Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 808/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, 36, 50, 102
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...].MBR Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 3, art. 18 ust 1 pkt 3, art. 36 pkt 2 lit. m, art. 50 ust. 2, 4, 5 i 7, art. 102 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.), oraz art. 104, art. 107, art. 108 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), odmówił przyznania M. K., świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna W. K..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. zainteresowana złożyła wniosek o udzielenie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna W. , w wymiarze 20 godzin miesięcznie, świadczonych przez logopedę oraz pedagoga. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, iż obecnie strona prowadzi gospodarstwo domowe z 2 dzieci tj. W. i O., a jej mąż od [...].05.2019 r. nie mieszka razem z rodziną. Do [...].05.2019 r. zainteresowana pracowała zawodowo na umowę o pracę. Od [...].06.2019 r. pobiera świadczenie pielęgnacyjne na syna W.. Na dochód rodziny składa się: świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłki rodzinne wraz z dodatkiem z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego. Łączny dochód rodziny w miesiącu czerwcu wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Syn W. choruje na autyzm dziecięcy i posiada orzeczenie o niepełnosprawności ważne do [...].05.2021 r. Posiada również Opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, wydaną [...].09.2018 r. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Ś..

W związku z powyższym, syn W., w Przedszkolu w P. był objęty pomocą psychologiczno - pedagogiczną. Podczas zajęć realizowany był Indywidualny Program Wczesnego Wspomagania Rozwoju obejmujący między innymi zajęcia z logopedą i oligofrenopedagogiem. W dniu [...].05.2019 r. wydane zostało przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Ś. nowe orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Na jego podstawie będzie opracowany Indywidualny Program Edukacyjno-Terapeutyczny, obejmujący swoim zakresem programowym wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu. Program realizowany będzie w Przedszkolu w P. od września 2019 r. W orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, Zespół Orzekający nie stwierdził potrzeby realizacji zajęć w formie indywidualnej.

Ponadto organ I instancji wskazał, że syn zainteresowanej w okresie od [...].03.2019 r. do [...].06.2019 r. realizował zajęcia z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w Powiatowym Ośrodku Koordynacyjno-Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w Ś.. Zakres programowy obejmował 17 godzin zajęć logopedycznych i 17 godzin zajęć ogólnorozwojowych. W związku z nowym Orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, zajęcia będą kontynuowane od września 2019 r.

Zwrócono też uwagę, że wraz z wnioskiem o zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych - logopedycznych i pedagogicznych, wnioskodawczyni dostarczyła zaświadczenie z Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Ś. o konieczności zapewnienia dziecku specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 20 godzin miesięcznie, natomiast z treści § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r., Nr 189, poz.1598) wynika, iż zakres specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w formie zapewnienia dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rewalidacyjno - wychowawczych oraz rehabilitacyjnych są świadczone w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1878). Świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych mogą być udzielane gdy potrzeby dziecka nie zostały zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie z 7 września 1991 r o systemie oświaty.

Organ I instancji stwierdził, że syn wnioskodawczyni korzysta z pobytu w przedszkolu, gdzie realizowane są tego rodzaju zajęcia, ponadto ma możliwość korzystania z zajęć w Powiatowym Ośrodku Koordynacyjno-Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w Ś., a zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej określa, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. podniosła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna W., przedłożyła zaświadczenie z dnia [...].03.2019r. od lekarza specjalisty psychiatrii dziecięcej o konieczności przyznania W. K. specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 20 godzin miesięcznie w formie zajęć logopedycznych i oraz terapii behawioralnej.

Podkreśliła, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, co jej zdaniem oznacza, że OPS-y mają obowiązek je realizować, ponieważ środki na ten cel pochodzą z budżetu państwa, a nie z budżetu gminy.

Odnosząc się do argumentu, iż w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zespół orzekający nie stwierdził potrzeby realizacji w formie indywidualnej, to zdaniem odwołującej jest on bezpodstawny, gdyż najważniejszym i wymaganym dokumentem przy składaniu wniosku o SUO jest zaświadczenie lekarza specjalisty, a orzeczenie o niepełnosprawności, które dostarczyła wraz z wnioskiem, a więc orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz uczęszczanie do przedszkola, w jej ocenie nie mają żadnego wpływu na przyznanie tych usług.

Skarżąca wskazała, że najważniejszą formą rozwoju dla jej dziecka jest terapia behawioralna, jednak w przedszkolu nie jest ona prowadzona ze względu na brak wykwalifikowanego specjalisty w tej dziedzinie; prowadzone są tam zajęcia ogólnorozwojowe i logopedyczne, a nie terapia behawioralna, która jest kluczowym elementem w poprawie rozwoju dziecka.

Ponadto, przez zły stan zdrowia, syn skarżącej opuścił dużo zajęć, które miałyby mu pomóc w rozwoju, dlatego zainteresowana uważa, że zajęcia SUO prowadzone w domu wyrównałyby powstałe braki i nie doprowadziły do kolejnych.

Odnosząc się do udziału W. w zajęciach w Powiatowym Ośrodku Koordynacyjno-Rehabilitacyjno-Opiekuńczym odwołująca stwierdziła, że wymiar czasu zajęć wynoszący jedną godzinę tygodniowo zajęć logopedycznych i jedną godzinę tygodniowo terapii behawioralnej, to stanowczo za mało, biorąc pod uwagę wiek biologiczny, a także wiek rozwojowy W., który określony jest przez przeprowadzony test PEP-R na wiek 41-go miesiąca życia w wieku biologicznym 47-go miesiąca życia. Najniżej rozwiniętą sferą jest mowa czynna i komunikacja na poziomie 20-go miesiąca życia. Wymiar tych godzin nie jest w stanie wyrównać wszystkich dysfunkcji W..

Odwołująca powołała się również na Kartę Praw Osób z Autyzmem, uchwaloną na IV Międzynarodowym [...] Autyzm-Europa w Hadze dnia 12 maja 1992r., podpisaną przez Parlament Europejski w dniu 9 maja 1996 r., przyjętą uchwałą przez Sejm RP 12 lipca 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokładnie zbadał sprawę pod kątem przesłanek wynikających z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż syn skarżącej W. K. korzysta z następujących form wsparcia:

1. zajęcia z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka - zajęcia logopedyczne i zajęcia ogólnorozwojowe w Przedszkolu dla dzieci z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym i w Zespole Szkół Specjalnych w Ś.,

2. zajęcia psychologiczno – pedagogiczne, w ramach Indywidualnego Programu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka: zajęcia rewalidacyjne i logopedyczne w Przedszkolu w Przywiersku,

3. terapia behawioralna i zajęcia z logopedą w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ś. - 2 razy w tygodniu.

Organ potwierdził ustalenia organu I instancji w zakresie sytuacji rodzinnej i finansowej rodziny.

Zgodnie z zaleceniami zawartym w opinii o potrzebnie wczesnego wspomagania rozwoju z dnia [...] września 2018 r. Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ś., syn skarżącej objęty jest w Przedszkolu w Przywiersku pomocą psychologiczno-pedagogiczną. W trakcie zajęć realizowany był Indywidualny Program Wczesnego Wspomagania Rozwoju, obejmujący m. in. zajęcia z logopedą i oligofrenopedagogiem.

W dniu [...] maja 2019 r. wydane zostało przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Ś. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla syna skarżącej - W. K.. Na tej podstawie organ I instancji opracuje Indywidualny Program Edukacyjno-Terapeutyczny, obejmujący swoim zakresem programowym wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu z dnia [...] maja 2019 r. Zespół orzekający nie wskazał potrzeby realizacji zajęć w formie indywidualnej.

Z treści orzeczenia, zdaniem organu odwoławczego wynika, że z uwagi na stwierdzoną niepełnosprawność dziecka, wymaga ono specjalistycznego wsparcia ukierunkowanego na rozwój potencjalnych zdolności. Edukacja w przedszkolu ogólnodostępnym zapewni optymalne warunki do nauki i realizacji zajęć dostosowanych do jego możliwości psychofizycznych oraz potrzeb rozwojowych. Ze względu na trudności w funkcjonowaniu stwierdza się, że wymaga on specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Inne możliwe formy kształcenia to nauka w przedszkolu integracyjnym lub specjalnym. Na podstawie aktualnej diagnozy, Zespół Orzekający nie stwierdził potrzeby realizacji zajęć w formie indywidualnej.

Wskazano również, że w przypadku zmian w funkcjonowaniu dziecka istnieje taka możliwość na podstawie wielospecjalistycznej oceny funkcjonowania dokonywanej w związku z realizacją indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego.

Kolegium zwróciło uwagę, że z akt sprawy wynika, iż W. K. w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. realizował zajęcia z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w Powiatowym Ośrodku Koordynacyjno-Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w Ś.. Zakres programowy obejmował 17 godzin logopedycznych i 17 godzin zajęć ogólnorozwojowych, natomiast zgodnie z nowym orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, zajęcia będą kontynuowane od września 2019 r.

Organ odwoławczy wskazał, że z zaświadczenia lekarza specjalisty psychiatrii dzieci i młodzieży z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że syn skarżącej W. K. jest pacjentem poradni zdrowia psychicznego od tego dnia i ze względu na stan zdrowia oraz sytuację rodzinną, konieczne jest zapewnienie jemu specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 20 godzin miesięcznie, w ramach których prowadzone byłoby uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu (zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych - Dz.U. z 2005 r., Nr 189, poz. 1598 z późn.zm.). Natomiast z treści § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia wynika, że zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych następuje w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1878).

Z uwagi na powyższe wskazano, że świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych mogą być udzielane, gdy potrzeby dziecka nie zostały zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1148), natomiast syn skarżącej korzysta z pobytu w przedszkolu, gdzie realizowane są tego typu zajęcia jak i z zajęć w Powiatowym Ośrodku Koordynacyjno-Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w Ś..

W ocenie Kolegium, postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego, są prawidłowe. Zaskarżona decyzja, jako decyzja uznaniowa wyraźnie wskazuje motywy rozstrzygnięcia oraz kryteria, jakimi organ kierował się przy jej wydaniu; w szczególności organ zgromadził istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je ocenił mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym zasady logiki i doświadczenia życiowego.

W skardze do Sądu M. K. zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak konkretnej podstawy prawnej (konkretnego punktu) art. 7 ustawy o pomocy społecznej podanego w podstawie prawnej decyzji,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez podanie niewłaściwej podstawy prawnej art. 18 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis reguluje koszty obsługi zadania zleconego, zatem wskazano błędną podstawę prawną,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez niepodanie konkretnych ustępów art. 50 ustawy o pomocy społecznej stanowiących podstawę rozstrzygnięcia,

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 107 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie konkretnych przepisów § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych,

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 poprzez brak uchylenia decyzji posiadającej błędy co do wskazania podstawy prawnej w postaci niewskazania konkretnej podstawy prawnej art. 3 ustawy o pomocy społecznej,

6. wskazanie w podstawie prawnej art. 50 ust. 7, który jest podstawą prawną do wydania rozporządzenia, a nie wydania decyzji w tej sprawie, a także poprzez enigmatyczne wskazanie w podstawie prawnej art. 104, 107 i 155 kpa, które zostały powołane bez wskazania konkretnego przepisu artykułu, czy też bez związku z podstawą decyzji,

7. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie zasadom ogólnym postępowania, w szczególności zasady legalizmu (art. 6 kpa), zasady obiektywizmu (art. 7 kpa), zasady budzenia zaufania obywateli (art. 8 kpa), zasady informowania i przekonywania (art. 9 i 11 kpa),

8. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uchybienia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 84 §1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego psychiatry i psychologa w zakresie wątpliwości, czy zasadnym jest objęcie W. K. formą specjalistycznych usług opiekuńczych,

ewentualnie, na wypadek nie podzielenia przez Sąd powyższych naruszeń, skarżąca podniosła także naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

. naruszenie art. 7 pkt 1, 5, 6, 8, 9, 14, w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 11, w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 2, 3, 4, 5 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2, pkt 3 lit. a i b i pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych poprzez uznanie, że odmowa specjalistycznych usług opiekuńczych jest zgodna z prawem materialnym i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub jej uchylenie.

W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów skarżąca podniosła, że znaczna ich część, dotycząca naruszenia przepisów prawa procesowego, odnosi się do błędnego wskazywania podstaw prawnych decyzji, bądź wskazania podstawy prawnej zawierającej ustępy, punkty bez wskazania tychże jednostek redakcyjnych. I choć prima facie wydawać się może to mało istotne, o tyle z punktu widzenia zasady legalizmu, jednej z najważniejszych zasad polskiego systemu prawa, zakorzenionej w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności, jeśli chodzi o tak newralgiczną gałąź jaką jest prawo administracyjne, uchybienia te mają charakter znaczący, ważny.

Skarżąca stoi na stanowisku, że takie uchybienia są także naruszeniem zasad ogólnych postępowania i choć wydają się one być regulacjami ogólnikowymi, to umiejscowienie ich na samym początku Kodeksu postępowania administracyjnego wydaje się być zabiegiem celowym, czyniącym z nich sui generis pryzmat, przez który należy postrzegać całość pozostałej regulacji, lecz organ II instancji zarówno sam popełnił wyżej wskazane błędy, jak i zaniechał rewizji decyzji organu I instancji w tym zakresie.

Oceniając decyzję z punktu widzenia jej charakteru, jako decyzji uznaniowej, właściwe rozpoznanie wniosku, ze względu na delikatną materię, która dotyka dobra dziecka, jego zdrowia psychicznego i rozwoju, w przekonaniu skarżącej nie może ograniczyć się na dowolnej ocenie dokumentacji medycznej. Ocena ta może być przeprowadzona przez specjalistę, biegłego, który winien organowi rozwiązać wątpliwości i wskazać, czy specjalistyczne usługi opiekuńcze są konieczne, czy nie.

Zdaniem skarżącej, Organ II Instancji dopuścił się także obrazy prawa materialnego.

W ocenie skarżącej, art. 50 ust. 2, 3, 4, 5 ustawy o pomocy społecznej ewidentnie odnosi się do sytuacji życiowej, w jakiej znalazł się małoletni W. wraz z całą swoją rodziną. Niewątpliwie W. wymaga specjalistycznej pomocy i opieki, którą stara się zapewnić jemu matka, jednak opieka ta musi mieć charakter profesjonalny. Specjalistyczne usługi opiekuńcze pozwolą na zapewnienie takiej właśnie opieki. Usługi opiekuńcze mają także pomagać w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych oraz zapewnić kontakt ze społeczeństwem. Skoro zatem chłopiec nie rozwija się prawidłowo, wskutek niedostatecznych środków wkładanych w jego rozwój (z opinii Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej jednoznacznie wynika, że rozwój jest poniżej normy), to tym samym podstawowe potrzeby bytowe i kontakt ze społeczeństwem są ograniczone, bowiem podstawowym środkiem komunikacji jest język, rozmowa, a skoro chłopiec praktycznie nie mówi, tym samym zagrożone jest zaspokajanie jego podstawowych potrzeb życiowych, jak rozwój, edukacja, właściwy kontakt z otoczeniem, werbalizacja swoich potrzeb, nie mówiąc już o kontakcie ze społeczeństwem, które wskutek braku mowy jest w istocie niemożliwe. Ze wskazanych przepisów jednoznacznie wynika potrzeba korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych przez W., tym samym sytuacja, w której się znajduje, wyczerpuje hipotezy normy prawnej powstałej wskutek wykładni art. 50 ze wskazanymi ustępami.

Odwołując się do wskazania obu organów, że specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą zostać przyznane tylko wtedy, gdy potrzeby dziecka nie są zaspokajane w ramach wsparcia w jednostkach oświaty, skarżąca zwróciła uwagę, że jak wynika z załączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego - dotychczasowe formy wsparcia są niewystarczające i konieczne jest wdrożenie zintensyfikowanych działań behawioralnych w ramach SUO. Jest to zatem kolejny dokument pochodzący od specjalisty, który wskazuje, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są konieczne dla dziecka i jego prawidłowego rozwoju.

Konkludując, skarżąca zwróciła uwagę, że orzeczenie organu II Instancji jest niewłaściwe z wielu względów; zarówno analiza proceduralna wykazała wiele uchybień, a przede wszystkim brak jest właściwej, merytorycznej refleksji nad decyzją organu I Instancji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Przepis art. 50 ust. 1 u.p.s. stanowi natomiast, iż osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5).

Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych określone zostały w powołanym już rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych - Dz.U. z 2005 r., Nr 189, poz. 1598 z późn.zm.). Obejmują one m.in.: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia (§ 2 pkt 1), rehabilitację fizyczną i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami dotyczącymi świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (§ 2 pkt 3) oraz zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć realizowanych zgodnie z przepisami o ochronie zdrowia psychicznego (§ 2 pkt 5).

Przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Nie budzi jednak także wątpliwości to, że określenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług ma charakter uznaniowy. W takiej sytuacji, zadaniem Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy organ pomocy społecznej odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią specjalistycznych usług opiekuńczych a priori na podstawie § 2 pkt 5, wobec wniosku zainteresowanej opartego na § 2 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych w zw. z art. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego tj. w innym, niż wnioskowanym zakresie, naruszył granice uznania administracyjnego - które wyznaczają w myśl art. 7 K.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Niewątpliwie w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych istotne znaczenie ma zlecenie specjalistycznych usług opiekuńczych, wystawione przez lekarza specjalistę. To bowiem lekarz danej specjalizacji określa potrzeby osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług. W niniejszej sprawie, lekarz psychiatra – w związku ze schorzeniem syna skarżącej – wydał zaświadczenie z dnia [...] marca 2019 r. potwierdzające, że syn skarżącej W. K. jest pacjentem poradni zdrowia psychicznego od tego dnia i ze względu na stan zdrowia oraz sytuację rodzinną konieczne jest zapewnienie mu specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 20 godzin miesięcznie, w ramach których prowadzone byłoby uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu (zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych - Dz.U. z 2005 r., Nr 189, poz. 1598 z późn.zm.).

Nie ulega też wątpliwości, że syn skarżącej uzyskał możliwość skorzystania ze świadczeń w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie o systemie oświaty, ponieważ zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ś. o potrzebnie wczesnego wspomagania rozwoju z dnia [...] września 2018 r., syn skarżącej objęty był w Przedszkolu w P. pomocą psychologiczno-pedagogiczną. W trakcie zajęć realizowany był Indywidualny Program Wczesnego Wspomagania Rozwoju obejmujący m. in. zajęcia z logopedą i oligofrenopedagogiem. W okresie od [...] marca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. realizował zajęcia z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w Powiatowym Ośrodku Koordynacyjno-Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w Ś.. Zakres programowy obejmował 17 godzin logopedycznych i 17 godzin zajęć ogólnorozwojowych

Biorąc pod uwagę powyższe, nie sposób jednak uznać, iż zakres specjalistycznych usług opiekuńczych wynikający z dotychczasowego wsparcia przewidzianego w ustawie o systemie oświaty, jest co do zakresu, ilości i miejsca świadczenia tych usług, wystarczający i odpowiadający wymaganiom określonym w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie którego zainicjowano niniejsze postepowanie. Ten aspekt nie został przez orzekające w sprawie organy dostatecznie wyjaśniony. Organ formalnie uznał, że skoro dziecko korzysta z przyznanych form pomocy to nie spełnia przesłanki określonej w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Należy jednak mieć na uwadze, że żądanie wniosku, poparte przedłożonym dokumentem lekarza specjalisty, w szerszym zakresie określa rodzaj właściwych usług. Dla poprawnego rozpoznania wniosku, konieczna też jest ocena skuteczności dotychczasowej pomocy.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w zaświadczeniu z dnia [...] marca 2019 r. rozpoznano u syna skarżącej autyzm dziecięcy oznaczony symbolem F84.0. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz.U. z 2013r., poz. 1386), w załączniku nr [...] zatytułowanym "Wykaz świadczeń gwarantowanych realizowanych w warunkach ambulatoryjnych psychiatrycznych i leczenia środowiskowego (domowego) oraz warunki realizacji tych świadczeń", w pkt 12 uregulowano, że program terapeutyczno - rehabilitacyjny dla osób z autyzmem dziecięcym - zespół świadczeń udzielanych świadczeniobiorcom z rozpoznaniem autyzmu dziecięcego lub innych całościowych zaburzeń rozwoju (F84) i ich rodzinom w celu redukcji objawów psychopatologicznych, poprawy w funkcjonowaniu emocjonalnym, społecznym i poznawczym, poprawy w porozumiewaniu się werbalnym i niewerbalnym, usamodzielnienia i przygotowania do życia w wieku dorosłym; programem mogą być objęte również osoby powyżej 18 roku życia z tym rozpoznaniem; program jest realizowany przez zespół specjalistów i obejmuje: (a) wizyty terapeutyczne, polegające na indywidualnej terapii psychologicznej, (b) terapię i poradnictwo psychologiczne dla rodzin, (c) terapię zaburzeń mowy oraz porozumiewania się, (d) psychoedukację rodziców, (e) grupowe zajęcia terapeutyczne (grupy 5-10 świadczeniobiorców, minimum 2 osoby personelu) - łącznie dla jednego świadczeniobiorcy do 360 godzin leczenia w ciągu roku; program może być realizowany w poradniach zdrowia psychicznego dla dzieci i młodzieży jako świadczenie dodatkowe, wyraźnie wyodrębnione od innych świadczeń udzielanych w poradni oraz jako świadczenie podstawowe w poradniach dla osób z autyzmem dziecięcym.

Jak więc z powyższego widać, zarówno kwestia kwalifikacji schorzenia syna skarżącej, czyli autyzmu dziecięcego (F84.0) jako zaburzenia psychicznego, jak i rodzaju i zakresu świadczeń z tym związanych, jest szczegółowo uregulowana przez ustawodawcę, a to oznacza, że w omawianym zakresie organy winne były przeprowadzić szczegółową analizę obowiązującego stanu prawnego w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Organ odmawiając przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych właściwie całkowicie zanegował potrzebę korzystania z takiej formy wsparcia, gdyż pomimo szczegółowego określenia zakresu wniosku, odmówił jakiejkolwiek formy pomocy. To jest jednocześnie sprzeczne z treścią uzasadnienia decyzji, w którym organ wskazuje, że dziecko korzysta ze specjalistycznych form wsparcia co oznacza, że ich co do zasady wymaga.

Dodatkowo, przepis art. 2 ust. 1 u.p.s. statuuje podstawową zasadę pomocy społecznej - pomocniczości (subsydiarności) w związku z czym pomoc społeczna powinna być udzielana jednostce, czy rodzinie w sytuacji, gdy dana osoba wykorzysta własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale i właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 431/15). W stanie faktycznym niniejszej sprawy uzyskiwany przez rodzinę wnioskodawczyni dochód wyniósł w miesiącu czerwcu – [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosiło [...] zł, a więc tylko nieznacznie dochód przekroczył kryterium dochodowe określone w § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1358) określone w kwocie [...]zł. Skutkiem tego należało też ocenić wniosek z punktu widzenia realnych możliwości skarżącej w zapewnieniu specjalistycznych usług opiekuńczych, których wymaga jej dziecko, a których z różnych względów nie może uzyskać od wyspecjalizowanych w tym celu organów.

Z tych powodów należało podzielić co do zasady twierdzenia skarżącej odnoszące się do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego leżących u podstaw wydanych decyzji, tj. art. 50 ust. 2 i 4 u.p.s., a także tych przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), których zastosowanie było związane z występującym w niniejszej sprawie uznaniem administracyjnym. Z uwagi jednak na fakt, że pozyskanie specjalisty nie następowało w toku postępowania dowodowego, a miało ścisły związek z realizacją wynikających z norm prawa materialnego i niebudzących wątpliwości uprawnień strony skarżącej do otrzymania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, nie można było podzielić zarzutów naruszenia art. 7a, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.