżącego a tym samym wywołała czyn zagrożony karą. Potwierdzone zostało to w sprawie karnej. Brak kompletności projektu narusza przepisy budowlane. Obowiązkiem organów budowlanych jest sprawdzenie kompletności projektu. W przypadku braku wypełnienia tego obowiązku brak było podstawy prawnej do wydania decyzji.

Organy przemilczały istotne zarzuty w sprawie a to oznacza konieczność unieważnienia i wycofania z obrotu prawnego decyzji celem naprawienia zaistniałej szkody.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wydaną decyzję w sprawie oraz jej uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1, 2, 3 i 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) – Wojewódzki Sąd Administracyjny powołany jest do oceny legalności wydanych decyzji administracyjnych, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 cytowanej wyżej ustawy). Wychodząc z tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadami zawartymi w art. 6, 7, i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej, zobowiązane SA działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Brak prawidłowego zastosowania przepisów prawa jak też nie wyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych stanowi naruszenie przepisów, które zobligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji obu instancji.

Postępowanie nadzorcze mające zastosowanie w niniejszej sprawie, oparte jest o treść art. 156 kpa. W postępowaniu tym, chodzi wyłącznie o ustalenie i ocenę – czy kontrolowany akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w §1 tego przepisu. Działając w granicach tego postępowania organ administracji nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu.

Przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego była decyzja Prezydenta W. o nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. zatwierdzająca projekt budowlany i zezwalająca M. i P. R. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami inżynieryjnymi i elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg [...] w W., wydanej na podstawie art. 28 i 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89 poz.414 ze zm.) oraz porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 1995 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. a Prezydentem W. opublikowanym w Dz. Urzędowym woj. Warszawskiego nr 13 poz. 107.

Przedstawione we wcześniejszej skardze zarzuty uznać należy za uzasadnione skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne a nie poprzedzające ją postępowanie zwykłe. Zarzuty skargi dotyczą w istocie oceny, która z podstaw art. 156§1 kpa ma zastosowanie w sprawie a wiec czy należało decyzję wyeliminować z obrotu prawnego.

Skarżący podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji upatrywał już we wniosku wszczynającym postępowanie nieważnościowe zasadniczo w art. 156§1 pkt. 2 kpa a nie w art. 156§1 pkt. 6 kpa jak przyjęły organy.

Skarżący powoływał się jedynie na skutki kwestionowanej decyzji z art. 156§1 pkt. 6 kpa.

Niewątpliwie co przyznały organy obu instancji projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę zawiera błąd projektanta a wynika to z faktu pominięcia przez projektanta przy projektowaniu obligatoryjnego rozwiązania. Błąd ten został też potwierdzony w powołanej opinii biegłego sądowego z dnia [...] sierpnia 2001 r. inż. W. P. Należało wobec tego ocenić – jaki wpływ powyższy błąd ma na decyzję kwestionowaną przez skarżącego, skoro organy zgodnie z art. 35§1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89 poz.414 ze zm.) zobligowane są przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu miedzy innymi z przepisami , w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Oznacza to, że są to czynności obowiązkowe. O ile zaistnieją wątpliwości w tym zakresie, wówczas obowiązkiem organu jest zastosowanie ustępu 2 tego przepisu, a więc może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami.

Powyższe wskazuje, że nie można podzielić wywodów uzasadnienia organu II instancji o fakultatywności działań organów w tym zakresie. Należy zgodzić się z argumentacją tego organu, że opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami, obowiązującymi warunkami oraz zasadami wiedzy technicznej należy do obowiązków projektanta (art. 20 ust. 2 ustawy – Prawa budowlanego). Nie można jednak przyjąć, że wykonane obowiązki projektanta zostały wyłączone spod kontroli organu skoro organ zatwierdza zgodność po jego sprawdzeniu.

Podkreślić także należy, a co zostało już wyżej powołane, kwestionowana decyzja została wydana między innymi na podstawie art. 34 cytowanej wyżej ustawy – Prawa budowlanego.

W ust. 3 pkt 2 tego przepisu określono też jakimi warunkami podlega projekt budowlany. Chodzi też o niezbędne rozwiązania techniczne. O ile w niniejszej sprawie kwestia techniczna rozwiązania styku budynków (skarżącego i inwestora) została pominięta przez projektanta, a co potwierdzają organy obu instancji to należało ocenić – czy projekt powinien być zatwierdzony, a więc czy zachodziły podstawy prawne do jego zatwierdzenia, a o ile zatwierdzono ,czy nie nastąpiło rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156§1 pkt. 2 kpa.

Podkreślić przy tym należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji pomimo stwierdzenia uchybień projektanta, nie ustosunkowały się do całościowej oceny podniesionych zarzutów. Stwarza to podstawę do uznania naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi zatem o naruszenie także poza wymienionymi już art. 9, 11, 77, 80 i 81 kpa. Konsekwencją takiego naruszenia jest brak możliwości wypowiedzenia się przez Sąd – czy dokonana ocena faktyczna i prawna przez organy jest zgodna z obowiązującym prawem i czy zachodziły podstawy do zastosowania podstaw, o których mowa w sprawie. Uchybienia te nie zostały też usunięte przez organ II instancji w związku z art. 140 kpa skoro podstawa wydania decyzji przez ten organ stanowiło złożone odwołanie. Skarżący powoływał w odwołaniu te okoliczności i domagał się oceny zarzutów. Organy do tych okoliczności jednak szczegółowo się nie odniosły. Powoływanie się tylko ogólnikowo jako nie mające istotnego znaczenia w sprawie powoduje w świetle powyższych rozważań brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego co prowadzi do istotnego naruszenia art. 7 kpa. Nie rozpatrzenie zaś w sposób wyczerpujący tych okoliczności w kontekście całego materiału uchybia przepisowi art. 77 kpa. Zgodnie z art. 80 kpa podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena całokształtu okoliczności materiału dowodowego. O ile organy nie dawały wiary tym dowodom, to należało zgodnie z przepisami proceduralnymi a zwłaszcza z art. 81 kpa dać temu wyraz w uzasadnieniu zwłaszcza, że w sprawie chodzi o tryb "kwalifikowany". Poprzestanie tylko na ogólnych sformułowaniach bez oceny szczegółowej, narusza przepisy, proceduralne w stopniu istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokonać dokładnych ustaleń i ocen w zakresie wyżej wskazanym zarówno w zakresie prawa materialnego i procesowego przy uwzględnieniu ewentualnych jeszcze dowodów zgłoszonych przez strony mając oczywiście na uwadze wniosek skarżącego z dnia 22 września 1999 r. wszczynający (zgodnie z art. 61 kpa) postępowanie administracyjne – czy istotnie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na względzie wskazane wyżej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. "a" i "c" cytowanej wyżej ustawy o tym Sądzie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją .

Orzeczenie punktu II wyroku znajduje swoje podstawy w treści art.152 powyższej ustawy, zaś o kosztach w art. 200 tej ustawy.