Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 101/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 61 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 14 poz 113
law: Ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska del. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy Wójta Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Ś. stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy N. z dnia [...] w sprawie powołania Zastępcy Wójta Gminy N., jako niezgodnego z art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz z załącznikiem Nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.).

W uzasadnieniu, wskazując, że stanowisko zastępcy wójta należy do kategorii kierowniczych stanowisk urzędniczych i wymieniając warunki zatrudnienia na takim stanowisku, wynikające z ustawy o pracownikach samorządowych oraz z załącznika Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych (...), w tym wymóg posiadania wykształcenia wyższego, organ nadzoru podał, że powołany na stanowisko Zastępcy Wójta M. S., legitymując się jedynie zaświadczeniem o stanie odbytych studiów wyższych i uzyskaniem w dniu [...] absolutorium, a nie dyplomem ich ukończenia, nie posiada wyższego wykształcenia. Wojewoda podniósł, iż wedle przepisów obowiązujących w czasie, gdy odbywał studia M. S., ukończenie studiów wyższych następuje dopiero po otrzymaniu dyplomu, co wynika z art. 94 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 14, poz. 113 ze zm.), stanowiącego, że absolwent szkoły otrzymuje dyplom ukończenia studiów. Ustawa ta nie przewiduje, by jakieś inne zdarzenie lub fakt mogły być uznane za równoznaczne z ukończeniem studiów. Wojewoda podniósł jednocześnie w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1969 r. w sprawie określenia tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów zawodowych w niektórych typach szkół wyższych (Dz. U. Nr 31, poz. 255) określono, że absolwentom studiów zawodowych o kierunku technicznym szkoły wyższe wydają dyplomy stwierdzające ukończenie wyższych studiów zawodowych i nadanie zawodowego tytułu inżyniera. Z tych względów powołanie na stanowisko zastępcy wójta osoby niemającej wyższego wykształcenia stanowi naruszenie przepisów dotyczących wymagań kwalifikacyjnych pracowników zatrudnionych w urzędach gmin, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia wydanego w tym zakresie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Wójt Gminy N. wnosił o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody Ś. kosztami postępowania, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych oraz załącznika Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych (...), poprzez błędne uznanie, że M. S. nie posiada kwalifikacji do pełnienia funkcji zastępcy wójta, oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie jest sprzeczne z prawem. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że dokonując wyboru osoby na stanowisko zastępcy wójta szczegółowo przeanalizowano dokumenty stanowiące podstawę oceny posiadanych kwalifikacji do pełnienia tej funkcji, z których wynikało, że M. S. uzyskał absolutorium na Politechnice Ś. w K. w roku [...] oraz posiadał wymagany staż pracy, w tym w samorządzie gminnym [...] staż na stanowisku wójta Gminy N. i sekretarza Gminy. Dalej skarżący wywiódł, iż bezspornym jest, że M. S. zdał wszystkie wymagane programem studiów egzaminy i uzyskał wszelkie zaliczenia, uzyskując tym samym absolutorium, nie przystąpił jedynie do obrony pracy dyplomowej, która, zdaniem skarżącego, stanowi uwieńczenie ukończenia studiów wyższych i możliwość posługiwania się tytułem zawodowym magistra bądź inżyniera, zatem student, który nie przystąpił do obrony pracy dyplomowej posiada wykształcenie wyższe, aczkolwiek niepełne i nie może wyłącznie posługiwać się tytułem zawodowym. W konkluzji skarżący stwierdził, iż z uwagi na posiadane doświadczenie w pracy w samorządzie gminnym oraz posiadane wykształcenia wyższego niepełnego, M. S. spełnia warunki zakreślone powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosowanie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W szczególności podzielić należało stanowisko organu nadzoru, iż w odniesieniu do zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy N. zaistniały materialne przesłanki, uprawniające ten organ do stwierdzenia jego nieważności.

Do takiej oceny doprowadziły Sąd przedstawione poniżej rozważania, które rozpocząć należy od kwestii formalnoprawnych, a przede wszystkim dochowania trzydziestodniowego terminu, służącego organowi nadzoru na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wedle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) termin ten powinien być liczony od daty doręczenia zarządzenia organowi nadzoru. Z lektury akt wynika, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy N. z dnia [...] wpłynęło do organu nadzoru w dniu [...], na co wskazuje data prezentaty, natomiast w dniu w dniu [...] Wojewoda Ś. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, które przesłano na adres Gminy i tam doręczono w dniu [...]. Przyjąć zatem należało, że organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w ustawowym, trzydziestodniowym terminie. Ponadto zachowany zatem został również roczny termin, określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ta wprowadza ograniczenie czasowe dla możliwości stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, stanowiąc, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Wyjątek od tej generalnej zasady sprowadza się do przypadku gdy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia organom gminy w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli akty te są prawem miejscowym.

Odnośnie dalszych warunków dochowania przez Wojewodę Ś. wymagań procedury nadzorczej należy mieć na uwadze, że uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje poprzez jego wszczęcie. Samo doręczenie uchwały lub zarządzenia nie powoduje wszczęcia postępowania z mocy ustawy, gdyż organ nadzoru może wszcząć postępowanie w wybranych przez siebie przypadkach. Wszczęcie, o którym mowa, następuje więc z urzędu i o tym fakcie wojewoda winien zawiadomić organ gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003 nr 2 poz. 43), że podstawę prawną wszczęcia postępowania nadzorczego prowadzonego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu powołanej uchwały, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia konieczność odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., gdyż kwestia ta nie jest unormowana w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak wynika z materiału dowodowego, w dniu 16 listopada 2007 r. Wojewoda Ś. wydał oparte o przepis art. 61 § 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez Wójta Gminy, które zostało doręczone w dniu [...] za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, co pozwala przyjąć, że i w tym zakresie wymogi formalnoprawne zostały zachowane.

Przechodząc do oceny w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności aktu organu gminy, należy w tym miejscu wskazać, że na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 796/90, ONSA 1990 nr 4, poz. 1, System Informacji Prawnej LEX nr 10160), w którym wyrażony został pogląd, dotyczący wprawdzie uchwały organu gminy, ale zachowujący aktualność również w odniesieniu do zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie, podjęte przez organ gminy, nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne.

Powołane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważność tych aktów. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał [por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102]. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały lub zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały lub zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub zarządzenia i naruszenie procedury ich podjęcia.

Oceniając w tym kontekście zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze dla porządku odnotować trzeba, że objęte nim zarządzenie Wójta Gminy N. oparte zostało o przepis art. 26a ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę, a nadto o przepis art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), określający krąg pracowników samorządowych zatrudnionych na postawie powołania, wśród których wymienia również zastępcę wójta, oraz o art. 68 i 682 Kodeksu pracy, określające termin i charakter nawiązania stosunku pracy. W § 1 zarządzenia Wójt Gminy N. powołał M. S. na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy N. z dniem [...] (pkt 1), określając jednocześnie, że powołanie powoduje nawiązanie stosunku pracy na czas nieokreślony (pkt 2), a wygaśnięcie mandatu Wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem Zastępcy Wójta (pkt 3). W § 2 zarządzenia określono, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania.

Przechodząc do rozważenia zasadności skargi od razu należy wskazać, co słusznie zauważył organ nadzoru, iż zastępca wójta, zatrudniony w gminie na podstawie powołania, należy bezspornie do kręgu pracowników samorządowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pierwszej kolejności dokonać trzeba analizy uregulowań tejże ustawy, która zresztą stanowiła podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia. I tak, w art. 3 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych określone zostały wymagania stawiane pracownikom samorządowym, do jakich należy posiadanie obywatelstwa polskiego, kwalifikacji zawodowych, pełnoletność, a nadto posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz pełni praw publicznych, a także odpowiedniego stanu zdrowia. W odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wymogi powyższe zostały zaostrzone w art. 3 ust. 3 tej ustawy, stanowiącym, że pracownicy należący do tego kręgu powinni dodatkowo legitymować się wykształceniem co najmniej średnim, niekaralnością za przestępstwo umyślne oraz nieposzlakowaną opinią. Natomiast przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych formułuje wymogi w stosunku do osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2-4 tej ustawy, do których należy zatem zastępca wójta, wymieniony przez ustawodawcę w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. W myśl wspomnianego art. 3 ust. 4, pracownikiem należącym do tejże grupy, może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub w służbie cywilnej, lub w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub na kierowniczych stanowiskach państwowych (pkt 1 lit. a-e) oraz posiada wykształcenie wyższe (pkt 2).

Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca ustalił gradację wymogów w odniesieniu do poszczególnych grup pracowników samorządowych, przy czym najwyższe wymogi ustanowił wobec pracowników na najwyższych stanowiskach urzędniczych w jednostkach samorządu terytorialnego, którzy powinni posiadać wykształcenie wyższe.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że uregulowania dotyczące wymogów kwalifikacyjnych pracowników samorządowych były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt K 25/04 - Dz. U. Nr 23, poz. 192 oraz OTK-A 2005 r. nr 1, poz. 6) orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zawierającego delegację w zakresie ustalenia zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych tej grupy pracowników, jak i przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 23 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264), wydanego na podstawie tejże delegacji i ustalającego wymóg wyższego wykształcenia dla pracowników samorządowych. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślił celowość ustawowego uregulowania zasad naboru pracowników jednostek samorządu terytorialnego oraz konieczność precyzyjnego ustalenia kryteriów łączących możliwość zajmowania określonego stanowiska z wykształceniem uznawanym za gwarantujące należyte sprawowanie funkcji w administracji. Wskazując na zadania samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu zadań publicznych, Trybunał stwierdził, że do wykonywania tych zadań, związanych z obsługą zarówno podmiotów zewnętrznych, jak i wewnątrz samych jednostek samorządowych, wyznaczone powinny być osoby spełniające najwyższe wymogi kwalifikacyjne, w tym posiadające wykształcenie adekwatne do zajmowanych stanowisk. Konieczność tę uzasadnił faktem lawinowego przyrostu regulacji prawnych, skomplikowaniem spraw wymagających rozstrzygnięcia oraz wymaganiami stawianymi przez uczestnictwo Polski we Wspólnotach Europejskich, jak również przez Parlament Europejski w przyjętym 6 września 2001 r. Kodeksie dobrej administracji. W wyniku powyższego wyroku, przepisem art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 26 maja 2005 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 122, poz. 1020), począwszy od dnia 7 sierpnia 2005 r. zmieniono przepis art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, wprowadzając zapis w brzmieniu obowiązującym też aktualnie, obejmujący także przepis ust. 4, zwierający wymóg posiadania wyższego wykształcenia przez osoby zajmujące stanowiska kierownicze w jednostkach samorządu terytorialnego. Przyjęcie powyższego unormowania w tak ustalonym brzmieniu pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca podzielił wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny tezę o konieczności zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych osób o najwyższych kwalifikacjach w celu zapewnienia należytego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego w obecnych realiach ich funkcjonowania.

Analizując nadal przepisy ustawy o pracownikach samorządowych należy zauważyć, że z zapisu art. 3 ust. 4 in principio tej ustawy, odczytanego w powiązaniu z jej art. 2 pkt 3, jednoznacznie wynika, iż stanowisko zastępcy wójta jest stanowiskiem kierowniczym, o jakim mowa w tym przepisie. Odnotować również należy, że w konsekwencji stanowisko zastępcy wójta wymienione zostało w dziale II pkt 3 załącznika Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), określającego stanowiska pracownicze w urzędach gmin, miast (miast na prawach powiatu), a wydanego na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 5 tej ustawy.

Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, iż treść przywołanych uregulowań ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisów wykonawczych jest klarowna, a sens wyznaczony jednoznacznym brzmieniem art. 3 ust. 4 jasny i oczywisty. Wynika z niego, iż osoba zajmująca stanowisko zastępcy wójta winna posiadać wykształcenie wyższe. Ustawa ta nie zawiera przy tym żadnych uregulowań, które uzasadniałyby możliwość odstępstw od reguły określonej w ostatnio powołanym przepisie.

Mając na uwadze treść skargi i argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę, należy uznać, iż rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle uregulowań zawartych w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych dopuszczalne jest powołanie, mocą zarządzenia wójta gminy, na stanowisko zastępcy wójta gminy osoby legitymującej się jedynie uzyskaniem absolutorium.

W tej kwestii zauważyć przyjdzie, że uregulowanie zawarte w powyższym przepisie, sprowadzające się do kategorycznego wymogu posiadania wykształcenia wyższego od osób zajmujących niektóre stanowiska, na tle ustawodawstwa nie jest odosobnione. Terminem "wykształcenie wyższe" ustawodawca posługuje się wielokrotnie, m.in. w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm. - art. 9 ust. 1 pkt 1) w odniesieniu do nauczycieli oraz w regulacjach dotyczących służb mundurowych, np. ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm. – art. 55 ust. 1) oraz ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 ze zm. – art. 45) w odniesieniu do funkcjonariuszy otrzymujących stopnie oficerskie. Tego rodzaju ustawowe unormowania nie zawierają z reguły wyjaśnienia definicji pojęcia "wykształcenie wyższe", przy czym odnotować należy, iż w niektórych przypadkach ustawodawca doprecyzowuje jego treść, dokonując w istocie jego zawężenia, poprzez wskazanie wymaganych kierunków studiów, tak jak ma to miejsce w art. 39b1 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zawierającym wymóg posiadania wykształcenia wyższego prawniczego, ekonomicznego lub technicznego z zakresu motoryzacji lub transportu. W najnowszych uregulowaniach ustawodawca posługuje się bardziej precyzyjnym pojęciem "wykształcenie wyższe magisterskie" (np. art. 32a § 1 pkt 1 z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych – Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dodany od dnia 31 sierpnia 2007 r.). Taki zabieg legislacyjny związany jest z realizacją tzw. Deklaracji Bolońskiej z 15 czerwca 1999 r., dotyczącej harmonizacji systemu wykształcenia wyższego i stopni naukowych w Europie, a zawierającej postulat wprowadzenia dwustopniowego systemu kształcenia w postaci studiów pierwszego stopnia trwających przynajmniej 3 lata i kończących się tytułem zawodowym oraz studiów drugiego stopnia. Konsekwentnie też w art. 2 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) ustawodawca określił, że studia pierwszego stopnia to studia licencjackie lub inżynierskie, kończące się uzyskaniem tytułu licencjata albo inżyniera (pkt 7), natomiast studia drugiego stopnia to studia magisterskie, kończące się uzyskaniem tytułu magistra albo tytułu równorzędnego (pkt 8).

O ile ostatnio wskazane pojęcie "wykształcenie wyższe magisterskie" nie budzi żadnych wątpliwości, o tyle definicja pojęcia "wykształcenie wyższe" była przedmiotem licznych orzeczeń sądowych, wydanych zarówno na tle ustawy z dnia 27 września 1990r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 67, poz. 398 ze zm.), jak również na tle ustawy Karta Nauczyciela, w których konsekwentnie wyrażano pogląd, że posiadanie wyższego wykształcenia oznacza legitymowanie się odpowiednim dyplomem ukończenia studiów na określonym kierunku (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 1995r., sygn. akt III SW 1091/1995, OSNP 1996 nr 2, poz. 14 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 2002 r., sygn. akt I PKN 406/01, OSNP-wkł. 2003 nr 7, poz. 10).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko, uznając, że warunkiem posiadania wyższego wykształcenia, o którym mowa w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, jest złożenie egzaminu dyplomowego i uzyskanie dyplomu ukończenia studiów na określonym kierunku. Z tego względu uzyskanie absolutorium, związane z zaliczeniem wszystkich przedmiotów przewidzianych programem studiów, oznacza wyłącznie zakończenie podstawowego etapu kształcenia w szkole wyższej, sytuując studenta dopiero w punkcie uprawniającym do przystąpienia do egzaminu dyplomowego i nie jest tożsame z posiadaniem wyższego wykształcenia.

Powyższe stwierdzenie można wzmocnić argumentacją, że zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą interpretacji ustalenia zakresu znaczeniowego użytych pojęć, przyznającą pierwszeństwo wykładni językowej przed pozajęzykowymi metodami wykładni, tj. wykładnią systemową bądź funkcjonalną, które mogą jednakże wzmacniać wyniki wykładni językowej, kierować należy się również tym, że ustawodawca był racjonalny, używając takich a nie innych słów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97, opubl. ONSA 1998 nr 4, poz. 110; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1916/04, System Informacji Prawnej LEX nr 168094; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141). Jeśli zatem wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby, aby kierownicze stanowiska w jednostkach samorządu terytorialnego mogły piastować osoby, które wprawdzie ukończyły naukę na wyższej uczelni określoną przewidzianym programem studiów, jednak nie uzyskały dyplomu ukończenia studiów, wówczas z całą pewnością dałby temu wyraz poprzez użycie odpowiedniego brzmiącego sformułowania. Tymczasem w art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych ustawodawca użył pojęcia "wyższe wykształcenie", które należy odróżnić od pojęcia "ukończenie nauki".

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, iż z lektury akt wynika, że powołany na stanowisko zastępcy wójta M. S. studiował w latach [...]-[...] na Wydziale [...] Politechniki Ś. w systemie dziennym, przy czym studia te trwały programowo dziewięć semestrów. M. S. zdał wprawdzie wszystkie egzaminy i zaliczenia wymagane programem studiów, uzyskując absolutorium w dniu [...],nie przystąpił jednak do obrony pracy dyplomowej.

Należy mieć na uwadze, że w okresie odbywania studiów przez M. S. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 14, poz. 113), która w art. 94 ust. 1 stanowiła, że "absolwent szkoły otrzymuje dyplom ukończenia studiów. Dyplom, oprócz określenia tytułu zawodowego, może zawierać także nazwę specjalności, tytuł pracy dyplomowej, jej ocenę oraz wyniki egzaminu końcowego". Z uregulowania tego wynika wprost, że jedynym dokumentem ukończenia studiów jest dyplom. Ustawa nie przewiduje możliwości wydania innego dokumentu ukończenia szkoły wyższej dla osób, które nie złożyły pracy dyplomowej. Podnieść w tym miejscu przyjdzie, że Politechnika Ś. powstała w wyniku przekształcenia z dniem [...][...] Wyższej Szkoły Inżynierskiej w K., na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 1974 r. w sprawie przekształcenia [...] Wyższej Szkoły Inżynierskiej w K. w Politechnikę Ś. (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Z kolei [...] Wyższa Szkoła Inżynierska w K. powstała na skutek przekształcenia [...] Wieczorowej Szkoły Inżynierskiej w K.na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1967 r. w sprawie przekształcenia [...] Wieczorowej Szkoły Inżynierskiej w K. (Dz. U. Nr 16, poz. 72). Zgodnie z przepisem § 3 ostatnio powołanego rozporządzenia, [...] Wyższa Szkoła Inżynierska w K. wydawała absolwentom dyplomy stwierdzające ukończenie wyższej szkoły zawodowej i nadanie zawodowego tytułu inżyniera. Po przekształceniu, Politechnika Ś. była uprawniona do prowadzenia studiów magisterskich, studiów zawodowych, studiów podyplomowych, kursów doskonalenia zawodowego oraz studiów i kursów specjalnych, stosownie do treści § 1 rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 23 stycznia 1975 r. w sprawie określenia rodzajów studiów prowadzonych przez państwowe szkoły wyższe i samodzielne placówki typu naukowo-dydaktycznego podległe nadzorowi Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki (Dz. U. Nr 4, poz. 19), gdyż była wymieniona w dziale V pkt 11 załącznika do tego rozporządzenia. Na gruncie powołanych wyżej przepisów Politechnika Ś. posiadała zatem uprawnienia do wydawania absolwentom dyplomów ukończenia studiów i nadawania tytułu magistra inżyniera.

W kontekście tego, co wskazano dotychczas, należało uznać, że M. S. nie legitymuje się dyplomem ukończenia studiów, przy czym brak posiadania dyplomu ukończenia studiów jest równoznaczny z brakiem posiadania wyższego wykształcenia. Zauważyć należy, iż skarżący zdaje się dostrzegać powyższą okoliczność, gdyż w uzasadnieniu skargi wyraźnie wskazuje, że M. S. uzyskał absolutorium, nie przystąpił tylko do obrony pracy dyplomowej, w związku z czym posiada "wykształcenie wyższe niepełne". Z tej okoliczności skarżący wywodzi jednak w sposób nieuprawniony, że tym samym spełniony został warunek posiadania wyższego wykształcenia, zakreślony przepisami ustawy o pracownikach samorządowych oraz aktów wykonawczych, wzmacniając prezentowane stanowisko argumentem o posiadaniu przez M. S. dziesięcioletniego stażu pracy na stanowisku wójta gminy i sekretarza.

Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż - jak to już wskazano wyżej - ustawa o pracownikach samorządowych w art. 3 ust. 4 pkt 2 zawiera kategoryczny wymóg posiadania wykształcenia, określonego jako wykształcenie wyższe. Ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Posiadania wyższego wykształcenia jest zatem przesłanką ustawową, do której w opozycji może pozostawać użyte przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych pojęcie wykształcenia co najmniej średniego. Na gruncie omawianej ustawy, jak zresztą i na gruncie innych przepisów, pojęcie wyższego wykształcenia nie jest natomiast stopniowalne. Oznacza to, że można posiadać wykształcenie wyższe albo nie posiadać tego rodzaju wykształcenia; niedopuszczalna jest natomiast kwalifikacja posiadanego wykształcenia wyższego jako niepełnego, które – jak chce skarżący – odnosiłoby się do osób, jakie wprawdzie uzyskały absolutorium, jednak nie przystąpiły do obrony pracy dyplomowej i z tego względu nie uzyskały dyplomu ukończenia studiów.

Z uwagi na powyższe, bez znaczenia pozostaje wskazywany w skardze fakt posiadania przez M. S. doświadczenia w pracy w samorządzie, związany z wieloletnim pełnieniem najwyższych funkcji, skoro nie został przezeń spełniony wymóg posiadania wyższego wykształcenia. Wprawdzie przepis art. 3 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o pracownikach samorządowych zawiera wymóg posiadania przez osobę zajmującą stanowisko kierownicze co najmniej dwuletniego stażu pracy na stanowiskach urzędniczych w jednostkach samorządu terytorialnego, jednak warunek ten musi zostać spełniony kumulatywnie z warunkiem posiadania wyższego wykształcenia. O braku możliwości rozłącznego wystąpienia tych przesłanek przesądza spójnik "oraz", użyty przez ustawodawcę w art. 3 ust. 4 pkt 1 lit. e in fine.

W konkluzji stwierdzić przyjdzie, iż w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że powołanie na stanowisko zastępcy wójta osoby nieposiadającej wyższego wykształcenia stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 ust. 4 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 2 pkt 3, ustanawiającego wyraźny wymóg posiadania wykształcenia wyższego przez osobę zatrudnioną na tym stanowisku. Zachodząca sprzeczność jest ewidentna i z tego względu takie naruszenie prawa nie może zostać ocenione inaczej niż jako istotne, co z kolei uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia przez organ nadzoru.

Mając na uwadze przedstawione rozważania, uznać należało za chybione zarzuty skargi, gdyż przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa. Wydane ono zostało w granicach ustawowego upoważnienia, przy zachowaniu warunków formalnych trybu wynikającego z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji, gdy jednocześnie zaistniały materialnoprawne przesłanki do stwierdzenia nieważności objętego nim zarządzenia Wójta Gminy N.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.