Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 704/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
article: art. 61 par. 1, par. 3, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie Jan Bała NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 246/09 w sprawie ze skarg S. H. S.A.R.L. w L. i K. S. [...] w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od S. H. S.A.R.L. w L. i K. S. [...] w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 246/09 w sprawie ze skargi S. H. S.Á.R.L. z siedzibą w L., L. oraz K. S. [...] z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2008 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym.

W dniu 18 grudnia 2007 r. do Komisji Nadzoru Finansowego (zwanej dalej KNF) wpłynęło zawiadomienie S. H. S.Á.R.L. z siedzibą w L., L. i K.S. [...] z siedzibą w S. o:

a) zamiarze bezpośredniego zbycia 14.584.800 udziałów Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych [...] S.A (zwanego dalej Towarzystwem) przez K. S. [...] z siedzibą w S.(dalej zwaną KS[...]), w wyniku którego udział KS[...] w liczbie głosów w walnym zgromadzeniu i w kapitale zakładowym spadnie poniżej 10% (powołano się na art. 47 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - Dz.U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.),

b) zamiarze pośredniego nabycia 14.584.800 udziałów Towarzystwa przez S.H. S.A.R.L z siedzibą w L. (dalej zwany S. H.), powodujących przekroczenie przez S.H. 50% głosów na walnym zgromadzeniu i 50% udziału w kapitale zakładowym Towarzystwa (powołano się na art. 47 w związku z art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej),

c) zamiarze pośredniego nabycia 14.584.800 udziałów Towarzystwa przez podmiot bezpośrednio dominujący wobec S. H., tj. KS[...], podmiot posiadający 100 udziałów w kapitale zakładowym (powołano się na art. 47 w związku z art. 35 ust. 2 i 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Po usunięciu braków formalnych zawiadomienia, do czego KNF wezwała skarżących na podstawie art. 64 k.p.a., organ pismem z dnia 26 lutego 2008 r. w powołaniu na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień dotyczących m.in. potwierdzenia terminowości regulowania zobowiązań, w tym zobowiązań podatkowych, udokumentowania oraz wykazania, że środki przeznaczone na nabycie udziałów nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Skarżący w piśmie z dnia 6 marca 2008 r. złożyli stosowne wyjaśnienia. Organ pismem z dnia 10 marca 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia 6 marca 2008 r.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. organ, powołując się na art. 50 § 1 k.p.a., wezwał skarżących do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień lub dokumentów dotyczących m.in. przyjętej przez skarżących metody wyceny aportu, przyjętego planu mającego na celu uproszczenie struktury organizacyjnej systemu S. poprzez utworzenie podmiotu poza granicami Polski. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 8 maja 2008 r. złożyli odpowiednie wyjaśnienia. Organ pismem z dnia 15 maja 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia 12 maja 2008 r.

Kolejnym pismem z dnia 28 maja 2008 r. organ wezwał skarżących do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień lub dokumentów dotyczących ewentualnego wniesienia udziałów innych podmiotów do S. H. w związku z wewnętrzną restrukturyzacją w podmiotach systemu S., zmian w organach zarządzających i nadzorczych oraz planów inwestycyjnych wobec podmiotów zależnych. Wyjaśnienia skarżący zawarli w piśmie z dnia 9 czerwca 2008 r.

W piśmie z dnia 4 czerwca 2008 r. doręczonym do KNF w dniu 16 czerwca 2008 r. Towarzystwo poinformowało, iż uzyskało informację o wniesieniu aportem w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez KS[...] do S.H. 14.584.800 udziałów Towarzystwa, stanowiących 86,81% kapitału zakładowego Towarzystwa.

Komisja Nadzoru Finansowego pismem z dnia 19 czerwca 2009 r. wezwała skarżących na do złożenia wyjaśnień na okoliczność potwierdzenia ww. informacji oraz co do ewentualnej możliwości wniesienia przez skarżących o umorzenie przedmiotowego postępowania w związku z realizacją przez skarżących ww. transakcji. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wskutek nabycia udziałów lub praw z naruszeniem warunków, o których mowa w art. 35 ust. 2, skarżący nie będą mogli z tych udziałów wykonywać prawa głosu.

Skarżący w odpowiedzi na ww. wezwanie w piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. podnieśli, iż nabycie udziałów nie nastąpiło z naruszeniem art. 35 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, gdyż obowiązek notyfikacyjny nałożony w art. 35 ust. 2 ustawy został przez nich dochowany poprzez zgłoszenie zawiadomienia odnośnie przedmiotowej transakcji w dniu 18 grudnia 2007 r. Stwierdzili również, iż art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 ww. ustawy reguluje prawo organu nadzoru do zgłoszenia sprzeciwu w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia lub, w przypadku niezgłoszenia sprzeciwu, wyznaczenia maksymalnego terminu do nabycia udziałów Towarzystwa. Skarżący oświadczyli, iż realizując transakcję w terminie prawie 6 miesięcy od daty zgłoszenia zawiadomienia wykonali swoje obowiązki ustawowe. Zdaniem skarżących, w wyniku zastosowania wykładni literalnej art. 35 ust. 7 ww. ustawy należy wnioskować, iż w obecnej sytuacji nie zachodzi sankcja nieważności głosów z udziałów nabytych przez S. H., ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 35 ust. 7 ww. ustawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, Komisja Nadzoru Finansowego umorzyła postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniami S. H.i KS[...], o zamiarze odpowiednio bezpośredniego i pośredniego nabycia udziałów Towarzystwa zapewniającego osiągnięcie więcej niż 50% głosów w walnym zgromadzeniu oraz 50% udziału w kapitale zakładowym tego krajowego zakładu ubezpieczeń społecznych.

Organ wskazał, że skarżący nabyli udziały Towarzystwa przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ nadzoru w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w związku z czym nie jest możliwym zgłoszenie przez organ nadzoru sprzeciwu wobec notyfikowanej transakcji ani wyznaczenie maksymalnego terminu nabycia udziałów przez skarżących. Realizując transakcję skarżący naruszyli art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 wskazanej wyżej ustawy, ponieważ od dnia 29 kwietnia 2008 r. nie można już było mówić o zamiarze nabycia akcji, podczas gdy zamiar taki jest warunkiem skuteczności zawiadomienia. Zdaniem organu ze względu na powyższe należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący dokonali transakcji po uzupełnieniu braków zawiadomienia, lecz przed upływem 3-miesięcznego terminu przyznanego organowi na rozstrzygnięcia co do notyfikowanego zamiaru nabycia akcji.

KNF wskazując na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny, stwierdziła, że w przypadku dokonania transakcji przed rozstrzygnięciem organu nadzoru, a zatem niezgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy, zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 7 ustawy, który stanowi, iż w przypadku nabycia albo objęcia udziałów lub praw z udziałów z naruszeniem warunków, o których mowa w m.in. art. 35 ust. 2 ustawy, z udziałów tych nie może być wykonywane prawo głosu. W związku z powyższym S.H. nie może wykonywać prawa głosu z akcji Towarzystwa, które nabył w wyniku transakcji przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ nadzoru.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. KNF utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że wykonanie w dniu 29 kwietnia 2008 r. transakcji spowodowało brak możliwości zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu wobec notyfikowanej transakcji albo wyznaczenia maksymalnego terminu nabycia udziałów. W zaistniałym stanie faktycznym inne rozstrzygnięcie organu nadzoru byłoby oczywiście bezprzedmiotowe jako dotyczące czynności już wykonanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając obie decyzje powołał się na art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym organ nadzoru może, w drodze decyzji, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, zgłosić sprzeciw co do nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji albo co do podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539). W przypadku gdy organ nadzoru nie zgłasza sprzeciwu, może, w drodze decyzji, ustalić maksymalny termin nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji albo podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 powołanej wyżej ustawy. Sąd I instancji podkreślił, iż przepis ten nie przewiduje żadnej innej formy załatwienia sprawy wszczętej z inicjatywy podmiotu, który zawiadomił organ nadzoru o zamiarze dokonania czynności określonej w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Załatwienie sprawy przez podjęcie jednego ze wskazanych wyżej sposobów rozstrzygnięć winno nastąpić w terminie określonym w ustawie. Zdaniem Sądu, termin 3 miesięcy jako termin prawa materialnego nie może być zmieniany decyzją organu nadzoru w ten sposób, iż organ arbitralnie ustala, od kiedy termin ten zaczyna swój bieg.

Sąd I instancji dodatkowo podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do żądania w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wyjaśnień od skarżących ani zobowiązywania ich do przedstawienia dodatkowych dokumentów. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie zgłoszenia przez podmiot zamiaru realizacji czynności, określonych w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie stosuje się, skoro w ustawie tej uregulowano to postępowanie w odmienny sposób. Wydanie w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wezwania do złożenia wyjaśnień i dodatkowych dokumentów nie mogło stanowić, zdaniem WSA, podstawy do przedłużenia ustawowego terminu załatwienia sprawy.

Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego: art. 35 ust. 3 i 3a oraz 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 12, 50 § 1 k.p.a.), co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na decyzję wymienioną w pkt I skargi kasacyjnej. Ponadto wniosła o orzeczenie, na podstawie art. 203 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA w W., które cechuje ogólnikowość i brak szczegółowego odniesienia do stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, iż brak jest w nim jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej polegającej na przedstawieniu wyczerpującego i logicznego wywodu prawnego. WSA w W. poprzestał jedynie na przytoczeniu brzmienia przepisów (a w niektórych przypadkach wręcz jedynie wskazaniu ich oznaczeń numerycznych) i poczynieniu konkluzji o wadliwości zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadzoru. Sąd administracyjny pierwszej instancji w swym wyroku nie przedstawił argumentacji, która doprowadziła go do tego rodzaju konkluzji. W następstwie powyższego wyrok WSA w W. nie wskazuje stronom postępowania sądowoadministracyjnego przesłanek działania sądu pierwszej instancji, a także nie poddaje się kontroli kasacyjnej z punktu widzenia twierdzeń WSA w W. w zakresie wykładni przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju stan daje podstawę do sformułowania stwierdzenia, że WSA w W. nie rozważył dostatecznie prawnych okoliczności sprawy, a przeto nie wykonał zgodnie z regułami prawa kontroli legalności decyzji administracyjnej organu nadzoru. Tym samym można mówić o naruszeniu mającym istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej;

b) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku WSA w W. wskazań dla organu nadzoru co do dalszego postępowania, w efekcie czego zaskarżony wyrok jako wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie odpowiada wymaganiom ustawowym. Wzmiankowany brak uzasadnienia ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd wskazując rzekomą wadliwość postępowania organu nadzoru, jednocześnie uniknął określenia prawidłowego - jego zdaniem - trybu działania organu nadzoru. Rozważenie tego aspektu zagadnienia przez WSA i umiejscowienie twierdzeń Sądu w stanie faktycznym sprawy mogłoby sprawić, że dostrzeżone zostałyby wady rozumowania i brak normatywnego oparcia argumentacji sądu pierwszej instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 50 k.p.a., art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) i art. 35 ust. 2-10 o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" albo "udu", poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej organu nadzoru i w konsekwencji jej uchylenie, polegające na tym, że WSA w W. w sposób bezpodstawny oraz całkowicie arbitralny przyjął, iż w postępowaniu uregulowanym w art. 35 ust. 2 i następnych ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie znajdują swego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a przynajmniej art. 50 § 1 k.p.a. W następstwie powyższego sąd pierwszej instancji bezprawnie uznał, że organ nadzoru w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie mógł wzywać stron do przedstawienia dowodów na okoliczność wykazania niezachodzenia przesłanek do zgłoszenia sprzeciwu. W następstwie tego ustalono (jak zapewne przyjął Sąd, choć nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku wprost żadnych dalszych motywacji w tym zakresie), iż przedkładanie przez strony dowodów w odpowiedzi na rzeczone wezwania nie mogło mieć jakiegokolwiek znaczenia dla biegu terminu wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru, wskutek czego termin ten bezskutecznie upłynął i strony mogły przeprowadzić notyfikowaną transakcję bez narażania się na sankcję wynikającą z przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Tymczasem gdyby WSA w W. nie poczynił tego rodzaju wadliwego ustalenia o braku zastosowania przepisów k.p.a., powinien uznać fakt przedkładania przez Strony dowodów w odpowiedzi na wezwania organu nadzoru za mające znaczenie prawne dla biegu terminu wydania rozstrzygnięcia. Rezultatem tego byłoby poczynienie ustalenia, iż strony zrealizowały notyfikowaną transakcję przed upływem terminu trzech miesięcy, a decyzja administracyjna organu nadzoru była prawidłowa;

d) art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej organu nadzoru i w konsekwencji jej uchylenie, polegające na tym, że WSA w W. w sposób bezpodstawny przyjął, iż art. 35 ust. 3 ustawy zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu nadzoru postępowania prowadzonego z wniosku o zamiarze nabycia udziałów, tym samym pośród tego rodzaju rozstrzygnięć nie można umiejscawiać umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, o czym stanowi art. 105 § 1 k.p.a. Ten błędny pogląd sądu administracyjnego pierwszej instancji doprowadził do uznania, iż organ nadzoru wydając zaskarżone przez strony decyzje administracyjne dopuścił się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, co czyni wzmiankowane uchybienie prawne wyroku za mające istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej;

e) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 2 i 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wzmianka w uzasadnieniu decyzji administracyjnej organu nadzoru o niemożności wykonywania przez stronę prawa głosu z udziałów Towarzystwie stanowiła jedno z rozstrzygnięć administracyjnych o możliwości wykonywania prawa głosu, podczas gdy z akt sprawy administracyjnej, jakimi dysponował Sąd, jednoznacznie wynika, że wzmianka ta stanowiła jedynie informację przeznaczoną dla stron, o skutku ex lege wynikającym z art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Organ nadzoru, zamieszczając rzeczoną informację, kierował się dbałością o pewność obrotu prawnego oraz jego bezpieczeństwo;

f) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 tej ustawy w związku z art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez przyjęcie, że organ nadzoru w toku prowadzonej sprawy administracyjnej "zmieniał" termin 3 miesięcy wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (poprzez "ustalanie", od kiedy termin ten zaczyna swój bieg), tudzież – poprzez wezwania wystosowane w trybie art. 50 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – "przedłużał" ustawowy termin, podczas gdy z akt sprawy administracyjnej w sposób oczywisty wynika, że organ nadzoru jedynie informował Strony o skutku wynikającym ex lege z zastosowania art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, co było zresztą konsekwencją aktywności stron, a nie zaś organu nadzoru.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 3a w związku z art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wzmiankowanych przepisów prawa materialnego. Z prawidłowej wykładni rzeczonych przepisów wynika bowiem jednoznacznie, iż każde późniejsze (po dacie fizycznego wpływu zawiadomienia do organu nadzoru) przedłożenie przez podmiot składający zawiadomienie dowodów powoduje, że termin 3 miesięcy wynikający z art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej biegnie na nowo od dnia przedłożenia tych dowodów. WSA w W. ograniczył się jedynie do przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzmiankowanych przepisów, tym niemniej z ich obowiązywania nie wyprowadził stosownych wniosków, w tym zwłaszcza nie ocenił w sposób rzetelny, czy organ nadzoru prawidłowo zinterpretował i zastosował wykazane przepisy prawa materialnego;

b) art. 35 ust. 7 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wzmiankowanych przepisów prawa materialnego. Tymczasem z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że zawiadomienie organu nadzoru o zamiarze nabycia udziałów, a następnie zrealizowanie tego zamiaru przed upływem okresu 3 miesięcy, w jakim organ nadzoru może zgłosić sprzeciw albo wyznaczyć maksymalny termin realizacji tego zamiaru, skutkuje sankcją przewidzianą w art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej;

c) art. 35 ust. 2-10 w związku z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej

poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęcie, że

wzmiankowane przepisy prawa zawierają normy proceduralne wyłączające stosowanie w postępowaniu zainicjowanym zawiadomieniem o zamiarze nabycia udziałów, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę S. H. S.Á.R.L. z siedzibą w L., L. oraz K. S. [...] z siedzibą w S. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy, przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wyrokowaniu, podstawy procesowe oraz materialnoprawne, na których oparto zaskarżone orzeczenie, jak i podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, jednoznacznie wskazują, że zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest kwestia umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na to, iż zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego – postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż skarżący nabyli udziały Towarzystwa przed upływem terminu 3 miesięcy do ewentualnego złożenia sprzeciwu przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie zamiaru nabycia tych udziałów przez stronę skarżącą.

Na wstępie należy zauważyć, iż aby mówić o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) postępowanie takie uprzednio musi być wszczęte. Powinien również być określony przedmiot takiego postępowania.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie rozważył należycie, kto, kiedy i w jakiej sprawie wszczął postępowanie administracyjne.

Do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie jest jednak normą samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek lub z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku – postępowanie wszczynane jest z urzędu.

W przedmiotowej sprawie pismo skarżących z dnia 18 grudnia 2007 r. zawiadamiające o zamiarze nabycia udziałów Towarzystwa przez S. H.(KS[...]) z powołaniem się m.in. na art. 47 w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie mogło stanowić wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego, skoro skarżący nie domagali się od organu nadzoru przyznania jakiegokolwiek uprawnienia, a jedynie realizowali przewidziany w tym przepisie ustawowy obowiązek zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia udziałów w celu umożliwienia temu organowi kontroli tego zawiadomienia. Przyznane zaś temu organowi uprawnienia kontrolne w zakresie wydania decyzji zostały w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ograniczone. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ nadzoru może, w drodze decyzji, w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, zgłosić sprzeciw co do nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji albo co do podjęcia innych działań, o których mowa w art. 4 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 2, powodujących, że krajowy zakład ubezpieczeń stanie się podmiotem zależnym od podmiotu składającego zawiadomienie. W przypadku zaś, gdy organ nadzoru nie zgłasza sprzeciwu, może w drodze decyzji ustalić maksymalny termin nabycia lub objęcia akcji (...).

Powyższa regulacja odpowiada wymogom zawartym w art. 15 ust. 1 akapit 2 dyrektywy Rady nr 92/49 w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmianie dyrektyw (Dz.U.UE.L.92.228.1), zgodnie z którym właściwe władze rodzimego Państwa Członkowskiego mają najwyżej trzy miesiące, licząc od daty zawiadomienia przewidzianego w akapicie pierwszym, aby sprzeciwić się takiemu planowi, jeżeli mając na uwadze konieczność zapewnienia prawidłowego i rozsądnego zarządzania danym zakładem ubezpieczeń, nie uznają za odpowiednie kwalifikacje osoby określonej w akapicie pierwszym, w przypadku gdy władze te nie są przeciwne rozpatrywanemu planowi mogą ustalić maksymalny okres na jego wykonywanie.

Wydając decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej Komisja Nadzoru Finansowego nie przyznaje skarżącym żadnego uprawnienia, skoro bądź sprzeciwia się zamiarowi (planowi) nabycia udziałów, bądź gdy nie sprzeciwia się temu zamiarowi może określić maksymalny termin nabycia udziałów.

Tak więc organ nadzoru w drodze decyzji jedynie ogranicza – w sposób wyżej przewidziany – swobodę skarżących w nabywaniu udziałów Towarzystwa.

Skoro tak, to trudno byłoby przyjąć – w ślad za organem – iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących wynikający z ich zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia udziałów. Pogląd ten zaś podzielił Sąd I instancji.

Odmienna sytuacja zachodziliby tylko wówczas, gdyby Komisja Nadzoru Finansowego miała kompetencje do wyrażenia w drodze decyzji zgody na nabycie udziałów, gdyż wówczas Komisja przyznawałaby podmiotowi zawiadamiającemu o zamiarze nabycia udziałów uprawnienia do ich nabycia. Kompetencji organu do wydania decyzji nie można jednak domniemać.

Zauważyć przy tym należy, że w świetle powołanych wyżej przepisów Komisja Nadzoru Finansowego ma wobec tego podmiotu tylko kompetencje nadzorcze, skoro wyraża sprzeciw, bądź zakreśla termin do nabycia udziałów. Ma to określone konsekwencje prawne, gdyż w układzie zdecentralizowanym stosowanie środków przez organ państwowy jest dopuszczalne tylko gdy przepis prawa daje podstawy prawne do ich stosowania, przy czym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca granice ingerencji nadzorczej.

Tylko więc w takiej sytuacji, gdy podmiot zawiadamiający nie wszczął postępowania administracyjnego, to okoliczność, że organ nie mógłby wydać decyzji, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z uwagi na upływ terminu, nie uzasadniałaby wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie, które nie zostało wszczęte nie mogłoby zostać umorzone z powodu jego bezprzedmiotowości. Samo milczenie organu (które nie jest postacią dorozumianą aktu administracyjnego) po upływie terminu 3 miesięcy, o którym mowa w art. 35 ust. 3 omawianej ustawy oznaczałoby, że podmiot zawiadamiający może już nabyć udziały bez obawy negatywnych skutków, o jakich mowa w art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przyjmuje, że strony skarżące wszczęły postępowanie na skutek zawiadomienia o zamiarze nabycia udziałów, lecz z uwagi na to, iż upłynął już termin do wydania decyzji, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, organ nie mógł już wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Poglądu tego podzielić jednak nie można, gdyż w przypadku wszczęcia postępowania, nawet wówczas gdy organ nie mógłby wydać decyzji, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 omawianej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to właśnie z tego powodu obowiązany byłby umorzyć postępowanie, gdyż dalsze prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe. Okoliczność zaś, iż w art. 35 ust. 3 tej ustawy zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określone rodzaje decyzji co do istoty sprawy, nie oznacza, iż organ nie mógłby zakończyć wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., skoro kwestia umorzenia postępowania w omawianej ustawie nie została uregulowana, a zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania przed Komisją Nadzoru Finansowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przyjęcie odmiennego poglądu i zaakceptowanie stanowiska, że organ nie mógł już wydać decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ani też umorzyć postępowania oznaczałoby, że postępowanie wszczęte z wniosku strony w żaden sposób nie zostaje zakończone. Takie postępowanie naruszałoby podstawowe standardy postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi postępowanie skutecznie wszczęte musi być zakończone w formie przewidzianej przez prawo.

Sąd I instancji z naruszeniem powołanego w skardze kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. nie orzekł na podstawie całości akt sprawy, gdyż nie rozważył, czy w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Według powołanego art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Stąd też Sąd I instancji powinien rozważyć, czy wszczęcie postępowania z urzędu nie nastąpiło na skutek wezwań dokonanych przez Komisję Nadzoru Finansowego pismami z dnia 10 stycznia 2008 r. i 26 lutego 2008 r., a zwłaszcza na skutek pisma z dnia 6 marca 2008 r., którym organ poinformował strony skarżące o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a.

W art. 61 § 3 k.p.a. nie uregulowano daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy zatem przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu. W wyroku z dnia 4 marca 1981 r. SA 678/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 15) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec faktu, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty postępowania z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę.

Kwestia wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu miała zaś istotne znaczenie, skoro – jak to już wcześniej podano – postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony. Jest więc rzeczą oczywistą, iż decyzja o umorzeniu postępowania mogła być wydana tylko wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie zdaniem autora skargi kasacyjnej nastąpiło m.in. poprzez to, iż Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji, która doprowadziła go do tego rodzaju konkluzji oraz nie rozważył dostatecznie prawnych okoliczności sprawy, a przeto nie dokonał zgodnie z regułami prawa kontroli legalności decyzji administracyjnej organu nadzoru, to zarzut ten należy uznać za uzasadniony. Jak wynika z treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Najogólniej rzec ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmie, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładni, Warszawa 2003 r., s. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981 r., s. 161–164).

W przedmiotowej sprawie przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa nie jest konsekwentna i zawiera wewnętrzną sprzeczność.

Z jednej bowiem strony Sąd I instancji przyjmuje, że stosownie do art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, do postępowania Komisji Nadzoru Finansowego i przed Komisją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej oraz że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze dokonania czynności podlegającej kontroli, a z drugiej strony wyklucza możliwość umorzenia tak wszczętego postępowania administracyjnego z uwagi na to, że w świetle przepisu art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, jako przepisu szczególnego, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć tylko trzy rodzaje rozstrzygnięć:

– zgłosić sprzeciw,

– ustalić (w drodze decyzji) maksymalny termin do dokonania zamierzonych czynności,

– nie podejmować – we wskazanym terminie – żadnych czynności, co oznacza, iż milcząco wyraziła zgodę na realizację transakcji.

Tak więc zdaniem Sądu I instancji, jeżeli organ nie mógłby już wydać decyzji co do istoty sprawy (zgłosić sprzeciw bądź ustalić termin do dokonania zamierzonych czynności) z uwagi na upływ terminu o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to wystarczające byłoby niepodejmowanie – we wskazanym terminie – żadnych czynności, co oznaczałoby, iż organ milcząco wyraził zgodę na realizację transakcji. Rzecz jednak w tym, że skoro postępowanie zostało wszczęte, to "milczenie organu" (które expressis verbis nie zostało wyrażone w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) oznaczałoby bezczynność tego organu, a nie milczącą zgodę na realizację transakcji. Poza tym strona pozostawałaby w niepewności co do tego, czy termin do wydania decyzji co do istoty sprawy (sprzeciwu) bądź ustalenia (w drodze decyzji) terminu dokonania zamierzonych czynności już upłynął, bądź też nie, w konsekwencji samodzielnie musiałaby oceniać, czy organ może, czy też już nie, wydać w tej sprawie decyzje o jakich mowa w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Naruszałoby to zasadę pewności obrotu prawnego i podważałoby zasadę zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Poza tym, skoro postępowanie zostało już wszczęte, to powinno też zostać zakończone, a przepis art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej – jak już o tym była mowa na wstępie niniejszych rozważań – nie wyłącza możliwości umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu jego bezprzedmiotowości. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniąc wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 1996 r., s. 462). Tak więc sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

W przedmiotowej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że postępowanie w sprawie zamiaru nabycia udziałów stało się bezprzedmiotowe, skoro strona skarżąca nabyła te udziały w dniu 29 kwietnia 2008 r., a więc przed upływem terminu 3 miesięcy do wydania decyzji o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Odrębnym natomiast problemem jest kwestia, czy w przypadku, jeżeli strony nie przedłożyły wraz z zawiadomieniem dowodów, dokumentów oraz informacji wymaganych w myśl art. 35 ust. 3a, to Komisja Nadzoru Finansowego obowiązana była w myśl art. 50 § 1 k.p.a. wezwać strony skarżące do złożenia wyjaśnień. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem organ administracji państwowej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub do wykonywania czynności urzędowych. Kodeks nie określa charakteru prawnego wezwania. Wezwanie jest zarządzeniem, nakazem skierowanym do określonej osoby (osób) zobowiązującym ją do udziału w podejmowanych przez organ czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście lub przez pełnomocnika, lub na piśmie.

Złożenie takich wyjaśnień w przedmiotowej sprawie mogło być niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli organ miał wątpliwości co do dokumentów oraz informacji załączonych do zawiadomienia o zamiarze nabycia udziałów, gdyż w oparciu o te właśnie dokumenty i informacje miał podejmować decyzję o ewentualnym sprzeciwie co do nabycia udziałów w oparciu o przesłanki określone w art. 35 ust. 4 pkt 1–3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Zdaniem Sądu I instancji nie było jednak podstaw do żądania w trybie art. 50 § 1 k.p.a. wyjaśnień i nadsyłania dokumentów, skoro przepisów k.p.a. do postępowania w sprawie zgłoszenia przez podmiot zamiaru realizacji czynności określonych w art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie stosuje się, albowiem w ustawie tej uregulowano w odmienny sposób to postępowanie. Sąd jednak nie podał, w których to przepisach tej ostatniej ustawy uregulowano to postępowanie w sposób odmienny od postępowania określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sama zaś okoliczność, że podmiot dokonujący zawiadomienia przekazuje również informacje, o jakich mowa w art. 35 ust. 2, oraz dowody i dokumenty wymagane w myśl art. 35 ust. 3a omawianej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie wyklucza przecież możliwości żądania przez organ złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a., jeżeli takie wyjaśnienia są niezbędne do podjęcia przez ten organ decyzji, o jakiej mowa w art. 35 ust. 4 tej ustawy.

Jeżeli zaś chodzi o termin 3 miesięcy do podjęcia przez organ decyzji, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to termin ten zgodnie z art. 35 ust. 3a tej ustawy biegnie od dnia złożenia zawiadomienia wraz z przedstawieniem dowodów, w tym przekazaniem dokumentów, zgodnie ze zdaniem poprzedzającym i innych informacji wymaganych przepisami ustawy. Okoliczność, że ustawodawca w taki właśnie sposób określił początek terminu do podjęcia przez organ decyzji w żaden sposób nie wyłącza stosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 50 § 1 k.p.a. Decydujące znaczenie dla początku biegu tego terminu ma bowiem wyłącznie to, czy podmiot zawiadamiający wraz z zawiadomieniem lub później przedstawił wymagane dowody, dokumenty oraz informacje, o jakich mowa w art. 35 ust. 3a omawianej ustawy, a nie to, czy organ wzywał, kiedy i ile razy podmiot zawiadamiający do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 k.p.a.

Tymczasem Sąd I instancji uchylił się od oceny dokumentów oraz informacji załączonych do zawiadomienia z dnia 18 grudnia 2007 r., mających decydujące znaczenie dla rozpoczęcia biegu omawianego terminu.

Tym samym ocena Sądu I instancji, iż strony skarżące złożyły zawiadomienie wraz z dowodami w terminie umożliwiającym organowi załatwienie sprawy jest przedwczesna i uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 3a w zw. z art. 47 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Stąd też w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie ocena, czy i w jakiej dacie nastąpiło rozpoczęcie biegu terminu 3 miesięcy do wydania decyzji, o jakim mowa w art. 35 ust. 3a w zw. z art. 47 omawianej ustawy, a mianowicie, czy nastąpiło to z chwilą zawiadomienia o zamiarze nabycia udziałów dniu 18 grudnia 2007 r., gdyż do tego zawiadomienia były załączone wszystkie dowody decydujące o początku biegu tego terminu, czy też nastąpiło to w terminie późniejszym z chwilą uzupełnienia tego zawiadomienia o wymagane w myśl art. 35 ust. 3a ustawy dowody, dokumenty i informacje. Dopiero wówczas będzie można mówić o tym, czy nabycie akcji nastąpiło przed upływem terminu do wydania decyzji, a w konsekwencji o tym, czy z uwagi na nabycie tych udziałów przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 3a, postępowanie w przedmiocie zamiaru nabycia tych akcji stało się bezprzedmiotowe, skoro zamiar ten został już zrealizowany.

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż Sąd tego przepisu nie stosował ani też nie mógł stosować. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie nie zachodziły zaś przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego ani w innych przepisach uprawniające Sąd I instancji do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Na takie przepisy nie powołuje się też autor skargi kasacyjnej. Podstawę zaś prawną do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji stanowiły – jak to wynika z treści uzasadnienia wyroku – przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, które to przepisy mają zastosowanie, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a) oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 7 w zw. z art. 47 omawianej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, gdyż trafnie stwierdził, iż zamieszczanie w decyzji o umorzeniu postępowania informacji o treści tego przepisu było zbędne. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nabycia lub objęcia akcji lub praw z akcji z naruszeniem warunków, o których mowa w ust. 1 lub 2, albo w przypadku zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru, albo w przypadku nabycia lub objęcia akcji lub praw z akcji po wyznaczonym przez organ nadzoru maksymalnym terminie na nabycie lub objęcie akcji lub praw z akcji, z akcji tych nie może być wykonywane prawo głosu. Decyzja o umorzeniu postępowania nie dotyczyła kwestii, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem okoliczność, czy doszło do nabycia udziałów z naruszeniem warunków, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 lub 2, była bez znaczenia dla kwestii umorzenia postępowania w tej sprawie.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.