Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3846/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. K. kwotę 5651 (pięć tysięcy sześćset pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] października 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu odwołań K. K. (dalej również "skarżący’), W. K. oraz M. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej również" "Wojewoda") z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł na rzecz K. K. za udział 4/6 części nieruchomości, w kwocie [...] zł na rzecz W. K. za udział 1/6 części nieruchomości oraz w kwocie [...] zł na rzecz M. K. za udział 1/6 części nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa, położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] odcinek 1 i orzekającej o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dnia od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] lutego 2014 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi [...] odcinek 1: od km 0+000 do km 16+400" objęto m.in. nieruchomość położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej również: "Nieruchomość". Wskazana powyżej nieruchomość z dniem, kiedy decyzja z [...] lutego 2014 r. uzyskała przymiot ostateczności, tj. [...] kwietnia 2014 r., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

II.2. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz K. K. za udział 4/6 części nieruchomości, w kwocie [...] zł na rzecz W. K. za udział 1/6 części nieruchomości oraz w kwocie [...] zł na rzecz M. K. za udział 1/6 części Nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powołał się na art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm., zwanej także "specustawą drogową") i wskazał, że wydając decyzję oparł się na operacie szacunkowym z [...] grudnia 2014 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. R. Organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania pismami z [...] sierpnia 2014 r. oraz z [...] października 2014 r. pełnomocnicy stron wnieśli zastrzeżenia do operatu szacunkowego z [...] maja 2014 r. Na wskazane powyżej uwagi biegła udzieliła szczegółowych wyjaśnień w pismach z [...] września 2014 r. oraz z [...] listopada 2014 r. Na skutek uwzględnienia części zastrzeżeń rzeczoznawca majątkowy sporządziła nowy operat szacunkowy, do którego strony nie wniosły dalszych uwag.

Pismem z [...] maja 2014 r. skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (wedle Wojewody nadanym na poczcie w dniu [...] maja 2016 r.) K K., W. K. oraz M. K. zgłosili gotowość wydania Nieruchomości oraz poinformowali o nieprawidłowościach w doręczeniu zawiadomienia o wydaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda przytoczył następnie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i stwierdził, że wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego współwłaściciela czy też użytkownika wieczystego lub umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości. Istotną cechą jest dobrowolność działania właściciela albo użytkownika wieczystego. Potwierdzeniem wydania nieruchomości w terminie 30 dni może być protokół zdawczo - odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego, przekazane inwestorowi. Kwestia udowodnienia terminu powinna spoczywać na dotychczasowym właścicielu lub użytkowniku wieczystym. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone K. K. w dniu [...] marca 2014 r. na adres wskazany w katastrze nieruchomości, czyli ul. [...], I. Wojewoda zacytował art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i podniósł, że bez znaczenia jest twierdzenie skarżącego, że zawiadomienie zostało odebrane przez nieupoważnionego pracownika stacji paliw. Okoliczność, że niedotrzymanie 30 dniowego terminu z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej nastąpiło z przyczyn nie leżących po stronie właścicieli, w tym także z powodu działania osób trzecich, nie ma wpływu na ocenę skutków prawnych określonych w w/w przepisie. Wojewoda dodał, że zawiadomienie o ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało również błędnie wysłane A. K., nieżyjącej już w dniu wydania decyzji. Zawiadomienia te winny być doręczone jej następcom prawnym, tj. M. K. oraz W. K. Równocześnie jednak Wojewoda stwierdził, że dla tych uczestników 30 dniowy termin rozpoczął bieg z chwilą, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, czyli w dniu [...] kwietnia 2014 r.

II.3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili brak powiększenia odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości Nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania. Zarzucono, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., pomimo że zostało wysłane na adres K. K. wskazany w katastrze, odebrane zostało przez osobę trzecią - nieupoważnionego pracownika stacji paliw. Ponadto, organ wojewódzki nieprawidłowo wysłał ww. zawiadomienie zmarłej A. K. zamiast jej ustalonym spadkobiercom - W. K. i M. K. Strony podniosły także, że organ wojewódzki bezzasadnie pominął, że wydanie nieruchomości może nastąpić także w formie konkludentnej.

II.4. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów odwołań wskazał, 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela/użytkownika wieczystego biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez wojewodę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegi od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru i tym samym właściciel zyska więcej czasu na udostępnienie nieruchomości. W sytuacji, gdy zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostały wysiane stronom, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności na podstawcie art. 18 ust. 1 pkt 3 specustawy. Organ II instancji podkreślił, że wydanie nieruchomości należy traktować jako czynność faktyczną, której potwierdzeniem może być protokół zdawczo-odbiorczy lub oświadczenie byłego właściciela o wydaniu nieruchomości. Należy zatem wywieść, że ciężar dowodu w tym zakresie obciąża byłego właściciela, zaś nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez inwestora nie może być uznane za czynność polegającą na jej wydaniu. Decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności. Dlatego też termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, należy liczyć od dnia doręczenia stronom zawiadomienia o wydaniu tej decyzji. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż zawiadomienie o wydaniu przez wojewodę ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczono K. K. [...] marca 2014 r. na adres ul. [...] w I. W odwołaniu K. K. wskazał zaś, iż zawiadomienie to odebrał nieupoważniony pracownik stacji benzynowej. Minister wyjaśnił, że skuteczne jest doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Tym samym jeżeli K. K. nie poinformował właściwego organu o konieczności zmiany danych adresowych w katastrze nieruchomości, wówczas nie można mówić o wadliwym doręczeniu jej przedmiotowego zawiadomienia. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015 r., poz. 520, z późn. zm.) podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez K. K. upłynął [...] kwietnia 2014 r. Z protokołu wydania nieruchomości wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość wydana została przez dotychczasowych właścicieli dopiero [...] maja 2014 r. Powyższe potwierdza, zdaniem organu, że K. K. nie wydał nieruchomości w terminie określonym w specustawie, przez co odszkodowanie prawidłowo nie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że Wojewoda nieprawidłowo wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji z [...] lutego 2014 r. zmarłej A. K. zamiast jej ustalonym spadkobiercom - W. K. i M. K. Minister wskazał, że zawiadomienie to wysłane zostało także na adres wskazany w katastrze, tj. ul. [...],[...] I. Organ podkreślił, że z uwagi na niewydanie przedmiotowej nieruchomości przez K. K. w ustawowym terminie, podniesiony przez W. i M. K. zarzut jest bezskuteczny. Aby bowiem doszło do skutecznego wydania nieruchomości, uprawniającego do podwyższenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, niezbędne jest działanie wszystkich współwłaścicieli.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie zgodził się skarżący, który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jej uchylenie oraz "zobowiązanie organu do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w kwocie przyjętej w decyzji organu I instancji, powiększonej jednak o 5 % wartości nieruchomości oszacowanej w operacie z [...] grudnia 2014 r ."

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie i dokonanie wybiórczej, a nie pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co polegało na niezasadnym przyjęciu, że w sprawie nie doszło do wydania przedmiotowej nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a tym samym brak jest podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, podczas gdy wnikliwa i prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do biegunowo przeciwstawnych wniosków.

- art. 9 k.p.a. przez błędne pouczenie w zawiadomieniu z [...] lipca 2014 r. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, że w razie wydania oznaczonej uprzednio nieruchomości są zobowiązane do przedłożenia organowi I instancji kopii dokumentu potwierdzającego ten fakt, podczas gdy wydanie nieruchomości w rozumieniu wskazanej w poprzednim zarzucie regulacji specustawy drogowej może nastąpić także przez bierne zachowanie dotychczasowego właściciela i w żaden sposób nie musi zostać udokumentowane,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej polegające na bezzasadnym przyjęciu, że określone tam "wydanie nieruchomości" może nastąpić wyłącznie w wyraźnej formie, i zostać potwierdzone stosownym dokumentem, podczas gdy prawidłowa, respektowana powszechnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie, wykładnia tego przepisu prowadzi do konstatacji, że wydanie nieruchomości może nastąpić także w formie konkludentnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowane jest tylko niepowiększenie odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a nie sama wycena Nieruchomości. Skarżący wskazał, że zgodnie z dominującym, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiskiem, wydanie nieruchomości, o którym stanowi art. 18 ust. 1e specustawy, może nastąpić nie tylko w formie wyraźnej, lecz także w formie konkludentnej, przez bierne zachowanie się dotychczasowych właścicieli, którzy nie czynią przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi (zob. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, LEX nr 11433482 z aprobującą glosą W. Sawczuka, ZNSA 2012, nr 5, s. 145 i n., wyrok WSA w Szczecinie z 2 listopada 2011 r., II SA/Sz 812/11, LEX nr 1153341, wyrok WSA w Olsztynie z 13 października 2009 r., II SA/Ol 757/09, wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2011 r., I SA/Wa 850/11, LEX nr 1150890, wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., I SA/Wa 783/11, LEX nr 1094632, wyrok WSA z w Gdańsku z 10 lipca 2013 r., II SA/Gd 101/13, CBOSA, wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). Skarżący wskazał, że brak dostatecznego rozważenia okoliczności, czy w sprawie doszło już wcześniej do wydania nieruchomości, a poprzestanie jedynie na nieuzasadnionym przyjęciu, że miało to miejsce w dniu [...] maja 2014 r., czyni zarzuty skargi zasadnymi. Podkreślił również, że wzmiankowane pismo stron z [...] maja 2014 r., nadane w dniu [...] maja 2014 r., zawierało jedynie twierdzenie stron o gotowości do wydania nieruchomości, z zapytaniem o tryb, w jakim miałoby to nastąpić. Na tej podstawie nie można zaś w sposób zasadny apriorycznie przyjąć, że takie stanowisko stron jest równoznaczne z wydaniem nieruchomości. Ponadto nie można twierdzić, że za brakiem wydania nieruchomości w ustawowym terminie przemawia brak współdziałania w tym zakresie przez współwłaścicieli. Wydanie nieruchomości, może nastąpić także w formie konkludentnej przez zaprzestanie wykonywania uprawnień właścicielskich bądź współwłaścicielskich. Żadne działania ze strony współwłaścicieli nie są tu wobec tego wymagane - wystarczy ich bierność, zaniechanie, polegające na wskazanym zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich. Skarżący podkreślił, że w sprawie, nie sposób zasadnie przyjąć, że do wydania nieruchomości doszło [...] maja, lecz, że nastąpiło to w rzeczywistości wcześniej, z zachowaniem ustawowego terminu, tym samym niezasadne są spostrzeżenia organu zawarte w treści decyzji, w świetle których błędne doręczenie zawiadomienia A. K. oraz odebranie zawiadomienia przez nieupoważnionego pracownika stacji paliw, co było podnoszone przez K. K., są pozbawione znaczenia w sprawie. Okoliczności te mają bowiem niepoślednie znaczenie w sprawie, gdyż - niezależnie od powyższego - również przesądzają o tym, że wydanie nieruchomości nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu 30 dni. Wbrew twierdzeniom organu, nie można bowiem za skuteczne uznać doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, które zostało odebrane i pokwitowane podpisem (zwrotne potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach sprawy) przez osobę nieupoważnioną. Nie można również - tak jak uczyniły to organy - wyprowadzać dla stron negatywnych konsekwencji z faktu doręczenia pisma osobie zmarłej już w chwili wydania decyzji.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Na rozprawie [...] maja 2016 r. pełnomocnik W. K., M. K. i K. K. poparł skargę i wskazał, że bieg terminu do wydania decyzji należy liczyć od faktycznego powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji przez skarżącego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Minister w świetle zebranych w sprawie dowodów zasadnie przyjął, że brak było podstaw do podwyższenia przysługującemu skarżącemu oraz uczestnikom odszkodowania o 5% (w związku z regulacją przewidzianą w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

IV.4.1. W ocenie Sądu trafnie zarzucono w skardze, że Minister nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych koniecznych do rozstrzygnięcia o zasadności żądania skarżącego i uczestników dotyczącego zwiększenia odszkodowania o 5%, czym dopuścił się naruszenia między innymi art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem sposób liczenia 30 dniowego terminu określa wyłącznie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Termin ten biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu wskazanej decyzji. Trafnie w tej kwestii Minister nie powtórzył poglądu Wojewody, który błędnie powołał się na upływ terminu liczonego według art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

Skoro termin ma być liczony od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, to powstaje pytanie, jak oceniać kwestię prawidłowości takiego doręczenia. W niniejszej sprawie chodzi w szczególności o to, czy wystarczające jest ustalenie doręczenia zawiadomienia na adres odbiorcy wskazany w katastrze nieruchomości, czy też doręczenie to (scil. jego sposób) musi być również zgodne z przepisami k.p.a. o doręczeniach. Zdaniem Sądu, wskazywany przez Ministra art. 11f ust. 3 in fine specustawy drogowej, zgodnie z którym "Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne" ma tylko takie znaczenie, że w sposób odmienny reguluje miejsce, pod które należy dokonać doręczenia. Innymi słowy, powołany przepis wyłącza ogólną zasadę, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), zaś jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (art. 45 k.p.a.). Innymi słowy, strona będąca osobą fizyczną nie może bronić się zarzutem, że adres z katastru nie jest jej miejscem zamieszkania lub miejscem pracy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przepisy specustawy nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących sposobu doręczeń (poza powołanym wyżej art. 11f ust. 3). Oznacza to, że sposób ten regulują przepisy k.p.a., które są tu stosowane wprost, a nie odpowiednio (art. 11c specustawy). W tym miejscu warto wskazać, że szczegółowe uregulowanie sposobu doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym ma istotne znaczenie gwarancyjne dla stron. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się konieczność stosowania art. 39 i n. k.p.a. per analogia legis do doręczeń określonych aktów administracyjnych w przypadku, gdy przepisy szczególne nie zawierają odesłania do kodeksu postepowania administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2015 r., II OSK 2420/15, CBOSA). A fortiori przepisy te mają zastosowanie, gdy dana regulacja odsyła do k.p.a. Reasumując, doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokonane na adres ujawniony w katastrze nieruchomości jest skuteczne, ale pod warunkiem, że nastąpiło zgodnie z zasadami doręczeń określonymi w art. 39 i n. k.p.a. Różnica polega jedynie na tym, że organ nie ma obowiązku ustalać rzeczywistego, aktualnego miejsca zamieszkania lub miejsca pracy strony będącej osobą fizyczną lub siedziby jednostki organizacyjnej. Dodać należy, że na gruncie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest jasne, że termin 30 liczy się od dnia doręczenia zawiadomienia, zatem nie mają tu znaczenia występujące w orzecznictwie spory, czy w świetle art. 11f ust. 3 termin do wniesienia odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy liczyć od dnia doręczenia zawiadomienia czy też od dnia ogłoszenia o wydaniu decyzji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2015 r., II OSK 2389/14 oraz z 8 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2097/13 – CBOSA).

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. adresowane na nazwisko K. K. i skierowane na prawidłowy adres ujawniony w katastrze nieruchomości (ul. [...] w I.), w dniu [...] marca 2014 r. zostało odebrane przez pracownika stacji benzynowej. Minister nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy doręczenie to może być uznane za skuteczne w świetle zasad kodeksowych. Przypomnieć należy, że zasadą jest doręczanie pism do rąk adresata (art. 40 § 1 i art. 42 k.p.a.), a form doręczeń zastępczych nie można domniemywać lub dokonywać rozszerzającej wykładni m. in. art. 43 i 44 k.p.a. Równocześnie należy zauważyć, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z [...] marca 2014 r. jest adnotacja "[...]". Skarżący i uczestnicy w piśmie z [...] maja 2014 r. twierdzą jednak, że pismo odebrał "pracownik naszej firmy, który nie był upoważniony do takiej czynności". Również ta okoliczność nie została przez Ministra w ogóle rozważona i wyjaśniona. Sąd podziela przy tym pogląd, że pełnomocnictwo pocztowe (obecnie uregulowane art. 38 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe – Dz. U. z 2015 r., Nr 1529) uprawnia również do odbioru korespondencji kierowanej do adresata przez organ administracji publicznej, ze wszystkimi prawem przewidzianymi skutkami, a to oznacza, że dzień odebrania przez takiego pełnomocnika korespondencji jest dniem odebrania pisma przez adresata (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2292/12 oraz z 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1474/08; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.40 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 10, LEX 2016). Jednak czynienie szczegółowych ustaleń faktycznych co do zakresu i aktualności przedmiotowego pełnomocnictwa pocztowego, o którym mowa wyżej, przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie może być wyjątkowo prowadzone przez Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Minister, w wyniku błędnej interpretacji zaznaczenia art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zaniechał bowiem prowadzenia w ogóle postępowania dowodowego co do skuteczności doręczenia ograniczając się do ustalenia, że zawiadomienie zostało wysłane na właściwy adres oraz do właściwego adresata.

Wskazane wyżej uchybienia miały charakter istotny (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W razie bowiem ustalenia, że doręczenie dokonane w dniu [...] marca 2014 r. nie było skuteczne, wówczas nie można wykluczyć, że między faktycznym przekazanie zawiadomienia o wydaniu decyzji skarżącemu, które wedle pisma skarżącego z [...] maja 2014 r. miało to miejsce "w miesiącu kwietniu", a wspomnianym pismem (którego nadanie miało miejsce [...] maja 2014 r. – zob. kopię koperty dołączoną do akt sprawy), skarżący dochował 30 dniowego terminu przewidzianego w art. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Oświadczenie strony o faktycznym otrzymaniu pisma uznać należy za równoznaczne z jego doręczeniem tej stronie. W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma co prawda odpowiednika art. 142 k.p.k., jednak mając na uwadze funkcję przepisów o doręczeniu, zasada skuteczności oświadczenia o otrzymaniu pisma winna zaleźć zastosowanie również w postępowaniu administracyjnym. Teza ta koresponduje z poglądem prawnym adwokata reprezentującego skarżącego, który na rozprawie w dniu [...] maja 2016 r. oświadczył, że bieg terminu do wydania decyzji należy liczyć od faktycznego powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji przez skarżącego.

IV.4.2. Jeżeli chodzi o postawiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, to należy przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, zwiększenie odszkodowania o 5% następuje wówczas, gdy właściciel wyda nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Przepis ten został wprowadzony na mocy nowelizacji specustawy drogowej dokonanej ustawą z 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy 671/VI kadencja) wskazano, że "Jednocześnie, mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Również wykładnia językowa zadaje się przemawiać na rzecz tezy, że wydanie winno obejmować pewną aktywność po stronie "wydającego" (w języku polskim "wydać" oznacza tyle co "dać, przydzielić, wydzielić coś komuś, zaopatrzyć w coś, oddać, zwrócić" – zob. Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, tom III). W przeciwnym razie zupełnemu zatarciu uległaby różnica między wydaniem a znoszeniem (nieprzeszkadzaniem). Pomocne może tu być odwołanie się do art. 353 § 2 k.c. (zgodnie z tym przepisem świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu) oraz mającego korzenie w prawie rzymskim podziału świadczeń na dare, facere, non facere i pati (por. np. Agnieszka Rzetecka-Gil, Komentarz do art.353 Kodeksu cywilnego, LEX 2011, teza 21). Reasumując, zdaniem Sądu za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2013 r., I SA/Wa 1372/13). Równocześnie, w ocenie Sądu sam akt wydania nie musi mieć szczególnej formy, np. w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego lub nawet pisemnej deklaracji właściciela. Deklaracja woli wydania nieruchomości może nastąpić w każdy sposób, który wolę tę ujawni wobec inwestora w sposób stanowczy i zrozumiały. Może to być w szczególności deklaracja w formie ustnej (odrębną sprawą jest oczywiście udowodnienie tej formy oświadczenia woli) lub mailowej. W realiach konkretnej sprawy nie można również wykluczyć złożenia oświadczenia o wydaniu w sposób konkludentny, jednak również z tą formą musi być związana pewna aktywność po stronie właściciela. Zdaniem Sądu, nie ma tu sprzeczności z poglądem wyrażonym w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., I OSK 534/13. Rzeczona aktywność może bowiem w szczególności polegać na zademonstrowanym inwestorowi zaniechaniu wykonywania uprawnień właścicielskich. W ocenie Sądu wiele tu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, w tym sposobu wykonywania dotychczasowego władztwa nad daną nieruchomością. Natomiast niewątpliwie rację ma skarżący, że samo wydanie nie musi być potwierdzone dokumentem. W tym sensie pouczenie zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej dokumentu potwierdzającego wydanie nieruchomości było istotnie niepełne i mogło wprowadzać w błąd, co trudno pogodzić z art. 9 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że pismo to zostało doręczone już po wydaniu nieruchomości i nie mogło mieć tym samym wpływu na wynik sprawy. Na marginesie warto zauważyć, że skarżący w postępowaniu dotyczącym odszkodowania był od początku reprezentatywny przez adwokata, a zatem wykazanie, że naruszenie art. 9 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jest niezwykle utrudnione.

Równocześnie Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze, że pismo skarżącego i reprezentowanych przez niego uczestników z [...] maja 2014 r. nie może być uznane za oświadczenie o wydaniu nieruchomości. Teza ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego pisma. Godzi się zauważyć, że adwokat reprezentujący skarżącego ani w skardze, ani podczas rozprawy w dniu [...] maja 2016 r., nie wskazał, z jakim konkretnym zachowaniem skarżącego - innymi niż nadmienione pismo - wiąże on fakt wydania nieruchomości. Oczywiście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Ministra skarżący będzie mógł zgłaszać wnioski dowodowe na okoliczność dotyczące daty - rzeczywistego według skarżącego - wydania nieruchomości.

Odnosząc się do końcowego fragmentu skargi (s. 7) przypomnieć należy, że Minister nie podzielił – błędnego w ocenie Sądu – poglądu Wojewody, jakoby w odniesieniu do W. K. oraz M. K. upłynął 30 dniowy termin na wydanie nieruchomości liczony od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna (zob. s. 4 zaskarżonej decyzji). Innymi słowy, w tej części skarga polemizuje nie tyle z zaskarżoną decyzją, ile z poprzedzającą ją decyzją Wojewody (zob. s. 6 decyzji Wojewody). Równocześnie należy dodać, że W. K. oraz M. K. potwierdzili otrzymanie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "w kwietniu" 2014 r. (zob. powoływane wielokrotnie pismo z [...] maja 2014 r.). Minister przy tym trafnie przyjął, że w świetle art. 195, 198 oraz 199 k.c. dla ziszczenia się przesłanki powiększenia odszkodowania o 5 % konieczne jest współdziałanie w wydaniu nieruchomości wszystkich współwłaścicieli (skarga nie podważa tych ocen prawnych Ministra).

Reasumując, na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ustalenie, kiedy zawiadomienia o wydaniu decyzji zostało skutecznie doręczone K. K., tj. czy już [...] marca 2014 r. (jak twierdzi Minister), czy dopiero "w kwietniu" 2014 r. (jak z kolei utrzymuje skarżący i uczestnicy w piśmie z [...] maja 2016 r.). W razie przyjęcia tej drugiej ewentualności, konieczne będzie ustalenie, kiedy dokładnie to doręczenie to miało miejsce.

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne oraz następujące wskazania, co do dalszego postępowania. Przede wszystkim konieczne będzie dokładne ustalenie okoliczności dotyczących doręczenia zawiadomienia K. K. w aspekcie zasad doręczeń określonych w k.p.a. Minister winien zbadać, czy doręczenie to może być uznane za skuteczne w myśl tych reguł. Wnikliwemu zbadaniu winna w szczególności podlegać kwestia, czy pracownik, który odebrał przedmiotowe zawiadomienie był upoważniony do tej czynności. Trzeba będzie m.in. ustalić kto udzielił mu pełnomocnictwa pocztowego, jaki był jego zakres oraz okres obowiązywania. W razie ustalenia przez Ministra, że doręczenie to nie było jednak skuteczne, konieczne będzie ustalenie, kiedy dokładnie "w kwietniu" 2014 r. skarżący otrzymał to zawiadomienie. Zgodnie z zasadą oficjalności (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązek zebrania dowodów spoczywa przede wszystkim na organie. Równocześnie jednak należy zauważyć, że w zakresie ustalenia okoliczności, które mogą być korzystne dla strony, winna ona współdziałać z organem w zbieraniu materiału dowodowego, a skutków swojej ewentualnej bierności strona nie może przerzucać na organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., II OSK 371/14, CBOSA).

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie adwokata ([...]zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw ([...] zł).

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.