Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1518/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez L. W. (dalej strona, skarżący), od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]. (dalej Dyrektorem RDLP) nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., ustalającej sprawcy wyłączenia z produkcji, niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntów leśnych o pow. 0,1000 ha na działce o nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...], gmina W., opłatę w wysokości dwukrotnej należności - utrzymał ww decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu 26 września 2018 r. Dyrektor RDLP pismem z dnia 18 września 2018 r. został zawiadomiony przez Starostę W. o podejrzeniu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej na ww działce o nr ewid. [...] niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Starosta W. wskazał bowiem (pismo z dnia 19 października 2018 r.), iż w dniu 13 września 2018r., w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wyłączenia użytków rolnych na działkach położonych obok o nr ew. [...], [...], [...], przeprowadzono oględziny ww. działek, w wyniku których ustalono, że na działce sąsiadującej o nr ew. [...] (przedmiotowej) stwierdzono brak drzew (teren działki został utwardzony).

W związku z powziętą informacją Dyrektor RDLP ustalił, iż powyższą nieruchomość, na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny - Repertorium A Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.) zawartej z T. J. (ówczesnym właścicielem) nabył L. W.J.

. Działka ta, zgodnie z informacją wynikającą z rejestru gruntów z dnia [...]’’ października 2018 r., ma powierzchnię 0,1000 ha, na której znajdują się użytki Ls V (lasy). Powstała ona w wyniku podziału części nieruchomości tj. działki o nr ew. [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Zgodnie z Uproszczonym Planem Urządzenia Lasów nie będących własnością Skarbu Państwa położonych na terenie wsi H., gmina W., na okres 1 stycznia 2010 - 31 grudnia 2019 r. działka nr ew. [...] znajduje się w oddziale "2f", na którym znajduje się bór mieszany (typ siedliskowy). Zgodnie z tym planem lasy występujące na terenie wsi H., w tym lasy występujące na przedmiotowej działce, mają charakter lasów ochronnych. Na okres od 2001 r. do 2010 r. nie był sporządzony Uproszczony Plan Urządzenia Lasu wsi H. Na powyższym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (pismo Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2018 r.). Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Urząd Miejski w W. w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., przedmiotowa działka, w zakresie użytku leśnego, nie została objęta decyzją o warunkach zabudowy ani decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym z poczynionych przez organ ustaleń wynika, iż Burmistrz W. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN oraz budowie słupa linii napowietrznej SN na terenie części dz. ew. nr [...], [...] i [...] obręb H., gmina W., jednak decyzja ta nie obejmuje przedmiotowej działki. Nadto, Dyrektor RDLP na podstawie zdjęcia satelitarnego z 2014 r., pozyskanego z aplikacji Google Earth, ustalił, iż w 2014 roku teren działki był niezagospodarowany. Natomiast z kolejnych zdjęć z lat 2016-2018 wynika, iż na przedmiotowej działce były sukcesywnie realizowane poszczególne części inwestycji: utwardzenia, posadowienie blaszanego garażu we wschodniej części działki, wykonanie wiaty śmietnikowej, posadowienie dwóch blaszanych garaży. Dla przedmiotowej działki Dyrektor RDLP nie wydał decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji.

W tych okolicznościach Dyrektor RDLP zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wyłączenia ww gruntu leśnego z produkcji leśnej na ww działce nr ew. [...] niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W odpowiedzi na powyższe właściciel przedmiotowej działki gruntu – L. W., w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r. złożył wyjaśnienia. Jednocześnie dołączył materiał dowodowy w postaci kopi aktu notarialnego nabycia działki nr [...], kopi decyzji Burmistrza W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zezwalającej na usunięcie drzew rosnących na terenie działek nr ew. [...] oraz dokumentację fotograficzną terenu. Niezależnie, organ uzyskał także kopie świadectw legalności pozyskania drewna z terenu działki [...] lub działki [...] (przed dokonanym podziałem).

W dniu 24 maja 2019 r. w obecności trzech pracowników Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., przedstawiciela Nadleśnictwa D. oraz strony postępowania – L. W. odbyły się na ww gruncie oględziny, podczas których wykonano dokumentację zdjęciową przedmiotowej działki. Na podstawie oględzin organ ustalił, iż na działce znajdują się utwardzenia (ok. 70% powierzchni działki), w północno-wschodniej części działki znajdują się dwa blaszane garaże (posadowione na utwardzonym terenie) oraz wiata śmietnikowa (posadowiona na utwardzonym terenie); we wschodniej części działki znajduje się jeden blaszany garaż. Cała powierzchnia przedmiotowej działki została wyłączona z produkcji leśnej i na całej jej powierzchni znajduje się ww użytek Ls (las). Na podstawie zdjęć satelitarnych z lat 2014-2018 ustalono także, iż do powyższego wyłączenia doszło w 2017 roku., którego sprawcą jest właściciel nieruchomości. Inwestycja zrealizowana na działce [...] służy jako zaplecze infrastrukturalno-techniczne dla zakładu znajdującego się na sąsiedniej działce tj. działce nr ew. [...], na której znajduje się cukiernia. Na przedmiotowej działce parkują samochody.

Z oględzin działki sporządzono protokół, który został odczytany biorącym udział w czynności oględzin, L. W. odmówił jego podpisania. Protokół zawiera oświadczenie skarżącego, iż w 2017 roku dokonał utwardzenia (wybrukowanie) terenu. Do akt sprawy dołączono zdjęcia satelitarne przedmiotowej działki z lat 2014 - 2018 ogólnodostępne w aplikacji Google Earth przedstawiające sposób jej aktualnego zagospodarowania.

Zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jak również o prawie do wypowiadania się co do zebranych materiałów, z którego prawa nie skorzystała.

W tym stanie rzeczy Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] uznał, iż na mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia należy ustalić opłatę w wysokości dwukrotnej należności, podwyższonej dodatkowo o 50 % z uwagi, iż przedmiotowy grunt leśny stanowi las ochronny (art. 12 ust. 12 ww ustawy). Wyliczenia należności, przy zastosowaniu właściwych cen drewna, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] oparł na stanowisku wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2463/14, zgodnie z którym "należy przyjąć, że w przypadku nakładania opłat za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu leśnego z produkcji (art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) zastosowanie mają stawki cen drewna obowiązujące w dacie wyłączenia, chyba, że stawki obowiązujące w dacie wydania decyzji są korzystniejsze dla sprawcy wyłączenia". Wobec powyższego orzeczenia, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] przyjął cenę drewna, obliczoną według średniej ceny drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały 2016 r., która obowiązywała w dacie zrealizowania wyłączenia przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji leśnej tj. w 2017r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, L. W. wystąpił do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z odwołaniem wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego i umorzenie postępowania wszczętego z urzędu ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że skarżący nie wyłączył z produkcji leśnej przedmiotowego gruntu albowiem na działce tej nie była prowadzona produkcja leśna, a także uchylenie opłaty w wysokości dwukrotności należności w kwocie 65 898,46 zł, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi RDLP.

Powyższej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego a jedynie jego części, co w połączeniu z niewystarczającą argumentacją w uzasadnieniu decyzji prowadzi do naruszenia zasady praworządności;

- art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że zebrane i dostarczone przez stronę dowody nie potwierdziły, że skarżący nie jest sprawcą wyłączenia z produkcji leśnej ww gruntu;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w ten sposób, że Dyrektor RDLP nie uzasadnił w prawidłowy i wyczerpujący sposób swojego stanowiska zwartego w decyzji, w szczególności dlaczego, pomimo zaistnienia przesłanek do uznania, że skarżący nie jest sprawcą powyższego wyłączenia została wydana decyzja nakazująca opłatę przez co, wadliwa i niezrozumiała decyzja, nie spełnia wymogu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesporządzenie przez organ prawidłowego uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, w szczególności braku wskazania przyczyn, z powodu których dowodom przedłożonym przez skarżącego w toku postępowania Dyrektor RDLP odmówił wiarygodności i nie odniósł się do nich w treści uzasadnienia;

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z ust. 1 pozycją 10 i 11 załącznika nr [...] do ww. rozporządzenia oraz w związku z art. 3 ustawy o lasach - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, czy działka nr [...] spełniała wszystkie warunki zaliczenia jej do lasów;

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 77 ustawy o lasach przez błędną wykładnię polegającą na braku jednoznacznego wyjaśnienia kwestii na jakiej podstawie organ uznał, że został wyłączony z produkcji grunt leśny na przedmiotowej działce w roku 2017 i że miał charakter lasu ochronnego;

- art. 3 ustawy o lasach polegające na błędnym uznaniu przez organ, że nieruchomość będąca w posiadaniu skarżącego jest lasem, podczas gdy w rozumieniu ustawy dla uznania danego gruntu za las konieczne jest łączne spełnienie trzech warunków, tj. określonej powierzchni, rodzaju roślinności oraz przeznaczenia do produkcji leśnej - które w odniesieniu do przedmiotowego gruntu nie zostały spełnione;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia czy na przedmiotowym terenie faktycznie był las oraz ewentualnie, jaki typ siedliskowy on posiadał, co warunkuje możliwość naliczenia skarżącemu opłaty w podwójnej wysokości;

- art. 16 ustawy o lasach poprzez brak ustalenia czy wydana została decyzja właściwego ministra do spraw środowiska w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzja starosty w odniesieniu do innych lasów ustalająca, że na działce [...] znajduje się las ochrony.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji. Podniósł, iż Starosta W. pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. potwierdził, że "lasy występujące na terenie wsi H., gm. W. mają status lasów ochronnych, jako lasy położone w odległości do 10 km od granic W. Ich status ochronny wynika z art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zgodnie z którym: "Lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy". Zgodnie z ww pismem, drzewostan na rok 2010 wykazuje wiek ok 45 lat, co świadczy o tym, że w dniu wejścia w życie ww ustawy o lasach, tj. 1 stycznia 1992 r. na przedmiotowych działkach występowały lasy. Powyższe potwierdzone Uchwałą Składu Pięciu Sędziów zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1996 r. sygn. OPK 1/96.

Analizując w dalszej części przeznaczenie przedmiotowych gruntów wskazał, iż z pisma Burmistrza W. z dnia 16 listopada 2018 r. wynika, że przedmiotowa działka o nr ewid. [...] znajduje się na obszarze, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wskazana działka objęta jest ww decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jednak nie obejmuje swym zakresem inwestycji jaka została zrealizowana na działce będącej przedmiotem postępowania, a polegającej na utwardzeniu terenu poprzez wybrukowanie, jego częściowe ogrodzenie czy posadowieniu garaży na fundamencie. Wyłączenie gruntów leśnych z produkcji poprzez m.in. wybrukowanie terenu nastąpiło w okresie następującym po terminie zawarcia umowy kupna - sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w roku 2015, co potwierdzają dołączone do dokumentacji zdjęcia satelitarne (Google Earth), to jest w czasie, kiedy właścicielem terenu był już L. W. (także nie potwierdzone podpisem przyznanie właściciela w protokole oględzin). Przytoczona natomiast w zażaleniu decyzja Burmistrza W. z dnia [...] września 2015 r. stanowiła zezwolenie na usunięcie drzew na działkach o nr ewid. [...], której podstawą prawną jest ustawa o ochronie przyrody, mająca zastosowanie do części gruntów sklasyfikowanych jako grunty inne, niż grunty leśne. Dyrektor Generalny wskazał, iż decyzja Burmistrza W. zezwalająca na usunięcie drzew na podstawie ustawy o ochronie przyrody, której wydanie poprzedzone było oględzinami i wskazaniem oraz oznaczeniem drzew do usunięcia, nie zwalniały strony z obowiązku przestrzegania przepisów prawa z zakresu ochrony gruntów leśnych, czyli ww ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem strona, mając na celu zagospodarowanie gruntów leśnych poprzez wyłączenie ich z produkcji, była zobowiązana do uzyskania wymaganych prawem decyzji i zezwoleń m.in. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która byłaby podstawą do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, finalnie uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia w świetle prawa budowlanego.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż w analizowanym przypadku bezsprzeczne jest, że utwardzenie terenu poprzez jego wybrukowanie, częściowe ogrodzenie czy posadowienie garażu na fundamencie, uniemożliwia leśne użytkowanie gruntu. W ocenie organu przedmiotowe grunty leśne zostały pozbawione leśnego sposobu ich użytkowania poprzez zagospodarowanie ich jako utwardzony teren, co stanowi o ich wyłączeniu z produkcji leśnej bez uprzedniego, wymaganego zezwolenia wydanego przez Dyrektora RDLP, a zatem niezgodnie z przepisami ww ustawy. W związku z powyższym, działanie Dyrektora RDLP należy uznać za prawidłowe.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgadzając się z powyższą decyzją wniósł do tut. Sądu skargę zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a jedynie jego części, co w połączeniu z niewystarczającą argumentacją w uzasadnieniu decyzji prowadzi do naruszenia zasad praworządności oraz skutkuje nieuwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w ten sposób, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie uzasadnił w prawidłowy i wyczerpujący sposób swojego stanowiska zawartego w decyzji, w szczególności dlaczego, pomimo zaistnienia przesłanek do uznania, że skarżący nie jest sprawcą wyłączenia z produkcji leśnej 0,1000 ha gruntów leśnych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...]., została wydana decyzja nakazująca opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 65.898,46 zł za niezgodne z przepisami wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych, a także dlaczego na skarżącego nałożona została opłata w wysokości dwukrotnej należności wyliczona za obszar stanowiący całą nieruchomość należącą do skarżącego, mimo że nawet przy uznaniu, iż doszło do włączenia gruntów leśnych z produkcji, w żaden sposób nie można stwierdzić, iż cała powierzchnia działki stanowiła grunt leśny, przez co wadliwa i niezrozumiała decyzja nie spełnia wymogu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niesporządzenie przez organ prawidłowego uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, w szczególności braku wskazania przyczyn, z powodu których dowodom przedłożonym przez skarżącego w toku postępowania, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych odmówił wiarygodności i nie odniósł się do nich w treści uzasadnienia;

- art. 3 ustawy o lasach polegające na błędnym uznaniu przez organ, że nieruchomość będąca w posiadaniu skarżącego jest lasem, podczas gdy w rozumieniu ustawy dla uznania danego gruntu za las konieczne jest łączne spełnienie trzech warunków, tj. wymóg określonej powierzchni, rodzaju roślinności oraz przeznaczenia do produkcji leśnej, a które w odniesieniu do przedmiotowego gruntu nie zostały spełnione;

- art 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z ust. 1 pozycją 10 i 11 Załącznika Nr [...] do ww. rozporządzenia oraz w związku art. 3 ustawy o lasach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, czy działka nr [...] spełniała wszystkie warunki zaleczenia jej do lasów oraz przez błędne rozumienie przesłanki przeznaczenia do produkcji leśnej;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 77 ustawy o lasach przez błędną wykładnię polegającą na braku jednoznacznego wyjaśnienia kwestii na jakiej podstawie organ uznał, że został wyłączony z produkcji grunt leśny na ww działce w roku 2017 oraz, że las ten miał charakter lasu ochronnego, przy jednoczesnym przyznaniu, że w dniu [...] września 2015 r. wydana została na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości decyzja Burmistrza W. stanowiąca zezwolenie na usunięcie drzew na działkach o nr ewidencyjnym [...] i [...];

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i dostatecznego ustalenia czy na przedmiotowym terenie faktycznie znajdował się las oraz ewentualnie, jaki typ siedliskowy on posiadał oraz czy był lasem chronionym w rozumieniu ustawy, pomimo braku ku temu przesłanek (odległość oraz brak decyzji w tym zakresie) co warunkuje możliwość naliczenia skarżącemu opłaty w podwójnej wysokości z ww tytułu;

- art. 16 ustawy o lasach poprzez brak ustalenia czy wydana została decyzja ministra właściwego do spraw środowiska w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzja starosty w odniesieniu do innych lasów - ustalająca, że na działce [...] znajdują się lasy chronione;

- art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 77 ustawy o lasach przez błędną wykładnię pojęcia "wyłączenie gruntów z produkcji" i pojęcia "rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów" oraz błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do nałożenia podwyższonej opłaty za wyłączenie z produkcji leśnej, mimo iż skarżący nie dopuścił się takowego wyłączenia;

- art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 67 w zw z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 w zw z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i wymierzenie opłaty podwyższonej mimo przedawnienie możliwości jej wymierzenia.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że skarżący nie wyłączył z produkcji leśnej 0,1000 ha gruntów leśnych w 2017 r. na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gmina W. bowiem na działce tej nie była prowadzona produkcja leśna, a także uchylenie opłaty w wysokości dwukrotności należności w kwocie 65 898,46 zł; ewentualnie też, z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że skarżący wyłączył z produkcji leśnej 30 m2 gruntów leśnych w 2017 r. na powyższej działce i ustalenie opłaty w wysokości właściwej tj. 9 884,76 zł; a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przypominał stan faktyczny sprawy i podniósł m.in., iż organ nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia całokształtu sprawy czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej. Zasada prawdy materialnej na tle niniejszej sprawy obliguje organ do rozważenia, czy na przedmiotowym gruncie kiedykolwiek znajdował się las, w dodatku będący lasem ochronnym o typie siedliskowym bór mieszany świeży, czy w ogóle doszło do wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych, jeśli tak to na jakiej podstawie uznano, że doszło do takiego działania w roku 2017, a także czy sprawcą takiego działania był skarżący. Zgodnie bowiem z treścią powołanego aktu notarialnego T. J. sprzedał L. W. przedmiotową nieruchomość, która w dacie zakupu pozbawiona była jakiejkolwiek roślinności, flory w postaci drzew. W ramach postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek T. J. z dnia 31 lipca 2015 r. o wyrażenie zgody na wycięcie na przedmiotowym gruncie drzew, w dniu 25 sierpnia 2015 r. przeprowadzono oględziny w terenie, podczas których ustalono, iż drzewa wymienione w tabeli nr 1 rosną na zabagnionym terenie, są całkowicie obumarłe. Zgodnie z oświadczeniem ówczesnego właściciela rosnące tam drzewa zaczęły zasychać już w 2012 roku. Na okoliczność tę skarżący złożył do akt postępowania decyzję Burmistrza W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na rzecz T. J., w treści której organ zezwolił na usunięcie drzew rosnących na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb H. według tabeli do końca 2015 r.

Skarżący podniósł także, iż organ całkowicie pomijał fakt, że w 2015 roku to nie skarżący był właścicielem nieruchomości, zatem nie mógł spełnić szeregu wymagań formalnych, na które powołuje się organ w decyzji. Skarżący zakupił działkę pozbawioną drzew, całkowicie wylesioną, nie mógł więc podejrzewać, że jest zobowiązany do uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji przy spełnieniu przesłanek m.in. wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A nadto, jak podniósł, nikt go nie poinformował o braku możliwości podejmowania jakichkolwiek działań na jej terenie, nikt nie zachęcał do ponownego zalesienia, przez kilka lat nikt nie przeprowadził jakiejkolwiek kontroli, która mogłaby wykazać, że skarżący dopuścił się wylesienia działki całkowicie zalesionej. Skarżący kupił działkę niezalesioną, zabagnioną, na której, w jego ocenie, bark było warunków do porostu jakiejkolwiek roślinności, w tym drzew.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje.

Zdaniem Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości aprobuje poczynione przez organy obu Instancji ustalenia faktyczne jak i dokonaną przez organy ocenę prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] maja 2020 r., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji - Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie (RDLP) ustalającą sprawcy dokonanego w 2017 r. wyłączenia z produkcji leśnej 0,1000 ha gruntów leśnych – L. W. opłatę, stanowiącą swoistego rodzaju "sankcję" za bezprawne wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej. Podstawą do działania Dyrektora RDLP w zakresie ochrony gruntów leśnych jest art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej uogril), a przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego są grunty leśne, które niewątpliwie, zgodnie z ewidencją powszechną prowadzoną przez starostę, stanowią las zgodnie z ustawą o lasach. Jak wskazał organ odwoławczy, a co wynika z akt sprawy, Starosta W. pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. potwierdził, że "lasy występujące na terenie wsi H,, gm. W. mają status lasów ochronnych, jako lasy położone w odległości do 10 km od granic W. a ich status ochronny wynika z art. 77 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Powyższe potwierdzone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1996 r. w sprawie o sygn. OPK 1/96 podjętym Uchwałą Składu Pięciu Sędziów.

W przypadku natomiast potrzeby realizacji inwestycji na gruntach leśnych, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, przy spełnieniu przesłanek m.in. wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie w toku postępowania sprawdzane jest czy teren uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co winno być odzwierciedlone w legalnie uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź takiej zgody nie wymaga. To uzasadnia wystąpienie Dyrektora RDLP do Burmistrza W. o informacje, czy teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji, której cel byłby zgodny ze zrealizowaną inwestycją polegającą na utwardzeniu gruntów leśnych i ich częściowemu ogrodzeniu. Po dokonaniu faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, uprzednim uzyskaniem ww. decyzji Dyrektora RDLP, inwestor ma obowiązek zgłoszenia do właściwego starosty zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian i przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, w tym decyzji Dyrektora RDLP, co skutkuje wprowadzeniem zmian w ewidencji powszechnej. Decyzja Burmistrza W. z 2015r. zezwalająca na usunięcie drzew na podstawie ustawy o ochronie przyrody, której wydanie poprzedzone było oględzinami i wskazaniem oraz oznaczeniem drzew do usunięcia, nie zwalniały strony z obowiązku przestrzegania przepisów prawa z zakresu ochrony gruntów leśnych, czyli ww ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, których strona stała się właścicielem pod koniec 2015 r. tym samym mając na celu zagospodarowanie gruntów leśnych (wyłączenia ich z produkcji leśnej) skarżący był zobowiązany do uzyskania wymaganych prawem decyzji i zezwoleń m.in. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która byłaby podstawą do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, a finalnie - uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia w świetle prawa budowlanego. Takich czynności skarżący nie podjął. Natomiast, wbrew powyższym obowiązkom nieuprawnienie dokonał wyłączenia powyższego gruntu z produkcji leśnej podejmując działania na gruncie.

Odnosząc się do samego pojęcia "wyłączenia gruntu leśnego z produkcji" Sąd wskazuje, iż jest ono zdefiniowane w art. 4 pkt. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez które rozumie się rozpoczęcie innego, niż leśne użytkowanie gruntów. Przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, czyli np. utwardzenia terenu, które uniemożliwia dalsze użytkowanie danego gruntu, jako gruntu leśnego służącego prowadzeniu gospodarki leśnej, co zresztą zostało zaplanowane w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu, obowiązującym w czasie wyłączenia przez skarżącego ww gruntu i do czego właściciel gruntów leśnych jest zobowiązany.

W ocenie Sądu za nieuzasadnione uznać należy twierdzenia skarżącego co do błędnego ustalenia przez organ okoliczności sprawy, w tym, że nieruchomość będąca w posiadaniu skarżącego jest lasem. Z materiału dowodowego wprost wynika, że przedmiotowa działka nr [...] w całości stanowi użytek leśny (Ls). Informacja ta wynika z uzyskanej ze Starostwa w W. informacji z rejestru gruntów. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencja gruntów nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. Art. 20 ustawy stanowi, że ewidencja obejmuje informacje dotyczące położenia gruntów, ich granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych. W świetle art.75 §1 k.p.a. dokument wydany przez Starostę - wypis z ewidencji gruntów - stanowi podstawę do ustalenia okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. rodzaju użytków znajdujących się na przedmiotowej działce. Nawet jeśli uznać, iż skarżący, jak twierdzi, nie wiedział o charakterze zakupowanej nieruchomosci to najpóźniej z treści aktu notarialnego miał możliwość powzięcia informacji o statusie gruntu zakupowanej działki, iż stanowiła ona grunt leśny (powołanie się w akcie na wypis z rejestru gruntów.) Stanowisko skarżącego, że w 2015 roku nie był właścicielem nieruchomości, zatem nie mógł spełnić szeregu wymagań formalnych, na które powołuje się skarżący w skardze a także, iż zakupił działkę pozbawioną drzew, całkowicie wylesioną a jako strona słabsza w postępowaniu administracyjnym - nie posiadająca wiedzy na temat szczegółowych przepisów postępowania - zakupując działkę całkowicie pozbawioną roślinności, dla której uprzednio wydana została decyzja zezwalająca na usunięcie drzew - nie mógł podejrzewać, że jest zobowiązany do uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej - nie oznacza, iż skarżący jest zwolniony od badania przepisów ustaw a w tym konkretnym przypadku, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący jest osobą dorosłą, prowadzącą czynnie działalność gospodarczą, trudno zatem z powyższego wnioskować, iż nie ma rozeznania w sytuacji, w tym także w sytuacji prawnej. Tym bardziej, że ostatecznie posiłkował się profesjonalnym pełnomocnikiem, nie stało zatem nic na przeszkodzie aby przed rozpoczęciem przedmiotowego procesu inwestycyjnego zasięgnął porady prawnej od kompetentnej osoby.

Podkreślić także należy, wbrew stanowisku skarżącego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, iż działka, aby działka miała status działki leśnej, gruntu leśnego, nie musi być zalesiona, zadrzewiona, czy pokryta inną roślinnością. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swojego charakteru (też wyrok NSA II OSK 2261/14 z dnia 18 maja 2015r.). Skarżący bezpodstawnie zaprzecza ustaleniu, że to on jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Swoje stanowisko opiera na twierdzeniu, że nieruchomość zakupił bez drzew, które wyciął poprzedni właściciel na podstawie zezwolenia wydanego przez Burmistrza W. (decyzja z [...] lipca 2015r). Stanowisko takie wynika jednak z błędnego rozumienia definicji "wyłączenia gruntu z produkcji". Zgodnie bowiem jak wyżej wskazano z art. 4 pkt 11 uogril przez wyłączenie gruntu z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ oceniając czy dany grunt został wyłączony z produkcji nie ustala czy na danym gruncie faktycznie prowadzona była efektywna gospodarka leśna lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a w konsekwencji, czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu (przykładowo wyrok WSA Warszawie IV SA/Wa 541/11). Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego przez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej i doprowadzenia do odtworzenia leśnego charakteru gruntu.

Trzeba mieć na uwadze, co skarżący zdaje się niezauważać, iż niniejsze postępowanie nie dotyczy nielegalnej wycinki istniejącego na gruncie drzewostanu lecz nieuprawnionego pozbawienia charakteru leśnego przedmiotowego gruntu, który całkowicie został przez skarżącego zaadoptowany i przejęty na cele gospodarcze, co w obliczu zgromadzonego materiału dowodowego, nie budzi w ocenie Sądu żadnych watpliwości. W tej sprawie organ jednoznacznie ustalił, że na części działki będącej w posiadaniu skarżącego dokonano utwardzenia gruntu poprzez wybrukowanie, posadowiono wiatę śmietnikową, ogrodzenie, blaszane garaże i urządzono trawniki, przez co cały grunt leśny na przedmiotowej działce został wyłączony z produkcji leśnej, gdyż realizacja przedsięwzięcia, przez które dokonała się zmiana użytkowania gruntu, uniemożliwia prowadzenie produkcji leśnej. Jak wynika z zebranych zdjęć satelitarnych oraz z protokołu oględzin, zakończenie realizacji opisanego przedsięwzięcia miało miejsce w 2017r. Ustalono też, że właścicielem nieruchomości od 2015 r. jest skarżący, a zrealizowana przez niego inwestycja służy jako zaplecze techniczne dla prowadzonego przez skarżącego zakładu cukierniczego znajdującego się na działce sąsiedniej, na której parkują samochody.

Także za niezasadny uznać należy zarzut, iż organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji dlaczego odmówił podniesionym dowodom wiarygodności, czy też mocy dowodowej. Organ odniósł się do powyższego wskazując, iż dowody te nie maja znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie i jednocześnie, wbrew stanowisku skarżącego, wziął pod uwagę wszelkie dowody zgromadzone w sprawie, w tym także przedstawione przez skarżącego.

Pozbawiony słuszności jest także zarzut przedawnienia orzekania, gdyż powołane przy tym przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nie mają zastosowania w tym przypadku.

Ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych wprowadzone zostały także zmiany do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. M.in.: utracił moc art. 31 (który przewidywał przedawnienie należności związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności), dodano rozdział 5a "Dochody związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych" (zniesiono rozdział 6 "Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych"). Istotną zmianą było dopisanie do art. 22b nowego ust.3 w brzmieniu: "Dochody, o których mowa w ust.1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych". Przepis ten jednak odnosi się wyłącznie do dochodów wymienionych w art. 22b ust.1 - czyli do dochodów budżetu województwa związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych pobieranych na podstawie ustawy uogril. W/w zmiana przepisów spowodowała, że tylko dochody związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych podlegają działaniu Ordynacji podatkowej. Tylko one jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym uiszczane są na konto województwa, którego dochody stanowią dochody Skarbu Państwa. Dochody związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych są nadal dochodami funduszu leśnego, o którym mowa w ustawie o lasach (art. 32 ust.2 uogril). Fundusz leśny jest utworzony w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, jako forma gospodarowania środkami na cele wskazane w ustawie o lasach, a środkami funduszu dysponuje Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (art.56 i nast. ustawy o lasach). Zgodnie z art.50 Lasy Państwowe prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty działalności z własnych przychodów. Oznacza to odrębność środków Lasów Państwowych, także zgromadzonych na funduszu leśnym, od budżetu Państwa. Zatem przychody funduszu leśnego nie są wpłacane na konto województwa, ani nie stanowią niepodatkowej należności budżetowej. W konsekwencji też nie ma do nich zastosowania Ordynacja podatkowa, w szczególności art. 21, art. 68 i inne uregulowania działu III Ordynacji podatkowej.

Orzecznictwo sądowo administracyjne utrwaliło pogląd, że należności z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji mają charakter cywilnoprawny, a nie publicznoprawny. Zasada prawna wyrażona w uchwale Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 23 grudnia 1982r. III AZP 9/82- podkreśla, że opłaty te są swoistym odszkodowaniem za szkodę polegającą na stracie w środowisku i nie zmienia ich charakteru fakt że należności te są ustalane i egzekwowane na drodze administracyjnej. Zasada ta była akceptowana także po 1995r. pod rządami obecnie obowiązującej ustawy uogril. (m.in. wyrok NSA z 21 stycznia 2011r. II OSK 94/10).

Reasumując Sąd stwierdza, iż zgromadzone w sprawie dowody pozwoliły na stwierdzenie, iż doszło do wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej.

Sąd także stwierdza, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ogólnie sformułowany zarzut podnoszący, że ocena stanu faktycznego sprawy nie została prawidłowo przeprowadzona, uznać należy, mając na uwadze nie poparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego z ustaleniami organu. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) co w ocenie Sądu w sposób prawidłowy uczyniły. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny przedstawiły w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, tym samym nie uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący, w zakresie niezbędnym dla ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżący nie zgadza się z podważanymi decyzjami, co jest oczywiście dla Sądu zrozumiałe, nie oznacza tym samym, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa. W ocenie Sadu bezpodstawne są zatem zarzuty naruszenia przepisów procesowych. W decyzji Dyrektora RDLP, podobnie jak i w decyzji organu odwoławczego, opisano szczegółowo przebieg postępowania dowodowego, omówione zostały dowody zgromadzone przez organ, jak też przedstawione przez skarżącego, oraz zaznaczono, że wszystkie dowody uznane zostały za wiarygodne.

Dlatego też mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.