Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 251/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga B. P. na decyzję Wojewody z 24 lutego 2021 r. uchylającą w całości decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 1 lipca 2020 r. i orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 0,0541 ha, położonej w obrębie M., gmina K., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność B. P., poprzez zezwolenie A., na zakładanie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości gazociągu niskiego ciśnienia o średnicy dn90 PE w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej w miejscowości M. przy ul. M., została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 16 grudnia 2019 r., A., wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb M., gmina K., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność B. P., poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości urządzenia służącego do przesyłania gazu w postaci gazociągu niskiego ciśnienia o średnicy dn 90 [mm] PE [polietylen].

Pismem z 28 stycznia 2020 r. B. P. poinformował Starostę, iż nie zgadza się z zaproponowanym przez inwestora przebiegiem gazociągu wskazując inną możliwą trasę. Pismem z 19 lutego 2020 r. inwestor odniósł się do pisma właściciela nieruchomości wskazując, iż zaplanowana trasa gazociągu "uwzględnia uwarunkowania terenowe, tj. istniejące uzbrojenie, ogrodzenia, w tym konieczność lokalizacji gazociągu na dz. [..], z uwagi na gęste uzbrojenie na działce sąsiedniej i odmowę gminy na lokalizację gazociągu", co więcej wskazano, że "zasilenie dz. [..] od ul. W. wiązałoby się z poniesieniem dodatkowych kosztów (...), zasiliłaby jedynie dz. [..] [brak celu publicznego -gazociąg pełniłby funkcję przyłącza]; ponadto taka lokalizacja (przez wydzielone działki pod zabudowę), mogłaby spowodować ograniczenia w ich zagospodarowaniu, stąd wybrano dz. [..] - drogę wewnętrzne".

Dnia 11 marca 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której obecny był właściciel nieruchomości oraz pracownicy Starostwa. Stanowisko swoje przedstawił B. P. podtrzymując informacje zawarte w piśmie z 28 stycznia 2020 r.

Pismem z 12 czerwca 2020 r. r. pełnomocnik B. P. przedstawił swoje stanowisko, podnosząc, iż według jego opinii w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 199? r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2020 r.. poz. 1990 ze zm.), ponieważ nie zachodzi zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiono też wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonych rokowań. Przedstawiono propozycję alternatywnej trasy gazociągu z pominięciem nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [..]. Wniesiono o wydanie decyzji o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Dnia 1 lipca 2020 r., Starosta wydał decyzje, w której orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 0,0541 ha, położonej w obrębie M., gmina K., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność B. P. w związku z planowanym przez A. zamierzeniem polegającym na zakładaniu i przeprowadzeniu na ww. nieruchomości urządzenia służącego do przesyłania gazu w postaci gazociągu niskiego ciśnienia.

Wobec wniesienia odwołania przez inwestora sprawę ponownie rozpoznał organ odwoławczy i wyjaśnił w pierwszej kolejności, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która została uregulowana w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 124 ust. 1 powołanego aktu prawnego "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych tub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Udzielenie takiego zezwolenia jest zatem możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art. 6 u.g.n.),

ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.

Przechodząc do oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazał organ odwoławczy, iż Starosta w decyzji z dnia 1 lipca 2020 r. uznał, iż "planowane zamierzenie nie może być określane jako inwestycja celu publicznego", W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że ,, (...) przedmiotowa inwestycja realizowana jest na potrzeby przyłączenia do sieci gazowej właściciela działki nr [..]. Ponadto jak wyjaśnia wnioskodawca budowa gazociągu wzdłuż ul. M. pozwoli na przyłączenie innych odbiorców w przyszłości. Stwierdzenie takie jest jednak mało precyzyjne."

Organ odwoławczy nie zgodził się z powyższymi twierdzeniem. Przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r. II OSK 648/09, które mówi, że "na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (.,.), a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Dalej rozpoznający sprawę organ podniósł, że wniosek z 16 grudnia 2019 r., złożony przez A. dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n., cel publiczny stanowią także budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Inwestor wskazał, że "inwestycja realizowana jest na potrzeby przyłączenia do sieci gazowej właściciela dz. [..], który zawarł z A. umowę o przyłączenie do sieci gazowej. Dodatkowo budowa gazociągu wzdłuż ulicy M. pozwoli na przyłączenie innych odbiorców w przyszłości". Podkreślił Wojewoda, że w jego ocenie budowa inwestycji liniowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym. Niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanej linii, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.10.2013 r. sygn. akt 11 OSK 1280/13, stwierdził, że działanie polegające na budowie linii kablowej "nie traci charakteru inwestycji celu publicznego także wtedy, gdy stanowi inwestycję służącą węższej grupie mieszkańców lub nawet tylko jednemu". Wyrok ten został wydany w innym stanie faktycznym, jednakże zdaniem Wojewody ma on charakter uniwersalny w zakresie rozważań dotyczących inwestycji liniowych.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że planowana budowa gazociągu niskiego ciśnienia jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Przechodząc do oceny spełnienia kolejnej przesłanki wynikającej z przepisów u.g.n. podano, że Starosta w zaskarżonej decyzji przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwalą Rady Gminy nr XXXII/69/2012 z dnia 26 września 2012 r. obejmujący swoimi ustaleniami przedmiotową nieruchomość nie dopuszcza przeprowadzenia na gruncie oznaczonym jako dz. nr [..] inwestycji polegającej na budowie gazociągu. Starosta uznał, że "Jak wskazano w rozdziale 4 § 6 ust. 23 pkt 2 lit. a oraz w rozdziale 4 § 6 ust. 29 pkt 2 lit. a na wskazanej powyżej nieruchomości dopuszcza się lokalizację obiektów i sieci infrastruktury technicznej. Powyższy zapis ma charakter ogólny i nie precyzuje lokalizacja jakich obiektów i sieci infrastruktury jest dopuszczona oraz jaki miałby być ich przebieg, jak również nie określa, iż budowa przedmiotowego gazociągu stanowi realizację inwestycji celu publicznego. Ponadto planowany gazociąg nie jest oznaczony w wyrysie (załączniku graficznym) wskazanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 579/18, w którym wskazano, iż inwestycja jest zgodna z planem wtedy, kiedy plan dokładnie określa jej przebieg.

Analiza przeprowadzona przez Wojewodę, jak i utrwalona praktyka rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym skutkuje koniecznością uznania, iż stanowisko Starosty jest błędne. Zacytował organ wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 452/18, w którym Sąd orzekł, że "aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu." Ponadto "w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 GospNierU na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 GospNierU (por. G. Matusik (w:) G Bieniek, M Gdesz, S. Kalus. G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomo idami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt ! OSK 537/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r" sygn. akt I OSK 1683/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) ".

Mając powyższe na uwadze przyjął Wojewoda, że z zapisów ww. planu miejscowego wynika, że dopuszcza on lokalizację wnioskowanego gazociągu niskiego ciśnienia na przedmiotowej działce więc w konsekwencji spełniona jest przesłanka podstawowa art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż projektowany gazociąg nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze fakt, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określają dokładnego przebiegu linii gazociągowej, a jedynie dopuszczają istnienie tejże infrastruktury na przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji wskazał, że istnieje alternatywna trasa gazociągu, pomijająca przedmiotową nieruchomość. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Jedynie inwestor kierujący się wiedzą z zakresu projektowania infrastruktury technicznej, działając w zakresie dopuszczonym w zapisach planu miejscowego, planuje dokładny przebieg poprowadzenia gazociągu. Co więcej, inwestor wskazał we wniosku, że "pierwotna koncepcja zakładała lokalizację gazociągu na terenie działki gminnej – [..], jednakże trasa została negatywnie zaopiniowana przez Gminę z uwagi na gęste istniejące uzbrojenie terenu (...). Trasa gazociągu przez teren dz. [..] stanowi alternatywną i jedyną możliwą trasę gazociągu w celu przyłączenia odbiorcy - właściciela dz. [..], a w przyszłości - kolejnych odbiorców wzdłuż ul. M."

Tak więc celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie przez Wojewodę, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dodatkowo wyjaśnił organ, że ograniczenie ustanowione w decyzji ma nastąpić, na podstawie ogólnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tak określił ustawodawca w art. 124 ust. 1 u.g.n., zatem organ odwoławczy nie ma możliwości ingerować w przebieg planowanej inwestycji, jeśli jest ona zgodna ze wskazanym wyżej dokumentem planistycznym i w takim zakresie został złożony wniosek. Organ nie jest więc uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w innym miejscu niż wskazał inwestor, jeżeli występuje zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody Starosta niesłusznie uznał w zaskarżonej decyzji, że przesłanka zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie została spełniona.

Kolejną przesłanką do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest przeprowadzenie rokowań z właścicielem przez przedsiębiorstwo przesyłowe mające zrealizować inwestycję. Starosta fakt przeprowadzenia rokowań ocenił negatywnie z uwagi na brak umocowania pełnomocnika do reprezentowania A. w zakresie prowadzenia negocjacji z właścicielem nieruchomości. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, iż Starosta błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie spełniona została przesłanka dotycząca rokowań. Organ odwoławczy dostrzegł, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości inwestor przeprowadził z właścicielem rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Kwestią sporną jest w sprawie pełnomocnictwo udzielone przez inwestora K. G. Starosta uznał, że w okresie prowadzenia negocjacji, tj. od dnia 13 września 2019 r. do dnia 21 listopada 2019 r., K. G. nie był umocowany do przeprowadzenia rokowań z właścicielem gruntu. Do wniosku z 16 grudnia 2019 r. dołączono pełnomocnictwo z 3 grudnia 2019 r., w którym A. udzieliła K.G. umocowania do reprezentowania spółki w ramach przedsięwzięcia pn. "Budowa gazociągu ś/c oraz przyłącza gazowego wraz z szafką w msc. [..], w którym wskazano, że pełnomocnictwo zostaje udzielone w dniu 19.06.2019 r. i wygasa dnia 30.10.2020 r. Z decyzji wynika, że pełnomocnictwo to Starosta uznał za nieważne, jednak zgodnie z art. 7 Kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w przedmiotowym postępowaniu nie miało miejsca. Organ nie wystąpił do inwestora w celu wyjaśnienia wątpliwości, które wzbudził dokument. Do odwołania z 10 lipca 2020 r. inwestor dołączył pełnomocnictwo z 19 czerwca 2019 r., które upoważniało K. G. do reprezentowania spółki w zakresie uzyskania zgody na realizacje robót budowlanych, którymi bezsprzecznie jest budowa gazociągu. Dołączone do wniosku pełnomocnictwo z 3 grudnia 2019 r. posiadało zapis, że "z dniem udzielenia niniejszego pełnomocnictwa traci moc pełnomocnictwo nr [..] z dnia 19.06.2019 r.". Uznał organ odwoławczy, że pełnomocnictwo z 3 grudnia 2019 r. było aktualizacją pełnomocnictwa 19 czerwca 2019 r. W ocenie Wojewody oba dokumenty stanowią podstawę do przyjęcia tezy, że K. G. umocowany był do reprezentowania inwestora w zakresie przeprowadzenia rokowań z B. P.

Dalej w swych rozważaniach organ odwoławczy zauważył, że "przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. " (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 208/10). W literaturze przedmiotu podnosi się także, że "rokowania kończą się niepowodzeniem w razie milczenia adresata, sprzeciwu adresata albo postawienia przez strony wzajemnie takich warunków, że zostały one uznane za niemożliwe do przyjęcia, albo stawiania przez właściciela coraz to nowych warunków udzielenia zgody" (G. Matusik, Wywłaszczenie nieruchomości [w;] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Stanisława Kałus (red.). Warszawa 2012. s. 734).

Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, iż inwestor wielokrotnie prowadził negocjacje mające na celu podpisanie umowy służebności przesyłu z właścicielem nieruchomości, świadczą o tym;

wiadomość e-mail z dnia 13 września 2019 r., do której dołączone zostały mapki z lokalizacją gazociągu jak wzór oświadczenia o wyrażeniu zgody na wykonanie inwestycji, zaproponowano ustanowienie odpłatnej, jak i nieodpłatnej umowy służebności przesyłu -wedle uznania właściciela,

pismo z dnia 16 października 2019 r., w którym zwrócono się ponownie o wyrażenie zgody i udostępnienie nieruchomości w celu realizacji inwestycji, zaproponowano wypłatę jednorazowego wynagrodzenia w wysokości 7470,00 zł, przedstawiono wzór umowy,

ponowne przesłanie ww. pisma w dniu 31 października 2019 r.,

wiadomość e-mail z dnia 21 listopada 2019 r., w którym ostatecznie poproszono właściciela o przekazanie decyzji z zaznaczeniem, że w przypadku odmowy sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego.

Co więcej, inwestor kilkukrotnie podejmował z B. P. rozmowy telefoniczne. Właściciel nie przesłał odpowiedzi w formie pisemnej. Z pism przesłanych do Starosty wynika, że właściciel nie wyraża zgody na przebieg inwestycji i proponuje inny, alternatywny.

Stwierdził Wojewoda, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota wynagrodzenia, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 179/15). Oznacza tym samym powyższe, że inwestor występujący z wnioskiem w przedmiotowej sprawie spełnił wymóg uprzedniego przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań w zakresie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Spółka wystąpiła o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazała również, na czym będą polegać prace, zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie, obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n.

O pozytywnie zakończonych rokowaniach można byłoby mówić jedynie w przypadku, gdyby pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości doszło do porozumienia, które znalazłoby odzwierciedlenie w podpisanej umowie lub innym oświadczeniu woli, z którego wynikałaby zgoda na przeprowadzenie inwestycji. W niniejszej sprawie brak takiego dokumentu. Inwestor mógł zakończyć negocjacje, stwierdzając brak zainteresowania ze strony właściciela polubownym zakończeniem sprawy.

Co więcej, art. 124 u.g.n. "nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej; lecz również o tym, kiedy je zakończyć. (...) Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań byty tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania (...) nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania (dla skarżącego przedmiotem negocjacji mógłby być wyłącznie inny wariant przebiegu linii elektroenergetycznej ewentualnie jej skablowanie), które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Wr 494/19). Przytoczony wyrok wydany został w odmiennym stanie faktycznym, jednakże ma charakter uniwersalny w zakresie rozważań dotyczących inwestycji liniowych celu publicznego.

Istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona. Wielokrotnie sądy administracyjne wskazywały na niemożność weryfikowania samego trybu rokowań, jeżeli były one rzeczowe i pozbawione pozorności.

Prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości, oraz zaproponowano zawarcie umowy za wynagrodzeniem. Te okoliczności uznać należy za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego. Brak wypracowania wspólnego stanowiska w sprawie musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art, 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań'1 (por. wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. 1 OSK 296/13).

Reasumując stwierdził organ odwoławczy, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem nie było zasadnym wydanie przez Starostę decyzji orzekającej o odmowie ograniczenia sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości.

Dalej wojewoda podkreślił, że decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma chronić interes rozumiany jako zapewnienie realizacji celu publicznego. Dzięki tej regulacji, brak możliwości zawarcia porozumienia (w kwestii budowy na cudzym gruncie urządzeń infrastruktury technicznej) pomiędzy realizującym inwestycję a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, nie niweczy i nie blokuje całej inwestycji.

Zauważył przy tym, iż nie jest dopuszczalne uzależnianie wydania decyzji od innych niż przewiduje ustawa, dodatkowych przesłanek (por. wyrok WSA II SA/Go 208/10 z dnia 13 maja 2010 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07). Stąd też w sentencji decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. organ winien przede wszystkim określić podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiot, czyli wskazanie nieruchomości. Oprócz wymienionych powyżej elementów, w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w związku z koniecznością uwzględnienia uzasadnionego interesu właściciela, osnowa decyzji powinna również zawierać zakres ograniczenia, to jest określenie konkretnego obszaru zajęcia wraz z przebiegiem inwestycji przez nieruchomość. Precyzyjne rozstrzygnięcie w tym zakresie ma niebagatelne znaczenie, pamiętać bowiem należy, że decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi szczególną formę wywłaszczenia (ograniczenia prawa własności) i wyznacza zakres nałożonego na właściciela nieruchomości obowiązku związanego z budową wskazanej w niej inwestycji.

Zobowiązany będzie musiał nie tylko znosić wszelkie niedogodności, utrudnienia i ograniczenia związane z posadowieniem przedmiotowego gazociągu w czasie jego budowy ale także, zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n., będzie musiał udostępnić swoją nieruchomość za każdym razem, gdy zrealizowana inwestycja będzie wymagała podjęcia czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Zbyt szerokie sformułowania w osnowie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stwarzają ryzyko dokonania ograniczeń ponad potrzebną miarę.

W związku z powyższym Wojewoda, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając we własnym zakresie, ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, jedynie z jej części zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1. Nadmienił przy tym, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość gazociągu niskiego ciśnienia o średnicy do 90 [mm], PE [ polietylen] o długości 89,60 mb, na długości 7,75 m gazociąg będzie miał średnicę dn125 PE, o łącznej powierzchni strefy kontrolowanej wynoszącej 89,60 m o szerokości 1m - po 0,5 m na obie strony licząc od osi gazociągu i powierzchni pasa montażowego wynoszącej 267,40 m2 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie - Dz. U. z 2013 r., poz. 640). Strefa kontrolowana jest to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Istnienie strefy kontrolowanej oraz jej szerokość wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących, a niniejsza decyzja jedynie precyzuje zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższa analiza przedmiotowej sprawy wyczerpuje zdaniem Wojewody w swojej treści przedmiot odwołania od decyzji Starosty z 1 lipca 2020 r..

We wniesionej skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj.

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy planowana inwestycja spełnia przesłanki do tego, aby uznać ją za inwestycję celu publicznego, a jeśli tak, to czy nie może być on zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości skarżącego, przy zachowaniu zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów skutkującą błędnym przyjęciem, iż inwestor spełnił warunek określony w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej: "u.g.n. "), a mianowicie poprzedził wniosek o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącego przeprowadzeniem rokowań, podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działaniom podejmowanym przez inwestora nie sposób przydać przymiotu rokowań,

- art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, albowiem organ II instancji wydał decyzję "precyzującą" uniemożliwiając stronie kontrolę merytoryczną decyzji w administracyjnym toku postępowania, a mianowicie określając konkretny obszar zajęcia wraz z przebiegiem inwestycji przez nieruchomość;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja mieści się w ramach potrzeb lokalnych podczas, gdy ma ona obsługiwać tylko jedną nieruchomość, a tym samym nie stanowi ona inwestycji celu publicznego.

b) błędne przyjęcie, że zachodzi zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalająca na ograniczenie prawa własności nieruchomości przynależnego skarżącemu, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na tej nieruchomości budowy gazociągu.

W uzasadnieniu skargi zarzucając, że Wojewoda rozstrzygając o braku zasadności stanowiska Starosty w zakresie nieuznania zamierzonej przez inwestora inwestycji za inwestycję celu publicznego, nie ustalił, czy zachodzą przesłanki, aby uznać, że jest ona przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) podniósł skarżący, że organ odwoławczy oparł się jedynie na twierdzeniu inwestora, iż "inwestycja realizowana jest na potrzeby przyłączenia do sieci gazowej właściciela dz. [..], który zawarł z A. umowę o przyłączenie do sieci gazowej. Dodatkowo budowa gazociągu wzdłuż ulicy M. pozwoli na przyłączenie innych odbiorców w przyszłości". Twierdzenie to, w żaden sposób nie zostało potwierdzone zaoferowanymi przez inwestora dowodami w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy, nie można uznać, aby przedmiotowe zamierzenie ma służyć (i to nawet hipotetycznie i w przyszłości) jakiejkolwiek społeczności.

Po drugie, w ocenie skarżącego, Wojewoda nie rozpoznał merytorycznie kwestii możliwości alternatywnego przebiegu inwestycji, konstatując, iż organ nie jest uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w innym miejscu niż wskazał inwestor. Zdaniem skarżącego, takie twierdzenie jest nieuprawnione, gdyż w myśl art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zatem jeśli nawet uznać, iż potrzeba przyłączenia do sieci gazowej właściciela działki [..] w M. stanowi realizację celu publicznego, to zdaniem skarżącego organ powinien pochylić się nad tym, czy nie można zrealizować go w inny sposób, mniej uciążliwy niż ograniczenie praw skarżącego do jego własnej nieruchomości. Skarżący w swoim stanowisku kierowanym do organu pierwszej instancji wskazywał, iż istnieje możliwość przeprowadzenia inwestycji w sposób mniej kosztowny dla inwestora i jednocześnie nie kolidujący z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prowadząc gazociąg bezpośrednio od ulicy D., przez działkę [..] oraz będącą własnością gminy K. działkę [..] (planowana ulica O.), inwestor, zamiast 90 metrów gazociągu przez nieruchomość skarżącego, musiałby położyć zaledwie około 40 metrów gazociągu. Biegłby on po terenie, który zgodnie z planem miejscowym przeznaczony jest pod drogę publiczną i oznaczony jako 12.KDD. Zdaniem skarżącego, taki przebieg gazociągu stanowiłby zdecydowanie mniejszą ingerencję w prawo własności, jednocześnie redukując koszty inwestora i stanowiąc bazę dla dalszej rozbudowy gazociągu w interesie kolejnych właścicieli nieruchomości leżących wzdłuż planowanej ulicy O.

Ponadto, Wojewoda rozpoznając odwołanie inwestora od decyzji Starosty, nie wziął pod uwagę, iż posadowienie inwestycji utrudni wykorzystanie zajętego terenu na cele parkingowe dla klientów pensjonatu prowadzonego przez skarżącego na działce [..] (ul. M.) pensjonatu w sytuacji, gdy w sezonie wakacyjnym w miejscowościach nadmorskich występuje deficyt miejsc parkingowych.

Rozwijając zarzut wadliwości przeprowadzonych rokowań wskazał skarżący, że prowadzone one były przez K. G. od 13.09.2019 r do 21.11.2019 r.. a więc w terminie, w którym nie posiadał on stosownego pełnomocnictwa do ich przeprowadzania w imieniu A. Do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało dołączone pełnomocnictwo znak [..] sporządzone dnia 03.12.2019 r., tak więc po terminie przeprowadzonych rokowań. Powyższej sytuacji nie zmienia również zapis niniejszego pełnomocnictwa, który informuje, że jego treść ma obowiązywać przed dniem sporządzenia tzn. od dnia 19.06.2019 r., gdyż w momencie prowadzenia rokowań dokument ten nie został jeszcze wytworzony.

Zdaniem skarżącego, przy założeniu, że choćby jego zarzuty okazały się chybione, a decyzja co do zasady prawidłowa, to pozbawienie możliwości wypowiedzenia się stron co do wyznaczonego przebiegu inwestycji oraz obszaru zajęcia oraz prawa do merytorycznej kontroli w administracyjnym toku postępowania, powinno skutkować usunięciem decyzji z obrotu prawnego. Uzasadnia to twierdzenie skarżący tym, iż zakres kwestii pozostających do wyjaśnienia celem podjęcia decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na wymóg dwuinstancyjnego postępowania, wykraczał poza możliwości ich rozstrzygnięcia jedynie przez organ odwoławczy.

Kwestionując dokonaną interpretację zapisów miejscowego planu przez Wojewodę podniósł skarżący, że uchwała nr XXXII/69/2012 Rady Gminy z dnia 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [..], nie przewiduje dla terenu 32.KDW, którego część stanowi nieruchomość uczestnika postępowania, precyzyjnych zapisów dotyczących lokalizacji gazociągu. W karcie terenu nr 29 pkt 2 ogólnie wskazano, iż dopuszcza się lokalizację obiektów i sieci infrastruktury technicznej, nie precyzując ani jakie to obiekty i sieci infrastruktury tam miałyby się znajdować, ani też jaki miałby być ich przebieg. Jest to w tym stanie faktycznym o tyle istotne, że na teren oznaczony 32.KDW składa się, prócz działki nr [..] należącej do skarżącego, jeszcze działka [..], będąca własnością gminy K. i na tej działce znajdują się urządzenia infrastrukturalne. Jak wynika z dowodów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego, gmina K. nie chce uzgodnić trasy planowanego gazociągu biegnącej w granicach działki [..], argumentując to zagęszczeniem istniejącej już sieci infrastruktury technicznej oraz planowanymi kolejnymi inwestycjami. Zatem jeśli gmina dysponując na terenie 32.KDW nieruchomością, która z założenia powinna być wykorzystywana na infrastrukturę techniczną zaspokajającą potrzeby publiczne, dopuszczałaby możliwość aby na działce skarżącego prowadzony był dodatkowo gazociąg, dla którego nie ma miejsca na działce gminnej, to powinna w zapisach planu miejscowego wyraźnie określić, że dopuszcza się jego przebieg w granicach działki [..]. Dopiero wtedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., byłby podstawą ingerencji w prawo własności, jakim jest niewątpliwie decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.. Zatem skoro gmina nie wpisała do planu miejscowego przebiegu gazociągu przez nieruchomość, domniemywać należy, że nie przewidywano na terenie 32.KDW budowy gazociągu.

Domniemanie to potwierdza fakt, iż jeszcze kilka lat temu skarżący został zmuszony, aby do swojego budynku położonego na nieruchomości stanowiącej działkę [..], prowadzić na swój koszt gazociąg od ulicy W., ponieważ nie było zgody na poprowadzenie go od ulicy F. przez ulicę M., po stanowiącej jego własność działce [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 24 lutego 2021 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 1 lipca 2020 r. i orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 0,0541 ha, położonej w obrębie M., gmina K., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej własność B. P., poprzez zezwolenie A., na zakładanie i przeprowadzenie na części ww. nieruchomości gazociągu niskiego ciśnienia o średnicy dn90 PE w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej w miejscowości M. przy ul. M.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołany wyżej przepis reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Jednak celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2017 r., II SA/Rz 1069/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie własności polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Podkreślić należy, że w ustawie nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Co więcej, art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r., I OSK 1165/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Te kwestie pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Analizując wystąpienie powyższych przesłanek w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdził, że zostały one spełnione, co pozwalało na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [..] w obrębie M. w drodze władczej decyzji organu administracji, decyzja Wojewody z 24 lutego 2021 r. jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że planowana inwestycji niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego, co skarżący kwestionuje zresztą nie było kwestionowane przez skarżących ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w postępowaniu sądowym. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu niskiego ciśnienia ma status inwestycji celu publicznego, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., II SA/Go 367/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to inwestycja liniowa, przebiegająca przez szereg nieruchomości na terenie danej gminy lub kilku gmin, a nawet powiatów całego województwa. Ponadto, inwestycja taka może stanowić element krajowej sieci zaopatrującej zarówno odbiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii (cieplnej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, sporna inwestycja spełnia powyższe wymogi, gdyż obejmuje założenie i przeprowadzenie gazociągu niskiego ciśnienia, nawet jeśli aktualnie z przyłączenia do poprowadzonego gazociągu skorzysta jeden mieszkaniec gminy, to docelowo grupa ta z pewnością się zwiększy. Nawet krótki odcinek i nawet jedno przyłącze nie zmienia faktu, że tego rodzaju inwestycja służyć będzie zarówno interesom jednostek, jak i ogółu społeczeństwa – zwiększając dostępność, zapewniając stabilność i bezpieczeństwo dostawy gazu, tym samym pozwalając na prawidłowe funkcjonowanie ważnych społecznie instytucji, których działanie jest zależne m.in. od dostaw gazu, a także będzie korzystne dla interesów gospodarczych państwa poprzez zwiększenie krajowej sieci przesyłowej, niezależnej od innych rynków. W konsekwencji, przedmiotowe ograniczenie prawa własności nieruchomości jest związane z realizacją inwestycji celu publicznego, a więc mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n.. Argumenty skarżącego kwestionujące tę okoliczność nie zdołały podważyć stanowiska Sądu o spełnieniu przesłanki inwestycji celu publicznego przez planowaną inwestycję.

Powyższe oznacza, że ograniczenie skarżącego w korzystaniu z jego uprawnień właścicielskich do części działki nr [..], jest w pełni uzasadnione realizacją inwestycji celu publicznego, a zatem mieści się w hipotezie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponadto, bezsporne jest, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXII/69/2012 Rady Gminy z 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że zapisy dopuszczają lokalizację obiektów i sieci infrastruktury technicznej na działce skarżącego. Kwestionowanie, że plan nie stanowi wprost o gazociągu oraz, że nie ustala szczegółowego jego przebiegu powiązać należy ze stopniem szczegółowości planu. A plan nie wyznacza szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej i obiektów wchodzącej w skład. Zatem przyjąć należy, że skoro na działce skarżącego tego typu obiekty są dopuszczone to plan zezwala na lokalizacje każdej infrastruktury technicznej na działce skarżącego.

W świetle okoliczności, iż wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skierowany do Starosty dotyczył lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także, że inwestycja ta była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że w tym zakresie spełnione zostały przesłanki z art. 124 u.g.n., gdyż wniosek w tym przedmiocie był dopuszczalny.

Zarzuty skarżącego odnoszą się do okoliczności podjęcia i zakończenia przez inwestora rokowań, które zgodnie z treścią art. 124 u.g.n. stanowią trzecią przesłankę, którą powinien spełnić podmiot wnioskujący o wydanie przez starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący zarzucił, iż podjęcie przez inwestora rokowań przez skierowanie do nich zaproszenia było niemożliwe z uwagi na fakt, iż osobie umocowanej do rozmów wygasło pełnomocnictwo inwestora. Zatem nie można w ocenie skarżącego uznać, że rokowania miały miejsce.

W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne.

Udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów zostało w niniejszej sprawie poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami. Rozmowy między stronami zakończyły się wynikiem negatywnym, co otworzyło drogę do działań władczych organu administracji w tej kwestii. Rokowania bowiem oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zgodzić należy się z poglądem, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i z tego względu mogą być one prowadzone w dowolnej formie i nie można ich podporządkować konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Co przy tym istotne, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania w ogóle odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Gd 743/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym obowiązek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągnięto porozumienia. Przepis ten nie oznacza w szczególności osiągnięcia wspólnego stanowiska, a przyjęcie odmiennego poglądu czyniłoby bezcelową całą instytucję orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, skoro inwestor i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na zakładanie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Spełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań, rozumianych jako osiągnięcie wspólnego stanowiska, byłoby niemożliwe szczególnie wtedy, gdy druga strona (właściciel) sprzeciwia się propozycjom inwestora wyraźnie wskazując, że zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lecz nie przedstawia rozwiązań alternatywnych. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Z taką natomiast sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy inwestor umocował K. G. do prowadzenia rozmów ze skarżącym i oferowania mu rozwiązań, które miały doprowadzić do uzyskania jego zgody na przeprowadzenie gazociągu przez działkę nr [..]. Pełnomocnictwo to zostało udzielone w dniu 19 czerwca 2019 r. i wygasło 30 października 2020 r. W ocenie Sądu w okresie prowadzenia rokowań – od 13 września 2019 r. do 21 listopada 2019 r. K. G. posiadał umocowanie do prowadzenia rokowań ze skarżącym. Zostało ono załączone do wniosku z 12 grudnia 2019 r. i pomimo jego sporządzenia z datą 3 grudnia 2019 r. należy przyjąć zgodnie z nauką prawa cywilnego, że mocodawca potwierdził nim czynności i ustalenia dokonane przez pełnomocnika. Wadliwie zatem Starosta, jak również skarżący przyjęli, że podjęte przez pełnomocnika rokowania ze skarżącym były wadliwe.

Załączone do wniosku dokumenty szczegółowo obrazują propozycje przedstawione skarżącemu i sam skarżący nie przeczy, że żadna z nich nie była zadowalająca dla niego. Nie ulega wątpliwości, że strony porozumienia nie osiągnęły. Dowodzi tego także przebieg i efekt rozprawy przeprowadzonej przez organ I instancji.

Zdaniem Sądu, zobrazowane w aktach działania, opisujące szczegółowo prowadzone przez strony rozmowy, jednoznacznie wskazują na to, iż inwestor spełnił warunek podjęcia rokowań z właścicielami nieruchomości, dążąc do polubownego zakończenia sprawy przez osiągnięcie wzajemnego porozumienia. W aktach sprawy znajdują się dokumenty na potwierdzenie okoliczności podjęcia przez inwestora rokowań i zwrócenia się z propozycją zawarcia stosownego porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na prowadzenie prac nad budową gazociągu w obrębie działki skarżącego.

Zauważyć nadto należy, że skarżący co do zasady sprzeciwiał się przeprowadzeniu inwestycji, powołując się na możliwy inny, mniej dla niego uciążliwy przebieg planowanego gazociągu. Takie zachowanie, polegające na nieprzyjęciu warunków inwestora, stanowi przesłankę do władczej ingerencji organu przewidzianej przez ustawodawcę w celu zabezpieczenia inwestora w realizacji określonej inwestycji celu publicznego, gdyż nie ma on obowiązku prowadzenia rokowań do skutku. Natomiast organ przystępując do rozpatrzenia wniosku inwestora nie był zobowiązany do analizowania treści zaproponowanej umowy pod innym względem.

Przechodząc do dalszej oceny wydanych decyzji i badając ich treść, Sąd doszedł do wniosku, że nie naruszają one prawa. Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Niezasadnie twierdzi skarżący, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy pozbawiło go możliwości weryfikacji ustaleń tej decyzji w dwuinstancyjnym postepowaniu administracyjnym. Akta sprawy zgromadzone przez Starostę zawierały szczegółowe ustalenia pozwalające na wydanie decyzji merytorycznej, zatem wobec jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego Wojewoda mógł podjąć jedynie merytoryczna decyzję. Każda inna stanowiłaby uchybienie przepisom.

Ponadto skarżący zarzuca organowi odwoławczemu nierozważenie innych wariantów lokalizacji omawianej inwestycji, a w szczególności niezbadanie możliwości realizacji tego przedsięwzięcia w sposób mniej uciążliwy. Argument ten okazał się jednak również chybiony. Wojewoda odniósł się wyraźnie do tej kwestii w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Argumentacja ta jest przekonująca i jako taka zasługuje co do zasady na aprobatę. Niemniej należy podkreślić, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku przeprowadzenia analizy wariantów realizacji przedsięwzięcia. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda są bowiem związani wnioskiem inwestora, a przy tym nie dysponują wiedzą specjalistyczną niezbędną do optymalizowania parametrów lokalizacji inwestycji liniowych w zakresie przesyłu lub dystrybucji gazu ziemnego. Dlatego też na etapie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie można w zasadzie kwestionować przebiegu inwestycji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1098/14).

Spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, a zarzuty skarżącego są pozbawione podstaw, co wynika z przedstawionych rozważań. Zdaniem Sądu, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy Starosta był władny do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego, gdyż – w świetle przedłożonego materiału dowodowego – zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki do takiego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji, decyzja Wojewody orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], obręb M. jest prawidłowa i zgodna z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl