Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1668/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 12 ust. 1 lit. d), art. 14, art. 21, art. 26, art. 73 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 18 ust. 4, art. 30,
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Po 507/14 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. K. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Po 507/14, oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący [...] maja 2013 r. złożył, w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesznie, wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej oraz płatności cukrowej na rok 2013.

Skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości dotyczących części wspólnej złożonego wniosku, polegających na tym, że powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej [...] ogółem (Sekcja VII kol. 10) jest różna od sumy powierzchni części działek rolnych w granicy działki ewidencyjnej (Sekcja VIII kol. 5) oraz powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonych do programów pomocowych (Sekcja VII kol. 11) oraz powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej zalesionych (Sekcja VII kol. 12).

Skarżący złożył korektę wniosku, w którym wyjaśnił nieprawidłowości oraz wpisał deklarację działek rolnych dla działki ewidencyjnej nr [...] - działka rolna [...] o powierzchni 10,95 ha, której nie zadeklarował we wniosku złożonym [...] maja 2013 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesznie (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], przyznał skarżącemu płatność na rok 2013 w wysokości 36.472,55 zł, w tym:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 34 172,13 zł,

2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 2 300,42 zł.

Ponadto Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącemu płatność cukrową w wysokości 14 038,83 zł.

P. K. złożył odwołanie, podnosząc brak naliczenia jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 10,95 ha, która została zadeklarowana [...] sierpnia 2013 r. w ramach korekty wniosku o przyznanie płatności na rok 2013.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lesznie z [...] stycznia 2014 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W uzasadnieniu organ stwierdził, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są przyznawane na wniosek rolnika. We wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów (art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Stosownie zaś do art. 25 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych na formularzach opracowanych oraz przesłanych lub udostępnionych przez Agencję. Z kolei art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65 dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) stanowi, że treść pojedynczego wniosku o przyznanie płatności powinna zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do otrzymania pomocy, w tym szczegóły powalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana.

Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy art. 30 ustawy o płatnościach oraz art. 26 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowią, że kontrole administracyjne przeprowadza się tak aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Płatności bezpośrednie są płatnościami, do których rolnik przystępuje dobrowolnie, a weryfikacja wniosku jest przeprowadzana zgodnie z danymi w nim zawartymi.

Organ zwrócił również uwagę na to, że formularz zmiany do złożonego wniosku, obejmujący zmiany dotyczące dodania działki rolnej, zmianę użytkowania działki rolnej, mógł być składany z inicjatywy wnioskodawcy do [...] maja danego roku (art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009), o ile wnioskodawca nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości. Na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 możliwe było również złożenie zmiany do wniosku po [...] maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku. Jednakże zmiana ta powodowałaby zmniejszenie płatności o 1%, za każdy dzień roboczy opóźnienia kwoty płatności odnoszącej się do powierzchni działek rolnych, dla których dokonano zmian lub do powierzchni działek rolnych, które zostały dodane.

Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył, że możliwe jest także złożenie zmiany dotyczącej zadeklarowanych działek po dniu [...] maja, o ile rolnik spełnia warunki określone w art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Jednak na formularzu zmiany składanej w myśl powołanego przepisu nie można dodawać nowych działek ewidencyjnych i rolnych ani zwiększać powierzchni deklarowanej, przy jednoczesnym założeniu, iż rolnik informował biuro powiatowe na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

W związku z tym, że skarżący we wskazanych terminach, nie złożył stosownej zmiany do wniosku, co umożliwiłoby dodanie do deklaracji w ramach płatności, innej działki rolnej bądź zwiększenie powierzchni już zadeklarowanej działki rolnej, wniosek skarżącego został rozpatrzony o dane w nim zadeklarowane [...] maja 2013 roku. Zdaniem organu odwoławczego, przyznanie stronie płatności obszarowych do powierzchni większej niż zadeklarowana we wniosku dla działki [...] stanowiłoby naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1122/2009.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez P. K.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny oraz przeprowadził analizę przepisów mających zastosowanie w sprawie.

WSA zaznaczył, że w sytuacji gdy Kierownik Biura ARiMR pismem z [...] sierpnia wezwał wnioskodawcę do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie nieścisłości w wielkości powierzchni gruntów realizował czynności kontrolne mające na celu praworządne i zgodne nie tylko z prawem krajowym ale również unijnym ustalenie wysokości płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W rozpoznawanej sprawie wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest ściśle powiązana z wielkością powierzchni gruntów rolnych.

W ocenie Sądu wnioskodawca nie wskazał we wniosku działki nr 221/12, jak również w ustawowych terminach, nie złożył zmiany do wniosku, co umożliwiłoby dodanie do deklaracji w ramach płatności, innej działki rolnej bądź zwiększenie powierzchni już zadeklarowanej działki rolnej, skarżącego. Dlatego też podstawą rozstrzygnięć organów był wniosek zawierający dane (także w zakresie działek) wskazane [...] maja 2013 roku. Sąd podkreślił, że istotny element stanu faktycznego jak wielkość gruntów zgłoszonych do pomocy, nie może podlegać w dowolnym czasie korektom przez składającego wniosek rolnika, jak to dzieje się w przypadku błędu oczywistego. Kwestia zgłoszonego do płatności areału stanowi podstawowy element wniosku pomocowego i tylko podpisujący wniosek rolnik odpowiadać może za prawidłowość tych danych. Tym samym błąd w zakresie wielkości zgłoszonego do płatności areału, którego wykrycie wymaga przeprowadzenia określonych działań kontrolnych, nie może być uznany za oczywistą omyłkę. Sąd podkreślił, że z treści odwołania wniesionego przez P. K. od decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] stycznia 2014 r. wynika, że zapomniał on wpisać działkę nr [...] do wniosku o przyznanie płatności.

Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonał jej szczegółowej analizy i w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydał decyzję.

Sąd zauważył, że przynależność rolnika do określonych programów pomocowych nie jest obligatoryjna. Uczestnictwo w tych programach wymaga bowiem zawsze akceptacji i czynnego udziału ze strony zainteresowanego wnioskodawcy. Uczestnicząc w programie rolnik akceptuje prawa i obowiązki, które to normują obowiązujące przepisy prawa unijnego i prawa krajowego.

P. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym uznaniu, iż skarżący dokonał korekty wniosku, polegającej na zmianie wielkości gruntów zgłoszonych do pomocy, co nie może być klasyfikowane jako korekta oczywistych błędów, w sytuacji gdy skarżący dokonując korekty nie zmienił wielkości gruntów, a uzupełnił wniosek w sekcji VIII o oświadczenie o sposobie wykorzystywania działki rolnej numer [...], która to działka została wymienione przez skarżącego w sekcji VII wniosku, wraz z jej powierzchnią, we wniosku złożonym [...] maja 2013 roku, co należy traktować jako korektę oczywistego błędu,

b) tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego błędne niezastosowanie i pominięcie okoliczności że wniosek o przyznanie płatności złożony przez skarżącego był zgodny ze stanem faktycznym, zatem nie podlegał on obniżkom i wykluczeniom przewidzianym w rozdziałach I i II rozporządzenia nr 1122/2009.

Dyrektor Oddziału ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. Skarżący zarzucił błędną wykładnię powołanego przepisu, jednak sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienie prowadzi do wniosku, że wadliwie nie został on w sprawie zastosowany. Według skarżącego uzupełnienie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez dodanie w sekcji VIII wniosku działki nr ew. [...] stanowiło korektę oczywistego błędu, która zgodnie z art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 może być dokonywana w każdym czasie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Przepis art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, przewiduje nieograniczoną w czasie dopuszczalność korekty oczywistych błędów we wniosku. Z kolei art. 14 rozporządzenia reguluje ograniczoną możliwość wprowadzenia zmian i poprawek do wniosku.

W myśl art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 "Nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy". Powołane w art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 przepisy art. 11-20, które nie mogą być naruszane, regulują terminy składania wniosków pomocowych (art. 11), ich treść i wymagania szczególne jakie muszą spełniać (art. 12, 13, 16, 17, 18) oraz dopuszczalność uproszczenia procedur (art. 20). Natomiast art. 14 rozporządzenia nr 1122/2009, dotyczy ograniczenia możliwości wprowadzania zmian i poprawek do wniosku, zatem przepis ten mógłby być naruszany niewłaściwym stosowaniem art. 21. Przepis art. 14 w ust. 1 akapit 1. omawianego rozporządzenia przewiduje możliwości rozszerzenia zakresu wniosku poprzez dodanie poszczególnych działek lub uprawnień do płatności, zaś akapit 2. reguluje dopuszczalność wprowadzania zmian, co do sposobu użytkowania zgłoszonych działek lub systemu pomocy, po upływie terminu do złożenia wniosku. Z kolei art. 14 ust. 3 stanowi, że "Jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomi go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości.".

Na tle powyższych unormowań należało rozważyć, które nieprawidłowości wniosku mogą być traktowane jako oczywiste błędy podlegające korekcie w każdym czasie.

Kwestia ta była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 15 października 2013 r., sygn. akt II GSK 942/12, wyjaśnił, że błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku, wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił jednak oczywisty błąd wniosku w podanym wyżej znaczeniu. Korekta wniosku dokonana przez skarżącego [...] sierpnia 2013 r., po wezwaniu organu, miała wpływ na zmianę powierzchni zadeklarowanych działek. W istocie nie chodziło tu o "skorygowanie zaistniałej pomyłki", lecz o dopisanie działki rolnej, jej oznaczenie literowe, wskazanie jej powierzchni i grupy upraw. Błąd w zakresie wielkości zgłoszonego do płatności areału, którego wykrycie wymaga przeprowadzenia określonych działań kontrolnych nie może być uznany za oczywistą omyłkę. Podkreślenia wymaga, że jak wynika z odwołania wniesionego przez P. K. od decyzji Kierownika Biura ARiMR, pominięcie w sekcji VIII wniosku działki ew. nr [...] nastąpiło na skutek zapomnienia. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o korekcie oczywistego błędu wniosku, lecz o jego zmianie poprzez zadeklarowanie do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po upływie terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności. Należy dodać, że ujęcie działki ew. nr [...] w sekcji VII wniosku nie przemawiało za uznaniem, że została ona zadeklarowana do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W sekcji VII wniosku zawarte jest bowiem oświadczenie o powierzchni wszystkich działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, niezależnie od tego czy są one zgłaszane do programów pomocowych. Wobec powyższego umieszczenie działki rolnej [...] - ew. nr [...] w sekcji VII wniosku i pominięcie jej w sekcji VIII nie stanowiło oczywistego błędu i nie mogło zostać wykryte przez organ na podstawie analizy samego wniosku.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są przyznawane na wniosek, a wobec niezłożenia w terminie stosownego wniosku odnośnie do działki rolnej [...] (działki ew. nr [...]) płatności obszarowe do tej działki nie mogły zostać przyznane.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Zgodnie z powołanym przepisem zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W sprawie nie były stosowane zmniejszenia i wykluczenia przewidziane w rozdziale I i II Tytule IV Części II rozporządzenia nr 1122/2009, a w związku z tym nie mógł mieć zastosowania przepis przewidujący wyjątki od ich stosowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).