Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 455/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 902/13 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 902/13, w pkt 1. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego; w pkt 2. stwierdził, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013 r. L. S. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. G.

Kierownik MOPR w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie m.in. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm. – dalej "u.ś.r"), odmówił przyznania L. S. wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich przesłanek określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych. Podano, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności matki wnioskodawczyni wymagającej opieki został ustalony od listopada 2005 r. na stałe. Natomiast z dokumentacji przebiegu zatrudnienia wnioskodawczyni wynika, że ostatni stosunek pracy ustał z dniem 1 września 1995 r., gdy tymczasem niepełnosprawną matką wnioskodawczyni zaczęła zajmować się w 2010 r., a więc 15 lat po ustaniu zatrudnienia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. S. podkreślając, że jej zatrudnienie ustało z dniem 1 września 1995 r. i w tym już czasie jej matka potrzebowała opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W ocenie Kolegium w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ostatni stosunek pracy wnioskodawczyni ustał bowiem już od 1995 roku. Po tym czasie wnioskodawczyni pozostawała bez pracy, a więc nie zrezygnowała z wykonywania pracy, aby opiekować się matką, której niepełnosprawność ustalono dopiero w 2005 r. Powyższe okoliczności mogą, zdaniem organu, świadczyć o tym, że wnioskodawczyni co najwyżej nie podejmowała zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką. Przesłanka ta jednak w aktualnym stanie prawnym nie jest wystarczająca do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Na powyższą decyzję L. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, uznając zaskarżoną decyzję za wysoce krzywdzącą oraz podkreślając, że w 1995 r. zwolniła się z pracy, aby opiekować się matką. Przez wiele lat przebywała w miejscu zamieszkania matki, a od 2010 r. matka zamieszkuje z jej rodziną w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 902/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r. i decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza wymaganą analizą materialnoprawnych przesłanek wynikających z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, konieczne było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze K 27/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), z art. 2 Konstytucji RP.

Sąd I instancji zaznaczył, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej, na podstawie tego właśnie przepisu skarżąca została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2011 r. (przyznającej świadczenie bezterminowo od dnia 1 grudnia 2010 r.), a następnie, z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, de facto "zmuszona" do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy również jej odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, kwalifikuje ją zatem – w ocenie Sądu – do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu pomimo, że zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 27/13 z dnia 5 grudnia 2013 r. (czyli przed dniem 5 grudnia 2013 r.), to dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć.

Sąd I instancji wskazał, że w świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP, wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku. Sąd podał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Sąd stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust.1 i ust.3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę bezterminowo od dnia 1 grudnia 2010r. Przywrócenie prawa do kontynuacji przyznanego ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, bez możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych o wypłatę utraconych korzyści za okres po dniu 30 czerwca 2013 r., implikuje z kolei konieczność rozważenia przez organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013r. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania z prawnego punktu widzenia jest sytuacja, w które strona, na rzecz której "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, będzie ubiegać się jednocześnie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza bowiem możliwość ubiegania o zasiłek, gdyż oba świadczenia stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 grudnia 2013 r. , sygn. akt II SA/Bk 902/13 skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP i art. 105 § 2 K.p.a., polegające na mylnym uznaniu, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 27/13, którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji RP, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 stycznia 2011 r., nr 000027/SP/01/2011, przyznającej stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką od dnia 1 grudnia 2010 r. bezterminowo, w wyniku czego przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być w sprawie zastosowany, a zachodzi konieczność rozważenia w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o przyznanie którego zwróciła się strona wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013 r. i jego umorzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. były przepisy przejściowe. Trybunał orzekł bowiem o tym, że art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Podkreślono, że w niniejszej sprawie organy nie zastosowały przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, iż zrealizowanie wyroku będzie wymagało zmiany prawa, a sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że od dnia 1 lipca 2013 r. nie było i nadal nie ma w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie skutkuje tym, że jest reaktywowany "na nowo" byt prawny decyzji wygaszonej mocy prawa.

W ocenie organu interpretacja dokonana przez Sąd I instancji, po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, nie daje podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa, a wyrok Trybunału nie stworzył sytuacji reaktywacji na nowo bytu prawnego decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok w dniu 9 grudnia 2013 r. nie mógł znać uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie K 27/13, bowiem jego publikacja w urzędowym publikatorze nastąpiła w dniu 16 grudnia 2013r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557). W ocenie Sądu I instancji przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją RP winno nastąpić poprzez "reaktywowanie" decyzji wygaszonych z dniem 30 czerwca 2013 r., skoro ich wygaszenie nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Powyższy pogląd, z którym nie można się zgodzić, pomija okoliczność, że wygaszenie z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło ex lege. Dostrzegał ową kwestię Trybunał Konstytucyjny, wskazując, że w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Ponadto, zastosowanie przez ustawodawcę konstrukcji "utraty mocy ex lege" dla wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uniezależniło ów skutek od indywidualnego aktu stosowania prawa. Tym samym, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, tylko działanie ustawodawcy jest w stanie uchylić skutki wywołane obowiązywaniem niekonstytucyjnych przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.

Pomimo tego, że pogląd Sądu I instancji o "reaktywowaniu", wygaszonych z dniem 30 czerwca 2013 r., decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest błędny, to jednak należy go uznać za element prokonstytucyjnego poszukiwania możliwości uchylenia skutków wywołanych obowiązywaniem sprzecznych z Konstytucją RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie bowiem wskazał, że skutki stwierdzonej niekonstytucyjności były rozległe i naruszały bezpieczeństwo prawne osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne, a w sposób pośredni także bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, poprzez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Aktualne pozostaje zatem poszukiwanie odpowiedzi na pytanie o sposoby uchylenia skutków niekonstytucyjności stwierdzonej wyrokiem Trybunału w sprawie K 27/13. Nie ulega wątpliwości, iż obecnie (od dnia 15 maja 2014 r.) obowiązuje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 ze zm.), przy czym, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy). Kluczowa zatem wydaje się ocena przesłanek warunkujących możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, w rozumieniu art. 16a u.ś.r. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu, do systemu świadczeń rodzinnych został wprowadzony specjalny zasiłek opiekuńczy przysługujący osobom, na których, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o określonym stopniu niepełnosprawności. Istotnym elementem różnicującym owo świadczenie, od – znanego już wcześniej owej ustawie – zasiłku pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.), było pominięcie w nowej regulacji przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Wątpliwości co do konstytucyjności takiego ukształtowania treści art. 16a u.ś.r. sygnalizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie o zgodność z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP pominięcia wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o określonym stopniu niepełnosprawności (vide: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 1026/13). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014r. w sprawie P 1/14 umorzył postępowanie po rozpoznaniu tego pytania wskazując, iż problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione został już rozstrzygnięty przez Trybunał w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie K 27/13. Trybunał podkreślił, że w powyższym wyroku orzekł już, iż w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r., wprowadzającej zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą. Trybunał akcentował, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczały w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne.

W realiach niniejszej sprawy nie jest sporne ustalenie, że okoliczności faktyczne, które legły u podstaw przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie. Matka skarżącej legitymuje się nadal przyznanym bezterminowo stopniem niepełnosprawności, skarżąca sprawuje nad nią stałą opiekę i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia, a nadto łączny dochód rodziny skarżącej nie przekracza przewidzianego w ustawie kryterium dochodowego. Tym samym, rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 28 czerwca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy zobowiązane były do stosowania prokonstytucyjnej wykładni art. 16a u.ś.r.

Organy dokonując wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu ma charakter wyłącznie gramatyczny i w świetle okoliczności niniejszej sprawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami: ochrony praw słusznie nabytych i budowania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nadto nie urzeczywistnia wyroku Trybunału w sprawie K 27/13, bowiem nie usuwa skutków wywołanych niekonstytucyjnością art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r.

Ponadto, dokonana wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi do całkowicie niezrozumiałego zróżnicowania potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże – nie pozostając w zatrudnieniu – powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, więc rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest swoistym wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku, to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Tym samym, fakt niepozostawania w zatrudnieniu osoby czynnej zawodowo, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, winien być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na to czy jest on następstwem rezygnacji z zatrudnienia, czy też rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Byłoby propagowaniem fikcji takie rozumienie przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", które wymagałoby od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia pracy, tylko po to, by następnie mogły z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata ze strony państwa za sprawowanie społecznie użytecznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Powyższe oznacza, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.

Dokonując wykładni przesłanki pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy wskazać, że ustawodawca ostatecznie naprawił ową sytuację wprowadzając przepisem art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, taką zmianę do art. 16a u.ś.r., która przewiduje możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego zarówno w sytuacji niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i rezygnacji z tych form aktywności zawodowej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.