Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1981/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 319/17 w sprawie ze skargi K. Ś. i P. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i C. w T. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 319/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi K. Ś. i P. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w T. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i C. w T.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778) Rada Miejska w Trzebnicy w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i C. w T. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia [...] października 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Trzebnicy z dnia [...] września 2016 r. – uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i C. w T.

Skargę na tę uchwałę, po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Trzebnicy do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do WSA we Wrocławiu K. Ś., zarzucając istotne naruszenia prawa zawartego w:

a. art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

b. art. 28 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie zmiany wskaźników zabudowy oraz zmiany przeznaczenia (na intensywną zabudowę wielorodzinną) dla terenów, dla których znacznie wcześniej zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę budynków jednorodzinnych (które są w trakcie budowy i na ukończeniu), co powoduje iż podniesienie tych wskaźników i zmiana przeznaczenia dla tych terenów jest całkowicie bezcelowa.

Skargę wniosła także P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T., zarzucając skarżonej uchwale istotne naruszenie:

1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: "ustawa"), poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania polegające na uchwaleniu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. pozwalającym na zmianę mpzp - tego samego dnia, co uchwalenie zmiany zaskarżonego planu;

2. art. 17 pkt 13 ustawy, poprzez brak ponowienia uzgodnień oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na skutek uwzględnienia części uwag wniesionych do (wyłożonego do publicznego wglądu) projektu przedmiotowego planu miejscowego;

3. art. 2, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy, poprzez zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów o symbolu [...],[...],[...] a terenem o symbolu [...], sąsiadujących bezpośrednio ze sobą, co nie było podyktowane istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów, a tym samym naruszone zostały zasady ładu przestrzennego i zasada proporcjonalności;

4. art. 28 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie zmiany wskaźników zabudowy (linii zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, maksymalnej intensywności zabudowy, wysokości zabudowy) dla terenów dla których zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, czyniąc fikcję z podniesienia wskaźników zabudowy dla tego obszaru;

5. art. 28 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ustalenie w § 9 pkt 1 lit. d i § 10 pkt 1 lit. d mpzp - możliwości lokalizacji budynków zespolonych ze sobą bocznymi ścianami w dwóch lub więcej segmentach, co narusza regulacje Prawa budowlanego, jako że zabudowa bliźniacza, szeregowa lub grupowa właściwa jest tylko budynkom mieszkalnym jednorodzinnym (art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowalne), a nie budynkom mieszkalnym wielorodzinnym;

6. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 ustawy oraz w zw. z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), poprzez uchwalenie zaskarżonego planu na podstawie Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i C. w T., która została oparta o materiały źródłowe odnoszące się do uwarunkowań istniejących w województwie wielkopolskim;

7. art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, poprzez określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Rada Miejska w Trzebnicy w odpowiedziach na skargi obu skarżących nie zakwestionowała ich interesu prawnego i jego naruszenia skarżoną uchwałą a jedynie nie podzieliła zarzutów tych skarg stwierdzając, że w toku prac planistycznych i w samej treści uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa i przekroczenia władztwa planistycznego. Zmiana studium nastąpiła wprawdzie na tej samej sesji rady co i zmiana planu, to jednak studium weszło do obrotu prawnego w dniu podjęcia uchwały, a zatem wcześniej niż skarżona uchwała, co świadczy o braku naruszenia przepisu art. 20 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w oparciu o przepis art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył sprawy ze skarg K. Ś. sygn. akt II SA/Wr 319/17 i P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. o sygn. akt II SA/Wr 354/17 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Wr 319/17.

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 319/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i C. w T..

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w] T. Bąkowski, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Kluczowe w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, jest to, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję.

Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z powyższej regulacji niewątpliwie zatem wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07). Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Zatem tak uchwalenie, jaki i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi niezbędny element (etap) poprzedzający tak sporządzenie projektu planu miejscowego, jak i uchwalenie tegoż planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Wr 834/12).

W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 221/13) NSA wyraził również pogląd, że w studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W niniejszej sprawie już tylko naruszenie opisanej zasady sporządzenia planu skutkować musiało orzeczeniem nieważności kontrolowanego aktu.

Kluczową przy tym okolicznością jest to, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i projekt zaskarżonego planu miejscowego został sporządzony w czasie obowiązywania Studium, które zostało zmienione w dniu [...] września 2016 r. jednocześnie z nowym planem miejscowym. Natomiast zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu odnosi się do ustaleń Studium zmienionego.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem ust. 6. W myśl zaś ust. 5 art. 14 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W niniejszej sprawie na tym etapie prac planistycznych projekt miejscowego planu nie był porównywany z ustaleniami studium, który uchwalono [...] września 2016 r., do sporządzania którego przystąpiono na podstawie uchwały z dnia [...] marca 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 303/15 wyraził pogląd, że procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Naruszenie tego sformalizowanego ciągu czynności przesądza o kwalifikacji do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł uporządkowanie tego ciągu czynności w regulacjach art. 9 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez dopuszczania podstaw do łamania tego ciągu czynności z uwagi na przedmiot regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem skutecznie argumentować łamania zorganizowanego ciągu czynności stanowienia ładu przestrzennego gminy jednorodnością inwestycji, obszarem objętym studium i planem miejscowym, co uzasadniałoby zdaniem skarżącego łatwy i przejrzysty sposób ustalania zgodności planu miejscowego ze studium. Złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. Należy wskazać na wyodrębnienie w tej procedurze właściwości rady gminy i organu wykonawczego gminy, co przesądza, że organy te nie mogą przekraczać swojej właściwości w procedurze uchwalania planu miejscowego. Istotnym zatem naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego jest naruszenie układu czasowego, a tym samym kolejności podejmowania aktów przesądzających o ładzie przestrzennym gminy, przez jednoczesne podjęcie uchwał w przedmiocie studium i planu miejscowego.

Z tych też względów Sąd uznał, że podejmując zakwestionowaną przez skarżących uchwałę organ gminy w sposób istotny naruszył wskazane przepisy ustawy, w związku z czym na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Sąd stwierdził, że rodzaj naruszenia przepisów powoduje, że byłoby przedwczesne rozpatrywanie merytorycznych zarzutów skarg obu stron skarżących.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła Gmina Trzebnica podnosząc zarzut naruszenia

prawa materialnego to jest art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu, że istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego jest naruszenie układu czasowego, a tym samym kolejności podejmowania aktów przesadzających o ładzie przestrzennym gminy, przez jednoczesne podjęcie uchwał w przedmiocie studium i planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że uchwała intencyjna w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulicy O. i C. w T., została podjęta przez Radę Miejską w Trzebnicy, w dniu [...] czerwca 2015 roku, po dokonaniu niezbędnych analiz, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W trakcie prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy O. i C. w T., organ dokonał analizy obowiązującego studium uwarunkowań z 2014 roku oraz projektu zmiany tego studium. W wyniku analizy ustalono, że dla terenu w rejonie ulicy O. i C., na którym obowiązuje zmieniany plan miejscowy, zarówno w obowiązującym studium, jak i w projekcie zmiany tego studium nie zachodzą zasadnicze zmiany, w zakresie funkcji ustalonych na tym terenie.

Przystępując do zmiany obowiązującego studium, Gmina kierowała się wnikliwymi analizami dostępnych materiałów planistycznych, przeprowadzonymi na potrzeby opracowywanych planów miejscowych na terenie miasta T., w wyniku których stwierdzono konieczność zmiany studium, ze względu na fakt, iż obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. nie pokazuje w pełni potencjału miasta T. oraz nie wychodzi naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców w zakresie możliwości rozwoju terenów zarówno usługowych jak i mieszkaniowych, zachowując jednocześnie zasady ładu przestrzennego oraz spójność z już zainwestowanymi terenami oraz cennym środowiskiem przyrodniczym.

Jak więc wynika z powyższego kierunki i uwarunkowania na terenie zmiany planu miejscowego pozostały tożsame zarówno w obowiązującym jak i zmienianym studium. Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności oraz to, że uchwalenie studium oraz zmiany planu przewidziano na tej samej sesji rady gminy, stwierdzono, że zasadnym jest stwierdzenie zgodności zmiany planu miejscowego w rejonie ulicy O. i C. w T. z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2016 roku, które zostało uchwalone w pierwszej kolejności, Uchwałą Rady Miejskiej w Trzebnicy Nr [...] z dnia [...] września 2016 roku i weszło w życie z dniem podjęcia.

Z powyższych względów, zdaniem Gminy, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. ), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Trzebnica ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 t.j.).Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana przez Sąd I instancji okoliczność równoległego prowadzenia prac planistycznych nad nowym studium i miejscowym planem nie może być uznana za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia zachowania trybu uchwalania miejscowego planu istotne jest by studium zostało uchwalone przed uchwaleniem miejscowego planu. Tylko wówczas możliwe jest bowiem dokonanie oceny zgodności miejscowego planu ze studium. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. Studium uchwalone zostało przed uchwaleniem miejscowego planu, a w konsekwencji możliwe było dokonanie oceny zgodności planu ze studium. Skutkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały byłaby konieczność powtórzenia procedury uchwalenia miejscowego planu, przy czym nie byłoby żadnych przeszkód, by gmina uchwaliła plan o identycznej treści. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponieważ Sąd I instancji nie dokonał oceny zarzutów podniesionych w skargach koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.