Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2702/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 570/11 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. znak [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz R. O. kwotę 9270 (słownie: dziewięć tysięcy dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 570/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Burmistrz Gminy P., na podstawie art. 83 ust. 1 i 3, art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) m.in. zezwolił R. O. na usunięcie 88 drzew rosnących w P. przy ul K. na terenie działki nr [...].

Następnie po przeprowadzeniu kontroli Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1, 3 i 6 ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229) nałożył na R. O. administracyjną karę pieniężną w wysokości 207.013,86 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 12 drzew, w tym 10 drzew gatunku sosna zwyczajna, 1 drzewo gatunku buk zwyczajny i 1 drzewo gatunku robinia akacjowa, z nieruchomości położonej w P. przy ul. K. działka nr [...].

Odwołanie do SKO w Szczecinie od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. wniósł R. O.

SKO w P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1, 3 i 6 ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. uchylił decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. wskazując na konieczność przeprowadzenia wszelkich niezbędnych dowodów potwierdzających, iż z terenu działki nr [...] usunięte zostały drzewa bez wymaganego zezwolenia, w jakiej ilości, jakiego gatunku i w jakim wieku, dokonanie dokładnych pomiarów obwodów pni, przy zastosowaniu reguł weryfikacyjnych – bezpośredni pomiar, w razie braku ku temu podstaw faktycznych, rozważenia konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, na okoliczności wskazane we wniosku zawartym w odwołaniu od decyzji, jak też wszystkie inne dowody których potrzeba wyłoni się w toku postępowania.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104, 107 k.p.a. oraz art. 85 ust. 6, art. 88 ust.1 pkt 2 i ust. 2, ust. 7, 8, art. 89 ust. 1, 3 i 6 ustawy o ochronie przyrody i § 1, 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), nałożył na R. O. karę pieniężną w wysokości 410 836,26 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 11 drzew, w tym 9 drzew gatunku sosna zwyczajna, 1 drzewo gatunku buk zwyczajny i 1 drzewo gatunku robinia akacjowa, z nieruchomości położonej w P. przy ul. K. działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego T. M. z wnioskiem o udostępnienie sporządzonego przez nią operatu szacunkowego dotyczącego między innymi drzewostanu znajdującego się na działce nr [...] obręb ewidencyjny P. W piśmie z dnia [...] r. rzeczoznawca poinformowała, iż opracowanie wykonane w październiku 2001 r. nie zawiera danych o które wniósł organ. Z przedłożonej wyceny wynika jedynie, że wartość zadrzewień na wskazanej działce wynosiła 20 840 zł. Organ I instancji ustalił też, iż w dniu [...] r. geodeta na zlecenie Urzędu Miejskiego w P. wykonał prace geodezyjno-kartograficzne polegające na pomiarze uzupełniająco- sytuacyjnym drzewostanu na terenie ul. K. w P. W dniu [...] r. na działce nr [...] obr. ewid. P. odbyły się oględziny terenu z udziałem wskazanego rzeczoznawcy, przedstawiciela organu I instancji i przedstawiciela obecnego właściciela działki. Z przedłożonej w dniu [...] r. inwentaryzacji drzew na terenie działki nr [...] obr. ewid. P. wynika, że z terenu powyższej działki usunięto łącznie 247 drzew, z których 151 zgodnie z zezwoleniem Burmistrza P. na ich wycięcie. Na mapę naniesiono drzewa, które zgodnie z wykazem oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. zostały usunięte bez zezwolenia: 12 drzew, z których jedno – sosna o promieniu 3 cm z uwagi na zbyt małą średnicę pnia nie została uwzględniona na mapie. Następnie w dniu [...] r. przeprowadzono oględziny na przedmiotowej nieruchomości z udziałem technika-leśnika S. N., podczas których zmierzono obwody drzew na wysokości 130 cm oraz określono gatunki tych drzew. Z opracowania wykonanego przez S. N. wynika, że do dnia oględzin wycięto 102 drzewa. W tabeli będącej załącznikiem do tego opracowania zawarto zestawienie drzew podając ich gatunek, pierśnice oraz obwód według inwentaryzacji, którą przeprowadził S. N. w dniu [...] r. Autor opracowania odniósł się również do drzew ujętych w protokole z oględzin z dnia [...] r. i opracował tabelę zawierającą gatunek drzewa, najmniejszy promień usuniętego drzewa w przypadku braku kłody, wynikający z przeliczenia średnicy drzewa zmierzonego przez A. D.

Organ powołał w sprawie biegłego dendrologa i biegłego sądowego M. K., z którego ekspertyzy wynika, że brak jest wątpliwości co do kwestii wieku usuniętych drzew gdyż wszystkie usunięte bez zezwolenia drzewa miały powyżej 5 lat. Biegły zakwalifikował teren z którego usunięto drzewa, jako teren zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto zdaniem autora ekspertyzy, podane w opracowaniu inwentaryzacyjnym S. N. obwody pni drzew pochodzą z dużo wcześniej opracowanej dokumentacji, tym samym uzasadnione jest zastosowanie przepisu art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%.

Odwołanie od decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. wniósł R. O.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i wymierzyło R. O. karę pieniężną w wysokości 205 418,16 zł za usunięcie bez zezwolenia 11 drzew, w tym 9 drzew gatunku sosna zwyczajna, 1 drzewo buk zwyczajny i 1 drzewo robinia akacjowa, z nieruchomości położonej w P. przy ul. K. działka nr [...] obręb ewid. P.

W uzasadnieniu decyzji, Kolegium wskazało, że stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej może być tylko ten podmiot, który dokonał czynności określonej w tym przepisie i tylko ten podmiot który jest posiadaczem nieruchomości, na terenie której rosły usunięte drzewa. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie bezspornie zostało wykazane spełnienie przesłanek związanych z ustaleniem sprawcy wycinki. Potwierdza to akt notarialny repertorium "[...]" [...] nabycia działki nr [...] przez R. O. w dniu [...] r. oraz akt notarialny repertorium "[...]" [...] zbycia przedmiotowej działki w dniu [...] r. Zatem w dniach [...] r., kiedy według oświadczenia R. O. dokonano wycinki drzew, właścicielem i posiadaczem działki był R. O. Również w piśmie z dnia [...] r. R. O. przyznał się do usunięcia drzew powołując się na bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi w związku z niebezpiecznym pochyleniem się drzew.

Organ odwoławczy zakwestionował jednak uznanie przez organ I instancji terenu z którego usunięto drzewa bez zezwolenia, za teren zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. Zakres przedmiotowy tego pojęcia jest szeroki jednak nie uprawnia to organu do dokonywania rozszerzającej wykładni i oceny, że każde drzewo usytuowane w terenie zwartej zabudowy, towarzyszące budynkowi, posiadające walor estetyczny stanowi teren zieleni. W związku z powyższym, organ II instancji uznał, że Burmistrz P. ustalił wysokość należnej opłaty za usunięcie drzew z naruszeniem art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody.

Kolegium odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 86 § 1 k.p.a. wskazało, że ustalenie sprawcy wycięcia drzew i ich terminu zostało przyznane przez samą stronę w piśmie z dnia [...] r. która tłumaczyła ten fakt bezpośrednim zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi. Jednakże przyczyny te, mogą jedynie stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usuniecie takiego drzewa. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący zezwolenia takiego nie uzyskał. Kolegium uznało też za chybiony zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty po upływie 5 lat od końca roku, w którym mogło dojść do usunięcia drzew. Kara administracyjna, wymierzana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody jest instytucją prawną odmienną od opłaty za usunięcie drzew o jakiej mowa w art. 84 ust. 1 ustawy. Opłata za usunięcie drzew jest naliczana w przypadku wystąpienia przez posiadacza nieruchomości o wydanie stosownego zezwolenia, tj. w przypadku zgodnego z prawem usunięcia drzew.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję SKO w Szczecinie z dnia [...] r. wniósł R. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 570/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że R. O. był właścicielem nieruchomości położonej w P. działka nr [...] w dacie wycięcia wskazanych w zaskarżonej decyzji drzew z tej nieruchomości, tj. dnia [...] r. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07, orzekanie administracyjnych kar pieniężnych jest oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy. Wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej. Przedmiotowa kara pieniężna nie mogła więc zostać nałożona na wykonawcę wycinki drzew, bez względu na to czy był to podmiot profesjonalny czy też nie. Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zobowiązują wykonawcy umowy, do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew z terenu, do którego wykonawca umowy zlecenia nie ma żadnego tytułu prawnego. Przepis art. 83 ust. 1 tej ustawy wyraźnie określa kto taki wniosek może złożyć, a więc, że usunięcie drzew następuje na wniosek posiadacza nieruchomości, a jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem, to do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. W związku z tym przerzucenie odpowiedzialności wynikłej z deliktu administracyjnego na wykonawcę umowy zlecenia, z powodu niedostatecznego nadzoru nad wykonawcą prac, a nie na posiadacza nieruchomości, z którego terenu miały zostać usunięte drzewa, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

Zdaniem Sądu organy trafnie ustaliły, że skoro R. O., będący posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, nie posiadał wymaganego zezwolenia na usunięcie drzew, to tym samym organ zasadnie wymierzył administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie strony postępowania – małżonki R. O. Co prawda nieruchomość, z której wycięto drzewa stanowiła przedmiot majątkowej wspólności małżeńskiej, ale okoliczność ta mogła mieć znaczenie na etapie uzyskiwania zezwolenia na wycięcie drzew a w niniejszej sprawie może mieć znaczenie jedynie na etapie egzekucji administracyjnej, a nie orzekania o nałożeniu kary za to wycięcie. Odpowiedzialność za dokonanie wycięcia drzew, jest bowiem odpowiedzialnością zindywidualizowaną i osobistą, nie może ona wynikać z samego faktu współwłasności nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez organ niewłaściwych przepisów przy obliczaniu kary, Sąd wyjaśnił, że nie jest to problem intertemporalności prawa ale kwestia interpretacji treści przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który w dacie wycinki drzew miał następującą treść: "administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1, ustala się, z zastrzeżeniem ust. 5, w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6". Stawki zaś, dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306), które w dacie wydania decyzji o wymierzeniu kary, jak i w dacie wycinki drzew miało identyczne brzmienie, tj. przewidywało takie same stawki w zł za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm oraz odpowiednio współczynniki różnicujące w zależności od obwodu pnia drzewa. Wątpliwości budzić może fakt, że art. 89 ust. 1 odsyłał jedynie do postanowień art. 85 ust. 4 pkt 1 (na dzień wydania decyzji odsyła do ust. 4-6), co mogło być przez skarżącego błędnie zinterpretowane, że kary pieniężne powinny być ustalane bez uwzględnienia współczynnika różnicującego. Jednakże w takim przypadku, wysokość kary za usunięcie drzew bez zezwolenia byłaby niższa od opłaty za usunięcie drzew zgodnie z zezwoleniem. W tej sytuacji wykładnia gramatyczna wskazanego przepisu musi ustąpić miejsce wykładni celowościowej i ratio legis ustawodawcy w przedmiocie rozróżnienia kary administracyjnej za niezgodne z prawem usunięcie drzew od opłaty za legalne usunięcie drzewa.

Sąd podkreślił, że organ ustalając stan faktyczny sprawy dopuścił jako dowody w sprawie min.: inwentaryzację i wycenę drzewostanu na działce nr [...] wykonaną przez technika-leśnika S. N. w październiku 2001 r., sprawozdanie z prac geodezyjno-kartograficznych polegających na pomiarze uzupełniająco sytuacyjnym drzewostanu w P. ul. K. z dnia [...] r., protokół z oględzin działki z dnia [...] r., oględziny działki połączone z inwentaryzacją drzew w dniach [...] r. z udziałem geodety oględziny w dniu [...] r., inwentaryzacja drzew z dnia [...] r. autorstwa A. D., ekspertyza dendrologa i biegłego sądowego M. K. z dnia [...] r. Odnosząc się do podważania przez skarżącego ustalenia liczby pni usuniętych drzew, należy zauważyć, że protokół oględzin z dnia [...] r. stwierdzający usunięcie poszczególnych drzew bez zezwolenia, wraz z tabelą z pomiarami obwodu pnia w przypadku braku kłody usuniętych drzew, został podpisany przez R. O. bez uwag i zastrzeżeń co do tego kto wykonał pomiary i w jaki sposób. Organy prowadzące postępowanie wyjaśniające w przedmiocie usunięcia drzew z działki nr [...] w P., zebrały w postępowaniu dowodowym szereg dokumentów: w tym dokumentację geodezyjno-kartograficzną, ekspertyzę biegłego dendrologa, ekspertyzę technika–leśnika, przeprowadzały oględziny nieruchomości zaś strona skarżąca była powiadamiana o wszystkich tych czynnościach.

Dlatego zdaniem Sądu istniały wszelkie podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie spornych drzew bez zezwolenia. Wymierzona kara został ustalona z uwzględnieniem przepisu art. 89 ust. 3 ustawy zgodnie z którym jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Organy administracji nakładając karę pieniężną wydały decyzję na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo zastosowały przepisy w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 30 marca 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie lub nieprawidłową inerpretację:

1. art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez zastosowanie odnośnego przepisu wobec podmiotu, który nie jest sprawcą usunięcia drzew;

2. art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez akceptację jako właściwego sposobu stosowania prawa zastosowania wskazanego przepisu wg brzmienia obowiązującego w dacie orzekania przez organ administracji I instancji, które to brzmienie nie pozwalało jednak na zastosowanie współczynników różnicujących przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. z uwagi na brak w treści tego przepisu odesłania do art. 85 ust. 4-6 i jednoczesne przyjęcie w drodze wykładni celowościowej rozszerzającej, iż odesłanie to dotyczyło w istocie art. 85 ust. 4-6 chociaż wg stanu prawnego z daty usunięcia drzew odesłanie dotyczyło art. 85 ust. 1 pkt 4, ust. 4, ust. 6 czym naruszono również art. 2 i art. 7 Konstytucji RP stosując do przepisów nakładających na obywatela kary wykładnię celowościową i rozszerzającą zamiast w miejsce zastosowania zawężającej w myśl zasady nullum crimen sine lege;

3. § 7 pkt 12 lit. b/ rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz.U. z 2008 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) poprzez przyjęcie za podstawę ustaleń dotyczących wymiaru kary pomiarów dokonanych przyrządem wymagającym legalizacji pierwotnej i legalizacji ponownej bez ustalenia istnienia takich legalizacji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności prowadzenia postępowania przez organ administracji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być zebranym niewłaściwie z uwagi na pominięcie dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie ekscesu bezpośredniego sprawcy usunięcia drzew, pominięcie wnioskowanych przez stronę zeznań świadków na okoliczność ustaleń, co do rodzaju przyrządów pomiarowych zastosowanych przez organy administracji, w wyniku czego doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a co miało istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania, ponieważ dotyczyło możliwości przypisania stronie sprawstwa usunięcia drzew oraz przyjęcia konkretnych wymiarów tych drzew, a co za tym idzie konkretnych kwot wymierzonej kary administracyjnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie dostrzegając, iż z uwagi na nieobecność strony podczas oględzin w dniu [...] r. z uwagi na nieprawidłowe zawiadomienie (jedynie z 3-dniowym wyprzedzeniem) doszło w postępowaniu do naruszenia praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, w tym w przeprowadzeniu oględzin na podstawie których został wytworzony przez biegłego S. N. jeden z istotniejszych dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organu administracji publicznej określający gatunki i obwody pni drzew, w wyniku czego doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 10 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a., a co miało istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania, ponieważ dotyczyło przyjętych przez organ administracji podstaw do ustalenia rodzajów, gatunków i wymiarów usuniętych drzew;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez akceptację przez Sąd zaniechania ustalenia i wezwania do wzięcia udziału w sprawie wszystkich podmiotów posiadających kwalifikację strony postępowania administracyjnego, w niniejszym przypadku wszystkich współposiadaczy nieruchomości, a co mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., SK 6/12, który zapadł po wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie między innymi art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), dalej: u.o.p.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 września 2011 r. w podstawach kasacyjnych wskazano również naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o sygn. SK 6/12, zainicjowana skargami konstytucyjnymi o zbadanie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2563/11 zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy SK 6/12.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 lipca 2014 r., SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) orzekł, że:

"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie."

Powyższy wyrok TK został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 14 lipca 2014 r.

W związku z wydaniem powyższego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 23 września 2014 r. NSA podjął zawieszone postępowanie.

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów ustawy, na podstawie których były wydane zaskarżone decyzje, czego nie mógł uwzględnić w swym wyroku z dnia 7 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie może nie być brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, do czego obliguje uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). Zgodnie z powyższą uchwałą:

"W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)."

Powyższa uchwała NSA ma zastosowanie w niniejszej sprawie, tym bardziej że w skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie przepisów, których niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny.

Skład orzekający w niniejszej sprawie do respektowania powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. zobowiązuje ponadto brzmienie art. 269 § 1 p.p.s.a., który stanowi: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, wyd. 5, s. 670-673).

Stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, skład rozpoznający niniejszą sprawę, podziela w całej rozciągłości uznając tym samym, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pozwala stosownie do ww. uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. na bezpośrednie zastosowanie przepisów art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.

Ponieważ wyrok TK z 1 lipca 2014 r., SK 6/12 orzekający o niekonstytucyjności ww. przepisów ustawy o ochronie przyrody ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny, stanowi podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach będących w toku (zawisłych przed Sądem) zgodnie z postanowieniami art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Jak wynika z powyższego przepisu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, może powodować różne następstwa procesowe w zależności od tego, czy sprawa toczy się przed organem administracji publicznej, czy też przed sądem (w tym również przed sądem administracyjnym) oraz od tego, czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, prawomocne orzeczenie sądowe, albo nieostateczna decyzja lub nieprawomocne orzeczenie sądowe. W przypadku kiedy przed wejściem w życie orzeczenia TK, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, była wydana ostateczna decyzja administracyjna, można żądać wznowienia postępowania zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. Podobnie, jeżeli było wydane prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, można żądać stosownie do art. 272 § 1 p.p.s.a. wznowienia postępowania sądowego. Natomiast nieostateczna decyzja administracyjna, nieprawomocne orzeczenie sądowe na skutek orzeczenia TK, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, powinny być uchylone przez organ drugiej instancji lub sąd drugiej instancji, do którego wniesiono środek odwoławczy.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie, w której od wyroku (nieprawomocnego) z dnia 7 września 2011 r., została wniesiona skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny (mając na uwadze wcześniej powołaną uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r.) obowiązany jest zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji, uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.) albo na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Rozpoznając skargę w oparciu o powyższy przepis i mając na uwadze wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 stwierdzający niekonstytucyjność przepisów, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, Naczelny Sąd Administracyjny powinien uchylić zaskarżoną decyzję wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ p.p.s.a. bądź też uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z ust. 3 art. 190 Konstytucji, wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, "jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego".

W pkt II wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny postanowił, że przepisy wymienione w pkt I, których stwierdził niezgodność z przepisami Konstytucji, "tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

Utrata mocy obowiązującej przepisów, których niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny, może oczywiście nastąpić w krótszym terminie, jeżeli nowe przepisy uchwali Sejm, które wejdą do systemu prawnego w miejsce przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał.

Orzeczenia TK o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą rodzą konsekwencje na przyszłość w postaci utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (przepisów), którego stwierdzono niezgodność oraz następstwa prawne, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji w stosunku do aktów stosowania prawa (decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe) wydanych wcześniej, przed wejściem w życie orzeczenia TK.

Przy czym należy zauważyć, że stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego z konsekwencją w postaci utraty jego mocy obowiązującej, następuje ze skutkiem ex nunc, zaś konsekwencje procesowe, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ponieważ dotyczą aktów wcześniej wydanych (przed orzeczeniem TK), sanują je niejako z mocą wsteczną – ex tunc (wyrok NSA z 23 czerwca 2008 r., I OSK 1007/07, wyrok SN z 20 maja 2009 r., I CSK 379/08, OSNC 2009, nr 12, poz. 172).

Poza tym adresatem obowiązków wynikających z faktu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, którego stwierdzono niekonstytucyjność, jest organ stanowiący prawo (Sejm, minister), a adresatami kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji są organy stosujące prawo (organy administracji publicznej, sądy).

Z analizy przepisów ust. 3 i 4 art. 190 Konstytucji wynika, że orzeczenie TK stwierdzające niezgodność aktu normatywnego z aktem hierarchicznie wyżej usytuowanym w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, rodzi dwojakie konsekwencje. Inne w stosunku do zdarzeń przyszłych i inne do zdarzeń, które miały miejsce przed wydaniem orzeczenia TK i w stosunku do których zostało już wydane orzeczenie sądowe lub decyzja administracyjna. Można więc mówić o działaniu prospektywnym orzeczenia TK, jak i retrospektywnym ("Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego" – tekst wystąpienia Prezesa TK M. Safjana wygłoszonego w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, 6 stycznia 2003 r.).

Tak więc utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, którego stwierdzono niekonstytucyjność, nie jest jedynym następstwem wejścia w życie orzeczenia TK, świadczą o tym postanowienia ust. 4 art. 190 Konstytucji, których adresatami są sądy i organy administracji publicznej.

W związku z powyższym należy zastanowić się nad sformułowaniem zdania pierwszego ust. 3 art. 190 Konstytucji, w którym zawarto dwie różne regulacje prawne. Pierwsza z nich dotyczy wejścia w życie orzeczenia TK a druga, możliwości określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, którego stwierdzono niekonstytucyjność, niż termin wejścia w życie orzeczenia TK.

Przy takiej redakcji przepisu ust. 3 art. 190 wydaje się, że dla ustawodawcy konstytucyjnego kwestią odrębną był termin wejścia w życie orzeczenia TK, od tego jaki termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego może określić TK.

Norma prawna zawarta w pierwszej części zdania art. 190 ust. 3 Konstytucji, nie jest tożsama znaczeniowo z normą zamieszczoną w drugiej części tego zdania, która stanowi normę kompetencyjną dla TK do określenia jedynie innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, z czego nie można jednak wnioskować, że TK może określić inny termin wejścia w życie swego orzeczenia, niż wejście "w życie z dniem ogłoszenia". Konsekwencją wejścia w życie orzeczenia TK jest jego obowiązywanie.

Nie ma też chyba wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego może nastąpić dopiero po wejściu w życie orzeczenia TK, a nie wcześniej.

Wejście w życie orzeczenia TK "z dniem ogłoszenia" jest normą wynikającą z mocy prawa z Konstytucji i określenie tego terminu nie należy do kompetencji TK. Gdyby ustawodawca konstytucyjny chciał oddać kompetencje w tym zakresie Trybunałowi Konstytucyjnemu to inaczej by sformułował przepis art. 190 ust. 3, który powinien wtedy np. tak brzmieć: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin wejścia w życie orzeczenia".

Określenie daty wejścia w życie orzeczenia TK, a więc to od kiedy obowiązuje, nie należy do Trybunału Konstytucyjnego i nie ma związku z tym, jaki termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego określi Trybunał, jak by można wnioskować z niektórych orzeczeń TK, w których wprost się wskazuje, że w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, powinny być przestrzegane i stosowane niekonstytucyjne przepisy przez wszystkich adresatów, w tym przez Sądy (wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK ZU-A 205, nr 4, poz. 42, z 7 marca 2007 r., K 28/05, OTK ZU-A 2007, nr 3, poz. 24, z 29 lipca 2014 r., P 49/13, Dz.U. z 2014 r. poz. 1052, Lex nr 1491200).

Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego jest jednym, lecz nie jedynym, skutkiem (następstwem) wejścia w życie orzeczenia TK. Dokonując wykładni art. 190 ust. 3 Konstytucji nie można zapominać o skutkach wynikających z ust. 4 art. 190 Konstytucji, które mogą nastąpić niezależnie od tego, jaki termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego określi TK, gdyż wznowić postępowanie (art. 147 k.p.a., art. 272 § 1 p.p.s.a.), uchylić decyzję nieostateczną, od której wniesiono odwołanie (art. 138 § 2 k.p.a.), czy też uchylić wyrok, od którego wniesiono skargę kasacyjną (art. 185 § 1 p.p.s.a.), można po wejściu w życie orzeczenia TK, które nastąpiło z dniem jego ogłoszenia. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przez TK i wejście w życie nowych przepisów, może mieć znaczenie dopiero przy podejmowaniu rozstrzygnięć w tych sprawach, nie musi więc oznaczać nakazu orzekania na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, jak wskazuje się w niektórych orzeczeniach TK. W okresie od daty wejścia w życie orzeczenia TK do daty wejścia w życie nowych przepisów, organy administracji publicznej i sądy realizujące uprawnienia wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji, powinny mieć możliwość zawieszenia postępowania (wniosek de lege ferenda). Bowiem na skutek orzeczenia TK orzekającego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, z chwilą ogłoszenia wyroku na sali rozpraw, obalone zostaje domniemanie jego konstytucyjności ostatecznie i bezwarunkowo, niezależnie od określonej daty utraty jego mocy obowiązującej (wyroki TK z 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU-A 2007, nr 3, poz. 26, wyrok z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK ZU-A 2007, nr 5, poz. 48). W wyroku z 27 października 2004 r., SK 1/04 (OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia wyzwanie i możliwość wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją.

Sam więc fakt wejścia w życie z dniem ogłoszenia orzeczenia TK, pozwala sądom i organom administracji publicznej na uruchomienie procedur przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji, bez potrzeby oczekiwania kiedy upłynie termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, określony przez TK. Nie ma oczywiście tych wątpliwości kiedy utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje w tym samym terminie co wejście w życie orzeczenia TK.

Przepisy art. 190 ust. 3 (zdanie pierwsze) Konstytucji w związku z tym co stanowi ust. 4, w doktrynie i w orzecznictwie sądowym od lat budziły poważne wątpliwości interpretacyjne wynikające z tego, iż przyjmowano, że TK określając inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, jednocześnie określa jak gdyby inny termin wejścia w życie swego orzeczenia, niż – z dniem ogłoszenia orzeczenia w organie urzędowym (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65-87; B. Adamiak, Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą – jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej, "Przegląd Sądowy" 2007, nr 1, s. 3-15; wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, Lex nr 357511; wyrok NSA z 23 czerwca 2008 r., I OSK 1007/07; wyrok NSA z 16 kwietnia 2009 r., I OSK 586/08, Lex nr 526408; wyrok NSA z 12 września 2013 r., II FSK 1964/13, Lex nr 1375594).

Należy zgodzić się z poglądem, że odroczenie przez TK terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, którego stwierdzono niekonstytucyjność, nie może być rozumiane jako nakaz dla organów administracji publicznej i sądów w dalszym ciągu stosowania tego aktu w procedurach przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji, gdyż byłoby to zaprzeczeniem jakiejkolwiek logiki i racjonalności, skoro i tak po utracie mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu (przepisów) należałoby ponownie weryfikować wszystkie orzeczenia wydane w oparciu o akt normatywny, który utracił domniemanie konstytucyjności.

Przyjęcie takiego rozumienia art. 190 ust. 3 (zdanie pierwsze) Konstytucji, że wejście w życie orzeczenia TK następujące zawsze z mocy prawa z dniem jego ogłoszenia stanowi podstawę do realizacji kompetencji, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, niezależnie od tego, jaki termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego określi TK, pozwalałoby na zerwanie z utożsamianiem obowiązywania niekonstytucyjnego aktu normatywnego z obowiązkiem jego stosowania przez organy administracji publicznej i sądy.

W orzecznictwie sądowym pogląd, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą (Konstytucją) nawet w okresie odroczenia mocy obowiązującej tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny, nie budzi już raczej wątpliwości, skoro uprawnienie sądu do badania zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy i odmowę zastosowania przepisu rozporządzenia, można wyprowadzić z brzmienia art. 178 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji RP (wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39; wyrok NSA z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, ZNSA 2007, nr 1, s. 136; wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., II OSK 575/07; wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 67/08; wyrok NSA z 29 października 2008 r., I OSK 740/08; wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., I FSK 1978/07; wyrok NSA z 15 lipca 2009 r., I FSK 1166/08; wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., I FSK 1990/08; wyrok NSA z 28 stycznia 2011 r., I OSK 483/10; wyrok SN z 18 grudnia 2002 r., I PKN 668/01, OSNP 2004, nr 3, poz. 47; wyrok SN z 25 sierpnia 2011 r., II CNP 11/11, Lex nr 960519).

Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zaczyna dominować pogląd, że orzeczenie TK stwierdzające niezgodność przepisów ustawy z Konstytucją i jednoczesne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej tych przepisów, nie może obligować sądów do orzekania w procedurach przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji na podstawie przepisów, które utraciły domniemanie konstytucyjności, do czasu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego określonego przez TK, gdyż byłoby to sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i prawem jednostki do szybkiego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z europejskimi standardami dobrej praktyki administracyjnej (wyrok NSA z 12 września 2006 r., I OSK 365/06; wyrok NSA z 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, Lex nr 507638; wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10; wyrok NSA z 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2014 r., II SA/Gd 440/14; wyrok NSA z 4 grudnia 2014 r., II OSK 2696/14; wyrok SN z 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNP 2000, nr 1, poz. 6; postanowienie SN z 26 maja 1998 r., III SW 1/98, OSNP 1998, nr 17, poz. 528; postanowienie SN z 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00, OSNP 2001, nr 10, poz. 331; uchwała SN z 23 stycznia 2001 r., III ZP 30/00, OSNP 2001, nr 23, poz. 685; wyrok SN z 5 września 2001 r., II UKN 542/00, OSNP 2003, nr 11, poz. 276; wyrok SN z 12 czerwca 2002 r., II UKN 419/01, OSNP 2002, nr 23, poz. 580; wyrok SN z 4 grudnia 2002 r., III RN 202/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 584; wyrok SN z 24 stycznia 2006 r., I PK 116/05, OSNP 2006, nr 23-214, poz. 353, Lex/el 2014 nr 207556; wyrok SN z 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5-6, poz. 61; wyrok SN z 18 maja 2010 r., III UK 2/10, OSNP 2011, nr 21-22, poz. 278, wyrok SN z 7 marca 2012 r., I UK 519/12, Lex nr 1353124; wyrok SN z 25 kwietnia 2013 r., I UK 593/12, Lex nr 1353125; wyrok SN z 8 listopada 2013 r., II UK 156/13, Lex nr 1396413; uchwała SN z 27 marca 2014 r., I KZP 30/13, OSP 2014, nr 11, poz. 105).

W powyżej powołanych orzeczeniach najczęściej podnosi się, że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Skoro uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy ustawy naruszały przepisy Konstytucji od dnia ich wejścia w życie (ex tunc), to nie mogą być legalną podstawą prawną orzekania przez sądy po ogłoszeniu wyroku TK. Sądy nie mają obowiązku stosowania przepisów sprzecznych z Konstytucją, która jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 Konstytucji).

Przepis uznany przez TK za niezgodny z aktem hierarchicznie wyższym jest wadliwy, tak więc decyzja administracyjna, czy wyrok sądowy wydane na takiej podstawie prawnej (przed orzeczeniem TK) muszą być także uznane za wadliwe.

Akt normatywny (przepis) niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków.

Derogacja aktu normatywnego na skutek orzeczenia TK stwierdzającego jego niekonstytucyjność ma charakter bezwarunkowy i ostateczny, co uniemożliwia stosowanie tego aktu do oceny jakichkolwiek, w tym wcześniejszych stosunków prawnych, jak to przewiduje art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Zgodnie ze wskazaniami TK zawartymi w wyroku z 27 października 2004 r., SK 1/04, sądy dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, kiedy zostanie odroczona utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, obowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszanych przepisem oraz powody, dla których odroczono termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnych przepisów.

Dokonując oceny okoliczności rozpoznawanej w postępowaniu kasacyjnym sprawy na tle wyroku TK z 1 lipca 2014 r., SK 6/12 należy odwołać się do niektórych fragmentów uzasadnienia powyższego wyroku, gdzie Trybunał między innymi zwrócił uwagę, iż ochrona przyrody stanowi element ochrony środowiska (art. 4 u.o.p.), a obowiązek dbałości o przyrodę, jako dziedzictwo narodowe i bogactwo narodowe, ciąży na organach administracji publicznej, osobach prawnych i osobach fizycznych, przy czym organy administracji obowiązane są do zapewnienia prawnych, organizacyjnych i finansowych warunków ochrony przyrody. Ochrona przyrody jest również wymieniona w art. 31 ust. 3 (zdanie pierwsze) Konstytucji jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Ograniczenia te jednak muszą odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricte). Mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzewa i krzewu, pod groźbą kary pieniężnej za ich usunięcie bez zezwolenia, jest adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie. Jednak z punktu widzenia ograniczenia prawa własności i czy jest to proporcjonalne do potrzeb ochrony przyrody, czy nie są zbyt dolegliwe dla właścicieli nieruchomości, Trybunał dochodzi do przekonania, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. wskazanego wymogu proporcjonalności sensu stricte nie spełniają. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na sposób ukształtowania w nich zasady odpowiedzialności za naruszenie ustawowego obowiązku, jako odpowiedzialności czysto obiektywnej, lecz również z uwagi na skalę represyjności w określeniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, mającej w dużej części swoje źródło w znacznej wysokości opłat warunkujących w części przypadków uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu.

Zdaniem Trybunału, obowiązek wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o ww. przepisy, może stanowić niekiedy, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy ww. ustawy nie uwzględniają też specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa ma miejsce na skutek sił przyrody lub jego chorobę i kiedy zagrażają one życiu lub zdrowiu ludzi i to jest powód jego usunięcia. Nawet usunięcie drzewa obumarłego bądź uszkodzonego siłami przyrody wymaga zezwolenia organu. Nawet stan wyższej konieczności przewidziany w prawie karnym i prawie cywilnym, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa. Zaskarżone przepisy przewidują czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu.

Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego drzewo lub krzew (lub za jego przyzwoleniem), bez zezwolenia właściwego organu, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się do odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada.

Zdaniem TK wysokość kary określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Z powyższych względów TK uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Jak z powyższego wynika, motywy TK prowadzące do stwierdzenia niezgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. z ww. przepisami Konstytucji, powinny być uwzględnione w niniejszej sprawie, w której została wniesiona skarga kasacyjna.

Mając na uwadze powyższe rozważania bezsporne jest, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., na których podstawie została wydana zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., SK 6/12 ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 14 lipca 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 926). Nie ma więc wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] r. oraz decyzja Burmistrza P. z dnia [...] r. były wydane w oparciu o wadliwą podstawę prawną. Wadliwości tej nie mógł również prawidłowo ocenić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wydał zaskarżony wyrok przed wejściem w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. W związku z powyższym zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odpowiada prawu, musi więc być uchylony czemu zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie pkt II wyroku TK z 1 lipca 2014 r., SK 6/12. Ponieważ główną przyczyna uchylenia zaskarżonego wyroku jest naruszenie prawa materialnego należało orzec w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę skutki jakie rodzi ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dla przepisów ustawy o ochronie przyrody, uznanych za niezgodne z Konstytucją, rozpoznając skargę należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. obliguje Sąd do sformułowania oceny prawnej i wskazań do co dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Ocena prawna w tym przypadku jest podyktowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., który jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji).

Natomiast jako wskazanie co dalszego postępowania, należy zalecić organom właściwym w niniejszej sprawie, aby powstrzymały się z wydaniem decyzji do czasu wejścia w życie nowych przepisów (w miejsce przepisów, których stwierdzono niezgodność z Konstytucją), z uwagi na to, że w pkt II wyroku z 11 lipca 2014 r., SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny określił, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody uznane za niezgodne z Konstytucja, tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Rozwiązanie takie ma na celu ochronę praw strony i uniknięcie wydania decyzji na podstawie przepisów, których została stwierdzona niekonstytucyjność, co i tak musiałoby prowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego i wydania nowej decyzji.

Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając za szczególnie uzasadniony przypadek obowiązek uwzględnienia w rozstrzygnięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 lipca 2014 r., SK 6/12.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.