Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1079/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2, art.3 pkt20, art.5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151, 146 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 200, 205 par. 1, art.153,190,170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. S. i T. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących B. S. i T. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], nr [...], wydaną na rzecz "V. " Spółka z o.o., Prezydent Miasta S. zmienił decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu, polegającym na budowie zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych): wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz teletechnicznej oraz budowie zjazdu z ul. [...], budowie wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, budowie murów oporowych w S. przy ul. [...] (działka nr [...] i [...]), w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego zmiany wysokości i głębokości posadowienia murów oporowych.

W dniu 10 grudnia 2010 r. wpłynął do organu wniosek B. i T. S., dalej jako "skarżący", w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r., zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia

[...] r. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania wskazali na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. na brak udziału strony

w postępowaniu bez własnej winy.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] r.,

nr [...]

Organ pierwszej instancji, po stwierdzeniu, iż termin do złożenia wniosku

o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. został zachowany,

wszczął i przeprowadził postępowanie, w toku którego zbadał, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Prezydent przeanalizował legitymację skarżących w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazując, że przepis ten precyzyjnie określa strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, do których zalicza inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Następnie organ pierwszej instancji dokonał analizy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w kontekście norm techniczno-budowlanych i doszedł do przekonania, że skarżącym w przedmiotowej sprawie przymiot strony nie przysługiwał.

Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił w pełni ocenę Prezydenta Miasta S. co do statusu strony skarżących w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie.

Dodatkowo organ ten, powołując się na treść art. 28 ust. 2 w związku z art. 3

pkt 20 Prawa budowlanego wywiódł, że przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest zbadać, czy inwestycja nie narusza konkretnego przepisu prawa wynikającego z przepisów szczególnych (warunków technicznych). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem niewątpliwie zawężenie kręgu stron w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych w przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Organ wyraził pogląd, że nie zawsze właściciel działki znajdującej się

w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, będzie stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na tej nieruchomości. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją zmieniającą nr [...] nie obejmuje zmiany odległości muru oporowego od działki nr [...]. Zatwierdzony projekt budowlany obejmuje jedynie zmniejszenie wysokości muru oporowego, a zatem w ocenie organu drugiej instancji zmiana parametrów muru oporowego nie ma wpływu na zmianę obszaru oddziaływania obiektu (muru oporowego) w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co czyniło żądanie skarżących, domagających się uznania, iż powinni brać udział w tym postępowaniu, niezasadnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na skutek skargi B.

i T. S. od decyzji Wojewody, wyrokiem z dnia

25 kwietnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r.

Sąd nie podzielił dokonanej przez organy oceny w zakresie oddziaływania muru oporowego na nieruchomość skarżących i wyjaśnił, że mur oporowy, którego

m.in. dotyczy pozwolenie na budowę oraz jego zmiana, usytuowany jest na granicy nieruchomości inwestora oraz skarżących. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organów, posadowienie muru oporowego o znacznej wysokości i długości na granicy nieruchomości sprawia, że nieruchomość należąca do skarżących znajduje się

w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności zaś budowli jaką jest mur oporowy i może mieć wpływ na zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.

Sąd wyjaśnił, że konstrukcje oporowe, do których zaliczają się mury oporowe, mają za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu i to nawet wtedy, gdy stanowią element ogrodzenia. Mur oporowy odbiera poziomy napór gruntu. Wielkość obciążenia muru oporowego zależna jest od wysokości warstwy gruntu i od ciężaru materiałów i urządzeń zlokalizowanych na gruncie. Parcie gruntu na mur może spowodować jego przesunięcie, co w przypadku przesunięcia muru oporowego stojącego na granicy nieruchomości wiązać się może z wtargnięciem w sferę uprawnień właścicielskich do gruntów sąsiednich. Nie ulega zatem wątpliwości, że właściciele nieruchomości sąsiedniej względem terenu inwestycji mają interes prawny w sprawie budowy muru oporowego, lokalizowanego wzdłuż granicy nieruchomości.

Sąd wskazał również na to, że budowa muru oporowego może nie pozostawać bez wpływu na kierunek spływu wód opadowych, na co wskazywali skarżący, a do których to twierdzeń organ się w żadne sposób nie odniósł.

W końcowej części uzasadnienia wyroku sąd wyjaśnił, że skoro skarżący, którym przysługiwał status strony, wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r., a organy administracji nie negują dochowania ustawowego terminu z art. 148 § 2 k.p.a., to obowiązkiem organu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy o pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 43/13 oddalił skargę kasacyjną V. Sp. z o.o. w S.

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia

2012 r. sygn. akt II SA/Sz 990/11. Sąd ten podzielił stanowisko WSA w Szczecinie

w przedmiocie oceny legitymacji skarżących w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a następnie jego zmiany w niniejszej sprawie. Wyjaśnił między innymi, że "poddany ocenie mur oporowy zrealizowany został w wyniku daleko idącej niwelacji terenu dokonanej przez inwestora, która to spowodowała konieczność jego posadowienia w celu zabezpieczenia utworzonej sztucznie kilkumetrowej różnicy w poziomie terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 614/12 publ. CBOS). Zdecydowanie zatem nie można wykluczyć oddziaływania tej inwestycji na sąsiednią działkę poprzez jej ingerowanie w stosunki wodne". Jednocześnie NSA zgodził się z argumentacją WSA w Szczecinie, co do tego, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o potencjalną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać natomiast na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Kwestia ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania stanowi już element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżących, Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r., nr [...], nr [...], o zmianie własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, w zakresie wysokości zaprojektowanego muru oporowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ponowna analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów prowadzi do wniosku, iż zamierzenie inwestycyjne nie ogranicza możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu działki

nr [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami. Obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w całości w granicach działki inwestycyjnej, natomiast B. i T. S. nie posiadają statusu strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r.

B. i T. S. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc zarzuty naruszenia m.in.:

* art. 10 § 1 k.p.a. gwarantującego stronie czynny udział w postępowaniu, poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się i wniesienia dowodów,

* art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), poprzez nieuwzględnienie wskazówek co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 990/11,

* art. 149 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r.,

nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz na podstawie

art. 146 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S.

z dnia [...] r. nr [...] ze względu na to, że od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji zastosował w swoim rozstrzygnięciu przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., podczas gdy art. 151 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Istnienie interesu prawnego skarżących do udziału w postępowaniu, w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, oznacza we wznowionym postępowaniu administracyjnym potrzebę przeprowadzenia postępowania na nowo i podjęcia rozstrzygnięcia albo na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., albo na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., co jest zgodne z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 990/11.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Opierając się na uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia

25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 990/11, organ odwoławczy uznał,

że wnioskodawcy powinni zostać uznani za stronę postępowania zakończonego

ww. decyzją Prezydenta Miasta S. o pozwoleniu na budowę. Tym samym organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] r. nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę naruszył art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 10 § 1 k.p.a., co w konsekwencji powinno prowadzić do zastosowania art. 146 § 1 k.p.a. i odmowy uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania na tej podstawie.

Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli B. i T. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 16 czerwca

2016 r., sygn. akt II SA/Sz 87/16, oddalił skargę w tej sprawie, podzielając stanowisko organu drugiej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wniesionej przez B. i T. S. od opisanego wyżej wyroku, wyrokiem z dnia

17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2622/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA

w S. oraz decyzje organów I i II instancji.

W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygającej decyzją ostateczną, jeżeli postępowania administracyjne, w którego trybie rozpoznano i rozstrzygnięto tę sprawę było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadliwością, enumeratywnie wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. Tak też reguluje przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania art. 149 § 2 k.p.a. stanowiąc, że postanowienie o wznowienie postępowania w sprawie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienie oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Dalej sąd ten wskazał, że w badanej sprawie stwierdzenie, że postępowanie

w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] r. nr [...], zostało przeprowadzone z kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nakładało na organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Celem tego jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną jest zgodne z przepisami prawa materialnego. Wystąpienie przesłanki przedawnienia z upływem 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji inwestorowi - nie wyłączało obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami prawa materialnego. Ma to podstawowe znaczenie dla ustalenia wystąpienia podstaw do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.

NSA podkreślił, że ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia wadliwości procesowej nie daje podstaw do wyprowadzenia szkody z tytułu wydania decyzji niezgodnej z prawem.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących, Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił w wyniku wznowienia postępowania uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...], o zmianie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. Sp. z o. o. w S. pozwolenia na budowę [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ulicy [...], wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych, na działce nr ew. [...] i [...], przy ulicy [...] w S., w zakresie wysokości zaprojektowanego muru oporowego.

Organ wyjaśnił, że po ponowna analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] prowadzi do wniosku, iż z uwagi na zróżnicowany wysokościowo teren przy ul. [...] planowana inwestycja wymagała zaprojektowania niwelacji terenu oraz wybudowania murów oporowych w celu zabezpieczenia przed osuwaniem się mas ziemi na tereny sąsiednie. Mur oporowy został zaprojektowany m.in. wzdłuż działki [...] na odcinku około 100 i został usytuowany w odległości 1,2 m od granicy z działką [...]. Z uwagi na ukształtowanie terenu działki nr [...], swoją maksymalną wysokość od strony tej działki wynoszącą 4 m, mur osiąga na długości około 11 m. Na pozostałej długości, wysokość muru ulega zmniejszeniu do wartości średniej około 1,5 m, a następnie do wartości najniższej 0,8 m. Projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowano w odległości 6 m od granicy z działką [...].

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że projektowany mur oporowy stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Nie jest budynkiem i tym samym jego sytuowanie nie jest regulowane przepisami zawartymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zmianami), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", który określa sytuowanie budynków w stosunku do granic z działkami sąsiednimi. Organ zaznaczył, że w obowiązujących przepisach brak jest unormowań dotyczących odległości muru oporowego od granic z działkami sąsiednimi.

Dalej Prezydent przeanalizował wpływ planowanej budowy muru oporowego na nieruchomość sąsiednią – działkę nr [...] należącą do skarżących w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – § 13 i doszedł do przekonania, że usytuowanie budynku na działce skarżących w odległości określonej

w § 12 rozporządzenia nie będzie naruszało przepisów dotyczących przesłaniania. Organ wskazał również na to, że w przypadku posadowienia przez skarżących budynku w minimalnej odległości od granicy działki objętej inwestycją, jego odległość

od budynków zaplanowanych przez inwestora będzie wynosiła 10 m.

Organ stwierdził ponadto, że konieczna niwelacja terenu nie ogranicza w żaden sposób możliwości zabudowy działki skarżących. Mur oporowy ma służyć do utrzymania powstałych w wyniku niwelacji mas ziemnych , a szczegóły dotyczące jego konstrukcji zostały omówione w projekcie branży konstrukcyjnej. Za przyjęte rozwiązania, w tym spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji odpowiada projektant.

Organ wyjaśnił, że mur oporowy nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne i projekt budowlany nie przewiduje zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych, o którym mowa w § 29 warunków technicznych, w celu kierowania ich na tereny sąsiednie. Jak wynika z opisu technicznego, planowana inwestycja nie narusza stosunków wodnych, a wzdłuż ścian oporowych zaprojektowano drenaż odwadniający, który będzie włączony do projektowanej kanalizacji deszczowej.

Organ nie stwierdził również, aby planowana inwestycja była niezgodna

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśniając,

że utworzona strefa K dotyczy ochrony istniejącej kompozycji przestrzennej, powstałej w wyniku działalności człowieka w tym obszarze. Termin "ochrona krajobrazu kulturowego" użyty w § 6 ust. 3 pkt 3 planu nie dotyczy ochrony ukształtowania terenu, który jest dziełem natury, tylko człowieka. Miejscowy plan poza wyznaczeniem strefy K nie określa rodzaju ochrony dla przedmiotowego terenu, tym samym nie zakazuje niwelacji terenu, ani budowy murów oporowych.

W ocenie organu wszystkie przeanalizowane ponownie aspekty sprawy prowadzą do wniosku, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Niezależnie od powyższego organ przytoczył również treść art. 151 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a.

B. i T. S. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. do Wojewody podnosząc, że organ rozpoznający sprawę nie wziął pod uwagę wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie, zawartych w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 990/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 170/10 oraz wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 43/13 i II OSK 2644/16 w zakresie zbadania istoty sprawy. W ocenie skarżących organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności, w szczególności nie zwrócił uwagi na to, że miejscowy plan nie przewiduje możliwości budowy murów oporowych, planowana inwestycja nie spełnia wymogów planu dotyczących zachowania powierzchni biologicznie czynnej, co prowadzi do nadmiernego zagęszczenia terenu objętego inwestycją.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], o zmianie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...], z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202- j.t. ze zm.). Na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. organ odwoławczy odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], ze względu na to, że od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwołał się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2644/16, w których sąd ten wskazał na konieczność ponownego zbadania sprawy celem ustalenia, czy decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nie narusza przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, co jednak nie oznacza, że brak ich udziału w tym postępowaniu miał wpływ na treść rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Uznanie skarżących za stronę postępowania otworzyło drogę do merytorycznej oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] r., przy czym organ oceny tej dokonał nie tylko w zakresie zmiany wysokości i głębokości posadowienia muru oporowego (czego dotyczyła decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania), ale również innych parametrów planowanej inwestycji i ich zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, z którego wynika, że mur oporowy stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie znajduje zastosowania do oceny prawidłowości sytuowania muru względem granicy działki.

Dalej organ wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia §10 ust. 1 pkt 1 mpzp, bowiem zaprojektowane budynki stanowią, w jego ocenie, budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Organ przedstawił szeroką argumentację dotyczącą takiej właśnie ich kwalifikacji, wyjaśniając, że zgodnie z ustawową definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ wskazał, że według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, każdy z piętnastu zaprojektowanych budynków na działce nr [...] posiada po dwa wydzielone lokale mieszkalne. Ponadto, każdy z tych budynków posiada jeden wspólny fundament, czyli stanowi samodzielną całość. W świetle dokumentacji projektowej, lokale mieszkalne zaprojektowane w spornych budynkach (po dwa lokale mieszkalne w każdym z budynków) posadowione zostały na jednym wspólnym fundamencie (część konstrukcyjna), posiadają jedną ścianę nośną (rzut fundamentów, parteru oraz poddasza w części architektoniczno-budowlanej) oraz pokryte są jednym dachem (rzut dachu), każdy z budynków stanowi całość konstrukcyjną.

Odnosząc się do kwestii związanych z ochroną krajobrazu kulturowego Wojewoda wyjaśnił, że obszar inwestycji znajduje się w terenie elementarnym

o symbolu [...] dla którego obowiązują m.in. ustalenia § 10 ust. 1 pkt 10) mpzp – "teren objęty strefą K ochrony krajobrazu kulturowego". Z § 6 ust. 3 pkt 3 planu wynika, że w obrębie strefy K ochrony krajobrazu kulturowego obowiązują określone planem ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz ich ochronę na podstawie przepisów o ochronie zabytków. Organ przywołał przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187.) wskazując, że art. 3 pkt 14) stanowi, iż krajobraz kulturowy jest to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Z kolei w art. 7 pkt 4 jako formy i sposoby ochrony zabytków wymieniono m. in.: utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że plan miejscowy poza wyznaczeniem strefy K ochrony krajobrazu kulturowego nie określa rodzaju ochrony dla wyznaczonego obszaru.

Dalej organ zacytował fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 693/16, dotyczącego decyzji pierwotnej (zmienianej) z dnia 23 stycznia 2009 r., o pozwoleniu na budowę, z którego wynika,

że "rozstrzygając kwestię oddziaływania muru oporowego na działkę wnioskodawców, należy zauważyć, iż w prognozie skutków wpływu realizacji ustaleń PM na poszczególne elementy środowiska w ustaleniach dotyczących ukształtowania terenu stwierdzono, że realizacja ustaleń planu nie powinna spowodować zmian ogólnej rzeźby terenu. W większości wydzieleń możliwe są drobne niwelacje związane z budynkami i dojazdami (pkt III, 1 str. 11). Bardziej szczegółowe ustalenia w tym zakresie dotyczą terenu oznaczonego symbolem [...], ale tam wprowadzono zakaz działalności powodujących uruchomienie procesów erozyjnych. W tych okolicznościach wyjaśnienia wymaga, czy dokonana przez inwestora niwelacja terenu, powodująca powstanie kilkumetrowej różnicy poziomów odpowiada pojęciu "drobnej niwelacji, o której mowa wyżej".

Dokonując oceny tej kwestii, organ odwoławczy podniósł, iż pojęcie "drobnej niwelacji" nie zostało zdefiniowane w ustaleniach mpzp. Plan miejscowy dla terenu objętego inwestycją nie zakazuje budowy murów oporowych. Zmiana wysokości zaprojektowanego muru oporowego oraz głębokości jego posadowienia nie zmienia krajobrazu kulturowego obszaru objętego kwestionowaną inwestycją, nie powoduje zmiany przestrzeni historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka.

Organ wywiódł, że termin "ochrona krajobrazu kulturowego" użyty w planie nie dotyczy ochrony ukształtowania terenu, który jest dziełem sił natury a nie człowieka.

Mur oporowy jest budowlą o charakterze technicznym, znajduje zastosowanie dla realizacji określonych inwestycji, stanowi formę uzbrojenia terenu podobnie jak infrastruktura techniczna i uzbrojenie działki nie musi być przewidziany w planie miejscowym.

Organ wyjaśnił, że w myśl § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Wprowadzone zmiany, objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie powodują skutku,

w postaci zmiany stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zapewnia drenaż wód gruntowych gromadzonych przy podstawie muru, na terenie działki inwestycyjnej. Niwelacja terenu dokonana przez inwestora była następstwem nieregularnego ukształtowania powierzchni działki nr [...], w celu jej wykorzystania zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która jest zgodna z ustaleniami mpzp. W tych okolicznościach organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wykonana niwelacja zmieniła ogólną rzeźbę terenu.

Organ odwoławczy nie podzielił również argumentacji skarżących dotyczącej niezachowania przez inwestora wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Powołując się na pismo z dnia 7 czerwca 2018 r., sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia architektoniczne organ wskazał, że udział powierzchni biologicznie czynnej, określony zgodnie z zapisami § 3 rozporządzenia

w sprawie warunków technicznych, został zaprojektowany zgodnie z wymaganiami mpzp. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (str. 9 projektu), powierzchnia zabudowy stanowi 23,19% powierzchni działki, wobec dopuszczalnej powierzchni zabudowy 25%, natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi 62,50%, powierzchni zainwestowanej działki, wobec wymaganej ustaleniami m.p.z.p. minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, która wynosi 60%.

Organ uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne, bowiem jak wyjaśnił, zaprojektowany przez inwestora mur oporowy służy odpowiedniemu zagospodarowaniu działki objętej inwestycją budowy piętnastu budynków jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą. Mur oporowy jest zatem elementem konstrukcyjnym służącym do zabezpieczenia budynków posadowionych na terenie działki inwestycyjnej, w stosunku do działki nr [...], a nie urządzeniem wodnym w rozumieniu przywołanej ustawy.

Wojewoda uznał, że przeprowadzone postępowanie przed organem I i II instancji, nie wykazało, iż przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia

[...] r., nr [...], o zmianie pozwolenia na budowę doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednak dostrzegł, iż w związku z nieuznaniem skarżących za stronę postępowania doszło do naruszenia ich praw procesowych, a w konsekwencji, w związku z upływem 5 lat od dnia doręczenia decyzji stronom, zdaniem organu, zastosowanie winien znaleźć art. 146 § 1 k.p.a.

B. i T. S., nie zgadzając się z decyzją Wojewody złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. skargę, w której zakwestionowali ustalenia organu w przedmiocie oddziaływania muru oporowego na ich nieruchomość. Zarzucili ponadto, że organ nie wykonuje wskazań zawartych w wyrokach NSA o sygnaturach II OSK 614/12,

II OSK 43/13 i II OSK 2644/16. Ponadto skarżący nie zgodzili się z ustaleniami organu dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej, kwalifikacji projektowanych budynków jako jednorodzinnych wolnostojących, a w konsekwencji również intensywności zabudowy.

Pismem procesowym z dnia 16 marca 2019 r., pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty skarżących odnoszące się do niewykonywania przez organy wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych wdanych

w postępowaniach o sygn. akt II OSK 614/12, VII SA/Wa 170/10, II OSK 614/10,

II OSK 2644/17. Doprecyzował zarzuty skargi wskazując, że organy nie przeprowadziły analizy tego w jaki sposób posadowienie muru i osiedla na tym terenie wpłynie na możliwość zabudowy działki skarżących. Podniósł, że w jego ocenie, organy błędnie przyjęły, że budowa muru oporowego nie zmienia w sposób znaczący ukształtowania terenu, a jego posadowienie nie ma negatywnego wpływu na nieruchomość skarżących.

Pełnomocnik skarżących podtrzymał również zarzuty skargi odnoszące się do wadliwej kwalifikacji budynków i określenia powierzchni biologicznie czynnej podkreślając, że organ odwoławczy nie dokonał żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, opierając się na argumentacji przedstawionej przez jedną ze stron postępowania. Nie zgodził się również z twierdzeniami organu, iż ocena zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych pozostaje poza jego kompetencjami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem wznowionego postępowania jest decyzja zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie ograniczonym do wysokości i głębokości posadowienia muru oporowego. Jej treścią objęto zatem nie całą inwestycję polegającą na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z zagospodarowaniem terenu i towarzyszącą infrastrukturą techniczną, ale tylko ten element, który dotyczył budowy muru oporowego w pobliżu granicy z działką skarżących – zmniejszenia jego wysokości i zmiany głębokości posadowienia.

Powyższa okoliczność ma o tyle istotne znaczenie, że postępowanie wznowieniowe wszczynane jest na wniosek i dotyczy określonej decyzji kończącej postępowanie administracyjne, a zatem to wniosek zakreśla granice sprawy, a tym samym ogranicza zakres badania do tych elementów decyzji, które rozstrzygają

o istocie sprawy – w tym przypadku zmiany wysokości i głębokości posadowienia muru oporowego. Konsekwencją takiego zakreślenia granic sprawy powinno być, w ocenie sądu, badanie zgodności z normami prawa materialnego tylko tego fragmentu inwestycji, którego dotyczy decyzja zmieniająca, nie zaś ponowne badanie zgodności

z prawem całej inwestycji jako takiej, w szczególności rozstrzygnięcia w zakresie tych jej elementów, które obejmował projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją

o pozwoleniu na budowę i które nie ulegają zmianie, w związku z modyfikacją projektu budowlanego. Przyjęcie innej koncepcji prowadziłoby, w ocenie sądu, do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, a w konsekwencji otwierałoby drogę do wzruszenia decyzji ostatecznych również w przypadku, gdy zmiany dotyczą takich elementów projektu, które nie wpływają na kształt inwestycji jako takiej.

Oznacza to, że organ w swoich rozważaniach powinien skoncentrować się na tym, czy zmiana tego fragmentu projektu budowlanego, który odnosi się do zabezpieczenia terenu inwestycji przed osuwaniem się mas ziemi murem oporowym jest dopuszczalna zarówno z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych jak i ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w art.5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Rzeczą organu było zbadanie postulowanej zmiany w taki sposób, jak przewiduje to art. 35 ust. 1 tej ustawy, w zakresie dotyczącym wnioskowanej zmiany.

Z tych względów sąd nie podzielił zarzutów odnoszących się do wadliwej kwalifikacji budynków w zabudowie bliźniaczej jako budynków jednorodzinnych wolnostojących i niezachowania wymaganej powierzchni biologicznie czynnej.

Te elementy inwestycji były objęte projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie ulegały zmianie. Decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym ich nie dotyczy, a zatem brak jest, w ocenie sądu, podstaw do ponownego badania parametrów dotyczących projektowanych budynków, powierzchni biologicznie czynnej, czy intensywności zabudowy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

i dwukrotnie rozpoznawana była przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie

o sygnaturze akt II SA/Sz 990/11 krytycznie ocenił umorzenie postępowania wznowieniowego, na skutek uznania przez organy obu instancji, że skarżącym

w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przysługiwał przymiot strony. We wskazanym wyroku WSA w Szczecinie jednoznacznie wypowiedział się, że nie ulega wątpliwości, iż właściciele nieruchomości sąsiedniej względem terenu inwestycji mają interes prawny w sprawie budowy muru oporowego, lokalizowanego wzdłuż granicy ich nieruchomości, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 43/13 pogląd ten zaaprobował. Oznacza to, że kwestia legitymacji procesowej skarżących została przesądzona, a organy obu instancji, stosownie do art. 153 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", oceną wyrażoną przez sądy były związane.

Zakres związania wyrokami sądu, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach i o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, dotyczy jednak wyłącznie sprawy, w której zostały one wydane, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie organy były związane opisanymi wcześniej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Sz 990/11 i Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 43/13, a także wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2644/16. W świetle powyższych orzeczeń rzeczą organów było dokonanie oceny, czy decyzja o zmianie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę została wydana z poszanowaniem norm prawa materialnego i wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego wymaganiom, o których mowa w art. 151 k.p.a.

Przed przystąpieniem do oceny wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć godzi się zwrócić uwagę na to, że sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w toku którego wydawanych było szereg wyroków przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, na które powołują się skarżący w swojej skardze. Przypomnienia zatem wymaga, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania

co dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby. Natomiast art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu wyrokami innych sądów administracyjnych dotyczy przede wszystkim sprawy, w której one zapadły. Zaznaczyć bowiem trzeba, że stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego,

co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić zatem należy, że sąd nie mógł podzielić zarzutów dotyczących niewykonania przez organy zaleceń zawartych w wyrokach o sygn. akt II OSK 614/12 i VII SA/Wa 170/10, które zapadły w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem organy nie były tymi wyrokami związane w takim znaczeniu jakie pojęciu związania nadaje art. 153 p.p.s.a.

Natomiast niewątpliwie naruszenia art. 153 p.p.s.a. dopuścił się organ I instancji, który pomimo uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku sygn. akt II SA/Sz 990/11 oraz Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II OSK 43/13, którymi jak wyżej wyjaśniono był on związany, że skarżącym przysługiwał przymiot strony w sprawie budowy muru oporowego, w dalszym ciągu koncentrował się na badaniu legitymacji procesowej skarżących, które to badanie doprowadziło organ do konkluzji sprzecznej z przesądzoną już wskazanymi wyrokami kwestią. W konsekwencji organ ten nie zastosował się również do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 2644/16, w którym sąd wskazał na konieczność ponownego zbadania sprawy dotyczącej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i jej zgodności z przepisami prawa materialnego.

Błąd ten naprawił organ odwoławczy, który dokonał oceny całej inwestycji i uznał, że do naruszenia prawa nie doszło. Zdaniem sądu ocena ta została dokonana wadliwie nie tylko ze względów, o których była mowa wyżej. Organ błędnie bowiem zinterpretował ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące ochrony krajobrazu kulturowego, co z kolei doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że dokonana niwelacja terenu i konieczność posadowienia muru oporowego, dla prawidłowej realizacji inwestycji było dopuszczalne i zgodne z planem.

Na wstępie rozważań dotyczących tej kwestii przypomnieć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest elementem kształtowania ładu przestrzennego, a więc takiego oddziaływania na kierunki zagospodarowania przestrzeni, które będzie prowadziło do harmonijnego rozwoju obszarów, ujednolicenia zabudowy i funkcji, z uwzględnieniem poszanowania środowiska naturalnego, walorów architektonicznych i krajobrazowych. Należy zatem zakładać, że ustalenia planu dotyczące poszczególnych obszarów podporządkowane są realizacji tego celu, a w konsekwencji wykładnia poszczególnych ustaleń winna być dokonywana z uwzględnieniem powyższej dyrektywy.

W badanej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru "O. – M." w S. przyjęty uchwałą Rady Miasta Szczecin z dnia 14 stycznia 2008 r. nr XVII/439/08, dla terenu elementarnego [...]

(na którym realizowana jest inwestycja), w § 10 ust. 1 pkt 10) przewiduje, iż jest on objęty strefą K ochrony krajobrazu kulturowego. W § 6 ust. 3 pkt 3) ustalono strefę

K krajobrazu kulturowego określoną na rysunku planu, w granicach której występuje wartościowy krajobraz podlegający ochronie. Wskazano jednocześnie, że w obrębie strefy obowiązują określone planem ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz ich ochronę na podstawie przepisów o ochronie zabytków.

Z tak sformułowanych ustaleń planu organ odwoławczy wywiódł, że nie zawierają one szczegółowych wskazówek dotyczących ochrony krajobrazu kulturowego, brak jest w nich zakazu dokonywania niwelacji terenu i budowy muru oporowego, który w tym przypadku stanowi element infrastruktury technicznej, zapobiegający osuwaniu się mas ziemi powstałych na skutek niwelacji i umożliwiający realizację inwestycji w zaplanowanym kształcie. Dodatkowo organ powołując się na przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazał, że krajobraz kulturowy jest to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze, a termin "ochrona krajobrazu kulturowego" użyty w planie nie dotyczy ochrony ukształtowania terenu, który jest dziełem sił natury a nie człowieka. Zdaniem organu, zmiana wysokości zaprojektowanego muru oporowego oraz głębokości jego posadowienia nie zmienia krajobrazu kulturowego obszaru objętego kwestionowaną inwestycją, nie powoduje zmiany przestrzeni historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka.

W ocenie sądu taka wykładnia ustaleń planu jest nieuzasadniona, nie uwzględnia bowiem wytycznych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t. ze zm.), które określają jakie elementy uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i które winny stanowić wskazówkę przy wykładni poszczególnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem sądu kluczowe znaczenie dla prawidłowej oceny intencji uchwałodawcy i wykładni ustaleń planu miejscowego w badanej sprawie, w zakresie dopuszczalności postawienia muru oporowego, a następnie zmniejszenia jego wysokości i głębokości posadowienia ma § 6 ust 3 pkt 3) zdanie 2 – "w obrębie strefy obowiązują określone planem ustalenia mające na celu podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni oraz ich ochronę na podstawie przepisów o ochronie zabytków". Wbrew bowiem wywodom organu redakcja tego przepisu wskazuje na to, że miejscowy plan zawiera szczegółowe ustalenia dotyczące sposobu ochrony krajobrazu kulturowego, który uznano za szczególnie cenny. Znajdują się one w § 10, który zawiera ustalenia funkcjonalne dla terenu elementarnego [...].

Zdaniem sądu, skoro w § 10 ust. 2 pkt 10) wskazano, że teren ten jest objęty strefą K ochrony krajobrazu kulturowego, to oznacza to, że realizacja ustaleń szczegółowych, dotyczących parametrów zabudowy i ich funkcji musi odbywać się

z uwzględnieniem dyrektywy zawartej w § 6 ust. 3 pkt 3) zdanie 2, co z kolei oznacza, że wszelkie działania inwestycyjne muszą być planowane i realizowane w taki sposób, aby zapewnione zostało podtrzymanie istniejącej kompozycji przestrzennej i zieleni. Taka interpretacja wskazanych regulacji wynika również z analizy § 10 m.p.z.p., w szczególności przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a także szczegółowych wytycznych dotyczących wielkości działek, powierzchni zabudowy i jej maksymalnej wysokości. Ustalenia te wyraźnie wskazują na dopuszczenie takiej zabudowy, która nie spowoduje nadmiernego przekształcenia istniejącego na tym terenie krajobrazu, który uznano za szczególnie cenny.

W ramach realizacji inwestycji dopuszczalne byłoby zatem, zdaniem sądu, dokonywanie drobnych przekształceń terenu, celem ich dostosowania do potrzeb planowanego zamierzenia, nie zaś niwelacji terenu dokonanej na wielką skalę, powodującą konieczność zabezpieczenia zwałów ziemi przed osunięciem murem oporowym o znacznej wysokości i długości. Z tego punktu widzenia zarówno posadowienie tego muru jak i zmiana jego wysokości i głębokości jawi się, zdaniem sądu, jako sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż skoro w miejscowym planie nie zakazano dokonywania niwelacji terenu i budowy murów oporowych, to działanie to należy uznać za dopuszczalne. Wbrew tym wywodom organu odwoławczego, właściwa wykładnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do odmiennego wniosku. Przyjęcie perspektywy organu prowadziłoby do uznania, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia terenów chronionych nie mają żadnego znaczenia, a zabudowa może przebiegać w dowolny sposób, z pogwałceniem tych ustaleń.

Skoro Rada Miasta S. uznała walory krajobrazowe występujące na terenie planowanej inwestycji za szczególnie cenne, to oczywistym jest, że powinny one być chronione w taki sposób, aby ewentualne przekształcenia krajobrazu nie wpływały znacząco na jego ogólny obraz. Ochrona krajobrazu ma służyć jego zachowaniu w możliwie niezmienionym kształcie.

Jak trafnie zauważył organ, ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w art. 3 pkt 14 stanowił, że krajobraz kulturowy jest to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze, a w art. 7 pkt 4 jako jedną z form i sposobów ochrony zabytków wymieniał ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc powyższe regulacje do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, za błędną należało uznać taką wykładnię tych przepisów, która pozwalałaby na uznanie, iż z obowiązku ochrony krajobrazu kulturowego wyłączony jest jakiś fragment terenu objętego strefą K odpowiadający terenowi inwestycyjnemu. W szczególności za wadliwe należy uznać dokonywanie oceny, czy spełnione zostały kryteria uznania jakiegoś obszaru za krajobraz kultury tylko w odniesieniu do terenu inwestycyjnego, z pominięciem całego terenu elementarnego, którego ustalenia planu dotyczą.

W ocenie sądu, skoro uchwałodawca zakreślił granice terenu elementarnego

i ustalił, że cały ten teren objęty jest strefą ochrony krajobrazu kulturowego, przewidując jednocześnie konieczność dostosowania nowej zabudowy do już istniejącej, na przykład również w zakresie detali fasad wzdłuż ulicy [...] i ustalając, że wszelkie działania inwestycyjne powinny być realizowane w taki sposób, aby podtrzymać istniejącą kompozycję przestrzenną, to oznacza to, zdaniem sądu, że ochroną objęty jest pewien układ urbanistyczny, zakładający istnienie na tym obszarze zabudowy niskiej, z zachowaniem naturalnego ukształtowania terenu, która to ochrona służyć ma zachowaniu walorów krajobrazowych dla lokalnej społeczności i przyszłych pokoleń.

W badanej sprawie krajobraz, który podlegał ochronie uległ – na skutek realizacji planowanej inwestycji, znacznemu przekształceniu, na skutek dokonanej daleko idącej niwelacji terenu, co przesądził również Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 43/13 i co niewątpliwie ma wpływ zarówno na ogólny obraz terenu objętego ochroną, jak i na nieruchomość skarżących, bowiem zamiast łagodnie opadającego zbocza ich sąsiedztwem stał się mur oporowy, co uzasadnia tezę, że nie uwzględniono ich uzasadnionych interesów stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Końcowo wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji wadliwie skonstruowana została sentencja, bowiem organ stwierdziwszy naruszenie norm prawa procesowego odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta S. z tego względu, iż od jej doręczenia upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 k.p.a.), tymczasem zastosowanie w niniejszej sprawie winien znaleźć art. 151 k.p.a. Organ rozpatrujący ponownie sprawę na skutek wznowienia postępowania, co miało miejsce w badanej sprawie, winien wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w § 1 tego przepisu. A zatem w sytuacji, gdy ponowne rozpatrzenie sprawy doprowadziło organ do przekonania, że nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego zastosowanie powinien mieć art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a prawidłowo sformułowana sentencja decyzji winna stanowić o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. Odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji z powodów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. mogłaby mieć miejsce wówczas, gdyby organ naruszenie prawa materialnego stwierdził, ale z uwagi na upływ czasu nie mógł orzec o jej uchyleniu.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do dokonania oceny wagi naruszenia prawa materialnego przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...], przy założeniu, że skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją i przy uwzględnieniu dokonanej przez sąd wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, którego dotyczy kwestionowana przez skarżących inwestycja.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł

o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.