Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1520/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 20 ust. 2 pkt 1, art 20 ust 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 643/19 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 643/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. A. D. zwrócił się do Starosty Radzyńskiego o dokonanie zmian (aktualizacji) w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta Radzyń Podlaski, zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta Radzyń Podlaski z dnia [...] marca 1988 r. nr [...] poprzez wykreślenie w pozycji 4 wykazu P. D. i wpisanie osób: 1) A. D. w wysokości 1/2; 2) A. B. w wysokości 1/2.

Wnioskodawca wskazał, że prawo do udziału we wspólnocie gruntowej wraz z A. B. nabyli na podstawie dołączonych do wniosku aktów poświadczenia dziedziczenia. Dodał również, że wystąpił do zarządu spółki z wnioskiem o zgłoszenie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, jednakże pomimo upływu 30 dni zarząd spółki nie wystąpił do organu ewidencyjnego ze stosownym wnioskiem, tym samym jego wniosek jest zasadny.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta Radzyński odmówił wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wnioskowanej zmiany dotyczącej wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta Radzyń Podlaski z odwołaniem m.in. do regulacji art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703).

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odwołując się do regulacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w tym do art. 14 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 2, wskazano że to spółka (od momentu jej powołania), za pośrednictwem swych organów statutowych, reprezentuje wspólnotę gruntową na zewnątrz. Tylko osoby powołane w statucie tej spółki do reprezentowania jej na zewnątrz byłyby uprawnione do występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty. Poszczególni uczestnicy wspólnoty mogą więc działać jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a wspólnota tylko w ramach utworzonej przez jej uczestników spółki.

W ocenie organu z treści art. 18 ust. 2 ustawy wprost wynika, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Takiego uprawnienia, w myśl tego przepisu nie ma zatem skarżący, a to oznacza, że organ ewidencyjny nie mógł uwzględnić wniosku o wpisanie A. D. w udziale 1/2 i A. B. w udziale 1/2 jako spadkobierców P. D., niezależnie od tego czy P. D. była czy też obecnie nie jest członkiem wspólnoty gruntowej. Powyższy przepis ma charakter szczególny wobec regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W skardze na powyższą decyzję A. D. zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 9, 15, 28, 77, 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę podkreślił, że kwestie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej regulują przepisy powołanej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przede wszystkim, jeśli chodzi o samo ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 8 ust. 2 ustawy ustalenie takie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw rolnych i leśnych organu prezydium powiatowej rady narodowej. W okolicznościach niniejszej sprawy taka decyzja została wydana w dniu [...] marca 1988 r. przez Naczelnika Miasta Radzynia Podlaskiego. Aktualnie decyzję taką (o ustaleniu wykazu osób uprawnionych), zgodnie z art. 8d ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276), wydaje starosta. Dotyczy to przypadków, w których decyzje tego rodzaju nie zostały wydane.

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 ustawy, którego treść jak dotąd nie ulegała zmianie, nazwa spółki (tworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty - art. 14 ust. 1 ustawy) i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Zatem dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej. Wpis uprawnionych do korzystania ze wspólnoty czy jego zmiana następuje poprzez uwidocznienie (wpisanie) tych danych w ewidencji gruntów. Z treści natomiast art. 18 ust. 2 ustawy wprost wynika, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Zdaniem Sądu treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Sąd podkreślił, że powyższy przepis ma charakter szczególny wobec regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie charakter uzupełniający, właśnie ze względu na specyfikę wspólnot gruntowych.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarżący w oparciu o art. 28 k.p.a. samodzielnie nie może wystąpić z wnioskiem o zmianę w wykazie osób uprawnionych, z uwagi jednoznaczną treść art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. To zarząd wspólnoty jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Samodzielnie skarżący uczynić tego nie mógł i organ nie mógł uwzględnić jego wniosku o wpisanie skarżącego i A. B. jako uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej niezależnie od tego czy P. D. była czy też obecnie nie jest członkiem wspólnoty gruntowej. Skoro jednak postępowanie w tym przedmiocie zostało przez organ I instancji wszczęte, to zasadnym było umorzenie tego postępowania przez organ odwoławczy jako bezprzedmiotowego.

Ponadto wskazano, że z akt sprawy wynika, że w momencie składania przez skarżącego wniosku jego poprzedniczka prawna nie była już ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej. W aktach znajduje się zawiadomienie o zmianie w ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualnej listy członków wspólnoty gruntowej Miasta Radzyń Podlaski z dnia 8 października 2018 r. dokonanej na wniosek Zarządu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta Radzyń Podlaski z dnia 28 września 2018 r. W tym stanie faktycznym i prawnym tym bardziej żądanie skarżącego nie ma żadnego umocowania normatywnego.

W ocenie Sądu organ odniósł się do zarzutów odwołania i wyjaśnił stronie, że ustalenia organu na tym etapie postępowania nie zamykają skarżącemu drogi do podjęcia działań zmierzających do dokonania oczekiwanej przez niego zmiany w ewidencji gruntów i nie ma przeszkód, aby Zarząd Wspólnoty dysponując odpowiednią dokumentacją złożył wniosek o dokonanie stosownych zmian w ewidencji.

Wbrew zarzutom skargi dokonano także wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie dowiódł, że brak jest podstaw do stwierdzenia interesu prawnego skarżącego do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Natomiast w kwestii zarzutu co do naruszenia art. 9 k.p.a., wskazano, że przepis ten nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. D., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającą na mylnym (niewłaściwym) jego zrozumieniu i nietrafne, w ocenie skarżącego, przyjęcie że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101), dalej "P.g.k.", a tym samym wyłącza stosowanie przepisu art. 22 ust. 2 tej ustawy;

2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 P.g.k. polegające na błędnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. normach prawnych, tj. nietrafne, w ocenie skarżącego, przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie a tym samym nie posiada interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w pozycji dotyczącej jego osoby jako następcy prawnego osoby uprawnionej do udziału i w sytuacji gdy zarząd spółki pozostawał bezczynny w sprawie jego wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów;

3) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 45 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że dochodzenie przez skarżącego roszczeń do udziału we wspólnocie gruntowej poprzez złożenie stosownego wniosku do zarządu spółki jest jedyną drogą dochodzenia tych roszczeń z wyłączeniem możliwości wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wniesienia skargi do sądu administracyjnego;

4) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że organ umorzył postępowanie w sytuacji gdy z żądaniem jego wszczęcia wystąpiła osoba będąca stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

5) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że organ pominął okoliczność, że skarżący zwrócił się do zarządu spółki o wystąpienie z wnioskiem do Starosty Radzyńskiego o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Miasta Radzyń Podlaski, co oznacza, że wystąpił z wnioskiem do organu ewidencyjnego ze względu na bezczynność zarządu co było jedyną możliwością dokonania aktualizacji wykazu osób uprawnionych w pozycji dotyczącej jego poprzednika prawnego i przesądzało o jego interesie prawnym;

6) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że organ pominął okoliczność, że organ powinien wyjaśnić skarżącemu jaka droga dochodzenia jego praw mu przysługuje w sytuacji bezczynności zarządu spółki biorąc pod uwagę, że pod względem formalno-prawnym zaskarżona decyzja "zamyka mu drogę" dochodzenia swoich roszczeń do udziału na drodze administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie więc rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu wskazanych wyżej podstawach, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy zagadnień materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez błędna wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a tym samym wyłącza stosowanie art. 22 ust. 2 tej ustawy, naruszeniu art. 28 k.p.a. w zw. z powołanym art. 22 ust. 2 oraz naruszeniu art. 45 Konstytucji RP. Przedmiotem sporu jest odpowiedź na pytanie, kto i w oparciu o jaką podstawę prawną jest uprawniony do zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

W pierwszej kolejności należy wskazać na podstawowe rozwiązania zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 24 ust. 2a P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b)dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych dokumentów; pkt 2 ) na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei art. 24 ust. 2b P.g.k. określa w jakiej formie dokonywana jest aktualizacja: pkt 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: dokumentów wymienionych w ppkt a do ppkt h, pkt 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Natomiast zgodnie z powołanym w zarzutach skargi kasacyjnej art. 22 ust. 2 P.g.k., podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Z art. 22 ust. 2 P.g.k. wynika, że podmioty o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 zobowiązane są do zgłaszania zmiany danych objętą ewidencją gruntów i budynków, a z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., że zmiany dokonywane są na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Tym samym krąg podmiotów zobowiązanych i uprawnionych do składania wniosków o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów określa art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. do którego odsyła zarówno art. 22 ust. 2 jak i art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. Zgodnie z art. 20 ust. 2 P.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: pkt 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: ppkt a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się nieruchomości, ppkt b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Określony w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. krąg podmiotów, który może wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wskazuje, wśród podmiotów tych nie ma osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. A dodatkowym i jednoznacznym potwierdzeniem powyższego stwierdzenia jest art. 20 ust. 2a P.g.k., który stanowi: "Przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703), który został dodany ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r., a wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r. Regulacja zawarta w powołanym art. 20 ust. 2a P.g.k. wskazuje, że art. 20 ust. 2, w tym również pkt 1 ust. 2 nie ma zastosowania w przypadku wspólnot gruntowych uregulowanych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. W tym zakresie rozwiązań należy poszukiwać w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych reguluje szereg zagadnień dotyczących wspólnot gruntowych w tym: zasady ustalania które nieruchomości stanowią wspólnoty gruntowe, osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, zasady ustalania tych osób oraz wielkość udziałów, a także zasady zagospodarowania wspólnot oraz problematykę spółki utworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową. Z punktu widzenia rozważanej problematyki istotny jest art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który ma następującą treść: "Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki". Z powołanego art. 18 ust. 2 zdanie drugie jednoznacznie wynika, wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty, w wykazie osób uprawnionych zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Tym samym osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej nie może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących wspólnoty gruntowej, albowiem z wnioskiem takim może wystąpić wyłącznie zarząd spółki. Nie ma tym samym racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poszerza katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, obok tych podmiotów, którym takie prawo przysługuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powołany art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wyłącza stosowanie zasad określonych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczących wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest treść art. 20 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przyjęte rozwiązanie zgodnie z którym wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej zgłasza zarząd spółki jest logiczną konsekwencją szczególnego charakteru prawnego wspólnot gruntowych, osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a także zasad sprawowania zarządu przez spółkę.

Uprawnienia, o którym wyżej mowa, nie posiada sam skarżący, bowiem to zarząd spółki jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

Na marginesie sprawy zauważyć należy, że w momencie składania przez skarżącego wniosku o wprowadzenie zmiany w wykazie osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej, wskazywał, że jego poprzedniczka prawna P. D. objęta była wykazem osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta Radzyń Podlaski z dnia [...] marca 1988 r. jednak nie była już ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej. W aktach znajduje się zawiadomienie o zmianie w ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualnej listy członków wspólnoty gruntowej Miasta Radzyń Podlaski z dnia 8 października 2018 r. dokonanej na wniosek Zarządu Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta Radzyń Podlaski z dnia 28 września 2018 r. Powyższe wskazuje, że kwestią sporną pomiędzy skarżącym kasacyjnie a zarządem spółki jest ustalenie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Zauważyć tylko należy, że ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. zmieniająca ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która to zmiana weszła w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. wprowadziła rozwiązania mające na celu uprządkowanie spraw dotyczących wspólnot gruntowych w tym dotyczące ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, co następowało w formie decyzji administracyjnej. Natomiast do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków w ramach postępowania ewidencyjnego nie należy rozstrzyganie sporów pomiędzy zarządem spółki, a skarżącym dotyczących ustalenia osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także art. 45 Konstytucji RP są niezasadne. Odnośnie zaś powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Sąd Najwyższego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt IV CSK 188/11, to zauważyć należy że wyrok ten został wydany w okresie gdy nie obowiązywał art. 20 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który został dodany ustawą z 5 czerwca 2014 r., a wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r.

Mając na uwadze niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, a istota sporu dotyczyła kwestii materialnoprawnych, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.