Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1012/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Podatek od środków transportowych
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
odrzucono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 w zw.  z art 60 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 1- 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej im[...] w K., B. C. - S., K. M. - F. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), oraz na rzecz B. C. - S. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. odrzuca skargę P. B..


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 06.04.2018 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz w związku z art. 25 ustawy z dnia 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r. oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), na wniosek M. B. [...] Sp. z o.o. w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz budowa zjazdu poprzez działkę nr [...] obr. jw. przy ul. [...] w K." oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...], tj. działki stanowiącej drogę publiczną - ul. [...]. Załączniki: Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr 2 — część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej - stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął w dniu 06.07.2015 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 28.08.2015 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 07.09.2015 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 31.08.2015 r. w odniesieniu do obszarów objętych nadzorem archeologicznym, opinię Rady Dzielnicy [...] - uchwała RD nr [...] z dnia 04.04.2017 r., stanowiska Zespołu Urbanistycznego nr [...] z dnia 06.10.2016 r. i nr [...] z dnia 03.11.2016 r.

Organ stwierdził, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Uzasadniając częściowe umorzenie postępowania organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę/przebudowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe.

W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania.

Odwołanie od decyzji złożyli: Z. S. i K. S., P. B., M. Ł., W. S., B. C.-S., Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K., J. P. i B. P..

Z. S. i K. S. wnieśli uchylenie decyzji w całości. Wskazali, że w kwestionowanej decyzji nie ustalono linii zabudowy. Wyznaczony na poziomie 35% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jest zaniżony, powinien wynosić zgodnie ze średnią dla sąsiedniego terenu ok.50%. Nie spełniono także wymogu decyzji WZ posiadania dostatecznego uzbrojenia. Zawarte w tym względzie ustalenia są zbyt ogólnikowe, zaś inwestor nie posiada zgody na wejście na teren działek sąsiednich, przez które może zostać poprowadzona sieć ciepłownicza. Oznacza to, że zaopatrzenie w energię cieplną nie jest możliwe.

P. B. zarzucił naruszenie szczególności art.7, art. 77, art. 107 § 3, art. 85 w zw. z art. 10 § 1 i 89 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego, zaniechanie zbadania treści projektu budowlanego w kontekście przepisów techniczno -budowlanych, brak przeprowadzenia oględzin i rozprawy, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, brak właściwego uzasadnienia decyzji. Zdaniem odwołującego decyzja narusza także przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1. 3, 8 ustawy Prawo budowlane, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych poprzez niezapewnienie ochrony nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza ich nośności, stateczności konstrukcji zwłaszcza budynku przy ul. [...]. Odwołujący wskazał także na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 612/14 wydany w niniejszej sprawie i zasadność zawieszenia postępowania do czasu ustalenia stron postępowania (zakończenia postępowania spadowego).

M. Ł. zgłosiła uwagi odnośnie działania developerów składających wiele wniosków o te same czy podobne decyzje ustalające warunki zabudowy, godzące w spokój i zdrowie mieszkańców okolicznych budynków. Decyzje wydane w sprawach ograniczają także prawo mieszkańców do dobrego nasłonecznienia, ograniczenia hałasu i smogu. Odwołująca zwróciła uwagę, że droga dojazdowa do inwestycji jest bardzo wąska, nie zapewnia prawidłowego dojazdu.

W. S. zarzucił, że władze miasta nie dbają o tzw. osoby trzecie czyli mieszkańców sąsiednich do planowanej inwestycji budynków, wskazując na brak odniesienia się do negatywnej opinii Rady Dzielnicy [...] Odwołujący wytknął, że pominięto w opisie sąsiedniej zabudowy istnienie zabudowy budynkami jednorodzinnymi. Jego zdaniem powstająca nowa zabudowa w Dzielnicy [...] powinna być społecznie użyteczna, a nie powodować obniżanie warunków życia.

B. C.-S. wskazała na złe oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie budynki, zanieczyszczenie powietrza, zacienianie, pominięcie opinii Rady Dzielnicy [...] Strona wskazała na istnienie w sąsiedztwie nowej inwestycji prawie wyłącznie zabudowy budynkami jednorodzinnymi dwukondygnacyjnymi, gdy tymczasem planowana zabudowa ma charakter wielorodzinny, a planowane garaże podziemne w sposób oczywisty pogorszą stan środowiska, zwiększając emisję spalin.

Spółdzielnia Mieszkaniowa im[...] w K. zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; art. 64 w zw. z art.55 ustawy poprzez błędne stanowisko, iż przepisy techniczno-budowlane nie są uwzględniane w decyzji ustalające warunki zabudowy, art. 64 w zw. z art.54 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich mając na uwadze jej zakres, oraz działanie wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa; art.7 , art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia linii zabudowy oraz brak wyczerpującego zebrania i zbadanie materiału dowodowego, a nadto przez działanie wbrew zasadzie "dobrego sąsiedztwa".

J. P. i B. P. wyrazili swoje niezadowolenie z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na zagęszczenie okolicznej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25.06.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §1-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył uregulowania prawne dotyczące wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wskazując na treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podał, że zarzut naruszenia kwestionowaną decyzją norm ustawy Prawo budowlane, przepisów wykonawczych do tej ustawy czy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 305/2011 w sprawie obrotu wyrobami budowlanymi jest w sposób oczywisty nieuprawniony.

W toku postępowania pozyskano wymagane dla wydania decyzji uzgodnienia i opinie organów, projekt decyzji, oraz analizę urbanistyczno – architektoniczną. Do decyzji zostały dołączone wymagane przepisami prawa załączniki tekstowe i graficzne.

W postępowaniu biorą udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości ozn. działką nr [...] przy ul[...] w K. w osobach: M. i T. B., B. i J. P., P. B., Gmina K. a także ustaleni spadkobiercy M. F.. B. P. jest zarządcą nieruchomości. Zostały więc wypełnione wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 612/14.

Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja będzie stanowić wprost kontynuację zabudowy i funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w sąsiedztwie, na działkach nr: [...], [...], [...] [...], [...], [...] obr[...]. Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym posiada funkcję obok zabudowy

mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej i użyteczności publicznej, zabudowy

gospodarczo-garażowej, dróg publicznych i wewnętrznych i infrastruktury

technicznej. Występują także budynki jednorodzinne mieszkaniowe zespół przedwojennej zabudowy willowej funkcjonującej jako budynki jedno i wielorodzinne. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1039/16 organ wyraził pogląd, że zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej również wtedy gdy na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne.

Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 został spełniony, albowiem w aktach sprawy znajdują się opinie i uzgodnienia branżowe instytucji dostawców mediów. Niezależnie od faktycznego istnienia pełnego uzbrojenia miejskiego w terenie inwestycji organ podkreślił, że przepis nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od fizycznego istnienia uzbrojenia terenu w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Konieczne jest jedynie zagwarantowanie, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odpowiadając na zarzut dotyczący braku możliwości prawnej przeprowadzenia przez sąsiednie do terenu inwestycji działki sieci ciepłowniczej organ II instancji odwołał się do brzmienia art. 63 ust. 2 ustawy i wskazał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić nawet podmiot niebędący właścicielem nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji.

W oparciu o opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.,

potwierdzono wystarczający dla zamierzenia inwestycyjnego dostęp do drogi

publicznej, tj. ul. [...] poprzez działkę nr [...]. Działka przez którą

przewidziano dostęp do drogi publicznej nie znajduje się w zarządzie ZIKiT. Jest

natomiast współwłasnością inwestora, który przedstawił do akt sprawy stosowne

dokumenty. W zaskarżonej decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i

wystarczający dla wymagań decyzji WZ liczbę miejsc parkingowych dla

projektowanych budynków mieszkalnych (pkt II pdpk 4 lit. d) z uwzględnieniem wskazań zawartych w uchwale Rady Miasta K. z dnia 29

sierpnia 2012r. nr [...] "Program obsługi parkingowej dla miasta K.".

Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy wynikające m.in. z analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ponadto warunki w zakresie ochrony

środowiska i zdrowia ludzi, ochrony wód i gospodarki wodnej, ochrony powietrza i

ochrony przed hałasem. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Bp, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyznaczony w analizie architektoniczno - urbanistycznej obszar analizowany jest wyznaczony prawidłowo. Występują w nim tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej, wyposażony jest w niezbędny układ komunikacyjny - drogi publiczne i wewnętrzne, oraz infrastrukturę techniczną. Analizatorka wyznaczyła obszar analizowany przyjmując jako trzykrotność frontu działki wartość 210 m, który określiła na ok.70 m. Jako front działki wskazano część działki z wjazdem z ul. [...]. Analiza dokonuje w sposób szczegółowy charakterystyki terenu jak też funkcji i cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Szeroko została opisana forma architektoniczna istniejącej zabudowy.

Działając w oparciu o przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia ustalono, że linia zabudowy, nie będzie wyznaczona gdyż teren inwestycji mieści się w głębi kwartału, poza bezpośrednim sąsiedztwem z drogą publiczną ul. [...]. Wyznaczenie regularnych linii zabudowy nie jest konieczne ze względu na położenie planowanej inwestycji także względem ul. [...], [...] [...] Organ – odwołując się do orzecznictwa – wskazał, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy w istocie stanowić mogłoby nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich. Linia taka nie stanowiłaby kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w tany porządek.

Wedle ustaleń przeprowadzonej analizy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu mieści się w wartości średniej ok.41 %, Jest on bardzo zróżnicowany, uzależniony od rodzaju zabudowy. W wyniku dokonanej analizy i ustaleń odnośnie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy ustalono go w wysokości 26 do 32%. Wskaźnik ten uwzględnia położenie terenu inwestycji wewnątrz kwartału, względy architektoniczne wskazane przez inwestora rozbicia brył budynku, rozczłonkowany rzut budynku na etapie projektu budowlanego. Organ I instancji ustalił wskaźnik zabudowy w wartości mniejszej niż średnia dla obszaru, ze względu na zachowanie zasady ładu przestrzennego, oraz fakt ,iż parametr ten powinien korespondować z sąsiednimi budynkami. Organ miał także na uwadze jak najlepsze wkomponowanie nowego budynku w zastany układ urbanistyczny. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono w wysokości min. 35%, wskazując na obowiązek zachowania i zabezpieczenia przed zniszczeniem jak największej ilości drzew rosnących na terenie inwestycji. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń w tym zakresie.

Dalej organ II instancji wskazał, że ustalenie szerokości elewacji frontowej ( tj. od ul. [...]) na poziomie 20m z tolerancją +-1m. dla pojedynczej części elementu/segmentu naziemnego dokonano w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia. Parametr ten ma odniesienie do ustalonej w analizie średniej tego parametru wyliczonej dla obszaru analizowanego Uwzględniono w wyliczeniach niewielką przestrzeń zamkniętego terenu inwestycji wewnątrz istniejącej zabudowy. Wskazano na potrzebę oddzielenia nowej zabudowy od przestrzeni podwórka. Wyliczony wskaźnik dla trzech wnioskowanych segmentów ma odniesienie do szerokości elewacji frontowej kilkudziesięciu budynków znajdujących się w kwartale ul.[...] i [...]

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu ustalono w wartości 11 m +- 0,5m mierzonej od rzędnej terenu istniejącego tj. 208,80 mnpm. Garaż podziemny ma zostać całkowicie zagłębiony w terenie. W analizie podano, że wzorowano się ustalając ten parametr na wysokości elewacji frontowej sąsiednich budynków mieszkaniowych, obniżając wartość wnioskowanego parametru do ustalonej. W szczególności nawiązano do wartości budynków znajdujących się na wjeździe do kwartału tj. 10m - dz.[...], 7m - dz.[...] i 11m - dz.[...]. Są to uśrednione wartości nie nawiązujące ani do zabudowy przy ul.[...] - 13m - na dz. [...] czy 19,5m -dz.[...], ani do wysokości budynków jednorodzinnych - ok.8 m do attyki na dz. [...],[...].

Geometrię dachu ustalono w oparciu o przepis § 8 rozporządzenia ustalając przekrycie budynku dachem płaskim. Ustalono całkowitą wysokość budynku na poziomie od 11,5, mierzonej od rzędnej terenu istniejącego tj. 208,80 mnpm.

Kolegium zaznaczyło, że ustalone parametry posiadają szczegółowe uzasadnienie oraz pokrycie w podanych tabelarycznie danych kilkudziesięciu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Uwzględnione zostały zarówno wniosek inwestora, jak i specyficzne możliwości terenu inwestycji wewnątrz określonego kwartału. Analiza urbanistyczno- architektoniczna sporządzona została przez osobę uprawnioną i nie budzi wątpliwości ani merytorycznych ani formalnych. Brak jest uzasadnienia dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oględzin.

Przywołując regulację z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium podało, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Zagadnienia techniczno-budowlane należą do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Odnosząc się do zarzucanego w odwołaniu ograniczenia przez inwestycję dostępu do światła słonecznego Kolegium wskazało na zawarte w pkt. II pkt.5 załącznika nr 1 do decyzji ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Kolegium, stwierdziło również, że umorzenie postępowania w części obejmującej budowę zjazdu z działki nr [...] obr.[...] w K. było prawidłowe.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargi wnieśli: Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...], P. B. oraz B. C. -S. i W. S..

Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz działanie wbrew zasadzie "dobrego sąsiedztwa", a w szczególności poprzez niezbadanie uwarunkowań faktycznych i prawnych działki mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej,

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., a także zasądzenie kosztów postępowania.

B. C. -S. i W. S. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego, procesowego i materialnego, a to:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy - mimo braku łącznego spełnienia

wszystkich niezbędnych przesłanek określonych w przepisie;

2. § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe ustalenie obligatoryjnych warunków zabudowy;

art.7,8,11 i 77 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego i interesu osób trzecich w postępowaniu, brak wyjaśnienia zasadności przyjętych rozwiązań, oraz działania wbrew zasady "dobrego sąsiedztwa";

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu instancji, zamiast jego uchylenia

Skarżący wnieśli o "uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji".

P. B. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a w szczególności mieszkańców nieruchomości przy ul. [...];

§ 3 pkt 22) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wskaźnik ten ustala się poniżej średniej;

art. 5 ust. 1 pkt: 1), 3), 8) i 9) ustawy Prawo budowlane zgodnie z którymi obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:

- spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych (...) dotyczących nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych;

-możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

- poprzez jego całkowite pominięcie i niezapewnienie ochrony dla nieruchomości sąsiednich, w szczególności do nieruchomości położonej przy ul. [...], niezapewnienie ochrony dla nośności i stateczności konstrukcji kamienicy skarżących, higieny i zdrowia środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów położonych w pobliżu planowanej inwestycji oraz brak zabezpieczenia zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych, w tym ograniczenie dostępności światła dziennego i powietrza, co skutkować będzie zwiększeniem wilgotności i zagrzybienia na nieruchomości sąsiednich;

4. art. 9, 10 i 28 k.p.a. zgodnie z którymi, między innymi, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpująco informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co nie zostało zapewnione stronom na kanwie niniejszego postępowania;

5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i marginalne odniesienia się do uwag stron postępowania, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których

innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

art. 85 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy poprzez

brak zweryfikowania twierdzeń skarżących w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących;

§ 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, kompleksowego badania obszaru analizy, a uwzględnienie parametrów jedynie niektórych działek i budynków posadowionych w tym obszarze, co powoduje, że analiza tych wskaźników nie odzwierciedla rzeczywistych danych z obszaru analizowanego;

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału

dowodowego w sprawie albowiem nie można stwierdzić, że projektowane przedsięwzięcie o parametrach ustalonych w badanej decyzji istotnie wkomponowuje się w istniejące otoczenie, a także zaniechanie zbadania treści projektu budowlanego w kontekście przepisów techniczno - budowlanych

art. 89 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy istniała potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz istniały okoliczności wymagające wyjaśnienia w drodze oględzin.

Skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

W toku postępowania zmarł W. S. w związku z czym postępowanie sądowe było kontynuowane z udziałem następców prawnych skarżącego (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27.07.2020 r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im[...] i B. C. -S. okazały się być zasadne, jakkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty Sąd ocenił jako trafne.

Rozpocząć trzeba od oceny elementów analizy urbanistyczno – architektonicznej, która stała się kanwą dla ustalenia parametrów dla zamierzonej inwestycji. Jest to oczywiste, albowiem sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Podstawą dla wyciągania takich wniosków jest treść § 3. ust.1. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588, dalej "Rozporządzenie"): W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wspomniana w przepisie analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

W niniejszej sprawie wprawdzie analiza została sporządzona /k.331, T.1 akt adm./, jednak pewne jej elementy, a w zasadzie ich brak, budzi zasadnicze wątpliwości.

Analiza wskazuje, że teren inwestycji kubaturowej zlokalizowany jest wewnątrz zespołu zabudowy ograniczonego ulicami [...] oraz [...], który to zespół stanowi dla niej najbliższe sąsiedztwo. Dodać należy, że kwartał ten stanowi jedynie niewielką część obszaru analizy. Przy omawianiu form zabudowy występujących na terenie analizator brał pod uwagę zabudowę występującą w obszarze analizowanym, wypowiadając się w ogólności o cechach zabudowy wielorodzinnej kwartałowej, blokowej, oraz usługowej. Jednak przy przejściu do konkretnych parametrów powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej skupił się jedynie na kwartale zabudowy ograniczonym ulicami [...] oraz [...] (dalej "kwartał").

Rozporządzenie w § 5. stanowi, że 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Analiza w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy wskazuje, że wskaźniki w całym obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 10 % do 86 %, natomiast średni wskaźnik w kwartale wynosi 41 %. Nawiązując do tego, organ I instancji w załączniku nr 3 do decyzji wskazał tak samo, że chodzi o średnią z kwartału, zaś na wstępie akapitu 3c podał, że średni wskaźnik zabudowy z całego obszaru analizowanego wynosi 41 %. Do takiego stwierdzenia organ nie miał żadnych podstaw, gdyż nie upoważnia go do tego przytoczona wyżej treść analizy, gdyż wynika z niej, że podano wyłącznie średnią z kwartału. Ostatecznie w załączniku do decyzji organ wskazał, że uznaje regulację zawartą w § 5 ust. 1 Rozporządzenia za wystarczającą dla planowanej zabudowy (czyli średnia z obszaru analizowanego), jednocześnie stwierdzając, że będzie to przedział od 26 %do 32 %, stosownie do dyspozycji § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Niezależnie od tego, że organ sam sobie zaprzecza, powołując wykluczające się przepisy, to istotne jest, że nie odnosi się do średniej z całego obszaru, tylko do średniej z kwartału. W analizie brak też tabelarycznego czy jakiegokolwiek innego ujęcia wykazu działek z obszaru analizy z informacjami dotyczącymi wskaźnika powierzchni zabudowy, choć analiza odwołuje się do tabel "w załączeniu" (których brak).

Podobna sytuacja ma miejsce jak chodzi o szerokość elewacji frontowej. W tym względzie zgodnie z Rozporządzeniem: § 6. 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zatem i w tym zakresie istotna jest średnia, liczona w obszarze analizy. Tymczasem analiza wskazuje na średnią z kwartału zabudowy ograniczonym ulicami [...] oraz [...] ("kwartał"), wielkości 12,9 m, przy czym, odnosząc się tylko i wyłącznie do parametrów zabudowy w kwartale, proponuje szerokość elewacji 20 m (pisząc "dla każdego modułu", o czym niżej). Także i w tym zakresie brak w analizie jakichkolwiek danych tak co do parametrów w zakresie średniej działek w kwartale (mimo nadmienienia o załączonej tabeli) , jak i w całym obszarze analizowanym. Tak więc podsumowując: zarówno w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, jak i szerokości elewacji frontowej, które to parametry mają być ustalone w pierwszej kolejności w oparciu o średnią z obszaru, brak ustalenia średniej z obszaru analizowanego, jak również brak danych o parametrach dla poszczególnych działek z obszaru. Posłużono się natomiast średnią z kwartału stanowiącego niewielką część obszaru analizy. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Jak to stwierdził WSA w Poznaniu: "Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuprawniona jest więc teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej (wyrok z dnia 28 listopada 2019 r. II SA/Po 257/19, LEX nr 2752329). Podobne stanowisko znajdziemy także przykładowo w wyroku WSA w Olsztynie ( z dnia 26 lutego 2019 r. II SA/Ol 826/18, LEX nr 2635484): "Dokonując analizy dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy winno się brać pod uwagę zagospodarowanie całego obszaru objętego analizą. Ograniczenie analizy wyłącznie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym jest planowana inwestycja mijałoby się z istotą i celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". Zbliżone i kategoryczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. (II OSK 1936/13, LEX nr 1665728): "1. Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. 2. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 3. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Z przytoczonych judykatów wynika, że rzetelna analiza winna odnosić się do całego obszaru analizowanego, a nie do jego wybranych fragmentów. Prawidłowe wskazanie nieruchomości w obszarze analizowanym, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Tak wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak sama analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, czy dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną. W szczególności zaś co do wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, punktem wyjścia do rozważań na temat wszelkich wyjątków i odstępstw winno być rzetelne zbadanie średnich parametrów wszystkich zabudowanych nieruchomości w obszarze analizowanym, a nie tylko w jego fragmencie. W pewnych sytuacjach oczywiście nie jest wykluczone odniesienie się przede wszystkim do rodzaju zabudowy na działkach sąsiednich, w szczególności przy niejednorodnej zabudowie w obszarze analizowanym. Pokreślił to NSA, w wyroku z dnia 9 marca 2017 r. II OSK 1732/15, LEX nr 2341157 wskazując m.in., że racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie jednak w tymże wyroku NSA podkreślił, że konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji, np. zabudowy wielorodzinnej, o ile analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym. Pamiętać także należy, że odstępstwa od średniej w zakresie omawianych parametrów nie mogą być dowolne. "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej" (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r. II SA/Łd 227/13, LEX nr 1332846). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. II OSK 336/18, LEX nr 2778085: "Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". Końcowo dla tego wątku należy przytoczyć wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Rz 1213/19, LEX nr 2809328: "Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.". To ostatnie orzeczenie wskazuje też na wagę opisu parametrów działek wziętych do porównań z podaniem ich numerów włącznie. Jak wiadomo, analiza nie zawiera danych numerycznych oraz parametrów żadnych działek, co stanowi o jej wadliwości, skoro uniemożliwia prześledzenie i skontrolowanie rozumowania analizatora, a w dalszej kolejności organu.

Reasumując, brak danych co do działek z obszaru analizowanego, brak obliczenia stosownych średnich z obszaru, a w to miejsce nieuprawnione oparcie się tylko na danych z kwartału ( zresztą także bez prezentacji działek w tym zakresie) prowadzi do konkluzji o wadliwości analizy i jej wniosków w zakresie wskazanych parametrów. Podkreślić należy, że takie działanie można by oceniać pozytywnie tylko przy uprzednim zgromadzeniu danych i obliczeniu średnich z całego obszaru.

Dodatkowo należy podnieść, że nazwa inwestycji obejmuje 1 budynek mieszkalny wielorodzinny. Natomiast ustalenie szerokości elewacji frontowej nastąpiło w oparciu o wadliwe dane, ale ponadto w odniesieniu do "każdego modułu". Należy zatem wyjaśnić, czy inwestycja będzie obejmować więcej niż 1 budynek (a w takim razie nie odpowiada temu nazwa inwestycji) i co ma na myśli inwestor mówiąc we wniosku o "modułach".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ doprowadzi do sporządzenia niewadliwej analizy uwzględniającej powyższe wskazania celem ustalenia kwestionowanych parametrów w sposób poprawny i wyjaśni kwestię związaną z przedmiotem inwestycji.

Przechodząc do krótkiego omówienia zarzutów niezasadnych, trzeba wskazać, że pozostałe parametry zabudowy zostały ustalone poprawnie i należy odwołać się w tym zakresie do wypowiedzi organu I instancji. Dotyczy to w szczególności wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu.

Odnośnie linii zabudowy, warto wskazać na treść Rozporządzenia: § 4. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Nie ulega wątpliwości, że inwestycja ma być realizowana w tzw. drugiej linii zabudowy. Jeden z zarzutów skarżącej dotyczy braku ustalenia linii zabudowy. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko WSA w Opolu zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2016 r. II SA/Op 517/15, LEX nr 2011239: "(...) brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 497/14, CBOSA). Zaznaczyć bowiem należy, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Brak jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy, w tym ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie, przez limitowanie na działce granic zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 218/14, CBOSA). Sąd podziela zatem stanowisko organów orzekających, w tym organu odwoławczego, że brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (tzw. drugiej linii zabudowy) - wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496,10, LEX 863095. W tym zakresie podzielić należy wykładnię pojęcia "linii zabudowy" przedstawioną w orzeczeniu NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07 (CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą należy przyjąć, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Natomiast już do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Tylko taka interpretacja art. 61 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia daje się pogodzić z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.)".

W efekcie powyższego stwierdzić trzeba, że brak ustalenia linii zabudowy w warunkach niniejszej sprawy nie jest błędem.

Brak także podstaw do uwzględnienia zarzutu nieodpowiedniego uzbrojenia w drogę dojazdową (od drogi publicznej) z powodu jej parametrów – zbyt wąskich w ocenie skarżącej Spółdzielni. Tutaj Sąd odwołuje się do wyroku WSA w Krakowie (z dnia 13 września 2016 r. I SA/Kr 534/16, LEX nr 2120595), gdzie sformułowano tezy: "1. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących nie może budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki. 2. Prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych. Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. (...) 4. Niemniej nie można doprowadzać do paradoksu polegającego na tym, że nie bada się przepustowości i parametrów drogi publicznej, a bada się przepustowość drogi wewnętrznej, która doprowadza do drogi publicznej. Oznacza to, że termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji i znajdującej się na jej terenie, względnie bezpośrednio z tym terenem związanej". Nie ulega wątpliwości, że taka droga dojazdowa istnieje, zaś jej ewentualne parametry będą badane przy udzieleniu pozwolenia na budowę.

Kolejny zarzut, z którym Sąd się nie zgadza, dotyczy niewystarczającej, w ocenie skarżącej, ilości miejsc postojowych. Tutaj decyzja odwołuje się do uchwały Rady Miasta K. Nr [...] "Program Obsługi Parkingowej dla Miasta K.", ustalając od 0,5 do 1 miejsc na 1 mieszkanie i jest to w ocenie Sądu prawidłowe.

Końcowo należy odnieść się do zarzutu skargi B. C. – S., kwestionującego przyjęcie kontynuacji funkcji zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy na kilku działkach w sąsiedztwie występuje zabudowa jednorodzinna, zaś zabudowa wielorodzinna występować ma po drugiej stronie ulicy. Otóż z punktu widzenia ładu przestrzennego bierze się pod uwagę nie tylko działki w najbliższym sąsiedztwie, ale także inne występujące w obszarze analizy. Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r. IV SA/Po 1121/17, LEX nr 2493259). W świetle powyższego uprawnione było sięgnięcie do zabudowy nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie.

Z powyższych przyczyn, wobec faktu istotnego naruszenia przepisów prawa, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 5 i 6 Rozporządzenia, orzeczono jak w sentencji punktu I wyroku. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Jak już wspomniano, przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie sporządzenie w sposób właściwy analizy, stanowiącej podstawę do wypowiedzi orzeczniczych organu.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zaś w odniesieniu do Spółdzielni – o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.

UZASADNIENIE

do punktu II wyroku.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 sierpnia 2018 r. skarżący P. B. przez swojego pełnomocnika adw. G. J. został wezwany, stosownie do § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), do uiszczenia wpisu sądowego od złożonej skargi w wysokości po 500 zł. Pismo zawierało pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkować będzie odrzuceniem skargi.

Wezwanie zostało doręczone pełnomoc. skarżącego w dniu 4 września 2018r. r. Mimo upływu zakreślonego terminu zarządzenie sądu nie zostało wykonane. Wprawdzie w dniu 14 września 20198r. wpłynęło pismo pełnomocnika, iż wpis i opłata skarbowa zostały uiszczone przez mocodawcę. Jednakże w aktach sprawy zalega zapisek urzędowy księgowości sądu, iż do dnia 25 września 2020r. opłata nie wpłynęła na konto sądu.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Stosownie zaś do art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanych przepisów, należało orzec jak w punkcie II wyroku.