Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1359/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 pkt 46 w zw. z art. 66
journal: Dz.U. 2019 poz 1895
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym t. j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za brak przeprowadzenia audytu zewnętrznego za 2018 r. dla zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę Spółki B. Sp. z o. o. z siedzibą w L. w zakresie przestrzegania przez podmiot zajmujący się obrotem na rynku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz gospodarowaniem zużytym sprzętem, wymagań wynikających z ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1893; dalej: "u.o.z.s.e.e."). Kontrolą objęto 2018 r. oraz stan w czasie kontroli. Działalność gospodarcza w kontrolowanym okresie prowadzona była przez Spółkę przy ul. [...] i [...] w L.. Teren ten Spółka wynajmowała od Pana M. D. (teren działki o numerze [...]) oraz od Spółki Usługi [...] M.M. D. (teren działki nr [...]). W trakcie kontroli Spółka wyjaśniła, że część działki o numerze [...], na terenie której prowadzony był zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, wynajmowana jest innej firmie, a Strona 28 grudnia 2018 r. poinformowała Marszałka Województwa [...], że zawiesiła prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Spółka nie dysponuje więc częścią terenu działki numer [...], na której zlokalizowany był do tej pory zakład przetwarzania zużytego sprzętu, natomiast w dalszym ciągu dysponuje pomieszczeniami socjalnymi i biurowymi o powierzchni siedemdziesięciu metrów kwadratowych. W 2018 r. działalność w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu Spółka prowadziła w oparciu o decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], pozwalającą na wytwarzanie odpadów oraz zezwalającą na zbieranie i przetwarzanie odpadów w zakładzie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w L. przy ul. [...] i [...]. Decyzja ta została zmieniona decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Odnotowano, że decyzje te nie zostały przez Marszałka Województwa [...] w żaden sposób uchylone, ani cofnięte. Ustalono, że Spółka wpisana jest w rejestrze BDO jako zbierający zużyty sprzęt, prowadzący zakład przetwarzania oraz transportujący odpady. Prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego odbywało się poprzez ręczny demontaż tych odpadów. Od 27 grudnia 2018 r. nie przyjmowano odpadów, a od stycznia 2019 r. nie prowadzono przetwarzania zużytego sprzętu.

W trakcie oględzin działki o numerze [...] stwierdzono, że brak jest stanowisk do demontażu oraz instalacji do demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Z okazanej w trakcie kontroli ewidencji odpadów wynikało, że w 2018 r. Spółka przetworzyła we własnym zakresie 84,45 Mg odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Zauważono również, że zakład przetwarzania w 2018 r. nie dysponował odpowiednią instalacją, aby przetwarzać odpady niebezpieczne w postaci kineskopów. Spółka nie miała zawartych umów z wprowadzającymi sprzęt elektryczny i elektroniczny, czy organizacjami odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego, nie wystawiała więc żadnych zaświadczeń o zużytym sprzęcie. Spółka wyjaśniła też, że w związku z zawieszeniem działalności polegającej na wytwarzaniu, zbieraniu, i przetwarzaniu odpadów - prowadzonej na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], nie przeprowadziła rocznego audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego za 2018 r. Spółka skorzystała z przysługującego jej prawa i odmówiła podpisania protokołu z kontroli nr [...] z [...] grudnia 2019 r.

Pismem z 29 stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniem art. 66 u.o.z.s.e.e. Następnie pismem z 4 marca 2019 r., organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: K.p.a.) Spółka może zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. Spółka nie skorzystała z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie przedłożyła też żadnych nowych dowodów, ani nie zgłaszała nowych żądań. Pismem z 25 marca Spółka zwróciła się do Organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie wszczętego postępowania administracyjnego z uwagi na wprowadzenie przez Ministra Zdrowia w dniu 13 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego, a w dniu 20 marca 2020 r. stanu epidemii. [...] WIOŚ w piśmie z 28 kwietnia 2020 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniu COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, w związku z czym termin 7 dni wskazany we wcześniejszym piśmie będzie liczony od momentu ustania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Następnie pismem z 16 czerwca 2020 r. [...] WIOŚ ponownie wskazał Spółce, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. może zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. W dalszej kolejności pismem z 19 czerwca 2020 r. [...] WIOŚ wezwał Spółkę do uzupełnienia dokumentacji o poświadczony za zgodność z oryginałem dokument świadczący o przeniesieniu własności udziałów Spółki na rzecz nowych udziałowców. W odpowiedzi z 14 lipca 2020 r. Spółka wyjaśniła, że wszelkie wyjaśniania odnoście udziałowców znajdują się w przesłanym aktualnym odpisie z KRS. [...] WIOŚ 5 sierpnia 2020 r. ponownie poinformował Spółkę o jej prawach wynikających z treści art. 10 k.p.a. W dalszej kolejności pismem z 9 października 2020 r. [...] WIOŚ, po rozpoznaniu wniosku Spółki z 25 marca 2020 r., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie art. 66 u.o.z.s.e.e. Organ pismem z dnia 3 listopada 2020 r. ponownie poinformował Spółkę o jej prawach wynikających z art. 10 k.p.a. Spółka na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie skorzystała z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie przedłożyła też żadnych nowych dowodów.

Biorąc powyższe pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 91 pkt 46, art. 92 pkt 2 oraz art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.o.z.s.e.e. oraz art. 104 k.p.a. wydał decyzję, w której wymierzył skarżącej Spółce prowadzącej działalność jako zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, administracyjną karę pieniężną w kwocie 20.000,00 zł za nieprzeprowadzenie audytu za 2018 r. wbrew przepisom art. 66 ust. 1 i 2 w/w ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Pismem z 16 lutego 2021 r. Spółka B. Sp. z o. o. wniosła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc w nim o jej uchylenie w całości oraz umorzenie wszczętego postępowania.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 13 maja 2021 r., poinformował Stronę o jej prawach wynikających z art. 10 k.p.a. zawiadomił ją jednocześnie, iż w związku z rozpatrywaniem przedmiotowego odwołania może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Strona nie skorzystała z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie przedłożyła też żadnych nowych dowodów, ani nie zgłaszała nowych żądań.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.(Dz.U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 91 pkt 46, art. 92 pkt 2 oraz art. 93 ust. 1 i 3 u.o.z.s.e.e. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1893), po rozpatrzeniu odwołania GIOŚ utrzymał w mocy decyzję WIOŚ.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał podstawy prawne prowadzonego postępowania, tj.: art. 4 pkt 7, art. 4 pkt 22, art. 66 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1, art. 91 pkt 46, art. 93 ust. 1, art. 93 ust. 3, art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e. oraz art. 189c, art. 189f § 1-3, art. 189e k.p.a., cytując wskazane przepisy ustaw. Wskazał, że szczegółowy zakres i sposób przeprowadzania rocznego audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania (Dz.U. z 2019 r. poz. 798).

GIOŚ zaznaczył, że Spółka nie neguje ustaleń z kontroli polegających na stwierdzeniu, iż jako przedsiębiorca, który w 2018 r. prowadził zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, nie przeprowadziła ona audytu zewnętrznego za ten rok. Z akt prowadzonego postępowania wynika natomiast, że Spółka pod koniec grudnia 2018 r. zawiesiła prowadzenie działalności w zakresie zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, a od stycznia 2019 r., także jego przetwarzanie. W związku z powyższym Spółka stoi na stanowisku, że skoro w 2019 r. nie prowadziła działalności w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, to nie była obowiązana do przeprowadzenia audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania za 2018 r., którego termin przypada na 30 kwietnia 2019 r. GIOŚ nie zgadza się z takim stanowiskiem.

Zawieszenie przez Stronę działalności, a nie jej zaprzestanie, oznacza, że Strona formalnie taką działalność cały czas prowadzi (posiada zezwolenie za przetwarzanie zużytego sprzętu, oraz wpis w rejestrze BDO jako prowadząca zakład przetwarzania) i powinna nawet w 2019 r. sporządzać i przesyłać do organów sprawozdania w zakresie gospodarki odpadami za 2018 r., jak również miała obowiązek przeprowadzić audyt zakładu przetwarzania za 2018 r., tym bardziej, że w tym roku prowadziła ona czynną działalność w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu. Stanowisko w podobnej sprawie zabrało również Ministerstwo Środowiska (obecnie: Ministerstwo Klimatu i Środowiska) w piśmie z 27 listopada 2018 r., z którego wynika, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska doszło do jeszcze dalej idących wniosków i stoi na stanowisku, że nawet zaprzestanie przez przedsiębiorcę demontażu zużytego sprzętu i wykreślenie go z rejestru, nie zwalnia takiego podmiotu z obowiązku przeprowadzenia audytu (o ile w roku, którego audyt dotyczy przetwarzano zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny).

W rozpatrywanej sprawie Spółka nie zakończyła działalności w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu, lecz tylko ją na pewien czas zawiesiła, nie wykreśliła również działalności w zakresie prowadzenia przetwarzania zużytego sprzętu z rejestru BDO i cały czas posiadała zezwolenie upoważniające ją do prowadzenia tego rodzaju działalności, a w roku którego dotyczy audyt (2018 r.) - przetwarzała zużyty sprzęt. Mając powyższe na uwadze, w opinii GIOŚ Spółka winna była przeprowadzić do 30 kwietnia 2019 r. audyt zewnętrzny zakładu przetwarzania zużytego sprzętu za 2018 r.

Według GIOŚ, odmienne podejście mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której prowadzący zakłady przetwarzania, w celu uniknięcia dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzeniem takiego audytu i potencjalnego wykrycia nieprawidłowości, czasowo zawieszaliby działalność zakładów przetwarzania. W takiej sytuacji mogłoby to postawić zakłady, które audytu nie przeprowadziły w uprzywilejowanej pozycji względem innych zakładów przetwarzania, które ponosiły koszty z tytułu jego przeprowadzenia. GIOŚ stoi na stanowisku, że tak samo jak Spółka obowiązana była do sporządzenia i przesłania do odpowiednich organów sprawozdań z prowadzonej działalności w zakresie gospodarowania odpadami w 2018 r., które składa się w 2019 r., tak też powinna przeprowadzić w 2019 r. audyt zewnętrzny zakładu przetwarzania, czego w 2019 r. nie uczyniła i za co została ukarana administracyjną karą pieniężną.

GIOŚ zauważył, że materiał dowodowy jaki zebrany został przez [...] WIOŚ zawarty jest w protokole z kontroli nr [...], którego Spółka zgodnie z przysługującym jej prawem, nie podpisała. Nadmienił, iż zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska jest, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.), Inspekcja Ochrony Środowiska. Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. Przywołano także art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, który stanowi, iż na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną. Kwestionowanie takiego protokołu kontroli, jako dokumentu korzystającego z domniemania zgodności z prawdą, jest nieskuteczne dopóki domniemanie to nie zostanie obalone stosownym dowodem przeciwnym (art. 76 § 3 k.p.a.). W niniejszym postępowaniu Spółka takiego dowodu nie przedstawiła, a organ z urzędu nie powziął wątpliwości co do wiarygodności protokołu kontroli. W związku z tym Organ dał wiarę ustaleniom zawartym w protokole kontroli nr [...].

Odnosząc się do zarzutu Strony dotyczącego bezprawnego wystąpienia [...] WIOŚ o konieczność asysty funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji podczas kontroli w B. Sp. z o.o. w dniu [...] listopada 2019 r., organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995) WIOŚ może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że Spółka w sposób błędny przyjęła, że przy ustalaniu wymiaru administracyjnej kary pieniężnej uwzględnia się przepisy art. 194, 196 i 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2011 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.). Przepisy te nie miały i nie mają w rozpatrywanej sprawie zastosowania, gdyż kara ta została wymierzona w oparciu o przepisy u.o.z.s.e.e., a nie przepisy ustawy o odpadach. W u.o.z.s.e.e. przy określaniu wymiaru administracyjnej kary pieniężnej bierze się pod uwagę art. 93 ust. 3 u.o.z.s.e.e., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej uwzględnia się stopień szkodliwości naruszenia, rodzaj, zakres i okres trwania naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.

Okoliczności naruszenia natomiast uwzględnia art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e, na podstawie którego organ bada czy strona posiada dowody, iż naruszając u.o.z.s.e.e. dochowała należytej staranności i uczyniła wszystko, czego można od niego rozsądnie oczekiwać, aby do naruszenia nie doszło lub że nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenia. W przypadku jeśli dowody te posiada organ wszczęte postępowanie może umorzyć. Czynnik w postaci "okoliczności naruszenia" został przez WIOS wzięty pod uwagę przy nakładaniu na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, co wskazał Organ I instancji w swojej decyzji.

Odnosząc się do wniosków Spółki dotyczących dopuszczenia do materiału dowodów w postaci zeznań świadków oraz dowodów w postaci dokumentów GIOŚ stanął na stanowisku, że nie jest zasadne rozszerzanie zebranego materiału dowodowego o te dokumenty i ustalenia. Uzasadnieniem tego stanowiska jest okoliczność, że przedmiotem sprawy nie jest ustalenie czy Spółka prowadziła zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w 2019 r., gdyż to zostało już udowodnione w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego oraz prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji, a ustalenie dlaczego pomimo tego, że Spółka w 2018 r. prowadziła zakład przetwarzania, to nie przeprowadziła audytu zewnętrznego za ten rok. Okoliczności te w ocenie GIOŚ zostały odpowiednio udowodnione, a zbieranie w sprawie dalszych dowodów - zgodnych z żądaniem Spółki - nie przyczyni się do wyjaśnienia sprawy.

Mając na uwadze zarzut Spółki dotyczący przewlekłości prowadzonego przez WIOŚ postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego organ postępowanie administracyjne wszczął [...] stycznia 2020 r., natomiast zaskarżoną decyzję administracyjną wydał [...] stycznia 2021 r. W trakcie tego postępowania przeprowadzono szereg czynności. Organ I instancji informował też kilkukrotnie Stronę o jej prawach wynikających z art. 10 k.p.a. Zdaniem GIOŚ nie doszło do naruszenia zasady szybkości prowadzonego postępowania. Choć Spółka nie była informowana przez Organ I instancji o nowych terminach załatwienia sprawy, to nie miało to znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Czynności podejmowane przez Organ nie były wynikiem ponaglań Spółki, natomiast były skutkiem prowadzenia przez WIOŚ postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do orzekania w sprawach naruszania Konstytucji RP.

GIOŚ zwrócił uwagę, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, o której mowa w zaskarżonej decyzji, WIOŚ nie odniósł się do zapisów art. 189f k.p.a. GIOŚ uznał, że prowadząc postępowanie administracyjne WIOŚ powinien uwzględnić zarówno przepisy art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e., jak również przepisy art. 189f k.p.a. Zdaniem GIOŚ pomimo, iż w art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e. przedstawiono przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, to oba te artykuły zawierające argumenty do odstąpienia od wymierzania kary pieniężnej, powinny zostać przez WIOŚ wzięte pod uwagę. Inaczej należy rozumieć treść normy wskazanej w art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e., a inaczej w art. 189f k.p.a. Art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e. może być uznany za lex specialis dla art. 189e kpa, a nie art. 189f kpa.

GIOŚ rozważył możliwość zastosowania przepisów art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i zauważył, że Strona nie zaprzestała naruszenia prawa, gdyż nie przeprowadziła audytu zewnętrznego za 2018 r., a samo naruszenie prawa w tym zakresie nie może zostać uznane za znikome, dlatego nie znalazł podstaw do jego zastosowania. Odnośnie możliwości zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. organ II instancji uznał, iż nawet zaprzestanie prowadzenia nielegalnej działalności, ze względu na skalę naruszenia, nie mogłoby wpłynąć na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż nie pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Kara powinna oczywiście pełnić funkcję prewencji indywidualnej, ale w niniejszej sprawie niemniejszą wagę ma znaczenie tej kary jako prewencji ogólnej. Organ działając też w ramach uznania administracyjnego, które zostało mu przyznane na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., uznał także za niezasadne, w okolicznościach niniejszej sprawy, wydanie postanowienia na wskazanej podstawie, a w następstwie tego odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu.

GIOŚ podzielił zdanie WIOŚ, iż w badanej sprawie nie zaszły również przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e., gdyż Spółka nie przedstawiła organowi dowodów i okoliczności wskazujących, że dochowała należytej staranności i uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie oczekiwać, aby do naruszenia nie doszło lub że nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których Spółka nie mogła przewidzieć.

W ocenie GIOŚ kara pieniężna wymierzona przez WIOŚ w takiej wysokości (20 000,00 zł) jest adekwatna do skali naruszeń Strony, która nie przeprowadziła audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu za 2018 r., w którym przetworzono 84,45 Mg odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Pomimo, iż kara pieniężna wymierzona Stronie wynosi 20 000 zł, to i tak znajduje się ona w dolnym przedziale wysokości administracyjnych kar pieniężnych, który dla stwierdzonego naruszenia wynosi obecnie od 15 000 zł do 500 000 zł.

Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GIOŚ w całości, zarzucając temu organowi:

1) naruszenie art. 91 pkt 46 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 1688 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wobec braku możliwości sporządzenia audytu spełniającego wymagania art. 66 i 68 ustawy o z.s.e.e. Skarżąca dopuściła się naruszenia skutkującego obowiązkiem wymierzenia jej kary pieniężnej na podstawie art. 91 pkt 46 powołanej ustawy,

2) naruszenie art. 66, 68 pkt 1 i 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 1688 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w zakresie obowiązku i możliwości prawnych, technicznych i faktycznych przeprowadzenia audytu niedziałającego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego, bez instalacji i bez tytułu prawnego do hali demontażu, gdzie odbywały się procesy przetwarzania, a także poprzez błędne przyjęcie, że posiadanie przez skarżącą prawa do korzystania z pomieszczeń biurowych jest wystarczające do przeprowadzenia audytu, w sytuacji, gdy ocena formalno-prawna dokumentów stanowi tylko jeden z elementów audytu, zaś jego zasadniczą część stanowi ocena sprawności, poprawności działania linii przetwarzania zużytego sprzętu, rodzaj i prawidłowość i sprawność działania urządzeń, przeprowadzenie przez audytora testów prawidłowości działania linii pod kątem sprawności, wydajności, korelacji z danymi wynikającymi z dokumentów i wobec tego błędne przyjęcie, że audyt sporządzony jedynie na podstawie analizy formalno-prawnej dokumentów, bez zbadania kwestii technicznych, prób linii przetwarzania odpadów, oceny sprawności i rodzaju urządzeń technicznych stanowi audyt sporządzony zgodnie z przepisami art. 66 68 pkt 1 i 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. 2015 , poz. 1688 z późn. zm.) oraz § 7 i § 8 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 roku w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania (Dz. U. poz. 1688), który skarżąca mogła sporządzić nawet wobec braku działającego zakładu przetwarzania i braku linii przetwarzania,

3) naruszenie § 7 i § 8 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 roku w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania (Dz. U. poz. 1688), wydanego na podstawie art. 71 Ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez błędną wykładnię oraz brak analizy i oceny możliwości prawnych, technicznych i faktycznych obowiązku przeprowadzenia audytu w świetle w/w przepisów rozporządzenia wskazujących na czym faktycznie polega audyt, o którym mowa w art. 66 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, że wymaga on nie tylko oceny formalno-prawnej dokumentów, lecz również badań technicznych instalacji zakładu przetwarzania z wykonaniem m.in. prób technicznych, oceną zgodności instalacji przetwarzania z przepisami prawa i tym samym uchylenie się od odpowiedzi na pytanie czy wobec braku instalacji przetwarzania u skarżącej i prowadzenia zakładu przetwarzania, a w konsekwencji braku możliwości wykonania zasadniczej części audytu, stanowiącej o jego istocie zasadny jest wniosek o obowiązku jego sporządzenia przez skarżącą,

4) błędne oparcie się na stanowisku Ministerstwa Środowiska, zawartego w piśmie z dnia 27.11.2018 r. znak [...], w którym wyrażono opinię, że zakład podlega audytowi w przypadku zakończenia działalności, które to stanowisko nie tylko nie ma charakteru wiążącego, ale nadto jest sprzeczne z przepisami art. 66 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania (Dz. U. poz. 1688), gdyż pomija całkowicie kwestię czynności, które składają się na audyt i nie odnosi się do sytuacji, gdy zakład przetwarzania nie posiada już instalacji przetwarzania, której ocena jest podstawową częścią audytu tj. ocena sprawności, poprawności działania linii / instalacji przetwarzania zużytego sprzętu, rodzaj i prawidłowość działania urządzeń, przeprowadzenie przez audytora testów prawidłowości działania linii pod kątem sprawności, wydajności, korelacji z danymi wynikającymi z dokumentów, a sprowadzenie audytu do oceny dokumentów pod kątem formalno-prawnym niczym się nie różni od kontroli tych dokumentów wykonywanej przez WIOŚ oraz Marszałka Województwa,

5) istotne naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., art.78 k.p.a., art. art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 84 k.p.a. i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o niepełny i błędnie ustalony stan faktyczny, w tym pominięcie dowodów wskazywanych przez stronę, pominięcie korzystnych dla strony faktów znanych organowi z urzędu i przedstawianych przez stronę oraz niewłaściwą ocenę poszczególnych dowodów, a w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego co doprowadziło do dowolnej jego oceny i miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) błędne przyjęcie, że zawieszenie działalności zakładu przetwarzania z końcem 2018 r. miało charakter przejściowy, skoro jak wynika z protokołu kontroli WIOŚ w [...] nr [...] s. 2 skarżąca do dnia dzisiejszego nie prowadzi zakładu przetwarzania, gdyż zajmuje się tylko zbieraniem odpadów oraz utraciła z końcem 2018 r. tytuł prawny do nieruchomości, na której znajdowała się linia przetwarzania, zdemontowana przez właściciela nieruchomości, a która to informacja była znana organowi z urzędu,

b) błędne przyjęcie, że posiadanie przez skarżącą prawa do korzystania z pomieszczeń biurowych jest wystarczające do przeprowadzenia audytu, w sytuacji, gdy ocena formalno-prawna dokumentów stanowi tylko jeden z elementów audytu, zaś jego zasadniczą część stanowi ocena sprawności, poprawności działania linii przetwarzania zużytego sprzętu, rodzaj i prawidłowość działania urządzeń, przeprowadzenie przez audytora testów prawidłowości działania linii pod kątem sprawności, wydajności, korelacji z danymi wynikającymi z dokumentów,

c) błędne przyjęcie, że audyt sporządzony jedynie na podstawie analizy formalno-prawnej dokumentów, bez zbadania kwestii technicznych, prób linii przetwarzania odpadów, oceny sprawności i rodzaju urządzeń technicznych stanowi audyt, o którym mowa w art. 66 i art. 68 pkt 1 i 3 Ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym z dnia 11 września 2015 r. (Dz. U. 2015 , poz. 1688 z późn. zm.) oraz § 7 i § 8 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 roku w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania (Dz. U. poz. 1688),

d) błędne przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła podnoszonych przez siebie twierdzeń, w tym że starała się uzyskać audyt, lecz z uwagi na brak działającego zakładu przetwarzania jego sporządzenie nie było możliwe w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżącą dowodów o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków w osobach P. B., audytora I. z siedzibą we W., M. C., K. T., J. M., R. B., M. D. ani nie zwrócił się do jednostek audytujących I. i [...] S.A. na okoliczność braku możliwości sporządzenia audytu w wypadku zawieszenia działalności zakładu przetwarzania i braku instalacji przetwarzania podlegającej audytowi, kontaktowania się w ww. sprawie przez skarżącą z audytorem, braku instalacji przetwarzania odpadów od końca 2018 r., utraty przez skarżącą tytułu prawnego do hali, w której znajdowała się linia przetwarzania,

e) uznanie, że skarżąca nie udowodniła swoich twierdzeń zarówno co do możliwości sporządzenia audytu, występowania do instytucji audytorskich, jak i braku podstaw do asysty policji przy kontroli WIOŚ w [...] w sytuacji, gdy organ administracji oddalił wnioski dowodowe skarżącej i tym samym uniemożliwił jej wykazanie w postępowaniu swoich twierdzeń,

f) błędne przyjęcie, że wnioskowane przez skarżącą dowody nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji gdy ich przeprowadzenie rzutowało na ocenę zasadności przeprowadzenia audytu, o którym mowa w art. 66 i 68 ustawy o z.s.e.e. oraz oceny przesłanek ewentualnego zastosowania wobec skarżącej art. 91 ust. 46, art. 93 ust. 3 i 4 u.o.z.s.e.e.,

6) naruszenie ogólnych dyrektyw wymiaru kary administracyjnej określonych w przepisach szczególnych tj. art. 93 ust. 3 Ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz art. 189 d i 189 f k.p.a. poprzez błędną wykładnię, w tym w szczególności brak prawidłowego rozważenia przesłanki znikomej szkodliwości naruszenia, okresu trwania naruszenia i dotychczasowej działalności strony w świetle okoliczności możliwości wykonania audytu, spełniającego wymogi u.o.z.s.e.e. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania (Dz. U. poz. 1688),

7) naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwą interpretację art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e. określającym przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności dołożenia przez stronę należytej staranności w celu uniknięcia naruszenia, powstania naruszenia z przyczyn niezależnych od strony,

8) naruszenie art. 10 a § 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez bezprawne w ocenie Strony wystąpienie o konieczność asysty funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji podczas kontroli u skarżącej w dniu [...] listopada 2019 r. naruszając tym samym interes publiczny, w tym interes Skarbu Państwa oraz uzasadniony interes strony.

W konsekwencji Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w tym celu przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, względnie dopuszczenie dowodów wskazanych przez stronę i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e., względnie z ostrożności procesowej zmianę decyzji poprzez zastosowanie art. 93 ust. 3 u.o.z.s.e.e. i wymierzenie kary w najniższym jej wymiarze,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto Spółka wniosła o dopuszczenie dowodów z:

1. zeznań świadków w osobach:

- M. C., M. D. na adres skarżącej B. ul. [...], [...],

- J. M. i K. T. - na adres [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska ul. [...], [...],

- R. B. i S. R. na adres M. Sp. z o.o. ul. [...], [...],

- nadkom. P. P. funkcjonariusza Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], którego dane znajdują się w protokole kontroli na okoliczności podnoszone przez stronę,

- asp. szt. K. M. -funkcjonariusza Komendy Wojewódzkiej Policji w [...],której dane zostały ujawnione w protokole kontroli na okoliczności podnoszone przez stronę

1. P. B. na adres I. Sp. z o.o. z siedzibą we W. ul. [...].

3. z dokumentów w postaci:

a) ekspertyzy wykonanej na zlecenie Ministerstwa Środowiska i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki wodnej p.n. "Zakres i sposób przeprowadzania audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania zużytego sprzętu" w celu stwierdzenia faktu, iż audyt, o którym mowa w art. 66 ustawy o z.s.e.e. to nie tylko formalno-prawna ocena dokumentacji, ale przede wszystkim opracowanie techniczne odnoszące się do instalacji zakładu przetwarzania, jej parametrów technicznych, w tym prób i testów i odniesienia w.w wyników do treści dokumentacji zakładu.

b) protokołu kontroli WIOS-[...] [...], przeprowadzonej u skarżącej w okresie od [...].12.2020 do [...].12.2020 w celu stwierdzenia faktu, że jedynie do końca 2018 r. skarżąca prowadziła zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, a od 2019 r. spółka zajmuje się jedynie zbieraniem odpadów, a także nie posiada od końca 2018 r. tytułu prawnego budynku magazynowo-socjalnego z halą oraz utwardzonym i ogrodzonym, czyli zawieszenie działalności dotyczące zakładu przetwarzania nie miało - wbrew twierdzeniom organu - przejściowego charakteru,

Spółka wniosła o zwrócenie się do:

1. I. Sp. z o.o. Sp. K. oraz do audytora [...] S.A jako instytucji audytujących z zobowiązaniem do udzielenia odpowiedzi czy audytowi podlegają zamknięte i niedziałające faktycznie i funkcjonalnie zakłady przetwarzania ZSEiE bez instalacji do przetwarzania elektro-odpadów i czy jest możliwy w świetle przepisów obowiązujących do 30 kwietnia 2019 r. ich audyt,

2. Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień dotyczących asysty funkcjonariuszy Policji przy kontroli B. Sp. z o.o. przez Inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], w szczególności kto wnioskował o taką asystę, jakie przesłanki zostały wskazane na konieczność asysty funkcjonariuszy Policji i jakie było uzasadnienie wniosku o udzielenie takiej asysty.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. (nr jak na wstępie) utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r. (nr jak na wstępie) w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za brak przeprowadzenia audytu zewnętrznego za 2018 r. dla zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.

Zgodnie z art. 66 u.o.z.s.e.e. prowadzący zakład przetwarzania zobowiązany jest do przeprowadzenia rocznego audytu zewnętrznego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku kalendarzowym, którego dotyczy.

Według art. 68 u.o.z.s.e.e. celem przeprowadzenia ww. audytu jest sprawdzenie zgodności z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska działalności prowadzącego zakład przetwarzania, w szczególności w zakresie gospodarowania zużytym sprzętem, w tym procesów przetwarzania prowadzonych przez ten zakład. Audyt obejmuje kontrolę: zgodności posiadanych decyzji w zakresie gospodarki odpadami z prowadzonymi procesami przetwarzania; możliwości technicznych, w tym mocy przerobowych instalacji służących do przetwarzania, w szczególności umożliwiających demontaż oraz przygotowanie do ponownego użycia zebranego zużytego sprzętu, który powstał ze sprzętu wprowadzonego do obrotu przez wprowadzających sprzęt, z którymi zawarł umowy, oraz odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu; zgodności informacji zawartych w zaświadczeniu o zużytym sprzęcie wystawionym przez prowadzącego zakład przetwarzania ze stanem faktycznym.

Na podstawie art. 71 ustawy szczegółowy zakres i sposób przeprowadzania rocznego audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie rocznego audytu zewnętrznego organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu przetwarzania (Dz.U. z 2019 r. poz. 798).

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia audyt zakładu przetwarzania przeprowadza się w zakładzie przetwarzania oraz w miejscu, w którym prowadzący zakład przetwarzania przechowuje dokumentację. Natomiast zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia audyt zakładu przetwarzania obejmuje m.in. sprawdzenie dokumentacji, tj.: pozwolenia i decyzje w zakresie gospodarki odpadami, ewidencję odpadów, zaświadczenia o zużytym sprzęcie, sprawozdania w zakresie zagospodarowania zużytego sprzętu oraz odpadów powstałych ze zużytego sprzętu. W trakcie przedmiotowego audytu sprawdzana jest także:

- zgodność masy zużytego sprzętu przyjętego do przetworzenia oraz odpadów powstałych po demontażu zużytego sprzętu wskazanych w dokumentach sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów z dokumentacją finansową posiadaną przez przedsiębiorcę z tytułu zakupu odpadów przeznaczonych do przetworzenia oraz sprzedaży odpadów do recyklingu oraz innych niż recykling procesów odzysku, a także przygotowanych do ponownego użycia, za rok kalendarzowy, którego audyt dotyczy;

- terminowość składania sprawozdań.

Sposobem przeprowadzenia audytu zakładu przetwarzania jest sprawdzenie dokumentacji i ocena spełniania przez prowadzącego zakład przetwarzania określonych wymogów ustawowych.

Zgodnie z art. 91 pkt 46 u.o.z.s.e.e. administracyjnej karze pieniężnej podlega ten, kto wbrew przepisom art. 66 nie przeprowadza audytu albo nie przeprowadza go w terminie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że bezsporne jest, iż Strona w 2018 r. prowadziła zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz, że nie przeprowadziła ona audytu zewnętrznego za ten rok. Strona pod koniec grudnia 2018 r. zawiesiła prowadzenie działalności w zakresie zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, a następnie także jego przetwarzania.

W związku z powyższym Strona stoi na stanowisku, że skoro w 2019 r. nie prowadziła działalności w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, to nie była obowiązana do przeprowadzenia audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania za 2018 r., którego termin przypada na 30 kwietnia 2019 r.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziły się organy. Podobnie Sąd - podzielił argumentację organów.

Zauważyć należy, że z niekwestionowanych ustaleń kontroli wynika, że Strona w 2018 r. prowadziła działalność w zakresie przetwarzania odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i w tym okresie przetworzyła 84,45 Mg. Skarżąca zaprzestała przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego dopiero w 2019 r. (pod koniec grudnia 2018 r. zaprzestano zbierania zużytego sprzętu), z uwagi na utratę tytułu prawnego do terenu, na którym zakład przetwarzania dotychczas funkcjonował (działka nr [...]), przy ul. [...] w [...].

Prawidłowo w sprawie organy zauważyły, że ww. tytuł prawny utracono dopiero w styczniu 2019 r., a więc cały 2018 r. Strona przetwarzała zużyty sprzęt na terenie, na którym mogła prowadzić tego rodzaju działalność. Skarżąca posiadała decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], pozwalająca na wytwarzanie odpadów oraz zezwalającą na zbieranie i przetwarzanie odpadów w zakładzie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] i [...], oraz była wpisana w rejestrze BDO pod numerem [...] jako zbierający zużyty sprzęt, prowadzący zakład przetwarzania oraz transportujący odpady. Strona sama potwierdza, że doszło do zawieszenia działalności zakładu w ww. okresie. Jak twierdzi Skarżąca od końca 2018 r. nie prowadziła już przetwarzania odpadów, a obecnie prowadzi działalność tylko w zakresie zbierania odpadów.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu rację ma GIOŚ, że Strona winna była przeprowadzić do 30 kwietnia 2019 r. audyt zewnętrzny zakładu przetwarzania zużytego sprzętu za 2018 r.

W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w skardze. Zebrane dowody nie pozostawiały żadnych wątpliwości, co do nie wykonania przez Stronę audytu opisanego w art. 66 u.o.z.s.e.e., w związku z czym orzekające w sprawie organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów. Zdaniem Sądu, także postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i wystarczający do tego, aby wymierzyć skarżącej administracyjną karę pieniężną za nieprzestrzeganie przepisów art. 66 u.o.z.s.e.e. Kontrolując i oceniając sposób prowadzenia samego postępowania w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7, 8, 12, 75, 77 § 1, 78, 80, 81 i 84 K.p.a. Uzasadnienia decyzji organu I i II instancji zawierają fakty, które organy uznały za udowodnione, czyli faktów związanych z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku opisanego w ww. przepisie, jak również uwzględniono przyczyny braku przeprowadzenia tych czynności przedstawione przez Stronę. Nie naruszono więc wymogu uzasadnienia decyzji wskazanego w art. 107 § 3 K.p.a.

Argumentacja Skarżącej sprowadza się do wniosku, że skoro nie miała ona możliwości przeprowadzenia audytu w zakresie technicznym (brak instalacji w zakresie przetwarzania), tj. poprawności działania linii przetwarzania zużytego sprzętu oraz prawidłowości działania urządzeń, to nie miała obowiązku przeprowadzenia audytu w pozostałej części, w szczególności oceny formalno-prawnej posiadanych dokumentów.

Zdaniem Sądu z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Brak jest podstaw, do twierdzenia, że brak możliwości przeprowadzenia części czynności w ramach obowiązkowego audytu zewnętrznego zwalnia zakład przetwarzający odpady elektroniczne i elektryczne z obowiązku przeprowadzenia wszystkich czynności, nawet tych, które były możliwe do wykonania. Przepisy ustawy nie przewidują tego rodzaju wyłączenia.

Rację ma organ, że takie podejście może doprowadzić do sytuacji, w której prowadzący zakłady przetwarzania, w celu uniknięcia dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzeniem takiego audytu i potencjalnego wykrycia nieprawidłowości, czasowo zawieszaliby działalność zakładów przetwarzania.

Sąd zauważa, że ustawa o zużytym sprzęcie elektronicznym i elektrycznym określa środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzi przez zapobieganie niekorzystnym skutkom wytwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i gospodarowania nim lub przez ograniczanie tych skutków oraz ogólnych skutków wykorzystania zasobów i poprawę efektywności ich wykorzystania. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 68 ust. 1 u.o.z.s.e.e., celem audytu prowadzącego zakład przetwarzania odpadów, jest sprawdzenie zgodności z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska prowadzonej przez niego działalności, w szczególności w zakresie gospodarowania odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w tym procesów przetwarzania takich odpadów. W sytuacji gdy taki audyt wykaże nieprawidłowości, istotne jest jak najszybsze działanie ze strony ww. organów, które powinny móc przeciwdziałać wykazanym odstępstwom. Gdy przedsiębiorca zwleka z przeprowadzeniem takiego audytu zewnętrznego (lub w ogóle go nie przeprowadza), to może dojść do niewykrycia ewentualnych nieprawidłowości i powstania nieodwracalnej szkody w środowisku. Choć w rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów, że do takiego zdarzenia doszło, to Sąd podziela ocenę, że nieuprawnione jest bagatelizowanie przepisów w zakresie wykonywania obowiązków wynikających z art. 66 i 70 u.o.z.s.e.e. Racjonalny ustawodawca uznał bowiem, że niewykonanie w ogóle audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, jak również terminowe wykonanie takiego audytu zewnętrznego oraz terminowe przesłanie sprawozdania z tego audytu są obowiązkami na tyle istotnymi, że podlegają administracyjnym karom pieniężnym w takiej samej wysokości.

Wskazać także należy, że obowiązek przestrzegania zasad terminowego wykonywania obowiązków wynikających z art. 66 i 70 u.o.z.s.e.e., jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska unormowanego w art. 74 i 86 Konstytucji RP. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 925/21 i cytowany tam J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w prawidłowy sposób rozważono również możliwość zastosowania przez organ art. 189f k.p.a. Znikomość naruszenia prawa prawidłowo oceniły orzekające w sprawie organy w kontekście podchodzenia przez Skarżącą do wykonania obowiązku ustawowego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że nie jest obowiązana do jego dotrzymywania z tego tytułu, że doszło do późniejszego zawieszenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Takie podejście Spółki, do wykonywania obowiązków podważałoby cele ustawowe administracyjnych kar pieniężnych, które mają zapewnić, że obowiązki administracyjne będą przestrzegane przez wszystkie podmioty obowiązane, niezależnie od tego jak długo funkcjonują na rynku, czy napotykają na trudności w prowadzeniu zakładu przetwarzania, lub nie mają świadomości o ciążących na nich obowiązkach. Kara pełni funkcję prewencji indywidualnej, ale w niniejszej sprawie szczególną wagę ma znaczenie tej kary jako prewencji ogólnej. Rację ma organ, że w okolicznościach tej sprawy ocenianej indywidualnie wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej może wpłynąć na wykształcenie się przekonania, wśród uczestników obrotu gospodarczego, jaki i u strony, że każde naruszenie prawa administracyjnego spotka się z odpowiedzią organu. Może to w przyszłości zapewnić, że do naruszeń nie dojdzie albo będzie ich mniej.

Orzekające w sprawie organy działając w ramach uznania administracyjnego, które zostało im przyznanie na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., zasadnie uznały, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Taka możliwość jest wyjątkiem od ogólnej zasady, że każde naruszenie musi być ukarane zgodnie z zasadą legalizmu. Tylko zatem wyjątkowe okoliczności, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły, mogą spowodować, że organ będzie mógł skorzystać z ww. regulacji.

Według Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły również podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 4 u.o.z.s.e.e., ponieważ strona nie przedstawiła organowi dowodów i okoliczności wskazujących, że dochowała należytej staranności i uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie oczekiwać, aby do naruszenia nie doszło lub że nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć. Za dowody takie nie można było uznać wyjaśnienia strony, że niemożliwe było przeprowadzenie obowiązkowego audytu z uwagi na zaprzestanie przetwarzania odpadów. Strona zawnioskowała w tym zakresie o przeprowadzenie dowodu w postaci zeznań pracowników Skarżącej oraz wniosła o uzyskanie informacji od dwóch firm audytujących. W tym zakresie trudno jest dać wiarę stanowisku Skarżącej, że tylko te dwie firmy funkcjonowały wówczas na rynku podmiotów przeprowadzających przedmiotowe audyty. Wobec uzyskania negatywnej odpowiedzi od dwóch firm (jak twierdzi Skarżąca), rozsądnym wydaje się poszukiwanie innych podmiotów funkcjonujących w tym zakresie na rynku i wysłanie do nich zapytania ofertowego. Strona jako profesjonalista powinna zdawać sobie sprawę z obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa i dążyć do ich wypełnienia oraz w razie niemożliwości ich wykonania w pełnym zakresie – udokumentowania podejmowanych w tym zakresie działań.

Zwrócić należy uwagę za organem na to, że Strona nie zaprzestała naruszenia prawa, gdyż nie przeprowadziła audytu zewnętrznego za 2018 r.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że wysokość kary jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia i zapewnia realizację wobec strony funkcji prewencyjnej. Kara pieniężna wymierzona Spółce w niniejszej sprawie jest sankcją administracyjną za nieprzeprowadzenie audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania za 2018 r. Wysokość tej kary nie jest wygórowana, gdyż jest zbliżona do dolnej granicy zagrożenia ustawowego w tym przypadku (15.000 zł – 500.000 zł).

Powstanie odpowiedzialności administracyjnej Spółki w niniejszej sprawie związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane w przepisach u.o.z.s.e.e. jest jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się więc do ustalenia, czy dane zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu, bez względu na możliwość przypisania i stopień zawinienia tego podmiotu. Podstawą zastosowania sankcji administracyjnej w niniejszej sprawie wobec Spółki jest obiektywne naruszenie przepisów u.o.z.s.e.e. (art. 91 pkt 46 u.o.z.s.e.e).

W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wbrew stanowisku skarżącej nie wymagał uzupełnienia. GIOŚ rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu, skarżący nie podważył ustaleń organów w niniejszej sprawie w zakresie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za nieprzeprowadzenie przedmiotowego audytu. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku z określonych twierdzeń strony wyciągnięcia tożsamych wniosków co strona postępowania, formułująca te twierdzenia. Organ nie może się ograniczyć tylko do przyjęcia punktu widzenia przedstawionego przez stronę. Organ ma obowiązek dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zostało to wykonane w niniejszej sprawie, ponieważ GIOŚ wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł.

Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala - skarżącej, jak również Sądowi kontrolującemu tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu odwoławczego związany z przedmiotem postępowania jakim było wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 20 000 zł za nieprzeprowadzenie audytu zewnętrznego zakładu przetwarzania za rok 2018.

Odnosząc się do wniosków Strony dotyczących dopuszczenia do materiału dowodów w postaci zeznań świadków oraz dowodów w postaci dokumentów, prawidłowo organ stanął na stanowisku, że nie jest zasadne rozszerzanie zebranego materiału dowodowego o te dokumenty i ustalenia. W niniejszej sprawie nie było sporne, że Strona w 2019 r. nie prowadziła działalności w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Istotne było w sprawie to, że działalność taką Strona prowadziła w 2018 r. W sprawie w dostateczny sposób ustalono dlaczego pomimo tego, że Strona w 2018 r. prowadziła zakład przetwarzania, to nie przeprowadziła audytu zewnętrznego za ten rok. Prawidłowo organ więc stwierdził, że zbieranie w sprawie dalszych dowodów - zgodnych z żądaniem Strony - nie przyczyni się do wyjaśnienia sprawy.

Brak jest również podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie wyjaśnienia przyczyn asysty Policji przy wykonywaniu kontroli Skarżącej. Te okoliczności nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995) WIOŚ może wystąpić z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o pomoc, jeżeli jest to niezbędne do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Jeżeli [...] WIOŚ uznał, że do prawidłowego przeprowadzenia kontroli niezbędna jest obecność funkcjonariuszy Policji, to miał prawo o taką pomoc wystąpić, w celu, np. zapewnienia bezpieczeństwa inspektorowi.

W odniesieniu do wniosków dowodowych zawartych w skardze i skierowanych do Sądu zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie. Zgłoszone przez Stronę wnioski tych kryteriów nie spełniały.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez orzekające organy był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów, na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.