Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zq, art 31 zy
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: par 10 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: dz.  145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział (dalej jako: ZUS), na podstawie art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej jako ustawa COVID-19), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 152 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej jako u.s.u.s.) odmówił M.K. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 Rozporządzenia płatnika składek prowadzącego na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres.

ZUS podał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku o zwolnienie z opłacania składek oświadczyła, iż przychód z działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A – restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne - uzyskany w grudniu 2020 r. był niższy co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w grudniu 2019 r. Organ zwrócił uwagę, że z poczynionych ustaleń wynikało, iż wnioskodawczyni w grudniu 2019 r. nie prowadziła działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A., natomiast prowadziła działalność oznaczoną kodem PKD 43.91.Z – wykonywanie konstrukcji i pokryć dachowych.

M.K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż od 2006 r. prowadzi działalność świadczącą usługi gastronomiczne i organizowanie imprez okolicznościowych. Wskazała, że w dniu 11 czerwca 2018 r. dokonała zmian we wpisie w CEIDG, celem dopisania kodu PKD 43.91.Z jako dodatkowej działalności, w wyniku omyłki błędnie oznaczyła powyższy kod jako przeważającą działalność. Strona podniosła, że o popełnionym błędzie dowiedziała się dopiero w listopadzie 2020 r. i wówczas złożyła wniosek o zmianę we wpisie CEIDG.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], ZUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 1 Rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu organ przedstawił ustalenia zbieżne z poprzednio wydaną decyzją i podkreślił, że wskazywany przez stronę we wniosku o zwolnienie z opłacania składek jako przeważająca działalności kod PKD 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne) nie został potwierdzony w wykazie płatników otrzymanym przez GUS według stanu na ostatni dzień miesiąca, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego, ponieważ w grudniu 2019 r. przeważającym kodem PKD był kod 43.91.Z – wykonywanie konstrukcji i pokryć dachowych. Organ zaznaczył, że stanowisko strony zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem dane zawarte w CEIDG i REGON powinny być zgodne ze stanem faktycznym.

Na powyższą decyzję M.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz o orzeczenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzji:

1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 zq w zw. z art. 31 zy ustawy COVID-19, w zw. z § 10 Rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwolnienia skarżącej z opłacania składek należnych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez bezwzględne uchybienie naczelnej zasadzie proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej, przy czym nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady,

3) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., mających istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane w dyspozycji przepisu art. 78 § 2 k.p.a., a dowód dotyczył okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 89 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ rozprawy administracyjnej, podczas gdy zachodziła potrzeba dokładnego wyjaśnienia sprawy przy udziale strony;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie;

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, na których oparł się organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, co uniemożliwia zrozumienie zasadności naczelnych przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

Nadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z wymienionych i dołączonych do skargi dokumentów, w szczególności celem wykazania rzeczywistego charakteru prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej w 2019 r., w tym uzyskanego z w 2019 r. przychodu z tej działalności, którym wbrew twierdzeniom organu nie było wykonywanie konstrukcji i pokryć dachowych, a działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A.

W treści wniesionej skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu i ponownie podniosła, że wskutek omyłki doszło do zmiany w rejestrze CEIDG kodu przeważającej działalności, przy czym błąd ten usunięto w 2020 r. Niezależnie od powyższego strona zaznaczyła, że w ww. rejestrze od wielu lat było wskazane, iż prowadziła działalność gospodarczą o kodzie PKD 56.10.A, która to działalność była w rzeczywistości prowadzona przez skarżącą. Kod ten figurował również w rejestrze w 2019 r., a skarżąca wykonywała wyłącznie działalność gospodarczą o kodzie 56.10.A. Strona powołując się na stanowisko sądów administracyjnych i powszechnych podała, iż kody PKD określające przedmiot działalności nigdy nie mają decydującego charakteru, bowiem istotne jest rzeczywiste prowadzenie danej działalności gospodarczej. Zauważyła, że wpis przedmiotu prowadzonej działalności do KRS ma charakter informacyjny – informuje on o zamiarach przedsiębiorcy i służy wyłącznie do celów statystycznych. Podkreśliła, że z faktu ujawnienia danej działalności w ewidencji, z którym to ujawnieniem żaden przepis prawny nie wiąże jakichkolwiek konsekwencji nie można wywieść, że działalność ta z pewnością jest prowadzona. W przedmiotowej sprawie organ rentowy nie zweryfikował jaką realnie działalność prowadzi skarżąca.

Zdaniem skarżącej organ uchybił zasadzie proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej, podczas gdy nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady. Strona wskazała, że normodawca dopuścił możliwość ograniczeń wolności praw konstytucyjnych, poprzez sformułowanie: "tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", zasada ta mimo braku takiego sformułowania wprost w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wiążący. Pozwala ona ustalić, w jakim stopniu można ograniczyć dane prawa konstytucyjne ze względu na konieczność realizacji innego prawa lub konieczność realizacji zasady o charakterze przedmiotowym. Brak zastosowania powyższej zasady przez organ narusza jednocześnie art. 8 § 1 k.p.a., w tym zasadę równego traktowania, która jest również zasadą konstytucyjną – art. 32 ust. 1Konstytucji RP. Nadto w ocenie strony organ naruszył także przepisy postępowania, w tym nie wyczerpał zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie podjął także kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Strona zarzuciła także organowi brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale skarżącej. Dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło elementów wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. Strona podsumowała, że tak liczne naruszenia przepisów procedury skutkują naruszeniem art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa".

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3368/21, stwierdził swą niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. – zgodnie z treścią § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.) – w wersji obowiązującej od dnia 16 marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowiły wskazany powyżej przepis § 10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 152, dalej jako: rozporządzenie). Sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za wskazany wyżej okres, a dokładnie przesłanki prowadzenia w grudniu 2019 r. "przeważającej działalności" gospodarczej w zakresie uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu, w przypadku skarżącej podany we wniosku kod PKD nie dotyczy jej "przeważającej działalności", zatem nie uprawnia jej do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Zdaniem skarżącej stan ten nie jest miarodajny, gdyż wpisany w systemie kod nie odzwierciedla jej rzeczywistej działalności, którą jest od wielu lat działalność gastronomiczna objęta kodem 56.10.Z, który jest objęty zwolnieniem. Na tę okoliczność skarżąca przedstawiła szereg dokumentów.

Należy wskazać, że Klasyfikacja Działalności (PKD) jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251 poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.). W załączniku do tej ustawy "Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana".

Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności reguluje § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), w którego ust. 1 przewidziano, że "wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy", zaś w ust. 2 pkt 1, że "rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio [...] - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących".

Zwolnienie przewidziane w § 10 rozporządzenia wraz innymi zwolnieniami przewidzianymi w ustawie COVID-19 i wydanych do niej aktach wykonawczych zalicza się do pakietu aktów prawnych nazywanych powszechnie "Tarczą Antykryzysową". Regulacje wchodzące w skład tego pakietu opierają się pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. "Tarcza" ta ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego, a przepisy pomocowe mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Pakiet ten pozostaje w istotnym związku z wprowadzonymi przez władze publiczne daleko idącymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania. Jak wskazuje się w rozporządzeniu przewidziane w nim zwolnienia mają na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Forma i zakres oraz organizacja danego wsparcia należy do władz publicznych i jest przedmiotem regulacji na poziomie prawa powszechnie obowiązującego. Z brzmienia art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż) klasyfikowanych jako "płatnicy składek" prowadzący na określony dzień "działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), jako rodzaj przeważającej działalności", wskazanymi w tym przepisie kodami. W kontekście celów i całego systemu wsparcia, o których mowa było wyżej należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Klasyfikacja PKD, którą posługuje się w tym przypadku rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego ma zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze. Innymi słowy przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w rozważanym przepisie, jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej, a klasyfikacja PKD jest tylko preferowanym, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia. Praktykowany przez organ sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się do ustalania stanu faktycznego wyłącznie na podstawie formalnego zapisu - kodu "przeważającej działalności" skonstruowanego i wpisywanego do systemu statystycznego w innych celach i warunkach jest nieprawidłowy. Może on bowiem w danych stanach faktycznych prowadzić do wypaczenia celów i funkcji wsparcia, w konsekwencji do nierównego, nieproporcjonalnego lub niesprawiedliwego dostępu do pomocy w ramach tej samej kategorii podmiotowej.

Posługiwanie się przy ustalaniu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej tylko formalną klasyfikacją kodów PKD może nie tylko pozbawiać pomocy tych, do których rzeczywiście została ona skierowana i którzy najbardziej jej potrzebują, ale również prowadzić do nadużywania tej interwencji publicznej przez przyznawanie wsparcia tym przedsiębiorcom, którzy w systemie PKD mają wpisane kody objęte zwolnieniem, a w rzeczywistości prowadzą inną działalność, nie objętą zakresem wsparcia. Na tlee uregulowania postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. Odmienne stanowisko prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2021 r., I GSK 1083/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Dlatego wsparcie, o którym mowa w ustawie COVID-19 oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych w każdym przypadku musi dotyczyć działalności rzeczywiście prowadzonej jako przeważająca. Rozwiązanie polegające na odesłaniu do kodów PKD nie może być zatem, jak przyjmuje organ, przesłanką merytoryczną przyznania wsparcia, ale jedynie środkiem dowodowym o charakterze formalnym, za pomocą którego w pierwszej kolejności następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty kodem PKD jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., mającego pełne zastosowanie w sprawie (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19 oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie odwołanie do klasyfikacji PKD ma charakter domniemania zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu (vide: wyroki NSA z dnia: 10 marca 2022 r., I GSK 1318/21, 26 stycznia 2022 r., I GSK 1160/21, 1 lutego 2022 r., I GSK 1667/21, 10 grudnia 2021 r., I GSK 1083/21, wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2021 r., III SA/Wr 614/20; WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r., I SA/Kr 524/21; WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., I SA/Sz 290/21, CBOSA). Domniemanie to jest jednak wzruszalne na zasadach przewidzianych w art. 76 § 3 k.p.a. Obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kodeks (por. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie dotyczące rzeczywiście prowadzonej przez stronę skarżącą działalności nie zostało przeprowadzone, mimo że skarżąca wyraźnie deklaruje inny stan faktyczny, niż przypisywany jej przez organ w oparciu o klasyfikację PKD, która jest w systemie. Skarżąca podaje bowiem i tłumaczy przyczyny zadeklarowania innego kodu, niż tego, który faktycznie odpowiada jej przeważającej działalności gospodarczej czyli według skarżącej kodu 56.10.A. Skarżąca wskazuje, że to właśnie z ww. działalności osiągnęła wyłącznie przychody w 2019 r. i przedkłada na tę okoliczność dokumenty. Wyjaśnienie tej okoliczności czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego i jego konsekwencji prawnych jest niezbędne dla praworządnego zrealizowania celu i funkcji udzielanego wsparcia w tej sprawie. Należy wskazać, że organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji powinien również uwzględnić art. 79a § 1 k.p.a., a także powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). W konsekwencji uchybienie powinnościom wynikającym z art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję.

W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek zwolnienia przez rzetelne i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez nią przeważającej działalności gospodarczej. Następnie rzeczą organu będzie ustalenie spełnienia przez wnioskującą innych przesłanek wsparcia, o których mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia, co do których sąd się nie wypowiadał, gdyż nie były one przez organ ustalane w kontrolowanym postępowaniu.