Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 68/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 11,8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do  spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1081/16 w sprawie ze skargi J.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1081/16, uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] mł. insp. J.G. został powołany z dniem [...] czerwca 2007 r. na stanowisko I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w S. Jednocześnie, policjantowi ustalono dodatek funkcyjny uwzględniając przy tym rangę zajmowanego stanowiska służbowego, zakres ponoszonej odpowiedzialności oraz rodzaj i poziom posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji.

Raportem z dnia [...] lutego 2016 r. J.G. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z prośbą o zwolnienie ze służby z dniem [...] kwietnia 2016 r. w związku z nabyciem praw do emerytury z tytułu osiągniecia 35 lat służby.

Rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie § 8 ust. 1, 4 i 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236), dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.", J.G. na okres od [...] marca do [...] kwietnia 2016 r. podwyższono dodatek funkcyjny do kwoty [...] zł miesięcznie uzasadniając to pozytywną oceną wywiązywania się przez policjanta z przydzielonych obowiązków oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych.

Jednocześnie, w dniu [...] lutego 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zwolnił J.G. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Następnie, rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie § 8 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., Komendant Wojewódzki Policji w S. obniżył J.G. z dniem [...] kwietnia 2016 r. dodatek funkcyjny I kategorii o kwotę [...] zł do kwoty [...] zł miesięcznie podwyższony rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 Kpa, nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wydanego rozkazu, przywołując treść przepisów § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. organ wskazał, że podwyższenie dodatku funkcyjnego na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2016 r. nie obejmowało kryteriów wynikających wprost z przywołanych przepisów prawa, a związane było z zamiarem rozwiązania stosunku służbowego z policjantem. Jednocześnie, jak wskazał organ, zgodnie z § 8 ust. 7 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazany przepis umożliwia, w ocenie organu, zmniejszenie kwoty otrzymywanego przez policjanta dodatku funkcyjnego stosownie do jego aktualnego zakresu obowiązków oraz realizowanych zadań i czynności służbowych. Dodatek funkcyjny nie ma charakteru nagrody, przyznawany jest w trybie i na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Ponadto, jak wskazał organ, dokonując ponownej oceny leżącej u podstaw przedmiotowego rozkazu o ustalenie dodatku funkcyjnego w pomniejszonej kwocie wziął pod uwagę również słuszne przedłożenie interesu społecznego wynikającego z racjonalnego wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na uposażenie, nad indywidualnym interesem policjanta. Z uwagi na powyższe przepisy oraz analizę stopnia realizacji zadań i czynności służbowych przez J.G. obniżenie dodatku funkcyjnego organ uznał za zasadne.

Od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. J.G. wniósł odwołanie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, zarzucając, że wydany on został z naruszeniem:

- prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 rozporządzenia 6 grudnia 2001 r. poprzez niewykazanie zgodnie z treścią przepisu zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości;

- prawa procesowego, w tym podstawowych zasad, na których winno się opierać postępowanie administracyjne dotyczące wydawania wszelkich decyzji tj.:

a) art. 6 Kpa - poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, w tym § 8 ust. 7 wymienionego wyżej rozporządzenia jak również przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy;

b) art. 7 Kpa - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

c) art. 9 Kpa - poprzez naruszenie obowiązku organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

d) art. 10 § 1 Kpa - poprzez uchybienie zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu m.in. poprzez nie zapoznanie z zebranym materiałem dowodowym, tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

e) art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 7 Kpa - poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do ustaleń nieznajdujących oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie;

f) art. 107 § 3 Kpa - poprzez brak w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz brak szczegółowego wyczerpującego uzasadnienia dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;

g) art. 145 § 1 pkt 1 Kpa - poprzez brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie wydania rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., z uwagi na fakt, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. została oparta na dowodach, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które okazały się fałszywe;

h) art. 108 § 1 Kpa – poprzez niewskazanie jakiejkolwiek rzeczywistej przyczyny uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania rygoru.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r.

Uzasadniając wydany rozkaz, organ odwoławczy podkreślił, że wysokość dodatku funkcyjnego policjanta kształtowana jest przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie stosowne decyzje administracyjne, przy czym, jak wynika z zestawienia przepisów § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego, czyli przyznanie go w innej wysokości, jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku. W myśl natomiast § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia, który to przepis stanowił podstawę podwyższenia J.G. dodatku funkcyjnego z dniem [...] marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Istotnym jest również, jak wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast w myśl § 8 ust. 7 cytowanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Brzmienie powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji, gdy podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w związku ze zmianą zakresu obowiązków służbowych, warunków służby, czy też z uwagi na inne przesłanki, zmiana lub ustanie danych przesłanek, uzasadnia obniżenie dodatku funkcyjnego.

Według organu odwoławczego, z rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego z dniem [...] marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Skoro bowiem z dniem [...] września 2015 r. ustalono mł. insp. J.G. dodatek funkcyjny w wysokości [...] zł miesięcznie na stanowisku I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w S. a uprzednio ustalono przedmiotowy dodatek w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] listopada 2014 r., to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez wymienionego policjanta kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie około sześciu miesięcy ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia mł. insp. J.G. dodatku funkcyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie, a więc w kwocie o [...] zł wyższej niż dotychczas. Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego, niewskazanych w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia powołania, tj. [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnych rozkazach personalnych o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia policjantowi danego dodatku o łączną kwotę [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwota [...] zł odbiega też od kwot, do których uprzednio podwyższano policjantowi dodatek funkcyjny na czas określony. Ponadto, mimo iż dodatek funkcyjny w kwocie [...] zł został przyznany policjantowi na czas określony, to nie umotywowano tego zwiększeniem zakresu obowiązków ani koniecznością wykonywania dodatkowych zadań służbowych, co uzasadniałoby otrzymywanie dodatku funkcyjnego we wskazanej wysokości.

Z uwagi na powyższe, Komendant Główny Policji, nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez mł. insp. J.G. z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stwierdził, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego do kwoty [...] zł miesięcznie ustały. Dlatego też obniżenie przedmiotowego dodatku nastąpiło do kwoty [...] zł miesięcznie, a więc uwzględniającej wysoką ocenę służby policjanta. Organ zauważył przy tym, że ustalona od dnia [...] kwietnia 2016 r. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. kwota należnego policjantowi na zajmowanym stanowisku I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w S. dodatku funkcyjnego jest o [...] zł wyższa, niż przysługująca przed dniem [...] marca 2016 r. Zaznaczył też, że wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć bądź obniżyć omawiany dodatek z zastrzeżeniem przypadków, określonych w § 8 ust. 8 powołanego rozporządzenia. W konsekwencji policjanci muszą liczyć się z możliwością zmiany wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w przypadku stwierdzenia przez przełożonego, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Organ podkreślił jednocześnie, że kwota ustalonego mł. insp. J.G. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez policjanta stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki organizacyjnej Policji. Kwota ta uwzględnia także rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Zauważył przy tym, że średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku zastępcy komendanta powiatowego Policji garnizonu zachodniopomorskiego wynosiła ok. [...] zł według stanu na dzień [...] lutego 2016 r. Przyznanie zatem mł. insp. J.G. dodatku funkcyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie nie może być traktowane jako naruszające ważny interes wymienionego policjanta.

Na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji J.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc takie same zarzuty jak w odwołaniu wniesionym od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. i domagając się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi, przestawiając dotychczasowy przebieg swojej służby skarżący podkreślił, iż obniżenie dodatku funkcyjnego za jeden miesiąc tj. za kwiecień 2016 r. nie ma żadnego uzasadnienia faktycznego, ani też prawnego. Skarżący podniósł jednocześnie, iż analiza przepisów dotyczących wynagradzania policjantów prowadzi do wniosku, że prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe, a z ostatnim dniem miesiąca, w którym następuje zwolnienie ze służby lub zaistnieją inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa - prawo do uposażenia wygasa. W tym okresie uposażenie policjanta może oczywiście ulec zmianie, ale tylko w okolicznościach uzasadniających tę zmianę i wynikających z obowiązujących przepisów. Szczególnie w przypadkach, gdy uposażenie policjanta ma ulec obniżeniu, organy zobligowane są do szczególnie rozważnego postępowania mając na uwadze skutki takich decyzji.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zasadność skargi, wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355) policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Szczegółowe zasady przyznawania policjantom dodatków funkcyjnych określa rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.

Według § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., który to przepis stanowił podstawę podwyższenia J.G. dodatku funkcyjnego z dniem [...] marca 2016 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Zgodnie z kolei z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast w myśl § 8 ust. 7 rozporządzenia, dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Powyższy przepis został wskazany przez organy Policji jako podstawa prawna obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego z dniem [...] kwietnia 2016 r.

Sąd wskazał następnie, że okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest, że decyzja o obniżeniu dodatku funkcyjnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej i wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 Kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Oceniając zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż wydane zostały one z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organy Policji w powyższych decyzjach, odwołując się do treści § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., nie wykazały bowiem aby w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaistniały przesłanki określone w tym przepisie do obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego. Odnoszenie się natomiast w tych decyzjach przez organy Policji do wcześniejszej decyzji z [...] lutego 2016 r. i poprzez kwestionowanie podstaw do podwyższenia dodatku funkcyjnego wywodzenie przesłanek do jego obniżenia, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd zgodził się przy tym z Komendantem Głównym Policji, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego (czyli przyznanie go w innej wysokości) jest dokonywana poprzez podwyższenie lub obniżenie przedmiotowego dodatku, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową wysokość tego dodatku. Wskazał jednak, że organ powinien w związku z tym mieć na uwadze, że zaskarżoną decyzją ustalił skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego, a nie dokonywał kontroli wcześniejszej decyzji podwyższającej ten dodatek, gdyż nie był do tego uprawniony w ramach wszczętego postępowania o obniżenie dodatku funkcyjnego. Uzasadnieniem obniżenia dodatku funkcyjnego nie mogła być zatem negatywna weryfikacja wcześniejszego ostatecznego rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, gdyż takiej przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego nie przewiduje § 8 ust. 7 rozporządzenia. Skoro organ postanowił ustalić skarżącemu na nowo wysokość dodatku funkcyjnego poprzez jego obniżenie na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia, to jego obowiązkiem było poczynienie ustaleń w zakresie okoliczności stanowiących podstawę obniżenia tego dodatku, jakie ustawodawca określił w tym przepisie. Dopiero bowiem te ustalenia mogły stanowić podstawę faktyczną do wydania kwestionowanych decyzji.

W ocenie Sądu z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji wynika natomiast, że organy swoje rozstrzygnięcie o obniżeniu dodatku funkcyjnego oparły wyłącznie na zakwestionowaniu istnienia przesłanek do podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego dokonanego ostatecznym rozkazem personalnym z [...] lutego 2016 r. Komendant Główny Policji nie zanegował przy tym wysokiej oceny wywiązywania się przez J.G. z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, co w świetle § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia stanowiło przesłankę podwyższenia dodatku funkcyjnego z dniem [...] lutego 2016 r. dokonanego rozkazem personalnym z [...] lutego 2016 r.

Powyższe uchybienia, w ocenie Sądu, powodują, iż nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanych rozstrzygnięć, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organy Policji dokonały jakichkolwiek (pozostających w związku ze sprawą i podstawą prawną rozstrzygnięcia) ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia tych rozstrzygnięć nie wynika bowiem, czy organy Policji w ogóle ustaliły jakiekolwiek fakty dotyczące przesłanek określnych w § 8 ust. 7 rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Nie sposób tym samym ustalić, czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję o obniżeniu dodatku funkcyjnego, a także czy zebrał wszystkie dowody niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa a także z naruszeniem § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesłanek obniżenia dodatku funkcyjnego, jakie ustawodawca określił w § 8 ust. 7 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., jak również do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. wewnętrzną sprzeczność poszczególnych części uzasadnienia wyroku, brak wskazania jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (Sąd I instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy oraz przytoczenia treści podnoszonych w toku postępowania przez organy administracji publicznej i stronę twierdzeń), a także niewyjaśnienie przyczyn uznania, iż organy wydając decyzje administracyjne dotyczące skarżącego przekroczyły granice uznania administracyjnego oraz na czym polegało zdaniem Sądu naruszenie przez organy administracji publicznej norm prawa materialnego mimo zastosowania art. 145 § 1 pkt lit a P.p.s.a., co dodatkowo czyni kwestionowany wyrok niewykonalnym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa - poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania wyżej wskazane normy prawne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6, art 7, art 77, art 80 i art. 107 § 3 Kpa- poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz I instancji i wadliwe uznanie, że organy obu instancji zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w S. naruszyli przepisy prawa procesowego, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi.

Wskazując na te zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie był rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] marca 2016 r. o obniżeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego stanowi tzw. decyzję uznaniową. Jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, decyzja uznaniowa podlega ograniczonej kontroli, która to sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich wypadkach dotyczy procesu wydawania decyzji, ustalania stanu faktycznego, jako elementu tego procesu, i oceny faktów mających istotne znaczenie z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dokonał kontroli legalności decyzji wydanych w sprawie w oparciu o kryterium słuszności i celowości. Wręcz przeciwnie, Sąd stwierdził, że właśnie te aspekty rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego pozostają poza kontrolą, jako że wiążą się one z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa. Sąd administracyjny bada natomiast, czy organ nie przekroczył granic uznania, czy decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

W powyższym zakresie organy administracji zobowiązane są zaś do respektowania zasad dotyczących postępowania dowodowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest bowiem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Zgodnie bowiem z treścią art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 Kpa wynika, że organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z przepisów tych wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Nadto, stosownie do treści art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać przedstawienie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek uzasadniania decyzji związany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno tez spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który - sprawując kontrolę na podstawie przepisów P.p.s.a – nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego organy obu instancji uchybiły obowiązkom wynikającym z przytoczonych powyżej przepisów, co trafnie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Uchybienia te mogły mieć natomiast istotny wpływ na wynik sprawy. Z obu wydanych w sprawie rozkazów nie wynika, jakie konkretnie okoliczności uzasadniały obniżenie dodatku funkcyjnego na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., który to stanowił ich podstawę prawną. Organy ograniczyły się do zakwestionowania przesłanek do podwyższenia dodatku funkcyjnego, które nastąpiło na podstawie wcześniejszego rozkazu, nie negując przy tym wysokiej oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. W tej zaś sytuacji stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że ustały inne, bliżej nieokreślone, przesłanki uzasadniające podwyższenie dodatku funkcyjnego, nie wyjaśnia podstawy faktycznej podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając tym samym poznanie przez stronę jego motywów, a także kontrolę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez sąd. W tym stanie sprawy zachodziły podstawy do uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogą zatem odnieść skutku. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem sprawy nie była i nie mogła być weryfikacja legalności uprzedniej decyzji o podwyższeniu dodatku, jako że postępowanie nie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym ani w trybie zmiany decyzji dotychczasowej.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., jako że zawiera szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej ze wskazaniem uchybień organów dyskwalifikujących podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, że wyrok jest niewykonalny.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym.

W orzecznictwie przyjmuje się, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. wyrok NSA z 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11).

Podkreślić przede wszystkim trzeba, że nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39).

Okoliczność, że skarżący uważa ustalenia Sądu I instancji za błędne, nie może natomiast uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro wymogi formalne uzasadnienia zostały spełnione i umożliwia ono kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W konsekwencji kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.