Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1380/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie objętym regulacją § 5 ust. 2 pkt 4, § 7 pkt 18, § 10 ust. 2 pkt 9 i § 11 ust. 2 pkt 11, II. stwierdza nieważność załącznika graficznego zaskarżonej uchwały w zakresie objętym regulacją § 5 ust. 2 pkt 4, III. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2004 r. Rada Miasta [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej: ustawa z 1994 r.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) oraz uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i części obszaru [...], podjęła uchwałę nr [...] o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

W dniu 15 kwietnia 2021 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej: skarżący) wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia 10 czerwca 2021 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 2001 r., poz. 147 ze zm. – dalej: u.s.g.) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę domagając z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

"1) uchylenia § 7 pkt 18) treści Planu dla działek: [...] z obrębu [...].

2) uchylenia dla działek [...] ustaleń szczegółowych Planu tj. §10 ust 2 pkt 9) i §11 ust 2 pkt 11) oraz § 5 ust 2 pkt 4) wraz z usunięciem graficznych oznaczeń na rysunku Planu tzw. "strefy bezpieczeństwa" gazociągów [...] i [...] wrysowanych na działkach skarżącego".

Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, że w dniu 15 kwietnia 2021 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, jednak organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na wezwanie.

Dalej skarżący podniósł, że jest właścicielem działek nr [...]. Działki te są położone na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] i [...] w rejonie ulic [...] i [...] w [...].

Zdaniem skarżącego zawarta w § 17 pkt 18 tekstu planu definicja powierzchni biologicznie czynnej jest sprzeczna zarówno z definicją legalną zawartą aktualnie w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690), jak również definicją zawartą w tym rozporządzeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia uchwały w sprawie planu.

Zdaniem skarżącego Rada w zaskarżonej uchwale wbrew zasadom określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U.2016.283) zmodyfikowała definicję legalną powierzchni biologicznie czynnej zawężając ją jedynie do powierzchni "na gruncie rodzimym", co nie pozwala obecnie (wg. obecnej treści rozporządzenia) przy sporządzaniu projektu budowlanego na zaliczanie do powierzchni biologicznie czynnej 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m, oraz wodę powierzchniową na tym terenie.

W skarżonym planie dokonano modyfikacji definicji legalnej w sposób ograniczający sposób zabudowy na działce skarżącego bardziej niż wynika to z przepisów rangi wyższej. Właściciel będąc zmuszonym spełnić jednocześnie warunki z dwóch definicji musi zastosować tę bardziej niekorzystną, czyli definicję znajdującą się w planie miejscowym. W efekcie zastosowania definicji powierzchni biologicznie czynnej zmodyfikowanej przez gminę skarżący będzie musiał przeznaczyć więcej terenu na zieleń niż musiałby to zrobić gdyby zastosował definicję legalną powierzchni biologicznie czynnej z rozporządzenia.

Uzasadniając wniosek o wyeliminowanie § 10 ust 2 pkt 9) i § 11 ust 2 pkt 11) oraz § 5 ust 2 pkt 4) wraz z usunięciem graficznych oznaczeń na rysunku planu tzw. "strefy bezpieczeństwa" gazociągów [...] i [...] skarżący podniósł, że na rysunku planu (w świetle jego treści) na nieruchomościach do należących do skarżącego ustanowione zostały tzw. "strefy bezpieczeństwa" ograniczając zabudowę mieszkaniową lub uniemożliwiając jakąkolwiek zabudowę kubaturową w pasie 25 m od linii istniejącego gazociągu.

Zadaniem skarżącego w aktualnym stanie prawnym nie funkcjonuje takie pojęcie jak "strefa bezpieczeństwa" co więcej nigdy takiego pojęcia prawnego nie było w przepisach powszechnie obowiązujących w okresie od uchwalania planu do dnia dzisiejszego tj. w przepisach dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Ustalenia kwestionowanego planu, bez podstawy prawnej, wprowadzają ograniczenia w zabudowie większe niż przepisy rangi ustawowej i przepisy rozporządzeń obowiązujących od 1989 r do dnia dzisiejszego. Wszystkie rozporządzenia obowiązujące od 1989 r. ustalały bowiem maksymalne strefy z zakazem zabudowy i jednocześnie zezwalały na zbliżenie się zabudową do gazociągu za zgodą zarządcy tego gazociągu.

Tymczasem strefa w której obowiązują ograniczenia zabudowy (o szerokości 65m od osi gazociągu w każdą stronę) od istniejącego i planowanego gazociągu (czyli łącznie 130 m) została bez podstawy prawnej "sztywno" wykreślona przez gminę na rysunku planu, a jej wielkość nie znajduje podstawy prawnej w żadnym obowiązującym ówcześnie akcie. W tej strefie obowiązują ograniczenia dla różnych rodzajów zabudowy w tym całkowity zakaz zabudowy w odległości 25 m od osi gazociągu w każdą stronę. Nawet gdyby w ówczesnym czasie obowiązywały przepisy określające takie szerokie strefy podstawowe wokół gazociągów to należałoby stwierdzić, że byłyby to kwestie uregulowane aktem wyższego rzędu, a gmina nie miała prawa, ani ich modyfikować, ani powtarzać, a tym samym uniemożliwiać obywatelom korzystania z odstępstw przewidzianych rozporządzeniem.

Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie strefa kontrolowana wokół gazociągu [...] i ciśnieniu do 10 PMa wynosi 35 m dla zabudowy jedno i wielorodzinnej, zatem zabudowa mieszkaniowa mogłaby (gdyby nie niezgodne z prawem przepisy kwestionowanego planu) powstać w odległości 17,5 m od osi gazociągu [...] i planowanego [...] (mieszczącego się w strefie oddziaływania [...]), bo minimalna odległość dla zabudowy od gazociągu jest równa połowie strefy kontrolowanej. To oznacza, że zgodnie z treścią powszechnie obowiązujących przepisów można stawiać budynki (jednorodzinne i wielorodzinne) w odległości 17,5 m od osi gazociągu a wg. treści skarżonego planu zabudowę "mieszkaniową zwartą" można lokalizować w odległości min 50 m od osi gazociągu.

Skarżący podniósł ponadto, że przepisy § 10 i § 11 planu posługują się niezdefiniowanymi pojęciami "zabudowy rozproszonej" i "zabudowy zwartej", co powoduje brak obiektywnych kryteriów przyporządkowania powstającego projektu budowlanego do jednej z tych kategorii np. czy pojedynczy budynek wielorodzinny to zabudowa zwarta czy rozproszona, czy zabudowa szeregowa to zabudowa zwarta czy rozproszona.

Podsumowując skarżący stwierdził, że istota zarzutu z pkt 2 skargi jest analogiczna do istoty zarzutu z pkt 1 i sprowadza się do wprowadzenia przez nieupoważniony organ ograniczeń (modyfikacji) większych niż w akcie wyższego rzędu obowiązującym w dniu uchwalania planu.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie w całości wskazując, że uchwała Rady Gminy [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] i części obszaru [...] nr [...] została podjęta dnia [...] stycznia 1999 r., zaś dnia 3 czerwca 2002 r. zawiadomiono o terminie jej wyłożenia do publicznego wglądu. W dniu 15 czerwca 2002 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które powołuje się skarżący (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690) zawierające w § 3 pkt 22) definicję powierzchni terenu biologicznie czynnej. Z kolei ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, Nr poz. 717), weszła w życie dnia 10 maja 2003 r. Zgodnie natomiast z art. 85 ust 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z powyższego organ wywiódł, że do zaskarżonej uchwały nie mają zastosowania przepisy u.p.z.p., rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, ani przepisy prawa materialnego, które weszły w życie pomiędzy okresem zawiadomienia o wyłożeniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a zakończeniem postępowania dotyczącego uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przywołując wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1842/09 organ wskazał na konieczność stosowania zasady dochowania reguł obowiązujących w momencie uruchomienia postępowania.

Wyjaśnił, że ze wskazanych wyżej chronologicznie zdarzeń wynika, że definicję "powierzchni terenu biologicznie czynnej" wprowadzono, gdy projekt zaskarżonej uchwały po etapie uzgodnień był przygotowany do wyłożenia do publicznego wglądu. Usunięcie definicji znajdującej się projekcie w celu zastąpienia ją definicją rozporządzenia skutkowałaby zmianą merytoryczną projektu pociągającą za sobą konieczność zmiany zagospodarowania całego obszaru objętego planem, w rezultacie powtórzenia procedury planistycznej od etapu tworzenia zapisów planu, a następnie powtórzenie uzgodnień.

Organ przyznał, że definicja zaskarżonej uchwały wprowadza bardziej restrykcyjne wymogi, niż definicja rozporządzenia, ale uchwałodawca dążył do zapewnienia mieszkańcom jak największej ilości zieleni, co podyktowane było również koniecznością uwzględnia wytycznych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego przez Radę [...] dnia [...] września 1992 r. uchwałą Nr [...].

Zdaniem Rady uchwalając plan skorzystano z możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w sposób optymalny pod względem urbanistycznym.

W odniesieniu do pkt 2 skargi organ podniósł, że w związku z zawiadomieniem o przystąpieniu do sporządzania projektu zaskarżonej uchwały [...] S.A. w [...] Oddział [...] w [...] pismem z 6 maja 1999 r., wniosło o dokonanie w projekcie planu zapisów dotyczących m.in. odległości od wskazanych istniejących i projektowanych gazociągów. Zgodnie z tym wnioskiem dla gazociągu wysokiego ciśnienia [...] należało wnieść na rysunek planu maksymalną odległość podstawową określoną w załączniku nr 2 do rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe tj. zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W zaskarżonej uchwale zastosowano regulacje dotyczące gazociągów o ciśnieniu nominalnym [MPa] powyżej 2,5 do 10 oraz o średnicy [mm] powyżej 300 do 500. Według załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia obiekty kubaturowe, które mogą znaleźć się najbliżej, czyli w odległości 25 m to wolnostojące budynki niemieszkalne (stodoły, szopy, garaże) - oznacza to że w pasie 25 m od gazociągu nie może powstać żadna zabudowa kubaturowa. Tak też przyjęto w zapisach planu.

Ponadto ww. rozporządzeniu wskazano odległości; 50 m - miasta i zespoły budynków wiejskich mieszkalnych o zwartej zabudowie; 65 m - budynki użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego; 35 m - budynki mieszkalne zabudowy jedno- i wielorodzinnej; 30 m - parkingi dla samochodów. Tak też przyjęto w zapisach planu, przy czym, ze względu na położenie terenu w administracyjnych granicach miasta przyjęto rozróżnienie na zabudowę zwartą (termin użyty w rozporządzeniu) i rozproszoną, aby umożliwić realizację zabudowy mieszkaniowej w odległości 35m od gazociągu i nie stosować odległości wskazanej dla miast, czyli aż 50 m.

Organ wyjaśnił, że z uwagi na treść uzgodnienia zaskarżona uchwała nie dopuściła zmniejszenia odległości podstawowych w sytuacjach przewidzianych rozporządzeniem. Ze stanowiska organu uzgadniającego brak było jakichkolwiek informacji o zastosowaniu technicznych rozwiązań pozwalających na zredukowanie odległości, jednocześnie pozytywnie uzgodniono odległości wskazane w projekcie planu. Z powyższego wynika, że technologia jaka została zastosowana przy budowie przedmiotowego istniejącego gazociągu nie pozwala na redukcję odległości. W przeciwnym wypadku podmiot uzgadniający wskazałby organowi sporządzającemu projekt planu mniejsze odległości lub chociaż poinformował o tym fakcie.

W piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2021 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnik podtrzymał zarzuty zawarte w skardze wskazując dodatkowo, że podnoszone przez organ argumenty o utrudnieniach i konieczności dokonania ewentualnych zmian w projekcie planu i ewentualnego dodatkowego wyłożenia, na skutek wprowadzenia zmian w prawie, w tym wprowadzenia - w rozporządzeniu z 2002 r. - legalnej definicji "powierzchni biologicznie czynnej", nie jest argumentem prawnym. Ustawodawca, wprowadzając rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w treści § 330 zawierającego przepisy przejściowe i końcowe, nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które miały by mieć zastosowanie w stosunku aktów prawa miejscowego, będących w trakcie uchwalania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rzędowej.

Podstawę prawną skargi w rozpatrywanej sprawie stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Stanowi on mianowicie, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że art. 101 ust. 1 na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej w skrócie "ustawa nowelizująca") został znowelizowany i otrzymał następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Ustawa nowelizująca zgodnie z jej art. 18 weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie według art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, czyli w tym wypadku ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z ze zm.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z uwagi więc na to, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], która została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ocenę dopuszczalności skargi należało przeprowadzić z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 czerwca 2017 r.

A zatem, warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Otóż, skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że strona skarżąca dopełniła pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec bezskuteczności wezwania wniosła skargę z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wątpliwości Sądu nie budzi również legitymacja skargowa skarżącego, który jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami planu, a konkretnie działek nr ew. [...]. Strona skarżąca wywodzi więc swój interes prawny z prawa własności wypływającego z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Natomiast jego naruszenia upatruje w nieuprawnionym wprowadzeniu do planu ograniczeń (ich modyfikacji) większych niż przewidują to powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Uchwalenie planu miejscowego, który w sposób bezpośredni wpływa na możliwość zabudowy działek skarżącego objętych jego ustaleniami, narusza interes prawny skarżącego.

Zaskarżony plan został uchwalony w 2004 r. Fakt ten ma znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego właściwego dla oceny zaskarżonego planu. Jak wskazuje art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego została podjęta w dniu [...] stycznia 1999 r. natomiast zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu miało miejsce w czerwcu 2002 r. Ponieważ u.p.z.p. weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., to w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), co zostało podane na wstępie zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie, zdaniem Sądu przez przepisy dotychczasowe, wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, należy rozumieć przepisy proceduralne zawarte w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy prawa materialnego. Przyjęcie stanowiska organu, że do zaskarżonej uchwały nie mają zastosowania przepisy prawa materialnego, które weszły w życie pomiędzy okresem zawiadomienia o wyłożeniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a zakończeniem postępowania dotyczącego uchwalenia zaskarżonej uchwały oznaczałoby, że norma art. 85 ust. 2 przewidująca stosowanie przepisów ustawy o 1994 r., powodowałaby dodatkowy skutek, w postaci braku konieczności dostosowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego do zmieniającego się prawa. Z poglądem takim nie można się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 85 ust. 2 dotyczy w szczególności stosowania dotychczasowych przepisów proceduralnych w ramach procedury przyjmowania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza jednak, że organy samorządu są zwolnione z obowiązku dostosowania postanowień projektowanego planu do zmieniających się wymogów wynikających z każdorazowo obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem stanowić prawa miejscowego, które byłoby w dacie jego podejmowania sprzeczne z obowiązującym w państwie porządkiem prawnym (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1151/09 i z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 164/07 – pub. Cbosa).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w planie miejscowym i należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie ustalenia planu miejscowego w każdym wypadku determinują wykonywanie prawa własności.

Prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi właśnie przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniała ona gminy, do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP.

W świetle powyższego wywodu gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, a ustalenia pozostające w granicach prawa, jednak odbiegające w sposób istotny od reguły zawartej w ustawie muszą zostać wyjaśnione, aby nie nadać działaniom gminy cech nadużycia władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził nieważność jej części tekstowej w zakresie następujących postanowień aktu.

W § 7 pkt 18 planu przyjęto, że przez pojęcie powierzchni biologicznie czynnej należy rozumieć część działki budowlanej na gruncie rodzimym, która pozostaje niezabudowana powierzchniowo lub kubaturowo w głąb gruntu, na nim oraz nad nim; nie stanowiąca nawierzchni dojazdów i dojść pieszych, pokryta trwałą roślinnością.

Zgodzić należy się ze skargą, że w § 7 pkt 18 planu skonstruowano legalną definicję pojęcia "powierzchnia biologicznie czynna", zdefiniowanego już w systemie prawa powszechnie obowiązującego, tj. w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w rozporządzeniu mowa wprawdzie o "terenie biologicznie czynnym" niemniej synonimiczność obu pojęć nie budzi najmniejszych wątpliwości).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie dominuje stanowisko, które Sąd orzekający podziela, że niedopuszczalnym jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego Jako przykłady stanowisk podzielających ten pogląd można powołać wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 896/15, opub. w LEX nr 2168897; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2114/11, opub. w LEX nr 1337122 oraz wyrok NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, opub. w LEX nr 597127. Tym samym naruszenie takiego zakazu trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, co - w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. – obliguje do stwierdzenia nieważności tej części zaskarżonego planu miejscowego, który te regulację powtarzał.

Abstrahując jednak od postulatu niepowtarzania w zapisach planów miejscowych legalnych definicji, funkcjonujących już w systemie prawa powszechnie obowiązującego, odnotować należy że definicja zawarta w kontrolowanym planie różni się co do meritum od definicji z rozporządzenia i to w kierunku, jak przyznaje sam organ "bardziej restrykcyjnych wymogów" (poprzez zawężenie jej wyłącznie do powierzchni na gruncie rodzimym), co nie pozwala wg aktualnej treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na zaliczanie do powierzchni biologicznie czynnej 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m.

Słusznie wskazuje skarży, że przyjęta przez uchwałodawcę definicja powierzchni biologicznie czynnej nie pokrywa się z definicją zawartą w rozporządzeniu, a organ uchwałodawczy nie ma kompetencji do modyfikowania tego pojęcia na potrzeby planu. Wyłączenie z powierzchni biologicznie czynnej powierzchni tarasów i stropodachów czyni tę definicję mniej korzystną z definicją rozporządzeniową (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2762/18 – pub. Cbosa).

Podobnie należało ocenić określone w § 10 ust. 2 pkt 9 i § 11 ust. 2 pkt 11 zaskarżonego planu odległości sytuowania obiektów budowlanych od gazociągu.

Jak wynika z powyższych przepisów dla terenów mieszkaniowo usługowych "MU" i dla terenów mieszkaniowych "M" ustalone zostały obowiązujące w strefie 65 m od linii istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia średnicy 500 mm (i mieszczącego się w jego strefie bezpieczeństwa proj. średnicy 700), ograniczenia realizowania zabudowy:

- zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu,

- nakaz zachowania następujących bezpiecznych odległości od gazociągu: 25 m dla wolnostojących budynków niemieszkalnych i pomocniczych, 30 m dla parkingów samochodowych, 35 m dla zabudowy mieszkaniowej rozproszonej, 50 m dla zabudowy mieszkaniowej zwartej, 65 m dla zabudowy budynków użyteczności publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że powyższe odległości przyjęto uwzględniając wniosek [...] S.A. w [...] Oddział [...] w [...] z dnia 6 maja 1999 r. jako maksymalną odległość podstawową określoną w załączniku nr 2 do rozporządzeniu Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 139, poz. 686). Z uwagi na treść tego uzgodnienia zdaniem organu uchwała nie dopuściła zmniejszenia odległości podstawowych przewidzianych w ww. rozporządzeniu.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że po pierwsze powołane pismo nie pochodzi od organu opiniującego lub uzgadniającego (por. art. 18 ust 2 pkt 3 i 4 ustawy 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), lecz od spółki akcyjnej prawa handlowego, a podpisane jest przez kierownika działu rozwoju i programowania tej spółki, który nie jest specjalistą z zakresu planowania przestrzennego, w konsekwencji czego, treść tego pisma powinna być traktowana wyłącznie informacyjnie. Po drugie zaś o ile obowiązujące (zgodnie z przepisem przejściowym tj. § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) w dacie uchwalania planu miejscowego rozporządzenie z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w załączniku nr 2 rzeczywiście zawierało wyznaczenie odległości podstawowych gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu powyżej 0,4 MPa do 10 MPa od obrysów obiektów terenowych (z tabeli zawartej w tym załączniku, dla gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy 500 mm, podstawowa odległość od budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej wynosi 35 metrów punkt 3 tabeli), to zwrócić należy uwagę, że dalsza treść załącznika nr 2 dopuszcza zmniejszenie tych odległości. Zgodnie z punktem 1 załącznika nr 2 odległość zmniejszoną w stosunku do odległości podstawowych można przyjąć stosując zmniejszenie naprężenia zredukowanego w ściance rury. Jeżeli odległość gazociągu do obiektu terenowego wynosi co najmniej: 1) 75% odległości podstawowych, naprężenie zredukowane należy zmniejszyć o 10%; 2) 50% odległości podstawowych, naprężenie zredukowane należy zmniejszyć o 20% i 3) 25% odległości podstawowych, naprężenie zredukowane należy zmniejszyć o 30%. Kolejne punkty tego załącznika pozwalają na redukowanie odległości zabudowy z uwagi na redukowanie naprężenia w ściance rury oraz w pewnych przypadkach od napowietrznych linii elektroenergetycznych i elektroenergetycznych stacji transformatorowych.

Tym samym w planie miejscowym zastosowano tylko podstawowe odległości od gazociągu, bez jakiejkolwiek możliwości zredukowania tych odległości, na co pozwalała treść rozporządzenia.

Przyjęcie przez Radę w zaskarżonej uchwale takiej treści § 10 ust. 2 pkt 9 i § 11 ust. 2 pkt 11 naruszało zasadę praworządności objętą art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Trafnie zajął w tym zakresie stanowisko NSA w wyroku z 28 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 531/10, publ. w LEX nr 673876 stwierdzając, że relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum.

Ten pogląd, w pełni aprobowany przez Sąd orzekający w tej sprawie należy również odnieść do regulacji odległości posadowienia budynków od linii gazociągu. Zatem i w tym zakresie doszło do przekroczenia przez organ granic działania na podstawie i w granicach prawa.

Wobec powyższego Sąd stwierdził również nieważność części tekstowej zaskarżonej uchwały objętym regulacją § 5 ust. 2 pkt 4 oraz załącznika graficznego w zakresie objętym tą regulacją, gdzie oznaczono zasięg stref bezpieczeństwa od linii istniejącego gazociągu.

Kontrolując zaskarżony plan miejscowy Sąd uznał, że nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez ustalenie w planie definicji powierzchni biologicznie czynnej w sposób modyfikujący pojęcie zdefiniowane w przepisach powszechnie obowiązujących oraz objęcie regulacją planu miejscowego przepisów objętych innych aktem powszechnie obowiązującym i to w sposób jedynie częściowy, powodujący niedopuszczalne ograniczenie prawa własności.

Wyjaśniając przyjęte brzmienie pkt 1 i pkt 2 wyroku Sąd wskazuje, że nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały tylko w zakresie dotyczącym działek skarżącego, z którymi można powiązać bezpośrednio naruszenie interesu prawnego przysługującego skarżącemu jako ich właścicielowi, bowiem stwierdzone naruszenie zasad sporządzania planu miało charakter istotny, poprzez wpływ na sposób obliczania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w ogólnej powierzchni działki, przy sporządzaniu projektów budowalnych. Stwierdzenie nieważności tego zapisu planu, skutkuje tym, że w odniesieniu do wszystkich terenów obowiązywać będzie definicja powierzchni biologicznie czynnej zwarta w rozporządzeniu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 3943/19 – publ. Cbosa). Z kolei w zakresie ustalonych odległości od gazociągu wyeliminowanie wskazanych zapisów planu tylko w zakresie działek skarżącego powodowałoby zdaniem Sądu dysfunkcjonalności części terenu objętego planem, przez który przebiega gazociąg z punktu widzenia porządku planistycznego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi – 300 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł.