Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1659/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1379/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]spółki komandytowej w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy Stołeczny Konserwator Zabytków na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. zobowiązał [...] sp. k. do doprowadzenia zabytku – historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nośnika reklamowego wraz z metalową konstrukcją nośną i oświetleniem, usytuowanego w narożniku ulic N. i C., na terenie działki nr ew. [...], w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem organu umieszczenie na terenie zabytkowego obszaru wielkogabarytowego nośnika reklamowego wpływa negatywnie na walory historyczne i zabytkowe oraz powoduje istotną, niekorzystną zmianę wyglądu tego zabytku.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – po rozpatrzeniu odwołania [...] odpowiedzialnością sp. k. od powyższej decyzji – działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 § 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ odwoławczy przedmiotowy nośnik reklamowy umieściła odwołująca się jako władająca terenem na podstawie umowy najmu z dnia 16 maja 2011 r. wraz aneksem do tej umowy z dnia 20 listopada 2012 r. Nawiązując do decyzji o wpisie do rejestru zabytków zespołu budowlanego i układu urbanistycznego, Minister uznał, że wprowadzenie na teren zabytkowego zespołu wolno stojącego nośnika o dużych rozmiarach powoduje negatywną zmianę wyglądu tego zabytku. Element ten, całkowicie obcy historycznej architekturze, zaburza ukształtowany układ przestrzenny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. k., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucając im naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 28 oraz art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a., a także art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżąca zakwestionowała ustalenie, że to ona jest inwestorem przedmiotowego urządzenia reklamowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd uznał, że organ odwoławczy przeanalizował materiał dowodowy znajdujący się w aktach i odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Oceniając zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że oględziny zostały przeprowadzone w dniu 25 lipca 2013 r. w obecności przedstawiciela [...]. Sporządzono protokół z kontroli i załączono do akt materiał zdjęciowy. Z akt wynika, iż przedmiotowy nośnik umieściła [...] sp. k. – władająca terenem na podstawie umowy najmu z dnia 16 maja 2011 r. oraz aneksu do umowy z dnia 20 listopada 2012 r., a zatem podmiot zobowiązany do usunięcia nośnika został określony prawidłowo. Z umowy zawartej w dniu 16 maja 2011r. między [...] wynika, że [...] sp. z o.o. w W. zawarła umowę najmu przedmiotowej nieruchomości na okres 5 lat począwszy od dnia 1 lipca 2011 r. celem posadowienia nośnika reklamowego. W związku z zawarciem w dniu 7 listopada 2012 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. w W. a [...] sp. k. w W. umowy cesji obejmującej swym przedmiotem prawa i obowiązki wynikające z umowy najmu z dnia 16 maja 2011 r. stroną aneksu do tej umowy z dnia 20 listopada 2012 r. była skarżąca. Prawidłowo więc organy ustaliły adresata decyzji jako podmiot, który przejął w drodze cesji prawa i obowiązki najmu części nieruchomości, wynajętej dla umieszczenia nośnika reklamowego, na której został on posadowiony. Umowa, na którą skarżąca powołuje się zawarta w dniu 10 grudnia 2012 r. dotycząca podnajmu części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N. (działka nr [...]) na rzecz [...] sp. k. nie była znana organowi odwoławczemu, bowiem została dołączona już po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. (otrzymana przez organ odwoławczy 2 czerwca 2014 r.). W świetle ww. okoliczności Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi, odnoszące się do braku właściwych ustaleń faktycznych i wadliwego ustalenia adresata decyzji.

Wskazując na podstawę materialonprawną zaskarżonej decyzji - art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 2 z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd podkreślił, że celem tego przepisu jest usunięcie efektów działań podejmowanych bez pozwolenia konserwatorskiego, które powodują uszczerbek dla wartości obiektu lub obszaru chronionego z konserwatorskiego punktu widzenia. Przedmiotem ochrony w niniejszej sprawie jest historyczny układ urbanistyczny i zespół budowlany wpisany do rejestru zabytków decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. Odwołując się z kolei do regulacji zawartej w art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Sąd wywnioskował, że w ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. W związku z tym realizacja wielkogabarytowego, wolno stojącego nośnika reklamowego na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wymagała pozwolenia Stołecznego Konserwatora Zabytków zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. Przedmiotem ochrony w tym przypadku nie jest działka, na której został posadowiony obiekt reklamowany, ale układ przestrzenny stanowiący wartość jako całość.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. k. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisów art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

2. przepisu art. 133 oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy,

3. przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

4. przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi,

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

5. przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że każde umieszczenie nośnika reklamowego prowadzi do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu układu architektonicznego chronionego przepisami ww. ustawy, w sytuacji w której organ winien dokonywać oceny opartej każdorazowo na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego zmierzają do zakwestionowania ustalenia, że umieszczenie przedmiotowego nośnika reklamowego prowadzi do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu architektonicznego chronionego przepisami prawa. Kwestionując zatem prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli, poprzez niewywiązywanie się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niedokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych, strona skarżąca zmierzała do podważenia powyższej tezy, którą sprecyzowała w uzasadnieniu kasacji. Z tak sformułowaną jednak argumentacją nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że nie stanowiło wątpliwości w sprawie to, że przedmiotowy nośnik reklamowy wraz z konstrukcją nośną i oświetleniem znajdował się na terenie historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. Zgodnie zatem z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uzyskania stosownego pozwolenia konserwatora zabytków, bowiem – co szczegółowo uzasadnił w swojej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – jego wykonanie doprowadziło do zmiany wyglądu zabytku, w tym przypadku historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego. Jak podkreślił w końcowej części uzasadnienia decyzji Minister, zespół zabudowań objęty przedmiotową ochroną konserwatorską "jest przykładem jednorodnie stylistycznej zabudowy użyteczności publicznej, wysokiej wartości artystycznej oraz historycznej, jako świadectwo opieki zdrowotnej i nowoczesnego ówcześnie podejścia do rozwiązań funkcjonalno – przestrzennych". Natomiast przedmiotowa reklama jako element "całkowicie obcy historycznej architekturze, zaburza ukształtowany układ przestrzenny". Tym samym należało przyjąć, że funkcja reklamowa przedmiotowego obiektu budowlanego, odbiegająca od tej znajdującej się na terenie obszaru chronionego bezsprzecznie prowadzi do zmiany wyglądu zabytku, co warunkuje konieczność uzyskania przed wykonaniem robót budowlanych stosownego pozwolenia zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy. Ponieważ inwestor (strona skarżąca) takiej zgody nie uzyskała koniecznym stało się zastosowanie sankcji z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o czym orzekły w sprawie organy nadzoru konserwatorskiego, zobowiązując skarżącą Spółkę do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie przedmiotowego nośnika reklamowego w zakresie opisanym w kontrolowanej decyzji.

Tym samym, skoro przedstawione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., naruszenia art. 133 i art. 106 § 5 P.p.s.a., naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wykazały wadliwości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, rozpoznawana skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako niezasadna.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.