Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 137/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, 17, 19, 20 ust. 1, 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 43
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. i J. L. na uchwałę Nr XVII/120/08 Rady Gminy Pleśna z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pleśna skargę oddala


UZASADNIENIE

Z. K. i J. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Pleśna z dnia 6 marca 2008r. nr XVII/120/08 ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 7 maja 2008 r. poz. 287 w sprawie uchwalenia "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna" w części obejmującej ustalenia planu dla działek o nr [...], [...] i [...] w m. [...] stanowiących własność skarżącego Z. K. oraz działki nr [...] w m. [...] stanowiącej własność skarżącego J. L. w zakresie ustalenia linii rozgraniczających w zakresie posadowienia ogrodzenia od strony dróg dojazdowych wewnętrznych o nr ewid. [...] i nr [...] w m. [...].

Zdaniem skarżących uchwała wraz z jej załącznikiem nr 1, stanowiącym rysunek planu w skali 1:2000, będącym integralną częścią ustaleń tego planu, w części obejmującej ustalenia planu dla działek nr [...], [...] i [...] w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii rozgraniczających od strony dróg wewnętrznych narusza przepisy:

art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna niezgodnie z brzmieniem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna uchwalonego uchwałą Nr XXVII/208/2002 z dnia 22 kwietnia 2002 r., polegające na nieuzasadnionym zmniejszeniu możliwości rozwoju zabudowy gminy oraz nieuzasadnionym ograniczeniem zamiast poprawie życia mieszkańców terenów zurbanizowanych;

art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 14 ust. 5 i art. 16 w zw. z art. 28 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) poprzez uchwalenie zaskarżonego planu w oparciu o mapy sporządzone w nieprawidłowej skali tj. 1:2000, zamiast 1:1000, pomimo braku szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających zastosowanie odmiennej skali, a która to niezgodność jest uchybieniem mającym istotny wpływ na zawarte w planie ustalenia, gdyż wskutek tego błędu de facto wyłączona została możliwość wykorzystania nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób nakazując zachowanie nieprzekraczalnych linii rozgraniczających uniemożliwiających posadowienie właścicielom nieruchomości ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych,

c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie w procesie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego zasady proporcjonalności i przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, poprzez pozbawienie skarżących możliwości ogrodzenia i wykorzystania całości posiadanych przez nich nieruchomości, bez uzasadniających to okoliczności i podstaw, w szczególności bez uzasadnienia powyższego interesem publicznym.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Pleśna w wyżej wskazanym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna uchwalonego uchwałą Nr XXVI 1/208/2002 z dnia 22 kwietnia 2002 r. jednym z podstawowych założeń studium była "Wydatna poprawa warunków życia w przestrzeniach zurbanizowanych", w tym podniesienie standardów starych zasobów mieszkaniowych mieszkańców. Tymczasem uchwalenie zaskarżonego planu nie tylko nie przyczyniło się do poprawy życia wnioskodawców, lecz w rzeczywistości ograniczyło im możliwość korzystania z ich nieruchomości, wykorzystywania jej w sposób dotychczasowy, zgodny z jej przeznaczeniem, tj. na cele mieszkaniowe.

Skarżący wskazali, że ustalone w miejscowym planie linie rozgraniczające od strony dróg w odległości nie mniejszej niż 4 mb od osi jezdni, a na łuku - nie bliżej niż szerokość pasa drogowego określonego linią rozgraniczającą wynoszącą 8 mb uniemożliwiają wnioskodawcom ogrodzenie posiadanych przez nich nieruchomości zgodnie z ich granicami, utrudniając w sposób istotny możliwość korzystania z nieruchomości, powodując przy tym niemożność posadowienia podjazdów dla samochodów przed garażami - pozostawiając im możliwość wykonania podjazdu i miejsca postojowego jedynie o długości ok. 3 metrów, co w sposób oczywisty uniemożliwia wykorzystanie tej części nieruchomości w charakterze miejsca postojowego oraz podjazdu. Uchwalenie planu pozbawiło nieruchomości skarżących możliwości wykorzystania jej zgodnie z celem i przeznaczeniem. Skarżący wskazali, że cel, jakiemu służyć miało ustanowienie nieprzekraczalnych linii rozgraniczających od strony dróg wewnętrznych, to zapewnienie wolnego terenu pod rozbudowę i poszerzenie dróg, jednakże realizacja tego celu wyrażona w planie jest zupełnie błędna i wadliwa. Kierunek w jakim winno zostać dokonane ewentualne poszerzenie powinien być przeciwny do nieruchomości skarżących, tj. poprzez wykorzystanie niezabudowanych terenów pól uprawnych przylegających do drogi, położonych po przeciwnej stronie ich nieruchomości. Poszerzenie dróg od strony tychże pól było uzasadnione tak celami Studium, ekonomiką oraz zasadami logiki. Powyższe w przekonaniu skarżących jednoznacznie wskazuje na to, iż ustalenie nieprzekraczalnych linii rozgraniczających w sposób wskazany w planie miejscowym nie tylko nie wynikało z obowiązujących przepisów, ale było również nieuzasadnione jakimikolwiek interesami publicznymi pozbawiając właścicieli nieruchomości możliwości ich zagospodarowania zgodnie z ich celem i przeznaczeniem i przy tym wbrew postanowieniom Studium, co skutkowało nie poprawą, lecz pogorszeniem warunków życia w przestrzeniach zurbanizowanych, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu.

Zdaniem skarżących Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna dla ich nieruchomości nie przewidywało dokonania żadnych przekształceń w zakresie dotychczasowego sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu, w przeciwieństwie do innych terenów, gdzie wyraźnie Studium wskazywało konieczność dokonania zmian, co oznacza, iż wprowadzenie miejscowego planu, który w istocie skutkuje ograniczeniem możliwości korzystania w sposób dotychczasowy z nieruchomości i powoduje wyłączenie ich istotnych części z możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania, stanowi o uchwaleniu planu niezgodnie z brzmieniem Studium, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i winno być kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu.

Dalej skarżący wskazali, że Rada Gminy dokonując ustaleń w zakresie nieprzekraczalnych linii rozgraniczających powinna była - zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. - uwzględnić aktualny stan prawa własności na tym terenie i sposób korzystania z nieruchomości. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien zostać sporządzony, jak i następnie zmieniany w trakcie procedurowy planistycznej, w oparciu o możliwie najbardziej aktualne mapy zasadnicze sporządzone w odpowiedniej skali i w zgodny z przepisami sposób.

Skarżący zauważyli, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (z daty wejścia w życie planu), naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby miało ono charakter istotnego uchybienia (chociaż w niniejszym przypadku, w ocenie skarżących, taki ma) - w przeciwieństwie do naruszenia procedury planistycznej. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Skarżący przywołali art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Skarżący wyjaśnili, iż plan miejscowy będący przedmiotem skargi został sporządzony w skali 1:2000, zamiast 1:1000, przy braku ku temu uzasadniających taką zmianę powodów. Ustawodawca używając zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" ogranicza możliwość swobodnej i dowolnej zmiany skali planu i uzależnia jej dokonanie tylko od zaistnienia wyjątkowo (szczególnie) uzasadniających taką zmianę okoliczności, których w niniejszym przypadku nie było, i które to nie zostały w żaden sposób wskazane i uzasadnione. Natomiast zgodnie z brzmieniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy planistycznej, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Przedstawione przepisy nie dają zatem radzie gminy wyboru i dowolności w zakresie mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na mapie dowolnej.

Skarżący podnieśli, że naruszenie zasad sporządzania planu w zakresie aktualności mapy zasadniczej w konsekwencji prowadziło także do naruszenia trybu sporządzania planu. Organ prowadząc bowiem postępowanie w trybie art. 17 u.p.z.p. występował do odpowiednich instytucji o uzgodnienie bądź zaopiniowanie projektu uchwały w tym jego załącznika graficznego, przedkładając projekt zawierający załącznik graficzny niespełniający wymogu sporządzenia go w odpowiedniej skali. W konsekwencji należy, zdaniem skarżących, uznać, że zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przytaczaną wyżej regulacją wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazali, że właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 § 1 k.c), a zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zdaniem skarżących ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Tymczasem w uzasadnieniu skarżonej uchwały brak jakiejkolwiek zmianki na temat przyczyn uzasadniających zmianę przeznaczenia terenu nieruchomości wnioskodawców i ograniczenia ich w prawach korzystania z nich, co oczywiście skutkuje naruszeniem ww. dyrektyw.

Skarżący dodali, że pozbawienie możliwości pełnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli w żaden sposób nie wpływa pozytywnie na interes publiczny i nie stanowi jego ochrony - nie było i nie ma żadnych przesłanek, w szczególności wypływających z ochrony interesu publicznego do tego, by planowanego poszerzenia drogi nie dokonać kosztem terenów niezabudowanych, rolnych, znajdujących się po przeciwstawnej stronie względem działek skarżących, co skutkuje zupełnie nieuzasadnioną dyskryminacją skarżących.

Interes prawny do złożenia niniejszej skargi skarżący wywiedli z faktu, iż są oni właścicielami działek nr [...], [...] i nr [...] w m. [...], objętych Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna przyjętym uchwałą Rady Gminy Pleśna z dnia 6 marca 2008 r. nr XVII/120/08, a ustalenia tego planu w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii rozgraniczających dla nieruchomości pozbawiają ich możliwości wykorzystania części nieruchomości, zmieniając faktyczne przeznaczenie gruntów.

Na rozprawie 30 maja 2019 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 5 pkt 11, § 12 ust. 2, § 32 ust. 3 pkt 3 oraz w zakresie załącznika graficznego dotyczącego działek o numerach [...], [...], [...], [...] co do linii rozgraniczających przebieg drogi. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że nic nie stało na przeszkodzie, aby poszerzyć drogę w przeciwnym kierunku w stosunku do działek skarżących, gdzie są pola uprawne i nikomu by to nie przeszkadzało. Studium nie wskazywało na konieczność zmiany zagospodarowania i sposobu korzystania z działek skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pleśna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w chwili podejmowania uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pleśna związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zdaniem organu zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. Organ zaznaczył, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Choć ustawodawca zmieniał sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Zdaniem organu teren przedmiotowych działek, jak to wynika z naniesienia działek na odnośny fragment załącznika graficznego do Studium, w całości położony był w terenie określonym w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (i mieszkalno - zagrodowej) o niskiej intensywności zabudowy. W Studium zagospodarowania dla tego terenu nie ma natomiast żadnych ustaleń co do parametrów dróg. Nie sposób zatem przyjąć niezgodności spornej części planu ze Studium, bowiem w obu aktach przewidziano analogiczne przeznaczenie obszaru, na którym usytuowane są działki wnioskodawców. Skoro zatem w omawianym zakresie nie istnieje niezgodność zapisów planu miejscowego z zapisami Studium, to nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu uchwalenia planu w oparciu o mapy sporządzone w nieprawidłowej skali, tj. 1:2.000 zamiast w skali 1:1.000, organ wskazał na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Przepis ten stanowi, iż w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000. Plan miejscowy będący przedmiotem niniejszych rozważań opracowywany był dla całego obszaru Gminy Pleśna i obejmował swym zasięgiem 83,65 km2. Tym samym istniała delegacja ustawowa uchwalenia planu w oparciu o mapy sporządzone w skali 1:2.000.

Ponadto zdaniem organu wykazanie naruszenia interesu prawnego lub prawa, dającego stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, nie oznacza automatycznego uwzględnienia wniesionej przez nią skargi. Aby tak się stało, musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy dojdzie do takiego naruszenia przepisów, które przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego gminy, stanowiącego jej kompetencję do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej.

Organ, odnosząc się do oceny zarzutu naruszenia przepisów z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego przez naruszenie istoty prawa własności i ekonomicznych walorów przestrzeni, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., wskazał, że zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny i nie stanowi niczym niegraniczonego prawa do rzeczy. Gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko interes poszczególnych właścicieli, ale również interes ogólnospołeczny. Zakres władztwa planistycznego został dla gminy określony w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organu z przysługującego skarżącym prawa własności nie może wynikać prawo do nieograniczonej zabudowy posiadanej nieruchomości. Prawo do niegraniczonego korzystania i rozporządzania przedmiotem własności nie wynika także z przepisów prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c, gdyż uprawnienia właścicielskie mogą być realizowane w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Pokrywa się to z treścią przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazującym, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z prawa własności. Stąd zmiana zakresu korzystania wynikająca z ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne.

Organ podniósł, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie w zakresie posadowienia ogrodzeń nie skutkują uszczupleniem uprawnień właścicielskich. Rozważania te dotyczą tylko i wyłącznie uprawnień właściciela działki nr [...], bowiem plan w zakresie ustalenia linii rozgraniczających w zakresie posadowienia ogrodzenia od strony dróg dojazdowych pokrywa się z granicami działek [...] i [...].

Zdaniem organu właściciel działki nr [...] jest uprawniony - jak dotychczas - do korzystania z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez niego z przedmiotowej nieruchomości, które wynikają z planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem.

Organ podniósł także brak legitymacji do wniesienia skargi przez J. L.. W ocenie organu w skardze na uchwałę Rady Gminy Pleśna skarżący J. L. nie wykazał w należyty sposób interesu prawnego, a samo posiadanie działki nie legitymizuje skarżącego do złożenia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O legitymizacji procesowej uprawnionego do złożenia skargi decyduje naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Organ wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] będąca własnością J. L. w żaden sposób nie została ograniczona ustaleniami planu w zakresie posadowienia ogrodzenia, bowiem linia rozgraniczająca w zakresie posadowienia ogrodzenia od strony drogi dojazdowej na wysokości działki nr [...] dochodzi do granicy działki nr [...], ale na nią nie wchodzi. Tym samym w żaden sposób nie ogranicza sposobu korzystania z tej nieruchomości.

Organ wskazał, że skarżący J. L. nabył przedmiotową działką w 2014 r., po sześciu latach obowiązywania planu miejscowego, zatem wiedział jaki jest stan prawny nieruchomości oraz jakie są zapisy miejscowego planu dla tego terenu. Wskazuje na to, zdaniem organu, zapis w treści Aktu Notarialnego Repetytorium A numer: [...] z dnia [...].03.2014 r.

Zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie pozbawiła go konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Nie doszło tu do ograniczenia wykonywania prawa własności w stosunku do ww. działki, skoro działka ta została nabyta przez skarżącego 6 lat po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego prawa wynikającego z prawa własności. Skarżącemu nie przysługiwało bowiem do ww. działki żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na wstępie należy zauważyć, czego nie kwestionuje też skarżony organ, że na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, skarżący dokonali pisemnego wezwania (pismo z dnia 9.11.2018r.) Rady Gminy Pleśna do usunięcia naruszenia prawa w zakresie skarżonym niniejszą skargą, a skarga została wniesiona w terminie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XVII/120/08 Rady Gminy Pleśna z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna, a skarżący zarzucają naruszenie zasad sporządzania planu. Sąd zatem wskazuje, że wspomniany wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. miał w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały inne brzmienie niż obecnie (obecne brzmienie zostało nadane temu przepisowi normą art. 41 pkt 5 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 ze zm., która weszła w życie z dniem 18 listopada 2015 r.). Należy więc wskazać na dystynkcję między samym stwierdzeniem wadliwości aktu, a kwalifikacją tej wadliwości (oceną jej skutków). Wadliwość aktu należy zawsze rozważać w kontekście przepisów obowiązujących w momencie jego podejmowania, natomiast kwalifikacja tej wadliwości następuje przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w momencie orzekania (por. w odniesieniu do kwestii nieważności aktów indywidualnych K. Kaszubowski, M. Szałkiewicz, Problem podstawy prawnej orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dwugłos w sprawie, Casus 2011, nr 4, s. 28; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1000/11, CBOSA). Ujmując rzecz w terminologii znamiennej dla postępowania sądowadministracyjnego można powiedzieć, że norma dopełnienia musi być rekonstruowana na podstawie przepisów obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu, a norma odniesienia – na podstawie przepisów obowiązujących w momencie orzekania przez sąd (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 765-766). Art. 28 u.p.z.p. jest elementem normy odniesienia. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie zasad sporządzenia planu mogłoby nastąpić – mimo że uchwała ta została podjęta przed 18 listopada 2015 r. – tylko w przypadku zakwalifikowania tego naruszenia jako "istotne" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019r., II SA/Kr 1624/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016r., II SA/Rz 725/16).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tylko w razie stwierdzenia określonych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

Uzasadniając twierdzenie o naruszeniu interesu prawnego skarżący powołali się na własność odpowiednio:

- działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] w m. [...], stanowiących własność skarżącego Z. K.;

- działki o numerze ewidencyjnym [...] w m. [...], stanowiącej własność skarżącego J. L..

Zdaniem skarżących ustalenia zaskarżonego planu miejscowego dotyczące tych nieruchomości, w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii rozgraniczających w zakresie posadowienia ogrodzenia od strony dróg dojazdowych wewnętrznych o nr ewid. [...] i nr [...] w m. [...], naruszają ich interes prawny poprzez: nieuzasadnione zmniejszenie możliwości rozwoju zabudowy gminy oraz nieuzasadnione ograniczenie zamiast poprawę życia mieszkańców terenów zurbanizowanych; wyłączenie możliwości wykorzystania nieruchomości skarżących w dotychczasowy sposób, nakazując zachowanie nieprzekraczalnych linii rozgraniczających uniemożliwiających posadowienie właścicielom nieruchomości ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych; pozbawienie skarżących możliwości ogrodzenia i wykorzystania całości posiadanych przez nich nieruchomości, bez uzasadniających to okoliczności i podstaw, w szczególności bez uzasadnienia powyższego interesem publicznym.

Organ nie kwestionował legitymacji skargowej skarżącego Z. K. (nie budzi też ona wątpliwości Sądu).

Natomiast organ zakwestionował legitymację skargową skarżącego J. L. podnosząc między innymi, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego J. L. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ skarżący nabył działkę o numerze ewidencyjnym [...] w m. [...] w roku 2014, tj. już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały (co nastąpiło w czerwcu 2008 roku), zatem po ok. sześciu latach obowiązywania planu miejscowego, zatem skarżący ten wiedział, jaki jest stan prawny nieruchomości oraz jakie są zapisy miejscowego planu dla tego terenu, na co wskazuje zapis w treści Aktu Notarialnego Repetytorium A numer: [...] z dnia [...].03.2014 r. (k. 29, k. 30 w teczce [...]), powołujący się na zaświadczenie o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd zatem wskazuje, że jakkolwiek za powyższym stanowiskiem organu przemawiają pewne racje, bowiem było ono niejednokrotnie prezentowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślano w tym kontekście, że "skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenia ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne" (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08, CBOSA). Niemniej jednak obecnie dominuje pogląd – i Sąd ten pogląd podzielił – że "nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli zatem dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca (aktualny właściciel) posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym" (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, CBOSA). W konsekwencji należało uznać, że skarżący J. L. ma legitymację skargową skutkującą sądową kontrolą przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości.

Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub prawa, dającego stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, nie oznacza jednakże automatycznego uwzględnienia wniesionej przez nią skargi.

Dokonana przez Sąd na podstawie akt planistycznych, które w całości zostały nadesłane przez organ, analiza formalnoprawnego toku podjęcia zaskarżonej uchwały (co do którego także i skarżący nie wnoszą zarzutów), a także jej samej, prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i braku istotnych naruszeń trybu procedury planistycznej, mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących. Tym bardziej Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie 30 maja 2019 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 5 pkt 11, § 12 ust. 2, § 32 ust. 3 pkt 3 oraz w zakresie załącznika graficznego dotyczącego działek o numerach [...], [...], [...], [...] co do linii rozgraniczających przebieg drogi.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że skarżący powołali szereg przepisów, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 14 ust. 5 i art. 16 w zw. z art. 28 u.p.z.p. w związku z § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587), art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jednak - jak wskazuje uzasadnienie skargi - wszystkie te zarzuty w istocie sprowadzają się do niedopuszczalnej, zdaniem skarżących, ingerencji w ich własność oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego. Zauważyć w związku z tym należy, że prawo własności, wywodzone z Konstytucji oraz przepisów prawa cywilnego, w tym art. 140 Kodeksu cywilnego, nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo to i jego wykonywanie mogą doznawać ograniczeń, które jednak nie powinny godzić w istotę prawa własności. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest władna ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie, czy zagospodarowanie terenów, które nie odpowiadają ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Kr 402/15). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale znajduje się ono wśród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

Zdaniem Sądu kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu nie mają takich znamion i zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących.

Skarżący zarzucają po pierwsze uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna niezgodnie z brzmieniem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pleśna uchwalonego uchwałą Nr XXVII/208/2002 z dnia 22 kwietnia 2002 r., polegające na nieuzasadnionym zmniejszeniu możliwości rozwoju zabudowy gminy oraz nieuzasadnionym ograniczeniem zamiast poprawie życia mieszkańców terenów zurbanizowanych. Zarzut niezgodności ze Studium został sformułowany jako zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi należy wskazać, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego Gminy Pleśna związki pomiędzy studium a planem określał obowiązujący nadal w niezmienionym brzmieniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, że "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały." Wprawdzie w dacie podejmowania uchwały norma art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiła, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, niemniej z powodów wskazanych wyżej zastosowanie ma norma w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania.

Z powyższego wynika, że ustawodawca zmieniał sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wcześniej jako konieczność zapewnienia zgodności, później wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, jednak zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium jest sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan miejscowy, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Jak wskazał NSA w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14 : "zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuuję identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13).

Odnosząc się do kwestii nienaruszania postanowień Studium przez kontrolowaną uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego Gminy Pleśna w odniesieniu do działek skarżących o nr [...], [...], [...] i [...] w m. [...] należy wskazać, że jak to wynika z porównania naniesienia działek na odnośny fragment załącznika graficznego do Studium, teren przedmiotowych działek w całości jest położony w terenie określonym w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkalno-zagrodowej o niskiej intensywności zabudowy. W Studium zagospodarowania dla tego terenu nie ma natomiast żadnych ustaleń co do parametrów dróg. Nie sposób zatem przyjąć niezgodności kwestionowanych skargą części planu ze Studium, bowiem w obu aktach przewidziano analogiczne przeznaczenie obszaru, na którym usytuowane są działki skarżących. Skoro zatem w tym zakresie nie zaistniało naruszenie postanowień Studium przez plan miejscowy, to nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Nie sposób także ocenić zaskarżonych zapisów planu, dotyczących kwestionowanych linii rozgraniczających, jako naruszających założenie Studium polegające na dążeniu do wydatnej poprawy warunków życia w przestrzeniach zurbanizowanych, w tym podniesienia standardów starych zasobów mieszkaniowych mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutu uchwalenia planu miejscowego w oparciu o mapy sporządzone w nieprawidłowej skali, tj. 1:2.000 zamiast w skali 1:1.000, należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587) w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000. W przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500.

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę zaskarżony plan opracowywany był dla całego obszaru Gminy Pleśna i obejmował swym zasięgiem 83,65 km 2. Nie można zatem odmówić racji organowi, że tym samym zaistniały przesłanki dla uchwalenia planu w oparciu o mapy sporządzone w skali 1:2.000. Należy tu zaakcentować, że sens regulacji art. 16 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. W ocenie Sądu skala, w jakiej sporządzono rysunek planu, zapewnia jego czytelność. Dlatego też Sąd uznał podnoszony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 14 ust. 5 i art. 16 w zw. z art. 28 u.p.z.p. w związku z § 6 ww. rozporządzenia za nieuzasadniony.

Odnosząc się do dalszych zarzutów Sąd wskazuje, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu, określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p.. Władztwo to jest ograniczone przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy także zaakcentować, że - wbrew stanowisku skarżących - nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości, jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i w niniejszej sprawie do takiego nadużycia nie doszło. Przyjęte w tym zakresie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, któremu gmina w przedmiotowej sprawie nie uchybiła. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Prowadzi to zatem do konstatacji, że jeżeli obowiązujące normy prawne, w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13). Oznacza to, że ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy narusza prawo, ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne.

Sąd administracyjny, badając czy stanowisko Rady zostało należycie umotywowane, a racje gminy wyważone i wyłożone w toku postępowania planistycznego wobec tych, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, w niniejszej sprawie udzielił odpowiedzi twierdzącej. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez organ planistyczny wobec skarżących władztwa planistycznego.

Zgodnie z zakwestionowanym zapisem § 5 pkt 11 planu wymaga się, aby ogrodzenia przy ulicach lokalizowane były nie bliżej niż na wyznaczonych na rysunku planu liniach rozgraniczających te ulice, z dopuszczeniem, w przypadku terenów istniejącego zainwestowania, o których mowa w pkt 7, lokalizacji ogrodzeń w nawiązaniu do linii istniejących już ogrodzeń na działkach sąsiednich.

Zgodnie z § 12 ust. 2 wyznacza się liniami rozgraniczającymi na rysunku planu tereny przeznaczone pod drogi publiczne podstawowego układu komunikacji samochodowej na obszarze Gminy oraz określa się w § 31 i 32 podstawowe parametry tych dróg i wymagane odległości zabudowy od krawędzi jezdni.

Zgodnie z § 32 ust. 2 ustala się przeznaczenie terenów z ust. 1 pod komunikację samochodową, w tym:

1. Tereny oznaczone symbolem literowym KD(L) - tereny dróg lokalnych (klasy L) -gminnych,

2. Tereny oznaczone symbolem literowym KD(D) - tereny dróg dojazdowych (klasy D) - gminnych,

3. Tereny oznaczone symbolem literowym KD(D)n - tereny istniejących dróg dojazdowych - gminnych, o zawężonych pasach drogowych, w stosunku do wymagań normatywnych, określonych w przepisach o drogach publicznych.

Zgodnie z ust. 3 przyjęta szerokość pasa drogowego, określonego liniami rozgraniczającymi na rysunku planu dla poszczególnych dróg, o których mowa w ust. 2, wynosi:

1)12 m dla dróg lokalnych ( klasy L), oznaczonych symbolem literowym KD(L)

2) 10 m dla dróg dojazdowych (klasy D) oznaczonych symbolem literowym KD(D)

3) wg stanu istniejącego i nie mniej niż 8 dla istniejących dróg dojazdowych o zawężonych pasach drogowych, oznaczonych symbolem literowym KD(D)n.

Trzeba tu wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2068, dalej u.d.p.) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem jezdni, którą jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

Jak wynika z informacji widniejących w geoportalu (http://mapy.geoportal.gov.pl) działki skarżących są zabudowane budynkami. Natomiast skarżący zarzucają, że ww. zaskarżone regulacje wraz z widniejącymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi przebieg drogi stoją skarżącym na przeszkodzie posadowienia ogrodzeń od strony dróg dojazdowych wewnętrznych o nr ewid. [...] i nr [...] w m. [...].

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Dla jasności i precyzyjności stosowania tej regulacji prawnej wymaga to wyraźnego, tj. niepowodującego jakichkolwiek wątpliwości, wyznaczenia linii rozgraniczających poszczególne tereny. Linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zakreślają przestrzenne granice przedmiotu prawa własności, a więc współkonstytuują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji współdefiniują treść społeczno-gospodarczą prawa własności w rozumieniu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny.

Trzeba przyznać rację organowi, że ograniczenia wprowadzone w planie w zakresie posadowienia ogrodzeń nie skutkują uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżących. Przy czym rozważania te dotyczą tylko skarżącego Z. K. – jako właściciela działki nr [...], który nadal jest uprawniony, jak dotychczas, do korzystania z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez niego z przedmiotowej nieruchomości, które wynikają z zaskarżonego planu mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Niemożność stawiania ogrodzeń w żaden sposób nie ogranicza istoty prawa własności i nie jest dowolny, gdyż dopuszczenie takiej możliwości skutkuje nadmiernym zwężeniem pasa drogowego, co ma znaczenie społeczne dla bezpieczeństwa i komfortu użytkowników drogi.

Ponadto należy podkreślić, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] będąca własnością skarżącego J. L. w żaden sposób nie została ograniczona ustaleniami planu w zakresie posadowienia ogrodzenia, bowiem plan w zakresie ustalenia linii rozgraniczających w zakresie posadowienia ogrodzenia od strony dróg dojazdowych pokrywa się z granicami działek [...] i [...], tj. linia rozgraniczająca w zakresie posadowienia ogrodzenia od strony drogi dojazdowej na wysokości działki nr [...] dochodzi do granicy działki nr [...], ale na nią nie wchodzi. Tym samym w żaden sposób nie ogranicza sposobu korzystania z tej nieruchomości.

Sąd wskazuje, że przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod drogę nie narusza ustaleń Studium dla ww. obszaru. Droga ta umożliwiająca skomunikowanie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i stanowi wymagany element układu komunikacyjnego. Nie ma podstaw do kwestionowania ustalonych przez organ planistyczny linii rozgraniczających przebieg drogi opisanej w skardze. Nie ma przy tym znaczenia, co podnoszą skarżący, że okoliczne działki położone w kierunku przeciwnym od działek skarżących są niezabudowane i obecnie stanowią pola. Wymagane jest bowiem od gminy skomunikowanie poszczególnych działek budowlanych do dróg publicznych, niezależnie od ich statusu własnościowego i stanu faktycznego zagospodarowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem na celu odzwierciedlenia istniejącego stanu, lecz jest wyrazem polityki przestrzennej na przyszłość - w sferze jej planowania. Chybiony jest zatem zarzut nieproporcjonalności w ograniczeniu prawa własności skarżącego Z. K., celem zapewnienia dogodnej komunikacji z drogą działek budowlanych leżących wzdłuż tej drogi.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że rację ma organ planistyczny, że w niniejszej sprawie nie doszło zatem do nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa skarżących do dysponowania ich nieruchomościami zwłaszcza, że w praktyce dotyczy to tylko kwestii budowy ogrodzeń.

W myśl art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest ograniczone chronionym prawem interesem publicznym. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. interes publiczny musi być brany pod uwagę przy podejmowaniu wszelkich czynności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W wyniku analizy w powyższym zakresie należy dojść do wniosku, że wolność zabudowy w danym przypadku jest ograniczona względami interesu publicznego. Ma to miejsce w szczególności przy wykonywaniu władztwa planistycznego, gdzie konieczna jest analiza możliwości realizacji tego władztwa z reguły na styku interesu publicznego z interesem prywatnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może prowadzić do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości zwłaszcza w sytuacji, gdy względy komunikacji czynią to koniecznym. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Nadto do zadań własnych gminy, oprócz uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do regulacji art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy gminnych ulic oraz organizacji ruchu drogowego. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonego celu, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej. Ustanowienie przez organ kwestionowanych skargą linii rozgarniających było w niniejszym przypadku uzasadnione koniecznością zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty i zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej, przy czym linie te w minimalnym stopniu ingerują w prawo własności skarżącego Z. K. i to tylko w zakresie własności działki nr [...], bowiem zaskarżony plan w kwestii ustalenia linii rozgraniczających w zakresie posadowienia ogrodzenia od strony dróg dojazdowych pokrywa się z granicami działek [...] i [...].

Nie jest przy tym zasadne twierdzenie skarżących, że ustalenie linii rozgraniczających oznacza – jak to wskazano na rozprawie - "poszerzenie drogi". Nakazane ustawą ich określenie nie jest tożsame z prowadzeniem jakichkolwiek robót budowlanych.

Zatem za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ planistyczny regulacji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustalenia planu nie pozbawiły skarżących możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do ich nieruchomości wskazanych w skardze, a jedynie ograniczyły w dozwolonym ustawą zakresie uprawnienia skarżącego Z. K. w kwestii lokalizacji ogrodzenia w zakresie własności działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.