Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2718/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 pkt 2 art. 89 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: sędzia del. NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1200/12 oraz zażalenia Parafii Rzymsko-Katolickiej p/w [...] w K. na postanowienie w przedmiocie kosztów zawartego w punkcie III (trzecim) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1200/12 w sprawie ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p/w [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. uchyla postanowienie zawarte w punkcie III (trzecim) wyroku i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania w tej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1200/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Parafii Rzymsko- Katolickiej p/w [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr[...], w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Parafii Rzymsko - Katolickiej p/w [...] w K. kwotę 2.780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Parafii Rzymsko-Katolickiej p/w [...] w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wójt Gminy K. wymierzył Parafii Rzymsko-Katolickiej p/w [...] w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 77.099,34 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

W następstwie odwołania złożonego przez Parafię Rzymsko-Katolicką p/w [...] w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.u decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części wymierzającej administracyjną karę pieniężną i wymierzyło Parafii Rzymsko-Katolickiej p/w [...] w K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 252.255,66 zł. Ponadto, Kolegium nie uwzględniło wniosku Parafii o umorzenie postępowania wskutek cofnięcia odwołania.

Na skutek złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 298/09, oddalił skargę Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] w K. na decyzję organu II instancji.

Następnie, wskutek wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej od ww. orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1934/09 uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy, decyzję SKO we W. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2008 r. Uzasadnieniem dla ww. rozstrzygnięcia był fakt, że przekazane temu sądowi akta sprawy zaginęły, a ich poszukiwania okazały się bezskuteczne. Wobec faktu, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują prawnej możliwości odtworzenia zaginionych akt, Sąd zobowiązany był uwzględnić skargę kasacyjną.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wymierzył Parafii Rzymsko-Katolickiej p/w [...] w K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w wysokości 252.255,66 zł.

Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a w szczególności z art. 10 w zw. z art. 40 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że co prawda organ I instancji nie dopełnił obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadamiając pełnomocnika o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże nie każde naruszenie tego rodzaju skutkuje koniecznością uchylenia decyzji administracyjnej, a dotyczy to w szczególności naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że do naruszenia doszło, a czym innym zagadnienie jego wpływu na wynik sprawy, na co powołuje się strona nie precyzując, na czym ów wpływ polegał. Organ stwierdził, że zarzucone naruszenie art. 10 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. nie uzasadnia jej uchylenia lub zmiany.

Kolegium zwróciło uwagę, że poza ww. zarzutami, pełnomocnik strony nie podważył merytorycznej zasadności decyzji. Braki zaś uzasadnienia faktycznego nie dyskwalifikuje zasadności decyzji.

Powołując się na treść art. art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organ odwoławczy podkreślił, że uzyskaniu zezwolenia na usunięcie podlegają także drzewa, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, podobnie, jak drzewa zagrażające bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, czy drzewa, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi. Powyższe wynika z art. 86 ust. 1 pkt 4, 6 i 9 ustawy, który zwalnia od opłat za usunięcie takich drzew, lecz nie zwalnia z konieczności uzyskania zezwolenia na ich usunięcie. Z tych przyczyn kwestia stanu drzewa (obumarcia) może mieć znaczenie przy naliczaniu opłaty za usunięcie drzewa (art. 84 - art. 86 ustawy), ale nie przy wymierzaniu kary administracyjnej (art. 88 ustawy o ochronie przyrody).

Stwierdzono, że bez znaczenia dla oceny zasadności stanowiska organu I instancji pozostaje argumentacja strony sprowadzająca się do wykazania, że usunięte drzewa były połamane przez wichurę, wobec czego - w ocenie strony - nie były drzewami. Badając pnie drzew biegły ustalił, że robinie (akacje) nr 1 i 2 miały pień wypróchniały, były zamierające, zaś kasztanowiec nr 3 mógł być w dobrym lub średnim stanie, a kasztanowiec nr 4 w średnim stanie. Za wiarygodne i znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym należało uznać zeznania świadków na ww. okoliczność. Zdaniem Kolegium usunięte z otoczenia kościoła w K. okazy nie były obumarłe, posiadały koronę, choć uszkodzoną przez wiatr, były więc drzewami i do ich usunięcia wymagane było uzyskanie zezwolenia. Kwestia zaś stwarzanego przez nie zagrożenia, pozostawała poza przedmiotem postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że z terenu (działki nr 22) otaczającego kościół parafialny p/w [...] w K., którego posiadaczem samoistnym jest Parafia Rzymsko-Katolicka p/w [...] w K., parafianie na zlecenie proboszcza usunęli w lutym 2008 r. 4 drzewa. Na ich usunięcie nie uzyskano zezwolenia. Nie ma też wątpliwości, co do gatunku wyciętych drzew i nie ma podstaw do kwestionowania ustalonych promieni. Sporny w sprawie pozostawał zaś termin usunięcia piątego drzewa, z gatunku - kasztanowiec zwyczajny o promieniu pnia 17 cm. Wiarygodne w tym zakresie są, w ocenie organu II instancji, ustalenia zawarte w ekspertyzie wykonanej przez Pracownię Dendrochronologiczną UMK w Toruniu z dnia 6 października 2008 r., która wskazuje, że drzewo nr 5 zostało ścięte w 2008 r., wyjątkowo w 2007 r.

Ponadto, organ podał, że zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, administracyjną karę pieniężną ustalono w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew, na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4, określonych na rok usunięcia drzewa. Z uwagi na to, że wyznaczenie obwodów usuniętych drzew było niemożliwe z powodu braku kłód, obwody ustalono przyjmując najmniejszy promień pni i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Dalej, przyjmując stawkę za 1 cm obwodu pnia drzewa robinii i kasztanowca mierzonego na wysokości 130 cm obowiązującą w 2008 r. i dla kasztanowca w 2007 r., należne opłaty za usunięcie drzew wyniosłyby łącznie 42.042,61 zł. Z uwagi jednak na to, że Kościół p/w [...] w K. wraz z otoczeniem (działką nr [...]) figurują w rejestrze zabytków woj. kujawsko-pomorskiego pod numerem [...], to zgodnie z art. 85 ust 6 ustawy o ochronie przyrody opłaty za usunięcie drzew są o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy. Zatem opłata za usunięcie ww. drzew wyniosłaby 84.085,22 zł. Administracyjna kara pieniężna, stanowiąca trzykrotność opłaty za usunięcie drzew, wynosi 252.255,66 zł.

W skardze na powyższą decyzję Parafia Rzymsko-Katolicka p/w [...] w K. zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 10 w zw. z art. 40 § 2 i art. 107 k.p.a., oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż pozostałości które usunięto z terenu działki nr [...] należy traktować jako drzewa, a za ich usunięcie bez zezwolenia należy wymierzyć karę administracyjną;

- art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów przez SKO i przyjęcie, że cała działka nr [...], z której usunięto drzewa jest objęta ochroną konserwatorską, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 76 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993 r. z której wynika, iż ochroną konserwatorską objęta jest jedynie część działki nr [...] w granicach określonych na mapie stanowiącej integralną część tej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 85 ust. 6 w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne zwiększenie kary administracyjnej z powodu błędnego przyjęcia, że działka nr [...] jest w całości objęta ochroną konserwatorską.

Skarżąca wskazała nadto, że organ I instancji nie doręczył ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie i uniemożliwił tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, naruszając przepisy postępowania (art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a.).

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody bezwzględnie uzależniają wycięcie drzewa od wcześniejszego uzyskania zezwolenia. Naruszenie obowiązujących przepisów było w niniejszej sprawie ewidentne. Wycięcie drzew bez zezwolenia potwierdza materiał dowodowy: protokoły z oględzin, zeznania świadków, dokumentacja fotograficzna. Popełniony czyn wypełniał wszystkie znamiona deliktu administracyjnego.

Sąd zwrócił uwagę, że posiadacz nieruchomości nie ma uprawnień do samodzielnej oceny żywotności drzew lub krzewów i samowolnego ich usunięcia, które według jego oceny są obumarłe, w złej kondycji i nie rokują szans na przeżycie. Sąd podkreślił przy tym, że kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew, o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 tej ustawy. Opłata za usunięcie drzew lub krzewów jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia tj. w przypadku zgodnego z prawem (za zgodą właściwego organu) usunięcia drzew. Natomiast kara administracyjna jest wymierzana za działanie niezgodne z prawem - samowolne usunięcie drzew. Do kary administracyjnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia nie znajduje zastosowania przepis art. 86 ust. 1 ustawy, enumeratywnie wyliczający w punktach 1 - 13 sytuacje, w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew.

W odniesieniu natomiast do stanu wyższej konieczności, jako przesłanki negatywnej do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej, Sąd stwierdził, że nie został on zawarty w normach materialnych regulujących wymierzenie tej kary.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, że wycięte drzewa podległy ochronie na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993 r. L.dz. [...]. Z rozstrzygnięcia powyższej decyzji wynika, że ochronie podlega wpisane do rejestru zabytków województwa włocławskiego pod nr rejestru [...] dobro kultury: Kościół Parafialny p/w [...] w K. gm. K. w granicach XX określonych na załączonej mapce geodezyjnej w skali 1: 5000, działka nr [...], o pow. 0.27.00 ha, KW [...]. Natomiast w uzasadnieniu powyższej decyzji dokonano opisu, jako zabytku tylko obiektu sakralnego i brak jest stanowiska co do zabytkowego charakteru otoczenia kościoła. Wniosku o zabytkowym charakterze spornych drzew nie można wyprowadzić również z materialnoprawnej podstawy decyzji o wpisie do rejestru zabytków, stanowiącej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1983 r. Nr 38, poz. 48).

Analiza złączonej mapy wskazuje jedynie, że na działce nr [...] w jej granicach znajduje się obiekt oznaczony "xx". Zaznaczenie powyższego obiektu na mapie potwierdza stanowisko strony skarżącej, że granice obiektu chronionego nie pokrywają się z granicami działki nr [...]. W ocenie Sądu, to, że jakiś obiekt architektoniczny usytuowany na określonej nieruchomości posiadającej nr działki, powierzchnię działki oraz urządzoną księgę wieczystą, z uwagi na swoje cechy zabytkowe został wpisany do rejestru zabytków nie oznacza, że cała nieruchomość jest objęta przedmiotowym wpisem. Jak wynika z decyzji Konserwatora Zabytków za zabytek uznano Kościół Parafialny p/w [...] w K. pochodzący z XVIII wieku. Zatem nieruchomością, która została wpisana do rejestru zabytków pozostaje wyłącznie powyższy obiekt wraz z gruntem znajdującym się pod tym zabytkiem, bez otaczającego go terenu. Zgodnie z dyspozycją art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części tych budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Mając na względzie wskazany wyżej zróżnicowany poziom ochrony konserwatorskiej wynikający z różnych form ochrony zabytków nieruchomych, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący słusznie zarzuca organom administracji niewyjaśnienie, z jakiego tytułu wycięte drzewa podlegały ochronie konserwatorskiej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oprócz naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. poprzez wymierzenie kary wyższej niż uczynił to organ I instancji, dopuszczono się również naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu odwoławczym obowiązuje zasada, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Zawarty w tym przepisie zakaz reformatio in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony, a istota jego polega na tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji strony na skutek odwołania złożonego przez nią samą. Wprawdzie wymieniony przepis przewiduje od tej zasady wyjątki, lecz organ odwoławczy, stosując je, musi szczegółowo wykazać, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powyższe nie wynika. Organ odwoławczy powinien zatem wydać orzeczenie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Parafia Rzymsko - Katolicka p/w [...] w K. wniosła zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2013 r.

W dniu 27 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 P.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, tj.:

a) art. 85 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (jt. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) - dalej u.o.p., poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy,

b) art. 46 § 1 kc - poprzez jego wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że nieruchomością jest obiekt Kościoła Parafialnego p/w [...] w K. wraz z gruntem znajdującym się pod tym obiektem, bez otaczającego go terenu,

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organów obu instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, oraz

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organowi odwoławczemu nie można zarzucić naruszenia zakazu reformationis in peius.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie, w przypadku ustalenia, że nie zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że podstawowym dokumentem określającym granice ochrony konserwatorskiej na nieruchomości, na której znajduje się obiekt Kościoła Parafialnego p/w [...] w K. jest decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993 r. o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków. Decyzja wraz z załącznikiem mapowym jest w swej treści jednoznaczna i wskazuje, że ochroną objęto całą nieruchomość oznaczoną geodezyjnie numerem działki [...], wpisaną do KW [...]. Taki zakres ochrony wynika z sentencji decyzji cyt. :"w granicach określonych na załączonej mapce geodezyjnej w skali 1:5000, działka nr [...] o pow. 0.27.00 ha, KW [...]" i takie też granice zostały przez organ wydający decyzję zaznaczone kolorem żółtym na jej załączniku mapowym.

Zwrócono przy tym uwagę, że powyższa decyzja została sporządzona z użyciem gotowego formularza, który stosowano zarówno dla zabytków ruchomych, jak i nieruchomych. Organ ją wydający "wypełniał", więc jedynie pozostawione miejsca. W przypadku wpisywania do rejestru zabytku nieruchomego należało w decyzji dodatkowo określić jego granice, co wynika z treści przypisu znajdującego się w dolnej części decyzji.

W ocenie kasatora w realiach niniejszej sprawy nie ma ani przepisów szczególnych, które pozwalałyby stwierdzić, że na gruncie prawa cywilnego obiekt Kościoła Parafialnego w K. stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności, ani też nie ma podstaw do twierdzenia, że odrębną nieruchomość stanowi obiekt Kościoła wyłącznie z gruntem pod tym obiektem (bez otoczenia). Przeciwnie, zgodnie z zasadą prawa cywilnego, jako obiekt trwale z gruntem związany, obiekt ten jest częścią składową gruntu (art. 48 Kc). Prezentowana więc w skarżonym wyroku, na potrzeby niniejszej sprawy, wykładnia art. 46 § 1 Kc jest wadliwa i nie uzasadnia tezy, że ochroną objęto jedynie obiekt Kościoła Parafialnego w K. z gruntem bezpośrednio pod tym obiektem.

Za nieuzasadniony należało także uznać zawarty w wyroku zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a.. Kolegium wydało bowiem w sprawie decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i ta decyzja została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie doszło zatem do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, czyli do pogorszenia jej sytuacji na skutek odwołania. Wbrew wywodom zawartym w wyroku, organ odwoławczy nie podwyższył kary pieniężnej, nie było zatem podstaw do rozważania w decyzji przesłanek z art. 139 k.p.a., tj. kwestii rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego.

W odpowiedzi na skrgę kasacyjną Parafia Rzymsko-Katolicka p/w [...] w K., podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1682/13, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, uznając że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. akr SK 6/21.

Zarządzeniem z dnia 24 lipca 2013 r. zażalenie Parafii Rzymsko-Katolickiej p/w [...] w K. z dnia 29 kwietnia 2013 r. skierowano do rozpoznania na rozprawie wraz ze skargą kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 23 września 2014 r., akt II OSK 1682/13, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie kasacyjne, bowiem w dniu 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w stanowiącej podstawę zawieszenia postępowania kasacyjnego sprawie o sygn. SK 6/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją strony skarżącej kasacyjnie, że w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni postanowień art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego uznając, że nieruchomością jest obiekt Kościoła Parafialnego p/w [...] w K. wraz z gruntem znajdującym się pod tym obiektem, jednak bez otaczającego go terenu.

Podstawowym dokumentem określającym granice ochrony konserwatorskiej jest decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1993 r. o wpisaniu obiektu Kościoła Parafialnego p/w [...] w K. do rejestru zabytków. Decyzja ta wraz z załącznikiem mapowym jest w swej treści jednoznaczna i wskazuje, że ochroną objęto całą nieruchomość oznaczoną geodezyjnie numerem działki [...], wpisaną do KW [...]. Taki zakres ochrony wynika z sentencji decyzji:"w granicach określonych na załączonej mapce geodezyjnej w skali 1:5000, działka nr [...], o pow. 0.27.00 ha, KW [...]" i takie granice zostały przez organ wydający decyzję zaznaczone kolorem żółtym na jej załączniku mapowym. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków została sporządzona z użyciem gotowego formularza, który zastosowano zarówno dla zabytków ruchomych, jak i nieruchomych. W przypadku wpisywania do rejestru zabytku nieruchomego należało w decyzji dodatkowo określić jego granice, co wynika z treści przypisu znajdującego się w dolnej części decyzji. Wspomniany przypis został oznaczony w treści decyzji odsyłaczem - "xx" i w dolnej części decyzji jest oznaczony tym samym symbolem. Symbol "xx" nie ma zatem określać granic ochrony na mapie załączonej do decyzji, jak to uznał Sąd w uzasadnieniu wyroku, ale jest jedynie oznaczeniem przypisu dolnego w decyzji.

Decyzję z dnia [...] lipca 1993 r. należy zatem odczytywać w ten sposób, że za zabytek uznano Kościoł Parafialny p/w [...] w K. w granicach określonych na załączonej mapce geodezyjnej w skali 1:5000, a więc wraz z całą działką nr [...], o pow. 0.27.00 ha, KW [...].

Na podstawie art. 46 § 1 K.c., nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (np. poszczególne lokale mieszkalne, wyodrębnione jako samodzielne nieruchomości). W realiach niniejszej sprawy nie ma jednak ani przepisów szczególnych, które pozwalałyby stwierdzić, że na gruncie przepisów prawa cywilnego obiekt Kościoła Parafialnego w K. stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności, ani też nie ma podstaw do twierdzenia, że odrębną nieruchomość stanowi obiekt Kościoła wyłącznie z gruntem pod tym obiektem (bez otoczenia). Przeciwnie, zgodnie z zasadą prawa cywilnego superficies solo cedit, obiekt ten jest częścią składową gruntu. Do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 K.c). Błędne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjmujące, że ochroną konserwatorską objęto jedynie obiekt Kościoła Parafialnego w K. z gruntem znajdującym bezpośrednio pod tym obiektem.

Zasadny jest także zarzut strony skarżącej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i to ta decyzja została przez stronę zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie doszło zatem do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, czyli do pogorszenia jej sytuacji na skutek rozpatrzenia odwołania. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie podwyższył kary pieniężnej, nie było zatem podstaw do rozważania w decyzji przesłanek określonych w art. 139 k.p.a. tj. kwestii rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, albowiem uznał, że w sprawie należy wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12. W tym wyroku Trybunał orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

Ponadto Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny, w toku postępowania kasacyjnego, wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku TK, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie.

Rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, niewątpliwie trzeba wziąć pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Odsyłanie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, ss. 52 i 102).

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika, że intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało zatem odczytać w ten sposób, że Trybunał odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazał w uzasadnieniu analizowanego wyroku: "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych przyczyn wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że jej przedmiot stanowi nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody – a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów – ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Nieprawidłowa jest bowiem wykładnia art. 88 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody polegająca na przyjęciu, że uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, nie miarkując przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu.

Trzeba mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Oznacza to, że dokonana przez Trybunał ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody powinna odgrywać istotne znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpatrując sprawę organ dokona "aplikacji" (oceny zastosowania) zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12, a w konsekwencji udzieli odpowiedzi w kwestii rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzewa, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, domniemania konstytucyjności. Organ rozważy, czy w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy, aby wymierzoną karę pieniężną uznać za nieproporcjonalnie wysoką, w świetle wartości wskazanych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 6/12. Weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Zasługuje na uwzględnienie zażalenie Parafii Rzymsko - Katolickiej p/w [...] w K. na postanowienie zawarte w pkt 3 zaskarżonego wyroku.

W zaskarżonym wyroku Sąd zawarł postanowienie dotyczące zwrotu skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw w kwocie 2.780,00 zł. tj. 2.540,00 zł. tytułem poniesionych kosztów sądowych (2.523,00 zł. wpis od skargi oraz 17,00 zł. opłata skarbowa od pełnomocnictwa) oraz 240,00 zł. tytułem wynagrodzenia radcy prawnego występującego w sprawie.

Art. 200 P.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm) stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji, w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - stawkę obliczoną na podstawie § 6 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była należność pieniężna tj. wymierzona kara administracyjna w kwocie 252.255,66 zł. Od tej też kwoty skarżący zobowiązany był do uiszczenia wpisu od skargi, na podstawie art. 231 P.p.s.a., zgodnie z którym wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania błędnie zastosował § 14 ust. 2 lit. c rozporządenia ustalając wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240,00 zł. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis ten określa stawkę minimalną przed sądami administracyjnymi w innych sprawach niż wymienione w § 14 ust. 2 lit. a i b, czyli m. in. w sprawach w których w których przedmiotem zaskarżenia nie są należności pieniężne. Zwrot kosztów postępowania winien zatem obejmować wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 7.200,00 zł. bowiem zgodnie z § 14 ust. 2 lit. a rozporządzenia stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji, w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - stawkę obliczoną na podstawie § 6 rozporządzenia, czyli powyżej 200.000 zł – 7.200 zł.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 sentencji oddalił skargę kasacyjną. Natomiast na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu postanowienia zawartego w pkt 3 zaskarżonego wyroku.