Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 121/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 2 pkt 2, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 30 ust. 1
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 567/20 w sprawie ze skargi E. P. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz E. P. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 567/20 oddalił skargę E. P. (dalej: strona, skarżąca) na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: organ) z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Jak wynika z uzasadnienia Sądu pismem z 3 października skarżąca została poinformowana przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, że jej wniosek o dofinansowanie pt. "[...]", w ramach konkursu nr RPWP.08.02.00-IZ.00-30-001/18 uzyskał łącznie 124 pkt i nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu.

Skarżąca wniosła protest (pismo z 8 października 2019 r.).

Zarząd Województwa Wielkopolskiego, pismem z [...] października 2019 r. poinformował odwołującą się, że protest pozostawiono bez rozpatrzenia, bowiem w sytuacji, gdy na jakimkolwiek etapie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia.

W efekcie wniesionej przez skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał (wyrok z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19), że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 252/20) oddalił skargę kasacyjną organu.

Pismem z 24 sierpnia 2020 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego poinformował skarżącą, że uchwałą nr 2606/2020 z 20 sierpnia 2020 r., w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, protesty wniesione w ramach konkursu nr RPWP.08.02.00-IŻ.00-30-001/18 zostały pozostawione bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższej informacji wskazano, że alokacja w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014–2020 wynosiła 18.042.710 EUR, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków określonym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego Województwa Wielkopolskiego w sierpniu 2020 r. wynosiło 78.021.173,45. W ramach Działania przeprowadzono dwa konkursy (2015 r. i 2018 r.). Zakontraktowana wartość projektów wynosi 78.509.811,12 zł, a limit kontraktacji – 488.637,67 PLN. Kwota przeznaczona na dofinansowanie została wyczerpana, gdyż podpisano umowy ze wszystkimi wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

Skarżąca ponownie skorzystała z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego podnosząc zarzut naruszenia:

a) art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 47 i art. 41 Karty Praw Podstawowych oraz art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim sytuacja wyczerpania alokacji umożliwia pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, co jest równoważne z iluzorycznym prawem do zaskarżenia decyzji organu oraz brakiem skutecznego środka prawnego;

b) art. 66 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez przyjęcie, że w chwili wydawania rozstrzygnięcia spełniona została przesłanka wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów;

c) art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 przez stwierdzenie, że doszło do wyczerpania alokacji pomimo tego, iż organ nie skorzystał z możliwości wnioskowania do Komisji Europejskiej o zmianę programów, a tym samym realokację środków pomiędzy osiami operacyjnymi;

d) art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 121 ust. 2 pkt 5 oraz art. 122 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez odniesienie wyczerpania alokacji jedynie do wkładu pochodzącego ze środków unijnych i pominięcie, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych Wielkopolski Program Operacyjny na lata 2014–2020 był finansowany również z budżetu Państwa;

e) art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt I–III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, gdyż sankcja pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, zależna w całości od organu, narusza zasady sprawiedliwości proceduralnej, bo umożliwia gorsze potraktowanie projektu poprzez dyskryminacyjną, nierzetelną i nieprzejrzystą ocenę projektu;

f) art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 przez przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności oraz równego traktowania beneficjentów.

Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że prezentowany w skardze s. 5–8 opis stanu faktycznego sprawy jest prawdziwy. Jednak, wskutek wyczerpania środków, niemożliwy do osiągnięcia jest cel skargi, czyli otrzymanie dofinansowania, o które skarżąca ubiegała się w ramach konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 567 – którym uznano skargę za niezasadną – wskazał, że w myśl art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; alej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie zaś z treścią z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a.

Dalej Sąd wskazał, że nie znalazł podstaw do uwzględniania zarzutów obejmujących twierdzenia o niezgodnym z prawem stwierdzeniu wyczerpania środków na dofinansowanie projektu, bowiem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych należy przyjąć, że rzeczywiste wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów musi nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie przez wykazanie owego przeznaczenia na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania.

W niniejszej sprawie informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia poprzedzona została uchwałą Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 20 sierpnia 2020 r. sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr RPWP.08.02.00-IŻ.OO-30-001/18 w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 edukacja Wielkopolskiego Regionalnego programu Operacyjnego na lata 2014–2020.

Zwrócono jednocześnie uwagę, że Sąd nie ma kompetencji ani obowiązku inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, na jakim etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, w tym sądowoadministracyjnej, wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów, sama zaś uchwała jako dokument urzędowy jest wystarczająca dla dokonania ustaleń o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

W świetle uzasadnienia tej uchwały, która wskazuje na podpisanie umów ze wszystkimi wnioskodawcami w obu konkursach działania 8.2 Uczenie się przez całe życie, zdezaktualizował się, potwierdzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19, obowiązek organu w zakresie dokonania ponownej oceny projektu złożonego przez stronę skarżącą. Sąd wskazał, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I GSK 252/20 zapadłe w niniejszej sprawie po złożeniu skargi kasacyjnej przez organ, zostało wydane 15 lipca 2020 r., natomiast ponowna informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia została sporządzona 24 sierpnia 2020 r., czyli po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 179/19 – w sytuacji, gdy przepis art. 65 ustawy wdrożeniowej ustanawia bezwzględną zasadę, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania – co służąc realizacji wskazanych powyżej celów ma tę konsekwencję, że odnosi się w równym stopniu do wnioskodawców, których projekty wybrane zostały do dofinansowania z listy podstawowej, jak i z listy rezerwowej – to nie sposób jest upatrywać wadliwości działania instytucji zarządzającej w tym, że równolegle z powierzonymi jej kompetencjami do rozpatrywania protestów od negatywnej oceny projektów realizuje kompetencje wprost ukierunkowane na rozdysponowywanie środków finansowych zgodnie z zasadą szybkości oraz efektywności ich rozdziału. Zwłaszcza, gdy jednocześnie nie uchybia (instrukcyjnemu) terminowi do rozpatrzenia protestu ani też obowiązkowi dokonywania ustaleń odnośnie wyczerpania kwoty przeznczonej do dofinansowania projektów w ramach działania w związku z ich wiążącym rozdysponowaniem, do czego jest zobowiązana na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględniania zarzutów wskazujących na pozbawienie strony skarżącej skutecznego środka prawnego.

Zasady związane z wyborem projektów kładą nacisk w pierwszej kolejności na projekty wybrane w drodze pierwotnego wyboru, a nie procedury odwoławczej (art. 65 ustawy wdrożeniowej). Procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Przepis ten daje uprawnienie organowi do zawarcia umowy z wnioskodawcą, którego projekt uzyskał najwyższą ocenę, bez czekania na rozstrzygnięcie procedury odwoławczej, co znajduje uzasadnienie w zasadzie efektywności i szybkości wdrażania środków pomocowych. Właściwa instytucja, pomimo toczących się postępowań odwoławczych, może kontynuować czynności niezbędne do zawarcia umów z wnioskodawcami, których projekty zostały pozytywnie ocenione.

Skoro przepis art. 65 ustawy wdrożeniowej ustanawia bezwzględną zasadę, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty pierwotnie zostały wybrane do dofinansowania, to nie sposób jest upatrywać wadliwości działania instytucji zarządzającej w tym, że równolegle z kompetencjami do rozpatrywania protestów od negatywnej oceny projektów realizuje kompetencje wprost ukierunkowane na rozdysponowywanie środków finansowych zgodnie z zasadą szybkości oraz efektywności ich rozdziału.

Uwzględniając powyższe Sąd wskazał, że elementem procedury odwoławczej, określonej przepisami Rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej, jest także postępowanie sądowoadministracyjne.

Zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, jeśli na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury sądowoadministracyjnej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, to wówczas sąd administracyjny nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Niebudzące żadnych wątpliwości okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nakazują przyjąć, że nie zaktualizowały się przesłanki do zastosowania przepisu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przedmiotem aktualnie rozpoznawanej skargi nie była negatywna ponowna ocena projektu w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, lecz akt (czynność) organu wyrażająca się ponownym pozostawieniem protestu bez rozpatrzenia.

Skoro organy nie dokonały ponownej oceny projektu, a stwierdzenie wyczerpania środków na dofinansowanie nastąpiło przed ponownym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to nie można przyjąć, że zaktualizowała się kompetencja sądu administracyjnego do orzekania na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Argumentacja skargi wskazująca na pozbawienie skutecznego środka prawnego nie uwzględnia faktu, że wyrokiem z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnie stwierdził, że pierwotne pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i zobowiązał organ, między innymi, do merytorycznego rozpoznania protestu, jeżeli kwota przeznaczona do dofinansowania projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeżeli do takiego wyczerpania doszło. Powyższe orzeczenie stwierdzało naruszenie prawa, a przez to otworzyło stronie skarżącej drogę do poszukiwania naprawienia szkody na drodze cywilnoprawnej.

Biorąc pod uwagę wyżej wymienione okoliczności Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną – powołując się na treść art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. i zaskarżając rozstrzygnięcie w całości – wniósł pełnomocnik skarżącej.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zarzucono naruszenie:

1. art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (Dz.Urz. C 2007.30 ze zm.; dalej: KPP) w zw. z art. 41 KPP oraz w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim sytuacja wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego umożliwia organowi pozostawienie protestu skarżącej bez rozpatrzenia oraz nakazuje sądowi uwzględniającemu skargę jedynie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, co stanowi iluzoryczne prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ i ogranicza prawo skarżącej do skutecznego środka prawnego;

2. art. 66 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili wydania rozstrzygnięcia, spełniona została przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach Działania 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014–2020, w sytuacji gdy z okoliczności stanu faktycznego nie wynika, iż środki te zostały wyczerpane w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, bowiem organ nie wykazał w sposób przejrzysty z jakich powodów wystąpiła sytuacja wyczerpania alokacji przeznaczonej na dofinansowanie projektów z ww. Działania, w szczególności organ nie przedstawił skarżącej dowodów na wyczerpanie alokacji w Działaniu, do czego jest zobowiązany zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, co finalnie skutkowało nierzetelną i nieprzejrzystą oceną Projektu poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą w proteście;

3. art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz. L 2013.347.320 z 20 grudnia 2013 r.; dalej: rozporządzenie 1303/2013) przez stwierdzenie, że w Działaniu doszło do wyczerpania alokacji, chociaż to na organie spoczywa obowiązek prawidłowego podziału środków przeznaczonych na finansowanie programów pomiędzy poszczególne priorytety, a na gruncie tego rozporządzenia może on wnioskować do Komisji Europejskiej o zmianę programów, a tym samym realokację środków pomiędzy osiami operacyjnymi, gdzie w niniejszym stanie faktycznym organ nie podjął takich działań czym uniemożliwił skarżącej realizację Projektu;

4. art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 121 ust. 2 pkt 5 oraz art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: u.f.p.) przez stwierdzenie, że w Działaniu doszło do wyczerpania alokacji, co organ opiera wyłącznie na fakcie wyczerpania wkładu pochodzącego ze środków unijnych na Działanie w kwocie 18.042.710,00 EUR, chociaż zgodnie z ustawą o finansach publicznych Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2014–2020 był finansowany również z budżetu państwa co potwierdza m.in. załącznik nr 15 do Ustawy budżetowej pn.: "Planowane dochody i wydatki budżetu środków europejskich oraz budżetu państwa w latach 2019–2021 w zakresie perspektywy finansowej 2014–2020, wspólnej polityki rolnej oraz programów realizowanych z udziałem państwa członkowskich europejskiego porozumienia o wolnym handlu (EFTA)";

5. art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt I–III rozporządzenia nr 1303/2013 przez naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej i nieproporcjonalną, niczym nieuzasadnioną sankcją polegającą na pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu co uniemożliwiło skarżącej otrzymanie dofinansowania, w sytuacji, w której okoliczność wyczerpania alokacji środków na Działanie, z której wynika pozostawienie protestu bez rozpatrzenia jest okolicznością w całości uzależnioną od organu, a gorsze traktowanie Projektu od projektów innych wnioskodawców jest niczym nieuzasadnioną dyskryminacją oraz przez nierzetelną, nieprzejrzystą negatywną ocenę projektu, bowiem wniosek skarżącej nie został ponownie zweryfikowany przez organ, pomimo licznych uchybień, których zdaniem skarżącej dopuszczono się przy jego ocenie, a tym samym organ naruszył prawo skarżącej do dobrej administracji, w tym naruszył gwarancję równego traktowania potencjalnych beneficjentów;

6. art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.Urz. UE L 2012.298.1; dalej: rozporządzenie 966/2012) oraz art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013 przez przeprowadzenie oceny Projektu przez organ w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności oraz równego traktowania skarżącej w sytuacji, w której organ dopuścił się:

i. naruszenia zasady przejrzystości i rzetelności bowiem pozostawienie protestu bez rozpatrzenia zostało oparte wyłącznie na założeniu, że doszło do wyczerpania alokacji co skarżąca kwestionuje;

ii. działania podjęte przez organ cechują się dowolnością i sprzecznością z zasadą równego dostępu do pomocy przez niezapewnienie skarżącej możliwości złożenia protestu od negatywnej oceny Projektu, z uwagi na co doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej wnioskodawców, bowiem skarżąca bezprawnie została pozbawiona procedury odwoławczej, wskutek której mógłby otrzymać dofinansowanie oraz zweryfikować merytoryczną poprawność wniosku.

Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi przez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, ewentualnie rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym bierze pod rozwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania, które w sprawie nie wystąpiły. Oznacza to, że Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do treści zarzutów skargi kasacyjnej – w zakresie, w jakim nie przedstawiono dowodów na wyczerpanie środków uniemożliwiające dofinansowanie przedmiotowego wniosku – trzeba stwierdzić, że wniesiony środek zaskarżenia zasługuje na uwzględnienie. Ustawodawca w art. 170 p.p.s.a. przyjął, iż orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19 wskazał, że w ustawie wdrożeniowej budzi wątpliwości wykładnia treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, bowiem ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Trudno nie podzielić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1855/19 (CBOSA), że ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący – na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).

Sąd podkreślił, że alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji, gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17; CBOSA), to Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane.

Sąd uznał, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane; użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania (NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1855/19, CBOSA). Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11, CBOSA).

Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środkami dotacji (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 i przywołane tam orzecznictwo tego Sądu, CBOSA).

Rozstrzygnięcie konkursu należy uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. I właśnie w ten sposób należy dokonywać – w niniejszej sprawie – interpretacji przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w aspekcie normatywnej przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów".

Jak wynika ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów, w przedmiotowej sprawie nie doszło do zawarcia umów czy też wydania decyzji o dofinansowanie projektów – na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zdarzenia.

Sąd uznał wobec powyższych rozważań, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", a zatem pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione.

Powyższa argumentacja wsparta została treścią pomieszczoną w uzasadnieniu wyroku NSA z 15 lipca 2020 r., I GSK 252/20, w którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 stycznia 2020 r., III SA/Po 784/19.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 300/20, LEX nr 3020259 przedstawił wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" (linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w omawianym zakresie stała i konsekwentna, co wynika z następujących wyroków z: 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 179/19, LEX nr 2641622; 18 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2787/18, LEX nr 2565983; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1866/18, LEX nr 495893; 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18, LEX nr 2478288; 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18, LEX nr 2478863; 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18, LEX nr 2477143; 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17, LEX nr 2453474; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17, LEX nr 2429328; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17, LEX nr 2430557; 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3096/17, LEX nr 2406236).

Z tych orzeczeń wynika, że rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy.

W świetle powyższych zaleceń nie można uznać za prawidłową konstatację, która została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decydujące znaczenie – dla rozstrzygnięcia – ma uchwała Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 20 sierpnia 2020 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów dotyczących także przedmiotowego konkursu. Jest to o tyle istotne, że strona skarżąca kasacyjnie załączyła do wniesionej skargi załącznik w postaci "lista niezawartych umów w ramach działania 8.2".

Tak więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na względzie treść art. 170 p.p.s.a. i zrealizować wytyczne zawarte w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 252/20 w kontekście treści wyżej wskazanego załącznika do skargi kasacyjnej.

Konieczne jest też merytoryczne rozpoznanie kwestii poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do Sądu I instancji. Zbiorcza konstatacja, że "Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów wskazujących na pozbawienie strony skarżącej skutecznego środka prawnego", nie jest wystarczająca bowiem nawet nie dokonano analizy wskazanych tam przepisów. Analiza jedynie przepisów ustawy wdrożeniowej – przy wskazaniu przez skarżącą także innych regulacji – nie pozwala uznać, że Sąd I instancji właściwie wywiązał się ze sprawowania kontroli określonej w art. 3 p.p.s.a.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. – oczekuje uzasadnienia (w przypadku złożenia stosownego wniosku w ponownym postępowaniu przed Sądem I instancji) sporządzonego zgodnie z zawartymi tam regulacjami. Aktualna forma motywów nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalić dlaczego Sąd I instancji oddalił skargę nie rozpoznając merytorycznie zarzutów skargi, co skarżąca słusznie czyni przedmiotem skargi kasacyjnej. W tym obszarze skarga kasacyjna także zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze treść art. 185 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z treścią art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).